LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 1 LNEASYCRITERIOSJURISPRUDENCIALESDELASALADELO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-2007 ACTO ADMINISTRATIVO RECURSO DE APELACIN La va de recurso ofrece al particular la oportunidad de defenderse y hacer valer sus puntos de vista, mientras que a la Administracin le ofrecen la oportunidad de subsanar los errores en que se hayan incurrido al dictar los actos, constituyendo por tanto la va por la cual el administradolegitimadopidealaautoridadsuperiorenjerarqualarevocacino modificacin de una resolucin que se reputa ilegal. Endichosentido,eslgicopensarquesieladministradonotuvolaoportunidadde defendersefrentealqueostentalacompetenciaparavalorarypronunciarsesobresu pretensin,seledebeposibilitarlaactuacin ante dicho funcionario, con la finalidadque sea revisada laactuacin del que emiti el acto que le caus agravio. ACTO ADMINISTRATIVO PRIVATIVO Ladoctrinahacediversasclasificacionesdelosactosadministrativos,entreellosse encuentra la que clasifica los actos que limitan las facultades, los poderes y los derechos de losparticulares,comoporejemplolosactosextintivosdederechosyderelaciones jurdicas, entre los que comprenden aquellos que declaran la caducidad de derechos creados enmritodedisposicionespreexistentesyqueconstituyenunasancinporel comportamientodelsujetopasivo(ManuelMaraDiez,TomoI,ManualdeDerecho Administrativo pag.186). Al respecto la Sala de lo Constitucional en sentencia de las nueve horas delquincedemarzodedosmildos30-96/10-97/10-99/29-2001 ha expresado que: "se entiende como acto privativo, aquellas actuaciones unilaterales imperativas y coercibles realizadas por un rgano estatal, ente pblico o individuo en condiciones de superioridad, envirtuddelascualessesustraealgnderechodelaesferajurdicadeunapersonaose restringe el ejercicio del mismo, ya sea por razones justificadas o no de forma definitiva". Respecto de los actos privativosla Sala de lo Constitucional ya ha sostenido que todo acto privativodebeestarprecedidodeunprocedimientoenelquesehayagarantizadoel derecho de audiencia al administrado, as como todas las categoras que integran el debido proceso. DetodoloanteriorydelajurisprudenciasostenidaporlaSaladeloConstitucionalse desprende que an cuando la ley no regule expresamente un procedimiento que permita la participacinyunarealoportunidaddedefensaaladministrado,laAdministracinen cumplimiento del artculo 11 de la Constitucin, debe respetar tal derecho, configurando un LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 2 procedimiento para respetar el mismo. En ese sentido, el procedimiento como mnimo debe conceder una real oportunidad de defensa, informar al administrado con claridad y citando el fundamento jurdico pertinente, la violacin que se le atribuye, permitir al administrado recurrir a una defensora tcnica, cuando le sea posible, otorgarle la oportunidad de alegar y presentarlosmediosprobatoriosconducentesparadesvirtuarojustificarlasupuesta violacinalaley,dejarconstanciadelaaudienciaconferidaaladministrado,hacindose constar los aspectos anteriores y motivando el acto para justificar la decisin tomada. Hacersaberalsujetocontraquienserealizaelprocesooprocedimiento,lainfraccin, ilcitooilegalidadqueselereprocha,yfacilitarleelejerciciodelosmediosdedefensa, constituyen circunstancias ineludibles para el goce irrestricto del derecho de audiencia. En ese sentido, la exigencia del proceso o procedimiento previo supone dar al sujeto pasivo, ydemsintervinientes,laposibilidaddeexponersusrazonamientosydefendersus derechos de manera plena y amplia. Por todo ello, esta Sala afirma que no ha existido un debido proceso cuando el afectado por la decisin estatal no ha tenido la oportunidad real de defensa. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref. 248-R-2004 de las14:15 horas del da23/12/2007) ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPRESOS La funcin de la Administracin incluye tanto a los actos administrativos expresos como el silencio administrativo, la inactividad administrativa y la va de hecho. Los primeros-actosexpresos-configuranlaformadeexpresinordinariadelaactuacin administrativa. Son los actos concretos en los cuales se plasman los fundamentos fcticos y jurdicos determinantes de una resolucin. ACTOSADMINISTRATIVOS PRESUNTOS Losactosadministrativospresuntosseconfiguranfrentealafaltaderespuestaexpresa respectodeunasolicitudopeticinyporelloseadoptaunaposicinde"silencio administrativo"antelacual,debidoalincumplimientoderesolveroportunamentela peticinplanteadaporpartedelaadministracin,seconfiguralaemisindeunacto presunto, a fin de continuar el procedimiento administrativo que compete y en aras de que, atravsdelsubterfugiodenoemitirunactoadministrativoexpreso,seperjudiqueal administrado en su derecho a la obtencin de una tutela judicial efectiva. EnelArt.2delaLeydelaJurisdiccinContenciosoAdministrativa,seestatuyeque corresponde a esta jurisdiccin (...) el conocimiento de las controversias que se susciten en relacin con la legalidad de los actos de la Administracin Pblica y en el art. 3 letra b) delmismocuerponormativo,quetambinprocedelaaccincontenciosoadministrativa contra la denegacin presunta de una peticin y que Hay denegacin presunta cuando la autoridad o funcionario no haga saber su decisin al interesado en el plazo de sesenta das, contados desde la fecha de la presentacin de la solicitud. LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 3 (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,Ref. 01-2007 de las08:15 horas del da30/10/2007) ACTO CONSENTIDO LIBRE Y EXPRESAMENTE Poractoconsentidodebeentenderseobjetivamentecualquieraccinqueeltitulardeun determinadoderechorealiceantelaautoridadquehaemitidounactoadministrativoque lesion sus derechos y de la cual se advierta o establezca claramente que acepta o consiente demaneravoluntariayexpresalasconsecuencias del acto administrativo y sus efectos en su esfera jurdica. Enalgunoscasos,podrexistirunadeclaracindevoluntadenlacualexpresamenteel administrado libere, exonere o exima a determinada autoridad de la responsabilidad por una actuacinquevulneresusderechos.Aunquedebetenerseencuentaqueenestetipode actos no siempre podr exigirse el que el titular manifieste textualmente y por escrito que acepta libre y expresamente el acto supuestamente ilegal, sino que ello podr deducirse con loselementosdejuiciosuficientesdelaccionarqueeltitularhubieratenidoapartirdela supuesta lesin de la que hubiese sido objeto en sus derechos. Esdecir,queelactodeautoridadseentiendeexpresamenteconsentidooaceptado,al existir por parte del sujeto agraviado una adhesin al mismo, ya sea de forma verbal, escrita oplasmadaensignosinequvocosdeindubitableaceptacin.Dentrodeesecontexto,se estima que la conformidad con el acto reclamado puede traducirse en la realizacin de actos por parte del afectado que indiquen claramente su disposicin de admitir los efectos que se generen. En este contexto procede sealar que la voluntad de consentir el acto, por un lado, no debe habersidofrutodepresinfsicaomoralalguna,yporotro,quedebemanifestarseen forma inequvoca, a travs de palabras u otros signos exteriores que denoten la voluntad de aceptar el acto impugnado. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref. 189-P-2004 de las14:20 horas del da13/8/2007) PRESUPUESTOS PARA SUSPENSIN DE ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO La Sala de lo Contencioso Administrativo considera que la resolucin sobre la suspensin delactoadministrativoimpugnadorequierepreviamenteelexamenyvaloracindelos presupuestosquedeterminalaley,demodoquenoconstituyeenelprocesocontencioso administrativosalvadoreounamedidacautelarautomtica.Cabeaadirquetales presupuestosdebenconcurrirnosloalmomentoenquedebeserresueltalasuspensin, sino tambin durante el tiempo que sta deba mantenerse vigente. EnlaLeydelaJurisdiccinContenciosoAdministrativasontreslospresupuestosque deben valorarse en cada caso concreto para resolver si procede o no la suspensin: a) que seaunactocapazdeproducirefectospositivos;b)queexistaundaoirreparableode difcilreparacinporlasentencia;y,c)quelasuspensinnoproduzcaunperjuicioaun evidente inters social (o de los terceros) o pudiera ocasionar un peligro al orden pblico. LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 4 Enelartculo16delaLeydelaJurisdiccinContenciosoAdministrativa(LJCA),la suspensinsloprocederespectodeactosadministrativosqueproduzcan,opuedan producir, efectos positivos. Son actos que producen efectos positivos aquellos que mediante sus efectos son capaces de crear,modificarodejarsinefectounasituacinpreexistenteantesdesuemisin. Precisamente,eslaconsolidacindeesanuevasituacin,quealteraunstatuquo determinado,loquesepretendeevitarmediantelasuspensindelosefectosdelacto prevista por la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa. Encuantoalsegundodelospresupuestos(artculo17LJCA)seimpone,comocriterio fundamental,queserprocedenteordenarlasuspensincuandosuejecucinpueda producir un dao irreparable o de difcil reparacin por la sentencia definitiva. Sobreestepresupuestodebedestacarsequesuacreditacin,esdecir,elpeligrodequela ejecucindelactopuedaproducirdaosyperjuiciosdeimposibleodedifcilreparacin porlasentencia(artculo17LJCA),esunacargaquecorrespondealpeticionariodela medida y que no ser suficiente la mera invocacin o "previsibilidad" de daos y perjuicios quepudieranproducirsecomoconsecuenciadelaejecucindelacto,sinoqueser indispensablequestosseandetalentidadque,razonablementepermitanestimarquesu reparacin por la sentencia definitiva sera imposible o cuando menos muy difcil. Corresponde entonces, a quien solicita la suspensin, proporcionar los elementos objetivos con los cuales acredite, cuando menos indiciariamente las razones por las que considera que losposiblesdaosyperjuiciosquepudieranderivarsedelainmediataejecucindelacto impugnado, no seran reparados efectivamente por la sentencia. (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.223-2006 de las15:05 horas del da8/1/2007) REQUISITOS PROCESALES PARA LA IMPUGNACIN De conformidad a la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa en adelante -LJCA- laimpugnacinjudicialdelosactosdelaAdministracinPblicaseencuentra condicionada a la concurrencia de una serie de requisitos procesales. De acuerdo con lo establecido por el art. 7 letra a) de la LJCA, la accin contenciosa ser admitidarespectodeaquellosactosquehubierenagotadolavaadministrativa, entendindose que este requisito procesal se ha satisfecho cuando se hubiere hecho uso en tiempoyformadelosrecursosestablecidosyreguladosporelordenamientojurdico pertinente,loscualesalestarcontempladosenlaleyaplicablealcasosedenominan "recursos de carcter reglado" o simplemente "recursos reglados". Endichosentido,laAdministracinPblica,pararesolverlaspeticionesdelos administrados,debefundamentarseenlasdiferentesfuentesdelDerechoquereconoce nuestro ordenamiento jurdico. LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 5 (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.357-2007 de las14:20 horas del da18/10/2007) RECURSO NO REGLADO Aunque la Administracin ofrezca una respuesta a las peticiones formuladas por medio de unrecursoinstauradoalmargendelordenamientojurdico,-unrecursonoreglado-en modoalgunosignifica,quelaresolucinquesedictepasaaserunactoimpugnable mediante la accin contencioso administrativa. (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.219-2006 de las15:30 horas del da21/3/2007) MOTIVACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Lamotivacin-elementoobjetivodelactoadministrativo-exigequelaAdministracin plasmeensusresolucioneslasrazonesdehechoydederechoqueledeterminaron,para adoptarsudecisin.Lamotivacincumplelafuncininformativadeidentificar inequvocamente, y trasladar al interesado y potencial recurrente, el fundamento jurdico y fctico de la decisin. (Sentencia del 27/10/1998, Ref. 8-T-92) Talcomoseindicaenelprrafoanterior,elactoadministrativodebeteneruncontenido mnimo que explique y desarrolle los motivos que llevaron a la Administracin a tomar la decisin, tal contenido tiene por finalidad que cualquier administrado conozca las razones y pueda controvertir las mismas ya sea ante otra autoridad administrativa-en va de recurso- o ante el rgano jurisdiccional. