Los sistemas de inversión pública en América Latina y el

os sistemas de inversioacutenpuacuteblica en Ameacuterica Latina y elCaribe

Miguel Angel Vizzio

poliacutetica fiscal

Divisioacuten de Desarrollo Econoacutemico CEPAL

Santiago de Chile marzo de 2000

El autor desea agradecer la informacioacuten facilitada y comentarios realizados porlos especialistas de los Organismos responsables de los paiacuteses tratados enespecial a Lawrence W Hush de la Oficina de Administracioacuten y Presupuesto(OMB) del Gobierno Federal de los EUA a Mariacutea Teresa Hamuy P deMIDEPLAN de Chile y a Gloria Ineacutes Gomeacutez del Departamento Nacional dePlaneacioacuten de Colombia

Las opiniones expresadas en este documento que no ha sido sometido a revisioacuteneditorial son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir conlas de la Organizacioacuten

Publicacioacuten de las Naciones Unidas

LCL1336-P

Ndeg de venta S00IIG15

Impreso en Naciones Unidas Santiago de Chile

La autorizacioacuten para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario dela Junta de Publicaciones Sede de las Naciones Unidas Nueva York N Y 10017 EEUULos Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sinautorizacioacuten previa Soacutelo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las NacionesUnidas de tal reproduccioacuten

CEPAL - SERIE Poliacutetica fiscal No 109

Iacutendice

Resumen 5Introduccioacuten 7I La necesidad de evaluar las inversiones del sector puacuteblico 9II Caracteriacutesticas del gasto de capital 15

A La IBF y su composicioacuten sectorial 15B El Gasto Puacuteblico por Objeto 17C La distribucioacuten jurisdiccional del Gasto Puacuteblico de Capital 18D Infraestructura 19E Capital Humano 20

III Necesidades vs Posibilidades una contradiccioacutenaparente 23

IV Los SIP en la praacutectica 27A Ameacuterica Latina y el Caribe 27B La experiencia de un paiacutes desarrollado los Estados Unidos de

Ameacuterica (EUA) 47C Reflexiones sobre la realidad observada 53

V Una aplicacioacuten racional de los SIP 57A iquestPor queacute no se los utiliza o se lo hace en forma deficiente 57B Capitalizar la experiencia iquestCuaacuteles son los requisitos para una

eficaz y eficiente implementacioacuten 60VI Conclusiones y recomendaciones 65

A La necesidad de evaluar las inversiones del sector puacuteblico 65B Las caracteriacutesticas del gasto de capital 66C Los sistemas de inversioacuten puacuteblica en la praacutectica 68D Una aplicacioacuten racional de los SIP 68E Conclusioacuten final 69

Referencias bibliograacuteficas e institucionales 71Serie Poliacutetica Fiscal nuacutemeros anteriores 77

Los sistemas de inversioacuten puacuteblica en Ameacuterica Latina y el Caribe

Iacutendice de cuadros

Cuadro 1 Aproximacioacuten a la situacioacuten actual de la IBF 16Cuadro 2 Participacioacuten de la inversioacuten puacuteblica en la PBI y en la IBF 17Cuadro 3 Aproximacioacuten a la situacioacuten actual relaciones del gasto puacuteblico por objeto 18Cuadro 4 Participacioacuten del gasto de capital en le PBI y en el gasto puacuteblico total 18Cuadro 5 Distribucioacuten del gasto de capital por jurisdicciones 19Cuadro 6 Ameacuterica Latina Aproximacioacuten a la situacioacuten actual de la infraestructura 20Cuadro 7 Ameacuterica Latina Aproximacioacuten a la situacioacuten actual de la educacioacuten 20Cuadro 8 Aproximacioacuten a la situacioacuten actual de la salud y nutricioacuten 21Cuadro 9 Inversioacuten privada en infraestructura 24Cuadro 10 Productividad relativa en algunos sectores de paiacuteses industriales 25

Iacutendice de graacuteficos

Graacutefico 1 Promedio paiacuteses Latinoamericanos considerados 19Graacutefico 2 Promedio G7 Composicioacuten del gasto puacuteblico de capital por jurisdiccioacuten 19

Iacutendice de recuadros

Recuadro 1 Argentina Algunos beneficios de las privatizacionesconcesiones 26Recuadro 2 Argentina Distribucioacuten de las ganancias de las privconc de los servicios puacuteblicos 26Recuadro 3 Debilidad institucional Un ejemplo extremo Argentina y la constitucioacuten nacional 58Recuadro 4 Debilidad institucional El SNIP en Argentina 59Recuadro 5 Estados Unidos de Norteameacuterica Anaacutelisis econoacutemico de las regulaciones federales 61Recuadro 6 Siacutentesis de la ley de performance y resultados del gobierno federal de los EUA 62Recuadro 7 Implementacioacuten del SNIP La experiencia de Colombia 63Recuadro 8 Requisitos para un SIP eficaz y eficiente Recomendaciones del ILPES 64

