LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LA AGENDA ECONÓMICA SOCIAL LATINOAMERICANA

La contribución de los partidos al afianzamiento de la democracia plena, la mejora de la calidad institucional y la

obtención de un desarrollo socioeconómico justo y sustentable

Lic. Ricardo López Murphy *Octubre 2004

* El autor agradece los comentarios del Dr. Alfredo Gutiérrez Girault

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ÍNDICE

Páginas

Introducción 3

1.- Diagnóstico…………………………………….. …. . 3

2.- Democracia como aspiración y funcionamiento de la 10 Democracia………………………………………….

3.- El rol de los partidos políticos……………………. … 17

4.- Partidos políticos, recursos humanos, programas y 26 plataformas………………………………………….

5.- Fortalecimiento del vínculo entre las agendas política, 36 económica y social………………………………….

6.- Como potenciar el sistema político para reducir la 42 pobreza, el desempleo y la desigualdad

7.- La creación de instituciones como responsabilidad de 53 los políticos………………………………………….

8.- Los partidos políticos frente a las demandas de los 60 ciudadanos………………………………………….

9.- Riesgos y oportunidades de la globalización………. 64

10.- Partidos políticos y el proceso de integración………. 69

Conclusiones y Recomendaciones 73 Referencias 78

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INTRODUCCIÓN

El objetivo de este ensayo radica en establecer la contribución que pueden y deben realizar los partidos políticos para formular y ejecutar –en la medida de las competencias que les correspondan en el ejercicio de la vida democrática– la agenda económica y generar las condiciones de desarrollo social en América Latina.

Ello apunta a encarar acciones que permitan alcanzar soluciones en las áreas de: i) Mejorar la capacidad de los partidos políticos de diseñar e implementar soluciones que promuevan el desarrollo socio económico con equidad; ii) Fortalecer y estrechar los vínculos entre las agendas política, social y económica; y iii) Fortalecer las capacidades partidarias en un marco de regionalización y globalización.

El trabajo se ha organizado en 11 secciones. En las dos primeras se realiza un diagnóstico del estado de situación de la democracia y los partidos políticos y el relacionamiento de las sociedades latinoamericanas –y argentina– con la democracia. En las dos siguientes se explora el rol de los partidos políticos frente a la sociedad, los problemas de recursos humanos, el diseño de programas partidarios, plataformas de campaña.

En un tercer bloque, las siguientes dos secciones se dedican a discutir el vínculo inter–agenda, en los términos arriba señalados y la necesidad de potenciar el papel del sistema político en la reducción de la pobreza, desempleo e inequidad.

Ello conduce en las dos secciones subsiguientes, a plantear la relación entre partidos políticos e instituciones y el posicionamiento de estos frente a las demandas de la sociedad latinoamericana.

La cuestión de la globalización y el regionalismo, su efecto sobre la sociedad y la necesidad que los partidos políticos se involucren son desarrollados en las dos secciones finales previas a la presentación de las conclusiones y propuestas generales.

SECCIÓN 1 DIAGNÓSTICO

Durante las últimas tres décadas, América Latina fue, después de Europa del Este (en este caso por obvias razones), la región del mundo en el cual más se avanzó en materia de libertades democráticas y civiles según los índices de Freedom House. La instalación de regímenes democráticos a lo largo y ancho de Latinoamérica permitió alcanzar mejoras importantes en relación a la protección de los derechos humanos, ejercicio de libertades políticas individuales, oportunidades de participación política, –también mayor noción de la ciudadanía de la importancia de su participación–, libertad de expresión, etc.

Ese proceso ha estado acompañado por los esfuerzos realizados, con diversos grado de éxito, para consolidar el Estado de Derecho y la división de poderes, perfeccionar las capacidades regulatorias del Estado, mejorar la administración de la economía y aumentar la descentralización, lo que a su turno perfeccionó las tendencias democráticas y acercó al gobierno a la población por un camino de doble vía: el mayor involucramiento del gobierno con las necesidades de la sociedad y el incremento en el interés, la capacidad y los accesos de ésta para hacer oír su voz.

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Esos esfuerzos respondían a un diagnóstico previo que asociaba un déficit democrático con fenómenos de autoritarismo, clientelismo, corrupción y captura de las instituciones públicas por intereses privados que, a su turno acarreaban la exclusión de importantes segmentos de la sociedad de los beneficios del crecimiento, minando la cohesión social y provocando una suerte de pérdida de legitimidad del Estado.

El “shock democratizador” de los 80 buscó cambiar este paradigma y el espíritu de las reformas implementadas en muchos países en la primera parte de los 90 apuntó a eficientizar y trasladar al campo de la economía los beneficios de ese shock democrático, impulsando políticas de estabilización macro económica, desregulación y desestatización e integración al mundo que construyeran un eje formación de ahorro, inversión, comercio, crecimiento económico y del empleo, y mejora en las condiciones sociales. Cabe señalar que estas políticas gozaban, a fines de los 80 un razonable consenso.

Sin embargo, desde mediados de los 90, se observó en las sociedades latino americanas un cambio, de la mano de una caída en la imagen de la democracia.

La tabla adjunta ilustra para América Latina en general y para algunas áreas en particular la evolución de sendos índices de Reforma Económica y de Democracia Electoral elaborados por PNUD, así como otros indicadores sobre los que se vuelve más adelante en esta misma sección.

CUADRO 1

DEMOCRACIA ELECTORAL Y REFORMA ECONÓMICA

Índice de Reforma Económi

ca (1)

Índice de Democracia Electoral (2)

Crecimiento PBI p.c

(media anual)

Pobreza Coeficiente de Gini

Desempleo

AMÉRICA LATINA1981-90 0,58 0,64 0,7 46,0 0,554 8,41991-97 0,79 0,87 0,7 41,9 0,557 8,81998-03 0,83 0,92 1,2 41,8 0,566 10,4CONO SUR1981-90 0,66 0,44 -0,8 25,6 0,509 8,81991-97 0,82 0,88 1,3 20,3 0,527 8,71998-03 0,84 0,91 1,0 26,0 0,519 12,1BRASIL1981-90 0,52 0,70 1,8 48,0 0,603 5,21991-97 0,75 1,0 0,6 40,6 0,638 5,31998-03 0,79 1,0 1,2 37,0 0,640 7,1MÉXICO1981-90 0,61 0,31 1,7 47,8 0,521 4,21991-97 0,78 0,70 0,4 48,6 0,540 4,01998-03 0,81 1,00 2,1 43,1 0,542 2,6

(1) Promedio simple; Incluye cinco componentes: políticas comercial, impositiva, financieras, referido al movimiento de la cuenta de capitales de la balanza de pagos

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y privatizaciones. Varía entre 0 (falta de reformas) y 1 (aplicación plena de reformas).

(2) Promedio Simple; sintetiza un mix de indicadores referidos a sufragio, limpieza en los procesos electorales, etc. Varía entre 0 (menor democracia) y 1 (mayor democracia).

FUENTE: PNUD: La democracia en América Latina.

El cuadro ilustra que, en América Latina como conjunto, se observa en la primera parte de los 90 un progreso importante tanto en la democracia electoral cuanto en el índice de reforma económica. La dispersión intrarregional, en uno y otro índice, resulta baja, lo que indica que los procesos fueron, en general bastante homogéneamente distribuidos.

La democracia es el régimen en que los latinoamericanos desean vivir. El último Informe Anual de Latinobarómetro (correspondiente al año 2004) es elocuente al indicar que el 53% de la población de la región quiere vivir bajo democracia: pero también es claro que el porcentaje ha caído desde la segunda mitad de la década del 90, cuando alcanzaba el 61%, a la vez que ha aumentado la predisposición a aceptar, en determinadas circunstancias, regímenes no democráticos, en una tendencia generalizada en la mayoría de los países de la región, incluyendo Argentina y Brasil. Debe aclararse además que se trata de un promedio no ponderado por la población de cada país; cálculos de The Economist incluyendo este ajuste reducen el apoyo al 49%.

Esos resultados ratifican otros obtenidos en años anteriores: la satisfacción en la democracia en Latino América es menor que el apoyo a la democracia como régimen de gobierno y ambas muestran una caída a principios de los 2000, luego una recuperación y posteriormente un nuevo retroceso y aumentamiento posterior.

CUADRO 2

ACTITUDES FRENTE A LA DEMOCRACIA

1996-2000 2001 2002 2003 2004Apoyo a la democracia:

A

Latino América

60% 48% 56% 53% 53%

5

Argentina 73% 58% 65% 68% 64%

6

Brasil 47% 30% 37% 35% 41%

4

Chile 56% 45% 50% 51% 57%Satisfacción con la democracia

S

Latino América

36% 25% 32% 28% 29%

2

Argentina 43% 20% 8% 34% 34%

3

Brasil 22% 21% 21% 28% 28%

2

Chile 32% 23% 27% 33% 40%FUENTE: Latinobarómetro, 2004.

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En general, las sociedades latinoamericanas admiten problemas en sus democracias, aún dentro de quienes apoyan la democracia como surge de consultar a la población frente a diferentes cuestiones.

CUADRO 3

PERCEPCIONES SOBRE LA DEMOCRACIA 2004

Latino América (1)

Argentina Brasil Chile

Apoyo a la democracia pero ésta tiene problemas en mi país

33 46 23 25

En ningún caso apoyo un gobierno militar

63 63 56 64

La democracia es la mejor forma de gobierno

71 81 69 75

La democracia es una forma de gobierno donde las cosas se resuelven por consensos

72 82 73 80

Discutir asuntos políticos públicamente favorece la democracia

58 66 59 66

Un poco de mano dura no vendría mal

65 69 43 76

No me preocuparía un gobierno no democrático si resolviera los problemas económicos

55 46 54 45

(1) Medio simple de 18 países, no ponderada por población.FUENTE: Latinobarómetro 2004.

La información del Cuadro 3 ilustra que el apoyo a la democracia como forma teórica está combinada con un rechazo alto a gobiernos militares (de hecho 7 de cada 10 creen que la democracia es la mejor forma de gobierno). Pero también hay preocupación por los problemas de la democracia y alguna sensación de que algo de mano dura no vendría mal.

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De hecho, un estudio de PNUD que derivó en la construcción de un Índice de Apoyo a la Democracia demostró, con información para el año 2002, que, si bien el 44% de la población de la región respondía a una orientación predemocrática (frente a 30% de ambivalentes y 26% de no democráticas), el valor del índice era relativo (PNUD, 2004).

En el caso particular de Argentina de la sociedad sólo 8% estaba en el 2002 conforme con el manejo de la democracia porcentaje que se elevó en los años posteriores, aunque sin alcanzar los valores del período 1996-2000. Obsérvese que la conformidad sobre el funcionamiento de la democracia no era tan baja en 1998 (49%) antes que la crisis económica se abatiera sobre el país; las dificultades económicas y sociales y políticas obviamente elevaron la disconformidad pero la mella que hicieron sobre la idea de la democracia como el sistema de gobierno preferible fue, afortunadamente, bajo.

Por caso, para el año 2000/02, las investigaciones de Inglehart (Inglehart et al, 2004) muestran que en una muestra de nueve países latinoamericanos (que incluye Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México, Perú y Uruguay), la mitad de la población estaba de acuerdo con la alternativa para gobernar el país de un líder fuerte que no molestara con elecciones y parlamentos; como referencia, en EE.UU. la proporción era del 30% y para una muestra de países de Europa occidental (que incluía Alemania, Bélgica, España, Francia, Gran Bretaña e Italia pero no a países del Este europeo) el promedio era de 25%. En Argentina y Brasil los valores eran 61% y 42%, en orden de magnitud con los observados en el 2004 por Latinobarómetro y expuestos en el Cuadro 3.

La democracia, como la amistad y el matrimonio implican un proceso de construcción permanente y, en última instancia, los países miden su calidad e intensidad democrática por su proximidad o lejanía a una situación ideal. Para citar a Pierre Rosainvallon, “la democracia se presenta como un régimen siempre marcado por formas de no acabamiento y no cumplimiento”.Por eso, las quejas sobre el funcionamiento de la democracia deben ser escuchadas e incorporadas en la agenda, sobre todo si se sostienen en bases concretas.

En ese sentido, las columnas de la derecha del Cuadro 1 indican que, pese a los avances en la reforma económica y el aumento de prácticas que hacen a la democracia electoral, las sociedades latinoamericanas han disfrutado de un bajo crecimiento en términos de su PBI per cápita, no han evidenciado progresos sustanciales en la distribución del ingreso (de hecho aumentó levemente la inequidad en promedio y fuertemente en algunos países), la pobreza se mantiene elevada y dejó de caer desde 1997 y el desempleo ha aumentado. Brasil y los países del Cono Sur replican el comportamiento de la región en su conjunto. Debemos tener en cuenta que solo el 27% de la población de la región percibe en el 2004 su situación personal mejorando (con todo el porcentaje es más elevado que el 18% observado en el año 2000), pero que solo 8% lo califica como buena o muy buena (Latinobarómetro, 2004).

En este contexto no debe extrañar que el porcentaje de desacuerdo con la afirmación de que la democracia administra el sistema económico mal sea mucho más bajo en Latino América que en Europa Occidental y EE.UU.: 54%, 76% y 78% respectivamente (Inglehart, 2004).

Claro que las posibles causas de la falta de conformidad con el funcionamiento de la democracia no se agotan en el desempeño de los indicadores económicos, en la generación del desarrollo y la distribución de sus beneficios. En ese sentido, los latinoamericanos en gran medida creen que sus respectivos países están administrados en beneficio de unos pocos grandes intereses y no de la población en general: 70% en Argentina, 59% en

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Colombia, 65 % en Brasil, 78% en Uruguay, 75% en México y 70% en Chile (Latinobarómetro, 2004). Si bien los valores cayeron respecto de dos años atrás en los tres primeros países citados, aumentaron en los restantes y, en todo caso lucen muy elevados, reflejando un alto nivel de suspicacia.

Ello se asocia con otros problemas que enfrentan los países latinoamericanos: transparencia, inseguridad, etc. y que alternan en el tope de los ranking como los principales problemas que afectan los países de la región.

La sensación que “se aprovechan de la gente” justifica la existencia de un alto nivel de desconfianza en el prójimo y en las instituciones. La sociedad se siente desprotegida por las instituciones y se quejan de cómo funcionan.

CUADRO 4CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES

AMÉRICA LATINA (1)

MUNDO (2) ARGENTINA (3)

EE.UU. (2)

Iglesia 71 64 61 75Televisión 38 51 52 25Fuerzas Armadas

40 61 39 82

Gobierno 30 50 - 38Poder Judicial 32 46 22 -Policía 37 56 22 71Administración Pública

29 44 5 55

Poder Legislativo

24 41 16 38

Partidos Políticos

18 30 11 38

Sindicatos 30 38 14 38Prensa 46 44 46 27

Grandes Empresas

42 46 34 54

FUENTES: (1) Latinobarómetro, 2004; información año 2004. (2) Inglehart et al; información 1999/2001. (3) CIMA; información 2004.

El cuadro es ilustrativo respecto de la imagen deteriorada de las instituciones en Latino América, bien por debajo de los promedios internacionales, particularmente aquellas más vinculadas con la vida política, el gobierno, la justicia y la seguridad (la excepción son las iglesias y la prensa y los medios). Con bajos niveles de confianza en el Gobierno, el Parlamento y la Justicia –el trípode de división de poderes– y en la policía, es fácil entender por qué muchas sociedades latinoamericanas viven con incertidumbre e inseguridad. También resulta claro que, aunque en todo el mundo los partidos políticos tienen problemas de credibilidad, en Latino América en general y en Argentina en particular, el cuadro es aún más grave.

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En Argentina la credibilidad institucional en el año 2004 luce aún más baja que en el concierto latinoamericano, si bien se observó una mejora de entre 5 y 10 puntos porcentuales, según la institución que se tratare, respecto de los valores predominantes en el 2000/2001.

Como señalamos, la distribución del ingreso no ha mejorado en la región pese a la reforma económica y el desarrollo de la democracia. Ello lleva a que las sociedades sospechen que ciertas elites concentran poder político y económico para su propio beneficio; en este sentido, las políticas públicas por acción (creación de nichos para usufructo de esos grupos) u omisión (no corregir fallas de mercado, por caso en áreas de salud y educación y derivar recursos a otros destinos como exenciones impositivas a grupos de altos ingresos) son percibidas por la sociedad, que adquieren conciencia de la existencia de un vínculo entre concentración de riqueza, concentración de poder, y desigualdad política. La vinculación entre elites e instituciones es obvia: las primeras modelan las segundas en un marco de debilidad, ausencia de contralor y corrupción. La evidencia parece señalar que las instituciones responsables de asignar las cargas y costos de los ajustes actúan peor en aquellas economías con menor equidad en la distribución del ingreso. No debe extrañar, por lo tanto, la visión crítica de las sociedades latinoamericanas hacia las instituciones, más aún aquellas que pasaron episodios traumáticos, como Argentina.

Las encuestas ilustran esta percepción. Ya fue señalado que en Latino América es muy elevada la proporción de la población que cree que el país está dirigido por unos pocos grandes intereses que buscan el beneficio propio y no el de la gente común, y es curioso que la proporción aumenta en los tramos superiores de ingreso y excede ampliamente las cifras observadas en países desarrollados.

Consecuentemente, la confianza mutua es baja. En los países latino americanos citados es baja la proporción de la población que cree que se pueda confiar en la mayoría de la gente: 3% en Brasil, 15% en Argentina y 17% en México (Latinobarómetro, 2004). Sobre una muestra de 81 países, entre los 27 que menos confianza con el prójimo existe aparecen 7 latino americanos y en los 27 países con mayores índices de confianza no hay ningún latino americano. Por otra parte, sobre un conjunto de 18 países latinoamericanos, en 15 la confianza interpersonal cayó entre 1996 y 2004 (Latinobarómetro, 2004). Un último dato en el mismo sentido: en un conjunto más pequeño de 37 países, en relación si el prójimo va a tratar de sacar ventajas sobre nosotros o serían justos en su trato, en el promedio de los cinco países latino americanos incluidos (Argentina, Venezuela, México, Chile y Perú), solo un tercio de la población se inclinó por esa segunda opción, mientras en los cinco países de alto desarrollo relativo incluidos (Suecia, Canadá, EE.UU., España y Japón) la proporción era del 60% (Inglehart, 2004).

En este contexto, el capital social se deteriora por cuanto el entramado de relación interpersonales que dan lugar al tejido social se ve resentido. La corrupción por un lado y la violencia y el delito por otro dejan al ciudadano encerrado en un dilema que lo lleva o bien a un estadio de ensimismamiento o bien a otro de participación anárquica y desorganizada, posturas ambas individualistas en última instancia, ante la falta de canales confiables de participación (obsérvese la baja confianza en sindicatos y partidos políticos).

La posibilidad de relacionarse con el semejante se debilita: por un lado se confía poco en él y por otro se confía aún menos en las instituciones que deberían zanjar un eventual conflicto (justicia) o proteger (policía). En ese marco, es difícil realizar contratos y el debate político queda autolimitado.

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De eso se trata, en última instancia, el problema de muchos países de la región: la dificultad de crear consensos y articular coaliciones políticas y sociales estables y duraderas en un contexto de baja confianza recíproca. En otros términos, el contrato social está en discusión.

En ese marco, es lógico –no por eso menos preocupante– que hayan aparecido problemas de gobernabilidad que afectaron a los gobiernos constitucionales de varios países: aunque el desenlace no haya pasado por una ruptura de la democracia, fue evidente la extrema tensión que sufrieron las instituciones en Argentina, Bolivia, Paraguay y Perú, para citar algunos ejemplos.

La gobernabilidad abarca un conjunto de procesos a través de las cuales se ejerce la autoridad en una comunidad política e incluye: a) la forma de elección, control y reemplazo de los titulares de la autoridad; b) los principios, reglas e instituciones bajo las cuales se desarrolla la interacción entre Estado, sector privado y sociedad civil en relación a competencias y responsabilidades de cada uno; y c) la capacidad de la autoridad para identificar necesidades, captar recursos, definir políticas, llevarlas a cabo y ser acatado.

Para ser democrática, la gobernabilidad exige: a) representatividad que legitima la autoridad por la soberanía popular mediante instituciones que garanticen elecciones libres; b) mecanismos de limitación y división efectiva del poder; de exigencia de responsabilidades y rendición de cuentas de las autoridades ante la sociedad y respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos; c) imperio de la ley y limitación de la arbitrariedad y discrecionalidad, sometimiento de la autoridad al derecho y a la ley; d) eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos a las necesidades sociales y transparencia e integridad en el comportamiento de los agentes; e) vigencia de los principios de solidaridad y subsidiaridad que permiten una relación consensual y eficiente entre los diferentes actores sociales (BID,2004).

Resulta claro que algunas condiciones de la gobernabilidad democrática se ven limitadas en un contexto de baja credibilidad en las instituciones y un marco de desconfianza al prójimo que afecta la cohesión social.

En este contexto, los partidos políticos enfrentan un doble desafío: remontar la pendiente de su mala imagen y recuperar la credibilidad social. La recuperación de la legitimidad social de los partidos políticos se facilitará en tanto y cuanto se muestren capaces de formular y llevar adelante la agenda política y económica pendiente, la misma que surge del Cuadro 1, y generar condiciones de desarrollo social en América Latina.

SECCIÓN 2 DEMOCRACIA COMO ASPIRACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA DEMOCRACIA

Las sociedades han tenido, en oportunidades, una imagen idílica de la democracia. En Argentina a principios de los 80 y a poco de reinstalada la democracia se observaba una gran confianza en las instituciones políticas (Parlamento 72%, Justicia 57%, Funcionarios 49%), en un clima de interés relativamente elevado por la política (Marita Carballo 1986)

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Eran momentos de euforia en el cual se imponía sobre la democracia la carga de corregir la compleja situación económica que atravesaban los países de la región de mayor dimensión relativa, en situación de default. La expresión de que “con la democracia se come, se estudia y se cura”, que figuraba en el discurso político de la época ilustra el punto.

La democracia, sin embargo, es algo más que elecciones o que un método para elegir a quienes gobiernan (en elecciones libres y transparentes). Es una forma de construir, garantizar y expandir la libertad, la justicia y el progreso, organizando las tensiones y los conflictos que generen las luchas de poder. Por eso, la democracia se articula con justicia y libertad. En esa construcción los partidos políticos deben cumplir un rol principalísimo.

Existe un espiral virtuoso entre la calidad de los procedimientos para el acceso y ejercicio del poder, los resultados alcanzados y, nuevamente el avance de la democracia, en un proceso de perfeccionamiento, gradual pero constante de la calidad de la vida democrática. El problema es que también existe una suerte de espiral descendente que se aleja de la excelencia y se hunde en la ciénaga de alguna combinación de demagogia, corrupción, desigualdad, exclusión social, etc.

Transitar el espiral virtuoso es lo que permite ir construyendo el pasaje de la democracia electoral –definida como el conjunto de condiciones para elegir y ser electo– a la democracia de ciudadanía, entendida como una manera de organizar la sociedad con el objeto de asegurar y expandir los derechos de los individuos: la idea del ser humano titular de derechos y la democracia como forma de organización de la sociedad que garantiza esos derechos, establece reglas para las relaciones políticas y el ejercicio del poder compatibles con ellos, constituye el valor agregado de la democracia de ciudadanía respecto de la democracia electoral.

Obviamente, la democracia presupone la existencia de un régimen político que se desenvuelve dentro de un cierto espacio territorial y jurídico. Si no se constituye ese régimen, habrá anarquía y no se logrará fundar el contrato social; la democracia excluye la anarquía y debe defenderse frente a ella. Y ese régimen debe contener las instituciones y los procedimientos que definen las reglas y los canales de acceso al poder, su ejercicio y el proceso de toma de decisiones. Por esto no es de extrañar que la falta de credibilidad de las instituciones latino americanas se dé conjuntamente con un clima crítico acerca de su funcionamiento de las instituciones.

Las condiciones que la ciencia política reclama en un Estado democrático son: a) Autoridades elegidas; b) Elecciones libres y limpias; c) Derecho universal al sufragio; d) Libre acceso a la competencia por los cargos públicos, ausencia de proscripciones, más allá de las fundadas en razones legales (por ej.: autores de crímenes de esa humanidad); e) Libertad de expresión; f) Libertad de prensa e información; f) Respeto de la vigencia de los mandatos, lo que limita los casos de insubordinación civil y la tendencia a perpetuarse en el poder; g) La existencia de un marco jurídico y fundamentalmente una Constitución que asegure la división de poderes, la protección de los derechos individuales, de propiedad, la igualdad de oportunidades, el acceso a la seguridad, etc.

