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LOS GASTOS NO OBLIGATORIOS EN LOS MUNICIPIOS
DE MADRID, CATALUÑA Y ANDALUCÍA
José Manuel Tránchez. SG Estudios Tributarios. IEF
Javier Martín. SG Estudios Tributarios. IEF
Isabela Fernández de Beaumont. SG Estudios Tributarios. IEF.
Diana Alonso. SG Estudios Tributarios IEF.
África Rodríguez. SG Estudios Tributarios IEF.
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INDICE
1. INTRODUCCION
2. OBJETIVOS
3. ÁMBITO DE ANÁLISIS
4. ANTECEDENTES
5. MARCO CONCEPTUAL
6. LA DETERMINACION DE LAS ACTIVIDADES Y SERVICIOS NO
OBLIGATORIOS : METODOLOGÍA
6.1 La revisión del marco legal existente
6.2 La identificación de las funciones de gasto no obligatorio.
7. RESULTADOS
7.1 Análisis del gasto no obligatorio total en los municipios de Madrid, Cataluña y
Andalucía. Ejercicio 2007
7.2 Análisis del gasto no obligatorio según el tamaño de los municipios. Ejercicio
2007.
7.3 Evolución del gasto no obligatorio de los municipios. Periodo 2003-2007.
8. CONCLUSIONES
3
RESUMEN
Con relación a una eventual reforma del sistema de financiación local en España,
una reclamación habitual de los municipios españoles es que ellos vienen prestando
determinados servicios y realizando determinados gastos que ellos no deberían soportar
según el marco legal vigente de competencias municipales (“gastos no obligatorios”). En
este trabajo se analizan este tipo de gastos, intentando clarificar su concepto, identificar
cuáles son los servicios que pueden considerarse como no obligatorios para los municipios
e intentando cuantificarlos y observar su comportamiento. Para ello, usamos una
metodología que combina una exhaustiva revisión del marco legal que determina las
competencias de los municipios con el análisis de la información existente en las
liquidaciones de sus presupuestos, elaborando un “catálogo de gastos municipales no
obligatorios”. Respecto a su cuantificación, se obtienen estimaciones de estos gastos que
son sensiblemente menores a las obtenidas en trabajos similares sobre la materia. También
se observa que este tipo de gastos se destina principalmente a gastos corrientes y son
mayores en términos relativos en los municipios de menor tamaño poblacional.
Sin embargo, se han encontrado algunos problemas metodológicos que nos obligan a
ser cautelosos con la interpretación de los resultados obtenidos. Estos problemas están
relacionados con la escasa claridad y certeza que proporciona el marco legal que
determina las competencias municipales y con la falta de una idónea desagregación de la
información presupuestaria que permita un análisis más ajustado por programas de gasto.
En este sentido se proponen reformas destinadas a clarificar dicho marco competencial y a
ofrecer mejor y más desagregada información presupuestaria sobre los municipios, como
única forma de obtener estimaciones realmente consistentes de este tipos de gastos.
PALABRAS CLAVE: financiación local, gastos municipales, competencias locales,
presupuestos locales
4
ABSTRACT
In relation to an eventual reform of the Spanish local finance system, a usual
complaint of Local Governments is that they carry on some type of expenditures that they
must not to do according to the Law (“not compulsory local expenditures”). In this paper
we analyze this kind of expenditures: we try to clarify this concept, identify which are the
services linked to these expenditures and quantify them. Methodologically we combine an
exhaustive revision of the legal framework with the analysis of the budget information to
determine a catalogue of “not compulsory local expenditures”. On quantification we
obtain smaller values of not compulsory expenditures than previous works about this
issue. Besides, we observe that these expenditures are mainly destined to current
expenditures and they are bigger in small municipalities.
However the problems due to a complex legal framework and to the lack of a
suitable disaggregation of budget data lead us to be careful with the interpretation of the
results. We propose reforms in order to obtain more clarity and transparency in the legal
framework that determine expenditures responsibilities for local governments. In addition,
reforms are needed in order to have more disaggregated budget information. They would
help to achieve a better quantification of these not compulsory expenditures of Local
Governments.
KEY WORDS: Local Finance; Local Responsibilities, Local Expenditures, Local Budget
5
LOS GASTOS NO OBLIGATORIOS EN LOS MUNICIPIOS
DE MADRID, CATALUÑA Y ANDALUCÍA
1 INTRODUCCION
Cuando se aborda el tema de la financiación de los gobiernos locales en España, uno
de los problemas más habituales que se vienen señalando en los últimos años es la
existencia de importantes dificultades financieras.
En el origen de estas dificultades probablemente está la existencia de importantes
desequilibrios verticales entre los distintos niveles de gobierno debido a una diferente
distribución de las competencias de gasto y de ingreso entre los mismos. En efecto los
municipios españoles tienen asignadas importantes responsabilidades de gasto y sin
embargo no tienen asignadas figuras tributarias con un valor equivalente lo que introduce
obstáculos para un correcto logro del principio de suficiencia.
Además, dichas dificultades financieras probablemente se hayan agudizado en el
contexto de crisis económica actual que ha afectado especialmente a los municipios. Una
parte importante los ingresos tributarios de los municipios españoles tenía cierta relación
con el sector inmobiliario y la crisis ha provocado un descenso relevante en las
recaudaciones vinculadas a estos recursos.
Esta situación ha provocado importantes presiones políticas por parte de los
municipios, destinadas a lograr algún tipo de reforma en el sistema de financiación local.
En este contexto, una de las reclamaciones habituales que se realizan desde el
ámbito local es que los municipios vienen prestando a los ciudadanos determinados
servicios cuyas competencias no tienen legalmente asignadas (servicios no
obligatorios) y que, en realidad, dichos servicios deberían ser prestados por niveles de
gobierno superiores o, alternativamente, éstos deberían contribuir a su correcta
financiación. Esta prestación de servicios no obligatorios contribuye, por tanto, a
aumentar las dificultades financieras y a extender el problema de falta de suficiencia de los
municipios españoles.
Desde la perspectiva de los municipios, se señala, que se ven “social y políticamente
obligados” a prestar dichos servicios no asignados competencialmente, puesto que son las
administraciones más próximas al ciudadano y sobre ellos recae directamente la presión de
la demanda por dichos servicios. Esto supone para ellos un problema económico relevante,
puesto que se trata de un volumen de servicios excesivo y en la mayoría de las ocasiones,
no están suficientemente financiados por los gobiernos superiores competentes para su
provisión – Comunidades Autónomas (CCAA) y Administración General del Estado
(AGE) –.
Sin embargo, desde la perspectiva de las administraciones de nivel superior, se
argumenta que lo que se produce es una asunción voluntaria excesiva de competencias
legalmente no asignadas por parte de los municipios. Según ellas, los municipios asumen
servicios que no deberían prestar o realizan prestaciones con niveles de calidad superiores
a los que debieran. Por esa razón, dichos niveles de gobierno superiores no se sienten
responsables del comportamiento asumido por los municipios.
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En el origen del problema está la falta de claridad y concreción en la determinación
de las responsabilidades de gasto locales (qué servicios deben prestar, que nivel de
prestación) y de su financiación, en la medida que dicha atribución está condicionada por
una amplia, confusa y dispersa normativa: Constitución Española, Ley Reguladora de
Bases de Régimen Local (LRBRL), legislación estatal sectorial, Estatutos de Autonomía y
legislación autonómica sectorial.
En todo caso, en la medida que constituye un objetivo de las finanzas públicas
determinar con claridad qué nivel de gobierno presta/debe prestar cada servicio, a qué
coste y cómo lo financia, puede tener interés clarificar el marco competencial de los
municipios españoles, determinar si dichos municipios prestan servicios no obligatorios y,
en su caso, cuantificarlos y conocer con mayor profundidad la forma de financiarlos.
Asimismo la cuestión de los gastos no obligatorios de los municipios se ha
convertido en uno de los elementos de debate de cara a una posible reforma del sistema de
financiación local por lo que su estudio también tiene una relevancia indudablemente
práctica.
Adicionalmente, el tema de los gastos no obligatorios de los municipios tiene interés desde un punto
de vista teórico, al estar relacionada con una cuestión clásica en la teoría del Federalismo Fiscal: ¿Qué nivel
de gobierno debe prestar cada servicio?. La respuesta a esta cuestión en el caso de los gastos no obligatorios
es un ejemplo de situación en la que se produce un conflicto entre el análisis de: los servicios que
efectivamente prestan los municipios (perspectiva real); los servicios que deberían prestar según el marco
legal vigente (perspectiva legal); los servicios que deberían prestar según los parámetros marcados por la
teoría del Federalismo Fiscal (perspectiva teórica).
2 OBJETIVOS
El objeto general de este trabajo es el análisis de los gastos en servicios no
obligatorios realizados por los municipios españoles. Este objetivo general puede
concretarse en diversos objetivos específicos:
– En primer lugar, se pretende realizar una clarificación conceptual del
término “gastos no obligatorios de los municipios” o dicho de otro modo
contestar a la pregunta ¿Qué son los gastos no obligatorios de los municipios?
– En segundo lugar, se pretende realizar un trabajo de identificación, intentando determinar qué actividades y servicios son obligatorios para los
municipios y cuáles no. Para ello se trabajará en la clarificación del marco
legal existente sobre las competencias de gasto asignadas a los municipios,
– En tercer lugar se pretende realizar una primera aproximación a la
cuantificación y el análisis del comportamiento de los gastos no obligatorios
realizados por los municipios españoles. Esto implica a su vez: cuantificar
dichos gastos y ver la importancia que tienen respecto al gasto total; determinar
sobre qué categorías funcionales del presupuesto recaen fundamentalmente;
determinar su significado en términos de la clasificación económica del
presupuesto y ver si se tratan fundamentalmente de gastos corrientes o de
capital; determinar el distinto origen de dichos gastos, intentando diferenciar si
se trata de gastos realizados por delegación de otras administraciones, gastos de
suplencia o gastos “voluntariamente asumidos”; analizar si el tamaño de los
municipios influye o no en el mayor o menor nivel alcanzado por dichos
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gastos; y examinar el comportamiento de dichos gastos obligatorios a lo
largo del tiempo, analizando para ello dichos gastos para el periodo 2003-
2007.
– Intentar determinar cómo se financian dichos gastos no obligatorios en los
distintos municipios.
3 AMBITO DE ANÁLISIS
Los objetivos planteados en el apartado anterior se desarrollan en este trabajo en un
ámbito territorial y temporal acotado y concreto.
– En cuanto al ámbito territorial se analiza el gasto no obligatorio realizado por
los municipios de las Comunidades Autónomas de Madrid, Andalucía y
Cataluña. Aunque sería deseable un desarrollo del estudio para todos los
municipios españoles, las probables dificultades de extensión nos han llevado a
optar por un análisis territorial más acotado. En efecto, el trabajo propuesto
exige un extenso análisis, tanto de la legislación que puede afectar a las
competencias locales como de los datos presupuestarios de los municipios, que
excedería de las posibilidades de este documento si se plantea a nivel nacional.
Por ello, como primera aproximación, se han elegido determinados ámbitos
territoriales a modo de prueba, optando por analizar los municipios de las
Comunidades con mayor población, con el objeto adicional de obtener algo de
comparabilidad entre territorios.
– En cuanto al ámbito temporal, el análisis del gasto no obligatorio de los
municipios de las Comunidades Autónomas señaladas cubrirá el periodo 2003-
2007. El estudio de un periodo temporal más amplio al de un solo ejercicio
pretende observar si existen cambios dinámicos a lo largo del tiempo en el
comportamiento de este tipo de gastos.
4 ANTECEDENTES
La problemática de los gastos no obligatorios o impropios es de cierta relevancia y
aparece señalado en muchos de los trabajos sobre haciendas municipales realizados para el
caso español. Sin embargo, en contraste, apenas existen estudios que abordan en
profundidad la cuestión y se dedican a delimitar el concepto, a cuantificar dichos gastos y
a ver su origen o evolución en los presupuestos municipales.
La primera referencia importante respecto a la cuestión son los trabajos realizados
por Vilalta et al (2001) (2003) (2004) (2006) para la Diputación Provincial de Barcelona.
Estos trabajos intentan cuantificar los gastos no obligatorios en una muestra de municipios
catalanes –de la provincia de Barcelona primero y de toda la Generalitat después– durante
diversos ejercicios presupuestarios, así como analizar sus posibles fuentes de financiación.
Para ello parten de la elaboración de un propio catálogo de gastos no obligatorios con base
en la legislación existente. Como fuente de datos para la cuantificación, se utiliza la
información obtenida de una encuesta enviada a los responsables de los municipios
incluidos en la muestra.
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Otro documento de referencia es el trabajo elaborado por la Federación Española de
Municipios y Provincias (FEMP) (2006). En este estudio se elabora un catálogo de
servicios no obligatorios y se cuantifican los mismos para el ejercicio 2003 en una muestra
de municipios de toda España. Para ello se utiliza la información recogida en una encuesta
realizada a los responsables municipales de los ayuntamientos incluidos en dicha muestra1.
También se utiliza dicha encuesta para obtener una primera información exploratoria
sobre las posibles fuentes de financiación de dichos gastos no obligatorios, incluyendo
preguntas específicas al respecto dentro de la misma.
Como vemos, ambos trabajos tienen como elemento común su apoyo en la
información aportada por los responsables de los distintos municipios a partir de
encuestas, lo que, como veremos más adelante, lo diferencia notablemente del enfoque
adoptado en nuestro trabajo.
5 MARCO CONCEPTUAL.
Una primera cuestión que debemos afrontar al empezar este trabajo no es otra que
aclarar el marco conceptual de nuestro objeto de estudio, o dicho de otra forma, intentar
responder a la pregunta de ¿Qué son los gastos no obligatorios?
Una definición posible señala que son aquellos gastos realizados por los municipios
vinculados a la realización de actividades y prestación de servicios que no tienen
asignados competencialmente como propios por el marco legal vigente.
De este modo, usando un criterio legal “tener asignada competencia según la
normativa vigente o no tenerla” calificaría a una actividad o servicio como obligatorio o
no obligatorio. Este resulta un criterio valido y útil, aunque quizás algo ajeno a la realidad
a la que se enfrentan los municipios. De alguna forma se podría señalar que se trata de
actividades y servicios obligatorios/no obligatorios “legalmente”, pudiendo esto no
coincidir necesariamente con el carácter obligatorio que marca la realidad de las
necesidades sociales
Este criterio nos obliga a repasar la normativa legal que establece el marco
competencial de los ayuntamientos, fundamentalmente recogida en los artículos 25 y 26
de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de Bases del Régimen Local (LRBRL).
El art. 26. 2 LRBRL establece una serie de servicios y actividades que deben
prestar obligatoriamente los ayuntamientos, servicios que varían según el
volumen de población que tenga cada municipio. Estos servicios podrían
caracterizarse como propios puesto que existe una asignación legal de
competencia sobre los mismos y además contarían con la mención expresa de
“obligatorios”.
El art. 25.2 LRBRL atribuye competencias a los ayuntamientos en una serie de
actividades y servicios, pero condicionado a los términos que señale la
1 Dicha encuesta fue realizada a 124 municipios españoles que constituyen el 34 % de la población total. En
el estudio se defiende la representatividad de la muestra en la medida que el análisis para el estrato de
municipios de mayor población (>75000 hab.) está bien representado y dicho estrato reúne casi el 50% de
total de la población y en él se concentra la mayor parte del gasto del conjunto de los ayuntamientos.
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legislación sectorial del Estado y de las Comunidades Autónomas. De este
modo, estos servicios gozarían de atribución competencial expresa cuando así
quedase refrendado por la mencionada legislación sectorial.
Por otro lado, el art. 25.1, señala que “el municipio, para la gestión de sus
intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de
actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”. Este artículo abriría la
posibilidad a una amplia prestación de servicios por parte de los municipios,
aunque quedaría restringido por la necesidad de tener competencia sobre las
distintas materias.
De este modo, siguiendo el criterio marcado por estos artículos se podrían considerar
como servicios con asignación competencial para los ayuntamientos (“servicios
obligatorios”) tanto los recogidos en el art. 26.2 LRBRL como los recogidos en el art. 25.2
si así lo determinara la legislación sectorial relevante en cada materia.
A sensu contrario nos encontraríamos, pues, con una serie de actividades y servicios
realizados por los municipios que no aparecen recogidos en el citado marco legal. Sobre
los mismos no existiría, por tanto, atribución de competencias y cabría considerarlos como
“impropios” o “no obligatorios”.
La utilización de este criterio legal, basado en la atribución de competencias a los
municipios, para definir los servicios como obligatorios o no obligatorios plantea una serie
de consideraciones adicionales.
