LLLLAS PPPPOSIBILIDADES DE LA IIIINICIATIVA PPPPRIVADA · 2013. 5. 25. · Vigilancia Nivel de Desarrollo Grado de Libertad Sector EVOLUCION DE LA INICIATIVA PRIVADA EN COLOMBIA

Confidencial y Privilegiado 1

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EVOLUCION DE LA INICIATIVA PRIVADA EN COLOMBIAEVOLUCION DE LA INICIATIVA PRIVADA EN COLOMBIAEVOLUCION DE LA INICIATIVA PRIVADA EN COLOMBIAEVOLUCION DE LA INICIATIVA PRIVADA EN COLOMBIA

● A partir de la Constitución Política de 1991, la des-monopolización de los servicios públicos domiciliarios originalmente en cabeza del Estado ha contribuido eficazmente al desarrollo de Infraestructura

● Ejemplos de lo anterior serían los desarrollos en Infraestructura Energética, sector en el que la mayor libertad dada a la Iniciativa Privada produjo elevados resultados frente a los niveles de desarrollo previos a la Constitución Política de 1991

● En qué se ha traducido la mayor libertad en la Iniciativa Privada en Infraestructura?

• Estructuración privada de proyectos

• Financiación privada de proyectos

• Asunción privada de riesgos de proyectos

• Impulso privado al desarrollo de proyectos

• No aportes estatales a la financiación de proyectos

• No necesidad de contratos de concesión (caso de los SSPPD)

• Menor pasivo contingente a cargo del Estado

• Menor nivel de litigio involucrando al Estado


● Qué ha implicado la mayor libertad en la iniciativa privada en infraestructura?

• Regulación estatal especializada dirigida a garantizar calidad de los servicios

• Marcos regulatorios dirigidos a proteger a los usuarios (PQRs)

• Marcos regulatorios claros para garantizar adecuados niveles de construcción, operación

y mantenimiento de la Infraestructura

• Marcos tarifarios para garantizar la sostenibilidad financiera y remuneración de las

inversiones

• Supervisión y vigilancia estatal especializada vía entidades con alto grado de

independencia y conocimiento técnico y sectorial (Comisiones de Regulación, UPME,

ANH, Superintendencias, etc.)

● La experiencia en Colombia muestra que en escenarios de mayor libertad a la Iniciativa

Privada se han producido mayores desarrollos en Infraestructura y mejores marcos

regulatorios. La presencia en Colombia de grandes jugadores internacionales en los sectores

de Energía, Hidrocarburos, Telefonía muestra como la suma de libertad de iniciativa privada +

un marco regulatorio especializado constituyen un factor de seguridad jurídica y atracción de

inversión privada para la infraestructura



• El siguiente cuadro resume los planteamientos anteriores

NoBajoBajoBajoInfraestructura de sectores

distintos

(colegios, hospitales, cárceles,

bibliotecas, estadios, parques)

NoAltoMedioBajoInfraestructura Aeroportuaria

NoBajoBajoBajoInfraestructura de Vías Férreas

NoBajoBajoBajoInfraestructura de Carreteras

NoBajoAltoMedioInfraestructura Portuaria

SíAltoAlto AltoInfraestructura Petrolera y de

Gas

SíAltoAltoAltoInfraestructura Servicios

Públicos Domiciliarios

Existen

Comisiones

de

Regulación

Nivel de

Regulación,

Supervisión y

Vigilancia

Nivel de

Desarrollo

Grado de

Libertad

Sector



SITUACION NORMATIVA ACTUAL Y POSIBLES DESARROLLOSSITUACION NORMATIVA ACTUAL Y POSIBLES DESARROLLOSSITUACION NORMATIVA ACTUAL Y POSIBLES DESARROLLOSSITUACION NORMATIVA ACTUAL Y POSIBLES DESARROLLOS

● Existe un Decreto de Iniciativas Privadas (4533 de 2008) cuya novedad se traduce en

permitir a los particulares:

• Estructurar proyectos de infraestructura

• Participar en la licitación correspondiente

• Obtener el reembolso de los gastos de estructuración en caso de no ser adjudicatarios

● El decreto no ha tenido amplia acogida por parte de los particulares puesto que:

• Exige en todo caso licitación pública para la adjudicación del proyecto estructurado por

el particular

• No es claro en materia de reembolso de gastos de estructuración

• Se limita a proyectos de obra pública por concesión, lo que impide su aplicación para

otras áreas o gestión de activos

• Supone un alto grado de negociación y validación técnica y financiera con el Estado

