Los principios constitucionales laborales

De cierto, sin que se trate de emprender una muestra exhaustiva, sino tan sólo un haz de ejemplos que hacen patente esa tendencia, pasaremos a ilustrar esta afirmación, ocupándonos brevemente de los principios y valores que generan alguna controversia o discusión en cuanto a su alcance y contenido, a saber: 

1. Protección al trabajo:

El artículo 25 de la Carta es enfático en precisar que el trabajo debe gozar de la especial protección del Estado, y que toda persona tiene derecho a un empleo en condiciones dignas y justas. 

La primera parte reitera lo que ya había dicho el texto de la Reforma Constitucional de 1936. 

La segunda hace más explícito el ámbito de protección laboral, en la medida que recalca que el trabajo debe ejecutarse en condiciones dignas y justas. 

En consecuencia, no son de recibo las conductas patronales que abusan de la condición de inferioridad del trabajador o que lo colocan en situaciones que le generan desmedro, vergüenza o malestar.

En ese mismo orden, no le es dable a los directivos de los organismos oficiales imponerle situaciones humillantes a los empleados públicos, que lesionen su dignidad y buen nombre, como es frecuente cuando se hace uso de medios vedados para provocar el retiro o la renuncia de los servidores del Estado. 

La jurisprudencia administrativo laboral en este terreno ha sido permisiva con esta clase de conductas, en cuanto le abrió camino, de modo genérico, a las llamadas renuncias protocolarias, enmarcando dentro de esa clasificación todo tipo de presiones a los empleados subalternos.

La ley es categórica en afirmar que no son válidas las renuncias presionadas o que por cualquier medio pongan anticipadamente la suerte del empleado en manos del empleador; sin embargo, so pretexto de encuadrar en un entorno diferente la relación de los empleados que tienen funciones directivas o que tienen injerencia en la adopción o definición de las políticas gubernamentales, esta jurisdicción ha extendido esa patente de corso afectando a funcionarios que en estricto sentido no tienen esa clase de atribuciones. 

Es oportuno traer a colación lo que la Corte Constitucional ha dicho sobre el Estado Social de Derecho y la protección al trabajo; en efecto, en la sentencia C-1064/01, se sentaron los siguientes criterios: [5]

“La fórmula política del Estado Social de Derecho surge en la postguerra europea como una forma de organización estatal que pretende corregir las limitaciones de la concepción clásica del Estado de Derecho, expresión política de una sociedad compuesta por individuos concebidos abstractamente como libres e iguales.  La teoría del estado del siglo XIX y principios del XX partía de la idea del ciudadano como persona adulta, letrada, propietaria, generalmente masculina, y libre frente al poder público. Desde esta perspectiva, la sociedad era autónoma para el aseguramiento de su reproducción material y cultural, por lo que el Estado estaba prioritariamente destinado a proteger a las personas frente a peligros internos y externos por medio de

la policía, el ejército y la justicia. No obstante, la recesión económica de la primera posguerra y la expansión de las ideas socialistas, acompañadas de reacciones de corte igualitario dentro de las doctrinas liberales y conservadoras, así como la creciente industrialización y tecnificación de las sociedades, vinieron a dejar en claro hasta qué punto el ser humano no es realmente libre e igual debido a limitaciones naturales y sociales, dentro de las cuales sobresalen las económicas. Es por ello que se acepta que, en muchos casos, la libertad y la igualdad requieren para su realización de medidas, acciones, prestaciones, servicios, que la persona, por sí misma, no puede asegurar. El Estado de derecho evolucionó así, de un estado liberal democrático a uno social, también democrático, animado por el propósito de que los presupuestos materiales de la libertad y la igualdad para todos estén efectivamente asegurados.