Nos encontramos con un marco competencial para los municipios heterogéneo,
tanto porque los municipios tendrán diferentes competencias según su tamaño
poblacional, como porque la legislación autonómica puede introducir diferencias
en los marcos competenciales de los municipios.
Nos encontramos con un marco competencial complejo, pues no basta sólo el
repaso de la LRBRL para conocer las atribuciones de los municipios sino que
será necesario un exhaustivo repaso de la legislación sectorial estatal y
autonómica sobre cada materia. Además dicha legislación sectorial establece
distintas fórmulas para asignar poder a los municipios - atribución competencial
expresa, delegación, encomienda de gestión- por lo que resulta más difícil
comprender el verdadero alcance de la asignación realizada.
Además este marco competencial no será estable sino dinámico en el tiempo,
pues dicha legislación sectorial puede ir modificando el marco competencial de
forma sucesiva, abriendo la posibilidad de que se produzcan más diferencias
territoriales.
También cabe señalar que dicho marco competencial puede llegar a ser
“permeable” si se atiende a una interpretación amplia de las posibilidades que
ofrece el art. 25.1.
Adicionalmente, dentro del grupo de gastos vinculados a servicios no obligatorios
que los ayuntamientos desarrollan, cabría distinguir diferentes tipos.
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Por un lado estarían los denominados “gastos de suplencia”, es decir, gastos por
servicios prestados por los ayuntamientos en sustitución de otras administraciones (AGE,
CCAA). Los municipios, como administración más cercana a los ciudadanos, se verían
avocados a prestar determinados servicios sin atribución competencial expresa, para cubrir
unas necesidades y demandas ciudadanas que las administraciones que tienen la
competencia legal no han cubierto.
La cuestión de los gastos de suplencia es controvertida. La demanda de servicios
públicos por los ciudadanos puede llegar a ser infinita, tanto en tipología de servicios
como en cuantía y calidad de los mismos. Para una correcta interpretación de las
preferencias de los ciudadanos respecto a las demandas de servicios públicos, sería
necesario que se observaran en su doble vertiente de gastos realizados por las
administraciones para prestar los servicios e impuestos necesarios para financiar dichos
servicios. De otro modo nos encontraríamos con importantes problemas de ilusión fiscal
respecto a la prestación de servicios públicos. En este sentido, cuando una administración
competente legalmente para la prestación de un servicio no lo cubre o lo cubre con unos
niveles de calidad insuficiente, pueden existir dudas para que otra administración cubra
esos servicios en forma de suplencia, sobre todo si no cuenta con la financiación adecuada.
Por otro lado, también existirían aquellos gastos no asignados competencialmente
(gastos no obligatorios) que ni siquiera podrían justificarse como gastos de suplencia y
tendrían su origen en la prestación de servicios (más servicios y de mayor calidad)
decidida voluntariamente por los ayuntamientos en virtud de su autonomía. En el origen
de esos gastos de carácter más discrecional cabría apuntar normalmente razones de cálculo
político en el comportamiento de los dirigentes municipales.
Cuadro 1: Marco conceptual
GASTOS REALIZADOS (liquidación presupuestaria)
GASTOS CON COMPETENCIAS ASIGNADAS
(Gastos Obligatorios)
GASTOS SIN COMPETENCIAS ASIGNADAS
(Gastos No Obligatorios)
GASTOS OBLIGATORIOS
SIEMPRE
( Art. 26.2 LRBRL)
GASTOS
OBLIGATORIOS
CONDICIONADOS
(Art. 25.2 LRBRL)
Condicionados por el tipo de atribución
realizada en la
legislación sectorial estatal y autonómica
GASTOS DE
SUPLENCIA
GASTOS
DISCRECIONALES
Fuente: elaboración propia
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6 LA DETERMINACION DE LAS ACTIVIDADES Y SERVICIOS NO OBLIGATORIOS. METODOLOGIA
La metodología seguida para determinar cuáles son los gastos realizados en
actividades y servicios no obligatorios y poder proceder a su cuantificación y análisis ha
seguido los siguientes pasos:
1. Analizar el marco legal vigente que determina las competencias asignadas a los
municipios en los ámbitos territoriales analizados: Comunidades Autónomas de
Madrid, Cataluña y Andalucía. Atendiendo a lo señalado en el apartado de
clarificación conceptual, la revisión de este marco conceptual incluye no sólo la
observación de la LRBRL, sino un importante repaso de la legislación sectorial
estatal y autonómica en las diferentes materias2.
2. Analizar el gasto realizado por los municipios, utilizando la información
recogida en la clasificación funcional de las liquidaciones de sus presupuestos.
En ellas se recoge el gasto realizado ordenado en grupos de función, funciones,
subfunciones y programas, y permite conocer aproximadamente las actividades y
servicios desarrollados por los municipios
3. Identificar en la clasificación funcional del gasto de los presupuestos liquidados
de los municipios las funciones, subfunciones y programas que según el marco
legal revisado pueden caracterizarse como gastos no obligatorios.
Se trata pues de un trabajo que combina la observación de la información
presupuestaria con un exhaustivo análisis de la normativa legal. El resultado de este
análisis es la elaboración de una tabla o catálogo donde se califican las distintas
funciones, subfunciones y programas de gastos como obligatorios o no obligatorios según
el marco legal vigente para la Comunidad de Madrid. Por tanto, la identificación de las
partidas de gasto caracterizadas como no obligatorias debe estar avalada por el contenido
de la legislación vigente. Este catálogo es el punto de partida para cualquier intento de
cuantificar y observar la evolución del gasto en dichos servicios.
No obstante, es preciso destacar algunas limitaciones que presenta este
planteamiento metodológico.
Como se ha señalado, el análisis del marco legal que delimita las competencias
asignadas a los municipios es una cuestión compleja. La revisión de la
legislación sectorial estatal y autonómica en este sentido en muchas ocasiones
no es clara y está sometida a determinadas ambigüedades, tanto en las fórmulas
utilizadas para esta delegación (delegación total, encomienda de gestión,…)
como en la descripción realizada de la delegación (“podrán delegar”, “podrán
realizar”, etc.).
La información contenida en la clasificación funcional de los presupuestos
liquidados no ofrece, en ocasiones, una desagregación adecuada. Así, por
ejemplo, para algunas funciones no existe información desglosada en
2 El análisis de la legislación sectorial se ha limitado a las leyes orgánicas y básicas en cada materia. No se
han analizado reglamentos, ni convenios ni acuerdos que pueden incidir en la determinación competencial
12
subfunciones y, en general, apenas se desciende a la clasificación por programas
de gasto. Puede ocurrir que en muchas funciones o subfunciones tengan cabida
programas de gasto obligatorios con otros que podrían ser no obligatorios. De
este modo, la falta de una información más desagregada obliga a considerar toda
la partida analizada en un único sentido, sin introducir el necesario afinamiento
en la distinción y provocando importantes sesgos.
La información analizada sólo nos permite catalogar las diferentes funciones o
subfunciones para las que existe información como gastos obligatorios o no
obligatorios desde el criterio legal utilizado. Sin embargo, no nos permite
realizar ninguna aportación sobre la financiación vinculada a ese tipo de gastos,
y por ello es no es posible comprobar si ésta es suficiente o insuficiente.
6.1 LA REVISION DEL MARCO LEGAL EXISTENTE
Como se ha señalado en el apartado dedicado al marco conceptual, la determinación
de los servicios y actividades no obligatorios exige una revisión del marco legal que
delimita las competencias asignadas a los municipios.
El marco básico que delimita el ámbito competencial de las entidades locales viene
conformado por los artículos 26, 25 y 2 de la ley/85, de 2 de abril Reguladora de Bases de
Régimen Local (LRBRL).
El artículo 2 establece que, “para dar efectividad a la autonomía de gestión que la Constitución
garantiza a las entidades locales, la legislación estatal y autonómica reguladora de los distintos
sectores de actividad pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a
los municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten a sus intereses, atribuyéndoles
competencias considerando las características de la acción pública y la capacidad de gestión de la
entidad local.
Asimismo el apartado 2 de aquel precepto dispone que “las Leyes básicas del Estado previstas
constitucionalmente deberán determinar las competencias que (...) deban corresponder a los entes
locales en las materias que regulen”.
Asimismo el artículo 25 de la LRBHL señala lo siguiente:
Art. 25 1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede
promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.
Art. 25.2 El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del
Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:
a. Seguridad en lugares públicos.
b. Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas.
c. Protección civil, prevención y extinción de incendios.
d. Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas;
parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales.
e. Patrimonio histórico-artístico.
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f. Protección del medio ambiente.
g. Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores.
h. Protección de la salubridad pública.
i. Participación en la gestión de la atención primaria de la salud.
j. Cementerios y servicios funerarios.
k. Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social.
l. Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogida y
tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.
ll. Transporte público de viajeros.
m. Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupación del tiempo libre; turismo.
n. Participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la Administración educativa
en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus
órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.
Por último, el art. 26 .1 señala que:
Art. 26.1 Los Municipios, por sí o asociados, deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:
a. En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria,
abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población,
pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.
b. En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes-equivalentes, además: parque
público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.
c. En los municipios con población superior a 20.000 habitantes-equivalentes, además: protección
civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones
deportivas de uso público.
d. En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes-equivalentes, además: transporte
colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente.
En definitiva, en la delimitación del marco competencial de los municipios nos
encontramos, por un lado, con una serie de actividades y servicios que, según el artículo
26.1, deben prestar de forma obligatoria los municipios. Sin embargo, adicionalmente,
también el art. 25.2 de esta misma ley determina las materias sobre las que los municipios
tienen competencias, siempre en los términos que sean regulados por la legislación
sectorial estatal y autonómica.
Esta consideración conjunta de los artículos 25.2 y 26 es necesaria a juicio del
propio Tribunal Constitucional que en su Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, señala
en su fundamento jurídico tercero que la LRBRL delimita “las materias en las que
necesariamente (...) a las entidades locales deberán atribuírseles competencias, e incluso,
especificando para los municipios los servicios mínimos que deberán prestar. Así se prevé
para los municipios en los artículos 25.2 y 26 (...).
Ahora bien, delimitada así la exigencia de orden competencial vinculada a la
garantía constitucional de la autonomía de las entidades locales, la concreción última de
las competencias locales queda remitida (...) a la correspondiente legislación sectorial, ya
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sea estatal o autonómica, según el sistema constitucional de distribución de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas”.
Una vez definidos de este modo los “servicios obligatorios” de los ayuntamientos,
cabe entender, a sensu contrario, como “actividades y servicios no obligatorios” aquellos
que no estuvieran comprendidos en el art. 26, ni en la legislación sectorial estatal o
autonómica por referencia al artículo 25.2
6.2 LA IDENTIFICACION DE LAS FUNCIONES DE GASTO NO OBLIGATORIO
La combinación del análisis del marco legal, que establece las competencias de los
municipios determinando las actividades y servicios obligatorios, con el contenido de la
información de la clasificación funcional del presupuesto, nos ha llevado a elaborar la
siguiente tabla, en la que se argumenta la justificación de las distintas partidas de gastos
como gastos obligatorios o no obligatorios.
Cuadro 2: Identificación de las funciones de gasto no obligatorio
Clasificación funcional del gasto
Base jurídica Calificación
0.- Deuda Pública Potestad de autoorganización Art. 137 Constitución
Gasto Obligatorio
1.- Servicios de carácter general Potestad de autoorganización Art. 137 Constitución
Gasto Obligatorio
1.1. Órganos de gobierno
1.2. Administración general Algunos gastos de suplencia de escasa importancia relativa
2.- Protección Civil y Seguridad Ciudadana
22.- Seguridad y Protección Civil Gasto Obligatorio
222.- Seguridad
Seguridad: Policía Local Art. 25.2.a. LRBRL + LO 1/1992 + LO 2/1986 + CAM : Ley 4/1992 CAT: Ley 4/2003 AND: Ley 13/2011 Tráfico y Seguridad Vial Art. 25.2.b. LRBRL + ESP: Ley 5/1997 + Real Decreto Legislativo 339/1990 CAM :Ley 20/1998
Gasto Obligatorio
223.- Protección civil
Art. 25.2.c LRBRL + Art. 26.c LRBRL paa Mun > 20000 hab. CAM : Decreto Legislativo 1/2006 CAT: Ley 4/1997 y Ley 5/1994 AND: Ley 5/1999, Ley 2/2002
Gasto Obligatorio
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3.- Seguridad, Protección y Promoción Social
3.1.- Seguridad y Protección Social
Potestad de autoorganización Art. 137 Constitución Art. 25.2.k LRBRL + Art. 26 LRBRL + CAM: Ley 11/2003 de Servicios Sociales Ley 15/2001de Renta Mínima Inserción Ley 6/1995 de Garantías de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia CAT: Ley 12/200 de Servicios Sociales + Ley 13/2006 de prestaciones sociales de carácter económico Ley 5/2008 del derecho de las mujeres a erradicar la violencia machista. AND: Ley 2/1988, de Servicios Sociales Ley 1/1998 de los derechos y la atención al menor. Ley 13/2007 de medidas de prevención y protección integral contra la violencia de género
Gasto Obligatorio
3.2. Promoción social
321.- Promoción educativa Gasto NO Obligatorio
322.- Promoción de empleo Gasto NO Obligatorio
323.- Promoción y reinserción social Idem normativa Seguridad y Protección Social
Gasto Obligatorio
32a.- Otras Promociones sociales Idem normativa Seguridad y Protección Social
Gasto Obligatorio
4.- Producción de Bienes Públicos de carácter Social
4.1. Sanidad
412.- Hospitales, Servicios asistenciales y Centros de Salud
Gasto NO Obligatorio
413.- Acciones públicas relativas a la Salud
Art. 25.2.i. LRBHL ESP: LO 14/1986 General de Sanidad CAM : Ley 12/2001 CAM de Ordenación Sanitaria CAT: Ley 15/1990 de Ordenación Sanitaria de Cataluña AND: Ley 2/1998 de Salud de Andalucía.
Gasto Obligatorio
41a.- Otros servicios sanitarios Idem normativa Acciones públicas relativas a la salud.
Gasto Obligatorio
4.2. Educación
42a.- Educación preescolar Gasto NO Obligatorio
42b.- Enseñanza primaria y secundaria
Art. 25.2.n LRBRL+ ESP: LO 2/2006 de Educación (LOE). CAT: Ley 12/2009 de Educación AND: Ley 17/2007 de Educación y la Ley 9/1999 de Solidaridad en la Educación MAD : Decretos 17/2008 sobre Escuelas Infantiles y 66/2001 de cooperación de las Corporaciones Locales en la gestión de construcciones escolares
Gasto Obligatorio
42c.- Servicios de transporte, comedor, becas y ayudas
Gasto NO Obligatorio
42d.- Otros servicios de Educación Gasto NO Obligatorio
16
43.- Vivienda y Urbanismo
Art. 25.2.d. LRBHL ESP: Ley 8/2007, de Suelo y Texto Refundido de la Ley de Suelo, ( Real Decreto Legislativo 2/2008) MAD: + Ley 9/2001 CAM +modificaciones CAT: Ley 18/2007 de Derecho a la Vivienda + Texto Refundido de la Ley de Urbanismo (Decreto Legislativo 1/2005) + Decreto-Ley 1/2007de Medidas Urgentes en Materia Urbanística AND : Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística y modificaciones
Gasto Obligatorio
4.4. Bienestar Comunitario
441.- Saneamiento, abastecimiento y distribución de agua
Art. 26.a LRBHL Art. 25 l LRBRL MAD : Ley 17/1984del abastecimiento y saneamiento de agua CAT. Texto refundido de Ley de aguas de Cataluña (D-Leg.3/2003) AND: Texto Refundido de la Ley de Aguas ( D-Leg. 1/2001)
Gasto Obligatorio
442.- Recogida de basuras y limpieza viaria
Art. 26.a LRBHL Art. 25 l LRBRL ESP: Ley Estatal 10/1998 de Residuos; MAD: Ley 5/2003 de Residuos CAT: Texto Refundido de la Ley de residuos (Decreto 1/2009) AND: Ley 7/2007 de Calidad Ambiental + Reglamento de Residuos (Decreto 283-1995)
Gasto Obligatorio
443.- Cementerios y servicios funerarios
Art. 26.a LRBHL Art. 25. 2 j) LRBRL ESP: Real Decreto Ley 7/1996 que liberaliza el sector funerario CAT : Ley 2/1997,de servicios funerarios + Reglamento Sanidad Mortuoria (Decreto 297/1997) MAD: Reglamento Sanidad Mortuoria (Decreto124/1997) AND: Reglamento de Sanidad Mortuoria (Decreto 95/2001)
Gasto Obligatorio
44a.- Otros servicios de bienestar social
Art. 26.a LRBHL Art.25.2 f) y g)
MAD: Ley 2/2002 de Evaluación Ambiental + Ley 11/1998 de Protección de los Consumidores CAT: Ley 20/2009 de Prevención y Control Ambiental de las Actividades + Ley 16/2002 de Protección contra la Contaminación Acústica AND: Ley 7/1994 de Protección Ambiental, Ley 7/2007, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental y Ley 13/2003, Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios.
