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Los Gobiernos

Y

Sus Políticas

( Breve introducción al Análisis de Políticas Públicas)

Por Marco Tulio Cajas L.

Guatemala, 2011

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Capítulo I El Estado en acción

“Un Estado existe sobre todo en el corazón y la mente de su pueblo; si éste no cree que esté allí,

ningún ejercicio lógico lo traerá a la vida.” Joseph Strayer (1981).

• Comprensión del Estado. • La legitimidad del Estado • Formas de Estado • El Estado en América Latina • El Estado desarrollista • “El Estado en acción” como propuesta de estudio.

Comprensión del Estado: Parecería demasiado elocuente pero hay que decirlo. El Estado es la gran construcción institucional de las sociedades. Hegel fue el primero en señalarlo y en ver al Estado como la cristalización de la razón, como el momento más alto de la racionalidad humana. Como dice Bresser-Pereira (2009) nos cuesta entender esta afirmación porque en general vemos a nuestros Estados como instituciones imperfectas que siempre necesitan reformas legales y a la organización administrativa del Estado, que es el gobierno, ineficiente y siempre lleno de problemas tanto administrativos (descoordinación, derroche de recursos, ilegalidades etc.) como éticos (corrupción). Pero esta diferencia entre el proyecto y la realidad no le quita al Estado su naturaleza de producto de la voluntad humana, de búsqueda mediante la racionalidad de un orden social de objetivos comunes y elecciones colectivas. El Estado es la máxima institución de la sociedad. La sociedad es el amplio universo que nos incluye a todos. La sociedad es multiforme e incoherente pero el Estado es la articulación suprema de las relaciones sociales. Es el cemento que une las diferentes manifestaciones de la vida social organizada, su integridad territorial, su sistema de producción, los valores sociales compartidos. Sociedad y Estado son dos conceptos vinculados entre si pero diferentes. Hoy en dia estamos frente a procesos en marcha que resaltan la interdependencia del Estado y de la sociedad. En otras palabras, el Estado contribuye a modelar la sociedad civil cuya coherencia depende de él y a su vez la sociedad civil determina la naturaleza del Estado. Como muy bien ha dicho Oscar Ozlack1 se trata de advertir las “fronteras porosas” que existen entre el Estado y la sociedad. 1 Ver Bibliografía

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Algunas personas creen que la sociedad es administrada por el Estado y otras sostienen que la sociedad haría bien en liberarse de la tutela del Estado. Pero también existe la noción de que el Estado se encuentra por encima de la sociedad y sus problemas. Sin embargo, debe resaltarse que el Estado no puede ser interpretado como un árbitro situado por encima de la sociedad. Él está penetrado por las mismas fuerzas sociales cuyo ajuste pretende asegurar (Jobert, B. 2004:14). En otras palabras, el Estado contribuye a modelar la sociedad civil cuya coherencia depende de él. ¿Cómo definir el Estado?

Por muchos años los científicos sociales y concretamente la ciencia politica se han ocupado de encontrar “el” concepto de Estado. No lo han logrado. Lo que tenemos es una variedad de aproximaciones teóricas que nos han ido enriqueciendo desde algunos que vieron al Estado como la máxima expresión del espíritu, como Hegel, hasta quienes prefieren centrarse en una comunidad de ciudadanos y que niegan que exista tal cosa como el Estado. Ya en el siglo XVIII, Hobbes, en una expresión muy elocuente exclamó que el Estado es el dios mortal que bajo el Dios inmortal asegura nuestra paz y defensa. En nuestro tiempo, cabría añadir que el Estado garantiza nuestra existencia y bienestar.

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Para Max Weber, el gran sociólogo alemán, los Estados son asociaciones obligatorias que reivindican el control de los territorios y los habitantes que en ellos habitan2. Sin embargo, la nota distintiva del Estado reside en que monopoliza el uso legítimo de la fuerza. Aparte del Estado nadie más puede utilizar la fuerza con legitimidad social. Para muchos estudiantes que se inician en la ciencia politica, el concepto de Estado equivale a una ecuación matemática. Nos dicen que es la suma de un territorio, de las leyes, de la población y una autoridad. Eso es adecuado a un nivel elemental de comprensión pero para quien desee profundizar en el estudio del gobierno y sus acciones, es una definición que sirve de muy poco. Aunque parezca complejo a primera vista, la visión que la ciencia politica ofrece del Estado es tridimensional. En la ciencia política partimos que el Estado puede considerarse simultáneamente como una institución, una estructura y un actor. Ya vimos anteriormente la concepción hegeliana en la cual el Estado es la institución humana por excelencia. Es un hecho evidente que en la sociedad desde siempre unos mandan y otros obedecen. Eso es el poder. Podemos agregar, por tanto, que el Estado también es una estructura politica que nos representa a todos, que sobrepasa de una generación a otra y que se vuelve el punto obligado de referencia para definir nuestra relación con los demás. El Estado es el conjunto de sistemas que no sólo tratan de estructurar las relaciones entre la sociedad civil y la autoridad pública en una organización politica, sino de estructurar muchas relaciones cruciales dentro de la sociedad civil (Skocpol, T. 1985: 119). Asimismo, el Estado puede conceptualizarse como un actor en dos facetas. En la primera se diferencia de la sociedad porque interactúa con ella resolviendo, negociando y dirigiendo. Hay momentos también de transformación del Estado y ésas son las revoluciones consideradas más que como cambios de gobierno. En la segunda faceta, el Estado se relaciona con otros Estados como actores y a eso es lo que se le llama la comunidad internacional, que es el conjunto de Estados nacionales. En otra perspectiva teórica se puede concebir al Estado en dos dimensiones. La primera como la instancia de articulación de las relaciones sociales por un lado y la otra que concibe el Estado como aparato. El Estado y concretamente el gobierno posee organizaciones burocráticas que conllevan la existencia de un aparato institucional. El Gobierno:

2 Weber, M. Economía y Sociedad (1968).

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La base de la acción o inacción del Estado se encuentra en el gobierno que funciona como la estructura visible del Estado. El gobierno se inscribe como la autoridad creada para dar movimiento al Estado y una dirección común a todos los individuos para la ejecución de las leyes. El gobierno es la fuerza que anima al Estado. Es el que dirige, ordena, supervisa, administra y sin el cual no habría administración (Guerrero, 2000). El gobierno es esencialmente un conjunto de organizaciones formales, “las organizaciones dotan de estructura y continuidad a las actividades gubernamentales” (Rose, 1998), y esta estructura resulta de la especial relación en que se hallan los poderes del Estado. El gobierno es el poder politico inmerso e institucionalizado en el Estado. En su acepción amplia, el gobierno es el conjunto de órganos estables que actualizan, coordinan e instrumentan la orientación política del Estado y en el ejercicio de sus funciones básicas; ejecutiva, legislativa y jurisdiccional. La noción de Estado es abstracta mientras que la del gobierno es concreta. El Estado se manifiesta en el gobierno y el gobierno se personifica en el conjunto de normas y personas cuyas acciones son visibles, reales y particulares. La legitimidad del Estado:

El Estado fundamenta la legitimidad de su autoridad en la posición que ocupa como integrador de la sociedad. Tal como lo señala Weber, la mayoría de los Estados aspira a la legitimidad como condición previa para asegurar su propia supervivencia y la lealtad de los gobernados. Es verdad que poseen la fuerza pero ésta tiene que ser legítima, es decir, aceptada de acuerdo a los valores de la sociedad.

De acuerdo a Geoff Mulgan3 los reclamos de legitimidad de los Estados en el tiempo han seguido un patrón señaladamente uniforme, que se ajusta ampliamente a un esquema de cuatro alegatos y deberes éticos. 1. Proteger a la comunidad En primer lugar, los Estados han reivindicado su legitimidad garantizando la supervivencia de la comunidad y protegiéndola de peligros mortales. El máximo fracaso para cualquier Estado es no lograr preservar su comunidad, y en el pasado el deber de proteger estuvo por encima de todas las demás preocupaciones –incluyendo la moralidad–, justificando fácilmente la crueldad y el engaño con tal de garantizar el fin último del

3 Mulgan, G. Buen y Mal Gobierno. En “Nueva Sociedad” , Buenos Aires, marzo 2006

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Estado. Asi lo podemos observar en los escritos de Maquiavelo y de Sun Tzu, de Morgenthau y de Kissinger. Este deber es la esencia del contrato implícito de todo Estado con su ciudadanía, y configura un rasgo básico que reaparece en tiempos de amenaza. Para el público, este papel siempre ha sido ambiguo, puesto que sirve de justificación para que los Estados monopolicen la fuerza, cosa que los convierte, a su vez, en una amenaza. Un dilema que captó maravillosamente la fábula de Esopo sobre un caballo que le pide ayuda al hombre cuando es atacado por un cerdo. El hombre le responde que le gustaría ayudarlo, pero que para eso tiene que ponerle el arnés primero, es decir su protección está en función de su sometimiento. 2. Promover el bienestar: La segunda fuente constante de legitimidad para los Estados ha sido el bienestar de los ciudadanos. Esta función ha requerido una historia larga de programas para garantizar una adecuada distribución de alimentos y mitigar la pobreza, que pueden observarse desde los primeros imperios de los caldeos hasta los cupones de “Food-stamps” norteamericanos. En el último siglo, la democracia llevó este papel al primer plano a medida que los Estados ampliaron dramáticamente su responsabilidad por el bienestar, protegiendo a los ciudadanos de los riesgos de mala salud, delincuencia, inseguridad y pobreza. De hecho fue acuñada la categoría de “Estado de Bienestar” que en su máxima expresión llegó a materializar la asistencia del Estado a los ciudadanos mas vulnerables. Una proyección de protección y cobertura desde la cuna hasta la tumba. Esta ampliación de los roles contribuyó a una mejora notable en la duración y la calidad de la vida, medidas ahora con un sinnúmero de indicadores del desarrollo humano, la satisfacción de necesidades y asistencia social. Otra de las formas en las que el Estado ejerce su función promotora de bienestar es a través de la regulación. No puede pasarse por alto que la función regulatoria del Estado es y ha sido objeto de constantes criticas por aquellos que consideran que el Estado invade la esfera de libertad personal del individuo. Y efectivamente asi lo ha sido en los regímenes totalitarios de corte fascista o marxista-leninista. Sin embargo, es difícil siquiera imaginar que el Estado, aún en un régimen liberal, sea pasivo e indolente ante la complejidad de la vida social. Por lo que no debe extrañarnos que los mismos que protestan contra la regulación estatal sean los mismos que hacen al Estado y a sus politicas responsables que las cosas no marchen bien y exigen seguridad y respeto a las reglas.