El apego a la democracia y el deseo extendido de procesar los conflictos en forma pacífica dentro de la democracia se reflejan en diversas conductas sociales. Por ejemplo, sobre un conjunto de más de 50 países, siete de cada diez personas sostienen que los cambios para mejorar la sociedad deben ser introducidos gradualmente (82% en Argentina, 61% en Brasil, 79% en Chile, 75% en EE.UU., 85% en España) y solo una persona de cada 10 se inclina por acción revolucionaria. Análogamente, y ahora en referencia a un conjunto de 80

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países, las formas preferidas de protesta son a través de manifestaciones en el marco de la ley, y firma de petitorios y solo 2 de cada diez personas recurrirá a huelgas ilegales y 1 a la ocupación de empresas. (Inglehart, 2004).

Pero también es cierto que la demanda de la sociedad por ser escuchada y participar es más alta en Latino América que en otras regiones del mundo. En ese sentido, ante la opción de mantener el orden y que exista una mayor participación –a través de que su opinión sea escuchada– de la gente, en Latino América la ventaja respecto de la segunda es notoriamente más estrecha que en el resto del mundo.

CUADRO 5OBJETIVOS NACIONALES

Total (1) Latino América (2)

Argentina Brasil Chile

Mantener el orden

48 35 33 29 35

Que la gente opine sobre las decisiones del gobierno

22 27 30 32 28

(1) Promedio de 81 países.(2) Promedio de nueve países: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador,

México, Perú y Uruguay y Venezuela.

FUENTE: Inglehart, Ronald, et al (2004).

Al mismo tiempo, a escala internacional se observa que, si bien desde un punto de partida muy bajo, a fines de los 80, en la década del 90 hay una tendencia a una mayor pertenencia a distintas organizaciones voluntarias, eclesiásticas (de 14% a 20%), culturales (de 10% a 12%), de acción comunitaria (de 3% a 5%), de derechos humanos (de 2% a 4%), ecologistas (de 5% a 6%) feministas, pacifistas y concerniente a la salud, a la vez que se observan descensos en el caso de sindicatos y organizaciones políticas, esto último consistente con una fuerte declinación del interés en política (Inglehart, 2004).

Las cifras sugieren, entonces, que en un entorno democrático en Latino América declinó el interés en política y aumentó la canalización de los intereses de la sociedad por otras vías. Es un tema importante para la reflexión en las secciones subsiguientes: mientras que para una muestra de 81 países en el 2000/01 el 45% de la población estaba interesado en política (contra 52% de 1990/1), para el subconjunto de los nueve países latino americanos incluidos, el promedio de interesados en política bajaba a 29% (38% en 1990/1), con valores muy bajos en El Salvador (15%), Argentina (18%), Venezuela (24%), Chile (25%), Colombia (29%) y Brasil (31%): entre los 15 países con sociedades menos interesadas en política aparecen siete países latino americanos. (Inglehart, 2004).

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La pertenencia a grupos y el trabajo voluntario en asociaciones de diversas características parecen haber desplazado al rol de los partidos políticos. Es conveniente ubicar este deseo de mayor participación en un contexto más amplio. Inglehart efectúa una tipología de las sociedades a través del estudio de sus creencias y valores. En general, ha demostrado que el desarrollo económico, una mayor autodeterminación de la gente–por oposición a acatar decisiones impuestas– y democracia están íntimamente relacionadas y que se dan según el ordenamiento secuencial citado: el desarrollo económico permite mayor autodeterminación y esto a su turno promueve la democracia. En términos globales, el desarrollo económico genera seguridad (económica) y ello induce a las personas a sentirse más libres y esto a su turno las hace más demandantes de libertad, igualdad y democracia: menores índices de corrupción mejoran la gobernabilidad y ello promueve la igualdad en sus diferentes perspectivas (desde la de género hasta la de ingresos).

La evidencia también indica que la ligazón entre cultura política y democracia va desde la cultura hacia la democracia y no en sentido opuesto. En otros términos, las creencias y culturas de la sociedad fortalecen y modelan la democracia y no a la inversa.

Desde esta perspectiva, Inglehart distingue la existencia de corrientes materialistas o postmaterialistas en las sociedades. Las corrientes materialistas priorizan la seguridad económica –la estabilidad de precios– y el orden en la nación; las corrientes postmaterialistas priorizan aumentar la participación de los ciudadanos en las decisiones importantes del gobierno y proteger la libertad de expresión.

CUADRO 6MATERIALISMO Y POSTMATERIALISMO

2000/2001 1990/01Materialistas Postmaterialistas Mixtos Materialistas Postmaterialistas Mixtos

Promedio General (1)

30 11 59 27 15 58

Promedio Latinoamericano (2)

22 18 60 29 14 57

Argentina 18 25 57 25 19 56Brasil 31 12 57 40 7 53Chile 28 17 55 25 19 56México 25 12 63 25 12 63Promedio Europa Occidental (3)

18 20 62 20 21 59

EE.UU. 9 25 66 16 23 61Canadá 8 29 63 12 26 62Japón 17 9 74 29 10 61

(1) Promedio de 79 países.(2) 1990/91: cuatro países; 2000/2001: ocho países.(3) Promedio de 13 países.

FUENTE: Ronald Inglehart et al (2004).

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El cuadro 6 ilustra que en un contexto general dominado por posiciones mixtas, los países latino americanos tienen una mayor proporción de materialistas (y menor de postmaterialistas) que los países europeos y que EE.UU. y Canadá; también que el sentido del cambio en los 90 en la región fue hacia un menor materialismo, particularmente en Argentina y Brasil.

En base a la clasificación cultural, Inglehart trazó mapas culturales según dos dimensiones: en loa primera se miden –oponiéndolos– los valores racionales o tradicionales seculares; en la segunda los valores de supervivencia o libertad de expresión. Las sociedades europeas occidentales se ubican en el cuadrante de adhesión a valores racionales y de autodeterminación; EE.UU., Canadá y Australia se ubican en un área de autodeterminación definida pero equilibrio entre valores tradicionales y racionales. Latino América se posiciona en área fronteriza con leve predominio de los valores de autodeterminación sobre supervivencia y predominio de valores tradicionales sobre racionales.

En general, los países latinoamericanos están nucleados en la misma área del “mapa” que puede superponerse con un área de países de ingresos medios (“cerca” se ubican Sudáfrica y Filipinas, para citar dos ejemplos).

Información posterior indica, en el caso argentino, un “salto” hacia el materialismo en el 2004 (al 27%) y una declinación del postmaterialismo al 13%. En el fondo, este resultado no hace sino reflejar el impacto de la crisis que aumenta la sensación de inseguridad y, por lo tanto, eleva la demanda social en esta dirección a expensas de la autodeterminación.

Se observa así, un resultado paradojal: en condiciones normales es la sensación de seguridad la que permite al individuo “elevarse” y preocuparse por cuestiones más trascendentes (además de una tendencia de largo plazo que tiene que ver con la incidencia de los cambios culturales en las sucesivas generaciones). Quizás el pico de postmaterialismo en Argentina en 1999 refleja este efecto ex ante el “shock” de la crisis, a causa de la cual la sociedad volvió sobre sus pasos.

En ese sentido, tenemos entonces dos tipos distintos de demanda de mayor o menor participación: el derivado de las tendencias de largo plazo y el que impone el ciclo político y económico; el punto es que son demandas que se manifiestan de manera diferente.

Pero más allá que, en la mayoría de los países de la región el interés en la política cayó en los 90 (en Argentina de 30% a 18%, en Brasil de 46% a 31%, en Chile de 37% a 25%, y aún en México de 38% a 34%), solo 29% de la población es calificable como “ciudadanos desmovilizados (7% no realizó ningún acto de participación y 22% solo votó en la última elección presidencial). Otro 38% ejerce activamente derechos contactando a las autoridades, participando en manifestaciones y colaborando en la solución de problemas comunales. Finalmente un tercio de la sociedad son socialmente activos pero con bajo ejercicio de derechos políticos. Esta cifra que parece relativamente alta puede atribuirse a que hay un marcado escepticismo en la capacidad de cambio que la sociedad atribuye al voto. Sistemáticamente en los últimos ocho años alrededor del 40% de los latinoamericanos afirman que no importe como vote uno, ello no hará que las cosas mejoren en el futuro (Latinobarómetro, 2004). El escepticismo se intrinca obviamente con la alta proporción que cree que sus países son manejados en beneficio de unos pocos intereses. Obviamente, los partidos políticos tienen una asignatura pendiente para revertir este escepticismo.

La participación electoral es razonable en Latinoamérica. Sobre el universo de población con derecho a voto, 89% figuran como electores registrados (98% en Argentina, 92% en

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Brasil, etc.), 63% vota (78% en Argentina, 76% en Brasil) y 56% emite votos válidos (71% en Argentina, 55% en Brasil). En Europa Occidental, con 96% de electores registrados, 74% vota. En clave comparada, Argentina, Brasil, Chile y Uruguay aparecen entonces entre los países con más elevada participación electoral en la región en contraposición con Bolivia, Colombia, Paraguay y Venezuela. El derecho a voto es reconocido sin restricciones y gradualmente mejora la transparencia y limpieza de las elecciones reduciéndose los episodios de irregularidades, fraude e intimidación a votantes. Seguramente, la inclusión de los inmigrantes y el aumento de la participación de la mujer en la vida política y social –y una mejora de sus derechos políticos– ha contribuido a esta tendencia.

En balance, los latinoamericanos van a votar más y en mejores condiciones pero con escasa confianza en que su voto sea palanca de cambio (lo que resulta consistente con que no prevean grandes mejoras para el futuro de sus países).

Ciertamente, la mayoría de los países disponen de mecanismos de participación directa institucionalizada a través del voto, en algunos casos ya utilizados (por caso Brasil, Ecuador, Perú y recientemente Bolivia y Venezuela), en otros en los cuales existen pero no han sido utilizados (entre otros casos en Argentina, Chile, Costa Rica y Paraguay) y en otros no existen. Tales instrumentos, plebiscitos, iniciativas o referendos pueden tener o no tener carácter vinculante aunque solo en 3 casos existe revocatoria de mandato.

El dilema de estos institutos se plantea respecto de la razonabilidad de su utilización. En otros términos, hasta qué punto son útiles para estabilizar la democracia y hasta qué punto no contribuyen a una mayor desestabilización. La visión “ingenua” diría que son mecanismos ideales para conocer la opinión de la sociedad sobre determinados aspectos. La visión crítica tiene al menos dos vertientes: a) que permitiría conculcar los derechos de las minorías; b) qué son susceptibles de manipuleos en diferentes formas, desde el formato de la cuestión sometida a plebiscito (qué se pregunta y cómo se pregunta) hasta los procedimientos electorales propiamente dichos. Paradójicamente, la conjunción de a) y b) puede llegar a alejar a la sociedad de la democracia.

Vox populi, vox dei es un antiguo adagio latino. En su nombre los países produjeron disfunciones históricas y en su nombre se consumaron atrocidades y legalizaron linchamientos populares. El uso razonable de estos institutos requiere de la cultura, de la experiencia, y de la ausencia de pasiones, para evitar liberar criminales y crucificar inocentes.

Se podrá argumentar que estos institutos dan una salida frente a situaciones de empantanamiento (o empate) entre poderes políticos frente a cuestiones terminales. El problema es con instituciones débiles constituyen un atractivo para doblegarlas aún más o para asumir ciertos riesgos bajo el argumento que, en caso extremo, esos instrumentos están disponibles, introduciendo una suerte de “moral hazard”. En última instancia, instrumentos útiles en sociedades capaces de construir consensos requieren ser usados con cautela en otros contextos.

La democracia se asocia con el concepto de ciudadanía integral, que implica el reconocimiento de tres dimensiones: el de la ciudadanía política, el de la ciudadanía civil y el de la ciudadanía social.

En la primera dimensión, la ciudadanía política, la investigación del PNUD (2004) indica que el balance hasta el 2002 era positivo en términos de la limpieza en las elecciones nacionales, una proporción baja –aunque significativa– de restricciones a la libertad

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electoral, y el acceso por vía electoral a los cargos políticos, como contracara a las frecuentes interrupciones a los procesos democráticos que habían caracterizado el período 1950-1980. Como contrapartida, la división de poderes se mantuvo borrosa –seguramente la tendencia social a avalar liderazgos personales y la baja imagen de la justicia contribuyó a ello– y los entes de control actúan incipientemente faltos de recursos cuando no son capturados por la burocracia política o se transforman en moneda de cambio entre el partido en el gobierno y algún partido de la oposición.

En la dimensión de la ciudadanía civil, los avances verificados en el marco institucional (protección de niños y derechos de mujeres) no tuvieron plena vigencia en algunos países de la región. Al contrario en otros países, el aumento de la violencia y delictuosidad significa un retroceso en tanto y cuanto amplios sectores de la sociedad se sienten desprotegidos de derechos civiles elementales como el de que el Estado proteja su persona y sus propiedades. Este es un punto no menor por cuanto conlleva también el riesgo a la ruptura del contrato social.

Finalmente, la dimensión de la ciudadanía social exhibe una realidad extremadamente preocupante, caracterizada por los indicadores de pobreza, desempleo y regresividad en la distribución del ingreso que conlleva la exclusión de importantes sectores de la sociedad, sobre lo que se volverá en la sección 5.

Ahora bien, más allá del grado de participación formal desde el punto de la vista de la “oferta” de las instituciones y de la existencia de una razonable participación electoral, cabe reflexionar acerca de la profundidad, en sus íntimas convicciones, de los latinoamericanos en general y de los argentinos en particular en su relación con la democracia. Una metodología desarrollada por PNUD (2004) permitió agrupar a los latinoamericanos en demócratas (43,0%), no demócratas (26,5%) y ambivalentes o mixtos (30,5%), aumentando en el Cono Sur la proporción de no demócratas al 34,5% a expensas de los ambivalentes (22%). Los no demócratas tienden a acordar a que un gobierno no democrático llegue al poder si puede resolver los problemas económicos, ––cinco de cada diez argentinos, chilenos y brasileños comparten esta opinión (Latinobarómetro, 2004) y en que el Presidente deje de lado al Congreso y a los partidos políticos si el país tuviera dificultades; los ambivalentes que coinciden con los demócratas en preferir un gobierno democrático a uno autoritario, están divididos acerca de este último punto.

Algunas diferencias interesantes de los no demócratas en relación a los demócratas son: i) menor proporción de cumplimiento con el voto; ii) menor pertenencia a un partido político y una actitud más crítica hacia los políticos; iii) mayor sentimiento de discriminación en política; iv) mayor disconformidad con el funcionamiento de la democracia; v) una mayor actitud negativa frente a las privatizaciones; vi) percepción más alta de retroceso general; vii) mayor índice de insatisfacción con el funcionamiento de la democracia.

En suma, la vida democrática exige un cuidadoso equilibrio entre representación y participación. Correctamente el régimen republicano establece los mecanismos de representación indirecta y solo como excepción los de participación directa. Es claro que el aumento de participación directa en tiempos de crisis puede ser una de esas excepciones pero, como se señaló, con extrema prudencia para evitar se transformen en una rutina que “salte” de tema en tema. En Latino América en general y en Argentina es particular, se explican por la crisis de credibilidad de los partidos políticos.

Es que, la experiencia muestra que la participación directa del pueblo en los asuntos públicos, sin el rol mediador de la representación política, suele derivar en un estado de

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anarquía o de facciones populares concurrentes y en conflicto en cuyo horizonte, para desgracia de los amantes de la libertad, suele asomar el fantasma del autoritarismo.

Es que la participación directa no garantiza un régimen democrático: ¿quién asegura que a su frente no terminen resurgiendo disfrazados con otro ropaje los representantes del antiguo régimen, aquellos que representaban la minoría que aspiraban al cambio revolucionario y no gradual de la sociedad?. Basta revisar la procedencia de muchos líderes piqueteros en Argentina para descubrir que provienen de partidos políticos muy minoritarios, de escasa trascendencia electoral y que frecuentemente enarbolan banderas de destrucción del sistema.

Los datos respecto a la elevada proporción de ambivalentes en Latino América en el eje demócratas no demócratas, el retroceso de las posiciones postmaterialistas en Argentina y en la región, la disconformidad con el funcionamiento de la democracia son señales que deben ser escuchadas. Y ello nos compromete con la necesidad de mejorar partidos políticos, calificar las instituciones, corregir problemas de exclusión –o mejorar la inclusión–, precisamente la razón que justifica este documento.

SECCIÓN 3: EL ROL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

En la sección anterior se consideró con detalle la actitud en la región en general y en algunos países de ella en particular hacia la democracia, así como el funcionamiento de ésta frente al objetivo de alcanzar una democracia plena que permita desarrollar una ciudadanía integral.

La crisis de los partidos políticos no es atribuible a una pérdida de voluntad ciudadana de participación (en todo caso lo que los agentes resisten es a participar a través de los partidos); en realidad enfrentan un problema diferente en el cual intervienen: i) una voluntad de mayor control político de la cosa pública; ii) una disconformidad para utilizar los partidos políticos como canales de participación; iii) un traslado de la participación y control hacia otras organizaciones.

En el pasado lejano antes de la recuperación de la democracia, el mensaje adverso a los partidos políticos provenía de pequeños grupos antidemocráticos y autoritarios; hoy en cambio se da en un contexto diferentes y proviene de voces distintas, aunque a veces denuncien vicios semejantes (corrupción y clientelismo) transformados por circunstancias de tiempo y lugar y quizás ahora más fácilmente comprobables que antaño.

Corresponde evaluar ahora el rol y la performance de los partidos políticos. Abundan las señales de la disconformidad de los latinoamericanos con sus partidos políticos en varias dimensiones:

i) La baja credibilidad de los partidos en la sociedad: en el caso de Argentina, de la confianza en los políticos en el año 2004 90% de la gente tenía poca a ninguna confianza en los partidos.

ii) La escasa –y decreciente– importancia que se le otorga a la política en la vida: tres de cada cuatro argentinos la considera poco o nada importante.

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iii) El creciente desinterés de la sociedad en política (de 57% en 1984 a 75% en el 2002).

iv) El aumento de la participación popular en movilizaciones, y otras actividades que reflejan una falta de contención por los mecanismos de representación de las demandas de la sociedad.

En suma, la realidad indica la paradoja de una democracia fuertemente instalada –con sensibles dificultades para resolver los problemas más sensibles de la sociedad (ya en el año 2001 ocho de cada diez argentinos señalaba que el gobierno no hacía lo suficiente para reducir la pobreza)– con mecanismos de representación política en crisis y nuevas e inorgánicas formas de participación irrumpiendo y reemplazando los canales tradicionales de la mano del desencanto con la forma de hacer política.

Hemos señalado que el fortalecimiento y el crecimiento de la democracia no son hechos espontáneos. Se requiere el diseño de proyectos atractivos y consistentes –y su capacidad de ejecución–, liderazgo para llevarlos a la práctica y apoyo popular para legitimarlos y dotarlos de “enforcement”. Y es aquí donde los partidos políticos deben desempeñar un papel sustancial en la formulación de opciones y alternativas que se ofrezcan como un menú a la sociedad y que sirvan de canal de participación de ésta en la construcción de su futuro; obviamente, es difícil que cumplan esta función si antes no revierten el bajo nivel de confianza que concitan.

En ese sentido, los partidos políticos tienen un papel a cumplir como agentes para la generación de la información, construcción del espacio de reflexión, y ámbito del debate político para devolver vitalidad a la vida política.

Por cierto, los partidos políticos deben efectuar una contribución importante al perfeccionamiento de la ciudadanía política, en los términos explicados en la Sección 2. En la medida que los partidos no existan o no cumplan su rol, expulsan a los integrantes que desean participar a través de ellos la ciudadanía política, a lo cual deriva en la frustración del deseo de participación y aumenta el desinterés de la cuestión política en algunos o a la búsqueda de participación por otros mecanismos o vías. Esto erosiona la práctica política institucional, limita el proceso de renovación, cristaliza las burocracias en los partidos y a la larga, reduce la flexibilidad y capacidad de éstos, en momentos de crisis, para dar respuestas adecuadas que preservan el sistema, como lo demostró la experiencia argentina de 1975/76.

La evidencia indica que la opinión pública prefiere más participación a menos participación y que la participación vía partidos políticos es positiva para la democracia, pero que además manifiesta que los partidos no están funcionando adecuadamente como canales de participación, a la vez que existe escepticismo en los líderes de la sociedad de que puedan recuperar protagonismo, presencia y representatividad. Más aún, parecería darse la situación en que, mientras en las sociedades con tradiciones democráticas más sólidas se realza la participación vía partidos políticos, en otros con tradiciones menos arraigadas consideran que la mayor participación se produce cuando los ciudadanos actúan por afuera de los partidos apoyando a candidatos independientes o participando a organizaciones de la sociedad civil o movimientos populares que se presentan como alternativas a los partidos.

Claramente, el dilema de este segundo camino es el de la sustentabilidad en cuanto pueden ser atajos para acceder al poder pero, a la larga y de no mantenerse la coalición (¿Cómo dirimir los conflictos de intereses dentro de la coalición sin que la confianza se erosione y la

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convicción se debilite? ¿Qué canales existen para arbitrar las diferencias?) la gobernabilidad puede verse comprometida y la expectativa frustrarse.

Por cierto, el fortalecimiento de la deliberación a nivel local –municipios– y en los ámbitos vinculados a las cuestiones concretas que hacen al interés de los ciudadanos conlleva una suerte de rutina de participación social que puede ser el preámbulo y la escuela de la participación política. En el caso argentino esto puede alcanzar significación a nivel provincial y municipal, en los cuales existe una cultura y tradición de actividad social y política a nivel local.

Tradicionalmente, estos espacios han sido forja de futuros políticos. Un caso emblemático han sido los centros de estudiantes de las universidades –particularmente en Argentina–, pero también han cumplido un rol otras instituciones como las cooperadoras barriales (problemas de infraestructura y últimamente de seguridad en Argentina), asociaciones cooperadoras de colegios y hospitales, etc. Claro que estas “escuelas” preparan “cuadros” con un estilo que resulta difícil trasplantar a los partidos pues las características organizacionales de unos y otros –acordes a sus fines– son bien diferentes. Además, como ya se mencionó, nadie asegura que las organizaciones no terminen siendo cooptadas por dirigencia política y adquiriendo los “vicios” habitualmente atribuidos a los partidos. En este caso, lo relevante es cambiar la mentalidad y la cultura de los participantes, no tanto el formato por el cual participan pues lo segundo sin los primero no asegura la mejoría global.

La percepción de la sociedad latinoamericana de que en solo dos países (Uruguay y Honduras) los partidos políticos cumplen su papel y que en otros 16 no lo cumplen o lo hacen a medias es preocupante, sobre todo si se tiene en cuenta que incluye la lista a los países de mayor tamaño y población (Argentina, Brasil y México) y a otros como Chile y Costa Rica que han demostrado capacidad para digerir y administrar conflictos en las últimas décadas. En conjunto, es un dato revelador que seis de cada diez líderes de opinión de la región consideren que los partidos no cumplen su papel.

Personalismos –y frecuentes escisiones personalistas y no principistas–, falta de democracia interna, la obligación del “cursus honorum” (ir creciendo en la jerarquía partidaria y/o en sucesivos cargos electivos de menor a mayor) aparecen en el pasivo de los partidos. Los mensajes se vuelven confusos y desde la oposición actúan más como reacción a acciones del oficialismo que como constructores de alternativas viables y sustentables probablemente porque de esa manera encubren la incapacidad en procesar las diferencias internas y evitan asumir posiciones comprometedoras en temas complejos.

De esta manera, los partidos aparecen como alejados –cuando no divorciados– de la sociedad, incapaces de interpretar sus necesidades, perdiendo el necesario contacto con las bases –y por ello son desplazados por otro tipo de organizaciones– y solo dedicados a consolidar y preservar una base no menor de poder en beneficio de la burocracia partidaria.

En síntesis, estamos ante una situación de desvinculación entre partidos políticos y sociedad que se alimenta en el hecho que la clase política actúa como una elite que concentra sus energías –y las facilidades de los cargos a los que eventualmente acceden en el Estado– para asegurar su subsistencia y permanencia en las organizaciones partidarias, dejando incumplida su misión de intermediación de demandas sociales y constructores de políticas públicas en beneficio de sus representados.

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Por lo tanto, y como consecuencia de la percepción que los partidos políticos no cumplen su papel, no solo la sociedad busca otros canales sino que cree que “el poder real ” se desplaza también a otros circuitos.

Por cierto, el hecho que la sociedad perciba que los poderes fácticos están en los grupos económicos (80%), los medios de comunicación (65%) en lugar de estar contenidos en el sistema político y concentrado en los poderes constitucionales (Poder Ejecutivo 35%) y los propios partidos políticos (30%), limita, y desluce el papel de estos últimos, por cuanto pareciera que poco tienen que decir a la hora de tomar las grandes decisiones –y debe recordarse que mayoritariamente las sociedades latino americanas y la Argentina en particular considera que el país se maneja según los intereses de unos pocos grupos y sin tener en cuenta a la gente–. Más aún, el bajo peso otorgado al Congreso como integrante de la división de poderes, ilustra que la sociedad percibe un desequilibrio muy grande en el esquema de poder; considerando la importancia de las elecciones de “medio término” en la vida política y la actividad que en ellas desarrollan los partidos, –que pujan por asegurarse representaciones importantes– es un dato revelador. Tampoco es una buena señal en orden a la división de poderes.