Gasto Obligatorio
444.- Medio ambiente Art. 26.d LRBHL Gasto Obligatorio
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4.5. Cultura
451.- Promoción y difusión de la cultura
Gasto NO Obligatorio
451.01.- Bibliotecas y Patrimonio bibliográfico
Art. 26.b. LRBHL Gasto NO Obligatorio
452.- Educación física, deportes y esparcimiento
Art. 25.2.m LRBHL + CAM: Ley 15/1994 del Deporte CAT : Ley 8/1988 del Deporte AND: Ley 6/1998 del Deporte.
Gasto NO Obligatorio
453.- Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artístico
Art. 25.2.e LRBHL ESP : Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español CAM: Ley 10/1998 de Patrimonio Histórico Comunidad de Madrid CAT: Ley 9/1993 del Patrimonio Cultural Catalán AND: Ley 14/2007 de Patrimonio Histórico de Andalucía.
Gasto NO Obligatorio
46.- Otros Servicios comunitarios y sociales
Gasto NO Obligatorio
5.- Producción de Bienes de carácter Económico
5.1. Infraestructuras básicas y transportes
Gasto Obligatorio
511.- Carreteras, caminos vecinales y vías públicas urbanas
Art. 25.2.d LRBHL CAM: Ley 3/1991
Gasto Obligatorio
512.- Recursos hidráulicos Texto Refundido de la Ley de Aguas (DL 1/2001)
Gasto Obligatorio
513.- Transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo
Art. 26.d LRBHL + Art. 25.2.d LRBHL + ESP: Ley 16/1987 de Ordenación de Transportes Terrestre CAM: Ley 20/1998, de Transportes Urbanos + Ley 5/1985, de Consorcio Regional de Transportes Públicos CAT: Ley 9/2003 de Movilidad AND : Ley 2/2003, de Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros
Gasto Obligatorio
51a.- Otras Infraestructuras básicas y Transportes
Ley 16/1987 Gasto Obligatorio
52.- Comunicaciones Gasto NO Obligatorio
5.3. Infraestructuras agrarias
531.- Desarrollo agropecuario Gasto NO Obligatorio
533.- Mejora del medio natural
Art. 25.2.f LRBHL + Leyes a continuación >>Ley 1/1990 CAM + Ley 2/2002 CAM + Ley 17/1984 CAM + Ley 5/2003 CAM + Ley 8/2005 CAM
Gasto Obligatorio
53a.- Otras Infraestructuras agrarias Gasto NO Obligatorio
54.- Investigación científica, técnica y aplicada
Gasto NO Obligatorio
55.- Información básica y Estadística Gasto NO Obligatorio
6.- Regulación económica de carácter general
61.- Regulación Económica Potestad de autoorganización Art. 137 Constitución
Gasto Obligatorio
62.- Regulación Comercial Art. 25.2.g LRBHL + Art. 261. LRBRL
Gasto Obligatorio
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MAD: Ley 1/1997 de la Venta Ambulante + Ley 11/1998 de Protección de los Consumidores CAT: Ley 11/2009 de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas + Ley 15/2009 de Mediación en el Ámbito del Derecho Privado AND: Ley 9/1988 del Comercio Ambulante + Leyes 1/1996 y 6/2002 del Comercio Interior de Andalucía.
63.- Regulación Financiera Potestad de autoorganización Art. 137 Constitución
Gasto Obligatorio
7.- Regulación Económica de Sectores Productivos
Gasto NO Obligatorio
71.- Agricultura, Ganadería y Pesca Gasto NO Obligatorio
72.- Industria Gasto NO Obligatorio
73.- Energía Gasto NO Obligatorio
74.- Minería Gasto NO Obligatorio
75.- Turismo Gasto NO Obligatorio
9.- Transferencias a Administraciones Públicas
Potestad de autoorganización Art. 137 Constitución
Gasto Obligatorio
Fuente: elaboración propia
A continuación, y como complemento de la tabla o catálogo de servicios no
obligatorios expuesto, se desarrolla un análisis explicativo de las razones que han llevado
a calificar cada función, subfunción o programa -para los que se dispone de datos
liquidados en la clasificación funcional del presupuesto- como servicios obligatorios o no
obligatorios, a la luz del repaso de la LRBRL y de la legislación sectorial estatal y
autonómica en cada materia.
Grupo de función 0. Deuda Pública
En este grupo se incluyen los gastos de intereses y de amortización de la deuda y
demás operaciones financieras de naturaleza análoga, con exclusión de los gastos de
formalización de los diferentes contratos de deuda que se llevaran a la función 6.1.
En principio cabe considerar que amortizar la deuda y pagar sus intereses constituye
una obligación municipal y, por lo tanto, se trata de un gasto obligatorio. Profundizando
un poco en la cuestión, quizás habría que distinguir si se trata de deuda emitida para
financiar gastos obligatorios o gastos voluntarios, y, de este modo, sólo la vinculada a los
primeros debería tener tal carácter. En todo caso, dadas las dificultades reales para
discernir esta cuestión, en nuestro trabajo se ha considerado que todos los gastos incluidos
en esta función son gastos obligatorios.
Grupo de Función 1. Servicios de carácter general
En este grupo de función se incluyen los gastos relativos a actividades generales de
las entidades locales, que se concretan en el ejercicio de las funciones de gobierno o de
apoyo administrativo a toda la organización. Se recogerían en este epígrafe los gastos
generales de la entidad local que no puedan ser imputados directamente a otras funciones
de esta clasificación.
19
Dentro de este grupo, la función 1.1 Órganos de gobierno recoge los gastos relativos
a la constitución y funcionamiento de los órganos de gobierno de la Entidad y de
representación de los mismos. Por otro lado, la función 1.2. Administración General
incluye tanto los gastos en servicios que den apoyo al resto de servicios de la Entidad
Local (gastos oficina, gestión de personal, etc.) como los gastos en aquellos servicios
correspondientes a la Administración Central que la Entidad Local ésta obligada a prestar,
aunque puedan generar reintegro de las cantidades gastadas (apoyo a procesos electorales,
colaboración con la DG del Catastro, etc.)
Con carácter general, las actividades asociadas a este grupo de función vienen
determinadas por los preceptos de la LRBRL que regulan la organización municipal y por
los reglamentos orgánicos aprobados por cada ayuntamiento. Respecto a dichas
actividades, los ayuntamientos tienen competencias plenas y los gastos derivados están
asociados a su potestad de autoorganización. En base a este argumento, los gastos
incluidos en este grupo de función deben ser considerados como gastos obligatorios.
No obstante, cabría plantear alguna duda con respecto al contenido de la subfunción
1.2.2 Gastos por servicios a la Administración Central. Dichos gastos, aunque son de
recepción obligatoria por los ayuntamientos, se refieren a servicios prestados para otra
administración y podrían forman parte del concepto de gasto de suplencia. Basándonos en
dicho carácter de recepción obligatoria y en el hecho de que suponen una importancia
relativa muy pequeña respecto al total de la función y no aparecen desglosados
convenientemente en la clasificación presupuestaria, a efectos prácticos del trabajo se ha
decidido considerar a todo la función 1.2 como gastos obligatorios.
Grupo de Función 2. Protección Civil y Seguridad Ciudadana
Este grupo incluye los gastos originados por servicios que tienen a su cargo el orden
y la seguridad propios de la policía local, el control y ordenación del tráfico, así como la
protección civil y la prevención y extinción de incendios.
El artículo 25.2 LRBRL a) b) y c) establece que los municipios tienen competencias
sobre seguridad pública, ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas
y protección civil, prevención y extinción de incendios, en los términos que señale la
legislación estatal y autonómica. Por otro lado, el artículo 26.1 LRBRL establece como
servicios obligatorios para los municipios con población superior a 20.000 habitantes, los
asociados a protección civil y prevención y extinción de incendios.
Esta atribución competencial se ve refrendada tras repasar la legislación sectorial
estatal y autonómica sobre estas materias.
Así, en cuanto a la seguridad pública, la legislación estatal (LO 1/1992, de 21 de
febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, y LO 2/1986, de 13 de marzo, de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado), establece la participación de las
corporaciones locales en el mantenimiento de la seguridad pública, que debe ser ejercida a
través de las funciones asignadas a los Cuerpos de Policía Local. Asimismo, la Ley
4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad de Madrid, la
Ley 4/2003, de 7 de abril, de Ordenación del Sistema de Seguridad Pública de Cataluña y
la Ley 13/2001, 11 de diciembre, de Coordinación de las Policías Locales de Andalucía
refuerzan las competencias asignadas por el art. 25.2 de la LRBRL en materia de
seguridad a la policía local.
20
En cuanto a la ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas,
la Ley Estatal sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial3 atribuye
competencias a los municipios en la ordenación y control del tráfico, regulación de usos
de vías urbanas, autorización de pruebas deportivas y cierre de vías urbanas cuando sea
preciso. Asimismo, la legislación autonómica en los territorios analizados también
refuerza dichas competencias locales tal como señalan la Ley 20/1998, de 27 de
noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad
de Madrid.
En cuanto a los servicios de protección civil y extinción de incendios la legislación
autonómica refuerza las competencias de los municipios en esta materia, siempre en los
términos marcados por la legislación sectorial estatal .En este sentido se pueden observar
la ley de Servicios de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamentos de la Comunidad
de Madrid (DECRETO Legislativo 1/2006, de 28 de septiembre); la Ley 4/1997, de 20 de
mayo, de Protección Civil y la Ley 9/2010, de 7 de mayo, de Regulación de los Servicios
de Prevención y Extinción de Incendios y de Salvamentos en Cataluña; y la Ley 2/2002,
de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias y Ley 5/1999, de 29 de junio, de
Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales en Andalucía .
Sin embargo, desde la perspectiva de la Federación Española de Municipios y
Provincias (FEMP, 2006), se señala, que dentro de las actuaciones de policía local y
ordenación del tráfico se vienen realizando algunas actividades que no estarían recogidas
expresamente en la normativa señalada y, por lo tanto, deberían considerarse como gastos
no obligatorios. Entre dichos servicios se señalan: los cursos de seguridad vial y los
parques infantiles de tráfico; la facilitación de espacios para la práctica de la conducción y
de las pruebas de obtención de los permisos de conducir; la policía de seguridad ciudadana
dirigida hacía la vigilancia y la intervención inmediata en incidentes y altercados tanto en
vía pública como en locales-concretamente los servicios de 092 y la policía comunitaria de
proximidad-; el control de las ocupaciones indebidas de viviendas y locales, así como del
chabolismo; la vigilancia y control sobre la venta de drogas y de alcohol a menores; las
intervenciones relacionadas con la violencia de género, etc.
Desde nuestro punto de vista, incluso esas actuaciones señaladas por la FEMP
forman parte del concepto de “participación de los ayuntamientos en el mantenimiento de
la seguridad pública y la seguridad vial”, ámbito expresamente asignado a los municipios
por la normativa señalada, por lo que difícilmente se les podría atribuir la consideración
como servicios no obligatorios. En definitiva, atendiendo a todo lo señalado con
anterioridad los gastos incluidos en este grupo de función (seguridad ciudadana,
ordenación del tráfico, protección civil, prevención y extinción de incendios) deben
considerarse como gastos obligatorios.
Grupo de Función 3. Seguridad, protección y promoción social
Dentro de este Grupo de Función cabe diferenciar dos ámbitos diferentes: la función
3.1 Seguridad y protección social, y la función 3.2. Promoción Social. La función 3.1
incluye aquellos gastos y transferencias que constituyen el régimen de previsión y
3 Ley 5/1997 que modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y
seguridad vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990.
21
seguridad social a cargo de las Entidades Locales -pensiones de funcionarios, pensiones
graciables, mejoras de pensiones y pensiones extraordinarias-, así como otros servicios de
asistencia social, actuaciones de acción social y acciones sobre colectivos con necesidades
especiales (drogodependientes, colectivos marginales), etc.
Dentro de esta función, la subfunción 3.1.4 Pensiones y otras prestaciones
económicas recoge gastos referidos a las pensiones y prestaciones similares otorgados por
la Entidad Local a los funcionarios y trabajadores de la misma. Dichos gastos forman
parte de la potestad autoorganizativa de las Entidades Locales y, por lo tanto, cabe
considerarlos como gastos propios de las mismas.
La subfunción 3.1.3. Acción social recoge otros servicios de asistencia social y las
actuaciones sobre determinados colectivos con problemas sociales. Respecto a la misma,
cabe señalar, que el artículo 25.2 k) LRBRL establece que los municipios tienen
competencias sobre “prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción
social”, en los términos que señale la legislación estatal y autonómica. Por otra parte, el
artículo 26.1 LRBRL establece como servicios obligatorios para los municipios con
población superior a 20.000 habitantes la “prestación de servicios sociales”.
Las competencias sobre los distintos servicios sociales se articulan de forma
compartida entre el Estado, las CCAA y las Entidades Locales. Por ello, para una correcta
comprensión de las atribuciones concretas de cada administración es necesario examinar
cada una de las específicas normativas de delegación y concertación para estos servicios.
Así, en el ámbito de las políticas de servicios sociales, diversa normativa
autonómica en los territorios analizados atribuye competencias a los municipios para la
prestación de servicios sociales de asistencia primaria o de base (planificación,
establecimiento, mantenimiento y gestión de centros y servicios, coordinación, control),
gestión de equipamientos para la atención social especializada de titularidad municipal,
transporte adaptado, concesión de las prestaciones económicas individuales de emergencia
social y que tengan por objeto la integración personal, etc. En este sentido se pueden
señalar la Ley 11/2003, de 27 de marzo, de Servicios Sociales o la Ley 15/2001, de 27 de
diciembre, de Renta Mínima de Inserción en la Comunidad de Madrid; la Ley 12/2007, de
11 de octubre, de Servicios Sociales y la Ley 13/2006, de 27 de julio, de Prestaciones
Sociales de Carácter Económico en Cataluña; y la Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios
Sociales de Andalucía, etc. .
También en el caso de las políticas de atención y protección a la infancia, diversa
normativa autonómica asigna competencias sobre la materia a las Corporaciones Locales
según su tamaño: creación de servicios sociales especializados de atención a la infancia,
creación de centros de día, programas de prevención y reinserción para adolescentes en
conflicto social, programas de acogida de menores en pisos o residencias, etc. Estas
competencias vienen normalmente articuladas a través de convenios suscritos con las
Comunidades Autónomas. Respecto a esta asignación se puede revisar la Ley 6/1995, de
28 de marzo, de Garantías de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia de la
Comunidad de Madrid o la Ley 1/1998, de 20 de abril, de los Derechos y la Atención al
Menor de Andalucía y la Ley 14/2010, del 27 de mayo, de los Derechos y Oportunidades
en la Infancia y la Adolescencia de Cataluña.
Asimismo, en el caso de la atención al colectivo de mujeres que ha sido víctima de
la violencia de género, también se asignan funciones a los municipios en esta materia.
22
Dichas competencias consisten, normalmente, en programar y prestar los servicios de
información y atención a este colectivo y en gestionar las prestaciones económicas y las
subvenciones que la ley les otorga, siempre en coordinación o colaboración con las
Comunidades Autónomas. Dichas atribuciones se encuentran en normativa como la Ley
5/2008, de 24 de abril, del Derecho de las Mujeres a erradicar la violencia machista de
Cataluña o Ley 13/2007, de 26 de noviembre, de Medidas de Prevención y Protección
Integral contra la Violencia de Género de Andalucía y la Ley 5/2005, de 20 de diciembre,
Integral contra la Violencia de Género de la Comunidad de Madrid.
Sin embargo, desde la perspectiva de la FEMP (2006), la subfunción 3.1.3 Acción
social recoge una serie de servicios que, aunque los municipios vienen prestando de forma
habitual, no constituyen competencia estricta de los mismos, sino que corresponden a
otros niveles de gobierno. Entre dichos servicios se señalan: los “servicios sociales
generales (concertados con las CCAA), los equipamientos y las políticas de atención para
mayores, la ayuda a domicilio (SAD), las ayudas a los discapacitados, las políticas de
protección a la familia y a la infancia, los programas sociales de ayuda a
drogodependientes, inmigrantes y minorías étnicas, etc.
