Los Conflictos Ambientales en Cuencas Interprovinciales Argentinas (Mauricio Pinto, ADAg Nº1, 2011)

7/22/2019 Los Conflictos Ambientales en Cuencas Interprovinciales Argentinas (Mauricio Pinto, ADAg N1, 2011)

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LOS CONFLICTOS AMBIENTALES EN CUENCASINTERPROVINCIALES ARGENTINAS

MAURICIOPINTO

1. LOSCURSOSDEAGUAENLAREPBLICAARGENTINAYLAMATERIAAMBIENTAL

La Repblica Argentina se manifiesta polticamente con una estructura territorialorganizada federalmente mediante 23 Estados o jurisdicciones locales autnomas de-nominadas Provincias ms la llamada Ciudad Autnoma de Buenos Aires, corres-pondiendo el 91,3% de sus aguas a cuencas interprovinciales1.

Esta diversidad de jurisdicciones locales que comparten territorialmente la genera-lidad de las cuencas hdricas importa la necesidad de apreciar el rgimen que regula la

resolucin de los problemas propios de la gestin de las aguas, y ms especficamenteen relacin a la preservacin del ambiente conexo a los cursos de agua y su gestin.

Para practicar tal anlisis, en los apartados siguientes analizaremos el alcance delambiente como bien tutelado jurdicamente, en la inteligencia que slo la adecuada de-terminacin del posible objeto de un conflicto ambiental puede encauzar adecuadamentela existencia de un verdadero caso en la materia. En esta consideracin contemplaremoslos mecanismos de tutela a los que pueden recurrir los ciudadanos ante situaciones dealteracin ambiental, sea mediante la accin de amparo ambiental o la de recomposicinde daos ambientales.

Pero, adems, analizaremos tambin la base competencial que corresponde en rela-

cin al poder y funcin de polica ambiental y de aguas en el sistema federal argentino,apreciando desde esta perspectiva los mecanismos constitucionales para dirimir conflictosen la materia.

Finalmente, procuraremos inferir conclusiones en cuanto al estado actual del r-gimen jurdico que encauza los conflictos ambientales en cuencas interprovincialesargentinas.

2. ELAMBIENTECOMOBIENTUTELADOENELRGIMENCONSTITUCIONALARGENTINO

Como una cuestin preliminar, aunque no menor por ello, es necesario analizar elalcance que presenta el ambiente como bien tutelado en Argentina. Esta consideracin

Abogado. Master en Derecho Ambiental por la Universidad Internacional de Andaluca. Doctor en Derecho por laUniversidad de Zaragoza. Profesor de Derecho Ambiental de laUniversidad de Aconcagua y Champagnat (Argentina).Trabajo presentado en las XIIasJornadas de Derecho de Aguas (2010) organizadas por el CEDRENA (Centro deEstudios en Derecho de Recursos Naturales) de la Facultad de Derecho de la Universidad Catlica del Norte.1CONSEJOFEDERALDEINVERSIONES1969, 85.

Actas de Derecho de Aguas N 1Pginas 175 - 196 [2011]


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permitir posteriormente atender en lo sustancial la existencia de conflictos por afectacinambiental, ya sea a partir de la defensa del derecho a un ambiente sano y equilibradoexigible por todo habitante, o ya sea a partir de las obligaciones que existen entre losEstados provinciales.

La Constitucin argentina sancionada en 1853 no contemplaba explcitamente elderecho a un cierto nivel ambiental, aunque la jurisprudencia2y doctrina3 supo en-contrar tal prerrogativa implcita dentro de los llamados derechos no enumerados quetutela el art. 33 del texto constitucional.

En 1993, la Ley nacional N 24.309 declar la necesidad de reforma constitucio-nal, dando formal inicio a dicho proceso, y delimit las atribuciones que ostentarala Convencin Constituyente. En este sentido, y asumiendo las exigencias que enmateria ambiental haba tenido que consumar la jurisprudencia y doctrina referida,habilit a dicha Convencin a debatir y resolver sobre preservacin del medio am-biente (art. 3).

La Convencin Constituyente discuti diversos proyectos fundados en un despachopor la mayora y en diversos despachos minoritarios. A pesar de estas divergencias, entodos los casos los despachos coincidan en sus respectivas propuestas de redaccinen el texto del futuro artculo en lo que hace al reconocimiento del derecho al ambi-ente4. Claro est que a pesar de dicha coincidencia, otros aspectos del articulado quedelimitaban la conformacin de tal derecho no resultaron tan pacficos, como puedeapreciarse de las posiciones y expresiones que los convencionales realizaron a lo largodel debate.

As, por ejemplo, las ideologas que presentaban una visin crtica del antropocen-trismo y las de mayor compromiso con la solidaridad ambiental propiciaban un papelgarante del Estado en el aseguramiento del derecho al ambiente. En este sentido, el

cuarto despacho por la minora presentado por SCHROEDERy otros aunque mantenala generalidad del texto propuesto por la mayora en los restantes aspectos proyectados

2Juzgado N 2 de Primera Instancia Federal Contencioso administrativo, in re Kattan, A. E. Y ot c. Gobierno Na-cional (Poder Ejecutivo), sentencia del 10 de mayo de 1983, La Ley, T 1983-D, 576. 4 Juzgado Civil, Comercialy Minas de Mendoza, in re Morales, Victor H. y Rinaldi J.J. c/Provincia de Mendoza p/Accin de Amparo , sentenciadel 2 de octubre de 1986, El Derecho, T. 123, 539.3Desde la doctrina jurdica, tempranamente el maestro Guillermo CANOpropiciaba desde principios de la dcadade 1970 el reconocimiento o legitimacin de la calidad de obrar, esto es del derecho de accionar judicial o admi-nistrativamente a entidades cvicas o a cualquiera del pueblo, en inters de la proteccin ambiental, lo que pareceser un instrumento indispensable para contribuir a la efectiva aplicacin de la legislacin ambiental. El tema secentra alrededor de la naturaleza del derecho o inters legtimo lesionado que permita accionar en justicia (...) Enmi opinin de lege ferenda- los siguientes deberan ser algunos de los principios del derecho ambiental interno:... e) para reconocer ttulo para mover accin protectora o resarcitoria de los derechos ambientales, no debera serrequerida la prueba de una lesin individualmente sufrida o esperada, debiendo bastar la del dao objetivo al entornocomo bien de disfrute colectivo; CANO1974, 18 y 28. En igual sentido, ver versiones de este trabajo publicadasen Revista La Leydel 11/12/74, y en su Tomo 154 1974, 914.4CONVENCINNACIONALCONSTITUYENTE1994, 1605.


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en la materia pretenda que el Estado, ms que proveer5, garantice la utilizacin racio-nal de los recursos naturales, la educacin ambiental, la proteccin de las especies queconfiguran la flora y fauna silvestres contra los mtodos que lleven a su depredacin, elpatrimonio natural y cultural, la diversidad gentica, precautelando el inters nacional

y el derecho a obtener y recibir informacin adecuada.Al fundar esta postura, el Convencional SCHROEDERintrodujo reflexiones sobre la

necesidad de asociar la libertad a una responsabilidad social para corregir el despropsitode la Humanidad, lo que exiga reemplazar la visin del desarrollo humano por la deldesarrollo sustentable en cuanto el eje ecosistmico no es el hombre. Con esta basede pensamiento, sostendr que el Estado no debe proveer sino garantizar lo ambiental,ya que proveer no es asegurar a los ciudadanos el ejercicio del derecho, sino slo tomaracciones que no son definitivas6. Esta postura ser reafirmada luego por otros conven-cionales como CAFIERO, BARCESAT, MARTNEZLLANOy el mismo SCHROEDER7, los quepondrn nfasis en que proveer limita la actividad estatal a disponer los medios para

satisfacer lo que se procura, pero no asegura un resultado tutelar.Como contraparte, las posturas que colocaban al hombre como elemento base de

la discusin o con ideales liberales que imponan un lmite al papel intervensioni-sta estatal no slo brindaron una visin filosfica distinta8, sino que consecuentescon esta visin impulsaron un derecho al ambiente encauzado en lmites regulableslegalmente como ocurre con la obligacin de recomponer el dao ambiental quede acuerdo al texto finalmente aprobado es segn lo establezca la ley, y donde alEstado corresponde una obligacin de medios en cuanto provee a la proteccin deeste derecho.

