Los campos de golf de interés turístico en Andalucía. Notas sobre … · 2011-10-20 · 14 Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 2 - Junio 2009 Sección Doctrinal jurídico

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Los campos de golf de interés turístico en Andalucía. Notas sobre su régimen jurídico-administrativo*1

Lorenzo Mellado RuizProfesor Titular de Derecho Administrativo

(Universidad de Almería)

Resumen: Tanto la ordenación jurídica del deporte del golf como el régimen de implantación y explotación de los campos de golf se caracterizan, hoy en día, por su multidisciplinariedad y transversalidad. Se trata de materias en las que convergen distintos títulos competenciales y diferentes instrumentos de ordenación. En Andalucía, la reciente regulación integrada sobre los campos de golf intenta conjugar, así, las tres dimensiones fundamentales de este fenómeno: turística, deportiva y territorial-ambiental. Pero la figura más importante de la nueva normativa es, sin lugar a dudas, los campos de golf de interés turístico. Este trabajo analiza la regulación de este tipo de campos de golf, poniendo de manifiesto el acierto en la integración funcional de dichas perspectivas, así como los problemas y dudas derivadas de su régimen jurídico especial, con atención fundamental al procedimiento de declaración de interés turístico y a la posibilidad de vinculación residencial.

Abstact: Nowadays, legal regulations about golf sports as well as ways of an implementation and the following-up operation of golf courses can be characterized by their multi-disciplinarity and transversality. Both are subjects, which converge several aspects of competences with different instruments for by-laws. Recently a new regulation regarding golf courses has been introduced in Andalusia. It represents an intent to combine the three main aspects of the mentioned pheno-menon: touristic, sportive and territorial-environmental importance. Nevertheless, the most important part of the new regulation is covered, without any doubts, by golf courses based on touristic interests. The present paper analyses the mentioned regulation for golf courses by poin-ting out the wise move of the functional integration of not only those above mentioned pers-pectives, but as well the problems and difficulties derived from the special legal system behind it There will be a special attention on the process of golf courses becoming a phenomenon of touristic interest and its possibilities to be connected with residential projects.

Palabras clave: campos de golf, urbanismo, turismo sostenible.

Sumario. I. Aproximación al concepto y naturaleza de los denominados «campos de golf de interés turístico»; 1. La ineludible dimensión turística del deporte del golf; II. Cualificación turística de los campos de golf: delimitación normativa de los «campos de golf de interés turísti-

* Sección coordinada por José Mª Pérez Monguió.

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co»; 1. Interacción turismo y deporte y predeterminación normativa funcional; 2. Presupuestos materiales de la conceptualización; 3. Requisitos específicos para su declaración e implantación; A. Especial relevancia por su incidencia potencial en la cualificación de la oferta turística y su desestacionalización; B. Ampliación de la oferta deportiva y de ocio asociada al turismo; C. Cumplimiento de los requisitos generales de carácter territorial y técnico; D. Prescripciones técnicas adicionales y exigencias de sostenibilidad suplementarias; III. Implantación y utilización de los campos de golf de interés turístico y articulación territorial. Procedimiento de declaración; 1. Usos complementarios y compatibles: el problema de la vinculación de las urbanizaciones residenciales a los campos de golf; A. Condicionantes urbanísticos de los campos de golf y nuevas perspectivas integrales de ordenación territorial; B. Turismo y deporte sostenibles: las limitaciones ambientales de los campos de golf; C. Régimen de utilización de los campos de golf de interés turístico; D. Campos de golf y aprovechamientos urbanísticos; 2. Planificación y gestión territorial de los campos de golf en Andalucía; 3. Procedimiento para la declaración de interés turístico; A. Distribución de competencias y cláusulas estatutarias; B. Fases; a) Iniciación a instancia del promotor. Proyectos y documentación complementaria; b) Instrucción; c) Terminación. Competencia y supuestos de suspensión; C. Efectos de la declaración; a) La «valo-rización» turística del deporte y el ocio; b) Repercusiones sobre la ordenación urbanística y terri-torial; C. Actuaciones de inspección y control; c) Pérdida de la condición de «interés turístico».

I. Aproximación al concepto y naturaleza de los denominados «campos de golf de interés turístico»

1. La ineludible dimensión turística del deporte del golf

Es evidente que el golf es hoy un fenómeno pluridimensional. A su naturaleza estrictamente deportiva se añaden, hoy en día, factores de diversa índole (turísticos, territoriales, culturales, socio-económicos, lúdicos, etc.), que han conducido, desde la perspectiva de su ordenación jurídica, a una preocupación cada vez mayor por su regu-lación integrada, desde los prevalentes parámetros actuales de su proyección territorial y sus repercusiones ambientales. En el deporte del golf confluyen, así, en una interacción que trasciende el plano fáctico, elementos de ordenación territorial, factores de poten-ciación de la actividad turística, condicionantes urbanísticos, variables ambientales y de afección a los recursos y sistemas naturales, consideraciones de tipo socioeconómico, etc. Se explica así la paralela –y ciertamente compleja– respuesta del Derecho1, y de los títulos competenciales de cobertura, a esta realidad poliédrica.

El propósito nuclear de este estudio no radica, sin embargo, en un análisis de la regulación jurídica general de este deporte, suficientemente tratada ya por la doctrina2,

1 Este carácter multidisciplinar ha sido resaltado, entre otros muchos estudios, por el reciente y completo trabajo de BARRANCO VELA y FERNÁNDEZ MALLOL, (2009:259).

2 Vide, como obra general de referencia, centrada fundamentalmente, y desde una perspectiva supera-dora de los prejuicios y dudas tradicionales, en la dimensión territorial y ambiental de esta actividad lúdico-deportiva, BLANQUER CRIADO, D. (2002), También resulta interesante, por el enfoque


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sino, más concretamente, en la revisión crítica de una figura más específica, donde confluyen las dos dimensiones que, a mi juicio, presentan una mayor problemática –tanto desde una perspectiva estática de distribución y organización del poder, como dinámica, de ordenación y control de las actividades–: su proyección estrictamente territorial y su consideración como factor o elemento turístico. El objeto de análisis es la regulación andaluza actual de los «campos de golf de interés turístico», como moda-lidad específica de los mismos y cualificada precisamente en atención a su dimensión o proyección turísticas.

Sirve esta figura además para poner de manifiesto la indiscutible interacción actual3, dentro de una oferta de servicios turísticos en constante transformación y adap-tación, de los factores turístico, medioambiental y deportivo, que conduce, en el fondo, a la propia diversificación y complementación de la perspectiva clásica centrada en un «turismo pasivo o de descanso»4. Como se ha dicho, el turista, en un contexto de diver-sificación máxima de las «lógicas decisionales»5, cada vez otorga una mayor relevancia al conjunto de actividades complementarias, como la práctica de deportes6, que le permiten, al margen del descanso y el esparcimiento, integrarse y ser protagonista (real) de la acción7, de la prestación de un servicio económico cada vez menos unidireccional y reducido a la ocupación o disfrute de un establecimiento o infraestructura turística.

Como veremos más en profundidad, esta figura concreta pone de manifiesto la estrecha relación de la actividad deportiva del golf, los condicionantes físicos para su práctica, y, sobre todo, su consideración como factor prioritario de atracción, diversi-ficación y potenciación turística8. No en vano, su consideración de «interés turístico» supone, más allá de la propia especialización normativa, la atribución de un régimen

plurisectorial, y a la vez integrador de las distintas modalidades de ordenación administrativa, el estudio de GARCÍA RUBIO, F. (2009: 201 y ss.).

3 Puede consultarse por ejemplo ROCA ROCA, E. (1998: 123 y ss.).4 Sobre la denominada «teoría del ocio», en tanto «conducta positiva de creación» opuesta al descanso

y al trabajo, puede verse BARRANCO VELA, R. y FERNÁNDEZ MALLOL, A. L. (2009:264).5 CAMARERO RIOJA, M. (2007: 37 y ss.).6 En este sentido se ha podido definir el “turismo deportivo”, en tanto modalidad específica del deno-

minado “turismo activo”, como “el integrado por los viajes y estancias con una motivación principal de realización de actividades físico-deportivas al aire libre y en contacto con el medio natural”. Y aún podría distinguirse entre “turismo deportivo de naturaleza” y “turismo deportivo en la naturaleza” (en donde se encuadraría la práctica del golf), que se vincularía, en un contexto de mayor artifi-cialización e intervención, con actividades demandantes de unas instalaciones, infraestructuras y equipamientos específicos, de gran envergadura y generalmente complejos, “donde el medio natural se ha transformado para actuar como mero soporte o contenedor de la actividad, generándose un modelo de producción y consumo más cercano al turismo de masas”, RIVERA MATEOS, M. (2007: 52-53), La emergencia del turismo y el ocio deportivo en la naturaleza en Andalucía y España: aproximación al estudio de su demanda creciente, en VV. AA., Turismo y sociedad en Andalucía.

7 Vide PÉREZ MONGUIÓ, J. M. (2008: 457).8 Puede verse en este sentido la Exposición de Motivos de la Ley 9/2006, de 5 de diciembre, de campos

de golf de la Comunidad Valenciana.


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jurídico propio9, y el efectivo anudamiento de importantes consecuencias de índole competencial, procedimental y de articulación internormativa.

El deporte del golf es, por tanto, hoy en día, en correspondencia con su progresiva apertura a todos los niveles sociales10, más que una actividad complementaria o adicional a los servicios y establecimientos turísticos11. Integra un segmento turístico de creciente importancia12 y una oferta específica de turismo activo y de calidad, que conjuga la prác-tica deportiva –prácticamente a cualquier edad–, el disfrute de espacios naturales abiertos y la utilización racional de elementos naturales, y los propios elementos de esparcimiento, tranquilidad y relax buscados por el turista. Tampoco puede obviarse, siendo quizás el elemento realmente distorsionador de los reiterados intentos de articulación de un grupo normativo integrado (fundamentalmente con las variables urbanísticas y territoriales) de la planificación y explotación de los campos de golf, la dimensión económica, lucrativa y de recuperación de inversiones aparejada a esta manifestación de especialización turístico-deportiva, en ocasiones vinculada a la ocupación residencial de las zonas anexas.

II. Cualificación turística de los campos de golf: delimitación normativa de los «campos de golf de interés turístico»

1. Interacción turismo y deporte y predeterminación normativa funcional

Esta consideración como factor turístico estratégico ha conducido, desde la perspec-tiva estricta ya de la regulación de los campos de golf, a superar la tradicional visión

9 Diferenciándose, pues, de la naturaleza puramente honorífica o distintiva de las genéricas “declara-ciones de interés turístico” reflejadas, por ejemplo, en el art. 20 de la Ley 12/1999, de 15 de diciem-bre, de turismo de Andalucía.

10 En la última década, 207.000 personas han obtenido licencia para practicar el golf en España, existiendo actualmente unos 330.000 federados, sólo por detrás de los de fútbol, caza y baloncesto. Igualmente, el número de campos de golf ha crecido de forma espectacular: de los 222 registrados hace diez años se ha pasado a los 374 actuales, concentrándose en Andalucía casi un centenar de ellos. Por otro lado, se estima que este deporte genera anualmente, en unos momentos además de clara involución del crecimiento económico mundial, unos 1.300 millones de euros, «El golf cambia el mapa de España», Diario El País, 25 de marzo de 2009.

11 Sin embargo, y como se ha reseñado, se trata de una (indiscutible) modalidad de turismo activo que no ha recibido, desde la perspectiva de la legislación turística, un reconocimiento y regulación especializadas, quizás por la hasta ahora prevalente dimensión deportiva: «Aunque es cierto que su problemática puede ser objeto de tratamiento singularizado, también lo es que formalmente es, de manera inobjetable, una actividad de turismo activo y que, desde la perspectiva de los poderes públicos, afecta al menos a dos ideas esenciales de ese turismo: protección del medio ambiente y desarrollo del territorio», TUDELA ARANDA, J. (2005: 166).

12 Puede verse en este sentido el detallado y clarificador estudio de ORTEGA MONTORO, R. J. (2008: 3354).


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territorial y urbanística de su previsión, emplazamiento y puesta en funcionamiento13. Sobre la base de otros títulos competenciales también ineluctables14, singularmente la ordenación del turismo y su proyección espacial y la promoción pública de la actividad deportiva y de ocio, la normativa sobre los campos de golf se ha visto enriquecida y diversificada, hasta llegar a la propia existencia de espacios territoriales destinados a una práctica deportiva pero cuyo régimen jurídico viene determinado, sin embargo, por su destino o proyección turísticas. Es el caso específico de los «campos de golf de interés turístico», previstos en el Capítulo V del Decreto andaluz 43/2008, de 12 de febrero15, regulador de las condiciones de implantación y funcionamiento de campos de golf en Andalucía16.

Efectivamente, y como dice el propio preámbulo del Decreto, «resulta innegable la potencialidad del golf para cualificar y desestacionalizar la oferta turística, así como para servir de atractivo de un turismo específico y de generación de valor en la marca de los destinos», derivándose además «notables efectos positivos en la dinamización y diversificación de la actividad económica y en la calidad del empleo de las zonas donde se implantan este tipo de instalaciones». La vinculación entre el golf y el turismo es, por tanto, evidente. Y no sólo como un recurso adicional, un complemento de potenciación de la oferta turística en nuestro país, sino como un verdadero factor de diversificación turística, con lógicas repercusiones económicas, laborales y de promoción y dinamiza-ción territoriales en entornos de máxima competitividad.