• Supone un alto nivel de incertidumbre para el estructurador respecto del proyecto que

propone y el que termina siendo licitado por el Estado


SITUACION NORMATIVA ACTUAL Y POSIBLES DESARROLLOSSITUACION NORMATIVA ACTUAL Y POSIBLES DESARROLLOSSITUACION NORMATIVA ACTUAL Y POSIBLES DESARROLLOSSITUACION NORMATIVA ACTUAL Y POSIBLES DESARROLLOS● El Decreto no resolvió el cuello de botella de la estructuración de proyectos de infraestructura

en Colombia pues sigue suponiendo:

• Plazos largos para la estructuración, adjudicación y puesta en marcha de proyectos

• Retoma por parte del Estado de la función de estructuración mediante la validación

técnica y financiera del proyecto

• Ausencia de estandarización en materia de pliegos de condiciones y de contratos de

concesión (por la inexistencia de marcos regulatorios y de instrumentos estandarizados

bajo la Ley de Contratación Pública)

● El Decreto de Iniciativas Privadas es un avance, pero puede ser mejorado en aspectos como:

• Permitir que el estructurador cobre comisiones de éxito por una estructuración exitosa,

estimulando la iniciativa privada para la estructuración de proyectos y resolviendo el

cuello de botella representado en la insuficiencia del Estado para estructurarlos en gran

número y oportunamente

• Evitar la validación técnica y financiera estatal cuando el proyecto de Iniciativa Privada ha

sido estructurado sin contemplar aportes Estatales y asignando todos los riesgos al

particular


● Como verdadero instrumento para el fomento de Infraestructura desarrollada por Iniciativa

Privada podría expedirse una ley especial que contemple:

• Libertad de empresa para proyectos de infraestructura cuando el proyecto no incluya

aportes estatales

• Eliminación de la licitación pública como paso obligado para la adjudicación cuando el

proyecto no incluya aportes estatales

• Creación de comisiones de regulación especializadas por sectores junto con marcos

regulatorios y tarifarios de estándar internacional

• Eliminación del contrato de concesión como título habilitante

• Establecimiento de parámetros generales para la reversión de activos si estos fueren

considerados de importancia estratégica (infraestructura de transporte vs. bibliotecas y/o

colegios)

• En general, condiciones similares a las de la Ley 142 de 1993 de SSPPDD

● La Ley de APPs de Iniciativa Privada tendría como fundamento filosófico el Círculo Virtuoso

de la asignación de riesgos en razón de la idoneidad de los jugadores, esquema en el que se

basa la estructuración y financiación privada de Proyectos

SITUACION NORMATIVA ACTUAL Y POSIBLES DESARROLLOSSITUACION NORMATIVA ACTUAL Y POSIBLES DESARROLLOSSITUACION NORMATIVA ACTUAL Y POSIBLES DESARROLLOSSITUACION NORMATIVA ACTUAL Y POSIBLES DESARROLLOS


ESQUEMA DE ESTRUCTURACION Y FINANCIACION ESQUEMA DE ESTRUCTURACION Y FINANCIACION ESQUEMA DE ESTRUCTURACION Y FINANCIACION ESQUEMA DE ESTRUCTURACION Y FINANCIACION PRIVADA DE PRIVADA DE PRIVADA DE PRIVADA DE PROYECTOSPROYECTOSPROYECTOSPROYECTOS

Proyecto

Financiadores

Inversionistas

Promotor

Consultores

EPC

Proveedores

Aseguradoras

El particular busca la oportunidad del negocio

El Estado se limita a dar el “Permiso”

Reguladores

Operadores

● La inversión en infraestructura ha sido muy exitosa en Colombia cuando el proyecto se

autocontrola por la propia idoneidad de sus participantes, con baja intervención del Estado

(sector eléctrico, oleoductos, gasoductos).


ESQUEMAS HIBRIDOS DE INICIATIVA PRIVADAESQUEMAS HIBRIDOS DE INICIATIVA PRIVADAESQUEMAS HIBRIDOS DE INICIATIVA PRIVADAESQUEMAS HIBRIDOS DE INICIATIVA PRIVADA

● Podría pensarse en otros esquemas de APPs para el desarrollo de Infraestructura, tal y

como ocurre en el sector de los hidrocarburos liderado por la ANH

● En ese sector, el Estado cumple una función de identificación de proyectos, los cuales licita

en gran volumen a los particulares para que sean estos quienes gradualmente realicen las

actividades correspondientes a los estudios, diseños, construcción, explotación y

mantenimiento

● El proceso de adjudicación “segmentada” de proyectos de infraestructura es el siguiente:

• La entidad estatal realiza un trabajo básico de “calentamiento” de proyectos. No implica

ingeniería de detalle pero sí identificación de proyectos con potencial. (Ejemplo: la

entidad identifica que en Colombia hay una necesidad de 70 túneles carreteros a todo

lo largo y ancho del país)

• La entidad entonces abre una licitación “masiva” para adjudicar los proyectos

identificados y los adjudica bajo el criterio “Primero en el Tiempo” y no bajo los criterios

de “quién paga más contraprestación” o de “quién lo hace más barato”