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref. 366-C-2004 de las15:20 horas del da12/1/2007) LamotivacindelactoadministrativoexigequelaAdministracinplasmeensus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le determinaron a adoptar su decisin. Unpuntotrascendentaldelamotivacinesquepermiteejerceruncontroldelegalidad, constatandosiestasrazonesestnfundadasenDerecho,ysiseajustanalosfinesque persigue la normativa aplicable. Ladoctrinacoincideenotorgaralamotivacincomoprincipalesfinalidades:desdeel puntodevistainterno,asegurarlaseriedadenlaformacindelavoluntaddela Administracin;desdeelpuntodevistaexterno,formal,constituyeunagarantaparael interesado que podr as impugnar en su caso el acto, atacando las bases en que se funda. Conello,lamotivacintambinincideenelcontroljurisdiccional,entantoposibilitael anlisisdelcriteriodedecisinqueindujoalaAdministracinaresolverendeterminado sentido. La motivacin del acto constituye una garanta para el administrado. Esto se materializa en queunadesusfinalidades:"...esladefacilitaralosinteresadoselconocimientodelas razones por las que se legitima su derecho y permitir as mismo la posterior fiscalizacin de lalegitimidad del acto por los tribunales de justicia..."; "...la motivacin cumple, por tanto LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 6 unafuncininformativa,consistenteenidentificarinequvocamente,ytrasladaral interesado y potencial recurrente, el fundamento jurdico y fctico de la decisin, afin de quepuedaseroportunamentecontestado..."(MarcosM.FernandoPablo:"Lamotivacin del Acto Administrativo". Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1993). (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref. 262-C-2002 de las10:00 horas del da13/6/2007) En el diario proceder de la Administracin Pblica, no se puede dejar de lado el hecho que la motivacin es uno de los elementos esenciales del acto administrativo, ya que por medio deellaeladministradoconocelascircunstanciasfcticasyjurdicasqueincidenenla emisin del acto, de cuya correcta articulacin se soporta la legalidad del mismo; la referida motivacin debe ser coherente con las peticiones formuladas y cumplir con el Principio de Congruencia,nosloenlaparteargumentativadesurespuesta,sinotambinenla normativa que sustenta a la misma. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref. 85-T-2003 de las14:00 horas del da6/7/2007) APERTURA A PRUEBA: ACTO ADMINISTRATIVO DE SUSTANCIACIN Laaperturaapruebaseconsideraunactoadministrativodesustanciacinqueennada modifica la esfera jurdica del administrado. Adems se debe considerar que los elementos depruebarecabadosporlaAdministracinPblicayaexisten(sonlosquejustificanel inicio del procedimiento) y la etapa probatoria tiene por nica finalidad que el administrado concurra al proceso a desvirtuar las alegaciones y pruebas de la autoridad. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref. 103-B-2003 de las15:20 horas del da12/3/2007) ADMINISTRACIN PBLICA: TCNICA AUTORIZATORIA Cuando a la tcnica autorizatoria de la Administracin nos referimos, el beneficiario de un acto de esta naturaleza queda sujeto al rgimen de Derecho Administrativo, no como simple ciudadano, sino como una especie de eslabn de la Administracin o de actividades de ese gnero,situacinqueledistingueycaracterizaporrazonesdeordenpblicoydeinters general. As la emisin de las autorizaciones, como ha expuesto en otras ocasiones este Tribunal, es unaatribucinqueelMunicipiorealizaenelejerciciodesupotestaddeorden,en valoracin del bien comn local, como seala el propio Cdigo Municipal. En relacin a la actualizacin del ejercicio de facultades, es pertinente traer a colacin que ya la Sala de lo Constitucional de esta Corte ha expuesto: "....Lo anterior no implica que el legislador no pueda suprimir o transformar las instituciones jurdicas existentes, puede, sin introducir innovaciones substanciales en dichas instituciones, modificar las reglas que rigen losderechosquederivandelasmismas,puedesometeranuevascondicionesla conservacin y eficacia del derecho (...)" . (Sentencia de amparo de las diez horas del da catorce de enero de mil novecientos noventa y siete). LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 7 Todo lo anterior implica, que el ordenamiento jurdico puede someter a nuevas condiciones laconservacinyeficaciadelderecho;yqueeslcito,anteuncambiodergimen,la valoracin de las referidas condiciones a efecto de dar o no una autorizacin. Setrata,simplemente,deunaadecuacinalascondicionesyexigenciasdelnuevoorden jurdico. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.120-L-2004 de las14:16 horas del da19/12/2007) LasAdministracionesPblicas,eneldesempeodesusfuncioneslegales,intervienenen las actividades de los particulares, condicionando o limitando el ejercicio de sus derechos subjetivoseintereseslegtimos,porrazonesdeintersgeneral,elloconelobjetode garantizar la seguridad ciudadana. DentrodeestastcnicasautorizatoriasdelaAdministracinPblicaseencuentrala "Tcnicadeautorizacin,permisoolicencia",lacualfuncionacomocondicionanteal ejerciciodederechossubjetivos,sinlascualeselciudadanonopuedeejercerlos.En concordanciaconloanteriormuchosautoresidentificansunaturalezacomo"laremocin delmitesparaelejerciciodederechosparticulares",yaquealgunosderechossubjetivos necesitanparaserejercidosenplenitudyvlidamente,elpermisodelaAdministracin Pblica correspondiente, quien, antes de otorgar cualquier licencia, debe comprobar que el derecho se ejercitar de manera correcta respetando la normativa vigente. Aspues,existendiferentestiposdeautorizacionesatendiendoadiferentestpicos.Las autorizaciones temporales,deponen los lmites a los derechos subjetivos durante el periodo para el cual han sido concedidas. LICENCIA PARA LA VENTA DE BEBIDAS ALCOHLICAS Es por ello que cada ao al solicitarse la renovacin de licencia para que un establecimiento dedicadoalaventadebebidasalcohlicas,continufuncionandolamunicipalidaddebe comprobarquenosecausaunperjuicioalintersgeneralyquesecumpleconlos requisitos que establece la norma; de ser as, no habr causa justificada para su negacin. SealaLucianoParejoAlfonsoensu"ManualdeDerechoAdministrativo",quela intervencinadministrativa,vaautorizaciones,descansaenunavaloracindelinters pblico, requiriendo solamente de una evaluacin de las condiciones para obtenerla. Deconformidadanuestranormativalalicenciaopermisoparalaventadebebidas alcohlicas,esextendidaparaelperiododeunao,tiempoduranteelcualelciudadano gozaensuesferajurdicadelosderechosqueaquellaconcede.Alfinalizarelao,los derechos concedidos con la licencia se extinguen tambin, siendo necesario que se renueve lamismapreviacomprobacinporpartedelaAdministracinquealotorgadanose vulneraraninteresescolectivosnilanormativavigente.Loexpresadodenota,quelas condicionesdeejerciciodeunaautorizacinnopuedenentenderseinmodificables,ni constituyen un derecho adquirido indefinidamente, sino nicamente durante el ao que dure la autorizacin. LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 8 El artculo 29 de la Ley Reguladora de la Produccin y Comercializacin del Alcohol y de lasBebidasAlcohlicasestablece"Laventadelasbebidasalcohlicas,conlas restricciones establecidas en el artculo 32 de esta Leyes libre en toda la Repblica, pero no podrninstalarseestablecimientoscomercialesdedicadosexclusivamentealaventade dichosproductosamenosde100mts.deCentrosdeSalud,HospitalesyCentros Educativos".Deltextoliteraldesteartculoseestableceindudablementequeest prohibidoporlaleyestablecercomerciosdedicadosexclusivamentealaventa de bebidas alcohlicasamenosde100mts.deCentrosEducativos,estoesasprecisamenteporla finalidad del accionar de las Administraciones Pblicas, el cual es entre otros, velar por los interesesdelacolectividad.Lanormasealadaalfijarladistanciamnimaentrelos referidos negocios y centros educativos no hizo distingo entre si la distancia deben ser cien metros lineales o radiales, simplemente regul cien metros. Como se ha sostenido en diferentes decisiones de esta Sala, precisamente lo que se intenta protegerconnormaselintersgeneralyelordenpblico,yalestarinvolucradas institucionescomocentroseducativos,conmuchamsrazn,puessetutelaninteresesde menores. (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.80-F-2003 de las14:18 horas del da6/11/2007) SUJECIN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD En virtud del Principio de Legalidad -en su vinculacin positiva- la Administracin Pblica estlegitimadaparaactuareincidirenlaesferajurdicadelosparticularescuandoel ordenamientojurdicolafaculte,enesesentido,cuandolaLeyleotorgafacultadesde sancinycontroldebeactuarengarantadelosinteresesdelEstado,debido al mandato directo del ordenamiento jurdico. (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.85-T-2003 de las14:00 horas del da6/7/2007) EnvirtuddelPrincipiodeLegalidad,pilarfundamentaldelEstadodeDerecho,los funcionariospblicosdebenactuarconestrictoapegoalordenamientojurdicoyslo pueden ejercer aquellas potestades que dicho ordenamiento les confiere, por los cauces y en la medida que el mismo establece (art. 86 inc. 3 Cn.). (Sentencia de laSALADELOCONTENCIOSOADMINISTRATIVO,Ref.96-D-2003 de las10:00 horas del da7/3/2007) ElPrincipiodeLegalidadaplicadoalaAdministracinPblicahasidoreconocidoen reiteradasresolucionesporesteTribunalsostenindosequeenvirtuddelmismo,la AdministracinslopuedeactuarcuandolaLeylafaculte,yaquetodaaccin administrativa se nos presenta como un poder atribuido previamente por la ley, y por ella delimitadoyconstruido(sentenciadelaSaladeloContenciosoAdministrativode referencia 117-R-1999 de fecha 21 de agosto de 2001). Es as que el artculo 86 inciso final de la Constitucin de la Repblica seala que: "los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo, y no tienen ms