En definitiva, el artculo 41 del texto constitucional recogi un rgimen quecontempla que: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado,apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan lasnecesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber depreservarlo. El dao ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer,segn lo establezca la ley.

5El texto aprobado, muy similar al despacho de la mayora, establece que Las autoridades proveern a la protec-cin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio naturaly cultural y de la diversidad biolgica y a la informacin y educacin ambientales.6CONVENCINNACIONALCONSTITUYENTE1994, 1626 y ss.7CONVENCINNACIONALCONSTITUYENTE1994, 1790, 1793, 1794 y 1795.8Por ejemplo, la convencional ROULETal fundamentar la postura del despacho mayoritario sostuvo que lo quese quiere garantizar no es una nocin que se refiere a los equilibrios naturales del ambiente intangible, aqueldonde el hombre no ha tenido ninguna actividad. Significa el equilibrio de los ambientes transformados por elhombre. La convencional PELTIERsostuvo a su vez que no se debe olvidar que la proteccin del ambiente notiene por finalidad el cuidado de la naturaleza en s mismo sino el cuidado del hombre y el afianzamiento de sudignidad, que impone la satisfaccin de sus necesidades. Conf. CONVENCINNACIONALCONSTITUYENTE1994,1608 y 1613.


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Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional delos recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidadbiolgica, y a la informacin y educacin ambientales.

Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de

proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alterenlas jurisdicciones locales.

Se prohbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos,y de los radiactivos.

Junto con el reconocimiento expreso del derecho al ambiente en el texto consti-tucional, el artculo 43 de la Carta Magna9reafirm la efectiva proteccin jurisdic-cional de tal derecho, al incluir lo relativo a los derechos que protegen al ambientedentro del rgimen de la accin expedita y rpida de amparo para la proteccin delos derechos y garantas constitucionales vulnerados.

De este modo, los artculos 41 y 43 del nuevo texto de la Constitucin Nacional

reconoce el derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humanoy para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin compro-meter las de las generaciones futuras; como tambin el consiguiente deber de preser-varlo. As, la Repblica Argentina se sum a una tendencia presente en el DerechoConstitucional comparado10, dando lugar a la positivizacin expresa de prerrogativas

9Artculo 43. Toda persona puede interponer accin expedita y rpida de amparo, siempre que no exista otromedio judicial ms idneo, contra todo acto u omisin de autoridades pblicas o de particulares, que en forma

actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantasreconocidos por esta Constitucin, un tratado o una ley. En el caso, el juez podr declarar la inconstitucionalidad

de la norma en que se funde el acto u omisin lesiva.Podrn interponer esta accin contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los derechos que prote-

gen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los derechos de incidencia colectiva engeneral, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la

ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin.Toda persona podr interponer esta accin para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad,

que consten en registros o bancos de datos pblicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de

falsedad o discriminacin, para exigir la supresin, rectificacin, confidencialidad o actualizacin de aquellos. Nopodr afectarse el secreto de las fuentes de informacin periodstica.

Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera la libertad fsica, o en caso de agravamientoilegtimo en la forma o condiciones de detencin, o en el de desaparicin forzada de personas, la accin de habeas

corpus podr ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su favor y el juez resolver de inmediato aundurante la vigencia del estado de sitio.10Adems de las Constituciones de diversos Estados provinciales argentinos que intuyeron esta perspectiva a partiro con posterioridad a la dcada de 1980 Chaco, Chubut, La Pampa, Buenos Aires, Ciudad Autnoma de Buenos

Aires, Santa Cruz, Corrientes, Neuqun, Crdoba, San Luis, Ro Negro, Tucumn, Tierra del Fuego, Formosa, SanJuan, Jujuy, La Rioja y Salta, otros Estados miembros de pases federales han incluido el derecho al ambiente en

sus normas fundamentales (por ejemplo, en Estados Unidos: Illinois, Pensilvania, Massachussets, Rhode Island yTexas. En el derecho comparado podemos referir en este mismo sentido a las Constituciones de Polonia, Yugoslavia,

Portugal, Espaa, Portugal, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay,Venezuela, Corea del Sur, Turqua, entre otros).


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individuales reconocidas por el derecho a partir de la doctrina, la jurisprudencia y elorden normativo provincial.

El objeto del derecho de todos los habitantes es el ambiente en los trminos regula-dos en el artculo 41 de la Constitucin Nacional. La exgesis del mismo nos permitir

establecer el contenido que corresponde a la prerrogativa ambiental, permitiendo ellola determinacin del objeto de los eventuales conflictos ambientales en cuencas inter-provinciales.

Como primer aspecto a resaltar, el ambiente al que se tiene derecho no importaun ambiente prstino, propio de una nocin extrema que desconozca las necesidadesproductivas. Claro est que la realidad ambiental argentina es muy distinta a la de esasuerte de estado de naturalezaque encontr la colonizacin espaola en el siglo XVI oincluso de aquella que se present antes del desarrollo de los pueblos originarios11. Porel contrario, el ambiente como objeto del derecho constitucionalizado es el entornoantropizado12, donde se desarrollan las actividades productivas.

En este concepto, recordamos las distintas nociones que han definido a dicho ambi-ente, sea enumerando aspectos antrpicos dentro de sus componentes13, o vinculandocomo ambiente a los sistemas o elementos naturales y culturales14.

La idea de un ambiente antropizado se colige con la referencia constitucional a suaptitud para el desarrollo humano. Se trata de un ambiente que se conforma as parael desarrollo integral del hombre en todas sus dimensiones15, en cuanto la nocinde desarrollo humano ha superado a las de desarrollo econmico o social; e implicacrear, promover y dinamizar condiciones sociales, econmicas, polticas, culturales,ambientales y jurdicas que favorezcan la capacidad de todas las personas para sudesarrollo16.

Este desarrollo ms que el sustrato natural debe atender sustancialmente al

individuo en su dimensin humana. Para hablar de desarrollo humano es necesariocontemplarlo en sus facetas econmica, social, cultural y ecolgica, las cuales debenactuar de consuno para evitar distorsiones que concluyan por afectarlas a todas ellas.Cualquiera que fuesen los diagnsticos que fundamentan las propuestas de polticaseconmicas en pro de la sustentabilidad socio-ambiental de desarrollo, deben optarpor el desarrollo humano sostenible; todo plan de desarrollo que no comience porponer en el centro de su preocupacin al ser humano y la posibilidad de su desarrollo

11BRAILOVSKYy FOGUELMAN2002, realizan un anlisis de la transformacin del entorno que generaron los pueblosprehispnicos, y luego la colonizacin europea y el posterior desarrollo nacional. En sentido concordante,BRAI-LOVSKY2006.12ANDINOy PINTO2008, 489.13CANO1978, 2214MOYANO1990 y CEVALLOS1994, XIX.15QUIROGA1996a, 1 y 1996b, 1.16HONORABLESENADODELANACIN1995,106.


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integral, carece de mayor fundamento. No se puede ignorar la ntima relacin existenteentre desarrollo, calidad de vida y medio ambiente17.

De ah que el ambiente, por s mismo, no es el objeto de proteccin, sino en funcindel desarrollo humano mediante el aprovechamiento social, cultural y productivo de

los elementos naturales. Por ello, si bien esta aptitud del ambiente constitucionalizadotambin incluye al desarrollo econmico, no es slo ste el objetivo que el constituyentetuvo en vista, sino que es el hombre el objeto principal de la proteccin18. Si bien resultaahora indispensable recordar que el hombre es parte integrante de un ecosistema, queno est fuera ni por encima sino dentro de l19, y que si bien la naturaleza es un valor yel hombre debe respetarla y ayudarla, el ser humano no pierde por ello su centralidad.Toda comunidad bitica resulta valiosa, pero en la cima de esta comunidad se hallaprecisamente el hombre20.