Partidos y crisis

Existen seis grupos de factores que explican la crisis de los partidos:

a) El primer grupo abarca factores vinculados a transformaciones observadas en el escenario mundial y en las dimensiones política, económica y social de los distintos países. En alguna medida, los partidos políticos son incapaces de procesar estos cambios y carecen de un discurso, una interpretación y una estrategia que les permita construir un programa y/o un plan para ofrecer a la sociedad una propuesta. Se debilita el papel central de la política y ello produce una suerte de informalización de la política en la cual encuentran caldo propicio el surgimiento de nuevas formas de expresión por afuera de los partidos y el predominio de factores de poder distintos de los de origen estrictamente político. Debe reconocerse que absorber el impacto favorable de la globalización y la revolución de las comunicaciones sobre los partidos políticos en términos del aumento de la información –y poder de comparación– que reciben los ciudadanos, no es una tarea fácil y requiere una dramática revalorización de la agenda. Una expresión de ello es el cambio de discurso en los países escandinavos, en el Reino Unido, en España y en los propios países del este asiático.

b) El segundo grupo de factores tiene que ver con los efectos de los procesos de reestructuración económica que se produjeron durante los 90; el repliegue del Estado de muchas actividades económicas y sociales cambió la forma de hacer política. En ese sentido, el impulso a las reformas cabalgó sobre la demanda social que predominaba a fines de los 80 en sociedades duramente castigadas por la inflación que derivaba del financiamiento del déficit en sociedades sin capacidad de endeudamiento y gobiernos débiles para corregir los desequilibrios en los fundamentals económicos y/o cortar los espirales de retro alimentación del proceso inflacionario. En 1991, por caso, ubicando las opciones de aumentar la propiedad privada (valor 1) o aumentar la propiedad estatal (valor 10) el promedio para Argentina arrojaba 3,9 (en el 2002 subiría a 6,2); y respecto de las opciones si el

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Estado debía asumir más responsabilidades en proporcionar medios de vida a la gente (valor 10) o las personas debían asumir su propia responsabilidad (valor 1), la media fue 6,0 (en el 2002 4,4). En síntesis, luego de la “experiencia” de los 80, la sociedad argentina quería menos Estado a principios de los 90, pero esa tendencia se habría de modificar en los años posteriores en el marco de la “fatiga de la reforma” a la que se hace referencia más adelante.

La cuestión es que este cambio –necesario para adaptarse a las demandas de la gente resultó difícil de asimilar. En algunos casos, los partidos establecidos declinaron, dando lugar a otros u otras formas de política. En otros casos, el sistema de partidos se realineó. Pero en muchos casos, particularmente en aquellos en los cuales es más relevante la impronta del liderazgo personal y menos estructurado el partido, no está claro que el cambio proreforma impulsado por el líder –a menudo con alianzas ajenas a la tradición histórica del partido– haya permeado toda la estructura partidaria. Mientras que en algunos países el cambio de paradigma no afectó el predominio de los partidos tradicionales que se adecuaron, en otros implicó una reconstrucción profunda del sistema, so pena de que se transformaran en entes vacíos y aislados de la realidad.

Un tema no menor es que los cambios produjeron el vaciamiento de ciertas instituciones cercanas, a veces soportes de partidos políticos. La reducción de la gravitación de la industria mano de obra intensiva y de la construcción quitó gravitación al sindicalismo a fin. El ejemplo argentina ilustra de la desaparición o pérdida de influencia de cierto sindicalismo afín a las empresas estatales (Petroleros, Telefónicos, Luz y Fuerza, Ferroviarios) para aumentar la gravitación de otros vinculados a servicios estratégicos. Privados (Camioneros) o públicos (Educación y Salud) con distintos intereses económicos y una “constituency” diferente de aquellos. En otros países perdió peso el sindicalismo agrícola, minero, etc. La informalidad laboral, a su turno, influyó de manera similar

c) Un tercer grupo de factores que implica la crisis de partidos tiene que ver con las funciones que éstos cumplen en los sistemas políticos. Por un lado, el agotamiento de las funciones de socialización, movilización y participación promueve una percepción de ausencia de legitimidad en la medida que los partidos abandonan la función de contribuir a la construcción de la ciudadanía. Por otros, la percepción que los partidos defienden los intereses propios y no los de sus electores. Consecuentemente no resulta llamativo la crisis de representación e intermediación, computando la brecha entre los intereses de unos y otros. La sensación de corrupción –nueve de cada 10 argentinos creía en la existencia de coima y corrupción en la esfera política y pública a fines de los 90– erosiona la legitimidad de la representación, en clave política, aleja a los votantes de los partidos y reduce la “lealtad” en el voto. La declinación de la representación política, que parece más estructural que coyuntural, tiene además que ver con la insatisfacción por el desempeño de la economía; el desarrollo de los medios de comunicación (que amplían la oferta, desnudan debilidades, etc.); la proliferación de centros de poder, la disminución de la capacidad de intervención del Estado como regulador y distribuidor, disminuyen la capacidad de los partidos para atraer afiliados.

Importa recordar que los partidos pueden tener representatividad política o social, pero que ello no implica que tengan representatividad social. Por cierto, la ausencia de representatividad retroalimenta la falta de legitimidad para intermediar. No se trata de ausencia de legitimidad ni en lo formal (estatutos, personería, etc.) ni en las urnas, la llamada legitimidad de origen o legal; se trata de falta de legitimidad como

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portavoces de la sociedad y representantes de sus intereses, en lo que podría denominarse legitimidad de gestión.

d) Un cuarto grupo de factores tiene que ver con la corrupción y el clientelismo desarrollado en c). El mal uso del poder o su utilización abusiva con fines personales y partidistas tiene dos aristas en cuanto implica a nivel individual una violación a los principios éticos del partido –lo que debería estar previsto y castigado por los códigos del partido más allá de la acción de la justicia–, y la de la regulación del financiamiento de la política y de los partidos. En esta última dimensión, la falta de regulación unida a los elevados costos de las campañas, permite que se filtre el financiamiento ilegal; entre la corrupción real o comprobada y la sospecha de corrupción (derivada de la opacidad del financiamiento político) se crean las condiciones que explican la actitud reactiva de la sociedad frente a los políticos.

e) Factores asociados a la influencia de los medios de comunicación. El desarrollo de los medios de comunicación y de técnicas comunicacionales deriva en que si lo importante es el mensaje y no el contenido, a la larga lo sustantivo pierda vigencia. En la medida que para los políticos la relevancia pasa por el titular del diario del día siguiente y para ello guía su acción según los dictados de la encuesta de opinión relevada el día anterior, será impensable diseñar políticas de Estado, construir un sendero coherente y consistente de políticas y, en última instancia, el táctico desplazará al estratega. Es cierto que los medios de comunicación permiten un conocimiento más rápido de los contenidos y un control social pero ello solo la medida que no sean manipuleados.

f) La construcción de un partido sano exige democracia interna, renovación de cuadros y selección democrática de dirigentes.

En ese sentido, el verticalismo implica una exagerada concentración de poder y de decisión tanto a nivel nacional como local o regional) que propende, a la larga a una esclerotización de la cúpula, una burocratización y, sobre todo, una ausencia de renovación en los cuadros. La falta de renovación, la ausencia de “circulación” determina en que la sociedad se vea alejada de los partidos, disminuya el deseo de participación y, al mismo tiempo que las propuestas políticas dejen de representar las necesidades y demandas de la sociedad.

En definitiva, y de manera sintética la crisis de representatividad corresponde con la convergencia de dos vectores. El primer vector hace a la capacidad del partido de proteger el interés de su “constituency” y se quiebra la relación partido-sociedad cuando aquel fracasa en agregar y articular exitosamente los intereses del partido con los sociales. Por el otro vector, se refiere a la acción del político en cuanto a gobernante –en los diversos poderes y niveles– y a su capacidad de gestionar eficientemente los intereses que le han sido confiados. En la experiencia cotidiana, cuando la opinión pública retira su apoyo a la gestión de gobierno, este segundo vector ha perdido dinamismo.

La organización bajos formas democráticas y la regla de democracia interna en los partidos políticos son íncitas a la naturaleza de éstos: carecer de una organización y de un funcionamiento democrático sería contradecir el esquema democrático de un Estado; exhibir un funcionamiento oligárquico o autoritario afectaría la capacidad del partido de construir una propuesta creíble para un estado democrático. En rigor,

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la ejemplaridad en la subordinación a la democracia interna y a las reglas constitutivas del partido, forman parte del compromiso de sus miembros –en particular sus autoridades– con la sociedad.

Un partido con reglas democráticas es aquel en el cual los afiliados ven garantizados y respetados sus derechos fundamentales, existen mecanismos de control de cumplimiento de éstos y dominan los valores de libertad, igualdad, justicia y pluralismo.

Ciertamente, existen diversas cuestiones que pueden enervar el ejercicio de la democracia interna y seguramente la cuestión de los mecanismos de toma de decisiones, la ausencia o no de elecciones internas para cargos partidarios y candidaturas nacionales juegan un rol importante (la existencia de primaria no está extendida y/o no se practican), así como la duración de los mandatos. En este sentido es importante señalar que en Latinoamérica conviven países en los cuales los partidos políticos tienen el monopolio de la presentación de candidatos con otros que no.

Una tipología simple de los partidos políticos ilustra la co-existencia de partidos pequeños de una gran “pureza” ideológica, en general formado por cuadros que tienen una mayor participación política relativa con otros de base más amplia y extendida. Mientras en los primeros el objetivo es ejercer una influencia indirecta a través del enfoque doctrinario, en los segundos la búsqueda del poder es más directa y lineal. En este último tipo de partidos la necesidad de aumentar la base de electores llevó a ampliar el espectro programático e ideológico, para facilitar la incorporación de grupos y personas con posiciones opuestas y hasta antagónicas. Este hecho puede ser un factor limitante de la gobernabilidad, licua la personalidad y genuinidad de los partidos, y favorece comportamientos oportunistas.

Esta misma faceta favorece el “entrismo”, es decir la infiltración por no afiliados de algunas de las alas del partido con el objeto de incidir y atraer al conjunto hacia la posición ideológica de los protagonistas de ese movimiento táctico. En Argentina, la cuestión de las “alas” está presente tanto en el peronismo cuanto en el radicalismo desde sus comienzos históricos, pero un fenómeno similar se observa en la mayoría de los partidos políticos de base amplia en la región. Ello explica, por caso, que el peronismo haya podido aparecer aliado con fuerzas “progresistas” históricamente para ser su proyecto de gobierno respaldado por el centro derecha en los 90 y volver en parte a sus orígenes en los últimos años.

La existencia de partidos “catch all” representa un problema en términos de que se reduce la oferte de alternativas a los votantes y que se facilita que se “internice” –a la interna de un solo partido- toda la política nacional.

La organización de los partidos depende, en parte, de sus características. En el ejemplo de Argentina la cuestión de la organización territorial es fundamental: la capacidad de estar desplazados a lo largo y ancho del país les da al peronismo y al radicalismo una ventaja fundamental no solo para sumar votos detrás de las candidaturas presidenciales sino también para construir poder en la competencia por los cargos locales (ejecutivos y legislativos provinciales) y los legislativos nacionales. Esta forma de organización es coherente con el sistema federal argentino y, en rigor, los partidos reproducen en su organización internas esta división.

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Claro que existe una cierta dosis de descentralización por cuanto a nivel provincial los partidos tienen autonomía y margen de maniobra para definir e interpretar sus reglas internas, a la vez que el nivel central, si bien formalmente puede desplazar, sustituir y reemplazar las autoridades partidarias provinciales, tiene dificultades de darle “enforcement” a esa decisión sin exponer a fracturas al partido (en esa jurisdicción).

La autonomía de las secciones provinciales de los partidos de raigambre nacional se ve reforzada por dos razones: i) la capacidad de definir sus propios liderazgos y establecer sus propias reglas internas; y ii) el financiamiento proveniente de la capacidad de ocupar cargos públicos provinciales.

Por otra parte, a nivel subnacional se desarrolla una compleja malla de intereses que cruza la estructura de los diferentes partidos, lo que termina contribuyendo a que exista un canal de financiamiento a los partidos.

La influencia del sistema de organización federal es relevante para los partidos políticos. Los partidos que cuentan con representación en muchas provincias pueden competir aportando representantes en el Congreso –en el caso argentino particularmente en el Senado–. A su turno, los gobernadores son un factor gravitante, no solo en la política provincial sino en la esfera nacional. Un dato no menor de tal influencia es que en buena parte de las últimas elecciones, los candidatos a presidente de la República (o en las internas partidarias para el cargo) fueran gobernadores o ex gobernadores: los peronistas Carlos Menem (La Rioja) y Antonio Cafiero (Buenos Aires) que compitieron en las internas peronistas de 1988 (que ganó el primero y que le permitió acceder a la presidencia en 1989), el radical Eduardo Angelóz (gobernador de Córdoba y candidato vencido por Menem en 1989), el peronista “desprendido” José Bordón (ex gobernador de Mendoza) y el radical Eduardo Masaccessi (ex gobernador de Río Negro) vencidos en las elecciones de 1995 por Carlos Menem. Posteriormente, en 1999 Fernando de la Rúa (ex Jefe de Gobierno de la ciudad de Buenos Aires) derrotó a Eduardo Duhalde (ex gobernador de la Provincia de Buenos Aires) y en las últimas elecciones, casi todos los referentes de P.J. habían sido (o eran) gobernadores, incluyendo al vencedor Néstor Kirchner (Santa Cruz). Si bien en la historia argentina hay antecedentes de presidentes y candidatos presidenciales que habían sido (o eran a la fecha de las elecciones) gobernadores, como Urquiza, Mitre, Sarmiento, Juárez Celman y Figueroa Alcorta entre otros, la tendencia parece haberse profundizado desde la vuelta a la democracia en 1983.

La evidencia indica que los eventuales líderes que aspiran a desarrollar una carrera política construyen su poder a partir de sus distritos pero no solo con sus distritos. La experiencia argentina reciente ilustra como un pre candidato proveniente de una jurisdicción pequeña como La Rioja pudo derrotar e internas a un candidato que se sustentaba en una provincia grande como Buenos Aires (nos referimos a Carlos Menem y Antonio Cafiero), lo que indica su capacidad de construir una coalición “ad hoc”. De todas maneras, el dominio territorial da una ventaja a la hora de afiliar y movilizar afiliados en las elecciones partidarias y nacionales y ello se transforma en una ventaja significativa.

Los “punteros” actúan como intermediarios responsables de ese proceso de movilización y reciben en devolución distintos tipos de compensaciones de quienes compitan, ya sea en comicios internos como en nacionales. Estos personajes

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ejercen influencia en el proceso de afiliación siendo que los afiliados desempeñan un papel clave al momento de resolver las elecciones internas para cargos partidarios y candidaturas nacionales. Las “fichas” –que corresponden a cada afiliado– respaldan a los líderes a la hora de armar coaliciones, como el número de soldados de que disponían señores feudales pujando por imponer su jefatura a los demás. Ello deriva, obviamente, en la importancia del proceso de control de afiliaciones y la auditoria y revisión regular del padrón partidario. En la práctica el partido, para movilizar la maquinaria, debe estar en condiciones de ofrecer cargos, honores, capacidad de lobby, etc. y ello alimenta el clientelismo y la corrupción. Obviamente, en tiempos electorales, esta actividad aumenta y la gravitación de los “punteros” y la demanda de compensaciones aumenta gravitando sobre los recursos partidarios y exigiendo nuevas fuentes de financiamiento; los cargos en el Estado –nacional y provincial– y el desvío de parte de las remuneraciones de los funcionarios hacia los partidos se transforma en una fuente de recursos importante.

En resumen, la organización de los partidos en Argentina propende a:

i) La fragmentación de poder en el partido de facilitada por la organización territorial y superada cuando el líder construye un apoyo muy fuerte en la sociedad en general o logra articular una coalición con otros líderes territoriales que le conceden transitoriamente el poder. En esos casos se produce lo que se denomina el “encolumnamiento del partido detrás del líder”. El problema adicional es que un partido anárquico y fracturado por rencillas internas no resulta de apoyo al gobierno ni de soporte eficiente a la gobernabilidad.

ii) La confusión del partido con los funcionarios. Dado que estos cuentan con recursos –provenientes de los cargos ejecutivos o legislativos que desempeñan– pueden aportar financiamiento al partido y también de atraer recursos del sector privado, lo que les permite consolidarse dentro del partido.

iii) Alta volatilidad de las coaliciones internas, proveniente de la ausencia de cuestiones programáticas y sí de intereses puntuales y transitorios.

iv) Finalmente, y en consonancia con i), ii) y iii) liderazgo nacional débil y dependiente de la evolución del ciclo electoral. Cuando el partido está en el gobierno, se fortalece el liderazgo nacional; cuando el partido está en la oposición el liderazgo nacional se debilita y las fuerzas centrífugas aumentan (así como la seducción por parte de otros partidos si ello fuera menester sobre determinados líderes provinciales).

El PNUD (PNUD, 2003) ha sugerido un análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas de los partidos políticos que, en el caso argentino arroja un cuadro preocupante, si se juzga lo limitado de las dos primeras y la extensa lista de las restantes.

Entre las Fortalezas de los partidos argentinos aparecen su importancia para el funcionamiento de la democracia representativa, el carácter nacional de algunos de ellos, la capacidad para organizar la competencia electoral y la conciencia de la crisis de representación en curso (estas dos últimas hasta cierto punto limitadas). Las Oportunidades radican en la continuidad de las reglas de juego democráticas, y la ausencia de fuerzas

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antisistema de gravitación, con un enfoque optimista frente a ciertos grupúsculos emergentes que adhieren explícitamente al cambio revolucionario y muestran escaso respeto por los derechos ajenos.

Las Debilidades son más amplias: ausencia de perfiles programáticos e ideológicos definidos, tendencia al anquilosamiento, dependencia de recursos estatales, cartelización y corrupción, clientelismo y patronazgo, baja capacitación, dispersión de recursos y dificultades para fijar la agenda.

Finalmente, las Amenazas se asocian con el deterioro de la legitimidad que lleva a que las demandas se canalizan por afuera de los partidos.

Dos comentarios finales en esta sección referida a la experiencia del caso argentino.

La primera de ellas es que las observaciones previas explican en parte por que existe una cantidad importante de partidos de distrito (o de provincia) que suelen representar los intereses de la jurisdicción en que actúan. Estos partidos mantienen a nivel de esa jurisdicción relaciones con los Estados subnacionales correspondientes, obteniendo así recursos (en algunos casos han llegado a ganar la elección provincial) pero les cuesta trascender los límites de su frontera. La posibilidad de armar coaliciones electorales de partidos provinciales es interesante pero su sustentabilidad en el tiempo se complica por la diversidad de intereses, más allá que cooperen en el Parlamento.

Un segundo comentario hace a la dificultad de “entrada” de nuevos partidos; la dificultad no es tanto normativa (barreras legales de acceso) cuanto económica y se refiere al costo de estructurar el partido en todas las jurisdicciones. Una tarea de esta magnitud exige una “task force” dedicada a la captación de los cuadros políticos en las distintas provincias integrada por dirigentes partidarios capaces de rastrillar el país construyendo las células partidarias y una masa importante de recursos disponibles, con la particularidad que resultaría difícil atraer fondos genuinos a ese proyecto precisamente por ser un partido en etapa de formación y alejado de las fuentes de financiamiento habituales. Esta dificultad refuerza la tendencia de los partidos políticos argentinos a hacer “cabecera de playa” como partido de distrito o provincial y construir de allí en más coaliciones, pero ello plantea los problemas referidos más arriba.

SECCIÓN 4 – PARTIDOS POLÍTICOS, RECURSOS HUMANOS, PROGRAMAS Y PLATAFORMAS

En la sección anterior hemos analizado algunas cuestiones vinculadas con el rol y el funcionamiento de los partidos políticos, las causas de su crisis de representación y los problemas que enfrentan.

¿Cuál es en última instancia la misión del político? Sin duda crear las condiciones para el bien común construyendo el marco que permita el actuar de los miembros de la sociedad, fijando pautas de conducta adecuadas la circunstancias de tiempo y espacio en que les toca vivir (marcos legales), alcanzando objetivos concretos de acuerdo a un juicio prudencial e interpretando el sentido de la sociedad (régimen democrático). Precisamente, en cuanto la sociedad percibe que la búsqueda del bien común es reemplazada por la búsqueda del interés personal del político (corrupción, enriquecimiento, perpetuación del poder) la

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confianza se deteriora y la vinculación entre el político y la comunidad se erosiona, como hemos visto.

Los políticos deben reunir un conjunto de condiciones: estado físico, equilibrio psicológico, voluntad de poder que se traduzca en virtudes organizativas, capacidad de negociación, capacidad de sacrificio y de aceptación de la soledad, docilidad para escuchar opiniones ajenas (pero discernimiento para evitar ser engañado), templanza para no rendirse a la sensualidad del poder y la riqueza y la capacidad de encontrar soluciones a planteos complejos, como Alejandro frente al nudo gordiano. Además, el político debe ser un hombre moral, aún aceptando que los dilemas que enfrentará son de distinta índole que el de los componentes de la sociedad. En ese sentido, los políticos deben encuadrar su accionar en el marco de las virtudes prudenciales, y regirse por la precaución, circunspección, providencia y razonabilidad de sus actos y decisiones.

Finalmente, los políticos deben estar imbuidos de una formación intelectual tanto más densa y profunda cuanto mayor sea su responsabilidad potencial. Suele decirse equivocadamente que “los políticos nacen, no se hacen”; en rigor es cierto que una condición natural es para los políticos la vocación del poder (ordenada a la búsqueda del bien común como fue señalado), pero también se hacen y en esto la formación intelectual juega un rol fundamental.

Los partidos políticos deben contar con equipos que imaginen y diseñen las soluciones y propuestas necesarias para dar respuesta a las demandas sociales y propender al objetivo del bien común en los distintos planos. Ello deriva en la necesidad de contar con “think tanks” que sean usinas para esas soluciones. Los “think tanks” deben ocupar un lugar muy importante para la reflexión y el debate interno dentro de los partidos políticos. Obviamente, su existencia demanda recursos financieros, pero su monto es reducido en relación al retorno que implica contar con un flujo de pensamiento que refresque la doctrina, alimente la visión del partido respecto del programa de gobierno (si el partido está en la oposición contribuirán el “shadow cabinet”) y ayude en la construcción de la plataforma electoral.

Los “think tanks”, además, contribuirán a homogeneizar la visión de las distintas alas partidarias, considerando que ellas deberían confluir y hacer aportes en esos grupos. Al mismo tiempo, permitirán articular la visión estratégica de largo plazo con la de corto plazo y estimularán el debate y el diálogo intra e interpartidario.

La interacción entre técnicos y académicos con políticos prácticos en los “think tanks” “permitirá” también, una armonía entre dos visiones de la política que resultará extremadamente útil en el caso que el partido alcance el poder y deban seguir interactuando ahora desde otra perspectiva, limando las diferencias entre la percepción de tecnócratas que tienen los técnicos para los políticos.

Por naturaleza, la “doctrina” tiene una fuerte componente ideológica, pero al mismo tiempo debe contener las diferentes alas que componen los partidos. Por lo tanto, la coherencia y consistencia no han sido condición necesaria de las plataformas que se han conocido históricamente y ese es un defecto que debe corregirse en el futuro.

El programa de gobierno constituye la oferta política que diseña el partido desde sus “think tanks” y que, luego del proceso electoral interno (se supone que las distintas alas tendrán propuestas con matices diferenciales encuadradas dentro del espacio doctrinario) proponen a la sociedad. Las plataformas políticas electorales serán, finalmente, la expresión

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sintetizada y clarificada de las ideas–fuerzas rectoras del programa que se utilizarán en la campaña. En general, se critica que los partidos políticos no cuentan con un discurso adecuado y una estrategia exitosa frente a las grandes transformaciones. Les falta una interpretación global que permita organizar la realidad de una manera entendible y estructurar la diversidad de intereses que conforman el partido y proponer opciones de política alrededor de algunos ejes básicos. Por lo tanto, aúnan dos carencias: el discurso ideológico unificado y preciso y el discurso programático como propuesta de futuro.

En estos casos, da la impresión que los partidos políticos no buscan el triunfo electoral para poner en ejecución el programa que propusieron a la sociedad y que refleja sus íntimas convicciones sino que arman los programas para ganar las elecciones y después ver en el día a día, como gobiernan. Obviamente, en este caso los partidos políticos pierden el control de la agenda política que es impuesta por las circunstancias y la cuestión estratégica queda en un segundo plano, supeditada a las necesidades tácticas de la coyuntura. Obsérvese, finalmente, el distinto rol u orientación de los “think tanks” en uno y otro caso, según el tipo de programa que deban estructurar.