Iacutendice de diagrama

Diagrama 1 (a-d) Chile Organizacioacuten del SNIP Subsistemahelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip 31Diagrama 1 (b-d) Chile Organizacioacuten del SNIP Subsistema 2 helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip 32Diagrama 1 (c-d) Chile Organizacioacuten del SNIP Subsistema 3 helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip 33Diagrama 1 (d-d) Chile Organizacioacuten del SNIP Subsistema 4 helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip 34Diagrama 2 Chile Estructura funcional del SNIP flujo de la gestioacuten del SEBI 36Diagrama 3 EUA Principal legislacioacuten y disposiciones institucionales que sustentan el SIP 51Diagrama 4 Principales atributos de los SIP 56Diagrama 5 Sector puacuteblico Herramientas de gestioacuten de la cantidad y calidad del gasto 61

Resumen

En la Seccioacuten II observamos por queacute el Sector Puacuteblico debe evaluar susalternativas de inversioacuten primeramente de manera similar a la que lo hace elSector Privado y luego aplicando precios de cuenta que permitan corregir lasfallas del mercado privado baacutesicamente existentes por fallas en el mercadopoliacutetico (Gobierno) En la Seccioacuten III aplicando la hipoacutetesis de convergenciarespecto al Grupo de los 7 advertimos que la expectativa de evolucioacuten delGasto de Capital del Sector Puacuteblico en Ameacuterica Latina (AL) estaacute caracterizada(i) por su muy significativa disminucioacuten en teacuterminos de participacioacuten tanto enla formacioacuten de la IBF como en el PBI y (ii) por el draacutestico desplazamiento desu ejecucioacuten desde los Gobiernos Centrales a los de menor agregacioacutenespecialmente locales Tanto para AL como para el Caribe (EC) tambieacutenrespecto al G7 identificamos el dramatismo de las brechas a cubrir en loscampos de la infraestructura y del capital humano sentildealando la necesidad deaplicar estrategias de privatizacioacutenconcesioacuten y regulaciones competitivas

En la Seccioacuten IV recorremos los Sistemas de Inversioacuten Puacuteblica (SIP) enpraacutectica en AL y EC donde destaca con claridad el aplicado en Chile seguidode la experiencia en curso de Colombia A efectos de benchmarking tratamosuna experiencia de un paiacutes desarrollado los Estados Unidos de Ameacuterica(EUA) concluyendo con las debilidades y fortalezas tanto teoacutericas comopraacutecticas observadas En la Seccioacuten V discurrimos primeramente sobre lascausas de su escasa yo deficiente utilizacioacuten como herramienta de gestioacuten delgasto de inversioacuten en AL y EC para luego exponer lo que entendemos comorequisitos para una eficaz y eficiente implementacioacuten Por uacuteltimo en laSeccioacuten VI finalizamos con nuestras conclusiones y recomendaciones

Introduccioacuten

En la Seccioacuten II observamos por queacute el Sector Puacuteblico debe evaluar susalternativas de inversioacuten primeramente de manera similar a la que lo hace elSector Privado y luego aplicando precios de cuenta que permitan corregir lasfallas del mercado privado baacutesicamente existentes por fallas en el mercadopoliacutetico (Gobierno) Analizamos la conveniencia de que el Sector Puacuteblicodisponga de un Sistema de Inversioacuten Puacuteblica que analice los proyectos tantodesde el punto de vista financiero como econoacutemico (eficiencia global)dejando la consideracioacuten de los efectos distributivos para el uacuteltimo tramo delproceso de decisioacuten evitando asiacute el efecto discrecionalidades en cascada

Concluimos en la conveniencia de asumir las limitaciones de latecnologiacutea de evaluacioacuten actual tanto de la disciplina econoacutemica como de lapoliacutetica Auacuten asiacute la primera disciplina contribuye formidablemente a la tomade decisioacuten racional mientras que si se neutralizasen las fallas del gobierno aligual que puede hacerse con las fallas del mercado seriacutea posible alcanzar loque hasta el momento es inalcanzable la evaluacioacuten social

En la Seccioacuten III aplicando la hipoacutetesis de convergencia respecto alGrupo de los 7 advertimos que la expectativa de evolucioacuten del Gasto deCapital del Sector Puacuteblico en Ameacuterica Latina (AL) estaacute caracterizada (i) por sumuy significativa disminucioacuten en teacuterminos de participacioacuten tanto en laformacioacuten de la IBF como en el PBI y (ii) por el draacutestico desplazamiento de suejecucioacuten desde los Gobiernos Centrales a los de menor agregacioacutenespecialmente locales