El reconocimiento, aun meramente reglamentario17, de los campos de golf de inte-rés turístico responde claramente a esta visión de interacción y potenciación recíprocas

13 Puede servir como ejemplo, dentro de las pocas normas autonómicas específicas sobre esta materia, el Decreto Foral 128/1992, de 30 de marzo, que regula las condiciones territoriales y urbanísticas para la implantación de campos de golf.

14 Sobre el carácter complejo y poliédrico, desde una perspectiva competencial y de ordenación jurídi-co-pública, del deporte del golf, puede verse BLANQUER CRIADO, D. (2002: 32 y ss.).

15 Si no se señala expresamente otra cosa, todos los artículos citados en el presente estudio correspon-den a este Decreto.

16 Como se ha señalado, el Decreto 43/2008, de 12 de febrero, supone un ejemplo de superación –y un cierto desplazamiento normativo– de la tradicional y limitada perspectiva urbanística en la orde-nación jurídico-pública de los campos de golf. Obedece a una pretensión de regulación integrada o armonizadora, desde la asunción de los requerimientos técnicos necesarios hasta las garantías y condiciones materiales mínimas de localización, establecimiento y explotación, aunando, por otro lado, el conjunto de títulos competenciales convergentes actualmente en manos de las Comunidades Autónomas sobre esta realidad multisectorial, ORTEGA MONTORO, R. J. (2008: 3355).

17 Conviene hacer notar en este punto algunas precisiones y comentarios acerca de la cobertura formal de la norma que estamos comentando. Más concretamente, parece discutible el rango meramente reglamentario de una norma fundamental y de carácter transversal encauzada a sentar las líneas directrices de las actividades de implantación y funcionamiento de los campos de golf (en la misma línea, LASAGABASTER HERRARTE, I. (2008). De hecho se trata de un curioso Decreto que no desarrolla, al menos formalmente, ninguna Ley previa. No es sólo por la importancia socio-econó-mica y territorial de esta actividad, ni por las denunciadas omisiones del necesario debate público

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entre la práctica deportiva y la ordenación estratégica del turismo. Pero existe un tercer elemento de ineludible reconocimiento: la dimensión ambiental y territorial de los campos de golf. La especial cualificación de estos campos, materializada en un régimen jurídico singular, exige, igualmente, un reforzamiento de las medidas e instrumentos de prevención ambiental y de integración paisajística y territorial18. Su distinción y reconocimiento jurídicos, como marca y como atractivo promocional, exige garanti-zar una auténtica conjugación entre los factores turístico-económicos y deportivos y las exigencias derivadas de una protección racional y sostenible del entorno, desde la asunción de la ambivalente naturaleza de unas instalaciones demandantes de grandes

–y la correspondiente transparencia en la tramitación– que debería acompañar a una norma que afecta de forma horizontal a múltiples sectores, y se sustenta en diversos y complementarios títulos competenciales –quizás la causa implícita de los vaivenes y oscilaciones en su tramitación y de la falta de reflejo de la participación pública en su articulado final–, sino por la propia opción material de regulación meramente reglamentaria, junto a un contenido claramente contingente –las condi-ciones y requisitos para la implantación y los requerimientos urbanísticos básicos–, de una figura con sustantividad propia, sin previo apoyo legal, y con un marcado carácter de singularización normativa y ordenación sustantiva, los campos de golf de interés turístico. Se ha dicho en este senti-do que la “idea esencial que conviene retener es, sin duda, la «territorialización» y «autonomización» de la decisión de habilitar suelo con destino para campos de golf en Andalucía, así como el dirigismo autonómico del sector mediante la decisión que retiene el Gobierno autonómico de asignar usos lucrativos residenciales, comerciales, industriales y terciarios anejos al campo de golf a través de la declaración de Interés Turístico, desplazando de este modo el poder de decisión municipal”, ORTEGA MONTORO, R. J. (2008: 3355). En mi opinión, la asunción de competencias por parte de los poderes públicos autonómicos sobre la dimensión territorial del golf no merece un (pre)juicio negativo, desde la perspectiva de su normal proyección supraterritorial –desde una óptica no meramente espacial– y desde el renovado paradigma de la gestión urbanística territorial. Sin embargo, también es verdad que la regulación material de la misma debería haber cristalizado en una norma con rango legal, como así ha sucedido, por ejemplo, con la Ley 9/2006, de 5 de diciembre, sobre campos de golf de la Comunidad Valenciana, o la más reducida Ley 12/1988, de 17 de noviembre, de campos de golf de las Illes Balears, derogada ahora por la Ley 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible. Ni la Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte de Andalucía ni la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, de Turismo de Andalucía ofrecen una cobertura previa suficiente para justificar una normación reglamentaria como la analizada. Y en todo caso, parecería lógico utilizar un reglamento para regular las condiciones técnicas, urbanísticas y territoriales de la loca-lización, implantación y puesta en funcionamiento de un campo de golf, pero en ningún caso para regular “ex novo” una figura singular y específica, sin una referencia conceptual y sustantiva previa, acompañada de un régimen especial de usos y limitaciones. Una cosa es la reconocida flexibilidad en la colaboración reglamentaria en materias incluso sometidas a reserva de ley, y otra bien distinta la inclusión de determinaciones claramente sustantivas en normas de carácter reglamentario sin una previa habilitación formal. Bien es verdad que no hay aquí una afección directa a la esfera jurídica, personal o patrimonial, de los ciudadanos, pero también que la opción normativa elegida atenúa claramente el rigor dispositivo de las obligaciones contenidas en el Decreto, al no poder incorporar un régimen sancionador apropiado. Sobre la funcionalidad y límites genéricos de la potestad regla-mentaria puede verse con provecho el análisis de REBOLLO PUIG, M. (2/2003: 195 y ss.).

18 Como acertadamente se ha dicho, es factible considerar hoy en día al medio ambiente como un recurso turístico, como un valor adicional a la oferta principal, pero, en paralelo, la garantía de inco-lumidad y sostenibilidad de los espacios naturales debe actuar como límite para la política turística, vide TUDELA ARANDA, J. (2005: 155).


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extensiones de terreno, de recursos y de prestaciones de servicios, pero potenciadoras a la vez de un turismo alojativo de calidad19 y potencialmente diversificador de los desti-nos y de las temporadas de ocupación.

2. Presupuestos materiales de la conceptualización

Establece el art. 22 del Decreto andaluz que comentamos que se considerarán «campos de golf de interés turístico» las instalaciones deportivas que reúnan, en prin-cipio, y como requisito de partida, las características genéricas contenidas en el mismo para la delimitación de los campos de golf (contenidas a su vez en el art. 2). Por tanto, en primer lugar, hay que partir del concepto común contenido en el art. 2.1, según el cual los campos de golf son instalaciones destinadas a la práctica de este deporte que reúnan, de un lado, los requerimientos y especificaciones técnicas exigidas por el orga-nismo competente para regular su práctica, y, de otro, las condiciones específicas de calidad previstas en el propio Decreto 43/2008, de 12 de febrero.

Habrá que verificar, en primer lugar, el cumplimiento efectivo de dichos «requeri-mientos y especificaciones técnicas» impuestas por el organismo público competente para la ordenación de su práctica. Aparentemente este primer bloque de exigencias se refiere a las determinaciones técnicas, no de carácter normativo, concretadas por el ente encargado de ordenar la práctica de este deporte.

Pero los campos de golf no sólo deben reunir las condiciones técnicas apropiadas, sino que deben sujetarse –y asumir– las propias «condiciones de calidad» exigidas por el Decreto 43/200820. Se trataría, entonces, de requisitos normativos adiciona-les, establecidos con carácter genérico, y vinculados a la satisfacción de premisas de carácter territorial, medioambiental, urbanístico, paisajístico, etc., no necesariamente conectadas a la posibilitación estricta de la práctica del deporte del golf. Son campos de golf, por tanto, a los efectos de la normativa andaluza, aquellos campos en los que se «puede» técnicamente jugar al golf, y que cuentan, además, con una serie de requisitos o condiciones (extradeportivas) que les otorgan un valor añadido desde la perspectiva plurifuncional antes enunciada.

19 Sobre las actuales orientaciones transversales de ordenación de la calidad del turismo (mejoras de la oferta, nuevos derechos de los usuarios-consumidores turísticos, incremento de la información y accesibilidad a los servicios y bienes ofertados, modernización de infraestructuras, etc.), puede verse BLANQUER, D. (2000: 3121 y ss.).

20 Hay que tener en cuenta, como se ha destacado, que hoy en día “la idea de calidad supone una apuesta global que se concreta en la calidad de destinos, recursos, servicios y empresas. La estrategia de calidad como estrategia de futuro de la política turística emerge como la única alternativa viable a la tradicio-nal estrategia de competitividad en precios, en la actualidad imposible para nuestro país. Todo ha de traducirse en crear un producto de calidad y configurar una imagen de calidad en los mercados emisores”, TUDELA ARANDA, J. (2004: 85).


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La exigencia y acumulación de ambos bloques de requisitos se convierte, en el Decreto que comentamos, en insoslayable. Como dice taxativamente el art. 2.2, «no podrán implantarse más instalaciones para la práctica del golf que las amparadas en este Decreto». Se persigue, pues, la uniformidad técnica («de mínimos») y la regulación integral de este fenómeno en expansión de los campos de golf. La iniciativa para la construcción de instalaciones o infraestructuras anexas o dependientes (como campos o instalaciones de prácticas o enseñanza) o figuras asimiladas (como campos de golf rústico o centros de golf) ha de respetar las determinaciones genéricas apuntadas, exigiéndose, en estos casos, que dichas instalaciones se incluyan en la instalación depor-tiva principal del campo de golf21. La única posibilidad de establecimiento autónomo, y al margen, por tanto, de la regulación genérica sobre campos de golf, es su implantación exclusiva como equipamiento deportivo de iniciativa pública o privada, debiéndose ajustar, en este caso, a lo previsto en el planeamiento urbanístico correspondiente. Las instalaciones e infraestructuras apropiadas para el desarrollo del deporte del golf pueden tener en Andalucía, por tanto, un doble tratamiento: instalaciones deportivas «stricto sensu» sujetas a la normativa específica sobre campos de golf, e instalaciones deportivas de índole dotacional previstas y ejecutadas –desde una perspectiva genéri-ca– según los instrumentos de planificación urbanística22. Y ello independientemente de la titularidad pública o privada de las mismas23. Ahora bien, la primera categoría, por su ostensible incidencia territorial y turístico-económica, no queda lógicamente al margen de la ordenación territorial. Más aún, según la regulación vigente, todos los campos de golf andaluces se consideran «equipamiento deportivo especializado», con una funcionalidad de revalorización de la oferta turística regional, ostentando en consecuencia «incidencia territorial e interés supramunicipal» (art. 2.4). Este último condicionante para la conceptualización de los campos de golf no tiene ya contenido meramente técnico, ni complementario desde una perspectiva material, sino de directa y determinante calificación jurídica. Sobre la base de las competencias exclusivas sobre ordenación del territorio, la norma opera una efectiva «autonomización» de las faculta-

21 Además, hay que entender incluidos en el concepto de campo de golf, aparte de la superficie desti-nada a campo de juego, las instalaciones necesarias para la práctica deportiva y el acceso de los usua-rios, tales como instalaciones de mantenimiento y maquinarias, aparcamiento de vehículos para uso de los usuarios y trabajadores, almacenaje, caseta de palos, Casa Club, tienda de golf, restaurante, vestuario y similares.

22 Conviene matizar, no obstante, como ha señalado el Tribunal Supremo, que, estrictamente hablan-do, un campo de golf no puede entenderse como sistema general de equipamiento comunitario, vide STS de 5 de marzo de 2002, Ar. 3140/2003.

23 Como bien apunta BLANQUER CRIADO, D. (2002: 48), la naturaleza de interés general de las instalaciones, equipamientos y áreas deportivas, conectada con el mandato constitucional de promoción pública de la educación física y el deporte, y la adecuada utilización del ocio (art. 43.3 CE), trasciende –cualificando al mismo tiempo la actividad– la titularidad pública o privada de las mismas, “publificación” funcional o de gestión que conecta con la actual imbricación entre el poder público y las propias relaciones sociales en materia de promoción, fomento y prestación activa de servicios y dotaciones deportivas. Sobre el contenido del mandato constitucional contenido en el art. 43.3 puede verse, por ejemplo, JIMÉNEZ SOTO, I. (2002: 1567 y ss.).


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des de ordenación de los campos de golf. No en vano se trata de instalaciones que, tanto por su extensión territorial, como por la pluralidad de vectores convergentes, suelen sobrepasar el umbral del interés municipal. Dado, además, que no hay una Disposición Transitoria específica para la adaptación de este apartado, habrá que entender que desde la entrada en vigor del Decreto 43/2008 el concepto (genérico) de campo de golf se ha «regionalizado». Aunque (y puede ser posible) el campo de golf se ubique íntegramente dentro de un término municipal, su trascendencia de especialidad deportiva y factor turístico relevante lo convierten en infraestructura de incidencia territorial e interés supramunicipal, lo cual, como se verá más adelante, tendrá significativas consecuencias en orden a la redistribución del sistema competencial.

Por lo pronto, e interesa resaltar esto desde el principio, esta autocalificación regio-nal puede lógicamente potenciar las variables de gestión de los instrumentos de plani-ficación territorial, en consonancia con el emergente modelo de «urbanismo territorial» de base autonómica24. Se señala así en el art. 7.1 de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía (LOTA) que dentro del contenido mínimo obligatorio del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA), se deberán incluir «los criterios territoriales básicos para la localización de las infraestructuras, equipamientos y servicios de ámbito o carácter supramunicipal y para la localización de actuaciones públicas de fomento al desarrollo económico»25.

