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VI CONGRESO NACIONAL DE INGENIERÍA CIVIL

CAJAMARCA 1986

LOS RECURSOS NATURALES EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ

Arturo Rocha Felices

La Constitución Política del Perú, promulgada por la Asamblea

Constituyente el 12 de julio de 1979, consta de 307 artículos y 18 disposiciones

transitorias, agrupados en ocho Títulos. El tercer Título, que trata del Régimen

Económico, dedica el segundo de sus siete capítulos a los recursos naturales.

Este capítulo segundo, De los Recursos Naturales, comprende del artículo 118°

al 123° de la Constitución.

Estrictamente hablando, el tema de los recursos naturales no está

tratado exclusivamente en este capítulo, pues hay otras partes de la

Constitución en las que de una u otra forma, se trata el tema. También es

cierto, desde una óptica particular, que los seis artículos mencionados no se

refieren íntegramente a los recursos naturales.

Si bien es cierto, que por razones metodológicas conviene hacer la

exposición y comentario de cada uno de los seis artículos integrantes del

capítulo dedicado a los recursos naturales, también lo es que no debemos

perder de vista que para una correcta interpretación de este capítulo es

necesario examinarse íntegramente el texto constitucional.

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La primera nota característica que encontramos es que el capítulo que

trata De los Recursos Naturales está ubicado dentro del Título correspondiente

al Régimen Económico.

También es de destacar que es la primera vez que una Constitución

Peruana trata orgánicamente el tema de los recursos naturales.

A continuación pasamos a examinar cada uno de los artículos que

forman parte del capítulo De los Recursos Naturales.

Art. 118° Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. Los minerales, tierras, bosques, aguas y, en general, todos los recursos naturales y fuentes de energía pertenecen al Estado. La ley fija las condiciones de su utilización por éste y de su otorgamiento a los particulares.

Este artículo consta, como se ve, de tres partes. Las dos primeras son

de tipo declaratorio y parecerían ser iguales. La tercera parte es una

disposición que debe dar lugar a una ley o a un conjunto de leyes.

La importancia en este artículo está en que se establece de un modo

rotundo y claro que los recursos naturales, cualquiera que sea su naturaleza o

tipo, no son en principio de propiedad privada, sino que por el contrario,

pertenecen al Estado, es decir al conjunto de individuos que poseemos un

territorio y en el que nos hemos organizado políticamente como el Estado

Peruano.

En general, un recurso es un bien, un medio de subsistencia. Hay

diferentes tipos de recursos: humanos, económicos, financieros, naturales,

hidráulicos, etc. Los recursos naturales son aquéllos que forman parte del

medio geográfico, del territorio nacional y los que existen de un modo

espontáneo y que son indispensables para la supervivencia y bienestar de la

persona humana. En tal sentido conviene recordar lo que dice el artículo

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primero de nuestra Carta Fundamental: “La persona humana es el fin supremo

de la sociedad y del Estado. Todos tienen la obligación de respetarla y

protegerla”.

La Tierra es un planeta habitable porque tiene recursos naturales:

energía solar, capa de ozono, aire atmosférico, agua, suelos, animales,

vegetales, minerales, etc. etc. Debe quedar bien claro que si bien es cierto que

los recursos naturales de una Nación forman parte de su territorio, no es cierto

que un Estado sólo tenga derecho exclusivamente a los recursos naturales que

están en su territorio. Los recursos naturales son en primer lugar un asunto

planetario, luego continental y finalmente nacional y regional. El mejor

aprovechamiento y la preservación de los recursos naturales deben conducir

paulatinamente al bienestar de la población.

El hombre primitivo conoció el cobre y el estaño, pero cuando se dio

cuenta que estos dos elementos (recursos naturales) podían dar lugar a una

aleación surgió un hecho tan importante que marcó toda una era en la Historia

de la Humanidad.

Hay recursos naturales en los que pensamos poco, pero que son

indispensables para nuestra existencia, tal es el caso del agua y el aire. La

hidrósfera y la atmósfera son los recursos naturales por excelencia del planeta

Tierra; junto a ellos está la energía solar en las formas de luz y calor.

Para cada territorio en el que se asienta un Estado hay un conjunto de

recursos naturales que, dado su carácter esencial para la vida y el bienestar del

hombre, constituyen necesariamente parte integrante de él. Territorio y

recursos naturales constituyen un binomio inseparable.

De acá que para una mejor comprensión de este artículo constitucional

y de todo el capítulo relativo a los Recursos Naturales sea indispensable la

lectura y el análisis del Capítulo III, Título II, de la Constitución, que trata

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Del Territorio. Así, el artículo 97° declara que: “El territorio de la Republica es

inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el espacio

aéreo que los cubre”.

La distinción que hace la Constitución entre recursos naturales

renovables y no renovables es meramente explicativa. No añade nada, puesto

que lo esencial ya está dicho: los recursos naturales pertenecen a la Nación.