facultades que las que expresamente les da la Ley". Lo anterior implica,quelaAdministracinPblicanicamentepuededictaractosenejerciciode LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 9 atribuciones previamente conferidas por la ley y de esta manera instaurar el nexo ineludible acto-facultad ley. Como afirma Eduardo Garca de Enterra, "sin una atribucin legal previa de potestades la Administracin no puede actuar, simplemente...", asimismo expresa que "si laAdministracinpretendeiniciarunaactuacinconcretaynocuentaconpotestades previamente atribuidas para ello por la legalidad existente, habr de comenzar por proponer unamodificacindeesalegalidad,deformaquedelamismaresultelahabilitacinque hasta ese momento faltaba". (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.104-2006 de las15:20 horas del da30/11/2007) ADMINISTRACIN PBLICA: POTESTAD SANCIONADORA Engeneral,lapotestadsancionadoratieneunadoblemanifestacin,externaeinterna. Externamente, la Administracin est facultada para aplicar un rgimen de sanciones a los particularesqueinfrinjanelordenamientojurdico.Alinteriordelosrganos administrativos,estosdetentanentrminosgeneralesunapotestaddisciplinariasobrelos agentes que se hallan integrados en su organizacin, en virtud de la cual pueden aplicarles sancionesdediversandoleanteelincumplimientodelosdeberesyobligacionesqueel cargo les impone, con el propsito de conservar la disciplina interna y garantizar el regular ejercicio de las funciones pblicas. Tales sanciones buscan entonces mantener la disciplina interna de la organizacin, para lo cualsehadotadoalaAdministracin,deunpoderdisciplinariocorrelativoenvirtuddel cual puede imponer a sus agentes sanciones atinente s normalmente al rgimen funcionarial al que pertenecen. Ladoctrinasostienequelapeculiaridaddeestaespeciedesancionesresideenel reconocimientodeunaespeciedetitularidadnaturaldelaAdministracin,derivadade actuarensupropiombitointernoodomstico,tutelandosupropiaorganizaciny funcionamiento. LucianoParejoAlfonsosostienequetalessanciones:"(...)noson,endefinitiva,msque sanciones administrativas cualificadas por el tipo de relacin jurdica sustantiva (que, a su vez,estenfuncindeltipodeorganizacinysufinpropio)sobreelqueoperan:la relacindeempleopblico",yque:"Seexplicaas,eldistintoalcancey,portanto,el diferentergimendelapotestaddisciplinariaenelsenodelaAdministracinPblica" (ParejoAlfonso,Jimnez-Blanco,OrtegaAlvarez:ManualdeDerechoAdministrativo. Editorial Ariel, Barcelona, 1994, Pg. 313). AlejandroNietosostienequenosencontramosanteunapotestaddomstica,vocadaala propiaproteccinmsqueaotrosfinessocialesgenerales,conefectossolorespectode quienesestndirectamenteenrelacinconsuorganizacinyfuncionamientoynocontra los ciudadanos en abstracto. Loanteriornoimplicaquetalessancionesestndesprotegidasoquenoapliquenlas garantas constitucionales generales; sin embargo, s es claro que en ellas han de entenderse matizados los principios del Derecho Penal aplicables al Derecho Sancionador comn. LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 10 En sntesis, en materia de sanciones disciplinarias su especial fin y naturaleza no permiten aplicarlapremisadereservadeleyenlatipificacindesancionesinternasodesujecin especial. PRINCIPIO DE PRESCRIPCIN DE LA ACCIN SANCIONADORA UnodelosprincipiosquegobiernanlaactividadpunitivadelEstado,aplicabletantoal proceso penal stricto sensu, como al procedimiento administrativo sancionador, es el de la prescripcindelaaccinsancionadora,lacualseconstituyecomoaquellalimitacin que persigue que se declare que un derecho u obligacin ha perdido su eficacia jurdica, ante la inactividadolaxituddelaautoridadcompetenteparaejercerlo,quiendejatranscurrirel tiempo legal mximo estipulado para perseguir las conductas ilcitas. LaprescripcinseinstituyepuescomounlmitealejerciciodelIusPuniendiEstatal,de formaquetranscurridoelplazoprevistoenlaley,nosepuedellevaradelantela persecucinpblicaderivadadelasospechadequesehacometidounhechopunible concreto.Elinstitutodelaprescripcinesentonceslaherramientaque:1Efectivizarel derecho que tiene toda persona a liberarse del estado de sospecha, - derecho ste vinculado directamente al respeto a la dignidad del hombre y a la garanta de la defensa en juicio-; 2 Alcanzar la seguridad jurdica y afianzar la justicia, impidiendo al Estado ejercer arbitraria eindefinidamentesupoderdecastigar,yaquenoesposiblepermitirqueseprolonguen indefinidamentesituacionesexpectantesdeposiblesancin;y3Evitarqueeltranscurso deltiempoconlleveaqueelcastigoprevistoanteunhechopuniblecarezcaderazn alguna, porque en buena medida, al modificar el tiempo las circunstancias concurrentes, la adecuacin entre el hecho y la sancin principal podra haber desaparecido. (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.318-M-2004 de las14:00 horas del da8/2/2007) PRINCIPIO DE INOCENCIA: LIMITACIN DE LA POTESTAD SANCIONADORA Nuestromarcoconstitucionalrecogeprincipiosylimitacionesaplicablesalapotestad sancionatoria,destacndoseelestablecidoenelartculo12delaConstitucindela Repblica segn el cual "toda persona a quien se le impute un delito se presumir inocente mientrasnosepruebesuculpabilidadconformealaleyymediantejuiciopblico".Tal principio garante de la presuncin de inocencia, excluye la posibilidad de imponer penas o sancionesenbaseacriteriosderesponsabilidadobjetiva,esdecir,prescindiendodela existencia de dolo y culpa, y si la infraccin es imputable al sujeto. Y es que en todo ordenamiento sancionador rige el criterio de que la responsabilidad puede ser exigida, slo si en el comportamiento del administrado se aprecia la existencia de dolo o culpa. Todorganoseencuentraentodocasoenlaobligacindevalorarloselementos presentados por el sujeto infractor, para demostrar que no existi nexo de culpabilidad en la comisindelainfraccin;yderealizarunanlisisdetalesvaloraciones, independientemente del resultado que se arribe. LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 11 (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.95-E-2003 de las15:05 horas del da27/2/2007) Segnimportantescorrientesdoctrinarias,eliuspuniendidelEstado,concebidocomola capacidaddeejerceruncontrolsocialcoercitivoanteloconstituidocomoilcito,se manifiestaenlaaplicacindelasleyespenalesporlostribunalesquedesarrollandicha jurisdiccin,yenlaactuacindelaAdministracinPblicaalimponersancionesalas conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Dicha funcin administrativa desarrolladaenaplicacindeliuspuniendi,seconocetcnicamentecomopotestad sancionadora de la Administracin. Comootraspotestadesdeautoridad,staseejercedentrodeundeterminadomarco normativoquedevieneprimeramentedelaConstitucin.Entalsentido,lamisma disposicincitadaenelprrafoanteriorsujetainicialmentelapotestadsancionadora administrativaalcumplimientodeldebidoproceso:"...laautoridadadministrativapodr sancionar, mediante resolucin o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones alasleyes,reglamentosuordenanzas...".Perosobretodo,encongruenciaconla ConstitucinylosfundamentosdelEstadoConstitucionaldeDerecho,lapotestad sancionadora encuentra su lmite mximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primerodelartculo86delaConstitucin.Aspues,envirtuddelasujecinalaLey,la Administracinslopodrfuncionarcuandoaquellalafaculte,yaquelasactuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y construido.Estapremisadehabilitacinindudablementeextensiblealamateria sancionatoria,devieneenlaexigenciadeunmandatonormativoquebrindecoberturaa todo ejercicio de la potestad. PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Corolariodelaidentidaddelapotestadpenaldelajudicaturaylasancionadoradela Administracin,eslaobservanciadeprincipiosconsonantesqueinspiranyrigenlas actuacionesdeambos.Sibiendichosprincipiostienentambinorigencomnenla identidadontolgicadeambaspotestades,losmismoshansidotradicionalmente configuradosyaplicadosantesenelmbitopenalydeahtrasladadosgradualmenteal mbitoadministrativoafuerzadeconstruccionesdoctrinariasyjurisprudenciales.Poresa razn,tradicionalmentesehabladelaaplicacindelosprincipiosdelDerechoPenalal mbito administrativo sancionador, obvindose referencia a su identidad matriz. ResultapuesquelapotestadsancionadoradelaAdministracinseenmarcaenprincipios correspondientes a los que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matices propios de la actividad realizada por laadministracin. Sabido es que existen distinciones importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa, en razn de las distintas funcionesquecumplenenunEstadodeDerecho,aunqueellonodebeinhibirala Administracindelaaplicacindelosprincipiosrectoresdeliuspuniendialmbito administrativosancionador,puesestostienenorigenprimordialmenteenlanorma fundamental.Puededeestamaneraafirmarsesinambages,queenelordenamiento administrativosancionadorsalvadoreoresultanaplicableslosprincipiosquerigenen LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 12 materia penal encauzando la actuacin sancionadora en beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garanta de los derechos de los administrados. SANCIONES DISCIPLINARIAS ComosehaconsideradoenSentenciapronunciadaporlaSaladeloContencioso Administrativo a las doce horas y cinco minutos del da nueve de julio del ao dos mil dos, bajoreferencia175-A-2000:"EnelDerechoAdministrativosancionador,hade diferenciarseentrelassancionescuyosefectosoperenadintradelaAdministracin,y aquellasquetenganundestinatarioexterno.Estasltimaspersiguenuninterssocialy estndestinadasalcomndelosadministrados,lasprimerasencambio,ataenala potestaddisciplinariaquelaAdministracinejercenormalmentesobrelosagentesque estn integrados en su organizacin. Tales sanciones buscan mantener la disciplina interna de la organizacin, para lo cual se ha dotadoalaAdministracindeunpoderdisciplinariocorrelativoenvirtuddelcualpuede imponer a sus agentes sanciones ataentes (sic) normalmente al rgimen funcionarial al que pertenecen". Doctrinarios como Luciano Parejo Alfonso y Alejandro Nieto sostienen que la peculiaridad deestaespeciedesancionesresideenelreconocimientodeunaespeciedetitularidad natural de la Administracin, derivada de actuar en su propio mbito interno o domstico, tutelando su propia organizacin y funcionamiento. .. Por su parte, Miguel Snchez Morn sostiene en su obra "Derecho de la Funcin Pblica", que en las sanciones relativas al rgimen disciplinario: "El reglamento puede complementar lodispuestoenlaleyporrelacinalatipificacindelasconductasinfractorasydelas sanciones correspondientes", ya que: "resultara exagerado imponer al legislador la carga de regularcontododetallelasinfraccionesysancionesadministrativas,omsenconcreto, disciplinarias".Aadequeestonaturalmentenoadmiteregulacionesindependientesno subordinadasalaley(MiguelSnchezMorn:DerechodelaFuncinPblica.Editorial Tecnos, S.A., 1997, Madrid). "En sntesis, su especial fin y naturaleza no permite aplicar de manera absoluta la premisa de reserva de ley en la tipificacin de sanciones internas o de sujecin especial, sino, ser en cada caso que habr de