3. Requisitos específicos para su declaración e implantación

Para obtener la declaración de Interés Turístico, los proyectos de campos de golf deberán reunir, aparte de los requisitos genéricos analizados en el apartado anterior, las características o condiciones específicas que se detallan a continuación.

A. Especial relevancia por su incidencia potencial en la cualificación de la oferta turística y su desestacionalización

Lógicamente la categorización formal y la distinción material como campos de golf de interés turístico deben obedecer a razones objetivas de reforzamiento potencial e

24 Vide, así, GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S. (2005a: 26).25 Puede ser discutible, no obstante, desde la perspectiva de la incolumidad de la garantía básica

local de autonomía municipal y desde las propias premisas de respeto de la diversidad funcional y territorial de las actividades turístico-deportivas, que el criterio utilizado por el Decreto andaluz 43/2008 para la “autonomización” de la ordenación de los campos de golf no haya sido el estricta-mente territorial o espacial, más objetivo y propio de la potencialidad de transformación jurídica de la normativa urbanística y territorial, sino dos variables mucho más ambiguas como el carácter de espacio territorial destinado a la práctica de un deporte especializado y su consideración como valor turístico añadido.


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incremento en calidad y diversificación de la oferta turística de un territorio determi-nado. El signo de distinción turística debe responder, pues, a su contrastada potencia-lidad (a través del procedimiento de declaración) para atraer, reforzar e intensificar el turismo26, desde una necesaria cualificación o mejora especial de la oferta ya existente. Fortalecimiento de la calidad global que ha de proyectarse no sólo en términos mate-riales (mejores servicios, mayor oferta de actividades, interacción efectiva con el entorno ambiental, incremento de la competitividad y la eficiencia, etc.), lo que conecta con las actuales tendencias sobre innovación del sector turístico, sino también temporales, puesto que la cualificación turística debe contribuir a desestacionalizar y desconges-tionar la práctica de este deporte (incentivando el turismo de invierno y moderando la demanda turística de los meses típicamente vacacionales), y la utilización de los servicios turísticos (de transporte, de alojamiento, de restauración, etc.) aparejados. Por tanto, serán campos de golf de interés turístico aquellos que contribuyan a potenciar, diversificar, renovar y cualificar la oferta turística existente, y, a la vez, posibiliten un turismo activo de calidad en contacto con la naturaleza durante todo el año.

Desde una perspectiva de análisis jurídico quizás puedan derivarse determinados problemas de la falta de concreción de algunos de los criterios manejados por el Decreto para la distinción turística formal de los campos de golf. El órgano administrativo encargado de la tramitación y resolución de la declaración deberá integrar adecua-damente el contenido de conceptos jurídicos indeterminados como los de «especial relevancia» o «incidencia potencial», cargados de un alto componente de valoración técnica, y que, además, en esta materia juegan un importante papel al suponer una especialización de régimen jurídico respecto de las categorías generales.

B. Ampliación de la oferta deportiva y de ocio asociada al turismo

Junto a las exigencias anteriores, de naturaleza más cualitativa, la declaración de un campo de golf como de interés turístico exige que su implantación amplíe de forma efectiva la oferta deportiva y de ocio asociada al turismo del ámbito territorial de refe-rencia. Los campos de golf con orientación turística han de ser, pues, equipamientos deportivos de calidad, abiertos al publico y a la vez potenciadores de las nuevas pers-pectivas del turismo activo o deportivo, sobre la base, pues, de conciertos o acuerdos con los establecimientos o alojamientos turísticos. Se trata en este caso de indicadores más objetivos que los anteriores, articulados sobre una doble dimensión, en realidad interconectada, de fomento y crecimiento selectivo de la actividad turística y de forta-lecimiento del desarrollo territorial.

26 Sobre la problemática jurídica de los instrumentos de protección de los denominados “signos geoturís-ticos”, en tanto signos distintivos que se utilizan para la promoción de destinos turísticos concretos, y que genéricamente podría tener conexión con la declaración formal de un campo de golf como de interés turístico, puede verse el estudio de GÓMEZ LOZANO, Mª. M. (2004: 103 y ss.).


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C. Cumplimiento de los requisitos generales de carácter territorial y técnico

Los campos de golf de interés turístico suponen una especialidad de la categoría genérica, que, según la nueva regulación andaluza, debe asumir una serie de condicio-nantes, límites y requisitos, tanto de índole territorial y ambiental, como de carácter estrictamente técnico y operativo.

Dentro de los primeros, exige el Decreto 43/2008 que los campos de golf se ubiquen en terrenos cuyos condicionantes físicos, ambientales y paisajísticos así lo permitan, con imprescindible garantía de la suficiencia y calidad hídricas y las conexiones a infraes-tructuras y servicios esenciales (art. 6). La implantación de los campos de golf requiere pues, como condicionantes de partida, idoneidad territorial y ambiental27, disponibili-dad de recursos hídricos28 e integración con los sistemas generales29. Se trata, sin duda, de tres factores esenciales y requisitos imprescindibles para una correcta localización e implantación de los campos de golf. Pero no se trata de una mera evaluación previa de condicionantes. La trascendencia ambiental de la implantación y funcionamiento de estas instalaciones exige, además, «el mantenimiento de las condiciones ambientales y, si es posible, la mejora de dichas condiciones y de los terrenos en los que se ubiquen». Late aquí la visión regeneradora propia de una adecuada planificación, ubicación y explotación de los campos de golf. Por su gran extensión y capacidad de adaptación al entorno, los campos de golf deben constituir auténticas oportunidades de fortalecimiento de las variables ambientales del factor turístico, contribuyendo a la preservación y mejora de los valores naturales y paisajísticos del territorio –e incluso «revalorizando» zonas o territorios degradados o desarticulados espacialmente–. El problema es que, según el

27 El propio Decreto señala los terrenos que no se consideran aptos o idóneos para la implantación de un campo de golf, por razones orográficas y geológicas (riesgos naturales, excesiva pendiente, etc.), por sus efectos en el subsistema hidrológico (ubicación en las cabeceras de las cuencas o subcuencas, existencia de un grado de permeabilidad elevado, etc.), por razones de vegetación o fauna (vegeta-ción arbórea o árboles centenarios en una proporción superior al 60% de la superficie, existencia de corredores faunísticos, ecosistemas singulares o hábitats de importancia, etc.) o, en fin, por razones del régimen jurídico de protección ambiental (terrenos con limitación de usos por la normativa ambiental específica).

28 Como señala el art. 8.1, para la implantación de un campo de golf se deberá contar con la preceptiva –y necesariamente previa– autorización o concesión del organismo de cuenca –o Administración hidráulica autonómica– competentes para el riego del campo de golf, así como, en su caso, para los usos compatibles y complementarios, en el marco de los condicionantes y orden de prelación contenido en el correspondiente plan hidrológico de cuenca y del propio y obligatorio Plan de Conservación del Agua. Además se exige que los campos de golf se rieguen siempre con aguas rege-neradas, salvo que la insuficiencia de aguas residuales permita al organismo competente conceder o autorizar otros recursos hídricos. Y se prohíbe terminantemente que se utilicen caudales destinados al consumo humano para el riego de los campos de golf (art. 8.4).

29 Para la implantación del campo del golf se debe prever y garantizar la conexión a las redes generales de infraestructuras y servicios en condiciones suficientes de capacidad y funcionalidad, sin que en ningún caso se produzca merma de las existentes y atribuyéndose lógicamente los costes de dichas operaciones de conexión al promotor de la obra (art. 9).


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Decreto, el cumplimiento de estas obligaciones de preservación ambiental y de «regene-ración» territorial, a falta de un régimen sancionador aparejado, y de auténticos indica-dores positivos de evaluación –y contraste reglado para las decisiones administrativas–, se remite, en una tenue y abierta remisión aplicativa, a una serie de meros «factores», como la capacidad del proyecto para mantener las condiciones ambientales del entor-no, y, en su caso, mejorarlas; la reforestación sostenible; la existencia en el proyecto de planes específicos de fomento de la biodiversidad; la contribución a la mejora del paisaje; la recuperación de suelos degradados, transformados o contaminados; o la instalación del campo en vertederos sellados o zonas agrícolas abandonadas (art. 10.2). La positivización de estos factores es, lógicamente, correcta, pero no así su indefinida eficacia jurídica –en el marco de los procesos decisionales administrativos–, en tanto «elementos» de valoración del cumplimiento de una (auténtica) obligación normativa, o su enumeración ambigua y no jerarquizada.

Respecto de las prescripciones técnicas para el diseño de los campos de golf y de sus construcciones e instalaciones complementarias, el Capítulo IV del Decreto pormeno-riza, de un lado, las determinaciones generales30 y, de otro, y más específicamente, las relativas al tratamiento de los terrenos (máxima adecuación al terreno de implantación, integración de elementos topográficos esenciales, respeto del sistema hidrológico exis-tente, equilibrio entre superficies arboladas y zonas de juego, integración paisajística de los cerramientos, etc.), a la vegetación y fauna (respeto de la vegetación autóctona, con incorporación al diseño o replantación en lugares adecuados; reforestación sostenible de los terrenos que no constituyan áreas de juego; utilización en las calles de especies de bajos requerimientos hídricos, con resistencia a la sequía y a la salinidad; adopción de medidas de protección de la fauna, etc.), al ciclo del agua (obligatoriedad de una red separativa de recogida de aguas pluviales y residuales; integración paisajística de zonas húmedas; control de la calidad de las aguas subterráneas; instalación de sistemas inteligentes de riego; etc.), al diseño de las construcciones y edificaciones (tratamiento adecuado y adecuación paisajística de la red viaria interior; autonomía funcional de las construcciones y edificaciones, etc.), al sistema de explotación y gestión (definición de un sistema de gestión del césped, utilización de abonos y fertilizantes de liberación lenta y productos fitosanitarios de baja toxicidad; control de los nitratos sobre las aguas, etc.) y a las exigencias de eficiencia energética y tratamiento adecuado de los residuos (utilización de energías renovables, minimización de la gestión de residuos, etc.)31.

30 De forma esquemática: integración y respeto territorial; minimización y prevención de impactos ambientales; utilización racional de los recursos naturales; delimitación de zonas ambientalmente sensibles o elementos naturales singulares; armonización de elementos hídricos y conservación de las condiciones naturales; accesibilidad viaria, suficiencia y adaptabilidad de aparcamientos y dotación de servicios urbanísticos esenciales; extensión mínima –de 9 hoyos y una superficie de 20 hectá-reas–; condiciones de seguridad de los trabajadores y usuarios.

31 Una exposición algo más detallada y precisa de todos estos condicionantes y requisitos técnicos puede verse, también, en la Ley valenciana 9/2006, de 5 de diciembre.


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D. Prescripciones técnicas adicionales y exigencias de sostenibilidad suplementarias

Los campos de golf de interés turístico han de reunir una serie de requisitos adicio-nales, tanto de carácter técnico como de protección ambiental, al margen lógicamente de la obligatoriedad de prever las infraestructuras, servicios, dotaciones, equipamientos y servicios públicos que demande su efectiva implantación, así como la ejecución, mejo-ra o reforzamiento de las redes exteriores de sistemas generales afectadas [art. 23.1.d)].

Concretamente, para obtener la declaración de «interés turístico» el campo de golf debe contar con las siguientes especificaciones:

a) Un recorrido de, al menos, 18 hoyos;

b) Una superficie mínima de 70 hectáreas y de 30 hectáreas más por cada 9 hoyos adicionales;

c) Una longitud para el recorrido de 18 hoyos de, al menos, 6.000 metros;

d) Una distancia mínima entre el eje de cada calle y la más próxima de, al menos, 60 metros, y de 90 metros hasta la primera edificación;

e) Un coeficiente del 20% de la superficie destinada a la plantación de especies arbóreas o arbustivas autóctonas de bajo consumo hídrico;

f) Estación metereológica de control; y

g) Lagos conectados con el sistema de riego con una capacidad total de almacena-miento de agua no inferior a cien mil metros cúbicos.

Además, los proyectos deben incorporar las siguientes obligaciones, dotaciones y servicios:

a) Obligación de obtener, dentro de los tres primeros años desde la apertura del campo, la certificación de calidad ISO 9000 o la que la sustituya o se establezca de forma específica para los campos de golf;

b) Sistema integrado de gestión ambiental, debidamente homologado;

c) Servicios mínimos adecuados en la Casa Club que habrán de consistir, al menos, en bar, restaurante, vestuarios y Caddy Master;

d) Aparcamientos con 100 plazas para los campos de 18 hoyos y otras 40 adiciona-les por cada 9 hoyos más;

e) En el caso de tratarse de campos de iniciativa privada, la mayoría de los derechos de juego no estarán sujetos a la adquisición de la condición de socio de un club o a la participación en la entidad propietaria del campo;

f) Plan de comercialización de los derechos de juego, orientado a la explotación turística del campo; y


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g) Calendario y horario de juego compatibles con la orientación turística del campo.

Es destacable dentro de estas exigencias la obligatoriedad de obtención, a cargo del responsable del campo, de un certificado privado de calidad técnica, fórmula autorre-guladora de segundo grado que pretende, lógicamente, potenciar –económica y social-mente– la imagen de sostenibilidad del campo de golf y adecuarse al frenético ritmo del progreso en materia de calidad y seguridad ambiental. Los sistemas privados de norma-lización y certificación de calidad complementan sin duda, a pesar de los márgenes de ambigüedad que en materia de legitimidad destila la actuación de estas organizaciones internacionales, las propias exigencias derivadas del ordenamiento jurídico-público. Cooperación entre subsistemas que se pone igualmente de manifiesto en el caso de la exigencia de un «sistema integrado de gestión ambiental», como fórmula reflexiva de programación, activación y consolidación de las obligaciones de prevención y gestión ambiental de los responsables del campo de golf. Y no se trata sólo de una obligación doméstica. La homologación posterior por parte de los auditores externos verificará, en aras de una efectiva implantación del sistema, los aspectos esenciales del mismo32, fundamentalmente el grado e intensidad de cumplimiento de los objetivos establecidos (ejecución del plan de acción específico), la suficiencia de los indicadores de progreso y la idoneidad de las técnicas y elementos utilizados33.