El surgimiento histórico de este modelo de organización, identificado ahora como Estado Social de Derecho, muestra, entonces, la convergencia de las ideas socialistas, de la tradición liberal y del pensamiento social cristiano. En la segunda mitad del siglo XIX, la preocupación por la “cuestión social” llevaría inicialmente a la adopción de leyes sociales de protección a las personas frente a situaciones de grave y urgente necesidad. Pero no sería sino después de las dos guerras mundiales que ella vendría a plasmarse en la propia configuración del Estado. Pese a que el Estado interviene ampliamente en la vida social y económica en las primeras décadas del siglo XX, para corregir las disfunciones originadas en el modelo económico y político, en la Constitución de Weimar (1919), las normas sociales relativas al derecho al trabajo, a la seguridad social, a la asistencia pública, etc., sólo tendrían un carácter programático. Lo mismo puede decirse en nuestro continente de la Constitución de México (1917) proclamada una vez terminada la revolución. Dentro del mismo espíritu se destaca en nuestra historia constitucional la Reforma de 1936 adoptada como parte de la “revolución en marcha”. En los Estados Unidos, sin reforma al texto constitucional, los cambios jurisprudenciales después de una crisis institucional profunda le abrieron paso al “New Deal”. Ahora, en la tradición romano-germánica, es el teórico alemán Herman Heller quien vendrá a conceptualizar la incidencia de lo social en la teoría del Estado y a acuñar la idea misma del “Estado social de derecho”. Alemania tendría que superar primero la dictadura nazi para finalmente acoger la forma de Estado social de derecho en la Constitución de Bonn de 1949. Luego sería España quien acogería está forma de Estado en la Constitución de 1978, en un país cuya Carta Fundamental de 1931 fue también innovadora en lo social. En la Constitución colombiana de 1991 la formula del Estado Social de Derecho acogida como primera oración del articulado constitucional, refleja también el consenso de las diversas tendencias, fuerzas y grupos políticos representados en la Asamblea Nacional Constituyente en el sentido de orientar al Estado de derecho de conformidad con los derechos, objetivos y principios sociales reconocidos en la Constitución. 

Por otra parte, es importante subrayar que el Estado Social de Derecho como fórmula política no es idéntico, ni su relación necesaria con el modelo económico del “Estado de bienestar”. El Estado de bienestar es compatible con el Estado Social de Derecho pero no es su única manifestación institucional. Tal diferencia ya ha sido subrayada por esta Corporación en una anterior ocasión cuando sostuvo: 

“El llamado Estado de bienestar o Welfare State, tan criticado por doctrinas contrapuestas como el liberalismo tradicional o la teoría marxista, no es consecuencia necesaria del carácter social de nuestro Estado de

derecho. Por el contrario, éste trasciende las contradicciones que el primero evidenció históricamente. En efecto, el Estado de bienestar, que pretendió promover a extensos sectores marginados de los beneficios sociales a través de una política económica basada en la construcción de obras públicas, en el subsidio a diversas actividades de producción y en la extensión de servicios gratuitos, desembocó en muchos casos en crisis fiscal y evidenció sus contradicciones al transferir más poder a los grupos poderosos de la sociedad contratados por el mismo Estado para acometer sus proyectos y liberados por éste de la prestación de otros servicios. A lo anterior se vino a sumar el crecimiento incontrolado del aparato burocrático administrativo y su  ineficiencia para resolver los problemas de una sociedad capitalista  compleja. 

El Estado como instrumento de justicia social, basado en una economía social de mercado, con iniciativa privada, pero en la que se ejerce una cierta intervención redistributiva de la riqueza y de los recursos, permite corregir los excesos individuales o colectivistas. 

El sistema económico en el Estado social de derecho, con sus características de propiedad privada de los medios de producción, libertad de empresa, iniciativa privada e intervencionismo estatal, está orientado según un contenido humano y por la aspiración de alcanzar los fines esenciales de la organización social. Por ello, el ordenamiento jurídico consagra tanto derechos programáticos, que dependen de las posibilidades presupuestales del país, como derechos prestacionales que dan lugar - cuando se cumplen los requisitos para ello - al ejercicio de un derecho público subjetivo en cabeza del individuo y a cargo del Estado.”  

Cabe resaltar, pues, que a diferencia del Estado de Derecho que atiende exclusivamente a un concepto formal de igualdad y libertad, en el Estado Social de Derecho la igualdad material es determinante como principio fundamental que guía las tareas del Estado con el fin de corregir las desigualdades existentes, promover la inclusión y la participación y garantizar a las personas o grupos en situación de desventaja el goce efectivo de sus derechos fundamentales. De esta forma, el Estado Social de Derecho busca realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de las autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional.”

2. El derecho de asociación sindical (Art. 39, C. P.):

Dado su carácter universal, de tiempo atrás se ha permitido la sindicalización de los empleados públicos. 

Empero, la jurisdicción ha sido complaciente con las conductas y procedimientos utilizados por los directivos de las entidades estatales para impedir la creación o crecimiento de los sindicatos, mediante el fácil expediente de las reestructuraciones o “adelgazamiento” de las nóminas oficiales. 

Del mismo modo, se ha tolerado que mediante el argumento falaz de la “reclasificación” de los servidores o reforma de los estatutos sociales de los entes descentralizados del sector público, se prive a quienes venían desempeñándose como trabajadores oficiales de las garantías que tenían por razón de esa naturaleza, para mutarlos en empleados públicos de libre nombramiento y remoción.