Conviene, sin embargo, comentar un poco sobre la renovabilidad de los

recursos. Los recursos naturales sólo se pueden clasificar como renovables y

no renovables en función de una escala temporal determinada y un ámbito

específico.

Cuando se explota el petróleo, el oro, la plata o el carbón todos

percibimos claramente que los yacimientos respectivos tienen volúmenes

finitos y que se agotarán después de un cierto número de años de explotación.

Esto ya ha sucedido y seguirá sucediendo. Decimos entonces que el recurso

es no renovable.

Usualmente se considera que el agua es un clásico recurso renovable.

El concepto de ciclo hidrológico parece indicarlo así, pero hay dos aspectos

que no se toman en cuenta: a) se trata de una globalización que no es

aplicable a un ámbito geográfico determinado, tal como sería una cuenca,

región o país, b) no se toma en cuenta la contaminación. Así pues, para los

habitantes de un determinado valle no tiene utilidad el concepto de ciclo

hidrológico. Les interesa la cantidad de agua que pueden tener en un instante y

lugar dado; les preocupa la calidad de las aguas y la pérdida de la posibilidad

de su uso como ya ocurre en numerosos cursos de agua de nuestro país. El

agua no es, pues, un recurso absolutamente renovable. La vida de un río, a

partir de un momento dado, puede ser mucho más corta que la de un

yacimiento minero o petrolero.

Decíamos que las dos primeras partes del artículo 118° son de alguna

manera iguales. En la segunda parte del artículo aludido se enumera algunos

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de los recursos naturales: minerales, tierras, bosques y aguas. Esta relación

evidentemente no es limitativa. Es interesante el orden en que aparecen los

cuatro recursos. Al aparecer los minerales en primer lugar y el agua en el

último pareciera que ha primado el criterio de explotación económica.

La segunda parte del artículo 118° parecería estar redactada de tal

modo de pretender establecer una distinción entre recursos naturales y fuentes

de energía. En realidad las fuentes de energía son también recursos naturales

y pertenecen a la Nación. Lo que se hace difícil es la precisión del patrimonio

estatal. Son formas de energía, por ejemplo, las provenientes del sol, el viento

o las mareas.

Veamos algunos antecedentes sobre lo esencial de las dos primeras

partes del artículo 118°.

La Constitución de 1933, establecía en su artículo 37° que “Las minas,

tierras, bosques, aguas y, en general, todas las fuentes naturales de riqueza

pertenecen al Estado, salvo los derechos legalmente adquiridos. La ley fijará

las condiciones de su utilización por el Estado, o de su concesión, en propiedad

o en usufructo, a los particulares”.

Salta a la vista la gran diferencia entre los artículos correspondientes de

ambas constituciones. La Constitución de 1933 dejaba a salvo “los derechos

legalmente adquiridos”, lo que permitía a los particulares la posesión de los

recursos naturales. En cambio, la Constitución de 1979 es terminante al

respecto: los recursos naturales pertenecen al Estado. No hay ninguna

excepción.

Esta propiedad que tiene el Estado sobre los recursos naturales se da,

bajo diversas modalidades, desde muy antiguo, desde la época de la

Conquista y de la Colonia. En la Política Indiana, libro 6, capítulo 12, se lee:

“que las tierras, campos, montes, pastos, ríos y aguas públicas, están

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reservados a los Reyes e incorporados en su real Corona y para poder

poseerlos se requiere merced especial de los Reyes”. “Es el Rey el único que

puede repartir las aguas”.

Dada la gran cantidad, tipo y modalidades de recursos naturales se

requiere de leyes específicas para señalar en cada caso los alcances y forma

de posesión que tiene el Estado.

Un caso interesante es el de la Ley General de Aguas (D. L. 17752)

promulgada el año 1969, al amparo de la Constitución de 1933 y que, sin

embargo, no ha perdido vigencia con la Constitución de 1979. Es así como la

citada Ley General establece que:

Art. 4°. Las disposiciones de la presente Ley comprenden las aguas marítimas, terrestres y atmosféricas del territorio y espacio nacionales; en todos sus estados físicos, las que con carácter enunciativo pero no limitativo son: a. Las del mar que se extiende hasta las doscientas millas; b. Las de los golfos, bahías, ensenadas y esteros; c. Las atmosféricas; d. Las provenientes de las lluvias de formación natural o artificial; e. Los nevados y glaciares; f. Las de los ríos y sus afluentes, las de los arroyos, torrentes y manantiales,

y las que discurren por cauces artificiales; g. Las de los lagos, lagunas y embalses de formación natural o artificial; h. Las subterráneas; i. Las minero medicinales; j. Las servidas; k. Las producidas; y l. Las de desagües agrícolas, de filtraciones y drenaje. Art. 5°. Son igualmente de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado: a. La extensión comprendida entre la baja y la alta marea, más una faja no

menor de 50 metros de ancho paralela a la línea de alta marea; b. Los terrenos marginales marítimos que se reservan por razones de

Seguridad Nacional o uso público; c. Los álveos o cauces de las aguas; d. Las áreas ocupadas por los nevados y los cauces de los glaciares; e. Los estratos o depósitos por donde corren o se encuentran las aguas

subterráneas;

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f. Las islas existentes y las que se forman en el mar, en los lagos, lagunas o esteros o en los ríos, siempre que no proceden de una bifurcación de las aguas, al cruzar tierras de propiedad de particulares; y

g. Los terrenos ganados por causas naturales o por obras artificiales, al mar, a los ríos, lagos o lagunas, esteros y otros cursos o embalses de agua.