Las demás exigencias tienen el carácter de servicios mínimos, estándares obligato-rios (de plazas de aparcamiento) u obligaciones desiderativas de compatibilidad entre la actividad deportiva y la oferta turística, junto con dos exigencias conectadas con la dimensión económica y de explotación de los campos de golf: el carácter esencial-mente turístico de este tipo de campos coadyuva a modular y limitar los márgenes privados de ordenación de los derechos de juego, siendo incompatible una restricción de los mismos vinculándolos a la asociación o participación en la entidad propietaria, e imponiéndose, por el contrario, un plan de comercialización orientado a la explotación turística del campo –centrado más en la diversificación y atracción turísticas que en la promoción estrictamente comercial y en la captación de socios permanentes–. Estas dos previsiones parecen acertadas y conectan claramente con la orientación esencialmente turístico-deportiva de este tipo de campos, su objetivo de descongestión temporal de la oferta turística y su finalidad de atracción de turismo extranjero. Quizás hubiera sido conveniente, para objetivizar al máximo estas obligaciones, la concreción del porcentaje máximo admisible de derechos de juego limitados, el grado de participación exigible en la entidad propietaria del campo, y los contenidos mínimos y fórmulas de verificación del plan de comercialización de los derechos de juego exigido.

32 En este sentido, en la regulación valenciana de campos de golf se prevé expresamente la necesidad de superar las auditorias ambientales con la periodicidad que se establezca, y que en ningún caso será superior a tres años (art. 34 de la Ley 9/2006, de 5 de diciembre).

33 Sobre estas dos técnicas de colaboración privada en la prevención y gestión ambiental puede verse el análisis general de ESTEVE PARDO, J. (2005: 135 y ss.).


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El segundo gran bloque de exigencias suplementarias viene constituido por las denominadas «acciones de sostenibilidad». Con una mayor indeterminación sustantiva que las previsiones anteriores, estas acciones se conectan a valores basados, genérica-mente, en el principio de desarrollo sostenible34. La dimensión ambiental de los campos de interés turístico se pone nuevamente de manifiesto35, al hilo de –y en conexión con– la actual orientación medioambientalista de las políticas (autonómicas) turísticas. Su implantación, desde la perspectiva de la gestión sostenible del destino36, debe supo-ner un incremento efectivo de los niveles ordinarios de prevención y gestión ambien-

34 Precisamente es la idea clave de “desarrollo sostenible”, parámetro legitimador común, hoy en día, de la proyección integral de la acción humana sobre el ambiente natural y eje vertebrador de las inte-rrelaciones ecosistémicas, sincrónicas y diacrónicas, la utilizada por algún autor, dentro del margen de discrecionalidad pública inherente a sus postulados sustantivos, para sostener la «viabilidad» económica y ambiental de la implantación de los campos de golf, en detrimento de otros posibles destinos –igual de costosos, pero menos productivos– del suelo: es necesario buscar “una potencia-ción armónica y equilibrada de las circunstancias demográficas (conservación de la población rural), sociales (integración del mundo rural), económicas (diversificación sectorial) y territoriales (desarrollo sostenible)”, BLANQUER CRIADO, D. (2002: 61). Frente a esta postura de aparente equilibrio entre los tres factores del desarrollo sostenible (social, económico y ambiental), se alzan también voces que, también con cierta lógica, privilegian el elemento ambiental, realmente el que posibilita el desenvolvimiento y la propia existencia de las relaciones humanas, en su proyección social y económica. Dice, así, el profesor LOPERENA ROTA, D. (2008: 73), «la doctrina es unánime al afirmar que el desarrollo sostenible se apoya en tres patas: el desarrollo social, el desarrollo económico y la protección ambiental. Pero la mayoría de la doctrina se equivoca cuando les atribuye la misma naturale-za. El desarrollo social es el objetivo de la actividad humana. La actividad económica es un instrumento para el desarrollo social. Y la protección del medio ambiente, para garantizar los parámetros biosféricos que nos permitan vivir dignamente a nosotros y a las futuras generaciones, es un requisito de base cien-tífica y aplicación ética». La idea de fondo es evidente: posibilitar el progreso sin menoscabo de los recursos naturales. En definitiva, planificar y gestionar de forma racional los recursos y elementos ambientales necesarios para el progreso, social y económico, del hombre. El problema es articular, en un necesario equilibrio funcional, los tres elementos del concepto. Ponderación de intereses y valores que inevitablemente se ve interferida por circunstancias y condicionantes externos, pero que se impone ya como fórmula de superación de la limitada operatividad del concepto y, lo más impor-tante, de resolución de conflictos entre los valores en juego, desde su consideración como cláusula de interpretación finalista y título de intervención en el denominado ya Estado ambiental de Derecho, vide MONTORO CHINER, M. J. (2000: 3455).

35 Sobre la específica interconexión entre la actividad turística, en sus múltiples y crecientes modali-dades y formas, y la realidad ecosistémica del ambiente natural, potenciada ahora con las nuevas especialidades de turismo activo, de aventura o de naturaleza, pueden verse las consideraciones generales de VERA JURADO, D. J. (2000: 50 y ss.). En el caso del deporte del golf, y de los campos que lo posibilitan, la imbricación llega hasta tal punto que el propio autor los califica como “espacios naturales sin protección específica o en sentido amplio”, ordenados, como se ha puesto de manifiesto en el texto, en virtud de su carácter poliédrico, por normas no estrictamente turísticas, ya se trate de la propia normativa urbanística o territorial, ya de técnicas transversales más específicas, como los instrumentos y directrices de planificación, los estudios de impacto ambiental o las técnicas de evaluación previa de los riesgos (págs. 56-57). Es obligado citar también en este punto, como obra monográfica de referencia en materia de relaciones entre las actividades turísticas y la protección y desarrollo del entorno natural, el estudio de ROCA FERNÁNDEZ-CASTANYS, Mª. L., (2005).

36 Sobre el tema puede verse la exposición de DAVILA GUERRERO, R. (2008).


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tal, integrando el proyecto acciones concretas destinadas a la sostenibilidad social, económica y medioambiental37. El art. 25.1 del Decreto combina, pues, un mandato genérico y abstracto de aportación de «valores» ambientales con una serie indicativa de criterios de referencia a incorporar en las acciones concretas de desarrollo del proyecto de implantación y gestión del campo de golf. El objetivo es claro: acreditar la sosteni-bilidad del proyecto a través de la proyección ambiental de las acciones integradas en el mismo. Pero surgen inmediatamente algunas dudas interpretativas38: ¿en qué consiste exactamente la acreditación?, ¿es una valoración administrativa independiente?, ¿se concreta en el ejercicio de competencias específicas por parte de órganos concretos?, ¿cuál es el grado, nivel o intensidad de la incidencia para entender que la acción es «sostenible»?, etc. Porque además los aspectos o ámbitos de referencia no dejan de ser criterios genéricos e indeterminados, plagados de conceptos abiertos y necesitados de una adecuada interpretación: previsión de medidas de responsabilidad social corporati-va, mejora paisajística y ambiental del entorno39, mejora de la calidad ambiental de los terrenos, revitalización de elementos naturales, culturales o de arquitectura rural y de sus instalaciones, mejora de la accesibilidad y del uso público del patrimonio territorial, incorporación de tecnologías que minimicen el consumo energético y de recursos, apli-cación de medidas de reducción de la emisión de gases contaminantes, y, en su caso,

37 El principio directriz de “desarrollo turístico sostenible” implica, por tanto, una mejora integral de los servicios y de la propia adaptabilidad de la oferta turística al entorno de acogida. Se trata de medir la calidad a través de la incorporación de parámetros materiales más exigentes, imbricando la mejora y modernización de los establecimientos y servicios con la propia racionalidad en el tratamiento del entorno de disfrute, sobre todo cuando a la mera actividad turística se le aparejan servicios de deporte, esparcimiento, actividad física o intelectual, etc. Frente al turismo de masas, que ha conllevado –y conlleva– la saturación de los espacios –y de las aparejadas infraestructuras y servicios públicos– y la exponencial degradación del ambiente natural, se impone un nuevo modelo de turismo respetuoso y compatible con las exigencias ambientales (y socio-culturales, como el propio respeto de los valores y bienes tradicionales, el mantenimiento de los equilibrios sociales, la potenciación de la economía local, etc.), de menor densidad, pero de mayor calidad, plural y diverso en cuanto a la oferta de bienes y servicios, y capaz de conciliar la inherente dimensión de actividad económica estructural con el mantenimiento de los niveles de sostenibilidad ambiental y social de los entornos de acogida, ya se trate de campos de golf con oferta hotelera aparejada, de turismo rural, de naturaleza o de aventura, o de turismo cultural y urbano. Estas exigencias se concretan, como se estudia más adelante, en previsiones normativas específicas de “integración ambiental” de los campos de golf: sometimiento a evaluación de impacto ambiental, compatibilidad con la plani-ficación territorial, asunción de las exigencias derivadas de la legislación sectorial, por ejemplo en materia de recursos hídricos, etc. Aparte de ello, desde la óptica estricta del turista (consumidor de los servicios turísticos), este cambio de enfoque conlleva, lógicamente, un reforzamiento de su propia posición, una cualificación del conjunto de derechos (y obligaciones) integrantes de su “estatuto jurídico”, como pone de manifiesto por ejemplo GUILLÉN CARAMÉS, J. (2002).

38 Una formulación más detallada de los distintos elementos o criterios de integración territorial de los campos de golf, y los factores específicos de valoración vinculados a cada uno de ellos, puede verse en la Ley valenciana 9/2006, de 5 de diciembre (art. 14 y ss.)

39 Quizás se podrían haber incorporado obligaciones concretas, a cambio de la posibilidad de vincu-lación de usos residenciales, de conservación o mantenimiento del campo de golf durante un plazo determinado y con la utilización de las mejoras técnicas disponibles.


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puesta en valor de bienes pertenecientes al Patrimonio Histórico de Andalucía. Aunque se trata en el fondo de conectar la propia promoción pública del deporte del golf, por sus evidentes consecuencias beneficiosas para la salud, el ocio y la calidad de vida, con su también aparente potencialidad para la consecución de un desarrollo turístico soste-nible40, lo cierto es que los elementos, criterios y sectores de referencia ambiental, que han de además condicionar la declaración y calificación como bien de interés turístico, se plasman de manera algo confusa (porque, por ejemplo, la aplicación de medidas de reducción de emisiones contaminantes no será seguramente un criterio orientativo, sino una obligación legal), indeterminada («uso público del patrimonio territorial») y, en el último caso, incluso potestativa.

En cualquier caso se trata de indicadores de sostenibilidad que conectan claramente con otras previsiones normativas encaminadas a la promoción del fenómeno turístico mediante la ponderación expresa, plasmada en una declaración formal, de los elemen-tos, exigencias y valores ambientales concurrentes: es el caso de la figura de los muni-cipios de interés turístico41.

III. Implantación y utilización de los campos de golf de interés turístico y articulación territorial. Procedimiento de declaración

1. Usos complementarios y compatibles: el problema de la vinculación de las urbanizaciones residenciales a los campos de golf

A. Condicionantes urbanísticos de los campos de golf y nuevas perspectivas integrales de ordenación territorial

Un campo de golf es, en términos simples, un sembrado de plantas herbáceas, ubicado en un entorno más o menos arbolado, de gran amplitud, y normalmente aleja-do de los cascos urbanos, con necesidad para su mantenimiento de dos bienes escasos y susceptibles de uso alternativo, el suelo y el agua42. Desde esta perspectiva, y con estos condicionantes, es lógico que, hasta no hace mucho, la regulación de los campos de

40 Sobre el concepto de “desarrollo turístico sostenible” y los instrumentos normativos existentes para su consecución, puede verse CARBALLEIRA RIVERA, Mª. T. (2000: 3093 y ss.).

41 En el caso, por ejemplo, de Andalucía, la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, del turismo define los “municipios turísticos” como aquellos que cumplan los criterios que reglamentariamente se esta-blezcan y entre los cuales deberán figurar la población turística asistida, el número de visitantes y la oferta turística, constituyendo el objetivo esencial de la declaración el fomento de la calidad en la prestación de los servicios municipales al conjunto de la población turística asistida, mediante una acción concertada de fomento (art. 6). Sobre el tema puede verse RIVERO YSERN, J. L. (2008).

42 Vide las reflexiones deducidas de esta concepción y de la misma naturaleza de bienes escasos, pero de utilización alternativa, del agua y el suelo, en BLANQUER CRIADO, D. (2002: 63 y ss.).


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golf se haya ceñido a las previsiones sobre su ubicación territorial y a las limitaciones o determinaciones de explotación contenidas en la normativa urbanística.

Ante la ausencia de regulaciones integrales a nivel autonómico43, la respuesta ha procedido de la normativa urbanística –y más tarde, territorial–44, concretándose fundamentalmente en las exigencias materiales establecidas para su implantación, normalmente en el suelo no urbanizable45.