En promedio de los Paiacuteses Latinoamericanos Considerados (PLC)alcanzar el Promedio de los Paiacuteses del ex G7 (PPG7) implica reducir lasituacioacuten actual a la mitad (pasar del 2 del PBI al 1) De los PLC soacuteloColombia y Argentina cumplen este indicador

Respecto a la traslacioacuten jurisdiccional del gasto de inversioacuten en el PPLC estaacute ocurriendo lo que en el exG7 ya ocurrioacute previeacutendose una profundizacioacuten del proceso los Gobiernos Centrales deberaacuten reducir a lamitad su actual participacioacuten en la ejecucioacuten los EstatalesProvinciales deberaacuten reducirla en un 65 mientrasque los Locales deberaacuten aumentarla en un 270

Asimismo tanto para AL como para el Caribe (EC) tambieacuten respecto al G7 identificamos eldramatismo de las brechas a cubrir en los campos de la infraestructura y del capital humano sentildealando lanecesidad de aplicar estrategias de privatizacioacutenconcesioacuten y regulaciones competitivas

En la Seccioacuten IV recorremos los Sistemas de Inversioacuten Puacuteblica (SIP) en praacutectica en AL y EC dondedestaca con claridad el aplicado en Chile seguido de la experiencia en curso de Colombia A efectos debenchmarking tratamos una experiencia de un paiacutes desarrollado EUA concluyendo con las debilidades yfortalezas tanto teoacutericas como praacutecticas observadas

En la Seccioacuten V discurrimos primeramente sobre las causas de la escasa yo deficiente utilizacioacuten de losSIP como herramienta de gestioacuten del gasto de inversioacuten en AL y EC para luego exponer lo que entendemoscomo requisitos para una eficaz y eficiente implementacioacuten Por uacuteltimo en la Seccioacuten VI finalizamos connuestras conclusiones y recomendaciones

I La necesidad de evaluar lasinversiones del sector puacuteblico

iquestPor queacute existe la necesidad de evaluar el gasto de inversioacuten puacuteblicaDesde ya es necesario que todo gasto sea evaluado respecto a su rendimientoesperado Trataacutendose de inversiones esta exigencia se incrementa en razoacuten desus efectos en el mediano y largo plazo por una parte y lasinflexibilidadesrigideces que lo caracterizan por la otra Esto hace que eltomador de decisioacuten ya sea del sector privado o del sector puacuteblico enfrente alrespecto dos tipos de decisiones de importancia (i) la de responder a lapregunta de si las propuestas de inversioacuten de que se dispone son convenientesindividualmente consideradas1 y (ii) cuaacutel seraacute el conjunto de propuestas queson maacutes convenientes esto es las que optimizaraacuten la asignacioacuten delpresupuesto invariablemente restrictivo2 En cuanto al sector privado lasteacutecnicas recomendadas son de utilizacioacuten corriente y aplicables a flujos de losgastos de inversioacuten que contemplan exclusivamente lo que a un individuo oempresa le interesa soacutelo los efectos directos Estos efectos son correctamentemedidos por los precios de mercados que afronta el tomador de decisioacuten

Desde ya el riesgo de la decisioacuten por parte del individuo o empresa tiene supremio y su castigo en el mercado privado en el que se desenvuelve el primero esla utilidad y el segundo incluso puede llegar a su quiebra En cuanto al sectorpuacuteblico el panorama es diferente Primeramente debe realizar el mismo anaacutelisisque efectuacutea un individuoempresa esto es considerar soacutelo los efectos directos desu decisioacuten dado que en definitiva seraacute lo que se reflejaraacute en el presupuesto aafrontar por los contribuyentes Por otra parte los Gobiernos no quiebran Elpremio podraacute ser la reeleccioacuten de los administradores pero el castigo es la

1 Luego de considerar su independencia complementariedad o sustituciones parciales o totales2 Luego de afrontar todas las restricciones por ejemplo las presupuestarias multiperioacutedicas