El Poder Ejecutivo determinará las zonas ribereñas o anexas a ellas que deben ser reservadas para la defensa nacional, servicios públicos, de saneamiento, ornato, recreación y otros.”

El Reglamento de la Ley General de Aguas señala en su artículo 1° que: “El uso de las aguas será otorgado en forma justificada y racional, en

armonía con el interés social y el desarrollo del país. Se entiende por interés social, la prelación del beneficio colectivo sobre el particular, y el de la Nación sobre cualquier otro.”

La identificación de la totalidad de los recursos naturales como patrimonio

del Estado, o pertenencia de la Nación, en un asunto bastante complejo desde

el punto de vista constitucional, técnico, fáctico y, en algunos casos,

internacional.

No podemos dejar de mencionar aquellos recursos internacionales

compartidos como por ejemplo la energía solar y las aguas.

Lo que ocurre con las aguas es de suma importancia para el Perú, pues

gran parte de sus recursos hidráulicos superficiales son internacionalmente

compartidos. Basta mencionar los ríos Tumbes, Chira, Amazonas, Maure y el

lago Titicaca.

Existe también el importante caso de los recursos hidráulicos sobre los que

tenemos pleno derecho, del que hacemos uso, pero que no están en nuestro

territorio (canal Uchusuma o Azucarero).

Art. 119° El Estado evalúa y preserva los recursos naturales. Así mismo fomenta su racional aprovechamiento. Promueve su industrialización para impulsar el desarrollo económico.

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En el artículo anterior (118°) el texto constitucional señala que los

recursos naturales pertenecen al Estado, de acá surge la obligación del Estado

con respecto al conocimiento y uso de estos recursos.

La primera parte del artículo 119° asigna al Estado dos obligaciones:

evaluar y preservar los recursos naturales. Examinemos el significado de cada

uno de estos dos verbos. Evaluar es estimar, apreciar el valor de las cosas no

materiales. Esta acepción no tiene aplicación para los recursos naturales, que

son materiales, es decir no espirituales. Evaluar equivale también a valorar.

Valorar es señalar a una cosa el valor correspondiente a su estimación: ponerle

precio. Aumentar el valor de una cosa. De acá se desprende la obligación del

Estado para señalar la jerarquía, importancia y demás características de los

recursos naturales.

Un inventario es imprescindible. El valor de los recursos naturales es

diverso. En algunos casos su valor está vinculado a los precios del mercado,

en otros su valor es estratégico. En éstos, el recurso es invalorable en términos

económicos, como por ejemplo el agua y el aire, que son recursos esenciales

para nuestra subsistencia. Preservar los recursos naturales es la otra

obligación del Estado, señalada en la primera parte del artículo que

comentamos. Preservar es poner a cubierto anticipadamente a una persona o

cosa, de algún daño o peligro. Preservar es, pues, cuidar los recursos naturales

impidiendo su deterioro o destrucción.

El Estado dispone, desde hace muchos años, de una Oficina Nacional

para la Evaluación de los Recursos Naturales (ONERN), cuya función es

realizar los estudios necesarios para inventariar, clasificar y evaluar su uso

actual y potencial. El Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología

(SENAMHI) debe realizar y mantener actualizados los estudios hidrológicos,

meteorológicos, glaciológicos y limnológicos, de todas las cuencas del territorio

nacional.

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Sería largo señalar cuantos y cuales son los organismos del Estado que

se ocupan de la evaluación y preservación de los recursos naturales. El

Ministerio de Salud tiene una función en lo que respecta a la preservación de

las aguas contra su contaminación y polución, así como el estudio, inventario,

calificación, clasificación y evaluación de las aguas minero-medicinales para

fines terapéuticos, etc. el Ministerio de Pesquería se ocupa de controlar la

racional explotación de los recursos hidrobiológicos.

La humanidad viene experimentando progresivamente, y a veces de

modo acelerado, una disminución de los recursos naturales presentes en el

planeta. Hay especies animales totalmente extinguidas y otras acercándose

peligrosamente a su fin. Los bosques, árboles, plantas y cultivos vienen

desapareciendo de la superficie de la Tierra a un ritmo alarmante. Lo curioso es

que en la mayor parte de los casos el principal causante del daño a los

recursos que, son la fuente de nuestro sustento, es precisamente el ser

humano.