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A pesar de la pobre concepción que se tuvo del Estado en los últimos años, hoy existe una nueva conciencia de que el Estado resulta imprescindible para asegurar la competencia en los mercados y para protegernos de las externalidades negativas de ciertas actividades económicas. Esta convicción ha crecido últimamente por el efecto combinado de las privatizaciones en sectores estratégicos y los riesgos que entrañan para la población así como la aparición de nuevos riesgos sanitarios, ambientales, etc. Algunos de los episodios más conocidos de la actual crisis, como el caso Madoff, han mostrado la debilidad e incompetencia, en este punto, de las regulaciones de las agencias estatales norteamericanas. 3. Promover la justicia: La tercera fuente constante de legitimidad para el Estado ha sido el fomento de la justicia: castigar a los culpables, solucionar conflictos, y lograr una distribución justa de los bienes. Un sentido de justicia es parte de nuestra naturaleza, visible en los niños desde temprana edad. Las comunidades pequeñas organizaban la justicia informalmente; luego, cuando los Estados crecieron, los soberanos asumieron funciones más amplias de arbitraje y castigo, hasta que las sociedades modernas formalizaron el papel del tercero que puede mediar, arbitrar y castigar. Para desempeñar este papel, los Estados se han convertido en creadores y ejecutores de normas en una escala interminable, extendiendo el alcance de la justicia para incluir la justicia social, global, de género e intergeneracional, la discriminación y los procedimientos propios del Estado. 4. Promover la verdad: La cuarta fuente de legitimidad ha residido en la práctica y promoción de la verdad. Originalmente se trataba de verdades sobre el cosmos, reforzadas por reyes con atributos supuestamente divinos ejecutando rituales para mantener el orden en el mundo. En ese sentido se entiende la vieja alianza entre la religión y el Estado que busca legitimarse en función de la existencia de una supuesta “verdad” abarcadora. Más recientemente los Estados se han legitimado remitiéndose al conocimiento y la razón, como el preámbulo de la Constitución Europea, que da el visto bueno a la primacía de la razón.

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A lo largo de los siglos XIX y XX y a medida que extendían su alcance, los Estados generaron una proliferación de nuevas profesiones construidas en torno de tecnologías intelectuales con nuevos conceptos y medidas y técnicas de control; currícula, que buscaba sistematizar lo que era necesario saber; retórica política basada ostensiblemente en el conocimiento de la naturaleza humana; y burocracias fundamentadas en lo que hoy en día llamamos «política basada en la evidencia». Como bien lo advierte Mulgan bastante de lo alegado como verdad ha demostrado ser falaz, oportunista e hipócrita. Pero los Estados seguirán creyendo y proclamando “su verdad” porque como afirmó Nikolas Rose, «gobernar es estar condenado a buscar una autoridad para la autoridad de uno», y eso tiene que provenir de un alegato de posesión de la verdad. Un Estado que no se molesta siquiera en pretender que se apoya en la verdad sería profundamente nihilista, incapaz de regular la conducta cotidiana de maestros, policías, médicos y funcionarios utilizando únicamente el miedo. Igualmente de importante es que los alegatos sobre la verdad crean el espacio necesario para el argumento razonado. De hecho, gran parte de la historia de cambios radicales, desde la Reforma Protestante hasta la caída de la Unión Soviética, puede contarse como un relato de la forma en que tales alegatos se volvieron en contra de los propios Estados. Formas de Estado:

El Estado moderno nace con un carácter autoritario y patrimonial en los siglos XVI y XVII. Se trataba del poder absoluto en el contexto de la monarquía donde los reyes eras dueños y señores de la vida y las posesiones de sus súbditos. La evolución de la vida económica – desarrollo de las economias de mercado- y de las instituciones terminaron violentamente con el Estado absoluto y en el siglo XIX, el Estado se transformó en un Estado liberal y burocrático. En el siglo XIX y buena parte del siglo XX, la concepción predominante del Estado se centraba en un Estado gendarme (policía) preocupado de manera exclusiva de garantizar la seguridad y la soberania, además de impartir la justicia. El estudio del marco legal del Estado correspondia casi en su totalidad al derecho administrativo. Las políticas de los gobiernos, por tanto, se orientaban a ordenar la lógica del proceso administrativo aunque el gobierno como tal nunca mereció ser un objeto de estudio de las ciencias sociales.

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El Estado liberal impone el gobierno de la ley y asegura la competencia entre las empresas comerciales, pero continúa siendo autoritario dado que ni los desposeídos ni las mujeres tienen derecho al voto. Por las revoluciones americana y francesa se establece el gobierno de la ley y los derechos ciudadanos y el Estado liberal se convierte en un Estado liberal democrático. Fue en la década de los años treinta que en la mayoría de los países capitalistas, el Estado se fue perfilando como un Estado providencia – el antecedente del Estado de Bienestar- en el que se ampliaron las responsabilidades hacia los bienes públicos básicos como educación, salud, vivienda y otros. Lógicamente el aparato gubernamental se expandió hacia una nueva meta: lograr la cobertura de los servicios sociales básicos. No es este el lugar para relatar las causas que dieron lugar a esta evolución por lo que solamente se asientan dos factores determinantes: las luchas sociales de los partidos obreros y la recomposición del sistema capitalista después de la crisis mundial de los años treinta. La Segunda Guerra Mundial refuerza la noción de que la accion del Estado es posible y es positiva. Empeñado en la defensa nacional, el gobierno en nombre del Estado interviene activamente en la economia para asegurar el funcionamiento del sistema mientras empeña energias y una pulcra organización a las labores de defensa. Esta posición ideológica y a la cual algunos ha llamado estatismo no apareció por casualidad. El Estado se convirtió en el Estado social democrático. Por lo menos tres factores dan cuenta de su origen y difusión. El primero tiene que ver con la realidad de que los paises capitalistas, concretamente Gran Bretaña y los Estados Unidos, lograron superar los efectos de la Gran Depresión de los años treinta por la intervención del Estado en la economia, algo que parecia totalmente ajeno a la ortodoxia capitalista. En Estados Unidos no puede dejar de mencionarse las políticas del “New Deal” del Presidente Roosevelt que en opinión de muchos, salvó al capitalismo. Estas políticas y sus programas produjeron un esfuerzo nacional a gran escala por proveer empleo y mitigar con subsidios estatales el sufrimiento de los miles de parados que dejó la crisis. La economía se recuperó y se alcanzaron mejores niveles de vida para la