Desde nuestra perspectiva, el marco legal que proporciona el art. 25.2 k) más la
legislación sectorial estatal y autonómica revisada ofrece margen suficiente para
considerar todos estos servicios como de competencia municipal, dentro del amplio
concepto de “prestación de los servicios sociales”. Adicionalmente, nos encontramos con
que la información de la clasificación funcional del gasto no aparece convenientemente
desagregada, y no es posible deslindar qué parte del gasto corresponde a la subfunción
3.1.4. o a la 3.1.3, y dentro de ésta, cuál es el gasto desagregado de cada programa. Ambas
razones nos han llevado a considerar como gastos obligatorios de los municipios todos los
incluidos en la función 3.1.
La función 3.2 Promoción social incluye los gastos llevados a cabo por las
Entidades Locales para la mejora del nivel educativo de los ciudadanos, el acceso a los
distintos niveles de enseñanza, las transferencias finalistas a entidades y familias que
colaboren en la consecución de estos fines; el fomento y promoción del empleo en
acciones propias o en colaboración con otras administraciones y la promoción y
reinserción social de marginados. Ofrece información desagregada en distintas
subfunciones: 3.2.1 Promoción educativa; 3.2.2 Promoción del empleo y 3.2.3 Promoción
y reinserción social.
Como ya se ha señalado, el artículo 25.2 k) LRBRL establece que los municipios
tienen competencias sobre “prestación de los servicios sociales y de promoción y
reinserción social” en los términos que señale la legislación estatal y autonómica. Sin
embargo, el art. 26 no realiza ninguna referencia explícita a servicios vinculados a la
función de promoción social.
Como conclusión, podemos señalar que las actividades incluidas en las subfunciones
3.2.1 y 3.2.2 no tienen asignada competencia municipal expresa, tal como se deriva de la
normativa señalada. De este modo, el gasto realizado en las mismas debe calificarse como
no obligatorio. Su desarrollo efectivo puede estar debiéndose a una elección voluntaria de
los municipios o a la existencia de fondos procedentes de otras administraciones que
financian este tipo de programas. Sin embargo, las actividades vinculadas a la subfunción
3.2.3 si podrían ser considerados como servicios de competencia municipal en virtud del
art. 25.2 k). LRBRL
23
La FEMP (2006) señala en su catálogo de servicios no obligatorios algunos
programas incluidos en estas subfunciones. Así, respecto a la subfunción 3.2.2
“Promoción del empleo” señala como posibles gastos no obligatorios los dedicados a
planes de empleo, formación para el empleo y cursos de orientación. También respecto a
la subfunción 3.2.3 “Promoción y reinserción social” se incluyen una serie de programas
dirigidos a determinados colectivos: minorías étnicas, inmigrantes, discapacitados y
menores. Sin embargo los programas incluidos en las subfunción 3.2.1. “Promoción
educativa” tienen en este estudio la consideración de gastos propios.
Grupo de Función 4. Producción de bienes públicos de carácter social
En este Grupo de Función se incluyen gastos que realizan las Entidades Locales con
relación a la sanidad, educación, vivienda y urbanismo, bienestar comunitario, cultura y,
en general, todos aquellos tendentes a la mejora de la calidad de vida. Puesto que la
clasificación funcional del presupuesto ofrece información desagregada en distintas
funciones presupuestarias, caber realizar un análisis diferenciado para cada tipología de
gasto.
Función 4.1 Sanidad.
Agrupa gastos destinados a la creación, construcción, equipamiento y
funcionamiento de centros sanitarios (hospitales, clínicas, laboratorios, centros de salud,
casas de socorro, balnearios…) y sus servicios complementarios, como ambulancias
(subfunción 4.1.2, Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud). Además, incluye
gastos asociados a los servicios de salud pública, higiene pública, control y suministro de
medicamentos y productos sanitarios, prevención sanitaria, laboratorios de análisis
agroalimentarios, campañas de desinfección y desratización y otros de naturaleza análoga
(subfunción 4.1.3 Acciones públicas relativas a la salud).
El artículo 25.2 i) y h) LRBRL establecen respectivamente que los municipios
ejercerán competencias, en los términos marcados por la legislación sectorial estatal y
autonómica, en “la participación en la gestión de la atención primaria de la salud” y en “la
protección de la salubridad pública”. Además, en relación con la segunda competencia
citada, el artículo 26.1 LRBRL dispone como servicio de prestación obligatoria para todos
los municipios el “control de alimentos y bebidas”.
Respecto a la legislación estatal, la Ley 14/1986, de 25 de abril General de Sanidad
instituye un Sistema Nacional de Salud articulado a través de los Servicios de Salud
establecidos en cada Comunidad Autónoma. Cada Servicio de Salud autonómico “esta
integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad,
Diputaciones y Ayuntamientos (...) bajo la responsabilidad de la respectiva Comunidad
Autónoma”. Se trata pues de una competencia compartida, aunque la atribución principal
y la responsabilidad última corresponden a las Comunidades Autónomas. Asimismo, dicha
ley , en el ámbito de la salubridad pública, fija una serie de responsabilidades mínimas
obligatorias de los ayuntamientos entre las que destacan: el control sanitario del medio
ambiente, de industrias, actividades y servicios, de edificios y lugares de vivienda y
convivencia humana, de distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás
productos relacionados con el uso o consumo humanos, de cementerios y política
24
mortuoria, el desarrollo de programas de promoción de la salud, educación sanitaria y
protección de grupos sociales con riesgos específicos (drogodependencias,…) etc.
La normativa sectorial autonómica en los territorios analizados refrenda el contenido
de la Ley General de Sanidad, y vuelve a concretar en cada territorio, las atribuciones
específicas de los municipios, especialmente en materia de salud pública. En este sentido
se puede observar el contenido de la Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Ordenación
Sanitaria de la Comunidad de Madrid; la Ley 15/1990, del 8 de julio, de Ordenación
Sanitaria de Cataluña y la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía.
Pasando a analizar los presupuestos liquidados, se observa que los ayuntamientos
vienen realizando gastos incluidos en la subfunción 4.1.2 “Hospitales, servicios
asistenciales y centros de salud”, fundamentalmente su participación en la construcción,
mantenimiento y dotaciones de centros de salud y hospitales, pero dichos gastos parecen
estar fuera del concepto estricto de “participación en la gestión” que señala el art. 25.2 i)
de la LRBRL y parecen ser más bien responsabilidad de los gobiernos autonómicos. De
este modo, los gastos incluidos en esta subfunción deben ser considerados como gastos no
obligatorios.
En cuanto a los gastos incluidos en la subfunción 4.1.3 Acciones públicas relativas a
la salud, se refieren a servicios y obligaciones claramente asignadas a los municipios tanto
por la Ley General de Sanidad como por la normativa sectorial autonómica, tal como
hemos visto con anterioridad. Este contenido, vinculado al art 25.2 h) de la LRBHL,
permite definir como gastos obligatorio a los incluidos en dicha subfunción.
Función 4.2 Educación.
En esta función se incluyen los gastos en actividades derivadas de la creación,
conservación y funcionamiento de centros e instituciones de enseñanza de todo tipo
(educativos, benéfico-asistenciales con preponderancia en la actividad educativa) y sus
servicios complementarios correspondientes, así como las transferencias a otros entes o
familias para ayuda y fomento de la misma ( becas, ayudas...).
La información incluida en la clasificación funcional de los presupuestos liquidados
de las Entidades Locales permite diferenciar distintos programas: 42.a Educación
preescolar; 42.b Enseñanza primaria y secundaria, 42.c Servicios de transporte, comedor,
becas y ayudas y 42.d Otros servicios de educación.
El artículo 25.2 n) LRBRL establece como competencia que ejercerán los
municipios, en los términos establecidos por la legislación del Estado y de las
Comunidades Autónomas, “la participación en la programación de la enseñanza y la
cooperación con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento
de los centros docentes públicos, interviniendo en sus órganos de gestión y participando en
la vigilancia del cumplimiento de la enseñanza escolaridad obligatoria.”. No existe
referencia a estos servicios en el art. 26.
Esta referencia obliga a repasar la legislación sectorial sobre la materia. En el ámbito
estatal la norma básica es la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE). En
el ámbito autonómico para los territorios analizados destacan la Ley 12/2009, de 10 de
25
julio, de Educación de Cataluña, la Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación y la
Ley 9/1999, de 18 de noviembre, de Solidaridad en la Educación de Andalucía y los
Decretos 17/2008 de 6 de marzo, sobre Escuelas Infantiles y 66/2001, de 17 de mayo, de
cooperación de las Corporaciones Locales en la gestión de construcciones escolares en la
Comunidad de Madrid.
De estas normas se derivan para los municipios una serie de obligaciones,
normalmente en colaboración con las Administraciones educativas: cooperar en la
creación, construcción y mantenimiento de centros públicos docentes, y de forma
específica en la obtención de solares para dicha construcción; colaborar en la vigilancia
del cumplimiento de la escolaridad obligatoria; conservación, mantenimiento y vigilancia
de los edificios destinados a centros de educación infantil de segundo ciclo, primaria o
especial, dependientes de las Administraciones educativas; y, con carácter potestativo,
colaborar con los centros educativos para impulsar actividades extraescolares y
complementarias .
Teniendo en cuenta esta normativa y la información ofrecida por la clasificación
presupuestaria se puede señalar lo siguiente:
Los municipios tienen asignadas, como hemos visto, competencias en algunos
aspectos del desarrollo de la enseñanza primaria y secundaria – fundamentalmente en
cuanto a la construcción y mantenimiento de centros, vigilancia de la escolaridad
obligatoria e impulso de actividades extraescolares - De este modo el contenido del gasto
incluido en la subfunción 4.2.b Enseñanza primaria y secundaria sí podría catalogarse
como obligatorio siempre que estuviera vinculados con dichas atribuciones.
Respecto a la subfunción 4.2.a Educación preescolar, la legislación analizada señala
que la educación de 0-3 años (primer ciclo de educación infantil) no estaría entre las
competencias atribuidas a los municipios y, de este modo, dichos gastos en el caso de
realizarse por los ayuntamientos deben considerase como no obligatorios.
Tampoco la legislación sectorial hace ninguna referencia expresa a la atribución de
competencias a los municipios respecto al gasto contenido en la subfunción 4.2.c Servicios
de transporte, comedor, becas y ayudas, por lo que cabría considerarlos como gastos no
obligatorios.
Por último, en el cajón de sastre de la subfunción 4.2d. Otros servicios de educación
se incluyen una serie de gastos vinculados con otro tipos de enseñanzas más específicas
(artísticas, idiomas, para adultos, etc.). Dichos servicios educativos no aparecen
expresamente atribuidos a los ayuntamientos por la legislación sectorial los que nos
llevaría a catalogarlos como gastos no obligatorios.
Función 4.3 Vivienda.
Se recogen en esta función los gastos en servicios relacionados con la vivienda y el
urbanismo, así como los complementarios de estos. De este modo, se incluyen los gastos
relativos a la construcción, mejora y conservación de viviendas y albergues, los derivados
de la adquisición de terrenos, del planeamiento y régimen urbanístico del suelo, edificios
oficiales, conservación y alumbrado, parques y jardines y otros de naturaleza análoga.
26
Desafortunadamente, la clasificación funcional del presupuesto liquidado no ofrece
información desglosada en subfunciones y programas y, de este modo, nos obliga a
analizar el gasto de toda la función como un elemento homogéneo, sin poder introducir los
matices necesarios que incorporaría un mayor desglose.
El art 25.2 d) LRBRL establece como competencia que ejercerán los municipios, en
los términos establecidos por la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas,
“la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de
viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de
caminos y vías rurales”. Asimismo, el art. 26.1 LRBRL señala como servicios de
prestación obligatoria para todos los municipios el “alumbrado público” y para los
municipios de población superior a 5.000 habitantes “la creación de parques y jardines
públicos”.
La referencia del art. 25.2 d) LRBRL obliga a revisar la legislación sectorial estatal
y autonómica. En cuanto a la legislación estatal en materia de urbanismo y vivienda, se
establecen competencias y se regulan las actuaciones municipales en la Ley 8/2007, de
Suelo y en el Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo
2/2008 de 20 de junio, que modifica en parte a la anterior. Asimismo, la legislación
autonómica refuerza el contenido de la normativa estatal, como se observa al revisar la
Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid y sus sucesivas
modificaciones; la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, de Derecho a la Vivienda, el Texto
Refundido de la Ley de Urbanismo (Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio) y el
Decreto-Ley 1/2007, 16 octubre, de Medidas Urgentes en Materia Urbanística en
Cataluña; y la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía y
sus ulteriores modificaciones. Toda esta normativa refrenda la atribución a los municipios
de las competencias señaladas en el artículo 25.2. d) LRBRL.
Apoyándonos en el contenido de la legislación estatal y autonómica señalada, cabe
considerar los gastos incluidos en esta función como gastos obligatorios para los
municipios, con la excepción del gasto en parques y jardines para municipios de menos de
5.000 habitantes. La falta de un mayor desglose de los distintos programas incluidos en
esta función imposibilita un análisis más afinado.
Función 4.4. Bienestar comunitario
En esta función se recogen los gastos relativos a actuaciones y servicios cuya
finalidad es la mejora de la calidad de vida en general. En ella se incluyen los gastos
derivados del funcionamiento de los servicios de saneamiento, abastecimiento y
distribución de agua; recogida, eliminación o tratamiento de basuras; limpieza viaria;
oficinas de información al consumidor; protección y mejora del medio ambiente,
cementerios y servicios funerarios; mataderos; mercados; ferias y exposiciones, etc.
La clasificación funcional de los presupuestos liquidados de las Entidades Locales
permite diferenciar las siguientes subfunciones: 4.4.1 Saneamiento, abastecimiento y
distribución de aguas; 4.4.2. Recogida de basuras y limpieza viaria; 4.4.3 Cementerios y
servicios funerarios y 4.4.4 Otros servicios de bienestar social.
27
El art. 25.2 f),g),j) y l) de la LRBRL establece competencias para los municipios en
materias relacionadas con esta función, en los términos señalados por la legislación
sectorial estatal y autonómica: protección del medio ambiente (f); abastos, mataderos,
ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores (g); cementerios y servicios
funerarios (j) ; suministro de agua y alumbrado público, servicios de limpieza viaria, de
recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales (l).
Asimismo, el art. 26.1 LRBRL señala como servicios de prestación obligatoria para
todos los municipios los de cementerios, recogida de residuos, limpieza viaria,
abastecimiento domiciliario de agua potable y alcantarillado. También señala como
obligatorios los servicios de tratamiento de residuos para los municipios de más de 5.000
habitantes y la protección del medio ambiente para los de población superior a 50.000
habitantes. No obstante, en materia de tratamiento de residuos el límite anterior ha
quedado modificado por la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, que obliga a todos
los municipios a prestar el servicio de recogida, transporte y, al menos, la eliminación de
residuos urbanos. Por otra parte, esta Ley, establece como nuevo servicio obligatorio a
cargo de los municipios con más de 5.000 habitantes, la recogida selectiva de residuos
urbanos que posibiliten su reciclado
Las atribuciones recogidas en los artículos 25 y 26 de la LRBRL aparecen
refrendadas por la diversa legislación sectorial. Así, la competencia sobre abastecimiento
y distribución de agua, saneamiento y alcantarillado aparece especificada en la Ley
17/1984, de 20 de diciembre, reguladora del abastecimiento y saneamiento de agua en
Madrid; el Texto refundido de la legislación en materia de aguas de Cataluña (Decreto
legislativo 3/2003 del 4 de noviembre) y Texto Refundido de la Ley de Aguas (Real
Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) de Andalucía.
Respecto a los servicios de recogida de basuras, limpieza viaria y tratamiento de
residuos las competencias asignadas a los municipios por la LRBRL vienen reforzadas por
la Ley Estatal 10/1998, de 21 de abril, de Residuos; la Ley 5/2003, de 20 de marzo, de
Residuos de la Comunidad de Madrid; el Texto Refundido de la Ley reguladora de
residuos de Cataluña (Decreto 1/2009, de 21 de julio); y la Ley 7/2007, de 9 de julio, de
Calidad Ambiental y el Reglamento de Residuos de Andalucía (Decreto 283-1995).
Respecto a los servicios de cementerios y servicios funerarios las atribuciones
municipales vienen especificadas tanto por la normativa estatal (Real Decreto Ley 7/1996
que liberaliza el sector funerario) como por una amplia normativa autonómica en la que
destaca la Ley 2/1997, de 3 de abril, sobre servicios funerarios de Cataluña o los
reglamentos de Sanidad Mortuoria en Madrid (Decreto124/1997), Cataluña (Decreto
297/1997) y Andalucía (Decreto 95/2001).
Por último, existirían una serie de servicios de bienestar social que aparecerían
recogidos, a modo de “cajón de sastre”, en la subfunción 4.4.4: determinadas
competencias asignadas en protección del medio ambiente, defensa de los consumidores o
abastos, ferias y mercados. Como ejemplo de la variada normativa sectorial que refuerza
estas competencias se pueden señalar: la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación
Ambiental y la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores en la
Comunidad de Madrid; la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de Prevención y Control
Ambiental de las Actividades y la Ley 16/2002, de 28 de junio, de Protección contra la
Contaminación Acústica en Cataluña ; y la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección
Ambiental, Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental y Ley
28
13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios en
Andalucía-.