La preocupación por la preservación de los recursos naturales no es

nueva. Pareciera que en la antigüedad había una mayor conciencia del

problema, a pesar de haber mucho menos elementos contaminantes.

Hace ya un buen número de años que sabemos perfectamente que los

recursos naturales se van acabando. En algunos casos pareciera no haberse

dado la debida importancia a la desaparición de ciertas especies. En algún

instante del futuro no habrá ballenas, no habrá vicuñas. El rinoceronte es otra

especie en proceso de extinción. Se calcula que ha vivido unos 60 millones de

años sobre nuestro planeta. Actualmente sólo quedan unos 18,000 ejemplares.

El oso panda es otro de los animales que se acerca a la extinción. Actualmente

quedan aproximadamente 1,000 ejemplares de 1,300 que había el año pasado.

Naciones Unidas tiene un programa de ayuda a los animales en peligro

de extinción ya que no son pocos los que se hallan en peligro. La Conferencia

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Ballenera Internacional reclama constantemente el cumplimiento de acuerdos

fundamentales para la preservación de esta especie. La inmensa mayoría de

los países piensa que debe abolirse la caza de la ballena. Pero quedan algunos

países depredadores.

El tema de la destrucción del medio ambiente y la necesidad de

preservarlo no es nuevo. Pertenece a la sabiduría ancestral el mandato de que

cada hombre debe sembrar un árbol. Recientemente, con ocasión del

bicentenario de Bolívar, se ha recordado que en 1825 el Libertador expidió un

decreto en el que se mandaba: “que en todos los puntos en donde el terreno

prometa hacer prosperar una especie de planta mayor cualquiera, se emprenda

una plantación sistemática a costa del Estado, hasta el número de un millón de

árboles, prefiriendo los lugares donde haya más necesidad de ellos”. Más

tarde, en 1829, desde Quito, Bolívar expidió un decreto sobre conservación de

bosques. También se preocupó Bolívar por la vicuña, prohibiendo su matanza y

propiciando la formación de rebaños.

El agua ocupa dentro del conjunto de los recursos naturales un lugar

especialísimo. Con todo lo condenable que es la destrucción de las ballenas y

de las vicuñas la humanidad podría seguir existiendo sin ellas, pero no podría

vivir sin agua.

Aunque parezca obvio, es menester señalar de un modo explícito lo

importante que es el agua en la vida de los humanos. La usamos para: beber,

cocción de nuestros alimentos, higiene, preparación de medicinas y productos

industriales, limpieza de las ciudades, riego de parques, jardines y tierras de

cultivo, control de incendios, recreación, generación de energía, navegación,

etc. Son tantos los beneficios que nos da el agua y tan poco los cuidados que

le brindamos que la desproporción no sólo es injusta, sino suicida.

Considerar el agua como un recurso natural renovable es una verdad a

medias, que no puede entenderse debidamente, sino dentro de un contexto

espacial y temporal determinado.

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El progreso de la ciencia, en sus diferentes formas y modalidades, ha

permitido que establezcamos rigurosamente la enorme trascendencia que tiene

el agua para la vida sobre la Tierra. Sabemos que el 75% de la Tierra está

cubierta por agua. El cuerpo humano está constituido casi íntegramente por

agua. Es a todas luces evidente que el agua es un recurso sin el cual no

podríamos desarrollar nuestra existencia. Para que el agua tenga valor debe

reunir varias condiciones que desarrollaremos más adelante.

La destrucción de los bosques y de la cobertura vegetal en la vertiente

del Pacífico ha sido tremenda en las últimas centurias. El uso de los árboles

como leña y para la fabricación de carbón acabó con cientos miles de

hectáreas cubiertas de verde. La destrucción de los bosques es también un

problema grave en la Amazonía.

Este profundo cambio ecológico da lugar al avance de la desertificación,

al cambio del régimen hidrológico de los ríos, agudizando los estiajes y las

avenidas. Se rompe el equilibrio ecológico y se destruye el ambiente adecuado

para el desarrollo de la vida y la preservación de la naturaleza.

Los relaves y contaminantes mineros son arrojados a los cursos de

agua. El monóxido de carbono es lanzado a la atmósfera como si ésta fuera

infinita, renovable. Los suelos agrícolas se salinizan y como si esto fuera poco

nos damos el lujo increíble de permitir que el más grande centro del país sea

un gran basural, lleno de gases tóxicos y asentado en las orillas de un río que

es una cloaca.

En los últimos cuatrocientos años de nuestra historia hemos cometido

muchos crímenes. Crimen significa delito grave. Hemos cubierto de piedra,

concreto o asfalto los grandes valles de la costa peruana y pretendido obligar a

los torrentes costeños a constreñir su cauce de un modo artificial y contra lo

natural, mediante las llamadas canalizaciones o encauzamientos. En

venganza, el río profundiza su lecho o se sale de madre durante sus crecidas,

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intentado rescatar las áreas de inundación que le son propias. Cuando las

leyes naturales son quebrantadas las consecuencias son angustiosas y

dolorosas. El hombre debe respetar estas leyes naturales en lugar de

desafiarlas. Como consecuencia de los desbordes de los ríos hay enormes

daños y los pueblos se quedan aislados, sufriendo desgracias y penurias.