Formas de Estado Estado absoluto

Estado liberal Estado liberal democrático Estado social democrático

Estado social liberal (democrático)

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mayoria de la población agrupada en el surgimiento de una poderosa clase media como brillantemente lo ha demostrado Paul Krugman4. El segundo factor fue la capacidad que mostraron los gobiernos para organizar a la sociedad y la economia en el esfuerzo bélico que representó la victoria de los paises aliados en la Segunda Guerra Mundial. Y el último factor tiene que ver con el surgimiento de posiciones reivindicativas de los movimientos sociales en los paises capitalistas que reclamaron mejores condiciones de vida y vieron en el Estado la responsabilidad de atender sus demandas: veteranos de la guerra, sindicatos, partidos políticos de izquierda, grupos de interés y otros. Sin embargo, el Estado de Bienestar entró en franca crisis en los años ochenta y noventa. La llegada al poder del conservadurismo de Margaret Thacher en Gran Bretaña y del Presidente Ronald Reagan en Estados Unidos incentivaron el desmantelamiento de los largos brazos del Estado en la economia así como la privatización de empresas y servicios públicos. En el fondo, no se trataba solamente de cuestiones ideológicas. La crisis fiscal (“la revuelta impositiva”) motivada por la resistencia de la población a seguir manteniendo con nuevos y mayores impuestos un sistema que, según sus críticos, desincentivaba el trabajo y derrochaba recursos públicos. A lo anterior se unió el problema de la deuda pública y la resistencia de la administración pública a ajustarse a las nuevas demandas de la economia que ya por esos años empezaba a transformarse en el nuevo contexto de la globalización y la competitividad entre naciones. Se reactualizaron las antiguas posiciones del capitalismo liberal y no fueron pocos quienes desearon haber visto derrumbado los sistemas sociales de previsión y las regulaciones estatales. Sin embargo, por la misma razón del funcionamiento de la democracia liberal, los partidos obreros y los movimientos sociales impidieron el retorno al pasado y el Estado se convirtió en un Estado liberal sin abandonar su naturaleza social. El llamado neoliberalismo se impuso como corriente predominante pero nunca al punto de abolir las conquistas sociales alcanzadas. Después de la crisis financiera declarada como mundial en el 2008, en todo el mundo se ha planteado de nuevo la realidad del Estado y sus distintas facetas, especialmente en lo que tiene que ver en el camino que permita superar la crisis.

4 Premio Nobel de Economia 2008.

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Actualmente por las presiones de la globalización y las demandas universales de democratización, el Estado parece evolucionar a un Estado social liberal y gerencial ( Bresser Pereira, 2004:18). Que surge como respuesta a la ola neoliberal de los años ochenta y noventa manteniendo su compromiso con la justicia social pero también intentando superar la ineficiencia del Estado benefactor.

El Estado en América Latina: Es normal que los estudiantes de ciencias políticas en nuestros paises se encuentren familiarizados con el surgimiento del Estado moderno en Europa pero que sepan muy poco del Estado que se implantó en América Latina. No obstante, no pueden comprenderse a los gobiernos y a sus políticas en nuestra región si no se entiende que por trescientos años se consolidaron las bases para el Estado corporativista, legalista y centralizado que hoy conocemos. Haremos un breve recorrido por algunas hipótesis manejadas normalmente por la literatura y expuestas en forma muy sucinta por un académico mexicano. (Méndez, 1998). El sistema colonial impuesto en América Latina fue altamente jerárquico, burocrático y patrimonialista. Los reyes ofrecieron tierra y personas (encomiendas) como premio por conquistar territorios para la corona, pero después tuvieron que reducir el poder feudal de los colonizadores. Esto se logró a través de tres formas: una fuerte jerarquía, regulaciones administrativas muy detalladas y una administración pública patrimonialista y centralizada. Las políticas públicas de la colonia fueron del tipo distributivo donde el rey otorgaba directamente mucho de los beneficios y los diferentes grupos sociales competían entre sí por estas ventajas. Esto explica en gran parte el excesivo poder discrecional del que disfrutan hoy los presidentes de nuestros paises que da lugar a un modelo politico llamado justamente “presidencialismo”5. La justificación al sistema impuesto fue provista por principios medievales tomistas en los cuales la Iglesia Católica ejercía una autoridad eterna, como madre y maestra, mientras la de los gobernantes era temporal. A los 5 Según la concepción popular el poder del Estado se reduce al del Organismo Ejecutivo y concretamente al Presidente con menoscabo del poder, teóricamente equivalente, del Organismo Judicial y del Organismo Legislativo.

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súbditos no les quedaba más que cumplir con sus impuestos y sus deberes litúrgicos para salvar su alma. En esta cosmovisión, el poder real se convirtió en el adecuado arquitecto de una comunidad orgánica en la que cada quien ocupaba su lugar lo cual puede asimilarse como corporativismo. Aunque la corona española quiso mantener el control de la conquista y la posterior colonización, en la realidad, el sistema regulatorio fue poco práctico. A pesar de la excesiva legislación que emanaba de España los administradores coloniales optaron por el principio de “obedecer pero no cumplir”. De ahí que en esa época, al igual que ahora, el Estado permitiera esas prácticas pero sin retraerse de la sobreregulación para reservarse el poder discrecional y así utilizarlo cuando le conviniera a sus intereses. No es por casualidad que la clase politica de hoy se resista a la modernización del Estado y a la simplificación jurídica que hoy demandan las sociedades. De tal forma que los gobiernos en nuestros países nacieron con una doble moral pública donde la ley es flexible y negociable, lo cual no podia sino desembocar en flagrante corrupción. Este sistema provocó que surgieran naciones fuertemente divididas en términos sociales, económicos y hasta regionales. Las diferencias en los grupos sociales se hicieron profundas y privó la desconfianza y el recelo de emprender tareas sociales comunes.