3. El fuero sindical (Art. 39, C. P.):

La Carta del 91 universalizó el fuero sindical extendiéndolo a toda clase de servidores, por manera que los empleados públicos elegidos como directivos sindicales pasaron a disfrutar de ese amparo. 

Sin embargo, la falta de una reglamentación oportuna y adecuada permitió y ha permitido que empleados públicos que tienen la categoría de directivos sindicales sean  removidos sin el respeto de sus derechos como tales, lo cual afecta, en primer lugar a la organización sindical misma, y en segundo término, al empleado individualmente considerado, a quien se remueve bajo supuestas reestructuraciones, sin que previamente –como lo ha dicho reiteradamente la Corte Constitucional-, se obtenga el levantamiento de su fuero sindical para poderle suprimir el cargo.

Es más; éste, que es un requisito de procedibilidad de la reestructuración de las entidades estatales, ha sido mal entendido, porque pese a que su omisión vicia de nulidad el acto administrativo de remoción, esta jurisdicción ha venido omitiendo el análisis de fondo de la legislación y la jurisprudencia constitucional, para remitirse a una presunta competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, cuando lo que se está cuestionando en los litigios correspondientes no es la posibilidad del reintegro por violación del fuero sindical, sino la existencia de una o varias causales de nulidad del acto de remoción, en cuanto se han  vulnerado los derechos de la organización sindical y del funcionario directivo de la misma. 

Parece ser que la jurisdicción contencioso administrativa no ha podido entender a cabalidad la noción y contenido del fuero sindical de los empleados públicos, y por ello éste es un amparo precario en el sector oficial. 

4. La Seguridad Social:

El artículo 48 de la ley de leyes consagra que la Seguridad Social es un servicio público, ya definido como esencial. 

La ley 100 de 1993 abrió la puerta para que los servicios de la Seguridad social sean prestados por entidades privadas o públicas, tanto en lo que tiene que ver con la salud, como con las pensiones. 

El sistema, en general, está en expansión y quizás todavía es temprano para hacer un diagnóstico definitivo sobre sus bondades y desventajas. 

Naturalmente, el esquema teórico es atractivo y prometedor, pero es probable que la circunstancia de que hasta ahora haya sido visto y manejado más como un negocio que como un servicio, ha redundado en las críticas que se le formulan cotidianamente desde los distintos sectores de la opinión pública colombiana. 

Sobre este tema, la Corte Constitucional se pronunció, entre otras, en las sentencias C-408 de 1994 y T-116 de 1993. 

5. Los principios mínimos del artículo 53 de la Carta:

El constituyente le señaló al Congreso de la República la tarea de aprobar un estatuto del trabajo que recogiese una serie de principios mínimos, básicamente protectores de la actividad laboral. 

Estos principios y valores son aplicables a toda clase de servidores, esto es, tanto a los particulares, como a los oficiales y a los funcionarios. 

Empero, la jurisprudencia ha sido cicatera en aplicarlos, sin brindar mayores argumentos ni explicaciones al respecto. 

Dentro del esquema trazado para este ensayo, consideramos que los que tienen cabida en lo que hace con los empleados públicos, son los siguientes: 

5.1. Igualdad de oportunidades.

5.2. Remuneración mínima vital y móvil.

5.3. Estabilidad en el empleo.

5.4. Irrenunciabilidad a los beneficios mínimos.

5.5. Facultades para transigir y conciliar derechos inciertos y discutibles.

5.6. Situación más favorable en caso de duda en la aplicación o interpretación de las fuentes formales de derecho.

5.7. Primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

5.8. Garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario.

5.9. Protección especial a la mujer, a la maternidad y al menor de edad.

Así mismo, debe señalarse que los pensionados tienen derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. 

Y no sobra reiterar que los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. 

En igual forma, este canon constitucional consagra que la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar los derechos de los trabajadores, entre ellos los empleados públicos. 

En seguida, trataremos de hacer un esbozo sintético de la manera como esos principios deben regir y aplicarse para los funcionarios, a saber: 

5.1. Igualdad de oportunidades: Los empleados que se encuentren en un plano de igualdad por razón del cargo que desempeñan deben disfrutar de las mismas oportunidades para ascender. 