Antiguamente los peruanos construían sus centros poblados lejos del

cauce fluvial. La conquista introduce procedimientos exóticos para la fundación

de ciudades, descuida la agricultura y favorece la minería; tala pero no

siembra. Explota minas, pero no se preocupa por los residuos contaminantes.

Esto continúa en la etapa republicana. Se añade el petróleo y sus derivados

que favorecen la industrialización, pero contaminan el medio ambiente. Ahora

nos llegan también las sustancias radiactivas. Las fallas de los reactores

nucleares contaminan grandes extensiones del planeta.

De otro lado, se agudiza el proceso de desruralización: el hombre

abandona el campo. Estamos, pues, muy lejos de habitar en un “ambiente

saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida”

al que se refiere el artículo 123° de la Constitución.

Recién en los últimos años el hombre se ha empezado a dar cuenta del

grave error que cometió, y ha puesto en función varios planes de reforestación,

de vigilancia ecológica, etc. Pero los esfuerzos deben ser arduos ya que el

medio ambiente está muy deteriorado y no basta con algunos proyectos para

resolver este grave problema, sino que se requiere muchos años de esfuerzo y

dedicación.

Pero, a pesar de los inconvenientes se está progresando, y esperemos

que en un futuro no muy lejano se logre controlar este gravísimo problema por

el cual estamos atravesando. La preservación es sumamente importante.

Implica proteger con anticipación nuestros recursos. El daño o peligro puede

estar en la sobreexplotación, en la extinción de especies animales y vegetales,

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en la destrucción de bosques y tierras agrícolas, en la contaminación de las

aguas, etc. De acá que la segunda parte del artículo 119° señale que el Estado

fomenta el racional aprovechamiento de los recursos naturales. Fomentar

equivale a promover. Promover es iniciar o adelantar una cosa, procurando su

logro. Esta parte del texto constitucional pareciera implicar que todos los

recursos naturales son aprovechados mediante acciones humanas, tales como

explotación, recolección o transformación. Sin embargo, hay recursos que se

usan sin que medie acción alguna de parte del Estado, tal es el caso del aire.

Hay otros recursos como el ozono que sólo puede protegerse.

Art. 120° El Estado impulsa el desarrollo de la Amazonía. Le otorga regímenes especiales cuando así se requiere. Una institución técnica y autónoma tiene a su cargo el inventario, la investigación, la evaluación y el control de dichos recursos.

Lo primero que llama la atención en la redacción de este artículo es la

última frase: “y el control de dichos recursos”. ¿De qué recursos se trata?

Este artículo se refiere a una zona geográfica, a una región natural del

país, a la Amazonía. La Amazonía recibe tratamiento preferencial y se dice

que el Estado impulsa su desarrollo. La primera frase es una declaración de la

que podría desprenderse que no están en igual situación las otras regiones del

país. ¿Es que el Estado no impulsa el desarrollo de la costa o el de la sierra?

Queda también sin esclarecerse el tipo de desarrollo a que se hace alusión.

Al respecto conviene tener presente el artículo 110° de la Constitución,

que corresponde precisamente al Régimen Económico, Título III, dentro del

cual se tratan los Recursos Naturales, y que expresa lo siguiente:

Art. 110° El régimen económico de la República se fundamenta en principios de justicia social orientados a la dignificación del trabajo como fuente principal de riqueza y como medio de realización de la persona humana.

El Estado promueve el desarrollo económico y social mediante el

incremento de la producción y de la productividad, la racional utilización de los recursos, el pleno empleo y la distribución equitativa del ingreso. Con igual

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finalidad, fomenta los diversos sectores de la producción y defiende el interés de los consumidores.

El artículo 110° es muy amplio y cubre algunos de los aspectos

específicos a que se hace mención en el capítulo de Recursos Naturales: el

Estado promueve el desarrollo económico y social. Acá si se precisa el tipo de

desarrollo y no se limita a una región determinada.

En la segunda parte del artículo 120° se dispone que el Estado otorgue

regímenes especiales para la Amazonía, cuando así se requiriese.

Como señalamos antes, el Título III de la Constitución trata del Régimen

Económico y dentro de él, el Capítulo II se ocupa De los Recursos Naturales. En

tal sentido, precisa que la Amazonía y su desarrollo están bajo la óptica de los

recursos naturales. Da la impresión de que la Amazonía es un inmenso recurso

natural, pero se le desliga de los otros recursos. Sin embargo, por ejemplo, en

el Capítulo VII, del mismo Título III, dedicado al Régimen Agrario, se señala en

el artículo 156° lo siguiente: El Estado otorga prioridad al desarrollo integral del

sector agrario.