determinarse si la sancin regulada en reglamento es acorde a los principios y garantas constitucionales" (Sentencia del nueve de julio de dos mil dos, Ref. 175-A-2000). REGLAMENTODISCIPLINARIODELAPOLICANACIONALCIVIL:FALTAS DISCIPLINARIAS Enel Reglamento Disciplinario de la Polica Nacional Civil, en el Ttulo IV "Tipologa de las faltas disciplinarias", Captulo II, faltas graves, se enumeran las faltas disciplinarias que encajan en tal categora. Entre ellas el artculo 37 numeral 8 establece la falta: "Cometer o realizar actos constitutivos de delito culposo o doloso". LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 13 CuandoelReglamentotipificacomofaltalasconductasoactosconstitutivosdedelito, otorgaalaautoridadadministrativalapotestaddedeterminarsienlaconductadel funcionarioexisten"elementosconstitutivosdedelito",yenbaseaellosimponer sanciones. Conellolaautoridadadministrativavalorasiloscomponentesqueperfilanoforman aquella conductasonconstitutivosdedelito,ancuandostenosedetermineenuncien porcientocomotal,comoserequiereenelcampopenal.Detalmanera,puededarseel caso que paralelamente se siga el proceso penal y por cualquier razn el juzgador considere que no se ha configurado totalmente el delito o que concurran otras fallas en el proceso que hagan imposible al Juez elevarlo a categora de delito. DeberepararsenuevamenteenlaespecialnaturalezadelDerechoSancionatoriointerno, cual es conservar la disciplina y garantizar el regular ejercicio de las funciones pblicas. Enesteordendeideas,paraefectosderesponsabilidaddisciplinariainterna,la Administracin puede valorar si las conductas atribuidas a los servidores pblicos derivan en elementosdelictuales incompatibles con la naturaleza del cargo que realizan, los cuales nodebenserequivalentesalarigurosavaloracinqueserealizaensedejurisdiccional penal. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,Ref. 04-2005 de las15:10 horas del da1/3/2007) PROCEDIMIENTO SANCIONADOR Sealaladoctrina,queelprocedimientosancionadoreselconjuntoconcatenadodeactos que deben seguirse para imponer una sancin administrativa. Dicho procedimiento tiende, fundamentalmente,acumplirdosobjetivos,enprimerlugar,constituyeunmecanismode correccin de la actividad administrativa, pues permite al rgano con potestad sancionadora comprobarfehacientementesisehacometidoalgnilcito,eimponeraslasancin correspondiente;yensegundotrmino,eselmedioqueaseguraalpresuntoinfractor, ejercersuderechoaladefensa,alegandoyprobandoloqueleresultefavorabley controlando, a la par, la actuacin inquisitiva de la Administracin. Entrelosprincipiosconstitucionales y legales que rigen sin excepciones el procedimiento administrativosancionador,seencuentraelprincipiodeinocencia,elcualhadeser respetado en la imposicin de cualquier sancin; pues el ejercicio del ius puniendi estatal en susdiversasmanifestacionesestcondicionadoaljuegodelaprueba.Enconsecuencia, toda resolucin sancionadora, sea penal o administrativa, requiere certeza sobre los hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargos, y certeza del juicio de culpabilidad sobre los mismos hechos. Enestesentido,ladoctrinareconoce que: "La presuncin de inocencia, que es una de las reglasbsicasdelderechopunitivo(...),yquefuerzaaprobardemaneracumplidala realizacin efectiva por el inculpado de la accin o la omisin reprochables, es de rigurosa aplicacin al derecho sancionatorio administrativo. (...). La presuncin de legalidad de los actos no implica un desplazamiento de la carga de la prueba que normalmente corresponde LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 14 alaAdministracin,(...)loquelapresuncindelegalidaddesplazaes,simplemente,la carga de accionar o de impugnar la decisin para destruir la presuncin de validez de que beneficia,perolaimpugnacinpodrfundarsejustamenteenlafaltadepruebadequela decisinadministrativahapartido(...).Lapropiajurisprudencia,inclusoenlamisma materiadecontrabando,haconcluidoporproclamarlavalidezgeneralenelderecho sancionatorioadministrativodelprincipioindubioproreo,queproscribesuplircon presunciones de culpabilidad una laguna probatoria." (Eduardo Garca de Enterra y Tmas RamnFernndez,CursodeDerechoAdministrativoII,SegundaEdicin,Editorial Civitas, Madrid 1982, Pags. 169 y 170). En base a tal razonamiento, este Tribunal en anteriores oportunidades ha sentado criterio en el sentido que la Administracin debe probar en forma directa, fehaciente y rigurosa con los mediosprobatoriosidneos,laconductareprochabledelAdministrado.Lapruebadela infraccinnopuedefundamentarseensuposicionesosospechas,nodebeinferirseo intuirse sino que obtenerse directamente. Para la aplicacin de una sancin, no basta que los hechosconstitutivosdeinfraccinseanprobablesoverosmilessinoquedebenestar debidamenteacreditadosparaserveraces(Sentencias166-M-99delasoncehorascon cinco minutos del da diecisis de marzo del ao dos mil uno; 117-R-99 de las nueve horas del da veintiuno de agosto del ao dos mil uno). (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,Ref. 31-2005 de las14:00 horas del da9/7/2007) ADMINISTRACIN TRIBUTARIA: FACULTAD FISCALIZADORA DentrodelasfacultadesdeFiscalizacindelaAdministracinTributariaestlade examinarcontabilidad,registros,documentos,etc,delsujetopasivo,ascomosolicitaral investigadoyaterceraspersonasuotrasentidadesgubernamentalesprivadaslos informes,ampliaciones,explicaciones,etc,sobreelcontribuyentefiscalizado,de conformidad a lo regulado en los artculos 113 y 114 de la Ley de Impuesto sobre la Renta y posteriormente el artculo 173 del Cdigo Tributario. El objetivo del fisco es claro, intentar alcanzar la verdad de los hechos tal como realmente sucedieron,conseguirtodoslosdatosnecesariosparallegaraunaprecisa,claray circunstanciadaatribucindeladeudatributaria.Porotraparte,laAdministracin puede interrogarasujetospasivosrealesopresuntos,atercerosquenadatenganqueverconla deuda que se investiga, pero que puedan hacer alguna aportacin til respecto a ella. LalaborinvestigatoriarealizadaporlaDireccinGeneraldeImpuestosInternos,porsu dificultad,necesitadeunauxilioadicional,elcualespartedelosdeberesformalesdela sociedaddemandante,quebienpodraejemplificarseenlallevanzaderegistroslegales, conservacindedocumentosporciertolapsodetiempo,registrodeoperacionesexigidas por la normativa tributaria, entrega de comprobantes, etc. El Fisco dispone de los elementos necesarios para conocer en forma directa y con certeza la existenciadelaobligacintributariasustancialascomoladimensinpecuniariadela obligacin. Es indistinto, si estos elementos han sido proporcionados por el sujeto pasivo o LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 15 los ha obtenido mediante la informacin proporcionada por terceras personas que tuvieron relacin con la parte demandante, actividad que se conoce como "Base Cierta". El conocimiento cierto que pueda arrojar en la liquidacin el mtodo antes relacionado no puedeapoyarsenicamenteyexclusivamenteendocumentacineinformacinenpoder deladministrado,sinoquelamismaparaserveraznecesitaenciertoscasosauxiliarsede informacin que terceros puedan proporcionar. Cuando se efecta una liquidacin y la informacin proporcionada por el sujeto investigado nosatisfacelasnecesidadespararesolverconformealalegalidad,esnecesarioauxiliarse de informacin que sobre el caso se pueda proporcionar. Laetapadefiscalizacin,esunaetapadecarcterunilateralpormediodelacualla AdministracinTributariainvestigayrecopilalainformacinnecesariapararesolver,sin embargo, en el desarrollo de la fiscalizacin se otorgan plazos administrativos y hasta hay prorroga de los mismos con el fin de que se proporcione la informacin solicitada. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,Ref. 90-2005 de las14:25 horas del da10/12/2007) SUJECIN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD La Administracin Tributaria en un Estado de Derecho debe actuar sometida a lineamientos previamente establecidos por el legislador, realizando actos que estn autorizados en dicho ordenamiento,ysupotestadsolopuedebasarseenloquelaleyestablece,porlocualno puede enriquecerse a costa de contribuyentes cuando se aplica y se hace cumplir la misma, siendolegtimoelingresotributarioenlamedidaqueseexigedeacuerdoalanormativa instituida. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.107-E-2004 de las14:25 horas del da3/12/2007) DIRECCINGENERALDEIMPUESTOSINTERNOS:SOLICITUDDE INFORMACIN DE PROVEEDORES El artculo 174 del Cdigo Tributario establece en sus incisos penltimo y ltimo que: "El procesooprocedimientodefiscalizacineselconjuntodeactuacionesquela AdministracinTributariarealizaconelpropsitodeestablecerlaautnticasituacin tributariadelossujetospasivos,tantodeaquellosquehanpresentadosucorrespondiente declaracin tributaria como de que aquellos que no lo han hecho". "Dicho proceso inicia, con la notificacin de la orden de fiscalizacin (...), y finaliza, con la emisindelcorrespondienteinformedeauditoraporpartedelauditoroauditores designados". Ademsdelodispuestoenlosartculos120,125y173delCdigoTributario,la Administracin Tributaria dentro del proceso de fiscalizacin puede ejercer la facultad de requerir informacin de proveedores. LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 16 De lo antes expuesto se pude concluir que la Fiscalizacin es una actividad preliminar en la cuallaAdministracinTributariarecogetodalainformacininternaquetieneenel expediente a su conocimiento, la somete a anlisis conforme a la tcnica y procedimientos de fiscalizacin que dispone. Tiene como propsito seleccionar y orientar la investigacin hacia la comprobacin. La Direccin General de Impuestos Internos al requerir informacin a los proveedores del contribuyenteinvestigadonicamenteejerceunadesusfacultadesestablecidasenlaLey paraasegurarelefectivocumplimientodelasobligacionestributarias.Dichos requerimientossonefectuadosdentrodelprocesodefiscalizacin.Etapaenlacualla AdministracinTributariaslorecolectalainformacinnecesariaparaconcluirel procedimiento-defiscalizacin-conelinformdeauditora.Yes,hastaenlaetapade audienciayaperturaapruebas,dondelaAdministracinTributariadaaconocerel resultadodelainvestigacin,conelobjetoqueelcontribuyenteinvestigadoejerzasu derechodedefensa.RaznporlacualnotienesentidoquelaAdministracinTributaria antes de concluir su investigacin, notifique al fiscalizado lo que pretende investigar.(Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref. 351-C-2004 de las15:10 horas del da27/2/2007) AUTO DE DESIGNACIN DE AUDITOR EstaSalaesdelcriterioqueelprocedimientoadministrativo,elementoformaldelacto administrativo,desempeaunafuncindeplenagarantaparaeladministrado,yaquele proporciona la oportunidad de intervenir en su emisin, y objetar si lo desea los puntos con que est en desacuerdo, a travs de las pruebas que considere pertinentes. Alrespectosedebetenerencuentaqueelautodedesignacindeauditorestablece,sin lugaradudas,laspretensionesdelaAdministracinTributaria,alordenarfiscalizary verificar que el contribuyente haya cumplido con las obligaciones tributarias contenidas en la Ley de Impuesto sobre la Renta. El principio de instrumentalidad de las formas enuncia que stas no constituyen un fin en s mismas,"sinoquetrasciendenlapuraformaytienenportlesisltimagarantizarla defensa en el juicio. No hay nulidad de forma, si la desviacin no tiene trascendencia sobre lasgarantasesencialesdedefensaenjuicio".