Pero quizás el efecto más devastador en el futuro de las naciones americanas consistió en la personalización del poder. En ausencia de un sistema formal de reglas que rigieran para la sociedad en su conjunto, las funciones de gobierno se centralizaron en hombres fuertes – caciques o caudillos- a nivel local y nacional. El ambiente para el surgimiento de las

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largas dictaduras en los paises americanos no podría haber sido más favorable. El Estado-nación latinoamericano, por tanto, no surge del apego a una visión común o, al menos, un credo político compartido. En la colonia los empresarios locales y los grupos sociales siempre encontraron dificultades para desarrollarse por la extensa red de relaciones clientelares que los gobiernos crearon a su alrededor. Las revoluciones y movimientos políticos no intentaron revertir este proceso sino acrecentarlo en la centralidad de próceres, caudillos, libertadores, revolucionarios o iluminados. En síntesis, el Estado se convirtió en el actor central en desmedro del desarrollo de las sociedades latinoamericanas. En esta función, ha tenido que desempeñar el doble papel de promover y sostener el desarrollo pero también el de ser el principal negociador de los conflictos sociales. No debería, por tanto, extrañarnos que este tipo de Estado haya entrado en crisis en su relación con la sociedad en los albores del siglo XXI. De tal forma que, como dice Méndez (1999) el Estado latinoamericano ha sido fuerte y débil a la vez. Desde fuera puede verse como extraordinariamente fuerte frente a una sociedad dividida pero a la vez ha sido débil por tres razones: a. Las mismas condiciones sociales, económicas y políticas que hacen posible la centralidad del Estado, son la causa de su debilidad pues limitan la posibilidad de un modelo politico estable que le permita ser autónomo de los grupos poderosos nacionales o extranjeros. Se trata de una especie de círculo vicioso en el cual la falta de independencia del Estado de los intereses sectoriales le impide actuar con autonomía y fuerza. b. La legitimidad del Estado latinoamericano ha tendido a basarse en el uso de la fuerza y no en la consecución de los intereses sociales. Por lo que ha predominado el autoritarismo y la democratización del poder se ha logrado bajo condiciones muy adversas. c. El intervencionismo del Estado en la economía lo ha conducido a la desorganización administrativa y la ineficiencia. Con gobiernos que reparten los puestos de la administración pública como botín de guerra, el despilfarro y la rapiña de los fondos públicos, no podía sino replicar en la economia los defectos de manejo de la cosa pública. Mucha de la crítica del neoliberalismo al estatismo latinoamericana tiene evidencias justificadas. En ese ambiente, los Estados han sido frágiles e impotentes. Los gobiernos latinoamericanos han tenido que actuar con políticas públicas altamente simbólicas, de corto plazo o conformarse con simples actos de gobierno, diferentes de las políticas públicas de calidad, que aparentan resolver los problemas pero que muchas veces los trasladan al próximo régimen.

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En conclusión, la democratización de nuestros paises, las demandas de la globalización y la complejidad de las relaciones sociales y economicas internas, han producido en la conciencia de las clases dirigentes la necesidad urgente de emprender reformas. Son precisamente las elites en su contacto con el resto del mundo que advierten el rezago institucional de nuestros paises y que la situación debe resolverse integralmente, mas allá de un cambio de gobierno. No es extraño entonces que en algunos paises sudamericanos se hayan producido procesos de refundación constitucional o que el tema de la reforma del Estado acapare la atención de la mayoria de gobiernos latinoamericanos. Se equivocan quienes quisieran reducir este proceso de acelerados cambios a personas y personajes sin considerar que es el sistema politico el que cruje y aquellos no son sino los voceros de la descomposición política vigente. En conclusión, es evidente que queda un largo y tortuoso camino por recorrer pero también es cierto que no hay mayor incentivo para las reformas que la presión que ejercen la necesidades. Y éstas se vuelven impostergables cuando se trata de asegurar que los Estados cumplan, al menos, con las funciones básicas de preservar la vida, la seguridad y la propiedad de las personas. Ese es el fondo de la inconformidad y la agitación que recorre la región. El Estado desarrollista: La idea del desarrollo económico y social se origina en la idea del progreso que fue uno de los grandes logros de la civilización occidental. Desde los antiguos griegos, pasando por los pensadores del Renacimiento hasta los enciclopedistas franceses, la noción de que para el hombre es posible, y deseable, mejorar en las condiciones de su vida individual y colectiva ha permeado los avances en la ciencia y la tecnología dando origen a la idea que siempre es posible un mejor futuro6. A finales de la década de los años cuarenta y en plena reconstrucción de Europa y la expansión económica norteamericana, en América Latina se extiende la idea de que el Estado tiene la responsabilidad moral y politica de ser el promotor del desarrollo. Como un artículo de fe, la discusión de cómo salir del subdesarrollo pasaba siempre por lo que el gobierno pudiera hacer al respecto. No importando si se tratara de regímenes autoritarios militares o de corte social, el gobierno era el responsable de hacer las carreteras, alfabetizar o proveer empleo a los jóvenes. 6 Hoy, más que nunca, contrasta esta cosmovisión originada en Occidente bajo la influencia del cristianismo en contraste a lo ocurrido en otras regiones del mundo donde han predominado otras culturas y religiones sin estos horizontes.