En la tercera parte del artículo 120° se señala que una institución técnica

y autónoma tiene a su cargo el inventario, la investigación la evaluación y el

control de “dichos recursos”. ¿De cuáles? Ya en el artículo 119° se precisó la

obligación que tiene el Estado frente a la evaluación y preservación de los

recursos naturales en general.

Es también interesante examinar coordinadamente los artículos

constitucionales 120° y 158°. Este último precisa que:

Art. 158°. El Estado, a través de los organismos del sector público agrario y las entidades representativas de los agricultores, establece y ejecuta la política que garantiza el desarrollo de la actividad agraria, en concordancia con otros sectores económicos. Con ese fin:

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1. Dota al sector agrario del apoyo económico y técnico para incrementar la producción y productividad, y otorga las garantías y asegura la estabilidad suficiente para el cumplimiento de dichos propósitos.

2. Estimula y ejecuta obras de irrigación, colonización y rehabilitación de

tierras de cultivo, con recursos públicos, privados o mixtos, para ampliar la superficie y lograr el asentamiento equilibrado de la población campesina.

3. Alienta el desarrollo de la agro-industria y apoya las empresas de

transformación que constituyen los productores agrarios. 4. Propicia el establecimiento del Seguro Agrario con la finalidad de cubrir

riesgos y daños por calamidades y desastres. La ley reglamenta su organización y alcances.

5. Auspicia la participación de profesionales y técnicos agrarios en el estudio,

planteamiento y solución de los problemas rurales, así como en la adjudicación de tierras.

6. Impulsa la educación y capacitación técnica del agricultor. 7. Orienta la producción agropecuaria preferentemente para la satisfacción

de las necesidades alimenticias de la población, dentro de una política de precios justos para el agricultor.

Todo esto que forma parte del Régimen Agrario, sería también aplicable a

la Amazonía. Resulta también de particular vinculación con el artículo 120°, que

se comenta, el inciso 4 del artículo 159°, en el que señala que: “La reforma

agraria es el instrumento de transformación de la estructura rural y de

promoción integral del hombre del campo. Se dirige hacia un sistema justo de

propiedad, tenencia y trabajo de la tierra, para el desarrollo económico y social

de la Nación. Con ese fin, el Estado:

... 4. Dicta las normas especiales que, cuidando el equilibrio ecológico,

requiere la Amazonía para el desarrollo de su potencial agrario. El Estado

puede otorgar tierras de esta región en propiedad o concesión a personas

naturales o jurídicas, de acuerdo a ley.”

Es esta última norma donde encontramos una protección constitucional

para los recursos naturales de la Amazonía: ¡Cuidar el equilibrio ecológico!

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Art. 121° Corresponde a las zonas donde los recursos naturales están ubicados, una participación adecuada en la renta que produce su explotación, en armonía con una política descentralista. Su procesamiento se hace preferentemente en la zona de producción.

La intención de este artículo es, evidentemente, la de propender a la

descentralización del país. Prueba de ello es que en el capítulo que trata de la

Descentralización, Gobiernos Locales y Regiones, se establece en el artículo

262° que “son recursos de las regiones los ingresos provenientes de la

aplicación del artículo 121° y los demás que señala la ley”. Asimismo, el

artículo 256° señala que “son bienes y rentas de la municipalidades: parte de la

renta contemplada en el artículo 121° para el respectivo municipio provincial en

la proporción de ley”.

El artículo 121° tiene dos aspectos:

a) Cada zona participa de la renta que produce la explotación de los

recursos naturales ubicados en ella.

b) El procesamiento se hace preferentemente en la zona de producción.

Pareciera que este artículo tiene inspiración en la explotación de

yacimientos, pero resulta difícil de comprender si se piensa en la totalidad de

los recursos naturales. No todos están en un lugar determinado, ni todos son

explotables. Este artículo resulta claro si se trata de una mina o un pozo de

petróleo. Pero resulta más difícil cuando se piensa en otros recursos, por

ejemplo, las tierras de cultivo.

Este artículo ha sido invocado en repetidas oportunidades en relación con

las aguas. Ha habido una confusión al respecto. Las aguas, como todo recurso

natural, pertenecen a la Nación, al Estado, no a una circunscripción

determinada. Hay quienes han querido ver en este artículo argumentos para

afirmar que el agua es “propiedad departamental”. Nada más lejos de la

verdad. Las aguas pertenecen a la Nación y su uso justificado y racional sólo

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puede ser otorgado en armonía con el interés social y el desarrollo del país (se

entiende por interés social, la prelación del beneficio colectivo sobre el

particular, y el de la Nación, sobre cualquier otro, según el Reglamento de la

Ley General de Aguas).

Este artículo 121°, por su naturaleza, está más vinculado a disposiciones

constitucionales sobre descentralización, distribución de rentas, etc., pues no

dice mucho acerca de los recursos naturales en sí.