En la sentencia C-023 de 1994, dijo la Corte lo siguiente:

“-  Igualdad de oportunidades para el trabajador 

Se entiende por igualdad de oportunidades la misma disposición en abstracto frente a una eventual situación; es compartir la expectativa ante

el derecho, así luego, por motivos justos, no se obtengan exactamente las mismas posiciones, o los mismos objetivos. Como todos los miembros de la especie humana comparten la identidad esencial, es lógica consecuencia que se compartan  las  mismas oportunidades. Este es uno de los casos en que la igualdad equivale a la identidad, pero en abstracto, porque en lo real será la proporcionalidad.  La igualdad como sinónimo de identidad absoluta, de tener exactamente los mismos bienes, no es posible, porque cuando aparece la titularidad sobre un derecho, dicha titularidad excluye a los demás, implicando una especie de discernimiento jurídico. Establecer una violación al principio de igualdad de oportunidades equivale a desconocer que los humanos tienen identidad esencial, y, por ello, aspiraciones comunes, así luego la vida misma se encargue de establecer justas diferencias con base en la cantidad y calidad de trabajo real. 

Y es que la diferenciación abstracta implica discriminación. En cambio la diferenciación real es requisito material para que opere la igualdad real, que se funda, según ya se dijo, en la proporcionalidad entre entes que se han diferenciado. se iguala lo diverso. Sin lo anterior se haría imposible, por ejemplo, entender la igualdad dentro del pluralismo, que siempre parte del supuesto de una distinción. Se distingue, pero se equipara, y el acto de equiparar lo diverso se hace con base en la regla de las proporciones. Esta proporcionalidad se extiende en el siguiente principio enunciado por el artículo 53 de la Constitución.

5.2. Remuneración mínima vital y móvil: Las asignaciones de los funcionarios deben mantener su capacidad de compra o consumo. 

5.3. Estabilidad en el empleo: Salvo los empleados que tienen funciones políticas, esto es, que participan en la toma de decisiones gubernamentales, los demás deben gozar de estabilidad en sus empleos. 

En relación con este principio, la Corte señaló lo siguiente:

“-   Estabilidad del empleo 

Es una manifestación del principio de seguridad, pues como el trabajo además de ser un medio de sustento vital es una manifestación del libre desarrollo de la personalidad. Se hace entonces necesario que exista una estabilidad básica en dicho empleo, que no significa que el trabajador sea inamovible en términos absolutos, porque siempre se tendrán en cuenta las justas causas para dar por terminado el empleo. Pero sí es conveniente que se siente como principio laboral la estabilidad, como garantía del trabajador a permanecer en su actividad de provecho, tanto propio como social. Toda norma que tienda a vulnerar este principio es, en definitiva, no sólo un retroceso que supone olvidar logros laborales por los cuales la humanidad ha luchado denodadamente, sino que contaría los fines de la persona en sociedad.

La estabilidad en el empleo tiene un doble fin, derivado, como ya se ha enunciado del principio de seguridad. Por un lado, garantizar un medio para el sustento vital y, por otro, garantizar la trascendencia del individuo en la sociedad por medio del trabajo, en atención a la sociabilidad del hombre, que busca otras satisfacciones personales en el trabajo además

de la remuneración: posición ante la sociedad, estimación, cooperación y desarrollo de su personalidad. De ahí que sea totalmente irrisoria en algunos casos la compensación por despido injustificado, por cuanto ella no representa casi nada frente a lo que el individuo espera de su actividad laboral, como medio de trascendencia social. 

El principio de la estabilidad, que no debe confundirse con la inamovilidad absoluta e injustificada, se encuentra recogido en la filosofía que inspira la carrera administrativa, que no sólo consagra los postulados de eficiencia y eficacia, sino que es una realización de la igualdad y estabilidad. Por lo anterior, cualquier acto que introduzca la desigualdad entre los empleados de carrera, o cualquier facultad de discrecionalidad -plena al nominador-, se tienen como un atentado contra el contenido esencial de la estabilidad laboral recogido por la filosofía que inspira la carrera administrativa. Y es que uno de los mecanismos para lograr la eficacia y eficiencia es la carrera administrativa, busca que hace que estos factores, junto con el respeto al régimen disciplinario, sean los determinantes de la estabilidad laboral, y no la discrecionalidad plena del nominador. Es por ello que la carrera administrativa busca depurar a la Administración de factores ajenos al rendimiento laboral, para su vinculación o exclusión. Establece un proceso tendiente al logro de resultados, de forma gradual, donde la capacidad real demostrada es el mecanismo de promoción y la ineficacia comprobada el motivo de retiro, evitando así arbitrariedades por parte del nominador.”