disminucioacuten del bienestar de los ciudadanos Ademaacutes de ello el sector puacuteblico debe atender al objetivo no yade la maximizacioacuten de la utilidad individual sino de la maximizacioacuten de la utilidad colectiva3 teoacutericamenterepresentada por la maximizacioacuten en la generacioacuten de riqueza sujeta a una distribucioacuten aceptada de la mismaPara esta finalidad ya no son suficientes los precios de mercado dado que eacutestos en mayor o menor medidaestaacuten imbuidos de las denominadas distorsiones impidiendo que las decisiones basadas en sus sentildeales nosconduzcan a la maximizacioacuten de la utilidad colectiva Estas distorsiones no son nada maacutes ni nada menos quelas situaciones de la realidad que hacen que eacutesta difiera de la imaginada por los supuestos en los que se basa elparadigma de la competencia perfecta4 Eacuteste es relevante ya que nos asegura al menos idealmente alcanzaruna situacioacuten tal en la cual ninguacuten individuo de entre los que componen la Sociedad5 puede incrementar subienestar sin que otro lo desmejore Este concepto normativo es el que generalizadamente se acepta como deoacuteptimo social6 y el que utilizaremos en adelante Si las distorsiones nos impiden alcanzar el oacuteptimo socialparece importante preguntarse quieacuten las provoca Se facilita la respuesta si las clasificamos en distorsionesnaturales e inducidas7 Veamos primeramente las segundas Son inducidas las distorsiones generadas por losGobiernos8 al formular sus poliacuteticas tanto comerciales como monetarias y fiscales al imponer impuestos ysubsidios no neutrales barreras arancelarias manejo del tipo de cambio proveer a las formaciones oligopoacutelicasmediante la creacioacuten de barreras de acceso a mercados (de trabajo en general y ejercicios profesionales enparticular) entre otros tantos ejemplos de la vida real Por otra parte son naturales las que existiriacutean auacuten sin lapresencia de los Gobiernos tales como las externalidades malformaciones de mercado y asimetriacuteas deinformacioacuten entre otras Estas son las denominadas fallas del mercado privado9 productor de bienes privadosy tambieacuten de bienes mixtos Sobre las primeras vemos con claridad al Gobierno como causante Pero tambieacutenes el Gobierno el responsable de la existencia de las segundas En un caso por accioacuten en otro caso poromisioacuten La misioacuten de los Gobiernos es propender al bienestar general mediante la produccioacuten de bienespuacuteblicos y la provisioacuten10 de bienes mixtos Eliminar las distorsiones constituye un bien puacuteblico debido a quesoacutelo colectivamente (viacutea Gobierno) puede producirse dicho servicio por una parte y que provisto todos losindividuos gozaraacuten de eacutel sin exclusioacuten Lo expresado nos conduce a advertir que el mercado poliacutetico(Gobierno) productor de bienes puacuteblicos y proveedor de bienes mixtos tambieacuten tiene fallas Eacutestas son lasdenominadas fallas del Gobierno11 En otros teacuterminos es tarea del Gobierno eliminar las fallas del mercadoDe no hacerlo (como de hecho no lo hace) por accioacuten o por omisioacuten como mencionaacuteramos genera tales fallasdel Gobierno Ambas fallas son las que nos alejan de la consecucioacuten de un oacuteptimo social Advertimos aquiacute queel propio Gobierno es el que genera dificultades para arribar a su misioacuten Esto trae consecuencias importantespara la toma de decisioacuten sobre inversioacuten puacuteblica12 ademaacutes del trabajo que naturalmente debe ejecutarsemejante al que realiza el sector privado agrega el costo adicional de analizar las decisiones como si lasdistorsiones que eacutel mismo provoca no existieran13 De lo contrario soacutelo en base a los precios de mercado seestariacutea tomando decisiones de inversioacuten quizaacutes inconducentes para el objetivo de maximizacioacuten del bienestargeneral esto es ineficientes en el sentido paretiano Asiacute como flujo de cada una de todas las alternativas deque dispone debe contemplar tanto los efectos directos como indirectos secundarios externalidadesmalformaciones de mercado y asimetriacuteas de informacioacuten entre los maacutes importantes corrigiendo o sustituyendo

3 Obviamos el debate sobre la divergencia de los conceptos utilidadbienestar consideraacutendolos indistintos Nos referimos a utilidadbienestar

exclusivamente monetario a la Pigou4 Consecuentemente un recorrido por estos supuestos y su contrastacioacuten con la realidad nos alerta una a una sobre la existencia o no de

distorsiones5 Aquiacute y en adelante el concepto de Sociedad lo entenderemos en su enfoque contractualista6 Responde al Optimo de Pareto en sentido absoluto Obviamos el debate sobre la eleccioacuten entre dos oacuteptimos absolutos por entender que si

bien es un problema no resuelto no anula loa bondad del concepto central por una parte y no existe sustituto que lo supere por la otra7 Veacutease Lipsey RG Lancaster K 19568 Usamos la expresioacuten Gobierno como indistinta a Estado aunque no lo es9 Veacutease Bator FM 195810 La diferenciacioacuten entre produccioacuten y provisioacuten es a la Musgrave indicando la primera una ejecucioacuten directa por parte de los Gobiernos