La segunda parte de este artículo debe llamarnos a reflexión. ¿Como debe

entenderse que el procesamientos de los recursos naturales se hará

preferentemente en las zonas de producción? El lugar de “procesamiento” es

el resultado de un análisis técnico-económico. Para “procesar” un producto

natural se requiere muchos elementos: energía, mano de obra, clima, otros

recursos, como agua por ejemplo, insumos, etc. Se debe dar la preferencia al

lugar que resulte más conveniente tomando en consideración los factores antes

esbozados. ¿Por qué el petróleo no se refina en el lugar de producción?

Hay una cuestión importante: la preferencia constitucional es del “lugar de

producción” con respecto a otro lugar de la Republica, o del “lugar de

producción” con respecto al extranjero. En el primer caso, el problema de

divisas, uso de recursos nacionales, etc. es el mismo; en el segundo, hay una

radical diferencia. La riqueza que tenga que exportarse debe tener el máximo

valor agregado.

El artículo 121° guarda relación con algunos aspectos tratados en el

capítulo que trata Del Régimen Agrario (158°.3: El Estado alienta el desarrollo

de la Agroindustria). La ley 24300 desarrolla la aplicación del artículo 121°.

Art. 122°. El Estado fomenta y estimula la actividad minera. Protege la pequeña y mediana minería. Promueve la gran minería. Actúa como empresario y en las demás formas que establece la ley. La concesión minera obliga a su trabajo y otorga a su titular un derecho real, sujeto a las condiciones de ley.

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Este artículo se refiere a particularidades sobre los modos empresariales de

la actividad minera. Desde el punto de vista de los recursos naturales lo

esencial de él ya está dicho en otros artículos. Hubiera sido interesante que

este artículo incluyese expresamente una referencia a la contaminación que

produce la actividad minera e industrias conexas, especialmente en lo cursos

de agua. En consecuencia el artículo 119°, antes comentado, tiene que

entenderse en el sentido más amplio: el Estado fomenta el racional

aprovechamiento de los recursos naturales. No puede ser racional contaminar

la atmósfera y los cursos de agua.

Art. 123° Todos tienen el derecho de habitar en ambiente saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservación del paisaje y la naturaleza. Todos tienen el deber de conservar dicho ambiente. Es obligación del Estado prevenir y controlar la contaminación ambiental.

Hay algunos aspectos esenciales de este artículo, que por su

importancia vital deberían, como ocurre en otras Constituciones modernas,

estar incluidos dentro del artículo 2° de nuestra Carta Fundamental en el que

se señala los derechos de la persona (más de veinte, desde el derecho al

nombre, a la igualdad, libertad de conciencia, etc., hasta la formulación de

peticiones y derecho de reunión). Es en ese artículo donde podría haberse

consagrado el derecho que todos tenemos de habitar en ambiente saludable,

ecológicamente equilibrado, ... etc. Sin embargo, este derecho que tenemos

todos ha sido incluido en el capítulo De los Recursos Naturales. Es cierto, sin

embargo, que la explotación y sobreexplotación de los recursos naturales

puede representar una alteración del equilibrio ecológico y dar lugar a la

contaminación.

También es cierto que no toda la contaminación se origina directamente

por la explotación de los recursos naturales, como lo veremos más adelante.

En lo que respecta a recursos naturales ese artículo guarda estrecha

relación con el artículo 119º en el que se menciona que “El Estado fomenta el

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racional aprovechamiento de los recursos naturales”. Pero, ¿Qué ocurre

cuando el aprovechamiento no es racional? ¿Simplemente que entonces el

Estado no lo fomenta? No puede ser. El Estado, a cuyo patrimonio pertenecen

los recursos naturales, debe impedir la explotación irracional de los recursos.

La explotación no es racional cuando en beneficio de los menos se sacrifica a

los más y se depreda, extermina y contamina.

La contaminación es en primer lugar una cuestión planetaria. Las

explotaciones nucleares contaminan la atmósfera, los desechos nucleares

contaminan los mares. La era del petróleo dejará en la Humanidad una secuela

increíble de contaminación. Se ha señalado que sólo en Lima se incorporan

anualmente al aire 200 000 toneladas de gases tóxicos. Se calcula, por

ejemplo, que en los Estados Unidos hay alrededor de 130 millones de

vehículos con motor a gasolina. En un cálculo reciente se ha estimado que

estos motores, como consecuencia de la combustión de la gasolina que

utilizan, liberan anualmente e incorporan a la atmósfera 70 millones de

toneladas de monóxido de carbono, además de otros 20 millones de toneladas

compuestas principalmente por hidrocarburos no quemados, óxido de nitrógeno

y anhídrido sulfuroso. Si hiciéramos un cálculo de la cantidad de sustancias

toxicas que se ha incorporado a la atmósfera a lo largo de este siglo XX, como

consecuencia de los derivados del petróleo, llegaríamos a cifras pavorosas que

deberían llevarnos al pleno convencimiento de la imperiosa necesidad de

desarrollar una agresiva e inmediata campaña de Política de Preservación del

Medio Ambiente para permitir que el hombre pueda seguir viviendo sobre este

planeta. La atmósfera no es infinita; es una delgadísima capa que rodea la

Tierra y que deberíamos cuidar celosamente.