Pero, a su vez, ese ambiente desarrollado humanamente se encuentra condicionadoa un grado de intervencin que no lo altere de modo tal que pierda su cualidad de sano

y equilibrado, cualidades que intrnsicamente no dejan de humanizantes del entornonatural21.Esto ltimo, denota un marco de sustentabilidad en las actividades antrpicas a

efecto de que no comprometa tales caracteres no slo en consideracin a los actualeshabitantes, sino tambin en relacin a los potenciales o futuros. La norma constitucionales expresa en este sentido, adoptando el principio del desarrollo duradero22al establecerque el ambiente como objeto de la prerrogativa tutelada debe ser apto para que lasactividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de lasgeneraciones futuras.

Esta perspectiva humanista ha llevado a sostener que el derecho humano al am-biente contemplado en la Constitucin argentina importa el derecho de usar y gozar

17BERGEL, 1992, 321.18QUIROGA1996a y 1996b, 1.19CANO1985, 110. Tambin se ha expresado en este sentido laASAMBLEAGENERALDELASNACIONESUNIDAScuandoen 1982 indic en la Carta Mundial de la Naturaleza que la especie humana es parte de la naturaleza y la vidadepende del funcionamiento ininterrumpido de los sistemas naturales que son fuentes de energa y de materiasnutritivas.20MADDALENA1992, 351. Esto es reconocido en la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en1992, cuando el Principio 1 indica que Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadascon el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armona con la naturaleza.21 Basta ver en este sentido lo expresado en la CONVENCIN NACIONAL CONSTITUYENTE 1994, 1608; donde laConvencional ROULET, al fundar el despacho mayoritario, observ la cualidad de sano vinculndola no slo a lapreservacin de los bienes ambientales de los que depende el hombre, sino tambin a todos los mbitos construidospor el hombre: sano significa una ciudad con cloacas , con agua corriente, control del ruido y de las emanaciones,y con espacios verdes suficientes en relacin al espacio construido, ...vivienda adecuada..., mbito de trabajo ade-cuado..., escuelas..., etc. En relacin a la expresin equilibrado sostuvo que no es una nocin que se refiere a losequilibrios naturales del ambiente intangible, aquel donde el hombre no ha tenido ninguna actividad. Significa elequilibrio de los ambientes transformados por el hombre....22VALLS1994, punto V.


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de los bienes ambientales, aunque estos bienes son jurdicamente tutelados en cuantorequieren cualidades como sano y equilibrado. Y, consiguientemente, el derecho de usoy goce es acompaado por el deber de proteccin como una carga pblica en cabeza detodos los individuos23.

Es entonces que tal ambiente donde los valores naturales, culturales, sociales,econmicos, etc., se complementan en funcin de la integralidad humana, no sloimporta un derecho al mismo sino tambin un deber en su preservacin. Y consecuen-temente con esta obligacin, el dao ambiental segn el texto constitucional generala obligacin prioritaria de recomponer, de volver las cosas al status quo ante, aspectoque ha sido desarrollado normativamente a travs de la Ley N 25.675, regulndoseuna accin de recomposicin ambiental que tiende a encauzar los procesos judicialesque inicien los afectados o las autoridades pblicas con tal objeto.

A los efectos de conformar y proveer tal ambiente, la Constitucin impone unafuncin pblica especfica a las autoridades, las que en sus funciones de Estado ad-

ministrativas, legislativas o judiciales deben producir los medios conducentes a laproteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a lapreservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica y a la infor-macin y educacin ambientales. Pero, adems, legitima a los particulares afectadosa perseguir judicialmente la salvaguarda de su derecho al ambiente, sea a travs de laaccin de amparo ambiental, o sea a travs de la recomposicin ambiental.

3. COMPETENCIAPARARESOLVERCONFLICTOSAMBIENTALESSOBREROSINTERPROVINCIALESENARGENTINA

a) El deslinde de competencia sobre aguas en el sistema federal argentino

Como hemos visto, las autoridades pblicas presentan una obligacin general deproveer la proteccin del derecho a un ambiente saludable y equilibrado, aspecto quedebe ser analizado a la luz del rgimen federal de la repblica Argentina.

Es que la naturaleza federal del Estado argentino (art. 1 CN), en contraposicincon modelos unitarios que concentran el poder en un nico gobierno central, implicala existencia de dos rdenes de gobierno sobre el mismo territorio, cada uno con suspotestades distribuida constitucionalmente.

El presupuesto histrico de considerar a las Provincias como entidades polticas ante-riores a la Nacin, siendo esta ltima constituida por voluntad del pueblo que habitabalas Provincias, importar que el Estado Nacional detente nicamente aquellos poderes

que le sean delegados expresamente por las Provincias, quedando reservado el resto enestas ltimas; este deslinde de poderes es manifiestamente regulado en la Constitucin de1853, continuando la norma en el artculo 121 de la Constitucin Nacional de 1994.

23CASBENE2005, 137.


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A partir de esta base, la Constitucin Nacional delegar ciertas atribuciones enlos rganos del gobierno federal, vedando a las autoridades locales el ejercicio de talespoderes (art. 126 CN), quedando instaurada como expresa Bidart Campos24, lacombinacin de una fuerza centrfuga que descentraliza el poder hacia los Estados

provinciales junto a una fuerza centrpeta que produce la unin de varios Estadosautnomos en un Estado federal.

Las atribuciones nacionales son establecidas de manera expresa en la Constitucin,siendo toda otra potestad un remanente que permanece en las provincias; la regla esla competencia provincial, y la excepcin es la facultad nacional que sea expresamentedelegada en el texto constitucional.

En concreto, y vinculado a la gestin hdrica, la Constitucin Nacional en suartculo 75 dispone que corresponde al Congreso Nacional reglamentar la libre na-vegacin de los ros interiores, habilitar los puertos que considere convenientes (inc.10)25, reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre s

(inc. 13) lo que incluye el comercio fluvial, dictar los Cdigos Civil y Penal (inc.12)26. En el marco de los artculos 27, 75 inc. 22 y 24 y 99 inc. 11 CN, correspondetambin al poder federal el mantenimiento de las relaciones de paz y comercio conlas potencias extranjeras por medio de tratados, lo que conlleva las relaciones con res-pecto a aguas internacionales, sin perjuicio de la facultad provincial que en la materiaresguarda el artculo 124 de la misma carta. Finalmente, el artculo 41 le concede ala autoridad nacional la potestad de dictar las normas de presupuestos mnimos deproteccin ambiental, sin que estas normas alteren las jurisdicciones locales, debiendolas provincias dictar las necesarias para complementarlas.

Por otra parte, en lo que refiere a la distribucin de potestades judiciales, el artculo116 del referido texto constitucional dispone que Corresponde a la Corte Suprema

y a los tribunales inferiores de la Nacin, el conocimiento y decisin de las causasde almirantazgo y jurisdiccin martima27.

Al margen de ese sistema de poderes expresamente delegados en el Estado Nacio-nal y genricamente reservados en las provincias que fija el artculo 121 de la CartaMagna, la misma Constitucin se encarga de resaltar ciertas potestades que corres-

24BIDART2004, 49.25El artculo 26 concordantemente dispone que La navegacin de los ros interiores de la Nacin es libre paratodas las banderas, con sujecin nicamente a los reglamentos que dicte la autoridad nacional.26En ejercicio de estas atribuciones las normas civiles han incluido aspectos sobre propiedad de las aguas (incluso,en un exceso normativo, aspectos que exceden la materia civil), servidumbres civiles y relaciones de vecindad conmotivo de las aguas; y las penales regulan diversos delitos usurpacin, adulteracin, etc. que consideran el aguaen su tipificacin.27El rgimen constitucional, establece adems la jurisdiccin de la justicia federal para el conocimiento entre otroscasos de los asuntos en que la Nacin sea parte; de las causas que se susciten entre dos o ms provincias; entreuna provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias (art. 116 CN), fijando en el artculo117 CN los casos en que la competencia es originaria de la Corte Suprema de la Nacin. Estos preceptos fijarn laactuacin de la justicia federal en casos en que exista una afeccin ambiental interjurisdiccional.