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El Estado desarrollista fue funcional tanto para generar las condiciones financieras, infraestructurales e institucionales requeridas por el surgimiento y consolidación de las nuevas inversiones y negocios, como para montar amplias redes de servicios públicos -educación, salud, energía, telecomunicaciones, transporte-. Estas actividades atendieron en primera instancia a los sectores medios en expansión, aunque dejaron muchas veces de lado, o postergados, a los sectores más pobres del campo y la ciudad, que reclamaban más bien contra ese Estado modernizante y nacionalista, pero urbano, centralista y “de clase media”. En la actualidad el panorama ha cambiado. Hoy resulta que parte de los sectores empresariales que surgieron y se consolidaron al amparo de ese Estado sienten que ya no lo necesitan y, junto con los sectores empresariales más tradicionales y sus nuevos socios internacionales, propugnan ahora -a nombre de una nueva modernización- un Estado menos interventor en la vida económica y social. Sin embargo, cuando la crisis economica azota los cimientos del capitalismo y la gobernabilidad y la estabilidad se ven amenazados, son esos mismos sectores los que reclaman Estados fuertes y protectores de la economia nacional. Obviamente, no quieren perder sus privilegios. La idea del Estado como promotor del desarrollo es parte de la historia en América Latina. Pero también ha quedado atrás la corriente que procuraba, en nombre del progreso y la libertad, el desmantelamiento del Estado. Hoy solamente algunas voces quedan para recordarnos la fuerza que tuvo esta postura. Académicos, planificadores y los mismos organismos internacionales – que han hecho una especie de contrición- coinciden en que el Estado no puede ser dejado de lado en el desarrollo tan necesario en nuestros paises. En el Informe del Banco Mundial de 1997 llamado “ El Estado en un mundo en transición.” aparece una célebre premisa que resume el clima intelectual contemporáneo: “ Han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero también fracasarán los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es imposible.” (Banco Mundial 1997:26) Quienes han estudiado la relación del Estado y el desarrollo, nos dicen que hay tres grandes teorías: la de modernización, la de la dependencia y la de los sistemas mundiales. La primera, llamada la teoria de la modernización surge tras la consolidación del poderío de los Estados Unidos después de la guerra. Según esta teoría, las sociedades modernas a diferencia de las tradicionales son mas productivas, los niños están mejor educados y los necesitados reciben mas beneficios.

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Pero lo mas relevante de las sociedades modernas es la independencia y capacidad que adquieren las instituciones. En el caso de las instituciones políticas, éstas se secularizan y separan de las estructuras tradicionales basadas en la religión, la raza o los privilegios económicos. Para las instituciones económicas, se abren y consolidan los mercados provocando la producción y el consumo masivo de bienes y servicios. Los gobiernos son considerados como promotores de la modernizacion que les permita salir de un estado tradicional a un estado moderno que se considera producen sociedades mas homogéneas y convergentes. La modernizacion también tiene como modelos a los paises desarrollados y se espera que los paises subdesarrollados completen las etapas que les corresponde para llegar a los niveles de vida de los paises desarrollados: Europa y Estados Unidos. El Plan Marshall de ayuda a la Europa devastada por la Segunda Guerra Mundial y la Alianza para el Progreso para América Latina en los años sesenta del Presidente Kennedy son ejemplos de programas de ayuda internacional influidos por la teoria de la modernizacion. La teoria de la modernizacion fue fuertemente atacada en los años cincuenta y sesenta. Primero porque el desarrollo no es necesariamente unidireccional y es absurdo pretender que el desarrollo de los Estados Unidos o de Europa sean los modelos a seguir por los paises a los cuales se les deja de llamar subdesarrollados para recibir el mejor y mas digno tratamiento de estar “en vias de desarrollo”. Por otro lado, la teoria de la modernizacion falla tremendamente en esperar que los valores tradicionales sean sacrificados en aras de la modernidad. Como lo demostró la experiencia de muchos paises, muchas veces el desarrollo se ha justificado y viabilizado en la profundizacion de los valores tradicionales. Japón y China ofrecen hoy en dia los mejores ejemplos. La segunda teoria nace en el ámbito latinoamericano y fue llamada por sus autores la “Teoria de la dependencia”. Su autor mas representativo fue Raul Prebisch de la Comision Economica para America Latina de las Naciones Unidas (CEPAL). Según esta teoria para crear condiciones de desarrollo dentro de un pais hay una serie de requisitos que deben cumplirse entre los cuales los mas importantes son: a. Promover un papel gubernamental mas eficiente en términos de desarrollo nacional. b. Crear una plataforma de inversiones, dando prioridad al capital nacional para sustituir gradualmente las importaciones.