Adicionalmente, cabe señalar que, respecto a algunos aspectos de la competencia
denominada “protección del medio ambiente”, se derivan obligaciones para todos los
municipios. Así, éstos tienen obligaciones de intervención administrativa en relación con
la autorización ambiental integrada, regulada en la Ley 16/2002, de 1 de julio, de
Prevención y Control integrados de la Contaminación. También tienen obligaciones en el
ámbito de la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Protección del Ambiente Atmosférico,
así como las derivadas del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y
Peligrosas aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre.
La FEMP (2006) señala en su catálogo de servicios no obligatorios una serie de
gastos vinculados a esta función. Así, en el ámbito del saneamiento y abastecimiento de
aguas se señalan los servicios de depuradoras y los gastos vinculados a confederaciones
hidrográficas. En el ámbito de la recogida y tratamiento de basuras se señalan los gastos
de recogida selectiva de basuras, tratamiento y eliminación de residuos y limpieza de áreas
de servicio. En el ámbito de la protección al medio ambiente los gastos vinculados a la
contaminación acústica, contaminación atmosférica, y zonas verdes y espacios protegidos
no municipales (bosques, playas...).
Como conclusión, se ha optado en nuestro trabajo por considera todos los gastos
incluidos en esta función como gastos obligatorios, basándonos en el contenido de los art.
26 y 25 de la LRBRL en relación con la legislación sectorial estatal y autonómica
analizada.
Función 4.5. Cultura.
Esta función incluye los gastos relativos a las actividades relacionadas con la
creación, conservación y funcionamiento de bibliotecas públicas, museos, archivos,
actividades culturales y de ocio, fiestas, instalaciones deportivas, actividades de
conservación del patrimonio histórico-artístico, etc.
La información incluida en la clasificación funcional de los presupuestos liquidados
de las Entidades Locales permite diferenciar varias subfunciones: 4.5.1 Promoción y
difusión de la cultura; 4.5.2. Educación física, deportes y esparcimiento y 4.5.3
Arqueología y protección del patrimonio histórico-artístico. De nuevo no existe mayor
desagregación por programas por lo que el análisis queda dificultado.
El art 25.2 e) y m) de la LRBRL señala como competencia de los municipios, en los
términos establecidos por la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, las
materias relativas al patrimonio histórico-artístico y las vinculadas a las actividades o
instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre y turismo.
Asimismo el artículo 26.1 LRBRL establece la obligatoriedad para los municipios
con población superior a 5.000 habitantes de crear bibliotecas públicas, y para los de más
de 20.000 habitantes de poseer instalaciones deportivas.
El repaso de la legislación sectorial estatal y autonómica permite profundizar en
algunos aspectos. Así, con respecto a la subfunción 4.5.2 Educación física, deporte y
29
recreo la legislación sectorial autonómica atribuye determinadas competencias a los
municipios en esta materia: promoción de la actividad física y el deporte, construcción y
gestión de infraestructuras deportivas, prestación del servicio público deportivo municipal,
etc. Estas atribuciones pueden realizarse en colaboración con otras administraciones o
entidades privadas. En este sentido se puede revisar el contenido de la Ley 15/1994 del
Deporte de la Comunidad de Madrid; la Ley 8/1988, de 7 de abril, del Deporte de
Cataluña y la Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte de Andalucía.
Asimismo, respecto a la subfunción 4.5.3 Arqueología y protección del patrimonio
histórico artístico, la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español
dispone que los ayuntamientos deben cooperar con los organismos competentes en la
conservación y custodia del patrimonio ubicado en sus respectivos términos municipales.
Estas atribuciones quedan refrendadas en la normativa autonómica: Ley 10/1998, de 9 de
julio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid; Ley 9/1993, de 30 de
septiembre, del Patrimonio Cultural Catalán y Ley 14/2007, de 26 de noviembre, de
Patrimonio Histórico de Andalucía.
En la subfunción 4.5.1. Promoción y difusión de la cultura, se incluirían una serie de
servicios y actividades variados: promoción de la cultura popular y tradicional, museos,
bibliotecas, centros culturales, etc. Respecto a la mayoría de estos servicios no existe una
asignación competencial expresa a los municipios en el artículo 25 de la LRBRL y tan
sólo se podría incluir dentro de este ámbito la obligatoriedad de tener Biblioteca Pública
expresada en el artículo 26.
En definitiva, siguiendo el contenido del art. 25.2. y 26.1 y la normativa sectorial
revisada, y ante la imposibilidad de contar con información más desagregada para los
distintos programas, hemos optado por considerar como gastos no obligatorios los
contenidos en la subfunción 4.5.1 por incluir normalmente una serie de actividades que
quedan fuera de la estricta obligatoriedad asignada a los municipios y considerar como
gastos propios o obligatorios los contenidos en las subfunciones 4.5.2. y 4.5.3.
Función 4.6. Otros servicios comunitarios y sociales.
En esta función se recogen un grupo variado de gastos entre los que se encuentran
las subvenciones y ayudas a confesiones religiosas, a instituciones sin fines de lucro,
sindicatos, asociaciones, gabinetes de prensa, campañas de información al ciudadano.
En la medida en que se trata de una función que viene siendo utilizada como cajón
de sastre para incluir un variado grupo de servicios en el que predominan los servicios no
obligatorios, hemos optado por considerar esta función como de gasto no obligatorio.
Grupo de Función 5. Producción de bienes de carácter económico
Se incluyen en este grupo los gastos, preferentemente de inversión, relacionados con
actividades que tienen como objetivo el desarrollo del potencial económico local. Así se
recogen gastos en infraestructuras básicas y de transportes, comunicaciones,
infraestructuras agrarias, investigación científica y técnica, información básica y
estadística y otros de naturaleza análoga.
30
La función 5.1. Infraestructuras básicas y transportes presenta información
desagregada por subfunciones.
Respecto a la subfunción 5.1.1. Carreteras, caminos vecinales y vías públicas
urbanas los municipios tienen, según el artículo 25.2 d) LRBRL, en los términos de la
legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, competencias en la
pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales.
También el art. 26.1 señala como servicios obligatorios la mencionada pavimentación y
garantizar los accesos a los núcleos de población.
Siguiendo este criterio, cabe señalar que los gastos asociados a esta subfunción
tienen el carácter de obligatorios para todos los municipios y así se ha considerado en este
trabajo. No obstante, existirían dudas sobre el carácter obligatorio de algunos gastos que
habitualmente se incluyen en esta función, tal como señala la FEMP (2006), como son los
gastos destinados a caminos forestales y a mantenimiento de vías públicas no municipales,
que en todo caso suponen una parte mínima del gasto recogido en esta subfunción.
Respecto a la subfunción 5.1.2 Recursos hidráulicos, aunque la LRBRL no hace
ninguna referencia expresa, la legislación sectorial estatal atribuye determinadas
competencias a las Entidades Locales. Así el Texto Refundido de la Ley de Aguas (Real
Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) les atribuye competencias en la ejecución de
determinadas obras hidráulicas y en la participación en determinados comités (ej Consejo
del Agua de la demarcación de cuenca) con competencias sobre la protección y el control
de las aguas. Atendiendo a lo señalado por esta normativa, en este trabajo hemos optado
por considerar el gasto en dicha subfunción como gasto obligatorio para los municipios.
Por lo que se refiere a la subfunción 5.1.3 Transporte el artículo 25.2 LRBRL
establece la competencia de los municipios en materia de transporte público de viajeros en
los términos marcados por la legislación sectorial. También el artículo 26.1 señala la
obligatoriedad de prestar “transporte urbano colectivo de viajeros” para los municipios de
población superior a 50.000 habitantes.
Esta asignación de competencias, que en la mayoría de las ocasiones se desarrolla en
cooperación con las Comunidades Autónomas aparece refrendada por la legislación
sectorial como se puede observar siguiendo la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de
Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid, la
Ley 5/1985, de 16 de mayo, de Creación del Consorcio Regional de Transportes Públicos
Regulares de Madrid ; la Ley 9/2003, de 13 de junio, de Movilidad de Cataluña, y en la
Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos
de Viajeros en Andalucía. Por otra parte, dentro de este sector de actividad, la Ley
16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestre señala que los
ayuntamientos tienen competencia para construcción y explotación de estaciones de
transporte por carretera.
Siguiendo estas referencias se ha optado en nuestro trabajo por valorar esta
subfuncion como gasto obligatorio para los municipios
La función 5.2 Comunicaciones recoge los gastos realizados para la gestión,
funcionamiento, apoyo y suministro de los servicios de televisión y radiodifusión;
construcción o adquisición de instalaciones, producción y difusión de programas, así como
las transferencias a otros agentes para estos fines.
31
No existe ninguna referencia en la LRBRL respecto a este tipo de servicios por lo
que en este trabajo se han considerado como gasto no obligatorios
La función 5.3. Infraestructuras agrarias comprende los gastos destinados a la
creación, mejora y mantenimiento de las infraestructuras agrarias (relacionadas con
actividades agrícolas, ganaderas, piscícolas o cinegéticas), conservación y saneamiento de
suelos y todo lo relativo a la protección del medio rural .También se incluyen los gastos de
inversión y funcionamiento de servicios destinados a la protección del medio natural
(repoblación forestal, prevención y defensa contra incendios forestales, lucha contra la
desertización, etc..) realizados por la Entidad Local o en consorcio con otras
administraciones públicas.
Aunque la LRBRL no realiza ninguna mención expresa a estos servicios y
actividades, parte de la legislación sectorial atribuye algunas competencias a los
municipios. Así, la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes señala algunas
competencias municipales en materia de gestión de montes, y el Texto Refundido sobre
régimen local (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril) señala facultades en
materia de de repoblación forestal, ordenación y mejora de los montes.
En la medida en que no existe atribución de competencias expresa en la LRBRL y
sólo existe asignaciones parciales para determinados servicios en la legislación sectorial,
en nuestro trabajo se ha optado por valorar los gastos asociados a esa función como gastos
no obligatorios.
La función 5.4 Investigación científica, técnica y aplicada comprende los gastos de
administración, infraestructuras, funcionamiento y apoyo destinados a la investigación
fundamental y aplicada, incluidas las transferencias destinadas a otros agentes con esta
finalidad. No existe ninguna referencias en la LRBRL respecto a estas actividades por lo
que los gastos asociados a las mismas se han considerados como gastos no obligatorios.
La función 5.5. Información básica y estadística incluye los gastos derivados de
actividades relacionadas con la elaboración de información básica de carácter general y
series estadísticas sobre los distintos servicios de la Entidad Local. Tampoco existe
ninguna referencia competencial en los art. 25 y 26 de la LRBRL, por lo que en este
trabajo dichos gastos se han considerado como gastos no obligatorios.
Grupo de Función 6. Regulación económica de carácter general
Integran este grupo los gastos de los servicios relacionados con asuntos económicos,
comerciales y financieros de las entidades locales.
La función 6.1. Regulación económica y 6.3. Regulación financiera comprende los
gastos correspondientes a la administración financiera de la Entidad e incluye los gastos
generales de los servicios de economía y hacienda municipales (planificación,
presupuestos, control y contabilidad, gestión, inspección y recaudación de tributos, etc.).
Estos gastos están vinculados con el ámbito organizativo de los ayuntamientos y
desarrollados con arreglo a la potestad de autoorganización de la que son titulares, por lo
que cabe catalogarlos como gastos obligatorios.
32
La función 6.2. Regulación comercial incluye los gastos vinculados a servicios de
las Entidades Locales relacionados con la actividad comercial. Incluye servicios como los
mercados centrales, lonjas, báscula municipal, mataderos y otros análogos.
Respecto a esta subfunción el artículo 25.2 g) LRBRL establece competencias a
cargo de los municipios en materia de abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de
usuarios y consumidores, en los términos marcados por la legislación sectorial. También el
artículo 26.1 LRBRL establece la obligación de prestar servicios de mercado a los
municipios de población superior a 5.000 habitantes.
Estas competencias se ven refrendadas por el contenido de la legislación autonómica
sectorial en la materia. En este sentido se pueden repasar la Ley 1/1997, de 8 de enero,
reguladora de la Venta Ambulante y la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los
Consumidores en la Comunidad de Madrid; la Ley 11/2009, de 6 de julio, de Regulación
Administrativa de los Espectáculos Públicos y las Actividades Recreativas y Ley 15/2009,
de 22 de julio, de Mediación en el Ámbito del Derecho Privado en Cataluña; la Ley
9/1988, de 25 de noviembre, del Comercio Ambulante y las Leyes 1/1996, de 10 de enero,
y Ley 6/2002, de 16 de diciembre, del Comercio Interior de Andalucía.
Siguiendo esta normativa, en nuestro trabajo se han catalogado los gastos asociados
a estos servicios como gastos obligatorios.
Grupo de función 7: Regulación económica de sectores productivos.
Se integran en este grupo los gastos de actividades, servicios y transferencias
destinados a desarrollar el potencial económico de los distintos sectores de la producción:
agricultura, industria, energía, minería, turismo.
La LRBRL no incluye ninguna referencia expresa a estas actividades y servicios, por
lo que en nuestro trabajo los hemos catalogados como servicios no obligatorios.
Grupo de función 9: Transferencias a otras administraciones
En este grupo se incluyen las transferencias genéricas que una Entidad Local ordena
hacia el Estado, la Comunidad Autónoma o a favor de otros Entes Locales, tales como las
participaciones en ingresos, cuotas de mancomunidades, consorcios y otros de naturaleza
similar.
No existen referencias en la LRBRL sobre este tipo de gastos, por lo que en nuestro
trabajo han sido catalogados como gastos no obligatorios.
33
7 DESCRIPCIÓN DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS
7.1 Análisis del gasto no obligatorio total en los municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía. Ejercicio 2007
Los datos analizados nos muestran que durante el ejercicio 2007 los municipios de la
Comunidad de Madrid liquidaron un volumen de gasto relacionado con servicios no
obligatorio que ascendió a 907,7 millones de euros, lo que supone un 11,2 % del total del
gasto liquidado por estos municipios. En términos de gasto per cápita este gasto impropio
ascendió a 149,2 euros por habitante.
En el ámbito de los municipios de Cataluña los datos de las liquidaciones
presupuestarias para 2007 muestran un volumen de gasto no obligatorio de 1.430,2
millones de euros y 198 € en términos de gastos per cápita. Esta cuantía de gastos
impropios supone el 15, 5% del total del gasto liquidado.
Respecto a los municipios de Andalucía los presupuestos de gastos liquidados para
2007 muestran un volumen de gasto no obligatorio de 1.117,9 millones de euros lo que
supone el 13,1 % del total del gasto liquidado. Esta cuantía de gastos no obligatorios
asciende a 138,7 € en términos de gasto per cápita.
En términos de análisis comparado, se observa que los gastos impropios presentan
una importancia relativa mayor en los presupuestos de los municipios Catalanes (15,5%)
que en los municipios de Madrid (11,2%) o Andalucía (134,1%). También considerando el
volumen de población y observando el indicador gasto impropio per cápita, es en los
municipios catalanes donde este indicador es más alto, superando en 60 €/habitante a los
municipios andaluces y en 50 €/habitante a los municipios madrileños.
Cuadro 3. Gasto no obligatorio y gasto total. Total municipios Madrid, Cataluña y Andalucía. Liquidación 2007
Madrid Cataluña Andalucía
Gasto no obligatorio (miles €)
907.701 1.430.237 1.117.954
Gasto total (miles €)
8.089.716 9.228.787 8.552.011
% 11,2 % 15,5 % 13,1 %
Gasto no obligatorio (€/hab)
149,2 198 138,71 €
Gasto total (€/hab)
1.330,1 1.280 1.061,1 €
Elaboración propia a partir datos SGFT.
Aunque estos resultados muestran porcentajes de gasto no obligatorio respecto al
total considerables, son, sin embargo, sensiblemente inferiores a los obtenidos en estudios
previos sobre la materia. Así, en los trabajos de Villalta et al para los municipios de
Cataluña, las estimaciones de gasto no obligatorio respecto al total se sitúan alrededor del
29%. Asimismo, en el trabajo de FEMP (2006) el valor obtenido en este indicador para
una amplia muestra de municipios de todo el territorio nacional es del 35%.
34
Cuadro 3a. Gasto no obligatorio/Gasto total. Total municipios Madrid. 2007
Elaboración propia a partir datos SGFT.
Cuadro 3b. Gasto no obligatorio/Gasto total. Total municipios Cataluña. 2007
Elaboración propia a partir datos SGFT.