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ponden al mbito provincial. As, y coherentemente con la autonoma de los Estadosprovinciales, corresponde a los mismos darse su propia organizacin constitucional(arts. 5 y 123 CN), y establecer sus propias instituciones y elegir sus funcionariossin intervencin del gobierno federal (art. 122 CN). Como Estados preexistentes, en

todo aspecto que no sea expresamente delegado en el orden federal mantienen rasgosde soberana, y por ello pueden sin autorizacin del gobierno federal realizar tantotratados como sujeto de derecho internacional o interestadual, como incluso generarnuevas estructuras federativas que no resulten incompatibles con el Estado federalconformado (arts. 124 y 125 CN).

Esta ltima previsin constitucional, esencial para el tema que abordamos, noimporta una desmembracin de la unin federativa que consagra la ConstitucinNacional; los Estados provinciales pueden actuar autnomamente en los aspectos nodelegados, celebrando tratados entre ellos en tal marco, pero la falta de acuerdo nojustifica una confrontacin fctica entre los mismos sino que sus diferencias deben

ser sometidas a la jurisdiccin dirimente de la Corte de Justicia federal, pudiendo elGobierno federal impedir y reprimir los hechos de violencia que se presenten en lasrelaciones interprovinciales (art. 127 CN).

Un aspecto ms que configura este rgimen, es el dominio originario de los recur-sos naturales en cabeza de las provincias (124 CN), lo que refuerza la interpretacinrestrictiva de las competencias delegadas en funcin de las facultades dominiales.

En base a los conceptos desarrollados en los prrafos precedentes, podemos afirmarque las aguas que baan ms de un territorio provincial, en cuanto no existe delegacinconstitucional, no pueden ser reguladas ni administradas por la autoridad nacional, nista debe intervenir necesariamente en la conformacin institucional y designacin detal administracin (art. 122 CN); las provincias conservan estos poderes no delegados,

concordantes con las atribuciones propias de su dominio hdrico, estando previstoen los arts. 124 y 125 CN el mecanismo convencional para desarrollar las accionesy administracin comn que resulten necesarias, en la medida de que la comunidadde intereses que ellas presentan lo imponga.

Esto no implica que, en los casos en que el inters comn no exija la conformacinde una unidad comn de administracin a travs de un organismo interprovincial, launidad de cuenca resulte extraa a la gestin de los ros interprovinciales. La gestinlocal sobre los mismos, en cuanto se rigen por el derecho interestadual28, debe respetarlos principios que impone tal rgimen29a partir del uso equitativo y razonable, el no

28CANO1984b, 1129; MOYANO1998, 1062. CORTESUPREMADEJUSTICIADELANACIN, Fallos 166:358, 310:2479y 323:187729 La complementariedad entre el Derecho internacional y el propio que rige las relaciones intrafederales entreEstados federados ha sido observada no slo dogmticamente, sino especialmente receptada en la jurisprudenciasobre la materia. Al respecto, la Corte Constitucional alemana (Staatsgerichtshof) en el asunto Wrttemberg andPrusia v. Baden(The Donauversinkung Case), sentencia del 18 de junio de 1927, publicado enAnnual Digest of PublicInternational Law Cases 1927-28,Arnold D. MCNAIR1932, 128-132, consider en p. 130 que en las relaciones de


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perjuicio sensible, y las obligaciones de cooperacin, consulta e informacin, y enparticular, la obligacin de preservar el recurso hdrico compartido30.

Por ello, no slo se presentan distintas tipologas de acuerdos interprovincialesconforme el grado de integracin que se produzca en la gestin del recurso, sino

que adems, incluso en ciertas ocasiones, ni siquiera se producen acuerdos formales,bastando la mera coordinacin administrativa expresa, o implcita a travs del respetoa las prcticas consuetudinarias que vinculan a los Estados en cuestin.

Los organismos de cuenca, en este encuadre normativo, no resultan de existencianecesaria. Slo en aquellos casos en que se genere un inters suficiente en la conformacinen base a la cuenca de una administracin comn para ciertos aspectos de gestin, losEstados provinciales podrn crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecerrganos con facultades para el cumplimiento de sus fines (art. 124 CN). Y cuando no segeneran estos rganos, las autoridades de cada provincia deben regular y gestionar lasaguas que discurren en su territorio atendiendo el uso equitativo y razonable en toda la

cuenca, pudiendo generar mbitos estables de coordinacin poltica

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.

b) Los conflictos entre Estados provinciales sobre cursos interjurisdiccionales

i. Soluciones convencionales

El marco competencial que hemos sostenido punto anterior implica que las Pro-vincias ostentan las competencias propias de la regulacin de las aguas, salvo las quecorresponden a navegacin y comercio interjurisdiccional y normas de fondo (legislacincivil, penal, minera, laboral y comercial), o a la regulacin ambiental mnima.

En el ejercicio de tales potestades, las mismas han de concertar las relaciones que

entre ellas se generen en torno a los cursos de agua compartidos32

, las que en general

los Estados federados inter sedebe aplicarse el Derecho internacional, por cuanto, aunque sujetos a considerableslimitaciones, se trata de relaciones entre Estados. En sentido concordante, la Suprema Corte norteamericana adoptidntico criterio en Kansas v. Colorado (1902), 185 US 125; Kansas v. Colorado(1907), 206 US 46; Connecticutv. Massachussets(1931), 282 US 660; entre otros. La Suprema Corte de Suiza, en el asunto Zwillikon Dam Case,sentencia del 12 de enero de 1878, Entsch. des Scweizerischen Bundesgerichts (1878), vol IV, p. 34, transcriptoparcialmente porMcCAFFREY,Stephen C., The Law of International Watercourses. Non-Navigational Uses, Oxford,2003, 228, donde entiende que especialmente cuando las relaciones entre unidades de un Estado federal estn en

juego, se aplica la norma de Derecho internacional derivada de la ley de la buena vecindad. La Corte Supremaargentina tambin adopt tal criterio in re La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/accin posesoria deaguas y regulacin de usos(1987), Fallos 310:2479.30SALINAS2009, 549, observa la existencia de estos principios ms all de la labor convencional, y enumera como

tales a la utilizacin y participacin equitativa y razonable, la obligacin de no causar daos sensibles, la obligacinde cooperar, y las obligaciones relativas a la proteccin, preservacin y gestin de los cursos internacionales.31Este sera el caso, por ejemplo, de la Comisin Interjurisdiccional del Atuel Inferior, la Comisin Interjurisdic-cional de la Cuenca de la Laguna La Picasa, el Comit de la Cuenca Interjurisdiccional de la Regin Hdrica BajosSubmeridionales, entre otros.32CANO1984a, 5, observa que la interjurisdiccionalidad de la administracin ambiental implica un problema dedeslinde jurisdiccional rationae locicuando existe una discordancia entre la divisin poltica y la extensin terri-


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resultarn alcanzadas por los principios generales esbozados desde la prctica interna-cional e intrafederal comparada33.

Sin perjuicio de tales principios provenientes del orden jurdico que existe entrelos Estados34, es claro que la aplicatoriedad del Derecho internacional a las relaciones

interprovinciales presenta un contexto delimitado por la Constitucin Nacional, encuanto las Provincias no son propiamente Naciones, sino Estados federados bajo elsistema constitucional y sus previsiones. De ah, que se encuentren vinculadas a falta deacuerdo a una jurisdiccin dirimente de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (art.127 CN), o que los tratados parciales que celebren entre ellas deban resultar acordes alos principios y competencias constitucionales, y por ello deban ser puestos en conoci-miento del Congreso (art. 125 CN). Otro tanto ocurre con la posibilidad de celebrarconvenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de laNacin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crdito pblicode la Nacin, con conocimiento del Congreso Nacional (art. 124 CN).