mientras que la segunda una ejecucioacuten indirecta (viacutea regulaciones)11 Veacutease Krueger A 199012 En realidad no soacutelo sobre decisiones de inversioacuten sino sobre todo tipo de programa o poliacutetica gubernamental13 Desde ya en la praacutectica los anaacutelisis son realizados en un escenario de segundo mejor

los precios de mercado que no representan esta deseada y conveniente realidad 14 La racionalidadsubyacente consiste en (i) no agregar maacutes distorsiones a las existentes por una parte y (ii) en que al mejorar latoma de decisioacuten en el sentido de oacuteptimo global las existentes se veraacuten reducidas en el futuro15 por la otraPero iquestA queacute tipo de oacuteptimo social podemos arribar mediante este enfoque de poliacuteticas En teoriacutea el conceptode oacuteptimo social es muy valioso como referencia a lograr No obstante auacuten en teoriacutea no ha sido resuelto elproblema distributivo el oacuteptimo social comprende la idea de una distribucioacuten de la riqueza y del ingresoaceptada por la Sociedad Para posibilitar dicha aceptacioacuten resulta necesario disponer de dos conceptos (i) lavaluacioacuten relativa de una unidad de ingreso yo riqueza en poder de los individuos (seguacuten diferentes niveles deingreso ocupacioacuten regioacuten u otro atributo) y posteriormente (ii) la decisioacuten de la Sociedad (necesariamentedecisioacuten colectiva) respecto a cuaacutel seriacutea la distribucioacuten aceptada

Para que esto pueda ocurrir es necesario que tanto el mercado privado como el poliacutetico los productoresde bienes privados y bienes puacuteblicos respectivamente sean eficientes Las condiciones de maximizacioacuten delbienestar social en el primero son resultado de las condiciones de maximizacioacuten de los individuosempresas16

y cuaacuten lejos o cerca se esteacute del objetivo de competencia perfecta en los mercados Pero este mercado elprivado funcionaraacute tan bien o tan mal como lo determinen los Gobiernos17 como hemos visto dependiendode las fallas de eacutestos Tales fallas se explicitan en el marco institucional en el cual se desenvuelve el mercadoprivado marco que por otra parte es el resultado del mercado poliacutetico donde se generan las decisionescolectivas (puacuteblicas o poliacuteticas) Consecuentemente para que se objetivice el concepto de bienestar social esnecesario que el mercado poliacutetico sea eficiente o en otros teacuterminos que las decisiones puacuteblicas seaneficientes Eacutestas lo seraacuten en tanto y en cuanto la sumatoria del valor que cada individuo otorga a la uacuteltimaunidad de produccioacuten de un bien puacuteblico sea igual a su costo marginal18 Es claro que este conceptocomprende la aceptacioacuten de la distribucioacuten No obstante la realidad nos presenta una visioacuten muy distinta (i)desde el punto de vista analiacutetico no es posible formalizar una funcioacuten de bienestar social ante laimposibilidad de desarrollar las valuaciones relativas mencionadas19 y (ii) las decisiones de distribucioacutenquedan sujetas al mercado poliacutetico cuyas decisiones distan mucho de ser eficientes A pesar de los avanceslogrados en las uacuteltimas deacutecadas20 ambos interrogantes continuacutean siendo incoacutegnitas en la teoriacutea de modo quepretender alcanzarlos en la praacutectica viacutea las decisiones de inversioacuten puacuteblica parece un despropoacutesito El cuadrosentildealado merece la siguiente reflexioacuten a partir de la segunda mitad de la deacutecada de los sesenta la literatura demanera abrumadoramente mayoritaria21 ha abrazado la utilizacioacuten del criterio de Hicks y Kaldor esto es laaceptacioacuten de que es posible separar las decisiones de produccioacuten de las decisiones de distribucioacuten En otrosteacuterminos puede apoyarse un proyecto si los ganadores pudieran compensar a los perdedores aunque no lohagan22 Un enfoque de esta naturaleza implica desdoblar en la praacutectica la teoacutericamente denominadaevaluacioacuten social en (i) evaluacioacuten econoacutemica y (ii) evaluacioacuten social La primera es la que tiene por funcioacutenobjetivo maximizar la contribucioacuten de la propuestas al crecimiento econoacutemico tambieacuten denominada deeficiencia23 La segunda es la anterior ajustada por la medicioacuten y valorizacioacuten relativa de los efectos 14 En esta realidad ideal el precio de mercado seraacute igual al precio de cuenta de eficiencia y tambieacuten igual al precio de cuenta social15 Esta concepcioacuten se fortalece si el enfoque se utiliza para todas las decisiones del Gobierno y no solamente para las relativas a inversiones16 Condicioacuten de Maximizacioacuten de la Utilidad para todos los individuosempresas Cmg = Img (costo marginal = Ingreso marginal) Condicioacuten de