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c. Promover la demanda interna creando mercados internos para consolidar la industrialización. d. Establecer sistemas de seguridad social para proteger a la población mas necesitada. La teoria de la dependencia combina elementos teóricos neo-marxistas y keynesianos, siendo estos últimos los promulgados por Keynes y que en opinión de muchos unidos a los programas de reactivación salvaron al capitalismo después de la Gran Depresión de los años treinta. La teoria de la dependencia se convirtió en articulo de fe de los teóricos del desarrollo en América Latina en los años cincuenta y sesenta. El término fe no viene al azar porque, como lo señalaron sus criticos, esta teoria nunca contó con suficiente evidencia empirica que avalara sus planteamientos. Por el contrario, el exagerado optimismo sobre el papel que debe jugar el gobierno como eje del desarrollo se vio mermado con la evidencia de que en los paises latinoamericanos los gobiernos se vieron envueltos en crisis monetarias y fiscales por el peso de la deuda, la ineficiencia de las instituciones y el estrangulamiento de una clase empresarial autóctona. Por el otro lado, aunque la teoria de la dependencia consideraba perjudiciales los vinculos de los gobiernos con las transnacionales, en la realidad mucho del desarrollo de los paises emergentes se explica justamente en que los gobiernos cultivaron con estrategia e inteligencia estas relaciones para favorecer la infusión de tecnología y capitales externos. Una de las principales críticas actuales a la teoría de la dependencia y a la modernización es que ambas continúan basando sus supuestos en el modelo del Estado-Nación. Aparentemente ese modelo, nacido en Europa, es irrepetible. Por la formación y evolucion del Estado Nacion puede explicarse el desarrollo de Alemania, Francia y Gran Bretaña pero no el de Brasil, Guatemala o México. La teoria de los sistemas mundiales tuvo su origen en el Centro de Estudios de Economía, Sistemas Históricos, y Civilización en la Universidad Estatal de Nueva York. Aunque la escuela de los sistemas mundiales se originó en el área de sociología su impacto se ha extendido a la antropología, la historia, las ciencias políticas, y la planificación urbana. Immanuel Wallerstein es considerado uno de los pensadores más importantes de esta corriente. Al principio de su carrera, Wallerstein estudió los problemas de desarrollo que enfrentaban los países africanos recién independizados tomando en

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cuenta las nuevas condiciones económicas y políticas mundiales de la década de los sesentas. Wallerstein y sus seguidores reconocieron que hay condiciones mundiales que operan como fuerzas determinantes especialmente para países pequeños y subdesarrollados, y que el nivel de análisis de Estado-Nación ya no es la categoría adecuada para estudiar las condiciones de desarrollo, particularmente en regiones del Tercer Mundo. Los factores que tuvieron mayor impacto en el desarrollo interno de países pequeños fueron el nuevo sistema de comunicaciones mundiales, los nuevos mecanismos de comercio mundial, el sistema financiero internacional, y la transferencia de conocimientos y vínculos militares. Estos factores han creado su propia dinámica a niveles internacionales, al mismo tiempo que estos elementos interactúan con los aspectos internos de cada país. Los principales supuestos de la teoría de los sistemas mundiales establecen que: a) Hay un fuerte nexo entre las ciencias sociales, especialmente entre la sociología y las disciplinas económicas y políticas. Esta escuela reconoce que generalmente se le dá una mayor atención al desarrollo individual de cada una de estas disciplinas que a la interacción entre ellas, y cómo éstas interacciones afectan en términos reales las condiciones nacionales de una sociedad dada. b) En vez de dirigir el análisis a cada una de las variables, es necesario estudiar la realidad de los sistemas sociales; c) Es necesario reconocer el nuevo carácter del sistema capitalista. Por ejemplo, desde la perspectiva de la economía política el enfoque se basa en las condiciones del sistema capitalista durante la revolución industrial en el Reino Unido del siglo XVIII. En ese pais se promovió la libre competencia, se fijaron patrones más productivos dentro del sector industrial, y amplios sectores de la población proveyeron mano de obra barata a las fábricas recién establecidas.

Esta no es la situación hoy en día, especialmente cuando consideramos el importante papel económico de las corporaciones transnacionales, el clima político internacional, la interdependencia que afecta a los gobiernos de los países pobres, y el papel de las inversiones especulativas. Para la escuela de los sistemas mundiales, las teorías tradicionales del desarrollo no explican completamente las condiciones actuales. Bajo las condiciones internacionales actuales, hay aspectos específicos de monopolio de capital, sus medios de transacción, y sus operaciones en

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concreto a nivel mundial que han afectado considerablemente las relaciones internacionales entre los países. A la luz del fenómeno de la globalización, la teoría de los sistemas ha sufrido adiciones y modificaciones. Se argumenta que los principales elementos modernos para interpretar los procesos de desarrollo son los vínculos culturales entre los países, además de los vínculos económicos, financieros y políticos. En esta comunicación cultural, uno de los factores más importantes es la creciente flexibilidad de la tecnología para conectar a la gente alrededor del mundo. Los principales supuestos que se extraen de la globalización se resumen en dos puntos fundamentales. Primero, los factores culturales son los aspectos determinantes de las sociedades. Segundo, bajo las condiciones mundiales actuales no es importante utilizar a las naciones y sus Estados como unidad de análisis ya que la comunicación global y los vínculos internacionales están haciendo a esta categoría menos útil. A medida de que haya una mayor estandarización de los avances tecnológicos una mayor cantidad de sectores sociales podrán conectarse con otros grupos alrededor del mundo. Esta situación incluye a los grupos dominantes y no dominantes de cada país. “El Estado en acción” como propuesta de estudio: El Estado en acción es una propuesta metodológica para aproximarnos al estudio de los gobiernos y sus políticas desde el ámbito de legitimidad del Estado. Las políticas públicas, son en una primera aproximación, el resultado de las decisiones y acciones que toman los gobiernos como expresiones concretas de los Estados. Pero este enfoque clásico hoy se combina con el de una visión política mucho más amplia donde las políticas públicas resultan de la interacción de actores e instituciones en el ámbito del poder del gobierno local, de los grupos de presión, de los modelos de gestión, de la gobernabilidad, donde se desarrolla el Estado como actor revestido de autonomía. La ventaja de este enfoque reside en que nos es útil para manejar la incertidumbre, las oportunidades y los riesgos que generan las demandas de un entorno globalizado, diversificado. Esta propuesta no se limita a contrastar metas frente a resultados de la acción estatal, sino que busca indagar sobre las causas desde la propia formulación, con miras a detectar los factores que propiciaron o modificaron las metas iniciales. Hoy sabemos que el Estado es necesario. Nada mejor que citar a alguien que en su tiempo fue considerado como ideólogo del conservadurismo norteamericano. Para Francis Fukuyama, el conocido autor de “El fin de la Historia”, la construcción del Estado debería ser parte del programa politico aunque a algunas personas les parezca aberrante la idea. De