Cuadro 3c. Gasto no obligatorio/Gasto total. Total municipios Andalucía. 2007
Elaboración propia a partir datos SGFT.
13%
87%
Gasto no obligatorio
Gasto obligatorio
35
Una cuestión de interés puede ser intentar determinar cuál es el principal destino
del gasto no obligatorio realizado por los municipios. Para ello, en el cuadro 4, se analiza
cómo está distribuido porcentualmente dicho gasto entre las principales funciones de la
clasificación funcional del gasto.
En los tres ámbitos territoriales analizados se observa que existe bastante
coincidencia respecto al destino del gasto impropio de los municipios. Destaca como uno
de los destinos fundamentales la función Cultura (44,3%; 36,8% y 37,4%
respectivamente). También es bastante relevante el gasto impropio destinado a las
funciones Promoción Social (13,4%; 8,4% y 23,9%) y Otros servicios comunitarios y
sociales (11,3%; 17,8% y 15,8%). Otros destinos importantes son el gasto impropio
dedicado en los municipios madrileños a la función Investigación científica (11,2%) y
Sanidad (10,8 %) y el gasto impropio dedicado a la función Educación en los municipios
catalanes (15,9%).
Cuadro 4. Principales destinos del Gasto no obligatorio. Euros por habitante y distribución porcentual. Municipios Madrid, Cataluña y Andalucía. Liquidaciones 2007
Funciones Madrid Cataluña Andalucía
€ / hab % € / hab % € / hab %
3.2. Promoción social 20,08 13,4% 16,75 8,4% 32,01 23,9%
4.1. Sanidad 16,09 10,7% 17,13 8,6% 6,11 4,4%
4.2. Educación 1,84 1,2% 31,56 15,9% 3,67 2,6%
4.5 Cultura 66,20 44,3% 72,94 36,8% 51,89 37,4%
4.6. Otros ss. comunitarios y sociales 16,98 11,3% 35,32 17,8% 21,96 15,8%
5.2. Comunicaciones 0,47 0,3% 2,03 1,0% 2,56 1,8%
5.3. Infraestructuras agrarias 3,35 2,2% 5,57 2,8% 4,80 3,7%
5.4. Invest. Cient.a, técnica y aplicada 16,75 11,2% 6,08 3,06% 0,03 0,02%
5.5. Investigac. básica y estadística 0,51 0,3% 1,38 0,7% 0,13 0,09%
7.1. Agricultura, ganadería y pesca 0,03 0,02% 1,04 0,5% 1,81 1,3%
7.2. Industria 1,82 1,2% 2,19 1,1% 3,02 2,2%
7.3. Energía 0,88 0,6% 0,36 0,2% 0,88 0,6%
7.4. Minería 0,00 0,0% 0,00 0,0% 0,08 0,06%
7.5. Turismo 4,25 2,8% 6,01 3,0% 9,76 7,0%
TOTAL Gastos No obligatorios 149,25 100 198,35 100 138,71 100%
Elaboración propia a partir datos SGFT.
36
Cuadro 4a. Principales destinos del Gasto no obligatorio. Municipios Madrid. 2007
Cuadro 4a. Principales destinos del Gasto no obligatorio. Municipios Cataluña. 2007
Cuadro 4c. Principales destinos del Gasto no obligatorio. Municipios Andalucía. 2007
4,41%
3,46%
2,64%
6,1%
7,04%
15,83%
23,08%
37,41%
4.5. Cultura
3.2. Promoción socia l
4.6. Otros servicios comunitarios y socia les
7.5. Turismo
4.1. Sanidad
5.3. Infraestructuras agrarias
4.2. Educación
Otros
37
Un análisis más detallado del contenido de las principales funciones donde se
producen gastos considerados como no obligatorios nos lleva a realizar las siguientes
apreciaciones:
La función 3.2. Promoción Social, tal como hemos señalado con anterioridad, es una
de las principales funciones donde se produce gasto catalogado como no obligatorio.
Dentro de esta función, más del 60 % del gasto tiene esta consideración en los municipios
de Madrid y Cataluña, llegando en los municipios andaluces al 75%. Destaca como
principal partida no obligatoria los programas de gasto destinados a la Promoción del
empleo, que suponen el 58,5 %, el 52,4 % y el 64% del total del gasto en promoción social
en cada uno de los territorios analizados.
Cuadro 5. Porcentaje de gasto no obligatorio en la función 3.2. Promoción social. Liquidación 2007
Funciones Madrid Cataluña Andalucía
€ / hab % € / hab % € / hab %
3.2. Promoción social 30,6 100,0 27,4 100,0 42,3 100,0
3.2.1. Promoción educativa (GNO) 2,2 7,1 2,4 8,7 4,9 11,6
3.2.2. Promoción de empleo (GNO) 17,9 58,5 14,4 52,4 27,1 64,0
323.- Promoción y reinserción social 8,3 27,0 8,4 30,6 7,8 18,4
32a.- Otras Promociones sociales 2,3 7,5 2,3 8,4 2,5 6,0
Elaboración propia a partir datos SGFT
La función 3.3 Sanidad tiene también una importancia relativa destacada dentro del
total del gasto no obligatorio, siendo un 10,8% de dicho total. Dentro de esta función, el
65,3 % del gasto tiene el carácter de no obligatorio y aparece recogido en la subfunción
4.1.2 Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud. El otro 34,6% del gasto
incluido en esta función tiene la consideración de obligatorio.
Cuadro 6. Porcentaje de gasto no obligatorio dentro de a la función 4.1. Sanidad. Liquidación 2007
Funciones Madrid Cataluña Andalucía
€ / hab % € / hab % € / hab %
4.1. Sanidad
4.1.2.- Hospitales, Servicios asistenciales y Centros de Salud (GNO)
413.- Acciones públicas relativas a la Salud
41a.- Otros servicios sanitarios
Elaboración propia a partir datos SGFT
38
Cuadro 6. % de gasto no obligatorio dentro de a la función 4.1. Sanidad Liquidación 2007
Funciones Euros por habitante %
4.1. Sanidad 24,6 100,0%
4.1.2.- Hospitales, Servicios asistenciales y Centros de Salud (GNO)
16,1 65,3%
413.- Acciones públicas relativas a la Salud 8,3 33,5%
41a.- Otros servicios sanitarios 0,3 1,1%
Elaboración propia a partir datos SGFT.
Las función 4.2 Educación apenas supone en 2007 un 1,2 % del total de gasto no
obligatorio, ya que su partida más cuantiosa el gasto en Enseñanza Primaria y Secundari”
tiene el carácter de obligatorio. Así pues, dentro del total de gastos municipales incluidos
en esta función, casi el 96% constituyen servicios obligatorios, quedando el restante 4%
destinado a programas de gasto considerados como voluntarios.
Cuadro 7. % de gasto no obligatorio dentro de a la función 4.2. Educación. Liquidación 2007
Funciones Euros por habitante %
4.2. Educación 44,4 100,0%
42a.- Educación preescolar(GNO) 1,2 2,8%
42b.- Enseñanza primaria y secundaria 42,5 95,8%
42c.- Servicios de transporte, comedor, becas y ayudas (GNO) 0,2 0,5%
42d.- Otros servicios de Educación GNO) 0,4 0,8%
Elaboración propia a partir datos SGFT.
Como ya se ha señalado con anterioridad, la función 4.5. Cultura es el apartado de la
clasificación funcional que incluye más gasto en servicios considerados no obligatorios
respecto del total del gasto no obligatorio (44,3%). Sin embargo, dentro de esta función, es
mayoritario el porcentaje de gasto en servicios obligatorios que constituye un 55,4% frente
al 44,6% del gasto que va destinado a servicios voluntarios.
Cuadro 8. % de gasto no obligatorio dentro de a la función 4.5. Cultura. Liquidación
2007
Funciones Euros por habitante %
4.5. Cultura 148,5 100,0%
451.- Promoción y difusión de la cultura (GNO) 66,2 44,6%
452.- Educación física, deportes y esparcimiento 77,6 52,3%
453.- Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artístico
4,7 3,1%
Elaboración propia a partir datos SGFT.
39
La función 4.6. Otros servicios comunitarios y sociales también tiene una
importancia relativa destacada dentro del total del gasto no obligatorio de los municipios,
representando el 11,38% de ese total para el ejercicio 2007. En este caso el 100% del gasto
incluido en esa función se ha considerado como gasto por servicios no obligatorios
prestados por los ayuntamientos.
Cuadro 9. % de gasto no obligatorio dentro de a la función 4.6. Otros servicio comunitarios y sociales. Liquidación 2007
Funciones Euros por habitante %
46.- Otros Servicios comunitarios y sociales (GNO) 16,98 100,0%
Elaboración propia a partir datos SGFT.
El conjunto del gasto incluido en el Grupo de Función 5 Producción de bienes de
carácter económico también juega un papel destacado dentro del total del gasto no
obligatorio representando un 14,3% del mismo. Sin embargo, dentro de este Grupo 5, la
función cuantitativamente más importante Infraestructuras básicas y transportes (86,5%
del total del Grupo 5) ha sido considerada gasto obligatorio. El resto de funciones del
grupo, que incluyen gastos voluntarios, tienen una importancia cuantitativa menor,
destacando la función 5.4. Investigación que supone el 10,7% del total de la función.
Cuadro 10. % de gasto no obligatorio dentro del Grupo de Función. Producción de
bienes de carácter económico. Liquidación 2007
Funciones Euros por habitante %
5.- Producción de Bienes de carácter Económico 156,5 100,0%
5.1. Infraestructuras básicas y transportes 135,4 86,5%
52.- Comunicaciones (GNO) 0,5 0,3%
5.3. Infraestructuras agrarias (GNO) 3,4 2,1%
54.- Investigación científica, técnica y aplicada (GNO) 16,7 10,7%
55.- Información básica y Estadística (GNO) 0,5 0,3%
Elaboración propia a partir datos SGFT.
Descendiendo aún más en la información disponible, dentro de la función 5.3.
Infraestructuras Agrarias, todas las subfunciones se han considerado como gasto
voluntario, destacando respecto al total el gasto de la subfunción 5.3.3 destinado a Mejora
del Medio Natural que supone casi el 98% del total del gasto de esta función.
Cuadro 11. % de gasto no obligatorio dentro de la función 5.3. Infraestructuras
Agrarias. Liquidación 2007
Funciones Euros por habitante %
5.3. Infraestructuras agrarias 3,4 100,0%
531.- Desarrollo agropecuario (GNO) 0,1 2,1%
533.- Mejora del medio natural (GNO) 3,3 97,8%
53a.- Otras Infraestructuras agrarias (GNO) 0,0 0,1%
Elaboración propia a partir datos SGFT.
Por último, en el Grupo de Función 7 Regulación económica de sectores
productivos, todas las funciones han sido consideradas como gasto no obligatorio. Dentro
de ese Grupo destaca la importancia relativa de la función 7.5. Turismo que representa el
61% del gasto del Grupo y el gasto en la función 7.2. Industria que supone el 26,1% de
dicha función.
40
Cuadro 12. % de gasto no obligatorio dentro del Grupo de función 7 Regulación
económica de sectores productivos. Liquidación 2007
Funciones Euros por habitante %
7. Regulación económica de sectores productivos 7,0 100,0%
71.- Agricultura, Ganadería y Pesca (GNO) 0,0 0,4%
72.- Industria (GNO) 1,8 26,1%
73.- Energía (GNO) 0,9 12,6%
74.- Minería (GNO) 0,0 0,0%
75.- Turismo (GNO) 4,2 60,9%
Elaboración propia a partir datos SGFT.
Otro aspecto de interés consiste en observar la naturaleza económica del gasto
impropio detectado en los municipios. El cuadro 13 muestra que, fundamentalmente, el
gasto no obligatorio realizado por los municipios en los territorios analizados es gasto
corriente (82,1%, 75,5% y 72,8%), con una especial significación de este dato en los
municipios madrileños. Dentro de este gasto destacan en todos los territorios las partidas
dedicada a gastos de funcionamiento (40,5%, 31,2% y 31,5%) y a gasto en
remuneraciones (34,4%, 25,7% y 27,5%), lo que viene a mostrar la importante incidencia
que tienen los gastos impropios respecto a los gastos de personal. Respecto a los gastos no
obligatorios dedicados a operaciones de capital destaca especialmente el gasto incluido en
el capítulo de Inversiones reales (15,9%, 21,4% y 25,8%).
Cuadro 13. Clasificación económica del gasto no obligatorio. Euros por habitante y distribución porcentual. Municipios Madrid, Cataluña y Andalucía. Liquidación 2007
Capítulos Madrid Cataluña Andalucía
€ / hab % € / hab % € / hab %
Capítulo 1. Remuneraciones 51,42 34,45 50,98 25,70 37,91 27,5%
Capítulo 2. Gastos de funcionamiento 60,46 40,51 61,95 31,23 43,53 31,5%
Capítulo 3. Intereses 0,01 0,00 0,04 0,02 0,03 0,0%
Capítulo 4. Transferencias corrientes 10,66 7,14 36,80 18,55 19,07 13,8%
Gasto corriente 122,55 82,1 149,77 75,50 100,54 72,8%
Capítulo 6. Inversiones reales 23,82 15,96 42,59 21,47 35,65 25,8%
Capítulo 7. Transferencias de capital 2,88 1,93 5,74 2,90 1,76 1,3%
Gasto de capital 26,70 17,89 48,33 24,37 37,42 27,1%
Capítulo 8. Variac. activos financieros 0,01 0,00 0,18 0,09 0,08 0,1%
Capítulo 9. Variac.e pasivos financieros 0,00 0,00 0,06 0,03 0,00 0,0%
Gasto financiero 0,01 0,00 0,24 0,12 0,08 0,1%
TOTAL 149,25 100,0 198,35 100,0 138,03 100,0
Elaboración propia a partir datos SGFT.
También desde la perspectiva de la clasificación económica se puede analizar, en
cada capítulo económico de gasto, qué parte corresponde a gasto no obligatorio. Así, se
observa, como en todos los ámbitos territoriales analizados, el capítulo de Transferencias
corrientes es en el que se destina un mayor porcentaje a servicios no obligatorios (14,9%,
27,7% y 18,9%). Asimismo, se observa, como los capítulos de Gastos de funcionamiento
y de Remuneraciones también incluyen porcentajes significativos de gastos no
obligatorios, lo que vuelve a poner de manifiesto la relevancia de este tipo de gastos en los
gastos de personal. En el gasto de inversión, destaca el capítulo de Inversiones reales con
41
porcentajes relevantes de gasto no obligatorios dentro del total del capítulo (8,9%, 15,1 %
y 14,7%).
Cuadro 14. Gasto no obligatorio/Total gasto (%) en cada capítulo de la clasificación económica. Municipios Madrid, Cataluña y Andalucía. Liquidación 2007
Capítulos Madrid Cataluña Andalucía
Cap 1 : Remuneraciones 12,85 15,34 10,44
Cao 2 : Gastos de funcionamiento 13,08 16,56 16,44
Cap 3 : Intereses 0,02 0,20 0,15
Cap 4 : Transferencias corrientes 14,94 27,73 18,91
Cap 6: Inversiones reales 8,96 15,12 14,77
Cap 7: Transferencias de capital 8,90 9,06 9,52
Cap 8: Variación de activos financieros 0,02 2,82 1,71
Cap 9: Variación de pasivos financieros 0,00 0,08 0,00
TOTAL 11,22 15,50 13,01
Elaboración propia a partir datos SGFT.
7.2 Análisis del gasto no obligatorio según el tamaño de los municipios de la Comunidad de Madrid. Ejercicio 2007
Tal como señala la LRBRL las competencias asignadas a los municipios difieren de
unos a otros, dependiendo fundamentalmente del tamaño poblacional de los mismos. De
hecho, el art. 26.1 de dicha Ley establece distintos servicios obligatorios para los
municipios según su tamaño. A continuación, se analiza el gasto no obligatorio realizado
por los municipios de los ámbitos territoriales seleccionados teniendo en cuenta su distinto
tamaño poblacional, con objeto de observar si dicho tamaño tiene alguna influencia o no
en el nivel de gastos no obligatorios producidos.
En cuanto al análisis del gasto total, y utilizando cifras absolutas de gasto por
habitante, se observa que, en general, dicho gasto total per cápita es más elevados en los
municipios de Madrid, seguidos de los de Cataluña y los de Andalucía. Esta ordenación se
cumple para todas las agrupaciones de municipios por estratos de población, salvo alguna
excepción4.
Otra posibilidad es analizar los valores relativos de gasto total per cápita de las
distintas agrupaciones de municipios dentro de un mismo territorio, utilizando números
índices respecto a la media. Siguiendo este indicador se observa que, en Madrid y
Cataluña, los municipios más pequeños (menores de 5.000 habitantes) son los que realizan
un gasto por habitante más elevado (un 32% y un 14 % superior a sus respectivas medias).