Más concretamente, la clave de la ordenación urbanística de los campos de golf ha radicado en la verificación de su carácter de actividades deportivas «de interés social y utilidad pública»46, susceptibles de ubicarse, por tanto, en dicha clase de suelo47, parámetros interpretativos que han permitido igualmente a la jurisprudencia, en una oscilante trayectoria sin embargo, realizar importantes y significativos pronunciamien-tos sobre la localización, el régimen y los condicionantes exigibles a los campos de golf, como equipamientos públicos o privados deportivos ubicables en el suelo rural o no urbanizable48 (incluso admitiendo en determinados casos, más allá de la clásica excepcionalidad de la transformación física de esta clase de suelo, la construcción de edificaciones residenciales anexas)49.

Sin embargo esta perspectiva parece hoy en día insuficiente. Materialmente, porque la implantación y desarrollo de los campos de golf trasciende el propio interés munici-pal –y muchas veces su propio territorio–, así como su capacidad de ordenación, gestión

43 Salvando las destacables excepciones de algunas Comunidades Autónomas, como Baleares y, poste-riormente, Andalucía.

44 Vide, en este sentido, GARCÍA RUBIO, F. (2004: 510 y ss.).45 Así por ejemplo el Decreto Foral 128/1992, de 30 de marzo, por el que se regulan las condiciones

territoriales y urbanísticas para la implantación de campos de golf, cuyo art. 2 permite su desarrollo tanto en suelo urbanizable como no urbanizable, con las categorías de mediana productividad agrí-cola o genérico. Ampliamente sobre el tema BLANQUER CRIADO, D. (2002: 98 y ss.).

46 Legitimidad colectiva, incluso con cobertura legal expresa en algunos casos, que, sin embargo, encuentra límites infranqueables en la calificación del suelo no urbanizable como de especial protec-ción, lo cual debe ser objeto de ponderación en la autorización autonómica sobre la utilidad pública o el interés social de la edificación o instalación. Como se deduce expresamente de la STS de 27 de febrero de 2008, la transformación urbanística del suelo no urbanizable, conectada con la prestación de un servicio público o con la satisfacción de un interés o utilidad públicas, por ejemplo, de carácter turístico-deportivo, debe apoyarse en una auténtica y destacable necesidad, en la imposibilidad de ubicación en otra clase de suelo y en la acreditación y cualificación del uso excepcional (deportivo, recreativo, turístico, etc) que se pretende. Puede verse un comentario de la Sentencia en Práctica Urbanística La Ley, 73, (2008), pág. 73 y ss. Sobre el tema, más detalladamente, BLANQUER CRIADO, D. (2002: 149 y ss.).

47 Vide, sobre el tema, MENÉNDEZ REXACH, Á. (2003).48 Vide FAMILIAR SÁNCHEZ, A. (2001).49 La doble perspectiva en cuanto a la titularidad de los campos de golf permite, en el caso de los

campos públicos, diferenciar distintas fórmulas organizativas de gestión directa o indirecta de los mismos, como magníficamente detalla GARCÍA RUBIO, F. (2009: 212 y ss.).


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y control de la actividad50. Además, la limitada operatividad de los instrumentos de ordenación urbana –sobre todo en su proyección a la «utilización» del suelo no urbani-zable– imposibilita la obtención de una respuesta de regulación integral de los campos de golf. Falta en aquellos la imprescindible –y condicionante– dimensión ambiental, territorial y turístico-deportiva, sobre cuya articulación ha de construirse la respuesta legal actual a la problemática de los campos de golf. Pero es que además, formalmente, la instalación y construcción de estas instalaciones deportivas, por su extensión, multi-funcionalidad e interés público, depende de la conjunción de diversos y variados títulos competenciales, tanto sectoriales como transversales.

Se comprende así la reacción «territorial» de los últimos años en cuanto a la respuesta normativa y de planificación, así como el consecuente –y en cierta medida lógico– incremento de las competencias autonómicas sobre la materia, pero no como resultando de la acumulación de competencias sectoriales51, sino como fruto de una nueva visión integral de «sustantivización» de la ordenación del territorio.

Como gráficamente ha señalado González-Varas Ibáñez, «el mejor urbanismo vendría a ser aquel que deja de ser «urbanismo» para pasar a ser «territorio» (y medio ambiente), y de ahí la nueva ordenación del territorio en sentido urbanístico»52. El poten-cial de las nuevas fórmulas de «gestión territorial» (autonómica), como superación de la funcionalidad de los instrumentos urbanísticos53, cauce de integración de las diversas normativas y políticas sectoriales y del conjunto de intereses públicos y privados en presencia, y manifestación, en el fondo, de la nueva concepción estatutaria del suelo,

50 Ello conecta, lógicamente, con el juicio sobre la suficiencia y capacidad de los municipios para hacer frente, en ocasiones con dificultades, al propio fenómeno turístico, sobre todo el estacional y de masas, concentrado en unos espacios concretos y saturados, y demandante de una ingente canti-dad de servicios, bienes y ofertas. Sobre la base de las competencias turísticas transversales, estos problemas han intentado mitigarse, como se sabe, a través de los instrumentos de programación y planificación, así como de las técnicas orgánicas y funcionales de cooperación interadministrativa. A pesar de ello, sigue faltando hoy en día una respuesta conjunta e integrada, fruto de una adecuada integración sustantiva, que posibilite la combinación de intereses y la aplicación uniforme entre la planificación territorial y urbanística y la ordenación turística. Al respecto puede verse BOUAZZA ARIÑO, O. (2008: 156-190) y BOUAZZA ARIÑO, O. (2005).

51 Sobre el conjunto de licencias, permisos y autorizaciones precisadas para la instalación y puesta en funcionamiento de un campo de golf, puede verse la clarificadora exposición de GARCÍA RUBIO, F. (2004: 516-517). Como sintetiza el propio autor en otro lugar, GARCÍA RUBIO, F. (2009: 245), “la implantación de un campo de golf requiere desde un punto de vista estrictamente administrativo de al menos dos licencias previas: la de obras y la de actividad o apertura, que pueden verse complementadas conforme a la legislación autonómica por autorizaciones singulares previas, calificaciones o autorizaciones de naturaleza medioambiental y licencias para la verificación final de todo el entramado proyectado desde el punto de vista de la seguridad o los espectáculos públicos”.

52 GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S., (2005:159).53 A pesar de la innegable e imparable «ecologización» de los instrumentos clásicos de planificación y

ordenación urbanística, en una clara orientación «filo-ecológica» de nuestro Derecho urbanístico, tal y como pone de manifiesto, entre otros, MORENO MOLINA, Á. M. (2008b: 90).


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en tanto elemento natural54, puede tener un margen importante de aplicación en esta materia de la ordenación espacial de los campos de golf, y su conexión con los condi-cionantes turísticos, deportivos y ambientales55.

La ordenación autonómica de los campos de golf debe redimensionarse hoy en día, pues, a través de la concepción integrada del territorio56, de la difuminación de cate-gorías a efectos de la actuación pública urbanística y de la actualización de las propias exigencias de interés general o utilidad pública subyacentes a sus múltiples manifesta-ciones.

Frente a maximalismos y prejuicios57, se precisa una adecuada –y renovada– ordena-ción territorial, que cohoneste las exigencias artificiales y naturales para el deporte del

54 Vide, por ejemplo, VAQUER CABALLERÍA, M. (2007: 19 y ss.). Sobre el tema puede verse, además, la completa obra de MORENO MOLINA, Á. M. (2008a): «Frente a la perspectiva tradicio-nal del crecimiento urbano como suministro al mercado de suelo edificable y de «máquina productora» de viviendas, se habla hoy cada vez con más fuerza del suelo como recurso no renovable, que desempeña una «función biológica» y tiene una capacidad de carga limitada» (pág. 18).

55 Desde una perspectiva cercana, la doctrina ha propuesto igualmente la superación de los clásicos instrumentos de planificación sectorial por nuevas fórmulas de «planificación turística integrada», BOUAZZA ARIÑO, O. (2006).

56 Se impone, en general, una efectiva integración de la planificación turística y la ordenación terri-torial. No se trata sólo de incorporar los condicionantes turísticos, en tanto elemento sectorial de referencia, a la planificación territorial y urbanística, sino de implementar una auténtica ordenación sustantiva de sus evidentes interconexiones. El territorio no es sólo el soporte físico de las actividades turísticas (junto con el litoral). Es un elemento condicionador de su propio desarrollo y potencia-ción. Por ello, la ordenación territorial de las actividades turísticas no puede limitarse a la delimi-tación o regulación pasiva de las mismas, sino que ha incorporar fórmulas e instrumentos (sustan-tivos) de promoción activa, de sostenibilidad ambiental y de reequilibrio socioeconómico. Como señala expresamente la Exposición de Motivos de la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, de turismo de Andalucía, «el turismo juega un papel fundamental en la construcción del modelo territorial de Andalucía y su planificación debe hacerse en plena coherencia con la planificación territorial». Vide, más ampliamente, ZAMORA ROSELLÓ, Mª. R. (2008: 143 y ss.), quien destaca la triple vía de interrelación entre el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía y el sector turístico: elabora-ción de estrategias de planificación y gestión integrada del territorio, urbanización de áreas turísticas y planificación de la zona litoral.

57 No puede ocultarse, sin embargo, una realidad evidente: la existencia –y los incesantes intentos de promoción– de campos de golf no orientados al incremento, atracción y diversificación del turismo, o fundamentados en el principio directriz constitucional de fomento y accesibilidad a las instala-ciones deportivas o de ocio, sino en el interés, más prosaico y lucrativo, de la materialización de grandes proyectos urbanísticos en suelo no urbanizable –o urbanizable no desarrollado– aparejados, de forma inescindible, al campo de golf. A esta realidad se la ha denominado, con acierto, «pangol-fismo», desde la subordinación de la dimensión turístico-deportiva, al interés particular urbanístico, y desde la también constatable afección final a los intereses generales a causa de la insostenibilidad a medio y largo plazo de estos campos de golf, argumento para operaciones inmobiliarias encubiertas, denominados por la doctrina, de «primera generación». Vide, más pormenorizadamente, las luces y las sombras de los campos de golf en BLANQUER CRIADO, D. (2002: 295 y ss.). En este senti-do, y con acierto, la Ley valenciana de campos de golf regula específicamente las obligaciones de conexión con las redes de infraestructuras y servicios que requiera para su funcionamiento el campo


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golf con los condicionantes ambientales y sociales precisos. Como se ha dicho, es hora ya de destruir los mitos: ¿por qué el uso normal (función social) del suelo no urbani-zable debe seguir siendo la actividad agropecuaria?58 Desde parámetros adecuados de sostenibilidad –en su conexión con las tendencias actuales de desarrollo diversificado del mundo rural y de reorientación estratégica de las actividades productivas– y, en el fondo, de ponderación de los intereses, necesidades y limitaciones existentes en el terri-torio59, no hay inconvenientes insalvables para defender una gestión urbanística directa sobre el suelo no urbanizable60 (o alguna de las categorías del suelo urbanizable)61 para la satisfacción de fines deportivos, de ocio o de descongestión de los espacios urbanos.

B. Turismo y deporte sostenibles: las limitaciones ambientales de los campos de golf

No se trata, pues, y solamente, de que la planificación territorial y urbanística delimite los espacios susceptibles de acoger un campo de golf, sobre la base de las categorías e instrumentos de ordenación tradicionales, sino de la efectiva articulación

de golf, así como el acondicionamiento de las existentes, pudiendo incluso las Administraciones públicas exigir al promotor la adopción de soluciones diferentes o complementarias para asegurar una prestación eficaz de los servicios públicos vinculados al espacio deportivo (art. 10).

58 BLANQUER CRIADO, D. (2004: 465). Como dice el autor, «ante ese declinar de las explotaciones agrarias, el turismo deportivo y la adecuada utilización del ocio se pueden revelar como políticas públicas (en ocasiones complementarias y otras veces alternativas) dignas de ser tenidas en cuenta para la conser-vación del entorno natural».

59 En este sentido se manifiesta expresamente, por ejemplo, MESTRE DELGADO, J. F. (2002: 523 y ss.).

60 Vide, así, GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S. (2006:111). 61 Conviene hacer notar que el art. 13.1 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo (Real Decreto

Legislativo 2/2008, de 20 de junio), sigue estableciendo, en sintonía con la regulación precedente, que «los terrenos que se encuentren en el suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las Leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales», regla general de congruencia que admite ya, enlazando con la apuntada diver-sificación de fines actual del suelo no urbanizable, y con la posible incorporación de expectativas urbanísticas directas o indirectas sobre esta clase de suelo, tanto limitaciones legales o reglamen-tarias a sus fines “naturales” como aprovechamientos o usos vinculados al principio genérico de sostenibilidad ambiental, dentro de los que podrían tener cabida las actuaciones de interés público o de contenido dotacional de baja intensidad constructiva o escasa incidencia ambiental. Pero además, el apartado segundo establece que excepcionalmente «podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural». Respetando el procedimiento previsto y los límites impuestos por la ordenación territorial y urbanística, un campo de golf podría implantarse en suelo rural tanto por su contribución al desarrollo, fomento y revitalización del entorno rural como, mucho más sencillamente, pero con mayor margen de discrecionalidad –y en el fondo, posibles abusos– por su necesaria implantación en dicho tipo –o situación– de suelo (juicio de oportunidad y criterio abierto de ponderación que conecta con la tradicional y oscilante categorización del suelo rural o no urbanizado común).


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del equilibrio entre los intereses públicos en la implantación del mismo, en cualquier clase de suelo, y los condicionantes, límites y exigencias ambientales (y territoriales) concurrentes. Por encima de la categorización (urbanística) formal, y de los inevitables umbrales de discrecionalidad planificadora62, se impone la conjugación material de intereses63. La perspectiva de planificación y gestión territorial aparece, a estos efectos, como imprescindible64, encauzando, a la vez, la propia superposición de regulaciones existente en la actualidad.