5.4. Irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales: Es fundamental determinar el alcance que tiene a la luz de la Carta, la expresión “normas laborales”; en efecto, es de gran importancia precisar cuál es la validez y la vigencia de los derechos que han sido reconocidos a través de instrumentos no clásicos o tradicionales, v. gr., los que han surgido de acuerdos, ordenanzas, resoluciones, pactos, etc.

Sobre el particular, la Corte Constitucional expuso:

“- Irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales

Cuando surge la pregunta de por qué son irrenunciables ciertos beneficios mínimos establecidos por las leyes laborales, la respuesta debe apuntar a la conexidad del trabajo con la dignidad de la persona humana y con el libre desarrollo de la personalidad. Ya se ha mencionado cómo el artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que debe haber condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo.  No se trata de laborar de cualquier forma,  sino de una manera adecuada a la dignidad del trabajador. Por ende, la cultura humana ha descubierto unas veces, y ha luchado por implantarlos, otras, beneficios que una vez adquiridos, se tornan en irrenunciables, porque de renunciar a ellos, se desconocería la dignidad humana, exigible siempre, y nunca renunciable, Porque para renunciar jurídicamente a la dignidad humana, tendría que renunciarse al ser personal, hipótesis impensable en un orden social justo. El Estado Social de Derecho, que tiene como fin servir a la comunidad, no puede tolerar que el derecho al trabajo -que es de interés general-, se vea menguado por renuncias que el trabajador  en estado de necesidad pueda verse forzado a hacer. Como, por ejemplo, aceptar un despido sin justa causa, ante la perspectiva de recibir con prontitud el dinero proveniente de

una indemnización. De una u otra forma, implicaría renunciar a uno de los fines personales del hombre, que es, como se ha dicho, el de buscar su propia realización a través de un trabajo honrado y lícito, y cuando un fin es inalcanzable, de una u otra forma, todos los medios van perdiendo su razón de ser.”

5.5. Facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles: Es indudable que este es uno de los mecanismos más idóneos para disminuir la alta conflictividad que se presenta en el campo administrativo laboral. Una concepción equivocada del contenido de la “presunción de legalidad” de los actos administrativos, ha impedido una labor preventiva, en estos casos, más efectiva y fructífera para el Estado.

5.6. Situación más favorable en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho (Condición más beneficiosa): Este principio tiene mucho que ver con los dos anteriores, pues esos instrumentos que hemos citado (pactos, acuerdos, etc.), tienen cercanía con la ley y con los principios de la buena fe y la confianza legítima.

Respecto de este principio, la Corte Constitucional dejó sentado lo que a continuación se transcribe:

“-   Situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho

Este principio de favorabilidad opera en caso de duda, tanto en la aplicación como en la interpretación de las fuentes formales del derecho. La razón de ser de este principio es la protección al artífice de la perfección social que es el trabajador, en razón de su situación de debilidad económica o material frente al patrono en la relación laboral. El trabajador no puede ser sometido a principios de desfavorabilidad, porque ello supondría una acción en desmejora de beneficios adquiridos, y tenidos como fines del Estado Social de Derecho (Cfr. Preámbulo), en aras de fortalecer cuestiones subordinadas al artífice del trabajo.”

5.7. Primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral: Es incuestionable que las conquistas logradas por los empleados públicos a través de los instrumentos que hemos mencionado, deben prevalecer sobre las exigencias formales (léase legales), que se hacen “a posteriori” a esa clase de convenios. Lo contrario implica una burla y un fraude a los empleados públicos, habida cuenta de que aquéllos sirvieron –en su momento-, para solucionar conflictos laborales, y no pueden ni deben ser desconocidos hacia el futuro.

La Corte Constitucional expresó en cuanto a este principio, lo siguiente:

“-  Primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales

El derecho opera en la realidad, y tiende exclusivamente hacia ella. Lo real siempre tiene primacía, pues de no ser así, jamás se concretarían en el mundo jurídico las libertades del hombre. No es posible que las formalidades establecidas por los sujetos lleguen a obstruir los beneficios reales para el trabajador y la realidad misma del derecho al trabajo. Y es lógico que así suceda, pues nunca lo substancial puede subordinarse a lo

accidental, sino todo lo contrario: los accidentes debe definir cada vez más lo substancial, en lugar de anular la realidad. De no ser así operaría un desorden jurídico, contrario al orden jurídico que inspira la Carta Política.”