(LusA.Rodrguez:NulidadesProcesales. Editorial Universidad, Buenos Aires, 1994). En tal sentido, los defectos de forma o procedimentales, no condicionan indefectiblemente la ilegalidad del acto final. Un vicio de forma o procedimiento acarrea nulidad cuando por dichoviciostecarecedelosrequisitosindispensablesparaalcanzarsufinocuandoda lugar a indefensin de los interesados en el procedimiento. Enotrostrminos,losviciosdeformaoprocedimentalessloacarreanlailegalidaddel acto definitivo, cuando ste se haya dictado colocando al administrado en una situacin de indefensin, es decir, con una disminucin efectiva, real y trascendente de sus garantas. LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 17 Talaseveracinseencuentraenconcordanciaconelprincipiodetrascendenciadelas nulidades, en virtud del cual el vicio de que adolece el acto debe provocar una lesin a la partequeloalega.AsloreconoceelCdigodeProcedimientosCivilesalexpresarque "(...) no se declarar la nulidad si apareciere que la infraccin de que trata no ha producido ni puede producir perjuicios al derecho o defensa de la parte que la alega o en cuyo favor se ha establecido" (Art. 1115 Pr.C.). Elartculo173delCdigoTributarioestablecequecorrespondealaAdministracin Tributaria"lasfacultadesdefiscalizacin,inspeccin,investigacinycontrol,para asegurarelefectivocumplimientodelasobligacionestributarias(...)".Paraejercerlas facultadesenmencinpodraplicarlasatribucionesqueseespecificanenlaexpresada disposicin. Paraeldesplieguedelasfacultadesantessealadas,entreellaslade"fiscalizacin",la Direccin General de Impuestos Internos, cuenta con un cuerpo de auditores especializados enmateriatributariayeneseordenelart.174inciso2prescribe"Encadafiscalizacin podrn tomar parte uno o ms auditores que la Administracin Tributaria designe". La lectura de las disposiciones legales antes citadas permiten establecer que el ejercicio de lafacultadfiscalizadorarequierequelaautoridadcompetenteaslodecidamediante resolucinenlaquedesignealauditoroauditoresquerealizarndichalabor, especificndose la finalidad de tal designacin, quienes una vez notificada oficialmente al contribuyentedichadecisin,procedernacumplirconlafuncinencomendada.Lo anterior tiene su razn de ser puesto que en un Estado de Derecho al contribuyente no se le sita como objeto del procedimiento de fiscalizacin, sino como el sujeto pasivo con quien seestablecelarelacinjurdica,ycomotalhadeserconsideradoeneldesarrollodel procedimiento. LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA: DEDUCCIN DE GASTOS La Ley de Impuesto sobre la Renta, en relacin a las deducciones de los gastos para efectos de computar la renta neta, se inspira enel principio universal de que los gastos efectuados para ser deducibles, deben adems de estar debidamente comprobados, ser necesarios para la produccin y la conservacin de su fuente. Sobreesteprincipio,eltratadistaCarlosM.GiulianiFonrougesealacmodebe entenderseeltrminogastosnecesarios,afirmandoycitaquedesdeelpuntodevista gramatical,gastarprovienedellatnvastare,destruir,yconsisteen"empleardineroen algo"; en tanto que las normas tributarias asignan a la palabra gasto el significado genrico de "detraccin", o sea, aquello que se sustrae, resta o aparta, y que no slo incluye gastos propiamentedichossinotambincostosycargaseimportesapartadosparaciertas eventualidades, siempre que sean inherentes al rendimiento. En cuanto a los gastos propiamente dichos, menciona que para su consideracin a los fines del balance fiscal es menester que renan los siguientes requisitos: LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 18 Queseannecesarios,esdecir,aquelloscuyafinalidadeconmicalesatribuyetalcarcter para obtener y mantener la fuente; Queestndestinadosaobtenerymantenerlafuente.Esterequisitoincorporaaquellos gastos efectuados en el mismo perodo de obtencin del rdito y en cuanto hayan servido a la intencin indicada; y, Queestndocumentados.Significaquelaerogacindebeestarindividualizaday documentada.(ImpuestoalaRenta,pgs.95ysiguientes,EditorialDepalma,Edicin 1973). Por otra parte, la Ley de Impuesto sobre la Renta en el art. 28 inciso 1 seala, que la renta neta se determinar deduciendo de la renta obtenida los costos y gastos necesarios para su produccin y la conservacin de su fuente, y adems agrega: "y los que esta ley determina". Estos ltimos son aquellos que por razones de poltica tributaria, ya sean por motivaciones econmicasosociales(arts.31y32LeydeImpuestosobrelaRenta)ellegisladorlos calificacomodeducibles,incluyendotambinlosgastosquedefinenlacapacidad econmica del sujeto persona natural art. 33 de la ley en comento. Las deducciones de la renta obtenida se encuentran literalmente definidas en los arts. 29 al 33 de la ley antes citada; sin embargo, en aplicacin del citado principio general tributario sobre los gastos deducibles y art. 29 nmero 13 del referido cuerpo legal, pueden tambin considerarsededuciblesaquellosgastosqueancuandonoestnexpresamentesealados tengan el carcter de indispensables para la produccin del ingreso gravable o conservacin de su fuente. De lo antes expuesto resulta claro que, los gastos en que incurran los contribuyentes, que no estn expresamente sealados en la ley como deducibles y/o que carezcan de la categora de esencial o indispensable para la produccin de ingresos gravables y la conservacin de su fuente, no son deducibles. Endichosentido,paradeterminarlasactividadesgravadascomolasnogravadas,el contribuyente al hacer la respectiva declaracin debe hacer una separacin e identificacin claraeinequvocadelasactividadesnogravadasylasgravadas,siendonecesarioen consecuencia que la Administracin utilice el mtodo de proporcionalidad que establece la ley. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.111-H-2004 de las14:12 horas del da12/11/2007) BASES PARA LA LIQUIDACIN DE OFICIO DEL IMPUESTO LasdistintasbasesqueutilizalaAdministracinTributariaparaliquidardeoficioel impuesto correspondiente, ayudan a sta a determinar el hecho generador realizado por el contribuyenteyconsecuentemente,enbaseaellolacargatributariarespectiva.Dichas basessonempleadasantediferentessupuestos,conelobjetodedarcumplimientoa diferentes obligaciones. El artculo 184 del Cdigo Tributario dispone que la liquidacin de LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 19 oficio podr realizarse a opcin de la Administracin Tributaria segn los antecedentes que disponga, sobre las siguientes bases: Base cierta: Se utiliza cuando existen elementos que permitan conocer a la Administracin Tributariadeformaciertaelhechogeneradordelimpuestoylacuantadelmismo,tales como:lautilizacindelibrosoregistroscontables,documentacindesoportey comprobantes que obren en poder del contribuyente. Basemixta:eslaaplicacindelabaseciertaylabaseestimativa,entalcasola AdministracinTributariautilizaenpartelainformacin,documentacinyregistrosdel contribuyentequelepermitendeterminarlaexistenciadelhechogeneradorysu cuantificacin.Claroest,cuandonoesposiblelautilizacindetalesdocumentos,la Administracindebejustificarenelinformecorrespondientelosmotivosporlosquela rechaza. LaAdministracinTributariaaplicaestabaseparaliquidardeoficioelimpuesto correspondiente,cuandoestenpresenciadeuncontribuyentequeposeealguna documentacin que le permite conocer la existencia del hecho generador (aplicacin de la base cierta), y por otra parte posee documentacin que no ayuda a la misma a determinar el hecho generador o no posee tales documentos (aplicacin de la base presunta). Baseestimativa,indicialo presunta: sta constituye el necesario empleo de circunstancias queporsurelacinoconexinnormalconelhechogenerador(deltributo)permitan inducir o presumir la cuanta del impuesto, claro est, se encuentra previamente establecido que el hecho generador se ha realizado. USO DE LAS BASES: PRELACIN NECESARIA Cabe acotar que, por regla general la Administracin Tributaria al determinar el impuesto buscalaaplicacindelabaseciertaynicamenteendefectodeella,esqueprocedeala utilizacin de las otras bases; ya que sta se realiza con documentos que conforme a la ley sonidneos,yportantopermitendeterminardemanerainequvocatantoelhecho generadorcomolacuantadelimpuesto.Loanteriordotadeseguridadjurdicatantola actuacindelaAdministracinTributariacomolacondicinjurdicadelcontribuyente frente al Fisco. Ahorabien,cuandolasobligacioneslegalesnosoncumplidasacabalidadporel contribuyente,estogeneraquelainformacinqueproporcioneseadeficiente.Entales casoslaAdministracinTributariautilizalabasemixta,enestaseexaminala documentacinqueestenpoderdelcontribuyenteysecalificalaprocedenciadela misma,estoestantodelalegalidadcomodelaveracidaddesucontenido,elanterior anlisis(particularmenteveracidaddelcontenido)serealizamedianteelcrucede informacin que obra en poder de los otros sujetos que participan en el trfico comercial, as por ejemplo: los proveedores del contribuyente, los compradores, los distribuidores de losproductososerviciosprestadosporelcontribuyente,etc.Assetiene,queantela posible inexactitud del contenido que refleja la documentacin en poder del contribuyente, laAdministracincorroborapormediodeindiciossiestostienenunreflejoeneltrfico LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 20 comercialquepermitadeterminarlarealidaddesucontenido,yportantocuantificarel tributo. La ltima alternativa que tiene la Administracin Tributaria para liquidar un impuesto es la aplicacin de la base estimativa, que procede cuando se agotan los medios de bsqueda o anlisis de documentos existentes que por ley debera poseer el contribuyente. Claro est, la aplicacin de esta base conlleva la necesidad de razonar y hacerse constar la realizacin de todas las gestiones tendentes a la bsqueda y anlisis de los documentos. BASE ESTIMATIVA Ladeterminacindelimpuestopormediodelabaseomtodoestimativo,indicialo presuntoserealizacuandoajuiciodelaAdministracinTributariatalesindiciosarrojan suficienteselementoseinformacinquehacenpresumirlaobtencindeingresospor diversosconceptosyqueloscontribuyentesaquienesselesaplicatalmetodologahan incurrido en omisin al no incluir dentro de sus ingresos los efectivamente percibidos. La aplicacin de esta base, se deriva de la existencia de una conducta legalmente incorrecta del contribuyentequenolepermitealaAdministracinelconocimientodelosdatos necesarios para la estimacin completa de las bases imponibles. Lascausasquemotivanlaaplicacindelabaseindiciaria,sonporreglagenerallas siguientes(locualnoexcluyelaexistenciadeotras):lafaltadepresentacinde declaracionesdepartedelossujetosobligados,oquelaspresentadasnoreflejenla verdadera capacidad contributiva, o no permitan a la Administracin computar el impuesto endatosciertos:elcumplimientosustancialdelasobligacionescontablesocuandolos antecedentesquesesuministrancarecendefuerzaprobatoria,yengenerallanegativau obstruccin a la actuacin fiscalizadora que impida realizar su cometido, etc. (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.31-Z-2004 de las15:15 horas del da3/7/2007) CLCULO DE IMPUESTOS: HECHO GENERADOR Y BASE IMPONIBLE Elartculo58delCdigoTributariodefinealhechogeneradorcomo"elpresupuesto establecidoporcuyarealizacinseoriginaelnacimientodelaobligacintributaria".Por otraparte,elartculo62delmismocuerpolegaldefinealabaseimponiblecomo"la cuantificacin econmica del hecho generador expresada en moneda de curso legal y es la base del clculo para la liquidacin del tributo". Es decir, que cada impuesto tiene su propio hechogeneradorysupropiabaseimponible,loquehacequecadatributo sea diferente e independiente de los dems. (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.243-2005 de las15:05 horas del da23/10/2007) CASO FORTUITO O FUERZA MAYOR "Alimpedidoconjustacausanolecorretrmino",laanteriorafirmacinconstituyeun PrincipioGeneraldelDerecho,recogidoennuestralegislacinenelartculo229del CdigodeProcedimientosCiviles,steprincipioesaplicableatodasaquellassituaciones LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 21 jurdicasqueporfuerzamayorocasofortuitoleimpidanalparticularcumplirconuna obligacin procesal en el trmino legal. EnanterioresresolucionesesteTribunalhasostenido,queporfuerzamayorhade entenderseelhechodelhombreprevisibleoimprevisible,peroinevitable,queimpideen formaabsolutaelcumplimientodelaobligacin.