La ordenación territorial de los campos de golf, paralela y complementaria de la posible regulación integral específica de los mismos, debe condensar y armonizar las exigencias derivadas del principio general de sostenibilidad turística y deportiva. Se trataría, en el fondo, de viabilizar funcionalmente la necesaria coordinación entre la planificación urbanística, territorial-ambiental y turística65. Es preciso, en este sentido, la inclusión de determinaciones materiales o estándares sobre la capacidad de carga o acogida del territorio, la compatibilidad entre el mantenimiento del entorno y la promoción del mismo como destino y marcas turísticas, la ponderación de la viabilidad económica de los servicios turísticos y deportivos a implantar en el territorio, la posi-bilidad excepcional de acompañamiento de usos residenciales privados, la exigencia de nuevas tecnologías en la gestión y mantenimiento del campo de golf, etc.

La multifuncionalidad propia de los campos de golf, y su propia naturaleza ambiva-lente, exige, en definitiva, una adecuada ordenación jurídica integral capaz de conjugar las exigencias derivadas de su potencialidad turística con las limitaciones impuestas por el mantenimiento del entorno natural de acogida, imponiéndose determinaciones específicas a los procesos constructivos y condiciones estrictas de prevención y gestión ambiental relativas al uso de energías renovables, a la gestión integral y eficiente del agua, a la utilización de productos contaminantes, a la gestión y valorización de los residuos, etc.

62 Un ejemplo de jurisprudencia ambivalente en materia de ubicación de campos de golf desde la pers-pectiva urbanística puede consultarse en el artículo “Anulación de la clasificación del suelo realizada para el proyecto urbanístico «ciudad del golf». Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 29 de septiembre de 2006”, Práctica Urbanística La Ley, 56, (2007), pág. 39 y ss.

63 Sobre la imprescindible transformación actual de la legislación urbanística (y territorial) desde el enfoque formal tradicional hasta los nuevos esquemas de ordenación sustantiva o material, como cauce de restricción de la discrecionalidad, puede verse DESDENTADO DAROCA, E., (2009: 76 y 77).

64 Vide, así, LASAGABASTER HERRARTE, I. (2008: 50).65 Un ejemplo reciente de esta conjunción de perspectivas e intereses puede verse en la Ley canaria

6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamiza-ción sectorial y la ordenación del turismo, que intenta conciliar la necesaria contención alojativa de ocupación del territorio, desde la óptica de la protección racional de los recursos naturaleza (“carga turística”), con el igualmente imprescindible fomento de la renovación, mejora y cualificación de la oferta y los establecimientos turísticos.


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Precisamente para la ponderación anticipada de los posibles efectos de los proyectos de campos de golf sobre el ambiente se articula en nuestro ordenamiento una técnica preventiva específica, la evaluación de impacto ambiental de los mismos. Implica una racionalización ecológica de las posibles afecciones de estas infraestructuras sobre el entorno de recepción y sobre los recursos y elementos naturales presentes (contamina-ción de los recursos acuáticos, afección a la fauna y flora, alteraciones atmosféricas o acústicas durante la fase de construcción, impactos visuales y paisajísticos, etc.). a la vez que una delimitación funcional o condicionalización operativa de las actividades o proyectos (condiciones obligatorias, medidas de compensación, programas de segui-miento, etc.). En la Comunidad andaluza, los campos de golf están sujetos ahora a autorización ambiental unificada, según el Anexo I de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental.

C. Régimen de utilización de los campos de golf de interés turístico

En este punto, el art. 26 del Decreto 43/2008 se remite genéricamente al régimen de usos complementarios y compatibles contenido en el art. 4. Según el mismo, se consideran «usos complementarios» del campo de golf otras instalaciones deportivas (por ejemplo, campos de entrenamiento), establecimientos hoteleros con una categoría mínima de cuatro estrellas (como garantía de calidad de la oferta turística aparejada) e instalaciones de ocio, esparcimiento y restauración (parques, restaurantes, cafeterías, etc.). Por otro lado, se consideran usos compatibles del campo de golf los destinados a dotaciones y equipamientos de carácter asistencial, sanitario, administrativo o cultural, excluyéndose expresamente los usos residenciales, comerciales, industriales, terciarios y, en fórmula abierta, cualquiera otros no establecidos expresamente como compatibles.

En cualquier caso, hay que interpretar que la ordenación de la actuación deberá garantizar la independencia física y la autonomía funcional del campo de golf respecto de los demás usos complementarios y compatibles, así como asegurar que la actividad deportiva se ejercite en condiciones de seguridad y en un entorno natural de calidad ambiental (art. 12.1)66.

66 Se trata de una cuestión de interpretación puesto que, en términos estrictos, los campos de golf de interés turístico no han de cumplir los requisitos de índole urbanística del Capítulo III del Decreto, en virtud de la remisión parcial contenida en el art. 23.1.a). Y si bien es verdad que las determinacio-nes generales y las limitaciones de implantación y ordenación urbanísticas contenidas en el mismo no son trasladables a la categoría que estamos analizando, no parece que la solución deba ser la misma en el caso de los principios directrices y cláusulas generales contenidas en dicho Capítulo. El problema puede ser la mejorable sistemática del Decreto y la forzada superposición de regulaciones establecida. No parece tener mucho sentido que cualquier campo de golf deba estar previsto en el PGOU correspondiente, menos los campos de golf de interés turístico, que sólo se incorporarán al mismo indirectamente a través de su previa incorporación a la planificación territorial. Una cosa es la asunción regional de competencias, y la propia especificidad de régimen, y otra la incorporación de disparidades sin suficiente motivación. A mi juicio, la «territorialización» de los campos de golf


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D. Campos de golf y aprovechamientos urbanísticos

Sobre la base genérica de las directrices apuntadas67, los campos de golf de interés turístico, por su propia cualificación distintiva, tienen, sin embargo, un estatuto y régi-men jurídico diferentes. Concretamente establece el art. 4.5 del Decreto que los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional podrán prever campos de golf de interés turístico en los que se autoricen otros usos complementarios o compatibles (aparentemente no se trata, por tanto, de un régimen especial inherente a esta categoría de campos de golf), como educativos, comerciales, industriales, terciarios, dotaciones, y, lo más delicado, «residenciales».

Por tanto, en Andalucía –y como resultado de un complejo equilibrio y consenso de intereses económicos, turísticos, territoriales y ecológicos– los campos de golf de interés turístico no son sólo una modalidad de fortalecimiento de la interrelación entre el deporte, el turismo y la ordenación territorial, desde la promoción de destinos de calidad y diversificación de los servicios y ofertas existentes y la protección reforza-da del ambiente natural de acogida. También son la única posibilidad de adición de aprovechamientos urbanísticos residenciales a la construcción y explotación de estos equipamientos deportivos68.

de interés turístico no puede suponer la omisión de las determinaciones basilares de la propia orde-nación urbanística de necesaria coordinación. Que estos campos de golf se prevean en un plan terri-torial, y no en uno urbanístico, no quiere decir que no deban respetar –asumiéndolo así el prime-ro– las limitaciones y condicionantes, o al menos los principios estructurales, de la planificación urbanística. No hay pues, a mi juicio, una «remisión en blanco» para su regulación al planificador autonómico, sino un implícito mandato de cooperación e integración entre las previsiones territo-riales, aptas para la incorporación de los elementos turísticos, ambientales y socio-económicos, y la ordenación urbanística de segundo grado. Es evidente, por ejemplo, que no es de aplicación a los campos de golf de interés turístico el estándar máximo de edificabilidad previsto genéricamente en el art. 12.2 de dicho Capítulo III, pero, ¿tampoco es de aplicación la regla garantista contenida en el art. 11.2 sobre el cese del uso del campo de golf y su obligatoria integración ulterior en el sistema general de espacios libres?

67 Que no llegan, sin embargo, al nivel de precisión, y realmente mayor seguridad jurídica, de la normativa valenciana vigente, cuya Ley 9/2006, de 5 de diciembre precisa, por la propia cobertura legal, los porcentajes y estándares máximos admisibles para estos usos complementarios y compati-bles (art. 4).

68 No parece sin embargo que la regulación establecida se corresponda exactamente con la clasificación doctrinal de los campos de golf, considerando por tanto a este tipo de campos como de “primera generación” (vide al respecto, y resaltando la inviabilidad de gestión de esta primera clase de campos de golf, BLANQUER CRIADO, D. (2002: 175-176). Realmente no se busca con los campos de interés turístico el reclamo para la venta de las parcelas o viviendas anexas y la recuperación de parte de las inversiones realizadas. A mi juicio, su consideración como de “interés público” y su propia fundamentación estratégica para los intereses generales conducirían a calificarlos de forma distinta. No se trata de compartir la financiación con la iniciativa privada, al menos de forma directa, sino de compatibilizar la calidad y la distinción turísticas con una razonable oferta residencial vinculada precisamente a la utilización durante todo el año del campo de golf. Asumida, entonces, la vincu-lación deportivo-residencial, la cuestión radica en la articulación de mecanismos adecuados capaces de orientar y controlar los inevitables márgenes de discrecionalidad administrativa a través de los


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Y esta es, sin lugar a dudas, la previsión más delicada y conflictiva de la nueva orde-nación andaluza de los campos de golf69. La vinculación de aprovechamientos urbanís-ticos residenciales al campo de golf, aún desde la cualificación turística de los mismos como espacios deportivos de calidad y sostenibilidad territorial, puede conllevar una encubierta «reclasificación» del suelo no urbanizable70. Exige, de hecho, el propio Decreto en estos casos, el mínimo dotacional previsto en la legislación urbanística, con vistas a «conformar un núcleo independiente, autónomo, ordenado y completo como nuevo núcleo urbano» (art. 23.5). Al amparo de la creación de un campo de golf de interés turístico (y, vinculado por tanto, al incremento y desestacionalización de la oferta turística y a la promoción y fortalecimiento de los valores territoriales, ambientales y rurales), se legitima la urbanización residencial en suelo no urbanizable o urbanizable71, sin la fijación de un tope o estándar máximo de edificabilidad permitida72, con la posi-

principios y criterios generales que incorpora la propia regulación, lejanos claramente de un único objetivo de explotación residencial, de saturación poblacional o de pura externalización pública de los costes económicos del campo de golf.

69 «El golf cambia el mapa de España», Diario El País, 13 de junio de 2008. 70 Como claramente ha expuesto GARCÍA RUBIO, F. (2004: 510), la gran problemática desde la

perspectiva urbanística de los campos de golf es la de su ubicación y conexión con el planeamiento urbanístico correspondiente, especialmente en lo referido a la clasificación y calificación de usos del suelo.

71 Parece claro, en este sentido, que el régimen de los campos de interés turístico se aparta, por la propia sistemática del Decreto y su regulación separada, de los límites y condicionantes urbanísticos generales establecidos en el Capítulo III, en donde expresamente se establece que la implantación en suelo no urbanizable debe asegurar la condición de aislada de la actuación y que con la misma no se induce a la formación de nuevos asentamientos, de conformidad con el art. 52.6.a) de la LOUA. ¿Es viable una regulación especial, de una modalidad concreta, que vincule a su especial cualificación la exención de los requisitos y condicionantes generales de la figura genérica? Y, sobre todo, ¿puede excepcionarse un principio (y límite material) general de la legislación urbanística autonómica mediante la previsión reglamentaria de un régimen especial para determinados tipos de campos de golf?

72 Es verdad, no obstante, y como superación de este ejemplo de mero formalismo normativo, que el Decreto reenvía al instrumento territorial correspondiente la fijación de los parámetros o estándares sustantivos correspondientes a los distintos tipos de usos vinculados al campo de golf. Impone expre-samente el art. 27 que la previsión territorial de los campos de golf de interés turístico deberá incor-porar las normas sustantivas aplicables a los usos compatibles y los criterios para la determinación de las reservas legalmente previstas. Más concretamente, cuando la actuación prevea uso residencial se contendrán los criterios de ordenación relativos a edificabilidad, densidad de viviendas, tipología de las mismas, distancia mínima de localización respecto a la zona deportiva y otras prescripciones adicionales que aporten valor a la actuación planteada. De esta forma se flexibiliza y singulariza la ordenación de este tipo de campos, en una clara manifestación de gestión (autonómica) territorial, que puede viabilizar su integración con el resto de variables ambientales, económicas, socio-cultura-les, etc. Pero también es verdad, como se ha apuntado, que la absorción regional de la delimitación de estos criterios de ordenación, de clara naturaleza urbanística, debe compensarse con la apertura de cauces adecuados de intervención y participación de los entes locales afectados, en virtud del principio constitucional de garantía de la autonomía local. Como señala críticamente ORTEGA MONTORO, R. J. (2008), «mientras que en el resto de campos de golf será el planeamiento urbanístico el que determine la edificabilidad de los usos complementarios y compatibles y recoja la ordenación y las


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bilidad posterior de segregación de usos y destinos y realmente sin la previsión de un régimen homogéneo y uniforme de ordenación73.

Es verdad, como se ha dicho, que la recuperación de las inversiones realizadas en un campo de golf –con la importante precisión, además, de que en Andalucía todos los campos han de tener, independientemente de su titularidad, carácter público (art. 3)74– pasa, normalmente, por la construcción y venta de urbanizaciones residencia-les vinculadas al mismo, pero también es necesario ponderar el conjunto de valores ambientales y territoriales del suelo de implantación, la intensificación consiguiente de la presión antrópica sobre los recursos naturales (en especial, el agua), las repercusiones sobre el sistema de servicios y dotaciones públicas generales del municipio (y los costes de conservación derivados) y la propia estrategia a medio plazo de gestión y explotación del campo de golf.