Con ello, el esquema federal argentino estatuido constitucionalmente estipula unrgimen de Pactos interprovinciales que se presenta como la instancia instrumentalde las relaciones concertadas de las esferas federativas, sea en relaciones de estamentoslocales entre s, o entre stos y el poder general, e incluso entre las Provincias y otrasnaciones extranjeras.

Las relaciones interprovinciales que se constituyen en ese esquema, se hallan signadaspor dos caractersticas propias de las Provincias: la igualdad y la autonoma35. Consi-guientemente, es lgico que entre iguales que se autogobiernan los asuntos comunes seconduzcan mediante acuerdos de voluntades36. En este contexto, el establecimiento deregmenes acordados mediante Pactos interprovinciales para los ros que surcan el actualterritorio nacional, ha sido parte del contenido de esa tradicin pactista preconstituyente,

tal como detalla la casustica desarrollada por SANMARTINODEDROMI37

.

torial del ambiente, y ejemplifica como mecanismos superadores de tal problema a algunas de las conformacionesconvencionales que referimos en este trabajo.33En este sentido, conforme explican CANO1984b, 1129; y MOYANO1998, 1062, en los asuntos propiamenteinterestaduales que relacionan a las Provincias argentinas, las mismas actan en un marco autnomo, y ante laausencia de norma constitucional rigen sus relaciones por las normas del Derecho internacional, pudiendo actuarcomo sujetos con personalidad interestadual restringida.34REUTER1999, 43, observa que la esencia misma del Derecho de los tratados incluye los principios bsicos delDerecho internacional pblico, sealando la interrelacin entre la teora de los tratados y la construccin de losprincipios del Derecho Internacional.35CASTORINADETARQUINI2003, 217.36OCHOA-RUIZ2005, 354, refiere en relacin a los medios no jurisdiccionales de solucionar disputas sobre cursosde aguas internacionales que en los mismos las partes mantienen el control del proceso, siendo su resultado obli-gatorio solamente si lo aceptan. Esta apreciacin es extrapolable al caso de los ros interprovinciales en los sistemasfederales, donde las Provincias resultan obligadas en caso de acuerdo.37SANMARTINODEDROMI1994, 1420, observa diversos Pactos preconstituyentes donde las provincias acordaronaspectos propios de los ros interprovinciales, especialmente en relacin a su navegabilidad. Por ejemplo, el Tratadodel Pilar de 1820 estableca que: En los ros Uruguay y Paran navegarn nicamente buques de las provincias


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En base a estos aspectos, es indudable que en la Federacin argentina no slo existeun affectio pactorumconsolidada en la prctica tradicional de sus Estados federados,sino que la misma se encuentra encauzada en el mismo rgimen constitucional queha generado al Estado federal38. Esta experiencia pactista, es una expresin propia de

las relaciones colaboracin y equilibrio que caracterizan a los Estados federales.La singularidad en las soluciones jurdicas que justifica la existencia de un Dere-

cho basado en tratados entre los Estados interesados, es lo que permite encauzar lasnecesidades de cada relacin interestadual sea entre Estados provinciales, o entrestos y el Estado Nacional a partir de sus limitantes hidrolgicas y geogrficas, yde sus condicionamientos econmicos y polticos. Es lgico que ello sea as, ya quecomo nos seala CASTORINADETARQUINI, el tratado permite superar satisfactoria-mente la permanente inestabilidad poltica propia de la coexistencia de la unidad conla diversidad que es generadora de conflictos, y, en caso contrario, la solucin vieneimpuesta por una sola de las partes39, aspecto que hace al papel dirimente de conflictos

interprovinciales que corresponde a la Corte Suprema en el contexto del artculo 127CN y que referiremos con mayor precisin en un momento.

De este modo, se configura la primera forma en que las Provincias argentinas pue-den solucionar los conflictos ambientales en cuencas interprovinciales. La negociaciny acuerdo resultar la base de la regulacin en la materia.

En este sentido, diversos Tratados interprovinciales procuran garantizar aspectosesenciales de mantenimiento y gestin ambiental. La obligacin de proteger y con-servar los cursos de agua no es extraa a la prctica convencional existente, teniendodistintas exteriorizaciones que resultan concordantes con la obligacin constitucionalque las autoridades provinciales revisten en la materia por disposicin expresa delartculo 41 CN.

As, las estructuras interprovinciales desarrolladas convencionalmente para la co-operacin en torno a un curso de agua pueden prever acciones en la materia. Este esel caso, entre otros, de la Comisin Interprovincial del Atuel Inferior desarrollada apartir del Protocolo de Entendimiento de 1989 suscripto entre Mendoza y La Pam-pa donde las partes contemplan acciones de recuperacin y proteccin del sistemaecolgico, entre ellas el aumento de la oferta hdrica a efectos de satisfacer aspectosecolgicos del curso, de la Autoridad de Cuenca del Ro Azul (ACRA) cuyas fun-ciones contemplan la prevencin de la contaminacin de las aguas, la estabilizacin

amigas, cuyas costas sean baadas por dichos ros. Disposiciones similares son observadas por esta autora en otrostratados.38En este sentido, DALLAVIA2004, 679, observa que no puede desconocerse la importancia que han tenido lasfuentes del Derecho internacional en la conformacin de nuestro Derecho constitucional, de manera que puedesealarse una lnea histrica de recepcin del Derecho internacional en el Derecho interno como fuente de Derechoy que se remonta a los denominados pactos preexistentes de la poca de la Confederacin.39CASTORINADETARQUINI2003, 220.


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de cauces y mrgenes fluviales, el mantenimiento del equilibrio ecolgico en la regin,entre otras funciones, o de la Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los RosNegro, Neuqun y Limay (AIC) cuyo objeto le impone entender en todo lo relativoa la preservacin de los cursos de agua.

Quizs el caso por excelencia en el que la obligacin de preservar el curso de aguase manifiesta, es el que corresponde a la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo(ACUMAR), organismo constituido convencionalmente a partir de un proceso ju-dicial de recomposicin ambiental del curso de agua en base al artculo 41 CN, ycuyo objeto es la regulacin y control de las actividades con incidencia ambiental.Las atribuciones de este ente interprovincial, coherentemente con su objeto, muestrancon claridad la instrumentacin del principio de preservacin y conservacin de loscursos de agua.

Situacin similar se presenta con las atribuciones definidas en el mbito de laAIC o, ante la ausencia de ratificacin, en proceso de formulacin de normas in

fieri que en el caso del Comit Interjurisdiccional del Ro Colorado (COIRCO)constituye el Tratado de 1992 en relacin a la posibilidad de proponer medidas deprevencin de recomposicin de procesos de contaminacin del curso de agua a losEstados ribereos, y adoptar sanciones en caso de inaccin de medidas efectivas porlas jurisdicciones responsables. Esta posibilidad sancionatoria muestra con claridadla conciencia de obligacin que se conforma en el sustrato propio de la relacininterprovincial.

A su vez, los regmenes de regulacin de caudales acordados interprovincialmentetambin exteriorizan la proteccin y preservacin de los cursos como un principio delDerecho intrafederal argentino, ya sea a travs de la previsin de un caudal mnimopara el mantenimiento del cauce como ocurre en el Tratado de 1982 sobre el roBermejo, o ya sea a travs de la fijacin de estndares de calidad que limitan el usocomo ocurre con el Tratado de 1976 sobre el ro Colorado. Estas situaciones, mues-tran nuevamente la ya referida relacin existente entre el uso equitativo y razonable yla proteccin y preservacin de los cursos de agua.

ii. Soluciones jurisdiccionales

Como hemos afirmado anteriormente, cuando un ro traspasa la frontera existenteentre dos Estados provinciales, sea separndolos o discurriendo desde uno al otro, elcaso es alcanzado por una serie de principios jurdicos que importan la necesidad de

que entre esos Estados se realice un uso equitativo y razonable, se eviten perjuiciossensibles, se realicen prcticas cooperativas, se proteja y preserve el curso, y tambin seproduzca una negociacin entre los ribereos.