A continuación les siguen los municipios de entre 5.000 y 20.000 habitantes (un 12 % y un
6% superior a sus medias). Por el contrario los municipios de mayor tamaño (de 50.000 a
100.000 habitantes y de 100.000 habitantes en adelante) no superan el gasto total medio en
estos territorios.
4El caso de los municipios entre 20.000 y 50.000 habitantes donde el mayor gasto per cápita se produce en
los municipios catalanes y el caso de los municipios de 50.000 a 100.000 habitantes donde los
ayuntamientos andaluces superan a los catalanes.
42
Sin embargo este comportamiento se invierte de alguna manera para los municipios
de Andalucía. Los municipios con mayor nivel de gasto per cápita relativo son los
municipios de mayor población (de 50.000 habitantes en adelante), así como los
municipios de menor población (menores de 5.000 habitantes). En esta Comunidad son los
municipios de tamaño intermedio los que muestran niveles de gasto total por habitante por
debajo de la media.
En lo que respecta al gasto en servicios no obligatorios, se observa que son los
municipios más pequeños (menores de 5.000 habitantes y de 5.000 a 20.000 habitantes)
los que realizan un mayor gasto impropio por habitante. Ello se cumple para los tres
ámbitos territoriales analizados, tanto en valores absolutos como relativos. Así, se observa,
que los valores absolutos del indicador gasto no obligatorio per capita son más elevados en
estos municipios de menor tamaño para cada uno de los territorios analizados. También
analizando los valores relativos de este indicador, se observa que estos municipios de
menor tamaño presentan índices de gasto superiores a las respectivas medias. Así, por
ejemplo, se observa que los municipios menores de 5.000 habitantes presentan niveles de
gasto no obligatorio un 81%, un 35% y un 37% superior a las medias en cada territorio.
Al analizar los municipios con menor gasto impropio por habitante, se observa, en el
caso de Cataluña y Andalucía, que los municipios con menores valores relativos respecto a
la media son los municipios de 50.000 a 100.000 habitantes (un 27% menos que la media
y un 19% menos). En este tramo los municipios madrileños muestran un comportamiento
distinto y superan la media en un 33%, siendo los municipios de más de 100.000
habitantes los que presentan un indicador más bajo (un 14% respecto a la media).
Pasando a analizar la importancia relativa del gasto no obligatorio respecto al gasto
total, se observa que en casi todas las categorías de municipios agrupados por población
este indicador supera el 10%, salvo el caso de los municipios de más de 100.000
habitantes en la Comunidad de Madrid donde se sitúa en un 9,8%. En general se observa
que este gasto es importante relativamente en los municipios de menor población en todos
los ámbitos territoriales analizados (con niveles relativos superiores al 15% del total). Por
otro lado destaca su elevada importancia en los municipios catalanes de más de 100.000
habitantes (16% del total) y en los municipios madrileños de entre 50.000 y 100.00
habitantes (15,2% del total).
Cuadro 14. Gasto Total per cápita en municipios agrupados por tamaño poblacional. Valores absolutos y relativos. Municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía. Liquidación
2007
Madrid Cataluña Andalucía
Municipios Total gasto
Media = 100
Total gasto
Media = 100
Total gasto Media = 100
Menos de 5.000 h. 1.750,25 132 1.462,93 114 1.092,79 103
De 5.001 a 20.000 h. 1.484,89 112 1.356,97 106 970,44 91
De 20.001 a 50.000 h. 1.178,10 89 1.316,61 103 1.004,21 95
De 50.001 a 100.000 h. 1.301,63 98 1.147,57 90 1.155,20 109
Más de 100.000 h. 1.320,02 99 1.224,56 96 1.095,86 103
TOTAL 1.330,18 100 1.279,91 100 1.061,11 100
43
Cuadro 14. Gasto No obligatorio per capita en municipios agrupados por tamaño poblacional. Valores absolutos y relativos. Municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía.
Liquidación 2007
Madrid Cataluña Andalucía
Municipios Gasto no obligat.
Media = 100
Gasto no obligatorio
Media = 100
Gasto no obligatorio
Media = 100
Menos de 5.000 h. 269,45 181 268,61 135 190,62 137
De 5.001 a 20.000 h. 248,42 166 205,17 103 150,72 109
De 20.001 a 50.000 h. 147,83 99 188,57 95 129,01 93
De 50.001 a 100.000 h. 198,47 133 144,99 73 112,53 81
Más de 100.000 h. 129,00 86 196,59 99 128,97 93
TOTAL 149,25 100 198,35 100 138,71 100
Cuadro 14. Gasto No Obligatorio per capita / Gasto Total per capita (%) en municipios
agrupados por tamaño poblacional. Municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía. Liquidación 2007
Madrid Cataluña Andalucía
Municipios GNO/ total GNO/ total GNO/ total
Menos de 5.000 h. 15,4 18,36 17,4
De 5.001 a 20.000 h. 16,7 15,12 15,5
De 20.001 a 50.000 h. 12,5 14,32 12,8
De 50.001 a 100.000 h. 15,2 12,63 9,7
Más de 100.000 h. 9,8 16,05 11,8
TOTAL 11,2 15,50 13,1
44
Cuadro 10.a. Gasto total y Gasto no obligatorio per cápita en municipios de Comunidad de Madrid agrupados por tamaño poblacional. Liquidación 2007
Elaboración propia a partir datos SGFT.
Cuadro 10b. Gasto total y Gasto no obligatorio per capita en municipios de Cataluña
agrupados por tamaño poblacional. Liquidación 2007
Elaboración propia a partir datos SGFT.
45
Cuadro 10a. Gasto total y Gasto no obligatorio per capita en municipios de Andalucía agrupados por tamaño poblacional. Liquidación 2007
Elaboración propia a partir datos SGFT.
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
1.800
M eno s de 5.000 h. D e 5.001 a 20.000 h. D e 20.001 a 50.000 h. D e 50.001 a 100.000
h.
M ás de 100.000 h.
Gasto no obligatorio Gasto obligatorio
1
Municipios Total gasto
Media = 100
GNO Media = 100
GNO /total
Total gasto
Media = 100
GNO Media = 100
GNO/ total
Total gasto
Media = 100
GNO Media = 100
GNO/ total
Menos de 5.000 h.
1.750,25 132 269,45 181 15,4 1.462,93 114 268,61 135 18,36 1.092,79 103 190,62 137 17,4
De 5.001 a
20.000 h.
1.484,89 112 248,42 166 16,7 1.356,97 106 205,17 103 15,12 970,44 91 150,72 109 15,5
De 20.001 a 50.000 h.
1.178,10 89 147,83 99 12,5 1.316,61 103 188,57 95 14,32 1.004,21 95 129,01 93 12,8
De 50.001 a 100.000 h.
1.301,63 98 198,47 133 15,2 1.147,57 90 144,99 73 12,63 1.155,20 109 112,53 81 9,7
Más de 100.000 h.
1.320,02 99 129,00 86 9,8 1.224,56 96 196,59 99 16,05 1.095,86 103 128,97 93 11,8
TOTAL 1.330,18 100 149,25 100 11,2 1.279,91 100 198,35 100 15,50 1.061,11 100 138,71 100 13,1
Municipios Total gasto
Media = 100
GNO Media = 100
Total gasto
Media = 100
GNO Media = 100
Total gasto
Media = 100
GNO Media = 100
Menos de 5.000 h. 1.750,25 132 269,45 181 1.462,93 114 268,61 135 1.092,79 103 190,62 137
De 5.001 a 20.000 h. 1.484,89 112 248,42 166 1.356,97 106 205,17 103 970,44 91 150,72 109
De 20.001 a 50.000 h. 1.178,10 89 147,83 99 1.316,61 103 188,57 95 1.004,21 95 129,01 93
De 50.001 a 100.000 h. 1.301,63 98 198,47 133 1.147,57 90 144,99 73 1.155,20 109 112,53 81
Más de 100.000 h. 1.320,02 99 129,00 86 1.224,56 96 196,59 99 1.095,86 103 128,97 93
TOTAL 1.330,18 100 149,25 100 1.279,91 100 198,35 100 1.061,11 100 138,71 100
Madrid Cataluña Andalucía
Municipios GNO/ total GNO/ total GNO/ total
Menos de 5.000 h. 15,4 18,36 17,4
De 5.001 a 20.000 h. 16,7 15,12 15,5
De 20.001 a 50.000 h. 12,5 14,32 12,8
De 50.001 a 100.000 h. 15,2 12,63 9,7
2
Más de 100.000 h. 9,8 16,05 11,8
TOTAL 11,2 15,50 13,1
1
7.3 Evolución del gasto no obligatorio de los municipios de la Comunidad de Madrid. Periodo 2003-2007.
Tras haber analizado el gasto no obligatorio en los municipios de determinados
ámbitos territoriales en un ejercicio concreto (2007), se pretende, a continuación, explorar
el comportamiento dinámico de este gasto a lo largo del tiempo y, para ello, se ha
ampliado el análisis desarrollado al periodo 2003-2007.
La evolución del indicador gasto no obligatorio de los municipios respecto al gasto
total muestra que la importancia relativa de este tipo de gastos se mantiene bastante
constante a lo largo del periodo, con pequeñas variaciones puntuales en algún ejercicio
concreto. Este comportamiento se produce para los tres ámbitos territoriales analizados.
Así, para los municipios madrileños este indicador evoluciona del 12,6% en 2003 al 11,2
% en 2007 con algún ligero pico en el ejercicio 2004 (13,3%). En los municipios catalanes
estos gastos se mantienen alrededor del 13% con mayores elevaciones en 2003 (14,9%) y
2007 (15,5%). También en los municipios andaluces se mantiene cercano al 13 % con una
mayor alteración en 2004 (17,5%).
Cuadro 16. Gasto no obligatorio y obligatorio respecto al gasto total. Municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía. Ejercicios 2003 a 2007
Funciones Madrid Cataluña Andalucía
Gasto no
obligatorio Gasto
obligatorio Gasto no
obligatorio Gasto
obligatorio Gasto no
obligatorio Gasto
obligatorio
2003 12,6 87,4 14,9% 85,1% 13,8% 86,2%
2004 13,3 86,7 13,9% 86,1% 17,5% 82,5%
2005 12,5 87,5 13,5% 86,5% 12,8% 87,2%
2006 10,9 89,1 13,6% 86,4% 13,4% 86,6%
2007 11,2 88,8 15,5% 84,5% 13,1% 86,9%
Fuente: elaboración propia a partir datos SGFT
2
Cuadro 16a. Gasto no obligatorio y obligatorio respecto al gasto total. Municipios de Madrid. Ejercicios 2003 a 2007
. Fuente: elaboración propia a partir datos SGFT
Cuadro 16b. Gasto no obligatorio y obligatorio respecto al gasto total. Municipios de
Cataluña. Ejercicios 2003 a 2007
Fuente: elaboración propia a partir datos SGFT
Cuadro 16c. Gasto no obligatorio y obligatorio respecto al gasto total. Municipios de Andalucía. Ejercicios 2003 a 2007
2003 2004 2005 2006 2007
12,6 13,3 12,5 10,9 11,2
87,4 86,7 87,5 89,1 88,8
Evolución Gasto no obligatorio: Comunidad de Madrid (2003 - 2007)Gasto no obligatorio Gasto obligatorio
3
Fuente: elaboración propia a partir datos SGFT
-----------------------------------------
A continuación se analiza, desde una perspectiva evolutiva, cuáles han sido los
principales destinos del gasto no obligatorio durante los ejercicios 2003 a 2007.
La función 4.5 Cultura ha sido la que ha mostrado durante este periodo la mayor
importancia relativa dentro del total del gasto no obligatorio. Se observa una cierta
diferencia respecto a otras funciones, pero además se observa una tendencia creciente en el
gasto no obligatorio destinado a esta función, pasando de un 37% en 2003 a un 44, 3 % en
2007, y produciéndose crecimientos en este gasto durante todos los ejercicios.
La función 4.2. Educación tenía una cierta preponderancia dentro del gasto no
obligatorio en los ejercicios 2003 y 2004 (22,6% y 15,4%), pero sin embargo ha
experimentado una importante caída en los tres últimos ejercicios situándose en el 1,23 %
del total del gasto no obligatorio en el 2007.
La función 3.2. Promoción social se mantiene a lo largo del periodo como una de las
funciones más relevantes dentro del gasto no obligatorio, aunque muestra una ligera caída
en los últimos ejercicios. Así, pasa de suponer el 15,8% en 2003 y el 17,8% en 2005 al
13,4 % en 2007.
La función 4.1. Sanidad mantiene también una cierta relevancia a lo largo del
periodo y, aunque con algún altibajo- cierta caída en 2006-, viene mostrando crecimientos
anuales. El gasto en esta función respecto al total del gasto no obligatorio pasa del 7,7% en
2003 al 10,7% en 2007, habiendo llegado a suponer el 12, 5% del total no obligatorio en
2005.
La función 4.6 Otros servicios comunitarios y sociales también muestra en el
ejercicio 2007 una cierta relevancia (11,38% del total no obligatorio) y, sobre todo una
cierta tendencia ascendente desde 2003, donde se situaba en el 9,9%.
Por último, destacar como relevante, la función 5.4. Investigación científica, técnica
y aplicada que ha mostrado un gran crecimiento durante el periodo, pasando de suponer
sólo 0,07% del total del gasto no obligatorio en 2003 a representar el 11,2 % en 2007. Esta
función presenta, pues, los mayores crecimientos dentro del análisis de la importancia
13,8%
86,2%
17,5%
82,5%
12,8%
87,2%
13,4%
86,6%
13,1%
86,9%
2003 2004 2005 2006 2007
Evolución Gasto no obligatorio: Andalucía (2003 - 2007)
Gasto no obligatorio Gasto obligatorio
4
relativa respecto al gasto no obligatorio total, con un crecimiento en el periodo de casi 11
puntos.
Cuadro 17. Principales destinos funcionales del gasto no obligatorio. % sobre el total gasto no obligatorio. Municipios Comunidad de Madrid. Ejercicios 2003 a 2007.
2003 2004 2005 2006 2007
7.1.Agricultura, Ganadería y Pesca 0,07 0,03 0,04 0,05 0,02
5.2 Comunicaciones 0,32 0,30 0,28 0,68 0,32
4.5. Cultura 36,93 35,34 37,14 43,76 44,35
4.2. Educación 22,64 15,48 2,21 2,67 1,23
7.3. Energía 0,17 0,32 0,19 0,62 0,59
7.2 Industria 2,57 4,10 2,62 1,42 1,22
5.5. Información básica y Estadística 0,57 0,57 0,64 0,56 0,34
5.3. Infraestructuras agrarias 1,94 1,14 1,46 3,29 2,25
5.5. Investigación científica, técnica y aplicada 0,07 6,45 10,52 10,40 11,22
7.4. Minería 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
4.6. Otros servicios comunitarios y sociales 9,91 6,66 11,85 10,63 11,38
3.2. Promoción social 15,86 16,64 17,85 13,19 13,45
4.1. Sanidad 7,72 11,36 12,57 9,55 10,78
7.5.Turismo 1,25 1,61 2,61 3,19 2,84
Elaboración propia a partir datos SGFT.
Fuente: elaboración propia a partir datos SGFT
Agricu
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Cultura
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mo 2003
20042005
20062007
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
2003 2004 2005 2006 2007
5
8 CONCLUSIONES
El trabajo elaborado sobre el gasto no obligatorio de los municipios de Madrid,
Cataluña y Andalucía nos permite destacar las siguientes conclusiones:
1) El marco legal que determina las competencias de los municipios españoles
dista mucho de ser claro y seguro. La especial configuración que ha seguido la
LRBRL para determinar las competencias obligatorias de los municipios permiten
caracterizarlo como un marco legal complejo, dinámico y susceptible de gran
diversidad territorial, que presenta importantes dificultades para su seguimiento.
Tal como se ha observado en el trabajo, la determinación de las competencias
municipales, establecida básicamente a través de los artículos 26 y 25 de la
LRBRL, obliga a un profundo seguimiento de la legislación sectorial estatal y
autonómica, para determinar con certeza cuáles son los servicios que
obligatoriamente deben prestar los municipios, y para conocer bajo qué fórmula
jurídica tienen atribuidas esas competencias (competencia exclusiva, competencia
compartida, delegación plena, encomienda de gestión, etc. ).