Maximizacioacuten del Bienestar Social P = Cmg (Precio = Costo marginal) En competencia perfecta seraacute Cmg = Img = P = Cmg17 Veacutease Brautigham Deborah18 Desde el punto de vista del Oacuteptimo de Pareto pueden expresarse dos condiciones para la produccioacuten eficiente de bienes puacuteblicos (i) Condicioacuten

Agregada sum Vmg = Cmg (la sumatoria del Valor marginal que cada individuo atribuye a un bien puacuteblico debe igualar a su Costo marginal)(ii) Condicioacuten individual PT mg = Vmg (El Precio marginal pagado en impuestos - marginal taxprice - por cada individuo debe igualar elValor marginal que cada individuo otorga al bien puacuteblico recibido) A este respecto veacutease Johnson DB 1991

19 Veacutease Arrow K 1951 No obstante algunos autores sugieren que el creacutedito del conocido teorema de la imposibilidad pertenece en realidad aCondorcet Borda Dogson y Duncan Black (Johnson D B 1991 paacuteg 180)

20 El desarrollo de las finanzas puacuteblicas en especial en lo relativo a bienes privados puacuteblicos y mixtos por una parte y el anaacutelisis delcomportamiento humano en cuanto a las decisiones colectivas por la otra han constituido un hito que permite abrigar esperanzas respecto aqueacute hacer y coacutemo hacerlo La teoriacutea de la decisioacuten colectiva (Public Choice) aporta un significativo nuevo rumbo para la comprensioacuten y eltratamiento del mercado poliacutetico Veacutease Petrei A H 1995 Johnson D Muumlller Dennis C y Buchanan JM Tullock G

21 A modo de ejemplo veacutease Little IMD y Mirrlees JA 1974 Ray Anandarup 1984 Irving George 1978 Layard Richard 1978 y Mishan EJ1989 Para una afirmacioacuten maacutes reciente veacutease nota 26

22 Layard R 1978 paacuteg 1523 No importa quieacuten gana y quieacuten pierde Se lo asume como un enfoque de Pareto Potencial en oposicioacuten al de Pareto Absoluto

distributivos tarea que soacutelo puede ser realizada colectivamente La orientacioacuten viacutea precios de cuenta presentaimportantes ventajas Si ya la evaluacioacuten econoacutemica (eficiencia) puede presentar dificultades insalvables(ciertos efectos indirectos ciertas externalidades) cuantas dificultades (insalvables) se agregan a un enfoquede evaluacioacuten social24 (sobre todo como se sentildealoacute la valoracioacuten marginal que es necesario atribuir a $1apropiado por los pudientes versus $1 apropiado por los no pudientes en el aspecto personal intratemporal poruna parte y la valoracioacuten marginal intertemporal que es necesario asignar al consumo versus la inversioacuten porla otra) Separar el anaacutelisis en econoacutemico y social permite observar la peacuterdida (ganancia) en eficiencia queimplica una mejora (desmejora) en la distribucioacuten25 De lo anterior se desprende que en teacuterminos operativoses utoacutepica la intencioacuten de utilizar precios de cuenta sociales Hemos afirmado la necesidad de evaluar lasdecisiones de inversioacuten en el Sector Puacuteblico A esta altura corresponde preguntarnos (a) iquestcoacutemo debieran seranalizadas las propuestas de inversioacuten en el Sector Puacuteblico (b) maacutes claramente iquestdicho anaacutelisis deberealizarse en base consideraciones distributivas y (c) iquestqueacute podemos esperar como resultado Respecto alprimer interrogante concluimos que debe utilizarse expliacutecitamente el enfoque de evaluacioacuten econoacutemica o deeficiencia26 indicando los efectos distributivos sin valorizacioacuten relativa Esto representa la maacuteximacontribucioacuten que la tecnologiacutea disponible puede aportar Si alguien desea incorporar juicios de valor respecto aestos uacuteltimos efectos seraacute siempre el mercado poliacutetico el que lo haga