Estos principios, conforman un rgimen general aplicable a los cursos de aguainterestaduales, aunque como vimos en el apartado previo, los mismos pueden es-pecificarse y particularizarse mediante relaciones convencionales.


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Todo ello surge de la comunidad de intereses que existe entre dichos Estados so-bre un recurso compartido, es decir, un recurso que presenta en su naturaleza ciertascaractersticas que implican que el uso del mismo por una de las partes impactar ne-cesariamente en las restantes, siendo necesario un equilibrio entre las mismas tendiente

al aprovechamiento armnico.En este contexto, la cooperacin y la consiguiente consulta e intercambio de

informacin entre los ribereos ha de conducir la coexistencia hacia la equidad yrazonabilidad en la participacin coordinada de todas las partes en el contexto de susnecesidades presentes y desarrollos alcanzados. Pero esa coordinacin no se produce, o nosuele producirse de manera espontnea, sino que es necesario alcanzar una armona deintereses a la que las partes llegan mediante una concertacin, un acuerdo. Esta situacin,a su vez, exige que las partes atiendan los intereses recprocos y a veces controvertidos,y se relacionen en busca de una voluntad comn.

La negociacin, es decir, la relacin entre los Estados tendientes a acordar una so-

lucin concertada, es el camino por el que los ribereos procuran arribar al acuerdo devoluntades, y por lo general puede involucrar procesos complejos, con diversas facetastcnicas, econmicas, sociales, ambientales, etc., que pueden demandar largos periodosde anlisis y consideracin40.

Sin embargo, debemos recordar que negociar no implica necesariamente la obli-gacin de acordar41. Hay ocasiones en que los intereses de las partes, se presentandistantes aun cuando se realicen esfuerzos para alcanzar una solucin compartida.Las circunstancias del caso a la luz de la buena fe son las que muestran hasta dondees razonable extender la relacin negocial, y cuando distender su continuidad42, y suconclusin puede deberse a un acuerdo en el caso de que la negociacin sea fructfera,

40Un ejemplo interesante de estos procesos lo analizamos al considerar el rgimen del Ro Colorado, donde el

proceso de negociacin que llev al acuerdo se extendi dos dcadas, e involucr, adems de conferencias peridicas

de los representantes polticos de los Estados, el desarrollo de labores tcnicas complejas.41El Tribunal Arbitral en elAffaire du lac Lanoux, sentencia del 16 de noviembre de 1957, en Reports of International

Arbitral Awards-Recueil des Sentences Arbitral, vol. XII, Naciones Unidas (UN Sales N 1963.V.3), 2006, 281 a317, observ la necesidad de negociar de buena fe, lo que implica que las partes deben tener en consideracin los

intereses recprocos y tratar de conciliarlos efectivamente. Pero la ausencia de acuerdo, no conlleva limitacin a lasoberana de ninguna de las partes, las que pueden continuar sus cometidos. Este mismo concepto est presente en

el pronunciamiento de la Corte Internacional de Justicia, sentencia del 20 de febrero de 1969 en North sea conti-nental shelf cases, Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders, Lyde,1969, 3 y ss. En igual sentido, artculo17.2 de la Convencin de Nueva York de 1997.42 Recordamos en este sentido que la Corte Permanente de Justicia Internacional, en el asunto Railway trafficbetween Lithuania and Poland (railway sector landwarw-kaisiadorys), Opinin consultiva del 15 de octubre de1931,Judgments, Orders and Advisory opinions, Series A/B N 42, Registro general N 39, Leydes, 1931, 108 yss., entendi que la obligacin de negociar: no slo consiste en establecer negociaciones, sino tambin en prose-guir stas lo ms lejos posible con miras a concertar acuerdos. En sentido concordante, Corte Internacional de

Justicia, Interpretation of the Agreement of 25 march 1951 between the WHO and Egypt, Opinin consultiva del 20de diciembre de 1980, Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders, 1980, p. 73.


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o al desistimiento del proceso negocial por entenderse que el mismo se ha agotado sinposibilidad de concertacin.

Con ello, el proceso negocial entre los Estados ribereos de un curso de agua debepresentar los esfuerzos razonables por conciliar los intereses inicialmente enfrentados43,

pero no necesariamente ha de concluir exitosamente. En el primero de estos casos,como hemos observado en el punto anterior, es posible que las partes formalicen sucompromiso mediante la celebracin de un tratado u otra forma obligacional.

Sin embargo, el problema radica en aquellos casos en que se han agotado las ins-tancias razonables de bsqueda de consenso sin encontrarse posibilidades de acuerdo.Y este escenario no es tan extrao si comprendemos que la voz rival, significativa de lapersona que aspira a la vez a lo mismo que otro, tiene su raz latina en rivalis, equiva-lente a ribereo, la que a su vez proviene de rivus(ro)44; es decir, ribereo y rivalidadson expresiones conexas y con ello presentan el desacuerdo como algo inmanente45.

En los sistemas federales, el acervo cooperativo entre las unidades que lo integran con

seguridad aparecer potenciado en cuanto presentan fuerzas centrpetas ms pronunciadasque el marco internacional general. La solidaridad nacional, y la accin concertadoraque permite la existencia de una autoridad federal comn debe facilitar y priorizar estasinstancias de acuerdo, tal como insistentemente ha sostenido la jurisprudencia de estetipo de Estados en los conflictos sobre ros compartidos que se han suscitado entre losEstados federados46.

El tratado entre las partes, entonces, permite superar la permanente inestabilidadpoltica propia de la coexistencia de la unidad con la diversidad que es generadora deconflictos, los cuales pueden ser allanados satisfactoriamente por esta va. Pero en caso

43Corte Internacional de Justicia, sentencia del 20 de febrero de 1969 en North sea continental shelf cases, op. cit.,pp. 3 y ss. En igual sentido, artculo 17.2 de la Convencin de New York de 1997.44Diccionario de la Lengua Espaola 1970, Voz Rival, Real Academia Espaola, Madrid, 1151.45En este sentido, concordamos con Antonio EMBIDIRUJO2009 Prlogo, 31 cuando observa la situacin mundialde crisis en materia hdrica y acusa que: Una de las consecuencia de ello es la exacerbacin de la conflictividadque en el mbito del agua suele existir entre los particulares, entre stos y los poderes pblicos, pero tambin entrelos Estados federados entre s y de algunos de stos con la Federacin (o, en general, entre los poderes descentrali-zados polticamente). Es en este marco en el que crece y se desarrolla de distintas formas en el mbito del agua laconflictividad siempre latente en el plano de los principios entre las distintas partes del Estado en los Estados quese estructuran bajo el principio de la descentralizacin poltica, sealando la diversidad de ejemplos que surgende las experiencias expuestas en dicha obra.46Esta particularidad que se presenta en los pronunciamientos judiciales de los Estados federales sobre conflictosentre sus integrantes por aguas compartidas, donde es comn la observacin y recomendacin por parte de los

tribunales hacia los Estados litigantes en cuanto a la conveniencia de la resolucin de tales diferendos por mediode acuerdos negociados. Este ha sido, por ejemplo, el criterio de la Corte norteamericana en Colorado v. Kansas(1943) 320 US 383,Arizona v. California(1963), 373 US 546, Nebraska v. Wyoming et al.(1945), 325 US 589,entre otros; criterio negocial que ha expresado tambin en otros asuntos distintos al de los cursos de agua, peroque en realidad refiere a la convivencia entre los Estados, como ocurre en las cuestiones limtrofes (por ejemplo,Washington v. Oregn(1909), 214 US 205), o de problemas regionales de contaminacin (New York v. New Jersey(1918), 256 US 296). Este criterio negocial est presente en la jurisprudencia argentina referida al ro Atuel quereferimos en este trabajo.


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contrario, la solucin viene impuesta por una sola de las partes, generalmente la msfuerte, o sea el rgano central o federal47.

Consecuentemente, cuando tales concertaciones no resulten posibles, la unin fe-derativa impone la necesidad de una solucin superadora de las controversias entre los

estamentos que la conforman. Es por ello que no resulta extrao que en tales regmenesfederativos existan mecanismos para en ciertos supuestos y bajo particulares caracte-rsticas determinadas por los sujetos involucrados concluir las disputas que se generenentre los estamentos locales entre s, o entre stos y la autoridad central48.