Adquieren, así, importancia renovada, las garantías y límites contenidos en la normativa andaluza para el control de este tipo de campos de golf75.

características básicas del diseño, en los de interés turístico la determinación de usos, parámetros apli-cables, y la edificabilidad, densidad de viviendas, su tipología, y distancias mínimas de localización de éstas, se residencia directamente en el planeamiento territorial de ámbito subregional». A pesar de todo, parece más coherente, desde el punto de vista de la seguridad jurídica, de la limitación de la discre-cionalidad planificadora y de la propia suficiencia legitimadora, la opción del legislador valenciano, que exige que las instalaciones complementarias y compatibles con los campos de golf se sometan expresamente a las condiciones de ocupación y edificabilidad establecidas en el planeamiento vigen-te (el instrumento urbanístico correspondiente), y, no existiendo éste, o no incluyendo la ordenación pormenorizada, se aplicarán directamente los parámetros y estándares fijados, de forma uniforme, por la propia Ley (art. 13.2).

73 Establece el art. 22.2 del Decreto que la implantación de un campo de golf de interés turístico debe contar con la previsión previa en la planificación territorial, pero que el mismo y «sus usos complemen-tarios y compatibles» estarán determinados –ni siquiera, pues, reglamentariamente– por los límites y condiciones establecidos en la declaración.

74 Se ha dicho en este sentido que el Decreto opera una auténtica «publificación» de las instalaciones destinadas a la práctica del golf, en cuanto a su régimen de utilización, en una más que dudosa modi-ficación “reglamentaria” del régimen legal general del uso, utilización y fórmulas de titularidad de las instalaciones deportivas en la Comunidad andaluza, vide ORTEGA MONTORO, R. J. (2008: 3357). Conviene precisar, además, que el “carácter público” de los campos no significa titularidad y promoción públicas de todos los campos de golf, lógicamente. Esta matización tiene importancia desde la perspectiva de la posibilidad de vinculación de urbanizaciones residenciales a los campos de golf de interés turístico. Si la dialéctica se enfoca desde la perspectiva urbanística, es posible plantear la admisibilidad de aprovechamientos urbanísticos limitados –aún en suelo no urbanizable– como fórmula de recuperación de inversiones superiores a las normales dirigidas a la consecución de un turismo de calidad, estable y potenciador del propio desarrollo rural. Urbanización residencial a cambio de un plus de calidad y de una mayor protección del ambiente natural de recepción.

75 Por contraste, hay Comunidades Autónomas con una regulación actualizada y específica sobre los campos de golf que prohíben expresamente la vinculación de aprovechamientos urbanísticos resi-denciales a los mismos, como establece el art. 4.3 de la Ley 9/2006, de 5 de diciembre, de campos de golf de la Comunidad Valenciana o el art. 8.4 de la reciente Ley 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible de las Illes Balears, que establece que «las


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Dejando de lado los propios condicionantes técnicos, y urbanístico-ambientales, ya reseñados, se exige, en primer lugar, que los campos de golf de interés turístico se encuentren expresamente previstos en el Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subregional correspondiente (art. 4.5). Se garantiza, así, una cobertura formal regla-mentaria y de integración con la ordenación territorial supramunicipal (incluso el propio Decreto incorpora instrumentos orientados al control de la discrecionalidad propia de la actividad de planificación, como es el caso del contenido mínimo de la «memoria de ordenación»)76. Además se requiere la expresa autorización administrativa, fruto del correspondiente procedimiento especial, de compatibilidad de los usos resi-denciales con la regulación integral del campo. La vinculación de usos residenciales se condiciona, pues, tanto a su previsión normativa genérica como al juicio singular de ponderación administrativa entre los diferentes tipos de intereses en juego77.

La trascendencia territorial y el interés supralocal de estos campos de golf se pone de nuevo de manifiesto en la necesidad de incorporación (más bien, efectiva integración) de las previsiones territoriales al Plan General de Ordenación Urbanística correspon-diente78, como elemento básico de la ordenación estructural (art. 27.3). La regulación

instalaciones de campo de golf en ningún caso pueden contemplar usos residenciales, a excepción de los estrictamente indispensables para el personal encargado de su mantenimiento o vigilancia, ni en ningún caso usos de alojamiento turístico en cualquiera de las modalidades previstas en la legis-lación reguladora». Entre las Comunidades que sí permiten la implantación de «áreas residenciales» vinculadas al campo de golf puede citarse, por ejemplo, el art. 3 del Decreto Foral 128/1992, de 30 de marzo.

76 De todas formas, no se trata sólo de que los campos de golf se “encuentren” previstos en la planifi-cación territorial correspondiente, fórmula ambigua y simplificada que puede conducir a equívocos respecto de la secuenciación temporal en su previsión, sino, más rígidamente –y entiendo que esa es la intención del Decreto andaluz– que los mismos respeten y se ajusten, en su incorporación, a las determinaciones establecidas en los instrumentos de ordenación territorial, en la línea de lo estable-cido en el art. 8.1 de la Ley balear 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible, requiriéndose también, y en todo caso, su autorización mediante la previa declaración de interés general.

77 No obstante, la ambigüedad de algunos preceptos del Decreto puede conducir a interpretaciones realmente dudosas. Así por ejemplo, parece deducirse de la literalidad del art. 23.4 una prevalencia de la declaración singular de interés turístico sobre la naturaleza normativa del instrumento (gené-rico) territorial de previsión: «en los supuestos en los que se produzca la declaración de interés turístico y no exista Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subregional en el ámbito en el que se localice la actuación, en el acto de la declaración se instará a la Consejería competente en materia de ordenación del territorio a la formulación del mismo, concretando el ámbito al que debe referirse dicho planeamiento». Por lo tanto, y realmente, la previsión de estos campos en el planeamiento territorial subregional –y su garantía de ordenación integrada– no constituye una exigencia previa ineludible a la declara-ción de interés turístico. En el mismo sentido, ORTEGA MONTORO, R. J. (2008), apoyándose, además, en las determinaciones del art. 23.3, que «parece» condicionar la modificación o revisión del plan territorial a la asunción de los contenidos de la declaración de interés turístico.

78 De hecho, cualquier campo de golf en Andalucía, independientemente de la clase de suelo donde se implante, debe estar expresamente previsto en el Plan General de Ordenación Urbana correspon-diente (art. 11.1).


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territorial (formal y sustancial) se impone sobre la planificación general urbanística, pero exigiéndose acertadamente un doble nivel de previsión reglamentaria.

2. Planificación y gestión territorial de los campos de golf en Andalucía

Los campos de golf de interés turístico son una clara manifestación de las tenden-cias actuales de reforzamiento de las potestades autonómicas de planificación y gestión directa territorial. Pero la cualificación no depende en este caso del ámbito espacial de referencia, porque en Andalucía, en virtud del art. 2.4 del Decreto, todos los campos de golf tienen incidencia territorial e interés supramunicipal. La asunción de compe-tencias por la Comunidad Autónoma se fundamenta más bien en un elemento virtual, la potencialidad turística de determinados campos de golf. Y no sólo se produce, en virtud lógicamente de los títulos competenciales de cobertura, una «autonomización» formal de la planificación y ordenación de estos campos, de indudable interés para el sector económico más importante de la Comunidad Autónoma, sino una auténtica «regulación sustantiva», por parte de los instrumentos territoriales79, tanto –lógica-mente– de las originarias actividades y equipamientos lúdicos y deportivos, como de los usos complementarios y compatibles delimitados igualmente a nivel autonómico. El plan territorial fija directamente en estos casos los parámetros y estándares de referencia aplicables a la actividad edificatoria residencial aparejada a la construcción de este tipo de campos. La «compensación» lucrativa por la «calidad turística» de este tipo de campos encierra, en el fondo, una «reclasificación» de los suelos por medio de un plan territorial subregional. El «interés general deportivo» justifica en este caso el «urbanismo territorial», la revalorización de usos del suelo no urbanizable y la asunción de competencias urbanísticas por parte de la Comunidad Autónoma80.

No obstante, y al margen del control formal derivado del procedimiento adminis-trativo de declaración, la propia naturaleza territorial y transversal de la planificación de cobertura debería reforzar los límites y condicionantes materiales y sustantivos tendentes a la racionalización y proporcionalidad de la acción urbanística vinculada a este tipo de instalaciones deportivas, desde la ineluctable prevalencia de esta segunda dimensión sobre la vertiente residencial necesariamente aparejada81. Las urbanizaciones

79 Sobre la ordenación del territorio, como auténtica técnica de limitación del desarrollo urbanístico, puede verse MORENO MOLINA, Á. M. (2008a: 194 y ss.).

80 Como dice GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S. (2006: 126), «surge así un urbanismo paralelo, de corte regional o autonómico, es decir, el urbanismo del suelo no urbanizable residencial vinculado a proyectos de interés público como pueden serlo los campos de golf».

81 En este sentido entiendo que la cláusula general de «interés público» de los campos de golf conteni-da en el art. 2 del Decreto impide que los posibles campos con urbanización residencial aparejada se clasifiquen como «campos cerrados o privativos». Su uso prioritariamente de atracción turística puede hacerse compatible, por el mismo incremento y renovación activa de la calidad ambiental exigida, con el uso residencial privado –dejando de lado la perspectiva de la recuperación económica de los costes–, pero en ningún caso implicar la «exclusividad de usos». En el fondo, los campos de


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vinculadas dependen, no en vano, del efectivo plus de calidad ambiental de los campos de golf de interés turístico. El «urbanismo territorial» ha de ser, pues, y necesariamente, un «urbanismo ambiental»82, reforzándose desde esta óptica –e integrándose funcional-mente en el instrumento de planificación–, a través de la evacuación de los informes preceptivos, los requerimientos derivados de la disponibilidad de agua suficiente para el mantenimiento del campo de golf83, la posible incidencia sobre elementos o recursos demaniales, la asunción efectiva de medidas de eficiencia energética, las propias reper-cusiones sobre el modelo de desarrollo rural, las restricciones derivadas del informe de impacto paisajístico, etc.

3. Procedimiento para la declaración de interés turístico

A. Distribución de competencias y cláusulas estatutarias

Como se ha apuntado anteriormente, la competencia para la declaración de interés turístico de un campo de golf corresponde a la Administración autonómica, con las consecuencias formales y sustanciales igualmente reseñadas84.

Y al margen de la propia atribución competencial contenida en el Decreto 43/2008, derivada de la especial cualificación de este tipo de campos de golf, conviene hacer referencia, igualmente, a los títulos habilitantes específicamente consagrados ahora

golf de interés turístico en Andalucía son una mezcla de campos de primera generación, con urba-nización residencial extradeportiva vinculada, orientados preferentemente al acompañamiento de establecimientos hoteleros (segunda generación), pero de utilización pública en su conexión con la promoción turístico-deportiva –sin llegar a ser, por tanto, «campos populares»–. Sobre las distintas «generaciones» o clases –en tanto que no se puede hablar realmente de sucesión cronológica– de los campos de golf en España puede verse BLANQUER CRIADO, D. (2002: 171 y ss.). También insiste el mismo autor en la necesidad de proyección material –iniciativa y gestión pública– del interés general (turístico-deportivo) subyacente a este tipo de campos, y en la propia compatibilidad de un aprovechamiento (hotelero o residencial) vinculado, y sometido en todo caso a criterios de racionalidad ambiental, con la orientación principial, derivada del orden constitucional, de este tipo de iniciativas, en el estudio “La función social …”, op. cit., págs. 475 y 476.

82 Vide, en general, AGUDO GONZÁLEZ, J. (2004). 83 Sobre la compatibilidad entre las competencias urbanísticas autonómicas y el informe de suficiencia

hídrica que puede corresponder, en el caso de las cuencas intercomunitarias, al Estado, a través de las Confederaciones Hidrográficas (ex art. 25.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas), y sobre la propia y discutida naturaleza jurídica de dicho informe, puede verse el estudio de MOLINA GIMÉNEZ, A. (2008).

84 De hecho, y salvo algunos títulos tangenciales estatales, que quizás podrían contribuir a la arti-culación de un mínimo común básico sobre ciertos aspectos relativos a los campos de golf (p. e. legislación básica estatal sobre medio ambiente o sobre régimen local), la materia que analizamos se encuentra monopolizada, en virtud de varias y superpuestas cláusulas competenciales, algunas además de carácter transversal, por las Comunidades Autónomas, cfr., así, GARCÍA RUBIO, F. (2009: 206-207).


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en el nuevo Estatuto de Autonomía85, desde la exclusividad de las competencias sobre urbanismo, ordenación del territorio y obras públicas intracomunitarias o de interés autonómico (art. 56), sobre turismo (art. 71) o sobre ordenación de las actividades deportivas y de tiempo libre (art. 72) hasta la capacidad de normación de desarrollo y gestión de la protección ambiental (art. 57).

B. Fases

a) Iniciación a instancia del promotor. Proyectos y documentación complementaria.

El procedimiento de tramitación de la declaración de interés turístico se iniciará siempre a instancia de la persona promotora –habrá que entender, privada o pública86–, que deberá acompañar a la solicitud el correspondiente proyecto de realización, mante-nimiento y, en su caso, gestión del campo de golf (art. 28.1).

La documentación anexa deberá permitir la acreditación suficiente del carácter genérico de interés turístico del proyecto, su impacto sobre la oferta turística, el cumpli-miento de los requerimientos específicos y la solvencia técnica del proyecto (aspectos que no son realmente de «justificación suficiente», sino de efectivo cumplimiento), la localización espacial y su incidencia en el planeamiento vigente y la viabilidad econó-mica y financiera87.

b) Instrucción.