Alternativamente podemos dar respuesta al primer y segundo interrogante acudiendo a la yageneralizada aceptacioacuten27 de que las decisiones de inversioacuten no deben tomarse en base a consideracionesdistributivas por tres razones (a) existen otros meacutetodos mucho maacutes eficientes para cumplir con talesobjetivos28 (b) las caracteriacutesticas propias del gasto de inversioacuten (efectos maacutes allaacute del corto plazo einflexibilidadrigidez) hacen que una decisioacuten tomada en base a mejorar la distribucioacuten en el corto plazo puedafinalizar desmejoraacutendola en el mediano o largo29 y (c) considerar los temas distributivos sin una decisioacutenpuacuteblica eficiente importa discrecionalidad con todas sus negativas consecuencias30 Respecto al tercero nosbrindariacutea las mismas respuestas que provee al sector privado con la diferencia de que estariacutean ajustadas a lafuncioacuten objetivo del sector puacuteblico excepto distribucioacuten A manera de ejemplo las respuestas queencontrariacuteamos podriacutea satisfacer la siguiente canasta de preguntas - iquestCuaacuteles son las alternativas de inversioacutende que se dispone - iquestSon econoacutemicamente convenientes (eficienciacrecimientoriqueza) individualmenteconsideradas -iquestCoacutemo variacutea su conveniencia econoacutemica en teacuterminos de complementariedad y sustitucioacuten -iquestEs conveniente continuar o interrumpir los proyectos en ejecucioacuten - iquestCuaacutel es el conjunto de alternativas queoptimizan el uso de las restricciones presupuestarias previstas - iquestCuaacutel es el conjunto de alternativas queoptimizan el uso de la restriccioacuten presupuestaria sectorial - iquestCuaacutel es el conjunto de alternativas que optimizanel uso de la restriccioacuten presupuestaria regional En adicioacuten disponer de tales respuestas (i) permitiraacuteincrementar el efecto buscado por parte de la inversioacuten puacuteblica viacutea mayor calidad (a manera de ejemplo suduplicacioacuten puede obtenerse incrementando la cantidad o duplicando la calidad) por una parte y (ii) por laotra proveeraacute una ampliacioacuten de la capacidad presupuestaria de los Gobiernos al contar con proyectos 24 Es maacutes valiosa una buena evaluacioacuten financiera (privada) que una mala evaluacioacuten econoacutemica y una peor evaluacioacuten social (Hansen John R

1978)25 Con la restriccioacuten que plantea la experiencia del Sudeste Asiaacutetico (veacutease Birdsall Nancy et al1995)26 Por al menos un par de deacutecadas fue comuacuten hablar de evaluacioacuten social de proyectos y de costo de oportunidad social de la mano de obra tipo

de cambio y capital En los 70 o a inicios de los 80 los economistas comenzaron a referirse a la evaluacioacuten econoacutemica de proyectos y al costode oportunidad econoacutemico de los inputs y de los outputs Este cambio en la terminologiacutea estuvo motivado por el deseo de evitar la incorrectainterpretacioacuten del concepto por parte de la gente al asociar el teacutermino social con temas tales como poliacutetica social servicios socialesproblemas sociales y asiacute sucesivamente Tales relaciones nunca fueron realmente pretendidas y el uso del adjetivo econoacutemico refleja mejoreste hecho (Harberger A 1997 paacuteg 79)

27 Veacutease FIEL 1996 paacuteg 2328 La poliacutetica fiscal en general y el enfoque de las necesidades baacutesicas en particular (veacutease Fontaine E 1994 paacuteg 320)29 Supongamos que se promueva (n) un (muchos) proyecto (s) del sector puacuteblico con tecnologiacutea mano de obra intensiva con objetivos

distributivos En un escenario mundial globalizado de alta competencia tal decisioacuten podriacutea afectar la competitividad de la economiacutea generandorigideces que podriacutean poner en riesgo la mejora distributiva buscada

30 La discrecionalidad forma parte de las sentildeales que reciben los individuos que conforman la sociedad Tales sentildeales son emitidas por lasinstituciones formales e informales con que cuenta Si se emiten sentildeales piraacuteticas se conformaraacuten comportamientos e instituciones tambieacutenpiraacuteticas (North Douglas C 1994) Es por ello que la discrecionalidad debe minimizarse y para ello en un escenario de decisioacuten colectivaineficiente como es el de la realidad debe ser acotada a la maacutes alta instancia de decisioacuten y no acumularla en cascada durante el proceso desdeabajo hacia arriba

susceptibles de ser financiados ya sea por organismos internacionales o en forma creciente por el mercadointernacional de capitales31 Para completar el tercer interrogante respecto al resultado esperado de un SIPdebemos redundar al mencionar que es un instrumento esencial para que los Gobiernos maximicen elrendimiento econoacutemico de sus inversiones iquestQueacute significa esta afirmacioacuten cuantitativamente hablando iquestCuaacuteles la generacioacuten de riqueza que los Gobiernos podriacutean asegurar con esta herramienta No estamos encondiciones de pautar el liacutemite maacuteximo del rango posible pero siacute parece razonable esperar se obtenga almenos su liacutemite miacutenimo la recuperacioacuten del costo de oportunidad En siacutentesis no parece razonable llevar acabo inversiones puacuteblicas desconociendo las respuestas Son las mismas que el sector privado necesitaalcanzar antes de tomar una decisioacuten de inversioacuten32