ESQUEMAS HIBRIDOS DE INICIATIVA PRIVADAESQUEMAS HIBRIDOS DE INICIATIVA PRIVADAESQUEMAS HIBRIDOS DE INICIATIVA PRIVADAESQUEMAS HIBRIDOS DE INICIATIVA PRIVADA● Dado que al momento de licitar se desconoce el verdadero potencial del proyecto así como el

nivel de inversión requerido, se puede adjudicar bajo un criterio simple como el de “Primero en el Tiempo”

● Dado que el proyecto adjudicado solo cuenta con estudios de “calentamiento básico”, el

contrato adjudicado se cumple bajo las siguientes etapas:

Etapa 1: Diseños de Fase I

Etapa 2: Diseños de Fase II

Etapa 3: Ingeniería de detalles

Etapa 4: Cierre Financiero Etapa 6: Operación y Mantenimiento

Etapa 5:Construcción Etapa 7: Reversión

• Cada etapa tiene su propia póliza.

• Cada etapa tiene entregables concretos bajo estándares concretos

• La finalización de cada etapa es prerrequisito para continuar a la siguiente etapa

• A la finalización de cada etapa, el particular tiene la opción de seguir o de retirarse del

contrato sin incumplir

• Si se retira todos sus entregables pasan a ser propiedad de la entidad

• La entidad comienza a construir un banco de proyectos

• Se trata de una especie de contrato modular



● Ejemplo: Los contratos de concesión de áreas petroleras (E&P) de la ANH funcionan de manera segmentada. Son muchos los contratos que se adjudican pero solo pasan a la siguiente etapa o etapas los proyectos que demuestran ser viables

● Dado que el oferente hace todos los estudios a su costa y riesgo con miras a que su proyecto obtenga un cierre financiero, (i) el oferente no tiene recurso alguno contra el Estado por las contingencias del proyecto y (ii) el Estado tiene garantizada la calidad de los estudios

● En caso de que el proyecto requiera “aportes estatales”, puede pensarse en esquemas que retribuyan la etapa de operación (Ejemplo: Cargo por Confiabilidad del Sector Eléctrico

• Cargo por “km en Operación”

• Cargo por “túnel en Operación”



● Efectos de este procedimiento:

• Se soluciona el cuello de botella de los estudios y se quiebra la idea de que no es

posible adjudicar contratos sin estudios

• Estado enriquece sus fuentes de construcción de bancos de proyectos

• La posibilidad de “segmentar” los contratos de infraestructura por etapas abarata

costos haciendo más atractiva la inversión

• El particular controla todos los riesgos y por eso esta dispuesto a asumirlo

• Los “cargos por operación” sirven para el cierre financiero, constituyéndose en ingresos

futuros condicionados a la entrada en operación del proyecto

• Cambio de enfoque: en lugar de abrir licitaciones por proyectos “maduros”, el enfoque

es el de recibir propuestas sobre proyectos con potencial pero sin estudios


CONCLUSIONESCONCLUSIONESCONCLUSIONESCONCLUSIONES

● Las posibilidades de desarrollar Infraestructura bajo esquemas de Iniciativa Privada son

amplias

● Los esquemas de Iniciativa Privada pueden ser de amplio margen de libertad (“Esquemas

Puros de Iniciativa Privada” como los SSPPDD), caso en el cual no se requiere título

habilitante ni contrato para que los particulares desarrollen proyectos de Infraestructura

● Los esquemas de Iniciativa Privada pueden ser menos libres, como en el caso de los Puertos,

caso en el cual sí se requiere título habilitante o contrato para que los particulares desarrollen

proyectos de Infraestructura pero sin el paso obligado de la licitación

● Existen los Esquemas Híbridos donde hay licitación pero no hay estudios previos, caso en el

cual la estructuración esta a cargo y bajo el riesgo del particular

● La filosofía bajo cualquier esquema debe ser la del Círculo Virtuoso del Autocontrol y los

aportes estatales pueden servir para premiar la operación y no la construcción.


CONCLUSIONESCONCLUSIONESCONCLUSIONESCONCLUSIONES

● Tanto un Esquema Puro como un Esquema Híbrido de Iniciativa Privada contribuirían a:

• Solucionar cuellos de botella de la estructuración de proyectos de Infraestructura

• Acelerar la puesta en marcha de proyectos de Infraestructura

• Crear bancos de proyectos de Infraestructura

• Decantar cuáles proyectos interesan a la Iniciativa Privada y cuáles no, los cuales, de

considerarse de importancia estratégica, social o nacional, deberían ser desarrollados por

el Estado

• Estimular la puesta en operación de proyecto vía cargos regulatorios que premien la

operación del proyecto y/o su disponibilidad.


GRACIASGRACIASGRACIASGRACIAS

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