Una vez presentada88, y admitida la solicitud, junto con el proyecto a desarrollar, éste último deberá someterse, por un plazo –realmente breve– de diez días a audien-cia previa de los Ayuntamientos de los municipios donde se ubique el campo de golf, como garantía de participación e intervención en la toma de decisiones con especial

85 Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía. 86 No consta así expresamente en el art. 28.1 pero sí en el 28.3, refiriéndose a la documentación nece-

saria a presentar junto con la solicitud. 87 Detalla el art. 28.3 esta documentación complementaria: propuesta del promotor –no es documen-

tación anexa, sino la solicitud de iniciación formal del procedimiento–, documentación acreditativa, documentación técnica descriptiva de todas las actuaciones a ejecutar, informe técnico expresivo de la incidencia territorial, informe técnico relativo a los aspectos turístico y deportivo, memoria económica y de sostenibilidad socioeconómica y medioambiental, y la documentación preceptiva en materia de prevención y control aplicables, incluyéndose específicamente, como documentos técni-cos, el Plan de Conservación del Agua y Sistema de Gestión del Césped, y el Plan de Regeneración Ambiental, en su caso.

88 De forma directa, al órgano competente para la resolución –lo que inhabilita realmente esta vía, puesto que es el Consejo de Gobierno autonómico–, o indirecta –presentación indirecta de soli-citudes–. No obstante, el procedimiento admitiría otra variante, teniendo en cuenta que hay un desdoblamiento orgánico, puesto que parece que el instructor es la Consejería con competencias en materia de Turismo que deberá hacer la propuesta final de resolución.


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trascendencia, como se ha señalado más arriba, sobre el ámbito específico de interés municipal89.

Además, se exige el informe preceptivo de incidencia territorial emitido por el órgano competente en materia de ordenación del territorio90 y la incorporación de la autorización específica sobre prevención y control ambiental de los proyectos91.

Oídos los Ayuntamientos afectados –más bien, interesados– y requeridos los dos informes apuntados (sin efectos, pues, de vinculación o preclusión), se dará traslado, según el art. 28.5, a la Comisión Permanente del Consejo Andaluz del Turismo, para que, en un plazo igual de diez días, se pronuncie sobre la documentación justificativa aportada. Posteriormente, el proyecto se someterá a informe preceptivo de la Comisión Técnica de Calificación92 –los términos imperativos de ambos trámites y la ausencia de mención expresa en el primer caso, podrían hacer dudar del carácter preceptivo del mismo–, que deberá emitirse en un plazo máximo de un mes. Dicho informe contendrá una declaración de juicio favorable o desfavorable a la declaración de interés turístico, pudiendo proponer, en su caso, las determinaciones oportunas para la mejora del proyecto.

Finalmente, podrá llevarse a cabo, en su caso, un trámite de audiencia93, y, una vez completado el expediente, se redactará la propuesta de declaración por la Consejería

89 En otras Comunidades Autónomas la participación es mucho más intensa, como en el Decreto Foral 128/1992, de 30 de marzo, que prevé la aprobación inicial del campo de golf por el Ayuntamiento afectado –en el caso de dotaciones de ámbito municipal–, o la Ley valenciana 9/2006, de 5 de diciembre, que impone “informe vinculante” de los Ayuntamientos afectados (art. 43.2).

90 Puede surgir la duda de si este informe es el mismo exigido, en virtud de la D. A. 2ª de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía y la D. A. 8ª de la LOUA, para la elaboración de los Planes Generales de Ordenación Urbanística (desarrollado por la Orden de 3 de abril de 2007), o se trata, más bien, de un informe genérico sobre las posibles afecciones o incidencias territoriales del campo de golf. Si es la segunda opción, realmente no tiene mucho sentido que el órgano competente en materia de ordenación territorial informe sobre la viabilidad del proyecto cuando el mismo depende, de hecho, de su incorporación, delimitación y aprobación en virtud de la propia planificación territorial subregional. La declaración de interés turístico es una resolución formal singular, sin aparentemente contenido ni operatividad autorizatorias, y no es posible la implantación del campo, ni, por tanto, la iniciación del procedimiento de cualificación turística, si la planificación territorial de referencia no lo acoge y prevé expresamente (art. 22.2). Resulta curioso observar también, pese a los principios inspiradores de este tipo de campos, la falta de mención expresa en este punto de un informe preceptivo sobre la suficiencia de recursos hídricos para atender el mantenimiento y riego del campo de golf, y los abastecimientos de las instalaciones, hoteleras o residenciales, aparejadas.

91 Según el Anexo I (apartado 13.6) de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental de Andalucía, los campos de golf han de someterse, como instrumento de evaluación ambiental preventiva, a «Autorización Ambiental Unificada» (art. 27 y ss.)

92 Se trata de un órgano interdepartamental de asesoramiento en materia de implantación, gestión y explotación de los campos de golf de interés turístico (art. 30.1).

93 El Decreto andaluz se remite en este punto a la regulación básica común (art. 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), en donde, sin embargo, este acto de instrucción no tiene carácter potestativo,


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competente en materia de turismo –a falta de mención expresa, departamento teóri-camente encargado del impulso general de la fase de instrucción de este procedimien-to–.

c) Terminación. Competencia y supuestos de suspensión

La declaración de interés turístico es competencia del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía94. El plazo máximo para la resolución y notificación de este proce-dimiento es de seis meses, entendiéndose la inactividad formal de dicho órgano, en su caso, como silencio estimatorio.

Como se prevé con carácter general en la regulación básica común sobre procedi-miento administrativo, el plazo máximo de resolución y notificación se podrá suspen-der por el tiempo que medie entre la petición y la recepción de los informes o trámites de carácter preceptivo y determinante (entendiéndose como tales el informe de inciden-cia territorial y la autorización de prevención ambiental95).

C. Efectos de la declaración

a) La «valorización» turística del deporte y el ocio

Como se ha podido adelantar y valorar anteriormente, desde un punto de vista sustantivo la declaración de interés turístico implica la «cualificación» o «distinción» de determinados campos de golf, cuyo «plus» de calidad justifica, como también se ha comentado, la posible anexión de urbanizaciones residenciales. La diversificación, la potenciación y el propio atractivo turístico de este tipo de campos, apoyados en los principios y valores directrices de sostenibilidad, integración y compromiso con la calidad, transforma incluso la propia naturaleza inicial de la actividad, en tanto equipamientos y áreas deportivas, vinculadas igualmente al aprovechamiento activo del ocio y al contacto con la naturaleza. La potencialidad estratégica de este tipo de campos conlleva, pues, una mayor multifuncionalidad, junto con las consecuencias, ya analizadas, del traslado de las competencias hacia la Administración autonómica, de la superposición de la planificación territorial sobre el ordenamiento urbanístico y de la propia articulación de un procedimiento complejo de declaración formal.

sino obligatorio –salvando los supuestos específicos del apartado cuarto de dicho artículo–. Faltan por ello en el Decreto, si esa es la interpretación correcta, los criterios para determinar la necesidad o no de realización del acto final de colaboración e información de los interesados en el procedi-miento.

94 No obstante, en virtud de la Disposición Adicional Única del Decreto se delega tal competencia en la persona titular de la Consejería competente en materia de turismo.

95 Conviene hacer notar, en este sentido, y como pauta interpretativa, que la nueva legislación básica estatal sobre suelo, contenida ahora en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, califica al informe hidrológico como «deter-minante» para la memoria ambiental de los planes urbanísticos (art. 15).


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b) Repercusiones sobre la ordenación urbanística y territorial

Junto a esta «cualificación material», señala expresamente el art. 29.1 del Decreto andaluz que la declaración de interés turístico tendrá el alcance determinado por el acuerdo del Consejo de Gobierno que la apruebe, que, en cualquier caso, se pronun-ciará sobre las adaptaciones a realizar en los instrumentos de planeamiento vigentes, o, en caso de inexistencia de planeamiento, sobre las actuaciones que deban llevarse a cabo. Aún con términos ciertamente imprecisos, parece claro que la declaración formal de interés turístico no ha de tener un contenido uniforme, sino que podrá adaptarse a las circunstancias y condiciones concurrentes en cada caso (margen de discreciona-lidad que ha de conciliarse, sin embargo, con los principios generales de autonomía local, seguridad jurídica y proporcionalidad y con las normas materiales y estándares contenidos en el propio Decreto). La «delimitación del alcance» deberá referirse, pues, a la adaptación y modulación de la declaración, más que al contenido sustantivo y material exigido normativamente. Además, la declaración singular turística prevalecerá –de nuevo, en una formulación positiva ciertamente discutible– sobre los instrumentos de planeamiento (urbanístico) vigentes, obligando a su adaptación. Lo lógico, y más coherente, sería sostener la prevalencia de la planificación territorial –en donde debe integrarse la previsión de estos campos de golf– sobre la planificación municipal urba-nística. Ese debe ser el sentido y la interpretación del art. 29.1, pues una interpretación literal conduciría a otorgar a la declaración singular, prevista además en términos amplios y difusos, capacidad de innovación normativa, o, al menos, carácter vinculan-te, y obligación de adaptación, respecto de la planificación urbanística. Finalmente, mucha mayor indefensión surge en el último supuesto: si no hay planeamiento muni-cipal vigente, la declaración podrá pronunciarse «sobre las actuaciones que deban llevarse a cabo». La formulación normativa es amplísima, debiéndose entender que la propia declaración de interés turístico –y el necesario plan territorial de cobertura– establece-rán las disposiciones materiales y determinaciones mínimas exigibles para la implanta-ción y explotación del campo de golf en los municipios afectados.

De todas formas, y aún asumiendo la titularidad autonómica de las competencias sobre este tipo de campos, en donde confluyen criterios de índole territorial, turística, deportiva y medioambiental trascendentes a la mera ocupación física del territorio, la articulación ordinamental y la propia superposición de ámbitos de interés público quizás debería haberse configurado, más que en términos de prevalencia o vinculación, de acuerdo con los principios basilares de coordinación material (con las previsiones urbanísticas), integración de contenidos y planificación y gestión multinivel.

c) Actuaciones de inspección y control

Los campos de golf que obtengan la declaración de interés turístico deben mante-ner los requisitos y condiciones que motivaron su otorgamiento (art. 29.2). Se asemeja, pues, la declaración a una autorización administrativa operativa o de funcionamiento, donde la incorporación material de condiciones juega un papel de fiscalización sosteni-


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da del ajustamiento del campo de golf al ordenamiento jurídico. Además, las autorida-des competentes en función de la naturaleza de tales requisitos y condiciones llevarán a cabo las actuaciones de inspección y control que resulten necesarias96.

d) Pérdida de la condición de «interés turístico»

Señala finalmente el art. 29.3 del Decreto 43/2008 que la pérdida o incumplimien-to de las circunstancias y requisitos que dieron lugar a la declaración de interés turístico provocará, lógicamente, y previa la tramitación del oportuno procedimiento –del que se omiten los trámites, sin embargo–, la revocación de la misma por el Consejo de Gobierno97, sin perjuicio de las responsabilidades en que hubiera podido incurrirse de acuerdo con la normativa que sea de aplicación98.

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96 Resulta imprecisa, en primer lugar, la fórmula de legitimación de las actuaciones de inspección y control, en tanto que su incidencia potencial sobre la esfera jurídica de los particulares demandaría una mayor concreción sobre el alcance de las mismas, los límites y su objeto específico. Y, sobre todo, de los sujetos autorizados para llevarlas a cabo. Porque la integración y centralización mate-rial y formal de la autorización de estos campos de golf a nivel autonómico, se desintegra y parcela posteriormente en materia de inspección, atribuyéndose, de una manera un tanto confusa, el control de los distintos elementos y requisitos de los mismos a la autoridad sectorial correspondiente. Si el procedimiento, la declaración formal y el alcance material de la autorización de implantación son únicos e integrados, las fórmulas normativas de control también deberían serlo. Se corre el riesgo, en caso contrario, de una inadecuada dispersión –y, al final, posible dejación– de las potestades de control –del cumplimiento de condiciones y determinaciones normativas– o de una superposición o concurrencia de procedimientos sectoriales de inspección, en donde parece prevalecer el ámbito normativo correspondiente por encima de la naturaleza integrada y compleja de la decisión.

97 Si existe revocación, es indudable que, a pesar de la denominación de “declaración”, estamos en presencia de un acto autorizatorio, al menos en el caso de los campos de golf de iniciativa y titula-ridad privadas. Si ello es así, y teniendo en cuenta su contenido favorable o declarativo de derechos, su revisión de oficio no puede ser en ningún caso libre. La remisión al “procedimiento necesario” puede conectar con las exigencias procesales exigidas en estos casos por la normativa básica común de procedimiento administrativo (“declaración de lesividad”). Pero igualmente parece dar a enten-der la fórmula legal que será posible la revocación de la declaración por “razones de oportunidad” (al hablar de “pérdida de las condiciones necesarias”, que habrá que entender no imputable al interesa-do), en cuyo caso surgirá derecho a la correspondiente indemnización, o, más claramente, en virtud de las potestades administrativas de ordenación a causa de un previo incumplimiento por parte de los particulares.

98 Parece difícil, no obstante, pensar que el incumplimiento u omisión de alguno de los requisitos y condiciones técnicas señalados por el Decreto pueda acarrear, más allá de su directa contravención, la comisión adicional de alguna infracción administrativa prevista en la normativa sectorial corres-pondiente (medioambiental, turística, deportiva, etc.).


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Los campos de golf de interés turístico en Andalucía. Notas sobre … · 2011-10-20 · 14 Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 2 - Junio 2009 Sección Doctrinal jurídico