Desde nuestra perspectiva, resultaría necesaria alguna reforma legal que
replantease la descripción de las funciones y cometidos que corresponden a las
Entidades Locales. Se necesita introducir mayor claridad, transparencia y
concreción, tanto en la identificación de las competencias a desarrollar (qué
servicios se deben prestar) como en los estándares de calidad a prestar en el
ejercicio de dichas competencias (qué niveles de prestación). Este esfuerzo de
determinación y concreción debe realizarse especialmente en aquellas funciones y
políticas cuyas competencias están compartidas entre diferentes niveles de
gobierno, intentando delimitar con claridad hasta donde llega la responsabilidad
de cada uno de ellos en los distintos servicios.
2) En este trabajo se ha pretendido, al menos para el ámbito territorial analizado
(municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía), identificar cuáles son los servicios
obligatorios que tienen asignados competencialmente los municipios. Para ello se
ha realizado una exhaustiva revisión de la normativa de régimen local y de la
legislación sectorial estatal y autonómica, con objeto de precisar ese marco
competencial con exactitud. Este ejercicio de análisis legislativo permite
determinar, a sensu contrario, un catálogo de servicios no obligatorios para
los municipios, susceptible de ser comparado con los servicios que
efectivamente se vienen prestando. El resultado obtenido en nuestro trabajo, tras
este amplio repaso de la legislación sectorial, es una consideración más amplia del
ámbito competencial de los municipios y una visión más restrictiva del catalogo
de servicios que pueden considerarse como no obligatorios, en comparación con
otros trabajos anteriores sobre esta materia (Villalta et al, 2001, 2004, 2006)
(FEMP, 2006).
6
3) Tras realizar la determinación de los servicios obligatorios y no obligatorios de los
municipios desde una perspectiva legislativa, se ha procedido a analizar la
clasificación funcional de los presupuestos liquidados de los municipios para
cuantificar el volumen del gasto no obligatorio realizado por éstos y analizar
su comportamiento. Entre los resultados más destacables podemos señalar:
El gasto no obligatorio estimado para el ejercicio 2007 en los municipios de
la Comunidad de Madrid, Cataluña y Andalucía presenta valores
sensiblemente inferiores a los obtenidos en estudios previos sobre la materia.
En nuestro trabajo el indicador de gasto no obligatorio respecto al total
presenta valores del 11,2% en Madrid, 15,5% en Cataluña y 13,1% en
Andalucía. En Villalta et al (2006) se obtiene un resultado del 29% para los
municipios de Cataluña en el año 2003 y en FEMP (2006) se obtiene un
indicador del 35% para el conjunto de todos los municipios españoles en el
ejercicio 2003. Estas diferencias se explican, probablemente, por los
diferentes criterios utilizados para identificar el catalogo de gastos no
obligatorios en el análisis del marco legal y por la utilización de fuentes de
datos distintas (encuestas hechas a los responsables municipales en estos dos
últimos trabajos).
Desde una perspectiva temporal, (ejercicios 2003 a 2007) los indicadores de
gasto no obligatorio respecto al total presenta bastante estabilidad a lo largo
del tiempo en todos los ámbitos territoriales analizados. Salvo, alguna
variación puntual en algún ejercicio concreto, no se producen variaciones al
alza o a la baja de más de dos puntos. Tampoco se identifican tendencias
claras de subida o bajada de este tipo de gastos en el breve periodo
analizado.
El principal destino de este gasto no asignado legalmente a los municipios en
el ejercicio 2007 corresponde básicamente a servicios que se incluyen dentro
de las funciones de Cultura (44,3%; 36,8% y 37,4%), Promoción Social
(13,4%; 8,4% y 23,9%) y otros Servicios Comunitarios y Sociales (11,3%;
17,8% y 15,8%). Se observa que, en general existe coincidencia en estos
destinos preponderantes en los tres ámbitos territoriales analizados.
Para otros ejercicios analizados (periodo 2003-2007) se muestran
indicadores de importancia relativa parecida. Sin embargo, destaca a lo largo
del tiempo, una pérdida de relevancia del gasto no obligatorio en la función
educación y cada vez una mayor importancia relativa en la función
investigación.
Relacionando la clasificación funcional y económica del gasto en el ejercicio
2007 se observa, en todos los ámbitos territoriales analizados que, una parte
fundamental del gasto no obligatorio realizado por los municipios es gasto
corriente (82,1% en Madrid, 75,5% en Cataluña y 72,8% en Andalucía).
Asimismo, se observa una especial importancia dentro de ese gasto de las
partidas dedicadas a Gastos de funcionamiento (40,5%, 31,2% y 31,5%) y a
Gasto en remuneraciones (34,4%, 25,7% y 27,5%).
Analizando el gasto no obligatorio realizado por municipios según su
distinto tamaño poblacional en 2007, se observa que son los municipios más
7
pequeños (menores de 5.000 habitantes y entre 5000-10.000 habitantes) los
que realizan un gasto no obligatorio mayor. Así, por ejemplo, en los
municipios menores de 5.000 habitantes, se observa un gasto impropio un
81% superior a la media en Madrid, un 35% en Cataluña y un 37% en
Andalucía.
Observando la importancia relativa del gasto no obligatorio respecto al total
para los municipios clasificados según su tamaño poblacional, se constata
que para todas las categorías de municipios este indicador supera el 10% lo
que muestra que el gasto no obligatorio es relevante con independencia del
tamaño de los municipios. Este indicador es especialmente elevado para los
municipios más pequeños en todos los territorios y también para los más
grandes (excepto en el caso de los municipios de Madrid).
Para otros ejercicios analizados (periodo 2003-2007).
4) Los resultados obtenidos deben observarse con cierta cautela puesto que la
metodología utilizada presenta algunas limitaciones relevantes.
En primer lugar, la elaboración realizada de nuestro catalogo de gastos no
obligatorios presenta problemas ocasionados por la falta de claridad de la
legislación al determinar las responsabilidades concretas de los municipios.
Así, se han encontrado determinadas incertidumbres, tanto por la diversidad
de fórmulas de delegación utilizadas (delegación plena, parcial, encomienda
de gestión,…) como por no estar claro en ocasiones el alcance de la
delegación efectuada (“podrán delegar”,..) lo que puede condicionar la
consistencia de dicho catalogo.
Por otro lado, la información contenida en la clasificación funcional de las
liquidaciones presupuestarias de los municipios no presenta, en muchos
casos, la desagregación adecuada para distinguir, dentro de una función
concreta, qué programas pueden ser calificados como obligatorios y no
obligatorios. Ello ha llevado a que en el trabajo deban calificarse de forma
similar funciones que encontrarían una mayor variabilidad en un análisis
programa a programa. En este sentido sería deseable una mayor
desagregación en la información presupuestaria municipal pública para
realizar este tipo de estudios.
Estos problemas obligan a considerar con cautela los resultados obtenidos
y destacar que se trata sólo de una aproximación, aquella que es compatible
con la información legal y presupuestaria existente.
8
5) Como valoración final podemos destacar la gran dificultad observada para obtener
conclusiones consistentes sobre la cuantificación y el comportamiento de los
gastos no obligatorios de los municipios, lo que nos obliga a ser algo escépticos y
evitar cualquier tipo de afirmación rotunda sobre el tema. Tres elementos
condicionan los resultados que se puedan obtener en los diversos estudios sobre el
tema, incluidos éste mismo: la incertidumbre introducida por un complejo y poco
claro marco legal, el punto de partida más o menos estricto que se tome en la
metodología a la hora de elaborar el catalogo de gastos no obligatorios y las
dificultades de la información presupuestaria disponible, menos desagregada de lo
que sería deseable. Cualquier avance en alguno de estos ámbitos puede contribuir
a mejorar sensiblemente futuras estimaciones sobre esta materia.
1
9 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
FEMP (2006): “La situación de los ayuntamientos en España, sus carencias económicas y
problemas de gestión: diagnóstico y propuestas en una perspectiva europea”.
VILLALTA, M. y MAS, D. (2001): “La despesa no obligatòria dels ajuntaments”. Papers
de polítiques territorials. Diputación de Barcelona.
VILLALTA, M. et al (2004): “La despesa de carácter discrecional dels ajuntaments i el
seu financiament. Exercici 2001”. Elementos de debate territorial. Diputación de
Barcelona.
VILLALTA, M. y MAS D. (2006): “El gasto de carácter discrecional de los
ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y 2003”. Elementos de debate territorial.
Diputación de Barcelona.
RUBIO, J.J: (2008): “La financiación tributaria de los entes locales en España: problemas
y perspectivas de reforma”.Papeles de Economía Española nº 115. FUNCAS
SUAREZ PANDIELLO, J.(2007): “Insuficiencia relativa, gastos impropios y financiación
local”. Papeles de Economía Española nº 113. FUNCAS
SUAREZ PANDIELLO, J. (Coord.), BOSCH, N., PEDRAJA, F., RUBIO, J:J., y
UTRILLA, A. (2007): “La financiación local en España: radiografía del presente y
propuesta de futuro”. FEMP.
ZAFRA, M. (2008): “Autonomía Local: competencias propias y financiación
incondicionada”. Papeles de Economía Española nº 115. FUNCAS.
1
ANEXOS
Anexo 1 Obligaciones reconocidas netas. Liquidación 2007. Gasto no obligatorio. Miles de euros. Total municipios
Capítulo 1 Capítulo 2 Capítulo 3 Capítulo 4 Capítulo 6 Capítulo 7 Capítulo 8 Capítulo 9 Total %
3.2. Promoción social 83369,48 25076,21 11,73 7036,16 5506,01 1124,02 0 0 122123,6 13,5
3.2.1. Promoción educativa 7106,5 4330,61 0 713,34 448,89 575,41 0 0 13174,75 1,45
3.2.2. Promoción de empleo 76262,98 20745,6 11,73 6322,82 5057,12 548,61 0 0 108948,85 12,00
4.1. Sanidad 58515,95 21473,03 0,22 1877,74 15976,78 15,1 0 0 97858,83 10,8
4.1.2. Hospitales, Servicios asistenciales y Centros de Salud 58515,95 21473,03 0,22 1877,74 15976,78 15,1 0 0 97858,83 10,8
4.2. Educación 4750,89 3866,37 0 1312,53 1264,55 1,43 0 0 11195,77 1,2
4.2.a. Educación preescolar 3283,4 2043,24 0 1271,54 978,95 0 0 0 7577,13 0,83
4.2.c. Servicios de transporte, comedor, becas y ayudas 680,91 513,3 0 0,5 191,93 0 0 0 1386,64 0,15
4.2.d.Otros servicios de Educación 786,58 1309,83 0 40,49 93,67 1,43 0 0 2232 0,25
4.5. Cultura 108724,36 173431,46 25,67 37322,72 73430,8 9641,04 31,37 0 402607,42 44,4
4.5.1. Promoción y difusión de la cultura 108724,36 173431,46 25,67 37322,72 73430,8 9641,04 31,37 0 402607,42 44,4
4.6. Otros servicios comunitarios y sociales 21672,77 50808,31 0,46 15066,24 13644,88 2073,46 0 0 103266,13 11,38
5.2. Comunicaciones 260,6 1639,09 1,36 206,35 773,16 0 0 0 2880,55 0,3
5.3. Infraestructuras agrarias 3775,83 8896,37 0,04 147,1 7568,25 7,47 0 0 20395,07 2,2
5.3.1. Desarrollo agropecuario 24,04 191,2 0 17,89 194,14 0 0 0 427,27 0,05
5.3.3. Mejora del medio natural 3751,79 8704,33 0,04 116,98 7367,89 7,47 0 0 19948,51 2,20
5.3.a. Otras Infraestructuras agrarias 0 0,84 0 12,23 6,22 0 0 0 19,29 0,00
5.4. Investigación científica, técnica y aplicada 22139,47 60758,41 0 192,01 18774,24 0 0 0 101864,13 11,2
5.5. Información básica y estadística 2079,41 730,25 0 0,01 303,08 0 0 0 3112,75 0,3
7.1. Agricultura, ganadería y pesca 0,00 17,72 0,00 59,51 7,49 101,21 0,00 0 185,93 0,0
7.2. Industria 3.855,27 2.916,48 0,00 951,08 3.329,05 0,00 0,00 0 11.051,88 1,2
7.3. Energía 0,00 613,24 0,00 0 777,72 3.937,60 0,00 0 5.328,56 0,6
2
7.4. Minería 0,00 0,00 0,00 0 0,00 0,00 0,00 0 0,00 0,0
7.5. Turismo 3.557,99 17.443,37 0,00 669,26 3.514,57 636,54 0,00 0 25.821,73 2,8
TOTAL GASTO NO OBLIGATORIO (A) 312.702,02 367.670,31 39,48 64.840,71 144.870,58 17.537,87 31,37 0,00 907.692,35 100,0
TOTAL GASTO (B) 2.433.879,31 2.810.757,31 182.578,10 433.963,24 1.617.605,13 197.128,42 145.658,21 267.526,13 8.089.095,85 891,2
A/B 12,85% 13,08% 0,02% 14,94% 8,96% 8,90% 0,02% 0,00% 11,22%
% 34,45% 40,51% 0,00% 7,14% 15,96% 1,93% 0,00% 0,00% 100,00%
Fuente: elaboración propia
3
Anexo 2. Obligaciones reconocidas netas. Liquidación 2007. Gastos no obligatorios. Euros por habitante.Total municipios
Capítulo 1 Capítulo 2
Capítulo 3
Capítulo 4
Capítulo 6
Capítulo 7
Capítulo 8
Capítulo 9
Total %
3.2. Promoción social 13,71 4,12 0,00 1,16 0,91 0,18 0,00 0,00 20,08 13,5
3.2.1. Promoción educativa 1,17 0,71 0,00 0,12 0,07 0,09 0,00 0,00 2,17 1,45
3.2.2. Promoción de empleo 12,54 3,41 0,00 1,04 0,83 0,09 0,00 0,00 17,91 12,00
4.1. Sanidad 9,62 3,53 0,00 0,31 2,63 0,00 0,00 0,00 16,09 10,8
4.1.2. Hospitales, Servicios asistenciales y Centros de Salud 9,62 3,53 0,00 0,31 2,63 0,00 0,00 0,00 16,09 10,8
4.2. Educación 0,78 0,64 0,00 0,22 0,21 0,00 0,00 0,00 1,84 1,2
4.2.a. Educación preescolar 0,54 0,34 0,00 0,21 0,16 0,00 0,00 0,00 1,25 0,83
4.2.c. Servicios de transporte, comedor, becas y ayudas 0,11 0,08 0,00 0,00 0,03 0,00 0,00 0,00 0,23 0,15
4.2.d.Otros servicios de Educación 0,13 0,22 0,00 0,01 0,02 0,00 0,00 0,00 0,37 0,25
4.5. Cultura 17,88 28,52 0,00 6,14 12,07 1,59 0,01 0,00 66,20 44,4
4.5.1. Promoción y difusión de la cultura 17,88 28,52 0,00 6,14 12,07 1,59 0,01 0,00 66,20 44,4
4.6. Otros servicios comunitarios y sociales 3,56 8,35 0,00 2,48 2,24 0,34 0,00 0,00 16,98 11,38
5.2. Comunicaciones 0,04 0,27 0,00 0,03 0,13 0,00 0,00 0,00 0,47 0,3
5.3. Infraestructuras agrarias 0,62 1,46 0,00 0,02 1,24 0,00 0,00 0,00 3,35 2,2
5.3.1. Desarrollo agropecuario 0,00 0,03 0,00 0,00 0,03 0,00 0,00 0,00 0,07 0,05
5.3.3. Mejora del medio natural 0,62 1,43 0,00 0,02 1,21 0,00 0,00 0,00 3,28 2,20
5.3.a. Otras Infraestructuras agrarias 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
5.4. Investigación científica, técnica y aplicada 3,64 9,99 0,00 0,03 3,09 0,00 0,00 0,00 16,75 11,2
5.5. Información básica y estadística 0,34 0,12 0,00 0,00 0,05 0,00 0,00 0,00 0,51 0,3
7.1. Agricultura, ganadería y pesca 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,02 0,00 0,00 0,03 0,0
7.2. Industria 0,63 0,48 0,00 0,16 0,55 0,00 0,00 0,00 1,82 1,2
7.3. Energía 0,00 0,10 0,00 0,00 0,13 0,65 0,00 0,00 0,88 0,6
7.4. Minería 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,0
4
7.5. Turismo 0,59 2,87 0,00 0,11 0,58 0,10 0,00 0,00 4,25 2,8
TOTAL GASTO NO OBLIGATORIO (A) 51,42 60,46 0,01 10,66 23,82 2,88 0,01 0,00 149,25 100,0
TOTAL GASTO (B) 400,20 462,17 30,02 71,36 265,98 32,41 23,95 43,99 1.330,07 891,2
A/B 12,85% 13,08% 0,02% 14,94% 8,96% 8,90% 0,02% 0,00% 11,22%
% 34,45% 40,51% 0,00% 7,14% 15,96% 1,93% 0,00% 0,00% 100,00%