En rigor, el programa es un instrumento que sirve para mejorar las probabilidades de éxitos y dar coherencia y ordenar la coalición. Cuando decimos probabilidades de éxito nos referimos tanto al éxito electoral cuanto al éxito que conlleva ejecutar un programa de gobierno que alcance el objetivo final de obtener el bien común de la sociedad, que no de otra cosa se trata aumentar el bienestar social, desarrollar las libertades personales, civiles y económicas, aumentar la inclusión social y alcanzar un sendero de crecimiento razonable y sustentable. El éxito así entendido se ubica dentro de los principios éticos que deben impregnar la acción política, como señalamos más arriba.

A su vez, el programa ordena a la coalición en términos del conocimiento de la agenda que implica la construcción interna, el debate dentro del partido primero y público después de su contenido, como se analiza más adelante. La explicitación de objetivos a alcanzar y los medios a utilizar marca la seriedad de la oferta.

Precisamente en relación a la coalición, cabe reflexionar que grado de flexibilidad es lícito que tenga el programa para hacerla más amplia e inclusiva. En este caso, los límites los debería establecer la doctrina del partido y la verdad, además obviamente del marco normativo y las cuestiones que hagan a la consistencia del programa. Violar este principio nos devolvería al problema de los programas hechos para ganar elecciones y no para gobernar y/o asegurar la gobernabilidad y que llevan al escepticismo y frustración de la sociedad, hasta de promesas no cumplidas.

Por ello el programa debe reunir una serie de condiciones en términos de sustentabilidad, consistencia y viabilidad técnica. Las áreas del programa tienen que ser integradas como las piezas de un rompecabezas; en otras palabras el programa debe cerrar. Ello implica que la viabilidad financiera y presupuestaria y también las políticas sociales han sido debidamente tenidas en cuenta.

Obviamente, los “think tanks” cumplen un papel importante en la construcción del programa. De la calidad de sus integrantes dependerá, en parte, que se cumplan las condiciones de sustentabilidad, viabilidad y consistencia mencionadas más arriba. Más aún, los proyectos de ley que permiten implementar el programa deberían ser previstos y debatidos.

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Debe entenderse que elaborar adecuadamente el programa ayuda a la preparación para gobernar y administrar y en ese sentido evita las transiciones “erráticas” (que implican una pérdida de tiempo no menor además de un alto costo en términos de incertidumbre). Con sociedades hipersensibilizadas y mercados financieros volátiles, el programa ayuda en un triple sentido: i) antes de las elecciones “ayuda” a estabilizar las expectativas y combate el síndrome del pato rengo (lame duck) del gobierno saliente; ii) en el momento de la transición facilita un paso suave entre las dos gestiones dado que disminuye las “sorpresas”; iii) permite comenzar la gestión inmediatamente y capitalizar el efecto “luna de miel” con el electorado (evitando la imagen de un gobierno vacilante). De esta manera, la sociedad percibe un gobierno preparado para gobernar que desarrolla la agenda anunciada y anticipa los problemas en lugar de “correr” detrás de hechos y de mercados.

La elaboración del programa responde a una serie de pasos

El primero es establecer los lineamientos generales, imbrincados en la doctrina y adecuados, según las circunstancias de tiempo y lugar, a las demandas sociales y a los principales problemas que enfrenta el país. Obviamente, estos lineamientos deben partir de una visión estratégica del mundo y la ubicación del país en el contexto internacional y regional, con una visión de largo plazo. Ello debería estar acompañado por un diagnóstico de la situación de mediano y largo plazo del país, sus problemas estructurales y las posibilidades de resolverlos o de mitigar sus efectos para finalmente proponer la agenda coyuntural que seguramente es la que estará más directamente vinculada con las demandas sociales (por caso seguridad, corrupción y desempleo en la realidad argentina y de otros países latino americanos).

Este enfoque en relación a los lineamientos del programa tiene diversas ventajas: i) la introducción de la dimensión del largo plazo hace que a la larga haya un proceso de “programación revolvente” o “plurielectoral”; ii) facilita mantener la consistencia intertemporal entre las propuestas de las distintas áreas; iii) facilita la incorporación de la agenda de la ciudadanía.

La segunda etapa del proceso de elaboración de los programas radica en la discusión de los lineamientos entre grupos de discusión dentro del partido. En este caso, la tendencia es que esos grupos se nucleen alrededor de determinados temas, por caso “políticas sociales”. Sin embargo, la participación de especialistas de otras áreas podría enriquecer el debate de las comisiones (por caso un experto en presupuesto en la comisión señalada que introduzca la idea de la restricción la necesidad de “accountability”, etc.). Obviamente, las comisiones –que pueden y deben contar con el apoyo de los “think tanks”– deben desarrollar y respetar un cronograma de actividades para confluir en una propuesta primaria.

El tercer paso es la discusión con la comunidad, a través de debates, mesas redondas, exposiciones de los dirigentes y candidatos y otras diversas formas de difusión. El objetivo de esta etapa es doble: i) explicitar a la sociedad el cuadro de situación y la propuesta del partido frente al mismo; ii) incorporar las iniciativas y mejoras que de ese proceso pueda surgir. Obviamente, se trata de una etapa muy demandante en términos del esfuerzo que ello implica y exige el encolumnamiento del partido detrás del (o de los) candidatos, cada quien en su área (no es el mismo discurso, aunque sí los mismos puntos programáticos para el candidato presidencial que para un candidato o diputado).

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La siguiente etapa consiste en realizar un cierre agregado y un nuevo análisis de consistencia del programa ahora por un equipo multidisciplinario, que debería dar el dictamen final de la viabilidad, integración y coherencia de las distintas partes que lo componen.

Como las piezas del rompecabezas deben encajar y además lucir bien, la etapa subsiguiente es la de dar un “formato de programa” al programa, valga la redundancia y, a partir de dicho formato preparar la plataforma electoral y el mensaje de campaña que, ateniéndose al programa, permita decodificar los puntos a resaltar en lenguaje sencillo y comprensible, tarea esta última en que se terminan involucrando los equipos de campaña.

Obsérvese que este proceso de construcción de programa facilita la elaboración de consensos en términos que discusión y el debate previo enriquecen su contenido a la vez que van explicitando a la agenda y mejoran el acceso de la ciudadanía y de los votantes a la información. Además contribuye a satisfacer un doble juego de responsabilidades y derechos de candidatos y electores en cuanto a la difusión de la información. Los candidatos tienen el deber moral de difundir su propuesta y hacerla conocer en la sociedad. Los miembros de la sociedad en general tienen el derecho de estar informados y el deber cívico y moral de ejercer ese derecho particularmente en aquellos países en que el voto es universal y obligatorio. Para la ciudadanía, junto con el derecho de votar viene la obligación de hacerlo responsablemente y para ello debe informarse. Es tarea del Estado, partidos políticos y organizaciones civiles facilitar el cumplimiento de esta obligación.

La experiencia latinoamericana en general y la Argentina de manera especial ilustran que plataformas muy articuladas y muy consistentes no han sido capaces de despertar la adhesión de los ciudadanos, derivando en magros resultados electorales. El diferencial de recursos económicos, la cercanía de grupos económicos, las preferencias ante los medios de comunicación –el rol de los medios oficiales– pueden haber contribuido a ello. Sin embargo, como contrapartida, no siempre los partidos favoritos se esforzaron por articular una plataforma sustentada en un programa consistente, a veces por subestimar su importancia y otras para evitar conflictos entre sus alas. De todas maneras, la sensación de que los políticos mienten y las promesas electorales quedan incumplidas está muy arraigada y es una de las razones que explica la poca credibilidad de los políticos.

En efecto solo 2% de los latinoamericanos creía que los políticos cumplen sus promesas, 65% consideran que no cumplen porque mienten y el 33% restante cree que no cumplen porque “el sistema no los deja” (12%), porque “aparecen problemas más urgentes” (10%) o porque “ignoraban lo complicado de los problemas” (10%); en términos aproximados, dos tercios creo que las promesas no se cumplen porque los políticos son mentirosos y un tercio porque hubo un grado de improvisación, subestimación de problemas o sobreestimación de propias fuerzas en la formulación de las mismas (PNUD, 2004).

La actitud de los partidos políticos ha alimentado esta percepción, en cuanto no buscaron una incorporación responsable a la oferta electoral sino la captación de votos a través de la oferta fácil que motivó primero la adhesión a quien más ofertaba pero que pronto provocó una gran desilusión en la medida en que a través de sucesivos gobiernos (el que llegaba había ofrecido más que el que se iba y no pudo cumplir y la enrostraba la falta de cumplimiento en lo que él inevitablemente también incurriría) se veía transcurrir solo promesas que no se concretaban.

La sociedad está atenta que existen dificultades que pueden enervar el cumplimiento de las promesas. Muchas veces –en general– la campaña se transforma en una batalla o denuncia

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sobre la “herencia a recibir” y los primeros meses de gestión son un reclamo sobre la “herencia recibida” y no se da suficiente espacio o la discusión de las propuestas que constituyen el programa partidario; más aún, quien argumente sobre el programa puede aparecer como un ingenuo. Particularmente cuando la campaña coincide con un período de muy baja popularidad del gobierno en ejercicio, la estrategia de “sacar provecho del árbol caído” aparece como atractiva y redituable, por coincidir con el enojo de la sociedad, además de poco comprometedora.

De todas maneras, la excusa de la “herencia recibida”, como la de los cambios adversos en el entorno regional o mundial no alcanzan a permear en la opinión pública que, en parte justificadamente, espera de sus dirigencias una adecuada anticipación y políticas que incluyan la previsión de hechos fortuitos negativos en el diseño de los programas.

Sin perjuicio de ello, existe un dilema típico que en algunos países latinoamericanos en relación a la divergencia entre la “ética de las convicciones” y la “ética de la responsabilidad” por la cual el político puede “traicionar” las convicciones que declamaba en el llano en aras de la responsabilidad del cargo al que accedió. Este aparente dilema es de vieja data en la literatura política y ya Maquiavelo planteaba los casos extremos en el que el político podía (y debía) abandonar sus convicciones.

De lo que se trata, en rigor, es de considerar la consistencia previa de las banderas que el político izó en su mensaje de campaña: en tanto éstas hayan sido groseramente inconsistentes con la realidad del país o entre ellas, era previsible el engaño y la ruptura posterior. Es necesario preparar al electorado para realizar ese juicio y evitar que se transforme en una suerte de seguidor del flautista de Hamelín de turno y caiga en la redes de maquinarias que movilizan lealtades y sentimientos para la confrontación electoral antes de buscar ser eficientes instrumentos de gobierno ordenados a la búsqueda del bien común.

Es cierto que la historia política está plena de promesas paradigmáticas, tanto cumplidas o cuando no cumplidas. Tomemos nuevamente el caso argentino. Arturo Illía prometió -y cumplió- la revocación de las concesiones petroleras. Raúl Alfonsín prometió e implementó una política -insostenible- de recuperación del salario real por la vía de la indexación plus de los salarios nominales que contribuyó a la aceleración del proceso inflacionario en la primera mitad de su periodo de gobierno. Carlos Menem prometió y no cumplió recuperar las islas Malvinas como fuera menester. Fernando de la Rúa prometió –y luego cumplió hasta el último día de su interrumpido gobierno- al igual que sus contrincantes en la contienda electoral de 1999, mantener la Convertibilidad; fue uno de esos contrincantes, Eduardo Duhalde, quien selló la ruptura de ese régimen cambiario, dos años después.

En el plano internacional y sobre un mismo tema, la promesa de Rodríguez Zapatero de retirar las tropas españolas de Irak y el anuncio del candidato Kerry de hacer lo propio a lo largo de sus cinco años con los estadounidenses.

Un punto de orden general es que algunas veces las promesas electorales versan sobre problemas concretos –en general los ejemplos citados lo son- y en otras oportunidades se refieren a cuestiones más difusas como mejorar la seguridad o elevar el nivel de vida. Sin perjuicio de que aquí haya también cumplimientos, es claro que son promesas que tienen que ver con gestión concreta de gobierno (no se trata de una decisión unilateral como decidir la repatriación de tropas) y que el objetivo es la población en promedio, en general; en otros términos, es claro que quien no percibe que su situación económica mejora (o vea

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que mejora menos que la de su vecino) independientemente que los indicadores socio económicos mejoren, o a pesar que caiga la tasa de delitos sea objeto de una agresión o violencia, probablemente sientan su expectativa frustrada y cuestionen a los políticos.

Las promesas incumplidas fomentan el descreimiento, el escepticismo y la falta de credibilidad, en la medida que la sociedad percibe que el gobierno no se preocupa de los intereses de la gente sino del de unos pocos. Las expectativas de cambio sobredimensionadas y la posterior frustración derivan en la existencia de períodos de gracia o “luna de miel” al comienzo de las gestiones que luego se van diluyendo. En ese período inicial, la sociedad en su conjunto – y esto incluye a los partidos de la oposición y a los medios de comunicación – monitorean el rumbo de la política general y bajan el nivel de confrontación. En la medida que se producen situaciones emergentes que van poniendo a prueba la solidez de la política, el grado de confrontación aumenta de la mano de la disminución del consenso hacia las políticas públicas, y la caída de la imagen del gobierno y de la confianza en la gestión.

El agotamiento de la luna de miel trae cambios en la opinión pública del país que pueden verse complicados con cambios objetivos en las condiciones externas. Por caso, no cabe duda que hacia 1998/99 existía en Argentina una suerte de “fatiga de la reforma” frente a las recomendaciones del Consenso de Washington (por caso había caído el entusiasmo frente a la política de privatizaciones) como ocurrió en otros países de la región. Pero tampoco cabe duda que el shock de caída de precios internacionales iniciado en 1999 que perduró hasta el 2002, y el “sudden stop” en el flujo de capitales a la región redujeron el espacio para la administración de la economía en un país con debilidades fiscales importantes. Solo una coalición política sólida y unida hubiera podido absorber este shock y ella no estaba disponible en esos tiempos en Argentina.

De todas maneras, la cuestión de las promesas incumplidas merece una reflexión en relación a que, objetivamente, la fatiga de la reforma y el agotamiento de la luna de miel constituyen un dato del problema político. Los planes de largo plazo de los partidos políticos deben tomar esto como un punto de partida e incluirlo en las proyecciones y en el diseño de la estrategia política y económica ya que no hacerlo equivale a quedar con el automóvil parado en la ruta sin combustible para seguir camino.

Esta articulación entre corto y largo plazo exige a los partidos políticos no “inflar” las promesas, efectuar una cuidadosa y didáctica explicación ante la opinión pública del sendero elegido y del balance de costos y beneficios de transitarlo vis a vis otras alternativas. Exige prudencia a lo largo del camino, en particular no creer permanentes eventuales hechos favorables que alivien circunstancialmente una etapa del trayecto (en otros términos una administración prudente del ciclo económico). Y finalmente una red de contención social de quienes pueden verse afectados por el lado de los “costos”.

La correcta articulación de alianzas y el compromiso de las partes con el programa a ejecutar resulta fundamental para que la coalición subsista en los momentos en que las dificultades se plantean y la “luna de miel” se diluye. La experiencia indica que en algunos países latinoamericanos – y en Argentina reciente – las coaliciones se han diluido al poco tiempo de obtenido poder quizás por tratarse de coaliciones electorales antes de coaliciones de gobierno. Y la gobernabilidad y sustentabilidad requieren este segundo tipo de coalición.

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Lo notable que el proceso que el proceso de fragmentación no solo se ha observado la relación entre líderes de gobiernos provinciales y el Ejecutivo Nacional, sino dentro del Parlamento.

Ello debe llevar a la reflexión sobre los alcances de las coaliciones; frecuentemente se construyen al solo objeto de oponerse al candidato de otro partido. Si la alianza es derrotada cada partido retorna a su origen; si es exitosa la heterogeneidad de la coalición puede volverse en contra de la gobernabilidad cuando la situación se tense y la luna de miel se diluya. El problema es que a veces es tal la diversidad de intereses entre las partes de la coalición exitosa y tan escasa su convicción y compromiso con el programa ( en rigor el único programa había sido evitar el triunfo del opositor) que rápidamente se fragmenta entrando en una suerte de archipiélago político, particularmente en el Parlamento.

La necesidad de articular el corto con el largo plazo, de otorgar consistencia y sustentabilidad a las promesas electorales y de lograr que las coaliciones sean consolidadas, requiere un gran trabajo de educación y formación en política en dos dimensiones: en la ciudadanía en general y en los políticos en particular. Excedería el objeto de este trabajo indicar los cambios en los programas de estudios en el nivel secundario de la enseñanza que sería necesario introducir. En Argentina y Chile solo uno de cada cuatro personas con nivel educacional secundario se interesan en política y una de cada 3 en Brasil (una de cada dos en Canadá, Australia, Sudáfrica, Nueva Zelanda). A su turno, la confianza en las instituciones de la política es más débil en general que en las personas con educación universitaria. Como mínimo, afianzar el conocimiento en la historia, economía, instituciones, debería ser tenido en cuenta. A la vez revisar algunas pautas educativas.

En el plano universitario la inclusión de temas que tengan que ver con instituciones básicas (por ej.: la Constitución) serían de utilidad para afianzar y fortalecer la democracia y la República. Tiempo atrás, se recomendaba el desarrollo de carreras afines con la ciencia política, lo que está en curso, al menos en Argentina.

Para sectores claves de la ciudadanía (sindicatos, periodistas, empresarios), la docencia debe estar orientada a explicitar las cuestiones políticas, económicas y sociales para facilitar la creación de consensos e inculcar principios racionales básicos que permitan decodificar y desmitificar los contenidos mágicos de algunas ofertas electorales. El análisis estrictamente técnico y profesional, desprovisto de carga ideológica, resultaría fundamental a este objetivo.

La promoción del intercambio de experiencias con países exitosos en la construcción de democracias sobre la base de partidos políticos de calidad es sustantiva para evitar el surgimiento de tendencias aislacionistas y limitar la penetración de propuestas antisistema. Chile, España, Irlanda, Nueva Zelanda y Australia, pueden ser fuentes de inspiración y enseñanza en diferentes áreas: desarrollo institucional en lo económico en Nueva Zelanda y Australia capacidad de creación de consensos para superar instancias complejas (transición democrática en Chile, Pacto de Moncloa en España), como explotar las ventajas de la inserción internacional, como Irlanda, etc.

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El propósito de estos intercambios es que los contenidos de los programas se actualicen e incorporar la visión externa de determinados problemas que son comunes a toda la región desde los que hacen a las regulaciones del mercado financiero hasta el narcotráfico.

Los organismos internacionales han jugado tradicionalmente un papel de motivadores e iniciadores del debate y han contribuido con recursos humanos, financieros y tecnológicos a establecer la agenda y a mejorar la calidad de la democracia. Este esfuerzo deberá duplicarse en el futuro. En algunos organismos los objetivos son más generales, como las Naciones Unidas, el BID y el Banco Mundial, que pueden contribuir en cuestiones tan diversas como fortalecimiento de la democracia, reformas políticas, mejoramiento de redes de contención social y muchísimas otras.

Otros organismos internacionales actúan en escenarios más restringidos, pero no por ello menos importantes, como el BIS y el CEMLA para las cuestiones que tengan que ver con la sustentabilidad del sistema financiero, la UNESCO con las cuestiones culturales, y otros entes de perfil científico y técnico, etc. Estos organismos tocan áreas complejas pero pueden aportar experiencia, tecnología, ideas, recursos financieros y humanos para todos los partidos, para las ONG y para el gobierno.

Una contribución no menor es la que podrían efectuar estos organismos para la mejor organización de los partidos políticos incluyendo una muy vasta gama de temas, desde capacitación de políticos en cuestiones de técnica legislativa (de particular interés para los futuros legisladores), capacitación en cuestiones de campo (como autoridades o fiscales en los comicios tanto internos como nacionales), capacitación de entrenadores en seminarios y talleres, financiación de actividades diversas que promuevan la transparencia y democracia interna en los partidos. Actividades destinadas a elevar los valores cívicos, el conocimiento de la Constitución, la difusión de las instituciones fundamentales y los principios de la República, no deberían ser dejados de lado, así tampoco como cuestiones operativas (por ejemplo: enseñanza del uso del voto electrónico, mecanismos que le dan seguridad y aseguran transparencia).Un ejemplo de Argentino: un grupo de empresas patrocina que alumnos de cuarto y quinto año organicen sus empresas (Junior Achivement). Quizás sería útil hacerlos construir un “partido barrial” para que se aprendan las técnicas de la democracia y las apliquen no en el ámbito educaciones pero sí en el barrial.

Así como instituciones se someten voluntariamente a la auditoria de ciertos organismos que, en caso de cumplir ciertos standards, les otorgan un “sello de calidad”, algo similar podrían realizar algunas agencias privadas o de los organismos internacionales citados más arriba con los partidos políticos. Los organismos también podrían definir los standards a cumplir en determinados rubros (de nuevo transparencia, grado de democracia interna, capacitación o esfuerzo de capacitación de cuadros, calidad técnica de propuestas, etc.) Si partidos reconocidos de países exitosos aceptan sujetarse a esta regla y al mismo tiempo este proceso de “acreditación” fuera voluntario, probablemente contribuiría a mejorar la calidad política. La competencia llevaría a los partidos a someterse a la acreditación, más si los resultados fueran públicos y conocidos para los contribuyentes, lo que podría aumentar la participación y aportar recursos genuinos a la financiación de las campañas.

Este aspecto nos lleva a la cuestión del financiamiento. Hace un siglo, el debate político incluía un capítulo importante dedicado a si los líderes de los partidos debían estar o no

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pagos. Robert Michels argumentaba dos motivos para que sí lo estuvieran: i) el trabajador –cualquiera fuera su actividad– merece su salario; y ii) no pagar o pagar poco es peligroso porque se confía todo a la carta del idealismo. Ya en esa época, Eduard Bernstein afirmaba que pagar mal conducía a la corrupción y a la desmoralización y que el político podía quedar expuesto y ceder ante la tentación.

Hoy la raíz del problema es diferente en parte por cuanto los recursos “naturales” del partido son escasos: publicación y venta de literatura partidaria, contribuciones individuales, el apoyo que recibían los partidos de sindicatos o grupos de interés y el aporte oficial según los votos recibidos.

El financiamiento de la política en Latino América tiene mala imagen y es parte del desencanto de la ciudadanía, a través del debate de la corrupción. Los ciudadanos sospechan y los políticos se acusan mutuamente de obtener recursos financieros de fuentes poco transparentes o de dudosa legitimidad. En Argentina el 50% de la población cree posible en el 2004 sobornar a alguien en algún Ministerio para conseguir un contrato o concesión (latinobarómetro, 2004).

Este tipo de corrupción tiene un doble impacto sobre la actividad política por cuanto constituye una falta de ética y refleja la crisis de valores en los partidos e indica la falta de regulación efectiva en el financiamiento de la política.

Ciertamente, la vuelta a la democracia en los partidos de la región aumentó los gastos políticos electorales, a lo que debe agregarse el encarecimiento de las técnicas de la política. El mantenimiento de los aparatos partidarios y las campañas frecuentes elevan los costos.

El financiamiento de la política es poco transparente: si de donaciones se trata, es frecuente que ni al receptor ni al donante les interese que la donación trascienda y esta colusión de intereses propende a la opacidad. La necesidad de fondos puede reducir la independencia de los partidos a través del predominio de grupos económicos o de la cooptación del gobierno nacional o subnacional que dispone de los recursos del Estado. La disparidad de acceso al financiamiento se ve reforzada por la presencia de partidos con dominio territorial –en los términos señalados en la sección 3– que acceden a financiamiento. Todo ello deriva en la necesidad de un marco regulatorio adecuado del financiamiento político.

El objetivo debe ser que las diferencias de financiamiento no impidan una competencia justa, que es una condición inherente para que existan elecciones libres.

El Estado debe buscar “igualar la cancha” y establecer cierto equilibrio a través de la financiación pública de la campaña electoral (o cesión de espacios televisivos y radiales gratuitos), pagos a los partidos en función a votos recibidos, etc. En la mayoría de los países latinoamericanos, el Estado brinda financiamiento directo, con un umbral bajo en la mayoría de los casos. En relación a las donaciones y sobre 18 países de la región un estudio del PNUD (PNUD, 2004) indica que:

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i) En nueve hay límites a las donaciones privadas a partidos políticos (Argentina, Brasil y Chile entre ellos) y en otros nueve no.

ii) En 11 hay límites a las donaciones anónimas y en 7 no.

iii) En 11 hay límites a las donaciones de contratistas del Estado.

iv) En 12 hay acceso gratuito a la televisión.

v) En cinco hay leyes sobre divulgación pública de información financiera.