Con ello, un rasgo peculiar del rgimen federal argentino y en general de todoencuadre federativo es la existencia de un rgano encargado de dirimir conflictos entrela Federacin y los Estados miembros, salvaguardando la primaca constitucional49.

En este sentido, el sistema constitucional argentino no ha sido ajeno a esta disfuncinen las relaciones interprovinciales en etapas incluso anteriores a su gnesis. Por tal causa,acordada la Constitucin Nacional en 1853, los Estados provinciales consolidando launin federativa que lo caracteriza regularon en forma expresa la exclusin de la fuerzapara solucionar sus conflictos interestaduales.

A tal efecto, el entonces artculo 109 CN de 1853 concordante con el actual artculo127 CN de 1994 dispuso que: ninguna provincia puede declarar, ni hacer la guerra aotra provincia. Sus quejas deben ser sometidas a la Corte Suprema de Justicia y dirimidaspor ella. Sus hostilidades de hecho son actos de guerra civil, calificados de sedicin oasonada, que el Gobierno Federal debe sofocar y reprimir conforme a la ley50.

En este esquema, los conflictos interprovinciales que no se resuelvan negocialmente,no pueden continuar por vas de hecho de modo tal que afecten la gobernabilidad delos Estados en disputa, y deben ser sometidos al papel dirimente de la Corte Supremade Justicia de la Nacin. Con ello, el rgimen constitucional argentino introdujo en su

texto positivo mecanismos superadores de las confrontaciones propias de las autonomasgubernativas que impone la coexistencia de dos sistemas estaduales el federal y losdiversos estamentos provinciales en un mismo territorio51.

47CASTORINADETARQUINI2003, 220.48ROBLEDO2007, 240.49FERNNDEZSEGADO2003, 1174.50La idea del mantenimiento pacfico mediante la solucin de controversias por medios no beligerantes, que en laConstitucin de 1853 se delega en la judicatura federal, presenta antecedentes en las alianzas provinciales de origenpactista. En tal sentido, Mara Laura SANMARTINODEDROMI1994, 1388, describe el Tratado de amistad y alianzaentre las Provincias de Crdoba, Catamarca, San Luis, Mendoza y La Rioja, suscripto el 5 de julio de 1830, queestipula que: En el caso de guerra entre otras provincias procurarn por todos los medios posibles imponer losoficios de mediacin amistosa entre las partes beligerantes. En este sentido, la autora recuerda que en la mayorade los pactos interprovinciales preexistentes al rgimen constitucional nacional, los que en general tendan a lograrla unin y paz de las provincias, aparece la figura de: una Provincia como garante. Ella deba conciliar las preten-siones opuestas, apaciguar resentimientos y controlar los incumplimientos, actuando como garante para evitar quese desencadenen nuevos conflictos entre las partes firmantes.51La Constitucin norteamericana, modelo que influy en los constituyentes argentinos, no expresa claramenteuna jurisdiccin dirimente como la contemplada en el artculo 127 CN, sino que se limita a regular dentro de la


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Debe tenerse presente para comprender el sentido de sta y otras disposiciones queregulan la intervencin judicial en la vida cotidiana, que ante la existencia de situacionesconflictivas entre los miembros de una comunidad o entre aqullos y sta, se hacenecesario que tales situaciones no se mantengan, siendo preciso hacerlas desaparecer para

que la paz social no se perturbe indefinidamente. Como la autodefensa es un medioimperfecto para ello, al reconocer la posibilidad de lucha, es ineludible que el Estadoconstituya rganos encargados de examinar las pretensiones que uno esgrime frente aotro, recogiendo y actuando en su caso la que sea conforme al ordenamiento jurdico.Consecuentemente, uno de los cometidos existenciales de la conformacin estatal es laresolucin de conflictos52.

Teniendo esto presente, es claro que la configuracin de un sistema estatal compuestoo federal conlleva la necesidad de una norma como la prevista en el referido artculo127 CN. La historia argentina que conllev al periodo de conformacin del Estadofederal est signada por cruentas luchas para dirimir la distribucin del poder entre

Provincias gobernadas por caudillos, lo que exigi al constituyente la previsin de unmecanismo eficaz de solucin de controversias entre los Estados federados preexistentes,asegurando que, en definitiva, el proyecto nacional se consolidara efectivamente comouna unin indestructible de Estados indestructibles.

Esta configuracin de la Constitucin Nacional, con fuerte acento en la pacificacinde las luchas intestinas, es seguramente superada por la realidad actual, sumida en unEstado de Derecho que excluye en la regularidad de las circunstancias actos que puedanconstituir guerra a otra Provincia o invasin de otra Provincia, aspecto que ya fueobservado por DEVEDIA53YMONTESDEOCA54a principios del siglo XX.

jurisdiccin originaria de la Corte las controversias en que sean parte los Estados Unidos, y las controversias entredos o ms Estados, sistema anlogo al previsto en los artculos 116 y 117 de la Constitucin argentina. En talconcepto, LINARESQUINTANA2007, 207, entiende que la Carta norteamericana no contiene un precepto seme-

jante al artculo 127 CN. Sin embargo,WRIGHT1997, 106, observa que a partir del caso Tarbel, donde la Cortenorteamericana dictamin que dentro de los lmites territoriales de cada Estado hay dos Gobiernos limitados ensu esfera de accin pero independientes entre s y supremos dentro de sus respectivas esferas, la misma Corte tuvoque convertirse en rbitro para superar las diferencias entre esas esferas independientes. En ese sentido, ha sostenidoque: los mtodos tradicionales de que dispona un soberano para el arreglo de esas disputas eran la diplomacia yla guerra, entendiendo que los procedimientos judiciales ante esa Corte se dispusieron como una alternativa, conf.Georgia v. Pennsylvania R. Co. (1945), 324 U.S. 439.52SARMIENTO1997, 43.53DEVEDIA1907, 577, al comentar el entonces artculo 109 CN de 1853/60 (actual artculo 127 CN), expresabaque: Ninguna objecin ha suscitado el artculo y tampoco ha sido necesario invocarlo, pues ninguna Provinciaha intentado hacer la guerra a otra, desde la organizacin constitucional. No han existido hostilidades de hechoentre ellas, ni ha habido quejassometidas por tal causa a la Corte Suprema. El artculo 109 no ha tenido aplicacinalguna. Sin perjuicio de la realidad fctica que describe el jurista que citamos, disentimos de la afirmacin de queno tuviera aplicacin el artculo, en cuanto la ausencia de hostilidades interprovinciales que se evoca no es ms queel cumplimiento del mismo.54MONTESDEOCA1917, 455, al analizar el texto del artculo 109 de la Carta de 1853/60 (actual artculo 127CN) entenda que: Las Provincias no han sido ensangrentadas por esas luchas externas (podran denominarse as)de que dieron tantos y tan repetidos ejemplos durante la gestacin de nuestra nacionalidad; los movimientos sedi-


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Sin embargo, y a pesar de la civilidad que ha dejado disueltas en el tiempo lasguerras de caudillos, las exigencias de una Federacin donde coexisten distintos po-deres locales divergentes en una unin general, implica la posibilidad de conflictosentre tales centros de gobierno local, y entre stos y el federal, siendo por ello de plena

actualidad el rgimen de solucin de conflictos mediante la jurisdiccin dirimente dela Corte federal.

En relacin a la gestin de los recursos hdricos en cuencas interprovinciales, existecierta prctica jurisprudencial que ha dirimido conflictos suscitado entre Provincias conrespecto al uso de las aguas y su impacto en los territorios vecinos, pudindose citar laclebre causa entre Mendoza y La Pampa por las aguas del ro Atuel55, o el conflictoentre Buenos Aires y Santa Fe por la gestin de las aguas de la Laguna La Picasa56.