5.8. Garantía  a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario: Estos aspectos son relevantes hoy en día para cualquier trabajador y deben manejarse como un beneficio y no como un medio de cercenarle su fuente de trabajo. Ciertamente, especialmente en el tema de pensiones hay en los últimos años una tendencia marcada a usar el reconocimiento de la pensión como justa causa de terminación del vínculo laboral, lo cual produce en la mayoría de los casos la frustración del empleado que se encuentra en pleno vigor físico e intelectual, y en las labores de alto rendimiento intelectual, en un momento cumbre de su madurez. La necesidad de abrir fuentes de trabajo para los más jóvenes no debe tornarse en una especie de guillotina para quienes llegan a un nivel de madurez en el ejercicio de funciones públicas.

5.9. Protección especial a la mujer, la maternidad y al menor de edad: En no pocos eventos esta protección ha sido formal, porque en la mayoría de los procesos de reestructuración de las entidades oficiales se suprimen los cargos de las mujeres sin mayor estudio ni justificación; y el amparo para las que son cabeza de familia, sigue siendo precario y generalmente queda al capricho o arbitrio del nominador de turno.

Todos estos principios, como es apenas obvio, emanan de la naturaleza misma del trabajo como noción jurídica y social. 

Es oportuno, por ello, traer a colación lo que la Corte Constitucional dijo en cuanto a dicha noción, a saber[11]

“3.    El trabajo como obligación social

El trabajo, además de ser un valor y un derecho, es una obligación social.  El artículo 25 de la Constitución establece lo siguiente: 

"El  trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas". 

Este aspecto conlleva la característica de derecho-deber del trabajo, y su condición especial de ser un valor, un derecho y un deber, es la que amerita que el Estado le otorgue una especial protección. 

El fundamento de la obligación de trabajar se funda en la sociabilidad del hombre, que genera deberes de solidaridad.  Uno de esos deberes es el de contribuir al perfeccionamiento de la sociedad, y es por ello que, ante la impotencia de un solo individuo para subsistir dignamente, se requiere que cada cual haga lo suyo para el bien común. Pero el trabajo como obligación social es una manifestación propia de la estructura trascendente de la persona; en otras palabras, es un acto de justicia, porque se refiere también al perfeccionamiento de los otros. 

Ya se ha dicho que el ser humano es trabajador por naturaleza, y en este sentido es ontocreador. Está llamado por su misma esencia a transformar

el entorno y dirigirlo cada vez más hacia el bienestar común, que abarca todos los intereses particulares al ser de interés general. 

Una de las formas como la parte se ordena al todo, es el trabajo personal.  A la sociedad le interesa que cada uno de sus miembros, cuando esté en capacidad de hacerlo, ejecute una acción perfeccionante. Toda estructura democrática participativa se funda en el trabajo, como elemento indispensable para realizar los fines que la sociedad persigue. Sin el trabajo es evidente que no puede construirse un sistema que promocione el bien común y es la manera más adecuada de satisfacer el interés general. 

Pero hay que observar que el trabajo, como obligación social, no debe ser tomado como una parcelación de la libertad del individuo, sino como un encauce de las facultades humanas hacia el bien común, que redunda en el bienestar de todos y cada uno de los individuos que conforman la sociedad civil. Se trata de una obligación que enaltece la propia libertad de quien asume la responsabilidad social, por cuanto es la oportunidad de trascender socialmente, por sus propios actos que tienden a la realizacaión de fines sociales, que, se repite, no anulan las finalidades propias del individuo que labora.  En una acción personal para lo social , y un logro de beneficios particulares, que son también de interés general, pues a todo social le interesa el beneficio de cada una de sus partes.”

6. Las pensiones legales:

El mismo artículo 53 señala en su inciso tercero, que el Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales.

Es decir, que el propio Constituyente previó que las pensiones, como derecho adquirido, deben permitirle al trabajador que obtuvo ese reconocimiento como resultado de toda una vida de esfuerzos, sacrificios y entrega a su actividad, llevar una vida decorosa, similar en lo que hace con los términos económicos y de acceso a los productos de primera necesidad, a la que tenía cuando estaba en servicio activo.

Por ello la misma ley 100 de 1993 estableció como parámetro para los reajustes pensionales la variación que presenten los índices de precios al consumidor manejados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

7. El Derecho Internacional del Trabajo:

No cabe duda de que los convenios internacionales de trabajo constituyen, junto con otros instrumentos similares, lo que en el lenguaje jurídico se denomina como “Derecho Internacional del Trabajo”. 

En efecto, el proceso de globalización de la economía y las crisis mundiales en todos los órdenes, han abierto espacios que antes se consideraban cerrados y exclusivos, por manera que los convenios internacionales de trabajo ratificados por nuestra nación hacen parte hoy de la legislación interna. 