En términos generales, y en relación a los puntos i), ii y iii) Argentina, Brasil y México aparecen como los países más restrictivos, en lo que se refiere a la letra de la normativa; pero de estos solo Chile es un país que la sociedad percibe de baja corrupción y de hecho solo 2 de cada 10 chilenos que se pueda sobornar a alguien en un Ministerio.

El desafío sigue siendo, entonces, el de “igualar la cancha” con mecanismos transparentes de financiamiento. Se debe buscar generar incentivos para que la sociedad denuncie y castigue los abusos del financiamiento de los partidos territoriales (o de las unidades territoriales de los partidos nacionales) y revisar y mejorar los aportes que desde personas, ONG, empresas, gobiernos del exterior, sindicatos, etc., fluyen hacia los partidos políticos. De lo contrario, y además de las cuestiones éticas señaladas, el financiamiento será una barrera al ingreso de nuevos players y bloqueará los canales de purificación del régimen político.

SECCION 5 FORTALECIMIENTO DEL VÍNCULO ENTRE LAS AGENDAS POLÍTICA, ECONÓMICA Y SOCIAL

El disconformismo de la sociedad con los políticos y con el funcionamiento de las instituciones, la sensación que la democracia funciona mal, la percepción que los destinos del país son orientados para el beneficio de unos pocos y no de la población en general, las mediciones que indican que el gasto público tiene filtraciones y componentes de regresividad a veces inexplicables, la alta percepción de corrupción en América Latina (3,4 en una escala de 1 a 10 donde valores más altos indican índices más bajos de corrupción) frente a Europa Occidental (7,8), son todas señales de desajustes en las agendas económica, social y política que deben ser corregidas.

Es necesario dar una respuesta integral a las tres agendas, para lograr éxito: crecimiento económico sustentable con una mayor participación de la sociedad en los frutos del mismo –y con protección de los “perdedores” e inclusión de los hasta ahora excluidos– en un contexto de democracia y mejora de la calidad política constituye la fórmula para conducir los países latino americanos en general hacia el bench mark de la sociedad exitosa. Y, claramente, esto exige ello requiere una cuidadosa articulación de las tres áreas

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mencionadas, política, social y económica para de esa manera hacer pleno el concepto de ciudadanía. (En las dos secciones siguientes se profundizará la agenda social, la institucional y los partidos políticos frente a las demandas de los ciudadanos).

Los ánimos de la sociedad han cambiado respecto de principios de los 90 en relación a algunas cuestiones de la organización económica y social como surge del cuadro adjunto.

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CUADRO 7

EL SENTIR DE LA GENTEPorcentaje de la población de acuerdo con determinadas afirmaciones

ARGENTINA LATINOAMÉRICA (1) MUNDO (2) BENCH MARK (3)

1990 2000 1990 2000 1990 2000 2000

Debería haber mayor diferencia de ingresos para incentivar el esfuerzo

65 35 53 36 56 47 45

La propiedad estatal en las empresas debería aumentarse

18 40 30 43 23 29 15

Las personas deberían asumir más responsabilidades para proveerse de medios para vivir (y depender menos del Estado)

33 53 41 48 33 41 35

Orgullo con la nacionalidad

55 68 57 71 47 56 59

Debería aumentarse el respeto por la autoridad

69 72 74 74 58 61 57

Sería importante en los próximos 10 años un alto crecimiento económico

66 53 61 58 58 61 57

Es justo pagar más a quién es más eficiente

83 60 77 73 79 81 82

Lo más importante en el trabajo es la seguridad

63 70 67 60 58 71 73

Lo más importante en el trabajo es la paga

84 75 83 75 75 82 80

FUENTE: Inglehart, Ronald: Human Beliefs and Values

(1) Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Perú, México, Uruguay.

(2) Muestra de 70 países.

(3) Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Irlanda, Corea del Sur.

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Hemos elegido solo algunos tópicos de los desarrollados para visualizar los cambios del ánimo de la gente en Argentina, vis a vis Latino América, un conjunto de unos 70 países a lo largo y ancho del mundo y un subconjunto de cinco países no latinoamericanos que podrían servir de bench marck: Australia, Canadá, Corea del Sur, Irlanda y Nueva Zelanda. Un dato interesante es que, en general, las tendencias coinciden en las diversas áreas pero en Argentina hay cambios más marcados y definidos en el sentido de que:

i) Cayó marcadamente en relación a 1990 la aceptación de que se pague más a quienes son más eficientes y para incentivar el esfuerzo.

ii) Al mismo tiempo la importancia asignada al salario al elegir un empleo disminuyó frente a la seguridad (estabilidad) del mismo, lo que se asocia con el aumento del desempleo.

iii) Hay una mayor demanda de respeto por la autoridad que diez años atrás y el guarismo latinoamericano excede al del promedio de los países elegidos como bench mark; lo propio ocurre con el “orgullo por la nacionalidad”.

iv) Aumento significativamente en Argentina –y también en la región– el apoyo a una mayor participación estatal en las empresas, y excede el nivel de apoyo al observado en los países “bench mark”.

v) Pero al mismo tiempo es alta en Argentina la proporción de personas que considera que la gente debe proveer por sus propios medios para la satisfacción de sus necesidades.

El cambio de ánimo de los argentinos se evidencia en estos y en otros indicadores que muestran los sondeos de opinión pública y confluyen a un punto central de la segunda mitad de los 90: la “fatiga de la reforma”. Este es un punto central de la agenda política integrada a la que nos referíamos antes.

La reforma tuvo efectos positivos inmediatos en la sociedad: la estabilización de precios evitó colapsos sociales –basta recordar la situación de Argentina a fines de los 90– y reestableció inicialmente un contrato social que amenazaba quebrarse. Las inversiones asociadas con los procesos de privatización en su etapa inicial aumentaron la oferta en calidad y seguridad justificando el apoyo inicial. Sin embargo, los indicadores sociales de apoyo se fueron deteriorando, como de alguna manera se ilustra en el cuadro, y la reforma ingresó en un área de menor apoyo.

Las experiencias de la década del 90 deben ser aprendidas, lo mismo que incorporadas en la agenda de los partidos políticos las lecciones de las sociedades de alto rendimiento y exitosas. ¿Porqué es importante la reforma?

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En primer lugar por cuanto la reforma permite una organización más eficiente de la economía y de la sociedad, reforzando las posibilidades que ofrece el crecimiento económico.

En segundo lugar por cuanto las sociedades exitosas son más integradas y cohesionadas. Nuevamente los casos de Canadá, Australia, Nueva Zelanda, con el agregado de Irlanda y España en Europa, y Chile dentro de la región, brindan ejemplos cercanos a los que pueden agregarse otros ejemplos en Asia. En el caso de los países europeos citados debe recordarse que vivieron desgarradores conflictos internos que lograron superar y en los que quizás encontraron la fuerza para buscar el éxito.

En la tradición histórica latinoamericana, y también en la Argentina se destaca la existencia de un estadio de autoritarismo, clientelismo, corrupción y captura de instituciones públicas por intereses particulares que han derivado en una intervención del Estado que afectaron el funcionamiento del mercado y promovieron el desarrollo de una cultura rentística (en empresas e individuos) y la especulación. Los mismos factores llevaron al surgimiento de bolsones de exclusión de ciudadanos de los beneficios del crecimiento, produciendo un efecto de delegitimación del Estado que se manifestaba inoperante para dar respuesta a través de políticas públicas a las demandas sociales y afectando la cohesión social. Debemos aceptar que la reforma de los 90 fracasó en corregir estos vicios.

La nueva reforma debe incorporar estas lecciones y experiencias al diagnóstico y a la solución. No repetir los errores de los 90 no implica a renunciar a realizar las reformas sino en definir un buen relacionamiento entre Estado, mercado y sociedad. Tan negativo para la sociedad es un Estado sin plan como un capitalismo sin mercado.

Los ejes de la reforma no han cambiado: i) buena calidad institucional, que aliente la inversión; ii) inserción internacional con un sesgo procomercio (dada la reconocida correlación positiva entre comercio y crecimiento económico, ver secciones 9 y 10); iii) crecimiento económico articulado con reducción de pobreza y aumento de empleo; iv) disciplina fiscal y prudencia monetaria y financiera; v) marcos regulatorios adecuados; vi) políticas sociales transparentes e inclusivas con énfasis en educación y salud.

La experiencia internacional indica que persistir en los ejes de la reforma señalada permite una convergencia gradual de la economía a la de países con más elevados PBI per cápita. Y permite también que ello ocurra en un contexto menos crispado, en el que pueden llegar a florecer intentos anti sistema, que lo que ocurriera durante las últimas décadas.

El desafío es importante considerando la irritación que sectores de la sociedad mantienen con la economía de mercado y las privatizaciones en Argentina y otros países de la región, como surge del cuadro 8.

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CUADRO 8

ACTITUDES FRENTE A LA REFORMA (2004)

ARGENTINA BRASIL CHILE

La empresa privada es imprescindible para e desarrollo

54% 61% 72%

Está usted insatisfecho con los servicios privatizados vis a vis los públicos

75% 65% 70%

La economía de mercado es el único sistema para desarrollar el país

56% 63% 53%

No estoy satisfecho con el funcionamiento de la economía de mercado en el país

73% 62% 51%

FUENTE: Latinobarómetro, 2004.

Es cierto que la reforma tiene costos objetivos para algunos sectores de la sociedad. En la cuestión laboral por caso, en Argentina se mezclaron y superpusieron varios factores: i) El desplazamiento del sobre empleo en las empresas del Estado luego de las privatizaciones; ii) El efecto sobre la función macro económica de producción del cambio de precios relativos que abarató el capital y encareció el trabajo y del cambio tecnológico que se asoció a una economía más abierta; iii) El shock sobre la oferta de mano de obra del aumento de la tasa de participación de la mujer en el mercado de trabajo; iv) La institucionalidad del mercado de trabajo. Estos factores no se previeron o se previeron solo parcialmente (de hecho la reforma no figuraba en la agenda del peronismo en 1989). Faltó un proceso adecuado de recuperación y reciclamiento de los desocupados a las privatizadas (particularmente en el interior del país) y se ignoró el efecto del shock tecnológico y el del trabajo femenino.

Otro ejemplo, ahora potencial es el de los escenarios de integración internacional. En este caso los modelos de impacto permiten establecer los “perdedores” a nivel de sectores y regiones, así como los ganadores. Obviamente de lo que se trata es de lograr compensar en la transición a los primeros para legitimizar y facilitar el logro de consensos.

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El punto es importante por cuanto la percepción social es que en la reforma de los 90 hubo corrupción y que estuvo desbalanceada en términos de la distribución de costos y beneficios.

En parte esta percepción puede tener bases objetivas como se señaló más arriba y ello debe ser recogido para el futuro. Pero también es fruto, en parte de problemas de explicitación y divulgación de los beneficios de la reforma. La experiencia internacional es clara en términos que la protesta de los perdedores es ruidosa y la aprobación de los ganadores silenciosa. Por lo tanto es necesario explicitar las ventajas sociales de que haya “ganadores” para el resto de la población en su conjunto y de las acciones compensatorias (redes de contención social, seguridad, etc.) diseñadas en beneficio de los perdedores.

Una idea de la magnitud del cambio en la opinión de la sociedad en términos d ela fatiga de la reforma lo da el hecho que las privatizaciones fueran respaldadas por el 80% de la población en 1991, cifra que si bien fue bajando suavemente al 65% en promedio entre 1982 y 1997 cayó al entorno del 50% a fines de la década para luego derrumbarse a niveles consistentes con el estado de ánimo descripto en el cuadro 8.

Estos cambios deben ser tenidos en cuenta en el diseño de los programas de reformas por parte de los partidos político. Alberto Hirshman (1958), 40 años atrás, afirmó dijo que estaba en la naturaleza de la mayoría de las innovaciones que sus beneficiarios fueran anónimos, desarticulados e inconcientes de los beneficios a recibir (además que parte de los beneficiarios aún no han nacido), en tanto que los intereses de los perdedores tienen capacidad y habilidad que su voz sea escuchada. Y mucho tiempo atrás Nicolás Maquiavelo (1513) señaló “que nada debe ser considerado más difícil de llevar adelante, de más dudoso éxito o más difícil de manejar que iniciar un nuevo orden de cosas. Porque el reformador tendrá como enemigos aquellos que se beneficiaban del viejo orden y solo tibios defensores en los beneficiarios del orden nuevo. En cada oportunidad para atacar al reformador, los oponentes lo harán con la energía de los partisanos y quienes lo apoyan lo defenderán con tibieza, por lo cual correrá un gran peligro”.

Nicolás Stern (2003) ha recordado estas citas en un reciente documento en el cual advierte sobre la dificultad de “vender” políticamente la reforma implementando mecanismos estáticos de redistribución vis a vis otros que incluyan aspectos que involucren al pobre en el proceso de crecimiento, lo que debe ser incluido en el diseño de las plataformas de los partidos políticos y debe ser objeto permanente de interacción con la sociedad.. En última instancia, de lo que se trata es de que el resultado neto de la reforma sea positivo para la sociedad y que la misma contribuya a mejorar el nivel de vida, reducir el desempleo y la pobreza, reestablecer un clima de confianza en la sociedad que legitima aún más la democracia y refuerce la gobernabilidad; sobre este aspecto se vuelve en la próxima sección.

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SECCIÓN 6: COMO POTENCIAR EL SISTEMA POLÍTICO PARA REDUCIR LA POBREZA, EL DESEMPLEO Y LA INEQUIDAD

La idea de ciudadanía alcanza su plenitud con la integración de la ciudadanía civil y política con la ciudadanía social. La ciudadanía social completa a las otras dos con la particularidad que quienes más alejados están del ejercicio de los derechos civiles y políticos son usualmente los excluidos en términos sociales. Pobreza y desigualdad limitan e inhiben el acceso pleno libre e igualitario de las personas a los derechos políticos y sociales, por lo que el desarrollo de la democracia y la sustentabilidad de la gobernabilidad requieren de la ampliación de la ciudadanía social. Las tensiones sobre el funcionamiento de la democracia, la pobreza (cuatro de cada 10) y la desigualdad forman un triángulo característico de Latinoamérica, como quedó reflejado en el Cuadro 1, que constituye un desafío para la estabilidad de la democracia en el largo plazo. La respuesta política pasa entonces por la integración de estos tres conceptos de ciudadanía.

La ciudadanía social permite a los ciudadanos desarrollar sus potencialidades básicas y en ese sentido desempeñan un rol principal salud y educación. Los indicadores latinoamericanos muestran para la región la disminución de los índices de desnutrición infantil, mortalidad infantil y analfabetismo en el último cuarto de siglo, y correlativamente, el aumento de la esperanza de vida al nacer. Ello sin perjuicio que en Argentina, Brasil y Chile entre el 44% y el 55% de los alumnos tienen un bajo nivel de rendimiento, la tercera parte que en EE.UU. (PNUD, 2004).

La integración social basada en la creación de empleo, y el combate a la pobreza y a la desigualdad son los pilares de la ciudadanía social.

El empleo no solo es la forma de los ciudadanos de aportar a la producción y obtener recursos para ejecutar sus derechos, mejorar su ingreso y, en determinados casos, salir de la pobreza. También hace a la dignidad de la gente y éste no es un concepto remanido como lo ilustran las cifras de los estudios de valores en la opinión pública. Para un 74% de los argentinos el trabajo juega un papel importante en la vida, algo menos que la familia (90%) y algo más que los amigos (50%) y la religión (47%); en Brasil y en Chile los porcentajes son 84% y 76% y, en una muestra de 80 países el promedio fue 65% lo que coloca a los países señalados con una mayor proporción de gente que asigna alta importancia en sus vidas al trabajo.

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CUADRO 9

ACTITUDES DE LOS ARGENTINOS HACIA EL TRABAJO (*)

ARGENTINA MÉXICO CHILE MUNDO

Es humillante recibir dinero sin haberlo ganado

69 56 61 58

La gente que no trabajo se vuelve haragana

78 80 67 67

Trabajar es un deber con la sociedad

79 78 68 69

La gente no debe trabajar si no desea hacerlo

20 31 32 32

El trabajo es lo primero aún a expensas del tiempo libre

77 70 53 56

(*) Porcentaje de acuerdo con las posiciones descriptas. Año 2000/2001.

FUENTE: Inglehart, Ronald Human Belief and Values.

Desde esta perspectiva, resulta claro que el trabajo ayuda a que las personas se sientan mejor, más felices, realizadas y confiadas, efectuando por lo tanto una contribución importante a que alcancen un bienestar que se reflejará en menores tensiones sociales, y mayor gobernabilidad.

La cuestión del desempleo y la pobreza –doce países latinoamericanos con más del 40% de su población debajo de la línea de pobreza- figuran entre los principales problemas que mencionan los latinoamericanos a la hora de listar sus preocupaciones y demandas, como se explica en la sección 8. En Argentina en particular en el año 2004 el 29% menciona el desempleo como el problema más importante (CIMA, 2004). Una encuesta correspondiente al año 2002/03 indicaba que la pobreza era considerada el problema más grave por el 25% de los latinoamericanos y la desocupación por el 12%. Los registros alcanzados por la tasa de desocupación en los países de la región justifican esta preocupación.

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CUADRO 10

TASAS DE DESOCUPACIÓN

1994 1998 2003

Argentina 10,6 13,2 19,7 (*)

Brasil 5,1 7,6 7,5

Chile 5,9 6,2 8,5

Colombia 8,9 15,2 15,0

Ecuador 8,3 9,2 6,5

México 3,6 3,2 3,3

Perú 8,8 7,9 7,0

Paraguay 4,4 14,3 16,4

Uruguay 9,2 10,1 16,5

Venezuela 5,4 11,1 15,4

(*) No incluye como ocupados beneficiarios Planes Jefes y Jefas de Hogar que realizan contraprestación.

FUENTE: J.P. Morgan: World Financial Markets, 2004.

Las cifras de desempleo avalan esta preocupación de la sociedad. Excepto en México, Perú y Ecuador, las tasas de desempleo aumentaron fuertemente en los países de la región, más intenso en Argentina, Colombia, Paraguay, Uruguay y Venezuela y más moderado en Chile y Brasil.

Por otra parte, a la idea de empleo se asocia además la necesidad de que sea empleo de calidad; en otros términos, el empleo sin calidad asegura apenas un estadio vegetativo de subsistencia. Solo el empleo de calidad permite aspirar a la inclusión. Por cierto, el aumento de la informalidad, fundamentalmente en el agro y en el sector terciario, ilustran el crecimiento del empleo de baja calidad, en este último sector con predominancia en las áreas urbanas, como cuenta propistas, servicio doméstico, changarines, obreros de la construcción y prestadores de diversos servicios personales. En América Latina en general, la participación de los trabajadores formales en el sector no agrícola bajó de 57,2% en 1990 a 53,7% en el año 2002. En Argentina en particular el índice de informalidad no difiere del promedio latinoamericano y a fines del año 2003 el 49% de los ocupados era informal y 51% formal con el agravante que ocho de cada 10 nuevos ocupados eran informales.

Un “caveat” importante es que los 70 y 80 la economía podía absorber más fácilmente empleo de baja calidad por cuanto el mundo estaba menos integrado. La integración del

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comercio mundial –y el acceso de Latino América a esa red– pone el énfasis en la necesidad de mantener un cierto status de competitividad que requiere un esfuerzo de mayor calidad institucional, inversiones, y capacitación de mano de obra (al contrario era notable el peso del empleo público en los 70 y 80). La alternativa –una moneda forzadamente depreciada– no alcanza para compensar el problema de la productividad y solo sirve para permitir el desarrollo de empleos de baja calidad asociados con un bajo costo laboral. Obviamente, el crecimiento de la informalidad es una hipoteca social a mediano plazo por sus implicancias en términos de sostenimiento de la población que hoy revista en esa situación cuando lleguen a la vejez (se supone que no aportan al sistema previsional) o enferman. La deuda no solo es moral sino potencialmente económica (como financiarlos en el futuro, más impuestos, etc.) que no es habitualmente reconocida y que debería ser incluida en la agenda de la reforma.

La distribución del ingreso influye sobre la ciudadanía social, como fue mencionado y cierra el triángulo de empleo (o desempleo) y pobreza, como se mostrará enseguida. Pero primeramente resulta necesario reparar las cifras.

En clave comparada y considerando las décadas como promedio, entre los 70 y los 90 el coeficiente de Gini aumentó (y por lo tanto la distribución se hizo más regresiva) en casi 4 puntos. Si bien en Asia y en los países de la OCDE se observó también una tendencia a una mayor desigualdad, la variación fue mucho más moderada. Solo en Europa del Este se observó un movimiento de la magnitud indicada.

CUADRO 11

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR REGIÓN Y POR DÉCADA

(Coeficiente de Gini de la distribución per cápita del ingreso de los hogares)

1970 1980 1990 90-70

Latino América y Caribe

48,4 50,8 52,2 3,7

Asia 40,2 40,4 41,2 1,1

OCDE 32,3 32,5 34,2 1,9

Este Europeo 28,3 29,3 32,8 4,5

FUENTE: Banco Mundial: Inequality in Latin American and the Caribbean

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La desigualdad en Latino América es alta y aumentó en los últimos años. Las cifras ilustran aumentos significativos en la inequidad en la distribución en Argentina y Venezuela, al mismo tiempo que incrementos importantes en la relación entre el decil más alto y el más bajo de la escala de ingresos.

Existe un segundo tipo de evidencia respecto de la distribución en términos de una mejora en el acceso a servicios públicos de infraestructura (electricidad, agua, telefonía) y sociales. En este sentido, los datos son más alentadores por el aumento de oferta registrado en los 90.

CUADRO 12

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

COEFICIENTE DE GINI DÉCIMO DECIL/PRIMER DECIL

Principios de los 90

Principios de los 2000

Principios de los 90

Principios de los 2000

Argentina 44,7 52,2 18,5 39,1

Bolivia 49,5 51,1 23,1 24,5

Brasil 61,2 59,0 63,2 54,4

Chile 55,9 57,1 36,2 40,6

Colombia - 57,6 - 57,8

Ecuador 54,8 56,2 - 63,6

México 55,9 54,6 47,1 45,0

Paraguay - 56,8 - 70,4

Perú - 49,4 - 46,2

Uruguay 42,2 44,6 16,0 18,9

Venezuela 44,2 47,6 19,5 28,2

FUENTE: Banco Mundial: Inequality in Latin American and the Caribbean.

La inequidad se visualiza también en y se entrelazan con la cuestión económica. La dimensión de la igualdad de oportunidades definida como tener la libertad para tener éxito, o como el conjunto de circunstancias o factores que afectan los ingresos de las personas pero que escapan a su control y voluntad y están más allá de sus esfuerzos y decisiones.

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La evidencia nos enseña que las oportunidades están asociadas con los activos de las personas, con los mercados a los que pueden acceder, la información que pueden recibir y procesar y la calidad de los instituciones con las que interactúan: el grado de acceso a la educación y a la salud definen capacidades y oportunidades diferentes. Pero también mejor información sobre qué hacer con el ahorro o cómo defenderse del impuesto inflacionario mejoran las capacidades futuras.

Los activos y oportunidades dan acceso a mercados; ello permite la acumulación –de riqueza, conocimientos y capacidades– en los individuos (en esta instancia puede aparecer una instancia del Estado como agente de redistribución) y ello influye sobre los resultados (mayor educación) e ingresos. A su vez, los resultados e ingresos permiten acumular poder (a través de instituciones políticas y sociales) y el poder aumenta los activos y oportunidades cerrando el circuito. En las sociedades latinoamericanas se advierten profundas diferencias en capacidades y potencialidades que se vuelcan en diferenciales de oportunidades.

Obviamente, desde el vértice político de este circuito se incide sobre mercados, activos, ingresos, a través de las cuestiones regulatorias, la política impositiva y de gasto, etc. Pero además, se influye a través de la calidad de las instituciones que ofrece y un ejemplo claro es el de la seguridad: el impacto de que el Estado deserte de su obligación de velar por la protección de los individuos, el impacto será sentido con relativa mayor intensidad en los sectores más débiles. De allí la importancia que estas cuestiones estén incorporadas en la agenda de los partidos políticos y en sus programas.

La desigualdad importa en diversas dimensiones: por su connotación ética, por que enlentece la reducción de la pobreza y por que tiene efectos negativos sobre el desarrollo económico en tanto y cuanto se combina con instituciones débiles.

i) En relación al primer aspecto, en la filosofía política, en los valores religiosos, en la teoría de la justicia social y en la dimensión de la opinión pública se considera como un problema ético una distribución regresiva del ingreso. Entre 8 y 9 de cada diez latinoamericanos (según el país) cree que la distribución del ingreso en su país es injusta.

ii) Distribuciones de ingreso más regresivas implican en general mayores niveles de pobreza.

iii) El impacto favorable del crecimiento económico sobre la pobreza se potencia en la medida que la desigualdades menor. En otros términos, en las sociedades con coeficientes de Gini más bajos el impacto del aumento del ingreso sobre la pobreza es mayor que aquellas que tienen coeficientes altos, de lo que se deduce que una redistribución más equitativa de ingresos ayuda a reducir los índices de pobreza. En rigor el efecto es combinado por cuanto para una tasa dada de crecimiento económico, la elasticidad de la pobreza es mayor cuanto más bajo sea el coeficiente de Gini.