Sin embargo, no se han producido hasta el momento conflictos dirimentes de estrictocorte ambiental entre Estados provinciales. En el Derecho argentino, al igual que enla experiencia de otros pases federales57, los conflictos judiciales interestatales han sido

usados principalmente para tratar de poner lmites a la cantidad de agua que se puedeextraer de un ro por los Estados en conflicto; y aunque la actividad judicial dirimentese podra aplicar a cuestiones diferentes de la asignacin de cantidades de agua comopodra ser a los flujos necesarios para disminuir la contaminacin, no se ha producidouna prctica en este sentido.

Posiblemente ello se deba a que como advierte GETCHES58 en la actualidad lalitigacin en relacin a la preservacin ambiental se ha enfocado desde la perspectivade las leyes de preservacin ambiental en lugar de considerarse la misma en base a losprincipios que regulan las relaciones interestatales, lo que nos remite a las acciones depreservacin del derecho al ambiente y recomposicin del dao ambiental, aspecto queintrodujimos al analizar el alcance del ambiente como bien tutelado, y que profundi-

zaremos en el punto siguiente59.

ciosos observados despus de la reorganizacin han sido alzamientos en armas de una Provincia o de parte de unaProvincia contra el Gobierno Nacional; pero las luchas y disensiones de las Provincias que espan sus movimientosrecprocos, a causa de celos y de rivalidades, se han acabado en virtud de lo dispuesto en el artculo 109.55Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/accin posesoriade aguas y regulacin de usos(1987), Fallos 310:2479.56Corte Suprema de Justicia de la Nacin in reBuenos Aires, Provincia de c/ Santa Fe, Provincia de(2000), Fallos,323:1877.57GETCHES1999, 27.58En este sentido, compara el casoMilwaukee v. Illinois(1972), 106 US 91 (segn el que la ley de un Estado no debecontrolar la actividad en otro) con Illinois v. Milwaukee(1981), 451 US 304 (para el que los remedios adoptadospor el ordenamiento consuetudinario common law federal sobre contaminacin interestatal de agua devinieronen innecesarios por las nuevas normas estatutarias federales sobre control de la contaminacin).59En este sentido, resalta el reciente pronunciamiento de la Corte argentina in re La Pampa, Provincia de c/

Mendoza, Provincia de s/accin posesoria de aguas y regulacin de usos,resolucin de 17 de marzo de 2009, dondese desestim el pedido formulado por organizaciones ambientalistas que presentndose como terceros litiscon-sortes y autnomos solicitaban la reconduccin del proceso dirimente concluido entre los Estados de Mendozay La Pampa en 1987 hacia una accin de recomposicin del dao ambiental, planteada como un contenido


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c) Los conflictos para la tutela del derecho subjetivo al ambiente en cuencas interjurisdiccio-nales

Ms all de la actuacin de las provincias para regular y gestionar sus cuencas

interprovinciales, ya sea concertadamente entre ellas o de manera dirimida por laCorte Suprema federal, hemos referido al analizar el alcance del derecho al ambientetutelado en Argentina que existen acciones de amparo para la preservacin ambiental(art. 43 CN), y acciones de recomposicin del dao ambiental (art. 41 CN y LeyN 25.675).

Estas acciones, presentan como sujetos legitimados activamente a las autoridadespblicas competentes en tal preservacin, pero tambin a los propios afectados y a lasasociaciones u organizaciones no gubernamentales que propenden esos fines.

En principio, por imperio del mismo artculo 41 CN, y del art. 7 de la LeyN 25.675, la competencia para resolver este tipo de procesos en eminentemente provin-cial, con lo que todo conflicto ambiental en principio se sustancia ante la magistratura

de cada Provincia. Excepcionalmente, la jurisdiccin de la autoridad judicial federal seactiva en cuestiones que produzcan impacto ambiental interjurisdiccional, o en aquelloscasos en que tal jurisdiccin corresponda en razn de las restantes previsiones que sobrelas personas, lugar o materia surgen del art. 116 CN60.

En relacin a la proteccin y recomposicin ambiental de cuencas interjurisdiccio-nales, resalta el caso sustanciado ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin in reMendoza, Beatriz S. con Estado Nacional y ots s/daos y perjuicios. En este proceso, condos destacados pronunciamientos en el 2006 y en el 2008, la autoridad judicial no slodistingui con claridad el dao ambiental de los daos patrimoniales individuales cau-sados por una afeccin ambiental estableciendo su excepcional competencia slo sobre

aqul y motiv la formacin convencional (a travs de la Ley-Convenio N 26.168 delEstado Federal, a la que adhieren legislativamente a efectos de dar vigencia la Provinciade Buenos Aires y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires) de la Autoridad de CuencaMatanza Riachuelo, sino que conden a las autoridades responsables a un programa derecomposicin de la cuenca alterada.

RODRGUEZSALAS , con brillante precisin, observa que este proceso ha vedado lapotestad discrecional de los Estados locales para ejercer sus funciones policiales de modo

propio del uso equitativo y razonable que debe existir de la cuenca. Tal como analizamos oportunamente, laaccin de recomposicin ambiental resulta propia de los procesos para la defensa de los derechos al ambientesano y equilibrado, lo que es un extremo pertinente de la jurisdiccin judicial que regulan los artculos 41, 43,116 y 117 CN. En el proceso resuelto en 1987, sustanciado inicialmente bajo las reglas de la funcin dirimenteregulada por el artculo 127 CN, la Corte entendi que lo peticionado: [] no puede encontrar cabida en estacausa, en virtud de la materia de conocimiento que fijaron oportunamente las partes, y del consecuente alcanceobjetivo de la sentencia de fs. 1123/1251 vta., lo que en nuestra opinin deja entrever la distincin procesalentre un proceso dirimente destinado a resolver conflictos entre Estados y uno judicial destinado a asegurarel cumplimiento del Derecho.60ESAIN2009, 33 y ss.


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incompatible con las garantas, principios y derechos tutelados constitucionalmente61,consideracin que importa entrelazar la obligacin de proteger y conservar el ambientede las cuencas interjurisdiccionales que los Estados provinciales deben satisfacer, conla posibilidad de los ciudadanos de instar la proteccin de tal ambiente a travs de la

tutela judicial.

4. CONCLUSIONES

La Repblica Argentina presenta la generalidad de sus aguas de carcter interpro-vincial, lo que importa un conglomerado de competencias relativas a la gestin de lasaguas y la preservacin ambiental.

A los fines de considerar la configuracin de conflictos de naturaleza ambiental,resulta trascendente el alcance que tal objeto protegido. En el marco constitucionalargentino el ambiente como bien tutelado es un entorno antropizados que sin perdersus cualidades de sano y equilibrado debe resultar apto para el desarrollo humano,

permitiendo las actuales actividades productivas sin comprometer las de las genera-ciones futuras.

Con ello, todo conflicto ambiental se constituir ms que sobre el mantenimientode un entorno in natura en funcin de garantizar un ambiente humano sano y equi-librado.

En este esquema de tutela ambiental, la generalidad de competencias sobre gestin delas aguas y proteccin del ambiente es una esfera propia de las autoridades provinciales (art.121 CN), las que en el caso de cursos interprovinciales deben actuar coordinadamente,incluso a travs de mecanismos convencionales previstos en el art. 124 CN, pudiendoacudir a la jurisdiccin dirimente de la Corte federal en caso de desacuerdo.

Sin perjuicio de todo ello, el derecho al ambiente tutelado constitucionalmente ha-bilita a todo afectado a recurrir a la va jurisdiccional para instar la tutela de su derecho,sea para la prevencin o cesacin de una actividad deteriorarte del entorno, o sea pararecomponer el ambiente al status quoanterior a un menoscabo.

La casustica muestra que es una prctica habitual la existencia de acciones y conveniosinterprovinciales que encauzan medidas de preservacin y gestin ambiental en los cursosde aguas interjurisdiccionales. Sin embargo, en aquellos casos en que tales acciones nose producen, los afectados han podido exigir jurisdiccionalmente la tutela del ambienteafectado en salvaguarda del derecho al ambiente que protege el art. 41 CN.

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