Y en ese orden de ideas es incuestionable que las inquietudes que ha planteado y el tratamiento que la OIT le ha dado a fenómenos como el de la relación de los servidores de la Administración Pública, obligan a nuestro país a tratar de adecuar la legislación respectiva, de modo que las distintas especies de trabajadores

(particulares, oficiales y empleados públicos), tengan acceso a los instrumentos necesarios para que puedan disfrutar a cabalidad de derechos como el de negociación colectiva , entre otros. 

Es bien conocida en la actualidad, la hipótesis que distingue entre los derechos de negociación colectiva y contratación colectiva, de modo que mientras ambos se predican de los trabajadores particulares y oficiales, en el caso de los empleados públicos solamente cabe el primero de ellos, sin perjuicio de que los acuerdos o convenios a que lleguen con los organismos oficiales, puedan protocolizarse a través de los mecanismos contemplados en la ley, verbigracia, los decretos que expide el Presidente de la República para reajustar salarios o decretar prestaciones. 

8. La negociación colectiva (Art. 55, C. P.):

Es incuestionable que la Carta Política, los convenios y recomendaciones de la OIT, especialmente los convenios 151 y 154, y las leyes 411 y 534, plasman un conjunto de derechos de los empleados públicos en materia de negociación colectiva.

De suyo, el Constituyente del 91 quiso que los empleados públicos tuviesen acceso a la determinación de sus condiciones de trabajo, a través del mecanismo de la negociación colectiva. 

No obstante, la jurisdicción ha confundido los conceptos de negociación y contratación, para negarle a estos servidores lo primero, cuando lo que está limitado en la ley es lo segundo, es decir, la posibilidad de contratar colectivamente. 

Una cosa es negociar esas condiciones de trabajo para que los acuerdos se protocolicen mediante los instrumentos legales del caso –por ejemplo, un decreto presidencial, etc.-, y otra celebrar convenios colectivos. 

Es cierto que mientras no haya instrumentos legales expeditos para ese propósito, los acuerdos que celebren los funcionarios con el Estado tienen que protocolizarse a través de los medios citados; mas esto no significa que no puedan negociar. 

La jurisprudencia sobre estos tópicos contiene un verdadero cercenamiento de las disposiciones constitucionales respectivas, pues en la práctica le han cerrado las puertas a los mecanismos de negociación de los empleados públicos. 

9. El derecho de huelga:

Nuestra Carta Política tomó partido por la clasificación que distingue los servicios públicos en esenciales y no esenciales.

En los primeros –esenciales-, no permite nuestro régimen laboral la ejecución de la huelga. 

En los segundos, teóricamente existe la posibilidad de adelantar la huelga como mecanismo de presión contra el empleador estatal. Empero, es lo cierto que hasta hoy no existe una reglamentación completa, suficiente y confiable, sobre cuáles serían esos servicios no esenciales en los que la ley admite esa figura. 

10. Los derechos adquiridos:

El artículo 58 de la Carta determina que se garantizan, además de la propiedad privada, los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, que no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. 

No sobra agregar que la Corte Constitucional le ha dado al concepto de “las expectativas legítimas”, un alcance semejante al de los derechos adquiridos. 

Así mismo, es oportuno recordar que la ley 4ª de 1992 habló del respeto por los derechos adquiridos y por los derechos reconocidos conforme a las normas anteriores. Estos “derechos reconocidos” son, en su esencia, de la misma naturaleza de las “expectativas legítimas”. 

11. La buena fe:

El artículo 83 del estatuto constitucional dispone que las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben ceñirse a los postulados de la buena fe, que se presume en todas las gestiones que esos particulares adelanten ante dichas autoridades. 

En el campo de las relaciones laborales públicas y privadas es de vital importancia este principio, aunque hay que decir que en el pasado las experiencias sobre el particular no han sido buenas para ninguno de los protagonistas de la relación laboral con el Estado, lo que ha generado una marcada desconfianza de los sectores de trabajadores oficiales y empleados públicos en cuanto a los procedimientos habituales en esta clase de temas. 

12. La acción de tutela:

Esta acción del artículo 86, que sin duda es uno de los mecanismos más dinámicos y efectivos creados por el Constituyente del 91, se ha convertido en uno de los instrumentos más utilizados para obtener el reconocimiento de derechos catalogados como fundamentales, bien de naturaleza exclusivamente laboral o referentes a la seguridad social. 