El Título II de la Ley General de Aguas, De la Conservación y Preservación

de las Aguas, está dividido en dos capítulos que corresponden a su nombre. El

texto legal es sumamente claro cuando señala en su artículo 22° que: “Está

prohibido verter o emitir cualquier residuo, sólido, líquido o gaseoso que pueda

contaminar las aguas, causando daños o poniendo en peligro la salud humana

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o el normal desarrollo de la flora o fauna o comprometiendo su empleo para

otros usos. Podrá descargarse únicamente cuando:

a. Sean sometidos a los necesarios tratamientos previos; b. Se compruebe que las condiciones del receptor permitan los procesos

naturales de purificación. c. Se comprende que con su lanzamiento submarino no se causará perjuicio

a otro uso; y d. En otros casos que autorice el Reglamento”.

Más adelante dentro del mismo Capítulo II, del Título II (artículos 22° a 25°

de la Ley General de Aguas) se señala que la Autoridad Sanitaria es la

encargada del cumplimiento de las disposiciones anteriores.

La Ley General de Aguas ha venido siendo reglamentada mediante la

expedición de Decretos Supremos. Es sumamente interesante el Reglamento

del Título II. Allí se señala que para los efectos de la aplicación del Reglamento

se denomina Autoridad Sanitaria, a la dirección de Saneamiento Ambiental del

Ministerio de Salud y que entre sus atribuciones está la de vigilar el estricto

cumplimiento de las disposiciones generales referentes a cualquier vertimiento

de residuos sólidos, líquidos o gaseosos que puedan contaminar y polucionar

las aguas del país.

La realidad es bastante diferente. Las aguas de la mayor de nuestros ríos

están fuertemente contaminadas.

El proyecto del nuevo Código Penal señala los delitos contra los recursos

naturales y el medio ambiente. En el artículo 263° se señala que: “Aquél que

en la explotación minera, petroquímica, industrial o en el ejercicio de cualquier

otra actividad y contraviniendo las leyes, reglamentos o disposiciones

establecidas por la autoridad competente expele o descargue emanaciones

contaminantes en la atmósfera o vierta en medio marino, ríos, cuencas, cauces

o demás depósitos de agua o infiltre en los suelos o sub-suelos, aguas

residuales, deshechos o sustancias contaminantes que causan o puedan

causar perjuicios o alteraciones graves en la flora, la fauna, los residuos

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hidrobiológicos o el ambiente en general o que puedan afectar la salud de las

personas o a sus bienes, será reprimido con pena privativa de libertad no

mayor de cuatro años, inhabilitación conforme al articulo 56°, incisos 1, 3 y 4

hasta 3 años y multa de la renta de quinientos a setecientos veinte días”.

Por la ley N° 23996 se ordenó la elaboración del Código del Medio Ambiente

y los Recursos Naturales. Este código es de gran importancia y ojalá se ponga

en vigencia a la brevedad posible.

CONCLUSIONES

1.- Es la primera vez en nuestra historia que una Constitución Política de la

República consagra un capítulo a los recursos naturales.

2.- Del texto constitucional resulta claro que siendo el Estado el propietario de

los recursos naturales le corresponde la labor de evaluación y preservación

de los mismos.

3.- La persona humana tiene el derecho de usar los recursos naturales para su

subsistencia, bienestar y progreso.

4.- Todos tenemos el derecho de habitar un ambiente saludable,

ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la

preservación del paisaje y la naturaleza.

5.- Todos tenemos el derecho y la obligación de preservar el ambiente en las

condiciones mencionadas en la conclusión anterior.

6.- El Estado tiene el deber de prevenir y controlar la contaminación ambiental.

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7.- Para la evaluación, preservación, uso y cuidado de los recursos naturales

se necesita el concurso de todas las especialidades de ingeniería.

La ingeniería civil tiene ante sí un importante reto para lograr el

aprovechamiento racional de los recursos naturales.

RECOMENDACIONES

1.- Exhortar a los poderes públicos y a la ciudadanía en general, a poner en

práctica los mandatos constitucionales referentes a recursos naturales.

2.- Solicitar al Colegio de Ingenieros del Perú el impulso de una gran campaña

nacional para el conocimiento entre sus miembros y ciudadanía en

general, de los alcances y significado del capítulo de la Constitución que

trata de los recursos naturales.

3.- Comprometer a todos los colegas para que en cada una de sus

actuaciones profesionales pongan el máximo esfuerzo para el

cumplimiento de los preceptos constitucionales relativos a los recursos

naturales. ■