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iv) La desigualdad dificulta el proceso de desarrollo no solo en su faz económica sino por que afecta otras facetas del mismo, enervando la capacidad de resolver conflictos de manera pacífica y la capacidad de absorber shocks con facilidad.

Dado que los pobres tienen limitaciones de acceso al crédito –incluyendo otorgar colaterales– proyectos de inversión asociados con ellos pueden quedar descartados aunque su rentabilidad social y aporte a la productividad global supere a la de los proyectos que sí se realizan y ello afecta negativamente la tasa de crecimiento de la economía en su conjunto.

En las sociedades desiguales se plantea el riesgo si la intervención del Estado no terminará asignando recursos a reducir la imposición en consumos suntuarios o aumentar el gasto público en programas que no benefician a los pobres o que tienen “nichos” de los que se aprovechan los ricos (la cuestión de la “focalización” del gasto). Un circuito a considerar es aquel en el cual diferencias de riquezas gatillan diferencias de educación que hacen que al insertarse en el mercado de trabajo los pobres se presentan con menos capital humano incorporado y perciban por lo tanto ingresos más bajos; en la medida que las decisiones de gasto publico reflejen diferencias de ingresos podría haber –con visión de corto plazo– incentivos a bloquear propuestas que mejoran la educación pública.

Claro que este tipo de procesos, en los cuales algunas elites capturan el poder y administran el gasto en los términos señalados en el párrafo anterior, pueden terminar afectando negativamente el clima social y promoviendo indirectamente el delito y enervando desde esa vía también, el crecimiento de la economía y/o la gobernabilidad.

La experiencia de Argentina respecto al papel de determinados factores que influyen en la distribución del ingreso, la creación de empleo y la pobreza son útiles para dimensionar el problema y evaluar posibles cursos de acción en términos de política económica y social, a la vez de constituir una agenda para la acción política.

i) La organización institucional del mercado laboral (costos de contratación y ruptura de la relación laboral, negociación colectiva, fijación de salarios mínimos) poco flexible disminuye la capacidad de creación de empleo formal y de alta productividad, propende a tasas de desempleos más elevadas y ha aumentar el período en el que el trabajador queda desocupado, reduciendo la capacidad de la economía de absorber shocks, y sobre todo a una expansión del empleo informal que es el atributo por excelencia de una sociedad desigual y fragmentada. El impacto de los shocks es mayor en los tramos más bajos de la distribución del ingreso (en otros términos es allí donde es más alta la probabilidad de que un ocupado quede desempleado o se vuelve informal).

ii) En el caso argentino, y según mediciones de FIEL (2000) el nivel de educación de los individuos es el atributo más importante para explicar diferencias de ingresos y la situación ocupacional: en el período expansivo pre Tequila (92-95) el aumento de los ingresos de las personas con un título superior fue más alto (y en el posterior receso la disminución más baja) que en los grupos con menor

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nivel educacional. Por otra parte, en los sectores con educación primaria incompleta, la tasa de desocupación a fines de los 90 excedía en 31% el promedio general, cuando entre quienes poseían educación universitaria completa era 56% más baja que dicho promedio.

iii) La calificación del trabajador (que computa además de la educación su experiencia laboral y su capacitación en el trabajo) es un factor relevante en la desigualdad. En ese sentido, debe recordarse que los cambios derivados de la reforma y globalización son capacitación intensivos, lo que exige que la agenda política prevea su impacto en el mercado laboral.

iv) Los cambios en la estructura sectorial del empleo influyen sobre la distribución del ingreso. En la medida que se observe un aumento de la demanda de personas educadas y especializadas a una tasa mayor que la oferta seguramente se observará un crecimiento de empleo e ingresos de personas que ya en el punto de partida toman salarios más altos; los procesos de privatizaciones y el desarrollo de ciertos servicios asociados con la globalización en los 90 podrían haber provocado este proceso, al menos en Argentina.

v) En la experiencia argentina, el sexo, la edad y la región no son factores significativos en el nivel y variación de los índices de desigualdad.

vi) La estabilidad de precios que Argentina alcanzó a principios de los 90 tuvo un fortísimo impacto igualitario sobre la distribución del ingreso que no debe ser omitido ya que permitió la virtual eliminación de un impuesto muy distorsivo y regresivo, considerando que el impuesto inflacionario tributado por los pobres fue el doble que el de los ricos y llegó al triple en 1989 –en plena hiperinflación–. Un ejercicio realizado por FIEL (2000) indica que si en 1989 no se hubiese tributado el impuesto inflacionario, el quintil más bajo hubiera aumentado 35% su participación en la renta, ganando 1,2% adicional del ingreso total y el quintil más rico habría perdido 2,6% de participación.

vii) La apertura económica tuvo un doble efecto: por un lado redujo el precio relativo de los bienes –y facilitó el acceso–, con efectos favorables en el bienestar en los sectores más bajos; por otro aumentó relativamente en mayor proporción la demanda de trabajo dirigida a personal más calificado y de mayor ingreso relativo, como se mencionó en ii), iii) y iv). Obsérvese que la ruptura de la Convertibilidad implicó un fuerte retroceso en el aspecto favorable, sin corregir el desfavorable, lo que justifica un deterioro en la distribución.

viii) Análogamente, las privatizaciones –en términos generales– mejoraron las condiciones de acceso a los servicios públicos prestados por las ex empresas públicas –además de eliminar un factor que en el año 1988 representó una contribución al déficit fiscal de casi 3 puntos porcentuales del PBI.

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ix) La “reforma estructural” en cuanto tuvo un signo procrecimiento –aumentando la productividad del capital– favoreció la mejora del bienestar general con respecto de fines de 1980, si bien no ayudó a mejorar la distribución del ingreso.

x) La experiencia argentina ratifica que la intervención pública reduce la desigualdad de la distribución del ingreso por la progresividad del gasto social y la neutralidad de la carga impositiva.

xi) El gasto social podría ser aún más progresivo de no existir filtraciones que en el caso argentino son numerosas. En el caso de la educación pública, la escolaridad en educación superior universitaria en el decil más alto es 10 veces mayor que en el decil más bajo. En el área de la salud, 40% del gasto hospitalario se brinda en forma gratuita a individuos que no forman parte de la población objetivo por tener coberturas pagas (existe un subsidio de los pobres a estas organizaciones). Finalmente, en los planes de vivienda se observa un fenómeno similar.

xii) Parecen existir problemas de eficiencia y calidad en las prestaciones de los servicios públicos, que luego incide en los ingresos a los que pueden acceder. Si el costo para la sociedad de que se reciba un médico en una universidad pública es X (sufragado por la sociedad) y en una universidad privada es 1,2 veces X (en este caso a expensas del profesional) pero el ingreso futuro esperado del primero es la mitad que el segundo, es evidente que el mercado discrimina en contra los egresados del sistema público por alguna razón probablemente asociada con la calidad, ya sea de la formación adquirida y/o de su background previo. Además, existe en el sistema público una alta deserción (con su costo asociado), el exceso de estudiantes en algunas carreras respecto del mercado de trabajo, etc., todo lo cual sugiere problemas de asignación de recursos. A su vez, en relación a la enseñanza pública primaria y secundaria, el sistema educativo parece haberse transformado en un sistema de contención y asistencia –lo que plantea las dificultades indicadas–, en lugar de un centro de educación para la excelencia con las consecuencias distributivas de largo plazo que ello implica, al disminuir el capital humano de los sectores más pobres de la sociedad.

A partir de este análisis, es posible concluir que existen al menos seis áreas en los cuales se pueden efectuar avances importantes en orden a mejorar la situación del ingreso y reducir la pobreza y que deben incorporarse a la agenda de los partidos políticos.

a) Instituciones sociales y políticas más abiertas, democráticamente organizadas y participativas, que mitiguen o corrijan desigualdades de agencia, equilibren el poder, instalen o refuercen la “voz y el control”, etc. En la próxima sección se retoma la cuestión de las instituciones.

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b) Reforzamiento de las políticas económicas prudentes y sustentables, especialmente en lo referido a la administración del ciclo económico (en particular en el auge), tanto en los planos fiscal cuanto monetario; economías menos volátiles contribuyen positivamente a la mejora en la distribución del ingreso, considerando la asimetría de las recesiones sobre los distintos sectores (más regresiva en los más débiles). Marcos regulatorios que desalienten monopolios, mercados profundos, mejor y mayor información apta para los sectores bajos reducen la desigualdad. También la protección de los derechos de propiedad en todos los niveles de la escala de ingresos para facilitar también a los pobres el acceso al capital físico y aumentar capital humano.

c) Aumentar el acceso a los servicios públicos, educación, salud e infraestructura elevarán las oportunidades desde una perspectiva de largo plazo, articulando su financiación con una mejora la calidad del perfil tributario, revisando los impuestos distorsivos que desalientan la inversión y la contratación de mano de obra y, sobre todo, aumentando la eficiencia y mejorando la focalización del gasto público para que el esfuerzo llegue a la población objetivo y no sea desviado o atrapado con fines clientelísticos. Este punto implica desafíos, máxime cuando se trata de enfrentar intereses creados.

d) En relación al contenido, los programas de ayuda deben propender a involucrar a los pobres y beneficiarios en el proceso de crecimiento, participando en componentes que impliquen aumentar el capital humano y social, a la vez que capacitar y reforzar la cultura del trabajo. Este punto resulta crucial para mantener la empleabilidad y fortalecer la autoestima en sociedades donde el trabajo constituye un valor imperante, como indicamos más arriba al analizar las actitudes de los argentinos hacia el trabajo.

e) El éxito de este tipo de programas exige un diseño adecuado, particularmente aquellos destinados a mejorar el capital humano y social en la fase de educación y capacitación. Por un lado, debe ser un enfoque consistente a la realidad de las personas objetivo, por otro deben ser una formación y entrenamiento adecuado para una sociedad competitiva y globalizada. Capacitar para empleos por “lástima” no es útil ni siquiera como mecanismos de estabilización social ya que se mantendrá el resentimiento y la frustración y no se resolverá la cuestión de la exclusión, más allá de lo que se erogue en capacitadores.

f) La información juega un papel fundamental para orientar el esfuerzo. Ello tiene dos vías: del gobierno a la sociedad explicando los objetivos y beneficios de los programas y buscando agotar los medios para evitar desvíos, y de la sociedad al gobierno en términos de “voice and accountability”. Este esfuerzo es tanto más exigente considerando la poca credibilidad de los políticos, la ruptura del tejido de solidaridad y la sensación de corrupción. Los organismos internacionales pueden y deben seguir contribuyendo en este aspecto, para mejorar la organización y aumentar la transparencia.

La agenda a realizar en el plano de la distribución del ingreso implica rupturas y obliga a una adecuada articulación entre el mercado y las políticas públicas. Por ello es

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conveniente recordar los conceptos de Hirshman y Macchiavello citados más arriba en orden a la respuesta asimétrica que beneficios y costos de las reformas –o redistribuciones– tienen en el plano de la opinión pública en ganadores y perdedores, que obligan a articular transparencia y prudencia con astucia y decisión.

La situación más compleja se abate sobre aquellos países que, como Argentina iniciaron un proceso de reforma que en parte explotó y en parte fue explotado en sus manos. Esos países tienen que realizar un esfuerzo de reconstrucción de muchos aspectos de su organización económica bajo instancias difíciles por cuanto además de su diseño ajustado de su contenido y del necesario consenso político y social que debe reunir, el hecho objetivo es que arranca de un nivel de pobreza y regresividad en la distribución del ingreso más altos que a principios de los 90.

Las sociedades monitorean éxitos y fracasos cuidadosamente. En el caso de Argentina, por caso, solo un tercio de la publicación está de acuerdo con la forma que el gobierno encara el problema del desempleo (CIMA, 2004).

En estos países, la necesidad de “acolchar” el proceso de reconstrucción institucional y de reformas es mayor que en sociedades donde el retroceso no tuvo los costos que exhibe el caso argentino. Si bien como compensación Argentina tiene alguna ventaja en términos de la calidad del stock de capital físico incorporado en los 90 –y también en el capital humano de la población en general– ambos indicadores se van degradando con el correr del tiempo, lo que refuerza el argumento que es urgente comenzar a desarrollar la agenda. Para esta tarea, como ya fue expresado, los organismos pueden cumplir un papel importante aportando recursos humanos para contribuir al entrenamiento y capacitación de los gestores de gasto social y de las redes de contención social.

SECCIÓN 7: LA CREACIÓN DE INSTITUCIONES COMO RESPONSABILIDAD DE LOS POLÍTICOS

Las instituciones en las sociedades modernas son definidas desde tres planos que conviene repasar una vez más:

a) Conjunto de reglas formales e informales que reglan la interacción humana en una sociedad y su capacidad de generar incentivos correctos.

b) Grado de protección existente en una sociedad por los derechos de propiedad, aplicación justa y equitativa de las regulaciones y leyes y clima de transparencia y baja corrupción.

c) El conjunto de organizaciones específicas, procedimientos y regulaciones que hacen posible b) y a).

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La calidad de las instituciones contribuye decididamente a la performance de las economías en términos de su tasa de crecimiento. Las estimaciones de Hali Edison (2003) indican que: i) si Latino América mejorara la calidad de sus instituciones al promedio mundial, su PBI per cápita podría aumentar hasta un 50%; ii) si Latino América tuviera la calidad institucional de las economías desarrolladas, la tasa de crecimiento anual de su PBI per cápita aumentaría en 1,7 puntos porcentuales. Además, estimaciones de Rodrik y Subramanian (2003) apuntan a que el PBI per cápita de Bolivia, suponiendo que este país tuviera las instituciones de Corea, se multiplicaría por 6,4.

La conexión entres instituciones y gobernabilidad es estrecha. Buena calidad institucional refuerza la gobernabilidad y actúa como ancla en situaciones extremas o imprevistos (que deberían ser muy ocasionales dado que una de las funciones de las instituciones es mejorar la flexibilidad y la capacidad de diseñar y ejecutar el plan de gobierno reduciendo el margen de imprevistos). A su turno, la gobernabilidad debe incluir en su agenda la preservación, fortalecimiento y crecimiento de las instituciones.

Por cierto, una evaluación objetiva del estado de situación en Latino América de los factores que conforman el Índice de Gobernabilidad de Kaufman–Kray que se utiliza habitualmente para medir la calidad institucional es preocupante.

a) Voz y contralor, en términos del grado que tienen los ciudadanos para elegir su gobierno, poseer derechos políticos ejercer libertades civiles y ser informados por una prensa independiente. En este caso, si bien ha mejorado la democracia electoral en la región, la participación electoral sigue siendo baja vis a vis Europa, el ejercicio de los derechos políticos limitado por la situación social, alta la sensación que hay grupos discriminados (indígenas pobres, inmigrantes) y la libertad de prensa es débil (40% en una escala de 1 a 100 según el Índice de Freedom House donde las cifras más bajas indican mayor libertad; Chile y Costa Rica aparecen como los países más libres y Argentina y Brasil en el promedio).

b) Estabilidad política y ausencia de violencia medida en términos de que las autoridades no corran riesgos de ser desplazadas por vías inconstitucionales o violentas y que las autoridades, a su turno, no ejerzan violencia. La experiencia latinoamericana es de: i) Mayor estabilidad que en el período 1940-80 en relación al riesgo de desplazamiento de gobiernos civiles electos constitucionalmente por gobiernos militares; ii) Fragilidad en las preferencias de la ciudadanía en cuestiones que tienen que ver con la democracia (58% está de acuerdo con que el Presidente va ya más allá de las leyes, 55% apoyaría a un gobierno autoritario que resuelva los problemas económicos, 44% no cree que la democracia resuelve los problemas del país); iii) Han aumentado sustancialmente los desplazamientos de autoridades democráticamente electas (renuncias anticipadas en situaciones de alta conflictividad social) que, en algunos casos y dentro de lo constitucional, han representado auténticos “golpes de Estado civiles”, prohijados por grupos políticos y económicos con la indiferencia popular; el hecho que hayan sido formalmente legítimos y en última instancia “salvado la institucionalidad”, no corrige el impacto negativo que han tenido sobre la gobernabilidad por cuanto subsiste la pregunta de cómo la situación pudo deteriorarse a tan alto extremo y en que medida el ejemplo

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sirve de precedente y condiciona futuros gobiernos. Nuevamente en esta materia el caso argentino es aleccionador.

c) Efectividad de gobierno, medida en términos de la calidad de los servicios prestados y de la capacidad e independencia de los funcionarios. Al respecto, hemos repasado en la sección 6 algunos indicadores de la efectividad del gobierno en términos del gasto social, cuestión que figura en la agenda de prioridades de la sociedad. La sociedad percibe poca competencia y poca independencia en los funcionarios y, más aún, que este último atributo resulta molesto para los gobiernos en aquellos organismos que, como algunos bancos centrales o auditorias nacionales, cuentan con ese status. La visión del favoritismo o clientelismo como regla para la designación de funcionarios contribuye al bajo prestigio de éstos.

d) La carga regulatoria, en términos de intensidad de controles en mercados de bienes y servicios, mercado financiero, movimientos de capitales, etc. La carga regulatoria había disminuido en los 90 en Latino América en relación a la observada en los 80, aún cuanto se ha comenzado a reinstalar, en parte por efectos de la “fatiga de la reforma”, en parte por errores objetivos en el diseño de los entornos regulatorios, en parte como consecuencia del cambio de algunos paradigmas (detrás de la salida de la Convertibilidad en Argentina reaparecieron los controles a los movimientos de capitales y cambiarios por citar un ejemplo ) que en Latino América en general se traducen en una baja satisfacción respecto del funcionamiento de la economía de mercado. La demanda de una mayor participación del Estado regulador –aunque no productor– surge con claridad de las diversas encuestas en el caso de Argentina y ello resulta hasta cierto punto paradójico considerando la percepción de corrupción y baja eficiencia que gozan las instituciones del Estado en términos generales en el país.

e) El imperio de la ley en términos de la protección de las personas y de su propiedad contra la violencia y el robo, la existencia de jueces probos efectivos e independientes y de seguridad en el cumplimiento de los contratos. El panorama latinoamericano en esta materia es desalentador. Un 20% de la población debió recurrir a la justicia y solo 40% pudo plantear una demanda o completar el proceso, en tanto el resto desistió o dejó incompleto el proceso por falta de dinero, lentitud de la justicia, falta de confianza, etc.; solo uno de cada tres personas que requirió justicia tuvo trato rápido y justo y cuatro de cada diez debió apelar a influencias o pedir dinero prestado. Al mismo tiempo, uno de cada tres latinoamericanos piensan que es probable sobornar jueces y Argentina, con una persona de cada dos opinnado de esta manera, está por encima del promedio (Latinobarómetro, 2004). La experiencia argentina es elocuente en términos que la justicia es lenta y cara en todos los aspectos y fueros y ello proyecta un haz de inseguridad respecto del derecho de propiedad, la seguridad y la previsibilidad. Pero más grave aún, la experiencia argentina ilustra de la manipulación que han efectuado los gobiernos de la justicia inclusive en la de su más alto tribunal, la Corte Suprema como se explica más adelante.

f) Finalmente, el indicador de gobernabilidad de la calidad institucional exige libertad de presiones y de coacción. En este sentido, la sensación de coacción está asociada con la percepción de corrupción y gravita negativamente tanto sobre el clima de

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negocios como sobre el espíritu de la sociedad en general. El cuadro 13 ilustra como visualiza la sociedad argentina ciertos actos, y allí se puede observar el alto grado de rechazo de los argentinos frente al soborno, la mentira en los impuestos y en el reclamo de beneficios con tener derecho a ellos en lo que constituye una suerte de activo social.

CUADRO 13

ACTITUDES DE LOS INDIVIDUOS FRENTE A LA CORRUPCIÓN: PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN QUE NUNCA JUSTIFICARÍA CIERTOS

ACTOS

ARGENTINA MUNDO

1990 2000 1990 2000

Aceptar pagar una

coima

95 92 76 76

Mentir en los

impuestos

81 77 61 63

Reclamar al

gobierno un

beneficio sin tener derecho

79 64 64 61

FUENTE: Ronald Inglehart, Human Beliefs and Values.

Los latinoamericanos manifiestan gran preocupación por la corrupción. El 6% de ellos –y el 7% de los argentinos– mencionan la corrupción como el principal problema del país (ver sección 8), detrás de pobreza, desempleo, drogas y problemas económicos. Al mismo tiempo, son escépticos de que pueda resolverse: 37% de la población cree que no se resolverá nunca y 17% que demandará más de 20 años; solo 1 de cada cinco latinoamericanos es “optimista” al pensar de que en los próximos diez años será eliminada.

La disposición a las prácticas corruptas es rechazada como surge del cuadro en relación al pago de coimas; datos más recientes (Latinobarómetro, 2004) indican que, ante el caso de que a un familiar le fuera pedido un soborno, seis de cada diez latinoamericanos recomendaría no pagar y denunciar al funcionario y otros dos hacer el trámite sin pagar coima y sin hacer la denuncia; solo el 16% recomendaría pagar o negociar. Pero al mismo tiempo, consideran que sería bastante probable sobornar a policías, jueces o funcionarios (cuadro 14).

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CUADRO 14

PROBABILIDADES DE SOBORNAR CIERTAS ÁREAS (*)

ARGENTINA BRASIL CHILE LATINOAMÉRICA (**)

Policías 57% 52% 22% 43%

Jueces 46% 36% 20% 36%

Funcionarios Ministerios

50% 39% 19% 36%

(*) Porcentaje de la población que afirma que hay muchas o bastantes probabilidades.

(**) Media no ponderada.

FUENTE: Latinobarómetro, 2004.

Obsérvese que, mientras en Argentina se cree en referencia a las tres categorías de funcionarios que es probable sobornarlos por encima del promedio de la región, en Chile la proporción es sustancialmente más baja revelando una mayor confianza en esas instituciones.

Hemos revisado un conjunto de variables que hacen a la gobernabilidad y a la calidad de las instituciones en términos generales. Pero el análisis quedaría incompleto sin repasar dos cuestiones vinculadas a la organización del Estado, que analizaremos por separado más allá de sus evidentes puntos de contacto.

La primera de ellas hace a la división de poderes. Obviamente el buen funcionamiento de la República, la previsibilidad para los ciudadanos exige una división de los poderes que en los hechos no se da.

Volvamos al ejemplo de Argentina y a la relación entre el Poder Ejecutivo y el Judicial: comenzando por la Corte, la permanencia promedio de un miembro de la Suprema Corte de Argentina en el período 1960-2000 fue de 3,75años (y debe haber bajado por la renovación provocada por la actual administración), que compara con 12 años en EE.UU. y entre 8 y 10 años en países como Australia, Chile, Noruega, Holanda, Canadá, Bélgica e Irlanda, entre los cuales figuran varias de las sociedades exitosas benchmark para Argentina. Con una duración promedio similar a Argentina, aparece Pakistán, Zambia y diversos países africanos y asiáticos. Cortes adictas, cuya designación sea manipulada por el Poder

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Ejecutivo, limitan la efectividad de la división de poderes por cuanto ello implica una fuerte señal al resto de los estamentos del poder judicial.

En relación al Congreso argentino, cabe señalar que, paradójicamente su arquitectura legal propende a la fragmentación política, en términos que el 58% de las bancas del Senado corresponde a provincias que contienen al 20% de la población del país; en la Cámara de Diputados un tercio de los miembros proviene de esas provincias. Además, dada la forma en que son elegidos los candidatos, por las burocracias provinciales (en lugar de los votantes en elecciones internas o de la burocracia nacional), se refuerza la incidencia de las máquinas provinciales. Por lo tanto, el incentivo es para que la negociación no sea con los diputados sino con los gobernadores de su partido. Este esquema propende a la fragmentación y a derivado en incidentes y accidentes de todo tipo y color (aún con episodios de violencia) en aquellos casos en que los legisladores nacionales de la provincia X se encuentran enfrentados con sus gobernadores.

Como contrapartida, el régimen político argentino prevé que el Congreso delegue funciones en el Poder Ejecutivo, lo que resulta una flagrante violación a la división de poderes más allá que en algunas emergencias e instancias puntuales y excepcionales encuentre justificativo. Una delegación amplia es favorecida a veces por la presencia de un presidente carismático y aceitada por los períodos de “luna de miel” de comienzo de los mandatos presidenciales y por la baja imagen del Parlamento como institución y constituye un reaseguro frente a conflictos con las provincias. Pero a la larga, particularmente ante una caída de la imagen presidencial o una crisis de gobernabilidad, la ausencia de un Congreso funcionando ajustadamente resta un ancla a una solución posible. Este formato de organización hace que se pueda pasar muy fácilmente de un contexto de seguidismo a otro de obstruccionismo y, obviamente los dos afectan adversamente al sistema democrático. Por otra parte, con “poderes delegados” se reduce el rol de los partidos políticos de la oposición en el ámbito natural del Parlamento (donde se accede a través de cargos electivos) y aumenta en todo caso el poder relativo de las burocracias partidarias (arreglos de cúpula).