(DerechoCivilMexicano,T.V. Obligaciones. Vol. II, Quinta Edicin, Ed. Porra, 1985, p. 360, 361). (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.109-L-2004 de las15:15 horas del da5/3/2007) COMPETENCIA Lacompetenciaesunelementointrnsecoalanaturalezadelosrganos,entes,e institucionesdelpoderpblico.RamnParada(DerechoAdministrativo,TomoII, Decimocuarta Edicin, Marcial Pons, Madrid, 2000) seala al respecto: "En trminos muy elementales,lacompetenciapuededefinirsecomolamedidadelacapacidaddecada rgano y tambin como el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurdico atribuye a cada rgano y que unos y otros estn autorizados y obligados a ejercitar". Por su parte,RobertoDromi(DerechoAdministrativo,sptimaedicinactualizada,Ciudad Argentina,BuenosAires,1998)ensimilarestrminosexplicaquelacompetencia"esla esferadeatribucionesdelosentesyrganos,determinadaporelderechoobjetivooel ordenamientojurdicopositivo.Esdecir,elconjuntodefacultadesyobligacionesqueun rgano puede y debe ejercer legtimamente". ResultailustrativocitarloquelaSaladeloConstitucionaldeestaCorteSupremade Justiciahasealadoalrespecto:"desdeelpuntodevistatcnico-jurdicoyconcarcter orgnico,elconceptodeatribucinocompetenciapuedeentendersecomolacapacidad concretaquetieneundeterminadoenteestatal,desuertequealmargendelamateria especficaasignadanopuededesenvolversuactividad;mientrasquedesdeuncarcter sistemtico,laatribucinocompetenciaconsisteenlaenumeracindeunaseriede posibilidades de actuacin dadas a un rgano por razn de los asuntos que estn atribuidos de un modo especfico. As, una atribucin puede identificarse como la accin o actividad inherentequepormandatoconstitucionalolegaldesarrollaunrganoestataloente pblico;esdecir,lospoderes,atribucionesyfacultadesconferidasparaelnormal funcionamientoycumplimientodeunalabor"(Sentenciadeinconstitucionalidadref.33-37-2000Ac, de las ocho horas y veinte minutos del treinta y uno de agosto de dos mil uno). Por otra parte, esta Sala ha indicado en reiteradas sentencias que la competencia constituye un elemento esencial de todo acto administrativo y debe ser entendida como la medida de la potestad que corresponde a cada rgano. Como elemento esencial del acto administrativo la competencia condiciona necesariamente su validez. Asmismo,seharepetidoquelacompetenciaesentodocasounadeterminacin normativa,esdecir,debesiempreencontrarsufundamentoenunanormajurdica.Esel ordenamientojurdicoelquesustentalasactuacionesdelaAdministracinmediantela atribucindepotestades,habilitndolaadesplegarsusactos."Ensntesis,elacto administrativorequiereunacoberturalegal,esdecir,laexistenciadeunapotestad LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 22 habilitante que otorgue competencia al rgano o funcionario emisor" (Sentencia definitiva dictada en el proceso contencioso administrativo ref. 69-S-96, de las nueve horas y cuarenta y siete minutos del da quince de diciembre de mil novecientos noventa y siete). TematrascendentaldelEstadodeDerechoserentonceslamaneraconcretaenqueel ordenamientojurdicoatribuyelasdiversascompetencias.Puedeafirmarsequeenel ordenamientojurdicosalvadoreo,lascompetenciasslopuedenseratribuidasalos diversos rganos y funcionarios mediante normas constitucionales, reglamentos autnomos y leyesen sentido formal, es decir, normas provenientes de la Asamblea Legislativa. Esto ltimosedesprendedelincisoprimerodelart.86delaConstitucin,querezaenlo pertinente:"Elpoderpblicoemanadelpueblo.LosrganosdelGobiernoloejercern independientemente dentro de las respectivas atribuciones y competencias que establezcan estaConstitucinylasleyes".Ellosecomplementaconelyareferidoincisotercerodel mismo articulo: "Los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen ms facultades que las que expresamente les da la ley". Finalmente, el art. 131, No. 21 establece que:"CorrespondealaAsambleaLegislativa:21Determinarlasatribucionesy competenciasdelosdiferentesfuncionarioscuandoporestaConstitucinnosehubiese hecho". Lo anterior permite aseverar que en el ordenamiento jurdicosalvadoreo, la atribucin de competencias,cuandonoestuvieraregladaenlaConstitucinoenlosreglamentos autnomosderivadosdelmismotextoconstitucional,serunamateriareservadaaley formal.Comoessabido,lareservadeleyimpidequeotrosrganosregulenuna determinadamateriaoqueelmismorganoLegislativosedesvinculededichapotestad normativavaladeslegalizacindelamateria.ComolaSaladeloConstitucionalha afirmado:"lareservadeleyeslagarantadequeundeterminadombitovitaldela realidad,dependaexclusivamentedelavoluntaddelosrepresentantesdeaquellos involucradosnecesariamenteendichombito:losciudadanos"(Sentenciade inconstitucionalidad ref. 27-1999 de las nueve horas del da seis de septiembre de dos mil uno). Esta decisin del constituyente de apartar para el legislador ordinario la materia particular delaatribucindecompetencias,contribuyeindudablementealcontroldelpoderpblico concretadoenlaAdministracin,quedelocontrariopodraautoatribuirse competencias, alejndosedelmandatodesusoberano:losadministrados.AshaafirmadolaSaladelo Constitucional:"lapreferenciahacialaleyensentidoformalparaserelinstrumento normativodeciertasmaterias,provienedelplusdelegitimacinqueposeelaAsamblea Legislativa por sobre el resto de rganos estatales y entes pblicos con potestad normativa, por recoger y representar la voluntad general". (Sentencia citada supra). DIRECCINGENERALDELARENTADEADUANAS:ATRIBUCIN COMPETENCIAL LaDireccinGeneraldelaRentadeAduanasfuecreadamedianteDecretoLegislativo nmero 43 de fecha siete de mayo de mil novecientos treinta y seis, publicado en el Diario Oficial nmero 104, Tomo 120, del da doce del mismo mes y ao, como "dependencia del Ramo de Hacienda". LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 23 DeestedecretoseinfierequeelDirectorGeneraldelaRentadeAduanaseslamxima autoridaddedichorgano,yenconsecuencia,aquiencorrespondelatitularidaddela institucin. As, el art. 1 determina que la Direccin se crea "bajo la responsabilidad de un Jefe denominado Director General de la Renta de Aduanas". En el art. 4 del mismo decreto se establecen "las principales atribuciones y facultades de la Direccin General de la Renta de Aduanas". Esta atribucin competencial es reiterada en otras normas de materia aduanal. As, el art. 55 delaLeyEspecialParaSancionarInfraccionesAduanerasestableceque"LaDireccin Generalestarfacultadapararealizarfiscalizacioneseinvestigacionesnecesariaspara asegurar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias." Deestaltimadisposicincitadasecoligequeelordenamientojurdicohaotorgadola competencia sobre la materia aduanera a la Direccin General de la Renta de Aduanas, la cual a su vez podr organizarse internamente a efecto de cumplir con sus fines. As mismo, se establece que el ejercicio de las potestades atribuidas por el ordenamiento a la Direccin GeneraldelaRentadeAduanascorrespondeenprincipioasuDirector,amenosqueel legislador las asigne a otro rgano o autorice la delegacin de las mismas. Adicionalmente,elrganoEjecutivohadictadoelReglamentoOrgnicoFuncionaldela Direccin General de la Renta de Aduanas (Decreto Ejecutivo nmero 114, de fecha doce de octubre de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial nmero 204, tomo 341 del tres de noviembre del mismo ao) que "tiene por objeto regular el marco de atribuciones que competen a la Direccin General de la Renta de Aduanas (...) y permitir de una manera flexible, el establecimiento de su estructura orgnica, a efecto de garantizar su constantereadecuacinalasexigenciasdelcomerciointernacional,dentrodeunenfoque de aseguramiento de la calidad de sus servicios" (art. l,). El reglamento en comento hace eco de la atribucin competencial del decreto de creacin, porloqueenelart.9delmismoreglamentoseenumeranlasfuncionesdelaDireccin General. Como se ha determinado previamente-alavistadelmarcojurdicovigente-latitularidad delaDireccinGeneraldelaRentadeAduanasrecaesobresuDirectorGeneral,ypor tanto lo convierte, en principio, en el funcionario competente para la emisin de actos como los relativos a la funcin fiscalizadora en materia aduanal. El Art. 1 -ya citado- del reglamento en mencin establece como objetivo del mismo regular el marco de atribuciones que competen a la Direccin General de la Renta de Aduanas. A continuacin,elart.2establecequesta"tienecomofuncinprivativaelejerciciodela potestadaduanera",determinandoacontinuacinlasquedenomina"susfunciones principales".Adicionalmente,dichoartculoconfiguralanaturalezaorgnicadela DireccinGeneraldelaRentadeAduanas,como"ladependenciadelEstado,facultada paraemitirpronunciamientostcnicostributarios,sobrelaaplicacindelasdisposiciones legales en materia aduanera". LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 24 LossiguientesartculosdelreglamentoregulanlaestructuraorgnicadelaDireccin General y las respectivas funciones de sus dependencias.As,elart.8rezaalaletra:"La Direccineslamximaautoridaddentrodelaestructuraorgnicafuncionaldela Institucinyeslaencargadadedictar,coordinarycontrolarlaspolticas,normasy disposicionesqueregulanlasactividadesaduaneras.LaDireccinserejercidaporel Director General de la Renta de Aduanas". Posteriormente, el art. 9 enumera las funciones asignadas al Director General. Por otra parte, el art. 22 del reglamento dispone: "Los funcionarios de los niveles Directivo yEjecutivopodrndelegarfunciones,debiendohacerlopormediodeunaresoluciny especificandoalfuncionarioocargobajosudependenciadirecta,alqueseledelegue, detallandoademslasfunciones,perodoyalcancededichadelegacin.Elfuncionario