Igualmente, ha sido motivo frecuente de roces entre las altas cortes, al punto de que ha dado lugar a lo que los medios de comunicación han denominado “choques de trenes”. 

Empero, hay que reconocer que la labor de la Corte Constitucional en este campo ha sido fructífera y de mucha avanzada, y ha servido para reconocer derechos que por las vías ordinarias se tardan demasiado o sencillamente no son reconocidos, a la vez que para corregir no pocos errores administrativos y judiciales. 

13. La acción de cumplimiento:

De igual manera, la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87, ha sido útil para hacer efectivas las disposiciones de algunas leyes y actos administrativos.

Sin embargo, su verdadera utilidad y alcance están todavía en una fase de experimentación. 

En lo administrativo laboral los pronunciamientos de la jurisdicción contencioso administrativa han sido más bien conservadores y probablemente poco eficaces para

la solución de los conflictos que le han sido expuestos, especialmente en temas como el de la negociación colectiva de los empleados públicos, en el que los planteamientos hechos por la Corte Constitucional hubieran sido un buen punto de apoyo para decisiones más audaces y teleológicas.

14. Los daños antijurídicos:

El artículo 90 de la Carta prevé la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables, ocasionados por la acción u omisión de las autoridades públicas. 

Este tema ha tenido un desarrollo importante a través de la jurisprudencia contencioso administrativa del Consejo de Estado; muy controvertida en lo que toca con la elaborada por la Sección Segunda y más definida en la producida por la  Sección Tercera. 

15. El sofisma de la jurisdicción rogada:

Por todas las consideraciones que preceden este acápite debe decirse hoy, sin reticencias de ninguna clase, que el paradigma de la “jurisdicción rogada” que otrora signó el Derecho Administrativo en general, es una noción desueta y abolida en lo que toca con el Derecho Administrativo Laboral, por la Constitución de 1991.

Ciertamente, al juez de lo contencioso administrativo laboral no le es dable en este momento escudarse en el concepto de jurisdicción rogada para denegar las justas aspiraciones de los servidores públicos que deciden someter sus controversias en este terreno al escrutinio de aquél.

Desde luego, es elemental que la demanda correspondiente debe reunir los requisitos de ley, y que el demandante tiene la carga de indicar cómo es que el acto acusado transgredió la Constitución y la ley. 

Sin embargo, en el evento de que el escrito citado no contenga de manera exhaustiva la relación de todos los textos legales y  reglamentarios aplicables al caso debatido, pero sí incluya las disposiciones constitucionales y las legales básicas que regulan la materia, no cabe duda de que es obligatorio para el juez de lo contencioso administrativo laboral –por razón de los principios aquí analizados-, aplicar también esas otras normas y en consecuencia, resolver favorablemente las pretensiones de la demanda. 

Aunque suene obvio, es menester recordar que el juez de lo contencioso administrativo laboral tiene como obligación principal la de decidir las litis sometidas a su consideración, para lo cual es indispensable que se pongan en juego varios elementos, a saber: 

Su propia concepción filosófica sobre el punto en discusión;

Su ideología en lo social;

Su noción del Derecho como instrumento de la justicia;

Los principios constitucionales;

Los desarrollos legales de esos principios;

La prevalencia de lo sustancial sobre lo formal;

Un análisis razonado de las pruebas aportadas al debate, sobre la base de que éste debe conducir a la defensa de los derechos sustanciales de quien invoca su competencia para ello.

Así mismo, resulta elemental destacar que el juez de lo contencioso administrativo laboral no es ni puede entenderse como un defensor a ultranza del Estado, y menos sustentar sus sentencias en condiciones subjetivas o particulares tales como las que tienen que ver con el costo del proceso, la índole de las partes, etc.

En una palabra, la Carta Política de 1991, sin la menor duda, convirtió al juez de lo contencioso administrativo laboral en un instrumento para la protección y defensa de los derechos laborales de los servidores públicos, para lo cual debe hacer uso de toda su capacidad intelectual y jurídica, y naturalmente, de los principios que en este ensayo nos hemos encargado de reseñar. 

En ese orden de ideas, el interrogante que dio lugar a este análisis debe ser resuelto en forma positiva. 

Esto es, que los principios constitucionales laborales plasmados en la Constitución Política de 1991, sí son aplicables en el Derecho Administrativo Laboral, no como una concesión graciosa por parte del juez, sino como un imperativo que fluye de la filosofía jurídica que impregnó con caracteres indelebles nuestra Carta Fundamental.

RESPUESTA DE ACADÉMICO RAFAEL FORERO RODRÍGUE