La segunda gran cuestión de la organización del Estado recauda y que influye sobre las instituciones es la del federalismo fiscal. El punto clave es que la Nación recauda y transfiere fondos y las provincias gastan en función de sus intereses. La experiencia argentina es aleccionadora respecto de algunas cuestiones básicas como:

i) Los principios que rigen las relaciones fiscales entre un Estado Nacional y los estados subnacionales deben estar bien definidos y ser transparentes.

ii) Los recursos deben estar claramente definidos, en particular la coparticipación de aquellos ingresos que recauda la Nación, debiendo evitarse los fondos especiales, los destinos específicos y las “precoparticipaciones”. El llamado gasto tributario (excenciones a determinados impuestos) debe ser mínimo y su costo cuidadosamente explicitado en el Presupuesto (cuadro anexo).

iii) Los criterios de distribución de ingresos deben estar calculados sobre bases e índices objetivos y estables. De ser necesario, los cambios en la coparticipación

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deben realizarse con el criterio de “en el margen” (es decir sobre el aumento futuro en los recursos).

iv) Determinadas fuentes recaudatorias o bases imponibles deben estar reservadas a la esfera subnacional.

v) Deben existir incentivos a mejorar la eficiencia en la recaudación subnacional, con las dificultades que implica que esto pueda provocar conflictos entre las administraciones subnacionales y su “constituency”.

vi) Deben existir incentivos a la prudencia fiscal, al manejo prudente de la política de gasto provincial a lo largo del ciclo económico (incluyendo la utilización de Fondos Anticíclicos) y límites al crecimiento del endeudamiento (en rigor prohibición al aumento de éste).

vii) Debe existir un control estricto del crecimiento del empleo, la calidad del gasto y el manejo clientelístico de los subsidios y ayudas sociales.

viii) Debe alentarse conductas prudentes y no predatorias de aquellas provincias cuya economía descanse fuertemente en las regalías sobre un recurso natural no renovable, a fin de lograr una diversificación razonable antes que ese recurso se agote.

Esta lista no agota las cuestiones vinculadas al federalismo fiscal pero al menos dan una pauta del sentido del cambio. Los partidos políticos deben contribuir, en la esfera nacional y provincial, a apoyar estos cambios e inculcar en la sociedad la noción de austeridad, transparencia, prudencia y previsibilidad en la administración de la cosa pública y a ejercer una sana tarea de control –que no significa obstruccionismo–.

Las instituciones son una creación de la sociedad; la contribución de los partidos políticos a su fortalecimiento pasa por: i) evitar captarlas y/o manosearlas con criterios oportunistas; ii) defenderlas aunque coyunturalmente no sea beneficioso para su situación relativa; iii) respetarlas cuando impliquen hechos adversos (la justicia); iv) contribuir a consolidarlas alentando a la sociedad a cerrar filas a su alrededor.

La protección de las instituciones debería ser, en rigor un mandato social: el descrédito de las instituciones es el camino a la ruptura del contrato social y a la anarquía.

Argentina y otros países latinoamericanos muestran bajos índices de confianza en las instituciones pero, lo que parece más grave aún, los hechos sugieren que nadie da importancia a las instituciones y que éstas carecen de “enforcement”. Algunas experiencias recientes ilustran lo antedicho, en instituciones de distinto nivel:

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1. El permanente incumplimiento del Presupuesto Nacional.

2. El incumplimiento de los plazos establecidos para diversas cuestiones en la reforma constitucional de 1994 (entre ellos la sanción del régimen de coparticipación federal de impuestos).

3. La escasa defensa del principio de independencia del BCRA cuando fue separado su presidente o la la hora de designar integrantes de sus directorios.

4. El poco respeto a la imagen de la autoridad –inclusive presidencial– inmediatamente antes de la crisis del 2001. Libertad de prensa mala imagen y participación popular no implican prácticas irrespetuosas en relación a las instituciones. Así como los partidos políticos no contribuyeron a preservar las instituciones, tampoco lo hizo la sociedad frente al avance de activistas.

5. La ruptura generalizada de contratos y el “alegre” default –más allá que la mayoría de los argentinos era partidaria de negociar y no de un cese unilateral.

6. El desgaste y exposición de las Fuerzas Armadas y de seguridad.

De alguna manera, como síntesis, medido en una escala de 1 a 10 los latinoamericanos califican en 4,5 el poder del Estado de hacer que se cumplan las leyes (1 no se cumplen, 10 se cumplen plenamente); mientras en Chile el puntaje es de 5,4, en Argentina de solo 4,0, lo que ilustra de la baja capacidad de ejecución del marco legal por parte del Estado (Latinobarómetro, 2004). Obviamente, esto ocasiona inseguridad jurídica y enerva la capacidad de realizar contratos de largo plazo.

Es probable que exista un factor cultural entrelazado con una cuestión generacional asociado con esta actitud prescindente de la sociedad con las instituciones –ahora como entes o figuras–. Como su prestigio es bajo, la sociedad las ignora y deserta o desiste (por cansancio) de su obligación de luchar por mejorarlas, aunque desde una perspectiva intergeneracional y de la responsabilidad frente a futuras generaciones, desistir por hartazgo sea una manera de desertar. Ello abre camino para que las capturen quienes solo pretenden beneficiarse de ellas. Y también para que quienes eligieron no participar tengan disponible un “chivo expiatorio” para sus frustraciones.

Una explicación confluyente es que la mayoría de los argentinos activos se formaron y educaron entre 1980 y 1945 (hoy cuentan entre 30 y 70 años) un período caracterizado por muchas tensiones políticas y rupturas del orden institucional y, por lo tanto puede existir un “bloqueo” hacia la defensa de las instituciones, tanto las de la política cuanto de la economía por no haber sido educados en un ámbito que fuera favorable al respeto de las instituciones. Compromiso es la palabra que reconciliaría sociedad e instituciones. En este plano los partidos políticos pueden contribuir con ejemplaridad y acciones concretas, y lo propio las ONG y el Estado (ejemplaridad y políticas públicas). Pero también en ellas los organismos multilaterales pueden efectuar una contribución importante para facilitar ese compromiso.

SECCIÓN 8: LOS PARTIDOS POLÍTICOS FRENTE A LAS DEMANDAS DE LOS CIUDADANOS

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¿Cuáles son los principales problemas que dicen enfrentar las sociedades en Latino América y en el mundo? A principios del 2003 una encuesta a escala mundial realizada por Gallup International los pone en una adecuada perspectiva.

CUADRO 15

PRINCIPALES PROBLEMAS (2002/2003)

MUNDO (1) LATINOAMÉRICA (2)

ARGENTINA

Pobreza 18 25 36

Terrorismo 10 6 7

Amenazas ecológicas

10 3 2

Guerras y conflictos 9 4 5

Problemas económicos

8 7 3

Desempleo 7 12 7

Corrupción 5 6 7

Falta de democracia y libertades

4 1 1

Decaimiento moral y espiritual

4 3 3

Drogas 4 12 12

Delictuosidad 3 4 1

Salud 3 4 2

Derechos Humanos 2 1 1

Educación 2 2 3

Otras 8 9 9

No sabe/No responde

3 1 1

TOTAL 100 100 100

(1) Muestra de 46 países. (2) Muestra de 9 países.

FUENTE: Gallup International

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Las demandas sociales se concentraban en Latino América en Pobreza, Desempleo y Drogas y otro tanto ocurría en Argentina, con mayor intensidad en el primero de los factores indicados; corrupción, terrorismo y problemas económicos también figuran en el menú. Interesa también, establecer qué cosas no constituyen la agenda de preocupaciones de la sociedad: Derechos Humanos, Falta de Democracia y Libertades; estas y otras cuestiones como globalización, mayor justicia en el comercio internacional, el predominio de EE.UU., y el poder de las grandes empresas que aparecen englobados en “otros” (en Argentina 7% de las personas nombre alguna de los cuatro asuntos indicados en último lugar lo que muestra su población algo más sensibilizada que el promedio internacional). Claramente, los problemas asociados al área socio económica atraen casi a la mitad de las opiniones de los argentinos y latinoamericanos, mientras en el conjunto de países en que se relevó el estudio la proporción es de 1 de cada 3 personas preocupadas por esas cuestiones.

Un estudio más reciente, correspondiente al año 2004 muestra cambios importantes en relación de la percepción de los argentinos sobre cuál es el problema más importante que enfrentan: desempleo 29%; seguridad 28%; economía 18%; corrupción 14%; educación 6%; salud 3%; y otros temas 2%. Como puede observarse, mientras la mitad de la población sigue afirmando que el área socio económica (desempleo y economía) son los problemas más importantes, irrumpe la cuestión de la seguridad, de la mano del aumento del delito, a la vez que aumentó la preocupación por la cuestión de la corrupción.

La irrupción de la cuestión del delito no es casual: un tercio de los latinoamericanos conocen alguna persona que haya sido asaltado en los doce meses previos a la encuesta –aunque haya disminuido levemente respecto del año 2001– y lo que es más complejo, en la mayoría de los países la sociedad descree que se esté ganando la lucha contra el delito (en Brasil, Argentina, Uruguay y Chile solo dos de cada diez habitantes cree que se esté ganando).

La delincuencia para los latinoamericanos tiene origen en la situación económica (57%), drogadicción (56%), mala educación (43%), mal funcionamiento de la justicia (30%), desigualdades sociales (24%), falta de exigencia en el cumplimiento de leyes (24%), impunidad de los delincuentes (20%), poca dureza de las penas (19%) en el estadio realizado por Latinobarómetro en el año en curso. En alguna medida, el eje socio económico y las drogas siguen predominando, junto con la cuestión de las leyes.

Se han puntualizado con cierto detenimiento los problemas que los latinoamericanos y los argentinos plantean. Obviamente los gobiernos deben dar respuestas, pero los partidos políticos no pueden ni deben renunciar, es más tienen la obligación, de incluir el tratamiento que proponen en sus programas y plataformas y contribuir, desde la oposición en el Parlamento y en el debate público, a la solución.

En este sentido, los partidos políticos deben contribuir a mantener las demandas contenidas en sus ámbitos naturales; de lo contrario surgirán emergentes que ratificarán el antiguo precepto de que, en cuestiones políticas y sociales, los vacíos que no se llenan terminan siendo ocupados. El Estado y la ley deben ser respetados y, en ningún caso, debe admitirse el desafío pues ello termina corroyendo la confianza.

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Es cierto que a la sociedad le faltan condiciones para alcanzar la ciudadanía plena, como hemos señalado en las secciones anteriores, que la demanda social es fuerte y que los partidos políticos no pueden hacer oídos sordos. El funcionamiento de las instituciones requiere que ello se haga dentro de los canales naturales.

En ese sentido los partidos políticos deben desarrollar el “skill” para detectar y procesar las demandas –en particular a través del contacto con las “bases”– para que los “think tanks” puedan proveer alternativas de soluciones (obviamente esto requiere un aceitado funcionamiento interno dentro del partido) que sean luego transferidas a los representantes del partido en el Parlamento y/o a quienes hacen la exposición mediática de las ideas del partido.

De esta manera, se podrán procesar las soluciones de manera tal que mantengan un razonable equilibrio entre la solución mágica inmediata y, la necesidad de mantener consensos mínimos.

La cuestión de la reforma política está implícita en la demanda de la sociedad, tanto en la poca confianza que despiertan las instituciones vinculadas con la actividad política cuanto en la disconformidad respecto del funcionamiento de la democracia.

Por esa razón, la reforma política debe reavivar los partidos políticos y fortalecer la democracia: en una encuesta realizada por PNUD (2004), se concluye la necesidad de un mejor diseño de los dispositivos e incentivos institucionales a través de la reforma del Congreso, la reforma del Estado, la construcción de nuevos canales que aumenten la participación y despejen la apatía ciudadana. Las demandas recogen la idea del fortalecimiento de la democracia desde los partidos políticos, lo que es alentador respecto del papel que se espera de estos. La dirigencia y los líderes de opinión latinoamericanos reconocen la importancia de los partidos en este tarea pero, dada la magnitud del problema, esta actitud no debe implicar una simple “transferencia de responsabilidad” del papel que deben jugar en la solución de la crisis otros players diferentes de los partidos y el gobierno, cada cual en la esfera que le compete.

En los partidos políticos la ciudadanía debe encontrar contención y respuesta efectiva. Se ha hecho referencia al peligro que representan las reiteradas promesas incumplidas –y su consecuente frustración– para la credibilidad de los partidos y de la democracia. Por eso la solidez del programa debe prever la existencia de un plan estratégico con colchones para prevenir contingencias y accidentes, a la vez que una evaluación previa sobre las resistencias (cómo y cuándo aparecerán y cómo resolverlas). Lo contrario constituye un acto de irresponsabilidad, además de representar un riesgo para la gobernabilidad. En esta materia, la oposición constructiva sensata debe tener un papel gravitante, recordando la enseñanza de Thomas Jefferson: “la opinión equivocada puede ser tolerada donde la razón es libre de combatirla”. En otros términos, el debate público libre y pluralista y en la acción parlamentaria contribuirá a solucionar las demandas sociales.

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SECCIÓN 9: RIESGOS Y OPORTUNIDADES DE LA GLOBALIZACIÓN

La globalización es un fenómeno permanente con sus beneficios y sus costos: vikingos, Cristóbal Colón y Marco Polo buscaron en el pasado extender la frontera geográfica, mientras detrás de ellos otros hombres y mujeres, desde los hermanos Wright hasta Graham Bell buscaban ampliar el horizonte del conocimiento aplicado que permite los desarrollos sobre los que se sustentan los movimientos de bienes, servicios, capitales, personas, información, y conocimiento sobre los que se basa la globalización.

La globalización –internacionalización– avanza con un formato cambiante, por lo cual los desafíos también lo son. La revolución de las comunicaciones en el siglo XX amplió y potenció la revolución de los transportes, y nos transformó de lectores de las noticias o escuchas de los hechos en espectadores de la historia, primero diferida y luego en tiempo real para ahora aumentar nuestra capacidad de influencia por la tecnología informática e Internet. Si bien esto es conocido, el impacto cultural, social y político es tremendo y no debemos ignorarlo. En las últimas décadas, el rol de espectadores ha ido girando hacia el de potenciales y actuales protagonistas.

Entre mediados del siglo XIX y la Primera Guerra Mundial las exportaciones aumentaron al 3,5% anual, más rápidamente que el PBI mundial que creció al 2,7% anual. Los cincuenta años siguientes, que fueron de alta conflictividad a escala mundial (I y II Guerra Mundial, Guerra Fría, Corea, etc.) y problemas económicos crisis del 30 establecieron un “impasse” que se revirtió en los setenta con la diferencia que la velocidad del transporte y de las comunicaciones permitieron una mejor, más eficiente y más extendida (a países y regiones) organización de la producción de las empresas y de los mercados. El mundo fue, sin embargo, pasando a escenarios de mayor cooperación. El desarrollo del proceso hoy concretado en la Unión Europea es un ejemplo claro, pero también han existido otros procesos que han madurado satisfactoriamente como el APEC, el MCCA, el NAFTA, el CARICOM, el Mercosur, cada cual con sus objetivos.

La economía mundial ha tendido a abrirse. Los flujos de bienes se dieron de la mano de una reducción secular de los aranceles promedio. Los flujos financieros redujeron la disparidad de la tasa de interés. La tecnología redujo el precio de los productos industriales y permitió que el acceso a ellos se democratizara.

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CUADRO 16

RELACIÓN COMERCIO/PBI

1970 1980 1990 2000

OCAE 25,6 39,5 37,4 41,1

África 49,9 60,1 52,6 61,3

Asia 10,2 26,2 38,3 53,5

América Latina 22,3 30,2 28,4 35,6

FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo: Más allá de las fronteras: el nuevo regionalismo en Progreso económico y social en América Latina, Informe 2002 Washington 2002.

En la segunda mitad del siglo veinte y principios del siglo XXI esta tendencia de mayor crecimiento del comercio respecto del PBI se acentuó. Alcanzó para el comercio mundial guarismos de tasa de crecimiento de 5.8% y para el PBI mundial una tasa de crecimiento de 3.6% anual (1960-2003).

Los países en desarrollo –incluyendo las economías asiáticas– se beneficiaron objetivamente de este proceso en términos de que su participación en el comercio mundial aumentó de 23% a 29% entre fines de los 80 y fines de los 90, a la vez que aumentó de 47% a 83% la participación de las exportaciones de manufacturas en detrimento de una menor participación de las exportaciones de productos primarios.

El sentido tradicional de flujos de mano de obra y cambios en los países avanzados fue del agro a la industria (que hacía uso intensivo de mano de obra no calificada) y de ésta a la manufactura de alto valor agregado (e intensiva en capital) y a los servicios, por lo que la disminución del empleo en la industria refleja más las fuerzas del progreso tecnológico que las presiones del comercio. En las economías en desarrollo operan fuerzas similares, con el matiz que los trabajadores calificados fluyen hacia los sectores productores de bienes comercializables y hacia aquellos que, fueron los ejes de la reforma de los 90 y sufrieron una transformación importante, mientras los no calificados quedaban asociados a la construcción y ciertos servicios personales de baja calificación.

Hacia mediados de los 90, la idea predominante era que el proceso descripto podría tener algún impacto adverso en el nivel de empleo en las economías en desarrollo. Probablemente ese efecto se había subestimado originalmente en términos que no se previó que podría verse amplificado por los efectos de la reforma, un shock externo desfavorable y, en algunos países como Argentina, con un cambio de la tasa de actividad en el mercado de trabajo debido a un aumento de la participación de la mujer. La combinación de estos factores hace difícil percibir cuál fue la responsabilidad que le cupo a la globalización en los términos que los análisis previos anticipaban pero, en

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todo caso, sirvió para explicitar la falta de previsión de los gobiernos de la región –y del de Argentina en particular–, los partidos políticos y la sociedad para reforzar las redes de protección social, educación y capacitación como ya en 1995 aconsejaba el Banco Mundial (Banco Mundial, 1995).

Entre 1965 y el año 2000, período en el cual el PBI per cápita de los países industrializados se multiplicó por dos, la relación del PBI per cápita de los países asiáticos de rápido desarrollo y el de los países desarrollados pasó del 20% al 70%, lo que indica que la teoría de la convergencia aparentemente funcionó en esa región. En América, en cambio, la proporción declinó levemente y la clave que la región crece lentamente y en rigor, en los últimos treinta años lo hace a tasas similares o inferiores a las de las economías desarrolladas, en contraste con lo que ocurre con los países asiáticos, como puede verse a continuación.

CUADRO 17

PBI MUNDIAL Y POR REGIÓN

TASAS DE CRECIMIENTO DEL PBI

1995-2004 1985-1994 1975-1984 1965-1974

MUNDO 3,6 3,3 3,3 4,5

Economías Avanzadas

2,7 3,0 2,5 4,2

Países en desarrollo 5,1 5,2 4,5 5,9

5

África 3,6 1,9 2,3 4,2

4

América 2,2 3,1 3,2 6,7

6

Asia 6,6 7,7 6,3 4,7

4

Oriente Medio y Europa

4,2 3,0 3,6 8,5

FUENTE: Fondo Monetario Internacional

El lento crecimiento de los países latinoamericanos –con la excepción de Chile– vis a vis los asiáticos en un contexto de globalización, conduce de nuevo a la cuestión de la calidad de las instituciones a través de la causalidad instituciones–inversión–crecimiento. Pero también al eje comercio–crecimiento juega un papel importante,. considerando la alta correlación positiva que existe entre ambos.

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INSERTAR GRÁFICO

Todos los modelos teóricos coinciden en esa correlación. La integración al comercio alienta la escala y la escala deriva en un aprendizaje por experiencia tanto en términos de mayor calidad cuanto de menor costo. Por otra parte, los países se beneficiaron de la “difusión tecnológica” a través de las importaciones que reciben de sus socios comerciales y de los cambios organizacionales (relación matriz–filial) que se producen en una economía integrada. En conjunto, aumenta la productividad global y cada quien se especializa allí donde es más competitivo. Sachs y Werner concluyen que las economías abiertas crecen entre 2,0 y 2,5 puntos porcentuales anuales más que las economías cerradas; lo que resulta consistente con el cuadro expuesto.

En relación a la globalización financiera, desde los estudios de Ronald Mackinnon es conocido el efecto positivo del desarrollo financiero sobre el crecimiento económico, propendiendo a un aumento de la tasa de ahorro destinado a la inversión y el aumento de la productividad del capital. Estudios posteriores han concluido que el paso de un sistema financiero cerrado a otro abierto aumenta la tasa de crecimiento entre 1,3 y 1,6 puntos porcentuales. Ahora bien, la liberalización comercial y globalización financiera es una historia poblada de crisis que hacen que sean una condición necesaria pero no suficiente de un crecimiento sostenido. En particular, evitar la formación de burbujas –y mitigar sus efectos negativos– es un dilema casi tan viejo como el mundo que exige el acompañamiento de otras medidas y reformas.

Jeffrey Sachs lo ha señalado de manera clara: “El capitalismo global es el arreglo institucional más prometedor para la prosperidad mundial que haya visto la historia. Pero el mundo va a necesitar sabiduría y fuerza para explotar sus beneficios potenciales y para ello debe liderar un sistema abierto basado en reglas estables sobre la base de principios que sean mundialmente aceptados”.

La crisis latinoamericana de fines de los 90 y las anteriores del sudeste asiático y Rusia indican, que hay mucha tarea por delante tanto a nivel nacional cuanto internacional para establecer reglas que permitan mitigar los efectos adversos de los shocks externos en términos de una alta volatilidad macro económica. En lo atinente a la faceta

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Comercio/PBI y crecimiento del PBI 1990-98

-50,00

0,00

50,00

100,00

150,00

200,00

250,00

300,00

350,00

400,00

-4,00 -2,00 0,00 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00

Crecimiento del PBI en %

Comercio/PBI

RumBras

Pol

Col

Sing

Chile

Tai.Rep.Dom.

Méx

Tur ArgInd

Cor

financiera de la crisis, debe partirse del diagnóstico que la combinación de globalización, políticas monetarias domésticas y estructura de los mercados hace que las fallas de coordinación de los agentes financieros se amplifique y se derrame al conjunto de la economía, provocando efectos contagio que pueden llegar a desembocar en riesgos sistémicos (Guillermo de la Deheza, 2000). En otros término, la burbuja de siempre ahora en un globo más grande y con un gas más volátil. La combinación de un regulador global, un prestamista de última instancia –en límites moderados– y una mayor autorregulación de los agentes que intervienen en los mercados sería beneficiosa.

Las políticas domésticas son sencillas de enunciar pero difíciles de implementar. En el centro está la prudencia fiscal y monetaria y una fuerte regulación prudencial. Un Estado con bajo endeudamiento, caja equilibrada y un fondo de Estabilización constituido tiene menos peligro de ser desafiado y, si lo fuera, dispone de mayor margen para actuar ante una crisis financieras, por el expediente de rescatar deuda pública proveyendo liquidez al sistema financiero o comprando cartera privada de los bancos en problemas para revenderla rápidamente cuando la crisis haya sido superada. Las regulaciones prudenciales, efectivamente controladas por un ente de supervisión independiente, reducen los riesgos del sector financiero. Por cierto, el régimen monetario y el diseño de los mecanismos de financiamiento (rol de los intermediarios financieros, del mercado de capitales) desempeñan un papel importante. La diversificación del perfil exportador, en cuanto supone disminuir la dependencia de un producto determinado (expuesto por lo tanto a las variaciones en el precio internacional del mismo) o de un cliente (lo que ataría la economía doméstica al ciclo económico de tal cliente) son también mecanismos que mitigan la volatilidad. Ello implica la necesidad de definir cuidadosamente las alianzas comerciales y de desarrollar una estrategia de incentivos a la exportación consistente con el objetivo de mitigar la volatilidad. Los partidos políticos deberían incorporar estas cuestiones a su agenda en orden a realizar una contribución efectiva a la prevención de la crisis.

Debe tenerse en cuenta que la globalización obliga a competir a los Estados a través de las empresas: las ubicadas en países con alta presión tributaria sobre ellas tendrán dificultades en competir o necesitarán de un tipo de cambio real más alto, lo que implica otro tipo de problemas. Las experiencias argentinas ilustran en las últimas dos décadas de distintas formas de internalizar shocks externos, algunas que terminaron mal (default de México en los 80 y turbulencias de Brasil a fines de los 90) pero otras bien (el Tequila). Una diferencia entre unas y otras fue la capacidad política del gobierno de apoyarse en una coalición interna frente a la crisis, de la que careció en los dos primeros episodios citados y tuvo en el restante.