o empleadoenquienrecaigaladelegacin,contraertodaslasresponsabilidadesquese deriven de los actos que autorice, en el ejercicio de las funciones delegadas". Estaltimadisposicincitadaconstituyelanicareferenciadelordenamientoaplicable, que hace alusin a la delegacin de competencias y de ah que resulte necesario analizar la legalidad de este tipo de delegaciones. Comoessabido,ladelegacinesunamodalidaddetransferenciadelejerciciodela competencia,envirtuddelacualunrganodelaAdministracinpuedetrasladaraun inferiorelejerciciodefuncionesqueelordenamientojurdicoleatribuye,siemprequeel mismo ordenamiento lo habilite expresa y especficamente para ello. Sin embargo, aun cuando el Reglamento Orgnico Funcional de la Direccin General de la RentadeAduanaspermitaexpresamenteladelegacindepotestadespropiasdelos funcionariosdenivelesDirectivoyEjecutivoafuncionariosjerrquicamenteinferiores, estadisposicinreglamentariaviolentalareservadeleysobrelamateriadeatribucinde competencias.Ascomosloellegislador-afaltadedisposicinconstitucionalo reglamento autnomo- puede asignar competencias, la delegacin de las mismas slo puede ser autorizada por ste. En definitiva, no puede un reglamento autorizar la transferencia de competencias conferidas por el legislador. De esta forma, el art. 22 del Reglamento Orgnico Funcional de la Direccin General de la Renta de Aduanas-normaderangoinferioralasnormaslegislativas-, resulta contrario al ordenamientojurdico,encuantoautorizaladelegacindepotestadesporpartede diferentes rganos de la Direccin General de la Renta de Aduanas. Con fundamento en lo anterior, seestablece que las referidas normas no pueden servir de sustentoalactodedelegacinyseconcluyequeelordenamientojurdicoaplicableno autorizaladelegacindelascompetenciaspropiasdelaesferadeltitulardelaDireccin General de la Renta de Aduanas. (Sentencia de laSALADELOCONTENCIOSOADMINISTRATIVO,Ref.96-D-2003 de las10:00 horas del da7/3/2007) Relaciones: Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref. 8-Q-02 de las 10:00 horas de fecha 04/12/2007 LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 25 Ladoctrinacoincideensealarquelacompetenciaesunelementointrnsecoala naturaleza de los rganos, entes e instituciones del poder pblico. Ramn Parada (Derecho Administrativo,tomoII,decimocuartaedicin,MarcialPons,Madrid,2000)sealaal respecto:"Entrminosmuyelementales,lacompetenciapuededefinirsecomolamedida de la capacidad de cada rgano y tambin como el conjunto de funciones y potestades que elordenamientojurdicoatribuyeacadarganoyqueunosyotrosestnautorizados y obligadosaejercitar".Porsuparte,RobertoDromi(DerechoAdministrativo,sptima edicin actualizada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998) explica que la competencia "es laesferadeatribucionesdelosentesyrganos,determinadaporelderecho objetivo o el ordenamientojurdicopositivo.Esdecir,elconjuntodefacultadesyobligacionesqueun rgano puede y debe ejercer legtimamente". Resulta ilustrativo citar lo que la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sealado al respecto: "desde el punto de vista tcnico jurdico y con carcter orgnico, el conceptodeatribucinocompetenciapuedeentendersecomolacapacidadconcretaque tiene un determinado ente estatal, de suerte que al margen de la materia especifica asignada nopuededesenvolversuactividad;mientrasquedesdeuncarctersistemtico,la atribucinocompetenciaconsisteenlaenumeracindeunaseriedeposibilidadesde actuacindadasaunrganoporrazndelosasuntosqueestnatribuidosdeunmodo especfico. As, una atribucin puede identificarse como la accin o actividad inherente que por mandato constitucional o legal desarrolla un rgano estatal o ente pblico; es decir, los poderes,atribucionesyfacultadesconferidasparaelnormalfuncionamientoy cumplimientodeunalabor"(Sentenciadeinconstitucionalidadref.33-37-2000Acdelas ocho horas y veinte minutos del treinta y uno de agosto de dos mil uno). Por otra parte, en anteriores sentencias esta Sala ha indicado que la competencia constituye un elemento esencial de todo acto administrativo, y debe ser entendida como la medida de lapotestadquecorrespondeacadargano.Comoelementoesencialdelacto administrativo, la competencia condiciona necesariamente la validez del mismo. Se ha reiterado que la competencia es en todo caso una determinacin normativa; es decir, debe siempre encontrar su fundamento en una norma jurdica. Es el ordenamiento jurdico el que sustenta las actuaciones de la Administracin mediante la atribucin de potestades, habilitndolaparadesplegarsusactos.Ensntesis,elactoadministrativorequiereuna cobertura legal, o sea, la existencia de una potestad habilitante que otorgue competencia al rganoofuncionarioemisor(porejemplo:Sentenciadefinitivadictadaenelproceso contenciosoadministrativoref.45-1-2000,delasochohorasyquinceminutosdelda treinta de junio de dos mil tres). EstaSalahasostenidoqueenelordenamientojurdicosalvadoreolaatribucinde competencias,cuandonoestuvieraregladaenlaConstitucinoenlosreglamentos autnomosderivadosdelmismotextoconstitucional,serunamateriareservadaaley formal. La Sala de lo Constitucional ha afirmado, "la reserva de leyes la garanta de que un determinadombitovitaldelarealidad,dependaexclusivamentedelavoluntaddelos representantesdeaquellosinvolucradosnecesariamenteendichombito:losciudadanos" LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 26 (Sentenciadeinconstitucionalidadref.27-1999delasnuevehorasdeldaseisde septiembre de dos mil uno). La decisin del constituyente de apartar para el legislador ordinario la materia concreta de laatribucindecompetencias,contribuyeindudablementealcontroldelpoderpblico concretadoenlaAdministracin,quedelocontrariopodraabrogarsecompetencias, alejndosedelmandatodesusoberano:losadministrados.EntalsentidolaSaladelo Constitucionalhadichoque:"lapreferenciahacialaleyensentidoformalparaserel instrumento normativo de ciertas materias, proviene del plus de legitimacin que posee la Asamblea Legislativa por sobre el resto de rganos estatales y entes pblicos con potestad normativa, por recoger y representar la voluntad general" (Sentencia arriba relacionada). (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.82-T-2003 de las15:15 horas del da6/6/2007) CONTRATO LABORAL: PRESUNCIN IURIS TANTUM Enmaterialaboral,dadoeldesbalancedeposicionesentrepatronoytrabajadorsehan instituido diversas presunciones a favor de este ltimo; de ah que se ha pretendido invertir la carga de la prueba en muchos aspectos y se ha re definido el onus probandi, en el sentido deprocurarlealtrabajadorunaexpeditaposibilidaddevolverexitosassuspretensionesa travsdeimportantespresunciones,lascualesejercitadasadecuadamente,nivelanla balanza del espectro probatorio dentro del cual han de someterse las partes en litigio. As,elart.20delCdigodeTrabajoprev:"Sepresumelaexistenciadelcontrato individual de trabajo, por el hecho de que una persona preste sus servicios a otra por ms de dosdasconsecutivos.Probadalasubordinacintambinsepresumeelcontrato,aunque fueren por menor tiempo los servicios prestados". Se trata entonces de una presuncin Iuris tantum, la cual por ley establece la verdad de ese hecho, mientras no se pruebe la no existencia de ese hecho o situacin que se presume. SibienenmaterialaboraloperalayamencionadapresuncinIuristantumafavordelos trabajadores,enlaquelacargadelapruebacorrespondealempleador,pueseslquien tiene la obligacin de desvirtuar lo afirmado por aquellos, no es posible obviar el hecho que ellegisladorfueclaroaldeterminarqueparaquedichapresuncinsurtaefectos,es necesario que el trabajador halla prestado sus servicios por ms de dos das consecutivos. Es decir, que esos dos das se erigen como el requisito que hace presumir la subordinacin y por consiguiente el contrato laboral. Consecuentemente durante la tramitacin del procedimiento administrativo sancionador, es alaAdministracinPblicaaquiencorrespondelacargadeprobarlaexistenciadeesos dos das de labores consecutivos, a efecto que la presuncin de ley opere. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,Ref. 31-2005 de las14:00 horas del da9/7/2007) DERECHO DE PETICIN Y RESPUESTA LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 27 ElArt.18denuestraConstitucin,consagraeldenominado"DerechodePeticiny Respuesta";elejerciciodelderechodepeticinimplicalacorrelativaobligacindelos funcionariosestatalesderesponderocontestarlassolicitudesqueseleseleven;la contestacinaquesehacereferencia,nopuedelimitarseadarconstanciadehaberse recibido la peticin, sino que laautoridad correspondiente debe analizar el contenido de la misma y resolverla conforme a las potestades jurdicamente conferidas. SILENCIO ADMINISTRATIVO AnteunaeventualactituddeinaccinporpartedelaAdministracinPblicafrenteala peticin de un administrado, el legislador ha previsto en el art. 3 de Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa la figura del silencio administrativo, la cual permite deducir de la actitud silente de la Administracin, un acto ficticio de existencia nicamente procesal, paraefectodebrindaralsolicitantelaoportunidaddeintentaraccincontencioso administrativa. Talycomosealaladisposicinencomento,elsilencioadministrativoseconfigura cuandounadministradohaceunapeticinalaAdministracin,ystanolenotifica resolucinalgunatranscurridossesentadashbilescontadosapartirdelafechade interposicindelapeticin,entendindoseconsecuentementequelarespuestadela Administracin ha sido desestimatoria, lo cual provoca una ficcin legal sujeta a control de legalidad. (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.310-M-2004 de las14:00 horas del da7/9/2007) DERECHO DE USUFRUCTO Elusufructoesunderechorealquepermiteusarygozardeunacosaajena,de un modo perpetuo o por un tiempo determinado, dejando a salvo su sustancia. Podra afirmarse que el dominio aparece desmembrado, pues por un lado se presenta el derecho de propiedad del propietario, quien tiene derecho a disponer de la cosa y exigir su conservacin y uso acorde a su destino, y por el otro lado el usufructuario posee el derecho de uso y goce de la cosa. SiendounderechorealenumeradoenelCdigoCivil,tienelascaractersticaspropiasde dicha clase de derechos: establece un vnculoentre una persona (usufructuario) y una cosa el cual es oponible a los terceros, de lo que surge la facultad de perseguir la cosa de manos de quien la tenga a travs de una accin real. Es decir, que se trata de un derecho de uso y gocesobreunacosaajenaydeterminada,quedandoencabezadeldueola"nuda" propiedad, esto es, el derecho a disponer de ella. Una vez finalizado el usufructo, el derecho de dominio se consolida nuevamente en cabeza del propietario. Elalcancedelderechodelusufructuariodeusarygozardelacosatienesulmiteenel deberutilizarlacosadeacuerdoasudestino,sinalterarnicambiarsusustancia. Esencialmenteelusufructoesdecarctertemporal,porloqueladuracinpodr comprender un trmino o plazo y de no estar sujeto a plazo alguno, se entender que durar por el trmino de la vida del usufructuario, no siendo posible la extensin del usufructo a LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 