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hecho, es el desafío más grande al que se enfrentan las naciones del mundo si se quiere avanzar en la senda de la paz y la democracia7. Por lo que debería ser prioritario el estudio de las funciones y las capacidades de los gobiernos que actúan en nombre del Estado. Como hemos aclarado, los gobiernos se encuentran inmersos institucionalmente en el Estado y no tendremos mejores gobiernos sin mejores Estados. Los Estados, y los gobiernos que los representan, tienden a redefinir su papel y sus atribuciones en los ámbitos interno y externo. Al interior, los procesos de crisis económica y las necesidades de la democratizacion impulsan las reformas de las instituciones públicas. Al exterior, los Estados enfrentan serios retos en funcion de los problemas globales derivados de un mundo interdependiente. El resultado es que desde ambos niveles se plantea la necesidad de un mejor Estado.

Pero ¿por dónde comenzar? La propuesta del presente texto es que el análisis de políticas públicas provee el marco teórico necesario para que se revitalice la democracia poniendo el énfasis que amerita la interdependencia entre el Estado y la sociedad. Estudiar las políticas publicas es ver al Estado en acción. Es

7 “Defiendo la construcción del Estado como uno de los asuntos de la mayor importancia para la comunidad mundial, dado que los Estados débiles o fracasados causan buena parte de los problemas más graves a los que se enfrenta el mundo como son la pobreza, el sida, las drogas o el terrorismo.” (Fukuyama, 2004:9)

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decir, desde la perspectiva del análisis de políticas es que se pueden construir los diagnósticos necesarios para remediar lo que se encuentra mal y potencializar lo que esté bien encaminado en el actuar del gobierno. Redefinir las políticas públicas equivale a abandonar la idea de un Estado interventor con aparatos administrativos obesos y anquilosados, que de espaldas a la sociedad intenta como actor omnisciente regir los destinos de la colectividad. Es de trascendental importancia, por tanto, emprender esta tarea que conlleva resultados prácticos e inmediatos para la vida cotidiana de los ciudadanos. Se trata de encontrar nuevas formas de formular e implementar las políticas públicas de tal manera que éstas respondan a las demandas de los distintos grupos sociales. Es evidente que han resultado ineficientes las estrategias de gobierno homogéneas y los estilos excluyentes y clientelares. La práctica del análisis de políticas deberia, por tanto, rebasar los ámbitos académicos para convertirse en tarea de funcionarios, empleados, dirigentes sociales y cualquier ciudadano interesado en la vida politica de la nación. Como ha sido evidenciado en múltiples investigaciones el analisis de políticas tiene una funcion iluminadora para modificar las reglas y las concepciones de las relaciones entre la sociedad y el gobierno. Fortalece a la democracia y ayuda a ejercer el derecho ciudadano a vigilar y limitar el poder del gobierno. Gobernar nunca ha sido fácil pero lo es más cuando, como ocurre hoy, hay nuevas exigencias ciudadanas, cuando hay complejidades en la naturaleza de las cuestiones públicas. Las sociedades son más activas, más plurales, mejor informadas y más autónomas. En los últimos años los gobiernos han intentado novedosas formas de intervención en la vida social en busca de eficiencia y equidad en el tratamiento de los problemas sociales, en la formulacion e implementación de políticas públicas. Por ello el moderno analisis de políticas públicas no puede construirse sino a base de la investigación y la evidencia del análisis comparado por épocas y por países. Los hombres aprenden observando y experimentado. Igual deberia ocurrir con los gobiernos. Por lo que el análisis de políticas puede convertirse en una valiosa herramienta de aprendizaje no solo para los gobiernos, sino más importante aún, para las sociedades. Conclusiones 1. El Estado puede estudiarse como una institución espiritual humana, como una estructura del poder politico y como un actor diferenciado de la sociedad.

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2. El gobierno no es el Estado pero lo representa y lo manifiesta. Detrás de lo que el gobierno decide y hace se encuentra la realidad del Estado. Por lo que todo estudio del gobierno y sus políticas no puede ignorar la posición y naturaleza en que se encuentra el Estado. Analizar las políticas públicas equivale a considerar el Estado en acción. 3. Las mismas formas por las que el Estado busca legitimarse son las que adoptan las políticas publicas que emanan de los gobiernos. Es decir, proteger a la comunidad, promover la justicia, promover el bienestar y promover la verdad. 4. En la actual crisis, como en las anteriores, la mirada se ha puesto en los gobiernos como la única salida que tienen los países por encontrar seguridad y dirección. Por tanto, se espera que los gobiernos muestren que son capaces de prestar con eficiencia y calidad los servicios públicos, que puedan dirigir a la sociedad en la solución de sus más ingentes problemas y que merezcan la confianza para asegurar el buen funcionamiento de los mercados. Es decir, que proyecten políticas públicas de calidad. 5. El estudio de las políticas públicas viene entonces a configurarse como un prerrequisito para el nuevo Estado que surge en los albores del siglo veintiuno. Como bien dice el profesor Aguilar: “ Ya no se trata sólo de un Estado ocupado de burócratas y directivos. Ahora parece comenzar a llenarse de ciudadanos que no convierten todos sus problemas en problemas públicos y que en el dominio de éstos exigen racionalidad no discrecionalidad ni improvisación, eficiencia no prodigalidad. Un Estado de gente grande” (Aguilar, I, 2003: 74). ______________________________

Nota: Favor de no citar. Proyecto en preparación del libro “Los Gobiernos y sus Políticas”.

Marco T. Cajas 10 Julio 2011