La globalización ha implicado limitaciones a los Estados, al ponerlos en competencia directa al alcance la censura de los inversores, reduciendo el margen de los políticos para operar a su antojo la política económica. Ello los obliga a poner énfasis en las cuestiones institucionales pues las calificaciones de los organismos que miden libertad de expresión, transparencia, libertades individuales, etc., adquieren tanta importancia como las de los “rating agencies”.

Un buen sistema educativo, una formación adecuada de los recursos humanos, infraestructura física y sanitaria de calidad, sistema financiero sano y bien supervisado, justicia rápida y eficiente, seguridad ciudadana son elementos decisivos para salir

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favorecido en el proceso de globalización. Estas cuestiones que están en discusión en varios países latinoamericanos, como ha quedado señalado.

Téngase en cuenta que el mundo es un mercado en donde los países compiten por los recursos escasos (capitales, inversiones y recursos calificados) El problema de quien no ofrezca las condiciones citadas en el párrafo previo no es el de avanzar, es que retrocederá y allí está la explicación del comportamiento diferencial de Asia y Latino América en términos de crecimiento económico.

Por eso, el Estado debe cumplir su función y permitir un funcionamiento del mercado sobre reglas objetivas y transparentes, con colaboración entre el sector público y privado como lo sugieren tanto la literatura especializada como la asesoría técnica de los organismos internacionales, evitando colusión, corrupción y cooptación. En este marco, los Estados supervisan el cumplimiento de las reglas de juego y sancionan desvíos o inconductas y el sector privado se organiza y opera. Las reglas deben responder a los códigos internacionales –para evitar que los inversores discriminen– y en este sentido nuevamente los organismos internacionales pueden y deben hacer contribuciones y los partidos políticos apoyarse en esta tarea de mejorar la calidad institucional.

Al mundo le esperan desafíos respecto de la protección social, la salud, el seguro de la vejez que también exigirán, en el largo plazo, acciones conjuntas del sector público y privado.

Algunos temas en un mundo globalizado demandarán mayor involucramiento de las instituciones supranacionales existentes y otras, en áreas como terrorismo (justicia), droga, medio ambiente, además de las regulaciones respecto de la volatilidad financiera ya indicadas.

La dirigencia debe batallar con una situación curiosa. Por un lado, Latino América no coloca –y Argentina tampoco– la globalización como una cuestión prioritaria. Pero al mismo tiempo la mitad de la población en el caso de Argentina la considera negativa y solo un cuarto positiva.

Al mismo tiempo, y en un contexto de globalización el reclamo de los países latinoamericanos debe tener la justicia y la no discriminación como ejes: justicia en el comercio para no ser sometidos a prácticas desleales, justicia en los foros internacionales, justicia en las cuestiones ambientales, etc. Y en este espacio los partidos políticos también tienen mucho que hacer, alineándose detrás de sus gobiernos en defensa de los mejores intereses de sus respectivas sociedades, asumiendo plenamente el carácter de permanencia intertemporal de los temas que se discuten, y sobre todo tomando conciencia de esta ayuda relevante.

SECCIÓN 10: PARTIDOS POLÍTICOS Y PROCESO DE INTEGRACIÓN

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La regionalización ha ido acompañando el marco de globalización creciente descripto en la sección anterior –lo que es razonable dado que ambos procesos tienen raíces comunes– y ello ha sido una tendencia generalizada en diversas áreas del mundo, al punto que mientras entre 1948 y 1989 se notificaron al GATT 69 iniciativas de integración regional (a un promedio de 1,7 por año) entre 1990 y 2002 se notificaron más de 130 (casi 11 por año). A su turno, la participación del comercio intrarregional en el comercio total de cada área ha ido creciendo, como se puede observar en el Cuadro 18.

CUADRO 18

PARTICIPACIÓN EN EL COMERCIO INTRARREGIONAL (*)

1980 2000

Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC)

55,1 68,6

Unión Europea + Europa del Este

57,5 64,2

Hemisferio Occidental 44,6 53,3

Asia y Pacífico 33,4 40,6

(*) Comercio intrarregional como proporción del comercio total de la región.

FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo. Informe 2002.

En el caso particular de América Latina, además de producir una reducción de los aranceles medios (de 40% a 12% entre mediados de los 80 y de los 90) y participar en las sucesivas rondas de la OMC, complementó esta apertura con el desarrollo de una red de casi 30 nuevas iniciativas de integración regional y subregional desde 1990, lo que representa más de la cuarta parte de los acuerdos informados al GATT/OMC en ese período.

La proporción del comercio subregional en relación al comercio total es mucho más elevado en México (donde supera el 80%), que en Argentina (30%) o Brasil (15%). Sin embargo, si en estos dos últimos casos se agrega los países latinoamericanos que no integran Mercosur y también EE.UU. y Canadá, los porcentajes saltan al 60% y 50% respectivamente y guarismos similares detectaría Chile, Colombia y Perú.

El comercio trajo en Latino América un efecto positivo en la generación de valor agregado en las exportaciones, puesto que la participación de los productos manufacturados creció tanto en las exportaciones intrarregión cuanto en las extrarregión; en el caso de Mercosur las primeras pasaron de 41% a 56% y las segundas de 28% a 40% entre 1980 y 2000.

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En resumen, así como la globalización, el regionalismo parece estar para quedarse, aunque todavía no haya alcanzado un mismo nivel de profundidad en todas las regiones. Es cierto que la literatura habla de sus costos, fundamentalmente en términos de desvíos de inversiones y de comercio –de destinos más eficientes que los signatarios del acuerdo–, la vulnerabilidad de los bienes regionales, la excesiva dependencia de un producto de los mercados regionales (ante una crisis del vecino comprador es difícil reorientar las exportaciones).

Desde el punto de vista del objetivo de este documento, los dos costos más relevantes quizás sean los impactos asimétricos sobre el desarrollo dentro del país (en México el Nafta impactó más favorablemente en los estados del norte que en los del sud, agravando la brecha existente entre ambas áreas y exigió compensaciones vía políticas y planes públicos) y los efectos redistributivos de la pérdida de ingresos arancelarios (la pérdida de ingresos de empresas y trabajadores con aranceles más altos se transfieren a los productores del país con aranceles más bajos) y a veces directamente de estos recursos (economías caribeñas).

Frente a estos argumentos, el “spaghetti bowl” conformado por la coexistencia en el tiempo y espacio de múltiples acuerdos subregionales más o menos bilaterales comienza a replicar, en el caso de Latino América, una suerte de tratado regional a gran escala, sin la eficiencia homogeneizadora de éste. Sin embargo, las estimaciones realizadas con “modelo de impacto” para establecer el efecto de los escenarios de integración regional coinciden en que escenarios como Mercosur – U.E. o ALCA implicarían para Argentina un aumento de una sola vez en el PBI del 3% al 4%.

El impacto regional va más allá de lo económico, dado que tiene implicancias en diversos órdenes de la realidad política y social de los países. Como lo muestra la experiencia europea y aún la propia experiencia latinoamericana, las hipótesis de conflicto se modifican y las tensiones se canalizan y se suavizan en un mundo regionalmente integrado y ello reduce los riesgos, al menos en lo que era la concepción típica de éstos a lo largo de los últimos dos o tres siglos hasta el resurgimiento del fundamentalismo religioso y su derrame sobre Occidente. En este sentido, desde la cooperación científica hasta la militar (prácticas militares conjuntas), desde el intercambio cultural hasta la ayuda sanitaria y la integración de sistemas educativos (el crecimiento de la enseñanza de portugués en Argentina en un ejemplo), la integración va generando un clima de conocimiento primero y de acercamiento y confianza después que resulta importante. Este clima positivo ha engendrado repercusiones políticas. La Carta Democrática, suscripta en el marco de la OEA ha sido un paso importante que logra fructificar en un contexto previo abonado por intereses mutuos repitiendo en ese plano el sendero de otros proyectos regionales más ambicioso. Pero que las democracias latinoamericanas intenten unirse para la preservación de su régimen constituye un hecho alentador, más allá que el tiempo debería transcurrir para dar mayor “enforcement”.

Ya hemos señalado que la cuestión internacional no figura entre los principales problemas de los latinoamericanos en general y de los argentinos en particular.

De todas maneras, los argentinos tienen una percepción reactiva del resto del mundo. El Mercosur tiene imagen positiva para el 55% de la población, mientras para el 21% tiene

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imagen negativa; como contrapartida, 41% de la población cree que el ALCA será negativa y solo 19% beneficiosa. Detrás de esa percepción sobre el ALCA subyace una visión negativa de EE.UU. y, en general, una visión crítica de las organizaciones extra regionales con las Naciones Unidas como se desprende del cuadro adjunto.

CUADRO 19

ARGENTINA: IMAGEN DE ACTORES INTERNACIONALES

POSITIVA NEUTRA NEGATIVA

Mercosur 55 25 21

Unión Europea 36 29 35

Naciones Unidas 26 24 50

OEA 19 48 33

Pacto Andino 15 67 19

EE.UU. 14 13 74

FMI 13 14 73

FUENTE: Consorcio CIMA 2004.

Una tendencia internacional a la globalización e integración regional, combinada con actitudes reactivas derivan en el riesgo de aislamiento. Por lo tanto, surge la necesidad de promover un cambio cultural y educativo para abrir la sociedad y ello será favorecido por los mecanismos de compensación de los perdedores.

Administrar un cambio de expectativas en esta materia no es sencillo, máxime cuando en el “otro lado” –los socios comerciales–. la opinión es en general adversa por cuanto: i) en esos países también subsisten intereses –habrá ganadores y perdedores– y culturas aislacionistas; ii) el track récord y la reputación de muchos países latinoamericanos es malo y el de Argentina no pasa por su mejor momento.

Existe en este campo una tarea para los partidos políticos en varias dimensiones. La primera es convencerse –y convencer a sus afiliados y “constituency”– de lo inevitable del cambio. La segunda es recurrir a sus “think tanks” para el debate de ventajas y costos para el país de dicho cambio y como maximizar las primeras y minimizar los costos. La tercera es extender

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el debate a la sociedad en general. Actividades conjuntas realizadas con la participación de actores de varios países es útil y en ese sentido el esfuerzo que realizan los organismos internacionales debría profundizarse.

Pero como de globalización y regionalismo se trata acá no termina la tarea. Es necesario la capacitación de los cuadros políticos en todo aquello que tenga que ver con negociaciones internacionales, no solo económicas. Todos los espacios son importantes, todos los teatros de negociación y foros de discusión son relevantes, los económicos, los comerciales, los vinculados a cuestiones sociales, de defensa, de terrorismo, estupefacientes, medio ambiente, migraciones, etc. Obsérve sino, la relevancia que tiene para el mundo latino el Congreso de la Lengua a realizarse en Argentina en noviembre. En cada uno de ellos se necesita negociadores expertos en cantidad y calidad (volviendo a lo comercial, negociar simultáneamente Doha, Mercosur-U.E., ALCA, Mercosur exige un despliegue de recursos humanos y económicos mayúsculos) una contrapartida de políticos con formación y capacitación en cada uno de esos temas y una estrecha relación entre los gobiernos y las respectivas sociedades.

Por otra parte, los partidos políticos deben realizar una cuidadosa tarea de buscar sus socios en la racionalidad en los países con que se negocia y en los teatros de negociación internacional, a la hora de aunar esfuerzos en la búsqueda de consensos; esto resulta particularmente importante considerando el déficit de reputación de Argentina.

Este esfuerzo de involucramiento y de docencia debe ser generalizado. Como se dijo los partidos políticos, sus “think tanks”, los parlamentarios de las comisiones involucradas deben ser sujetos y agentes de esa tarea y aquí nuevamente sería bienvenido más apoyo de los organismos internacionales de fondos y recursos humanos para organizaciones como las universidades y centros de análisis y discusión de política internacional, públicos y privados, como el CARI o el CEBRI en Argentina y Brasil. Pero la tarea debe extenderse para alcanzar la mayor cantidad posible de estamentos de la sociedad civil desde los sindicatos hasta la Iglesia, pasado por las organizaciones de productores y consumidores, los formadores de opinión, etc.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En las secciones previas se ha desarrollado una evaluación de la situación de los partidos políticos y de su papel en la democracia, la percepción que de los mismos tiene la sociedad, su rol para mejorar las condiciones de pobreza y desigualdad en la distribución del ingreso que predominan en la región y para fortalecer las instituciones.

Coincidimos con otros estudios previos en relación a la brecha existente entre la democracia como aspiración y la satisfacción con el funcionamiento de la democracia en las sociedades latinoamericanas en general y en Argentina en particular. Esta brecha se explica por una disconformidad con la forma en que los gobiernos gestionan así como en cambios culturales importantes observados en las sociedades. Si bien constituye un dato positivo el rechazo a

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gobiernos militares, no existe –y así lo indican con claridad los estudios de opinión pública– un rechazo similar frente al autoritarismo o la “mano dura”. La combinación de cierta complacencia por mano dura –o acción de un poder ejecutivo que se vea trabado por el Parlamento– con la baja imagen del Congreso y de los partidos políticos constituye una señal de alerta para el fortalecimiento de la democracia que los partidos políticos deben intentar corregir, frente a riesgo de que la división de poderes quede comprometida y que los partidos queden más excluídos de su rol de mediatización y representación entre la sociedad y el gobierno. Claro que para ello deberán mejorar su reputación. Hay demasiadas lecciones y experiencias en Latino América y en el mundo del resultado final de estos hegemónicos como para insistir en la importancia este punto.

La inclusión social que perfecciona la democracia y que permite acceder a la ciudadanía social demanda mayor crecimiento y más justa distribución del ingreso, a la vez que la reducción de la pobreza mejora la gobernabilidad. El desempeño de Latino América, vis a vis el promedio de la economía mundial y el de las economías exitosas del sudeste asiático en términos de crecimiento económico en las últimas dos décadas (tasa media anual y volatilidad) ha sido francamente desalentador con la excepción de Chile.

Los partidos políticos han sido corresponsables de este fracaso, dado que se trató de un período en el cual la presencia y el protagonismo de gobiernos militares se diluyó respecto a los años previos. Ello indica que han existido problemas que los partidos deben rever, en orden a mejorar su capacidad de gestionar eficientemente el país en el rol que les toque desempeñar, gobierno u oposición (con representación parlamentaria).

El circuito entre instituciones, prudencia fiscal, inversión y comercio desempeña un rol de soporte para el crecimiento económico y el desarrollo social. En ese sentido, ya no los partidos políticos sino la clase política y dirigencial en Argentina y Latino América tiene una deuda que se mide en la baja calificación de las mismas.

La construcción de instituciones de calidad y su posterior enforcement y respeto es una responsabilidad de los políticos. Si las instituciones son “eludidas” o violadas por los políticos, es difícil que la sociedad las respete. El diseño jurídico de la institución es condición necesaria para su funcionamiento, no condición suficiente. La experiencia argentina en relación a la Suprema Corte –ampliación–, de la negociación sobre la Reforma Constitucinal, los permanentes desvíos a una sana institucionalidad fiscal, la pérdida gradual de independencia del BCRA, los procesos poco transparentes de negociación de leyes en el Congreso son algunos ejemplos de cómo y porqué se desgastaron las instituciones en Argentina y lo poco que contribuyeron los partidos políticos a su afianzamiento. Lo que es más grave, prevalece la sensación que las sociedades tampoco se entusiasman en luchar por la vigencia de instituciones, lo que termina conformando un círculo vicioso entre calidad y confianza. En definitiva, una lección aprendida de la experiencia argentina vis a vis los países exitosos es que las instituciones hacen diferencia. Probablemente sea necesario un esfuerzo en el plano educacional para generar dos efectos: una demanda genuina por mejores instituciones (que las instituciones imparten) e inculcar el respeto y el sentido de defensa de las “buenas instituciones”.

La prudencia fiscal es fundamental a la democracia por cuanto está en el corazón de la gobernabilidad. Las experiencias traumáticas que vivió Argentina a fines de los 80 se

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debieron en parte al impacto en los precios de la monetización de desequilibrios fiscales a niveles exhorbitantes. En la crisis de de fines del 2001 jugó un papel importante la falta de financiación para cubrir el déficit de la Nación y de las Provincias; en el corazón de ambas crisis, hubo un factor común con diferentes patologías: los desequilibrios fiscales.

La experiencia argentina indica que no siempre son suficientes marcos institucionales fiscales sin una fuerte convicción de la sociedad y un soporte de los partidos políticos alrededor de ellos: el tratamiento parlamentario de la Ley de Responsabilidad Fiscal en 1999 –más allá de tratarse de un proyecto de por si “light”– reveló la escasa convicción de los legisladores con el instrumento que estaban considerando. Pocos meses después era violada. La organización fiscal federal de Argentina tiene mucho que ver con sus desequilibrios fiscales.

Arribamos así a una cuestión crucial que hace a la función estabilizadora de los partidos políticos. En los políticos considerados individualmente existe una fuerte tendencia a maximizar los objetivos de corto plazo y no actuar contracíclicamente sino procíclicamente, pues actuan pensando en la elección inmediata, de la que depende su propia reelección en algunos casos (los comportamientos procíclicos en tiempos preelectorales no son patrimonio exclusivo de los gobiernos latino americanos sino que también se dan en los países desarrollados solo que en éstos están más limitados institucionalmente además de disponer de mayores márgenes fiscales). Los partidos políticos tienen incentivos de más largo plazo pues ser coprotagonistas de los errores cometidos por “sus” representantes en el gobierno puede contaminarles en el futuro.

Es imprescindible una discusión de las reglas para cortar este circuito vicioso y, nuevamente, los organismos podrían tener algún rol en la misma como disparadores de inquietudes y financiadores de eventos de discusión y reflexión. Una opción sería volver al viejo precepto constitucional argentino, que, en relación al mandato presidencial establecía la prohibición de la reelección inmediata (más restrictivamente debería establecerse la prohibición de reelección definitiva para evitar el síndrome de un Presidente rehén). Complementariamente, los partidos políticos deberían incluir en sus cartas orgánicas limitaciones para que ex presidentes –nacionales– ejercieran cargos partidarios ejecutivos.

Las reformas incorrectamente diseñadas, insustentables tienen mal final y su “resolución” implica costos enormes para la sociedad. La responsabilidad de los partidos políticos es acompañar críticamente la reforma, sin sabotearla pero evitando la complicidad de los errores. En ese sentido, las reformas generan oportunidades. Un ejemplo ilustrativo fueron las privatizaciones argentinas que generaron ingresos fiscales directos por ventas de activos sólo para el Estado Nacional por más de 30,0 miles de millones de dólares en Argentina que terminaron financiando por una u otra vía desequilibrios fiscales en lugar de utilizarse para el rescate anticipado de deuda a pesar de reconocerse la existencia ya a mediados de la década de un peligroso sendero de amortización de deuda pública. Una combinación de menor endeudamiento y déficits fiscales más bajos en la década hubiera mitigado los efectos nocivos de la revaluación del peso, evitado el debilitamiento del sector financiero (menor exposición con el sector público) y disminuído el impacto de shocks externos. La contrapartida es la forma en que México aprovechó la oportunidad del NAFTA o España su acceso a la U.E.

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Las “oportunidades” permiten cierto “catch up” y luego mayor flexibilidad; pero no están exentas de costos. Lo que está claro es que el retroceso una vez que se inició el camino de la reforma es altamente costoso en términos sociales; cuando estaba finalizada la reducción de las secciones previas se conoció los datos oficiales a mayo del 2004 de pobreza y desocupación en Argentina: 44,3% de la población total y 14,8% de la Publicación Económicamente Activa respectivamente (pero esta última cifra llega a 19% si se excluyen los beneficiarios de los planes Jefes y Jefas de Hogar). Por eso los partidos políticos, particularmente aquellos con representación parlamentaria, deben moldear las presiones antirreformistas, dándoles la racionalidad en términos de corregir sus aspectos negativos sin socavar sus cimientos en aquellos aspectos que son positivas. Lamentablemente, la vertiente ideológica, combinada con intereses particulares, domina sobre el bien común y explica a veces giros dramáticos.

Los partidos políticos deben internalizar y transmitir a sus cuadros y a la militancia que en la prudencia y en la menor volatilidad están las claves para una construcción futura más sólida. Y que deben prepararse y trabajar con ese objetivo y en esa dirección.

Si bien la reforma es el único camino, viabilizarla obliga a ejemplaridad (reducir corrupción dentro del partido y en relación al Estado). Los partidos políticos deben contar con códigos de ética y de conducta muy estrictos y de aplicación muy severa. Un aspecto a analizar es el alcance de los “fueros” (privilegios) de que gozan los parlamentarios, diseñados originalmente para proteger frente a persecuciones políticas. Los partidos deberían poseer mecanismos más expeditivos para purgarse de quienes se involucran en cuestiones de corrupción.

La reforma exige también redes de contención social y compensaciones de perdedores. Los partidos políticos deben preverlas en sus programas y plataformas tanto para administrales eficientemente –si les toca ser gobierno en alguna forma– como para auditarlas constructivamente desde la oposición. En los países de organización política federal, la coordinación de la acción en distintos niveles obliga a una articulación precisa que obliga tanto a oficialismo en el gobierno cuanto a la oposición, cada quien sin cambiar su rol esencial.

Una señal alarmante de la política latinoamericana es el bajo nivel de interés en política, más alla que los índices de participación electoral sean razonables. Un dato interesante es la menor asistencia que se observa en las elecciones cuando éstas son solo legislativas. Ello probablemente esté asociado con la mala imagen de los políticos, con la creencia de la inutilidad del voto como instrumento de cambio (“todos sin lo mismo”, “el país está conducido en beneficio de unos pocos”) y con una cuestión cultural de desinterés.

Los partidos políticos deberían, en primer lugar, ser más abiertos, lo que les permitiría contener al electorado fluctuante, contener la huída hacia fuera del sistema y limitar de manera competitiva el surgimiento de emergentes. Ello implica mayor movilidad dentro del partido, elecciones internas periódicas para cargos partidarios (también en este caso con límites a la reelección), apertura permanente de la afiliación. Todo ello limitaría el riesgo de esclerotización y anquilosamiento.

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Pero, como contrapartida, esta apertura exige involucramiento ciudadano: asistencia en internas para cargos partidarios o nacionales de 15% ó 20% del padrón de afiliados deja la integración de los cuadros superiores del partido o de la representación parlamentaria (cuando no del candidato presidencial) en menos de una combinación de la burocracia del partido (sobre todo si existe la opción de reelección) o del activismo que en general ubica en los extremos del arco ideológico. De esta manera, el ciudadano medio no se siente representado (ni siquiera el afiliado medio) y ello genero otro círculo vicioso.

El problema es que el interés de involucrarse en política de la ciudadanía es bajo, lo que se asocia con dos sensaciones: el descrédito que genera la atmósfera de corrupción (“dedicate a la política y tira la honra a los perros” reza un antiguo dicho de la sabiduría popular). En este sentido, Argentina necesita un mayor involucramiento empezando en la juventud. Nuevamente, los organismos internacionales y las ONG pueden y deben ayudar en un proceso que debe iniciarse en la escuela con la exaltación de las virtudes cívicas y considerar, como lo ha señalado la Iglesia, que la política en tanto ejercida como búsqueda del bien común, es una tarea excelsa. Como mínimo, una adecuada enseñanza de la importancia de ejercer y hacer ejercer los deberes de la ciudadanía, el estudio de la Constitución, la formación ética y la responsabilidad ciudadana deberían ser impartidos en el sistema educativo, como algo sustancial y no como un simple “relleno” (obviamente no se trata de hacer activismo estudiantil).

La recuperación del rol de los partidos políticos en la mediatización de las demandas sociales y en la representación deberían facilitar un clima más distendido en el cual sea más fácil establecer consensos y administrar la gobernabilidad. La participación por afuera del sistema corre riesgo de ser catalizadora de cambios pero carece de un final previsible en términos de que nuevo equilibrio que se alcance puede ser de muy diferente signo en relación a la preservación de la democracia y libertad. En ese sentido, aún cuando las instituciones esen cuestionadas, el esfuerzo debe hacerse desde su vigencia y no contra ella.

A menudo se pregunta a quién deben responder los políticos, si a los votantes o a sus financistas. Está claro que no a los intereses de estos últimos. Quizás sea más complicado entender que tampoco a los intereses exclusivos de sus votantes. Los políticos deben, en cuanto funcionarios electos en el Poder Ejecutivo o en el Parlamento votar por el bien común de toda los integrantes de la sociedad, los hayan o no votado (este matiz y esta responsabilidad debe impregnar la plataforma electoral para evitar la percepción de falsas promesas). Más aún, deben hacerlo desde una perspectiva intergeneracional, es decir teniendo en cuenta los intereses de quienes aún no están, pero sufrirán en el futuro las consecuencias de las decisiones presentes.

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