28 sus herederos. En el caso de constituirse a favor de una persona jurdica, la Ley establece como trmino mximo el de 20 aos. Finalmente,elusufructorequieresuinscripcinenelRegistrodelaPropiedadRaze Hipotecas, de manera que sea oponible a terceros (artculo 683 del Cdigo Civil). ElDecretoEjecutivodelveintitrsdeagostodemilochocientoscincuentaynueve, incorporalordenamientojurdicosalvadoreoelCdigoCivil,ordenndoseademspor medio de Decreto Ejecutivode fecha diez de abril de mil ochocientos sesenta, elda uno de mayodelmismoaocomofechaoficialparasupublicacinencadaunodelospueblos, villasyciudadesdeElSalvador.ElreferidoCdigoprescribeensuartculo567quelas cosas incorporales o derechos se dividen en reales y personales. As, derecho real es el que setienesobreunacosasinreferenciaadeterminadapersona,ysonderechosrealeselde dominio, el de herencia, los de usufructo, uso o habitacin, los de servidumbres activas, el de prenda y el de hipoteca. El artculo 667 del mismo cuerpo legal, establece que la tradicin del dominio de los bienes racesydelosderechosrealesconstituidosenellos,salvaslasexcepcioneslegales,se deber efectuar por medio de un instrumento pblico, en que el tradente exprese verificarla yeladquirenterecibirla.Esteinstrumentopodrserelmismodelactoocontrato,ypara que surta efecto contra terceros deber inscribirse en el Registro Pblico de la Propiedad. A esto hay que agregar que el artculo 656 del referido Cdigo seala que para que valga la tradicin se requiere un ttulo traslaticio de dominio, como el de venta, permuta, donacin, etc. Segn el artculo 683 del mismo Cdigo Civil, la tradicin del dominio de los bienes races y su posesin no producirn efecto contra terceros, sino por la inscripcin del ttulo en el correspondienteRegistro,ylamismareglaseaplicaralatradicindelosderechosde usufructo, uso o habitacin, de servidumbres y de legado de cosa inmueble. Ladefinicinlegaldelderechodeusufructo,seencuentrareguladaenelartculo769del citado Cdigo, que lo define como un derecho real que consiste en la facultad de gozar de unacosaconcargodeconservarsuformaysustanciayderestituirlaasudueo,elcual suponenecesariamentedosderechoscoexistentes,eldelnudopropietarioyeldel usufructuario. El mismo tiene una duracin limitada, al cabo de la cual pasa de nuevo al nudo propietario y se consolida con la propiedad. El artculo 771 del Cdigo Civil seala que el derecho de usufructo se puede constituir de varios modos: 1 Por la Ley, como el del padre o madre de familia, sobre ciertos bienes del hijo; 2 Por testamento; 3 Por donacin, venta u otro acto entre vivos; LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 29 4 Por prescripcin. Ademssegnelartculo772delCdigoCivil,elusufructoquehayaderecaersobre inmuebles por acto entre vivos, no valdr si no se otorgare por instrumento pblico. Enconclusin,paraqueelderechodeusufructoseconstituyaesnecesarioquesehaga medianteescriturapblica,enlacualseconsigne:a)elttulotraslaticiodedominiopor mediodelcualseconstituyedichoderechoreal(venta,permuta,donacin,etc.)yb)la tradicindelderechorealdeusufructo,esdecirlaentregaqueelusufructuantehaceal usufructuarioquienademsdebeexpresarquelarecibe.Adems,paraquesurtaefecto contraterceros,laescriturapblicadeusufructodebeinscribirseenelRegistrodela Propiedad Raz e Hipotecas. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,Ref. 75-2005 de las15:05 horas del da6/9/2007) DERECHOS CONSTITUCIONALES DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA Los derechos de audiencia y defensa, se encuentran ntimamente vinculados. El primero de ellos plasmado en el artculo 11 de la Constitucin, es un concepto abstracto que exige, que antes de proceder a limitar la esfera jurdica de una persona o privrsele de un derecho, sta debe ser oda y vencida previamente con arreglo a las leyes. Mientras que el derecho de defensa es un derecho de contenido procesal que implica, que para solucionar cualquier controversia, es indispensable que los individuos contra quienes se instruye un determinado proceso, tengan pleno conocimiento del hecho o actuacin que selesreprocha,brindndoselesademsunaoportunidadprocedimentaldeexponersus razonamientosydedefenderposicionesjurdicasaefectodedesvirtuarlos-principio del contradictorio-; y slo podr privrseles de algn derecho despus de haber sido vencidos conarregloalasleyes,lascualesdebenestardiseadasdeformaqueposibilitenla intervencin efectiva de los gobernados. Entonces,lafinalidaddelagarantadeaudienciaqueseleconcedealosgobernados medianteundeterminadoprocedimiento,contodaslasgarantascomocondicinala imposicin de una pena, es doble. De una parte, supone dar al acusado la plena posibilidad de defenderse, al hacrsele saber el ilcito que se le reprocha, y al facilitarle el ejercicio de losmediosdedefensaqueestimeoportunos.Lasegundafinalidadesquelaautoridad decisoria disponga de todos los elementos de juicio necesarios para emitir su resolucin; y es que el conjunto de actuaciones en que se plasma el proceso, constituye el fundamento de la conviccin de la autoridad que decide la situacin que se haya conociendo. As mismo los derechos de audiencia y defensa que detenta todo individuo, se encuentran indiscutiblemente relacionadosconeldebidoprocesoconstitucionalmenteconfigurado;el cualimplicaquealapersonaaquienselepretendeprivardeunderecho,selesigaun proceso o procedimiento legalmente establecido, ante entidades previamente designadas, en LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 30 laformayconlosrequisitosquelasrespectivasleyesconsagren.Esdecirserefiere exclusivamente a la observancia de la estructura bsica para todo proceso o procedimiento. (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.85-T-2003 de las14:00 horas del da6/7/2007) DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA ParaeljuristaespaolDelaVallinaVelarde,ladesconcentracines"aquelprincipio jurdico de organizacin administrativa en virtud del cual se confiere con carcter exclusivo unadeterminadacompetenciaaunodelosrganosencuadradosdentrodelajerarqua administrativa, pero sin ocupar la cspide de la misma" (Vallina Velarde, Juan Luis de la. "Ladesconcentracinadministrativa",RevistadeAdministracinPblica,Madrid,nm. 35, mayo agosto de 1961). Consiste pues, en la delegacin de facultades de la organizacin centralenbeneficioderganosinternosdelamisma,oderganosexternos,peroqueen todos los casos quedan sujetos al poder jerrquico de la autoridad central. Existen dos formas de desconcentracin administrativa: vertical u horizontal. La primera se da cuando el rgano central superior cede su competencia, en forma limitada y exclusiva a unrganoinferiorqueformapartedelamismaorganizacincentralizada.Lasegunda, cuando las facultades exclusivas se atribuyen a un rgano administrativo perifrico, como las comisiones regionales fiscales, que comprenden una extensin territorial limitada. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref. 262-C-2002 de las10:00 horas del da13/6/2007) DESISTIMIENTO Eldesistimientosedefineenelmbitodoctrinariocomolarenunciaalospedimentos formulados en el proceso o a una determinada actuacin (Jaime Azula Camacho, Manual de Derecho Procesal, Tomo I, Teora General del Proceso, Edit. Temis, 2002, P. 386). Dichaformadeterminacinanticipadadelprocesoestcontempladaenelartculo40 literal b) de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, como facultad del actor, aunquenohacereferenciaespecficarespectodelobjetodeldesistimiento.Porello,el examendelafiguradeldesistimientorequiereremitirsealordenamientoprocesalcivil salvadoreo, en virtud de la aplicacin supletoria que habilita el artculo 53 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa. ElCdigodeProcedimientosCivilesregulaeldesistimientocomounderechodel demandante a apartarse o renunciar de alguna accin o recurso (artculo 464) (Sentencia de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref.294-2006 de las15:45 horas del da20/3/2007) EMPLEADOS PBLICOS INSTITUTO SALVADOREO DEL SEGURO SOCIAL LNEAS Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2007 Centro de Documentacin JudicialPgina 31 La SaladeloConstitucionalenlasentenciadeamparoreferencia227-2000 de las quince horasyonceminutosdeldadieciochodediciembrededosmiluno,afirmaque"la categora jurdica-trabajador,empleadoofuncionario-quelecorrespondeaunapersona queprestaserviciosenunaInstitucinOficialAutnoma,sedeterminadeigualformay nicamente en razn de la naturaleza del vnculo original que dio inicio a la relacin laboral y por el tipo de actividad que se realiza, que siendo de carcter permanente y encuadrada en unrgimencomnygeneraldelasfuncionespblicasoestatales,laexistenciadeun contrato colectivo no hace variar la calidad de servidor pblico de aquel que labore en los trminos apuntados en dicha Institucin (...) ". Dicholoanterior,esnecesario,tenerencuentaloqueestableceelartculo35delas Disposiciones Generales del Presupuesto en lo relativo al Instituto Salvadoreo del Seguro Social que dice: "Las relaciones laborales entre el Instituto y su personal se regirn por las disposicionescontenidasenelreglamentoInternodelInstitutoyelContratoColectivo celebrado con el Sindicato de Trabajadores del Instituto Salvadoreo del Seguro Social, y en defecto de stos, por las dems disposiciones legales y reglamentarias aplicables". De lo anterior se deduce que el legislador no deja desamparado al servidor pblico, estableciendo las normas que son aplicables en las relaciones laborales. ESTABILIDAD LABORAL LaSaladeloConstitucionalhasostenidoquelaestabilidadlaboral,noobstanteserun derecho reconocido constitucionalmente, no implica que respecto de l no pueda verificarse unaprivacin,pueslaConstitucinnopuedeasegurarelgocedelmismoaaquellos empleadospblicosquehayandadomotivoparadecidirsuseparacindelcargo.Sin embargo, hay que tener en cuenta que si bien el derecho a la estabilidad laboral no significa inamovilidad, tal derecho surte plenamente sus efectos frente a remociones o destituciones arbitrarias, caprichosas, realizadas con transgresin de la Constitucin y de las leyes. En ese sentido,sepuedeafirmarquelaestabilidadlaboralimplicaelderechodeconservarun trabajo o empleo. (Sentencia de laSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Ref. 238-R-2003 de las14:00 horas del da4/1/2007) Laestabilidadlaboralimplicaelderechodeconservaruntrabajooempleo independientementequeelempleadoestsujetoalaposibilidaddetrasladoocambiode funcionesdeuncargoaotro.Asimismo,sehaafirmadoenmuchasdecisionesquela estabilidaddebeserrelativa,pueselempleadonotienederechoaunacompleta inamovilidad,quedndolenicamentelafacultaddeconservarsucargosinlimitacinde tiempo, siempre que concurran-entre otros- los factores siguientes: que subsista el puesto detrabajo;queelempleadonopierdasucapacidadfsicaomentalparadesempearel cargo; que el cargo se desempee con eficiencia; que no se cometa falta grave que la Ley considerecomocausaldedespido;quesubsistalainstitucinparalacualseprestael servicio y que adems, el puesto no sea de aquellos que requieran particular confianza, ya