31 Es conocido el hecho de que en Ameacuterica Latina y el Caribe los Gobiernos son incapaces de utilizar el financiamiento disponible para inversioacuten

por parte de organismos internacionales debido a que no cuentan con suficientes proyectos evaluados adecuadamente Mucho menos capacesson de acceder al mercado internacional de capitales por similar razoacuten

32 Anecdoacuteticamente recordamos las palabras de un empresario exitoso la diferencia entre una pequentildea empresa y una empresa granderadica en que la uacuteltima nunca sabe cuando gana y cuaacutendo pierde Los Gobiernos son generalmente empresas grandes o actuacutean como tal

II Caracteriacutesticas del gasto decapital

En este marco consideraremos (i) la Inversioacuten Bruta Fija y sucomposicioacuten en teacuterminos de Sectores Puacuteblico y Privado con relacioacuten al PBI(ii) la composicioacuten del Gasto Puacuteblico por Objeto y su relacioacuten con el PBI y(iii) la distribucioacuten jurisdiccional del Gasto Puacuteblico de Capital y (iv) el gradode discrecionalidadracionalidad existente en la funcioacuten de decisioacuten del GastoPuacuteblico de Capital

Tomaremos como representativos de Ameacuterica Latina al conjunto decinco paiacuteses Argentina Brasil Chile Colombia y Meacutexico En delante nosreferiremos a ellos en su caso como Promedio de Paiacuteses LatinoamericanosConsiderados (PPLC)

A La IBF y su composicioacuten sectorial

En una aproximacioacuten a la situacioacuten actual observamos (Cuadro 1) quela participacioacuten de la IBF en el PBI por parte del PPLC es igual a la del PPG7(19) la relativa del SPu en el PBI es maacutes de 2 veces superior (2 y 1respectivamente) mientras que la del sector privado es 5 inferior (18 y19 respectivamente)

En cuanto a la composicioacuten de la IBF la participacioacuten de los SPu en elPPLC es un 25 inferior al PPG7 (9 y 12 respectivamente) mientras queel liderazgo del SPr es en el PPLC un 3 superior al PPG7 (91 y 88)

Lo expresado nos sugiere las siguientes reflexiones

i) En los PLC la participacioacuten de la IBF en el PBI es igual a la del PPG7 apesar de la necesidad de crecer maacutes raacutepidamente que tiene el primer gruposi el objetivo es lograr a una convergencia en el largo plazo

ii) Los datos presentados no estaacuten ajustados por calidad Si ello se hicieraes presumible que la participacioacuten de la IBF fuese en el PPLC inferior a la del

PPG7 Para un alineamiento a la convergencia mencionada resultaraacute necesario quizaacutes esperable un mayoresfuerzo en inversioacuten por parte del PPLC no descartaacutendose objetivos tales como emular a paiacuteses del SudesteAsiaacutetico que exhiben tasas del orden del 33 annual33

Cuadro 1

APROXIMACIOacuteN A LA SITUACIOacuteN ACTUAL DE LA IBF

Respecto al PBI Composicioacuten SectorialPromedioDe Paiacuteses

Antildeo oPromedio

Anual Total IBF SPu SPr Total IBF SPu SPr

PPLC 90-94 19 2 18 100 9 91PPG7 1995 19 1 19 100 12 88

RELACIOacuteN PPLCPPG7 1 2 095 - 075 103

Fuente Elaboracioacuten en base a datos del Government Financial Statistics Yearbook y el Financial Statistics YearbookIMF

iii) En lo referido a la participacioacuten del SPu en el PBI y la IBF la dispersioacuten es muy alta en ambos grupos(Cuadro 2) La participacioacuten en el PBI en los PLC con una media del 2 ofrece un rango entre el 048(Colombia) y el 368 (Brasil) Igual relacioacuten en los PG7 con una media del 1 el rango es entre 029 (EUA)y 487 (Alemania) En cuanto a la participacioacuten en el IBF en los PLC con una media del 9 el rango dedispersioacuten es de 290 (Colombia) al 1789 (Brasil) mientras que en los PG7 siendo la media del 12 elrango se extiende entre el 144 (EUA) y el 2409 (Alemania)

Ante el objetivo de convergencia este escenario nos plantea la siguiente pregunta iquestqueacute niveles podraacuteadquirir en los PLC la futura participacioacuten del SPu en el PBI y la IBF Existen baacutesicamente tres razones porlas que nos inclinamos a sugerir que el camino estaraacute orientado a una menor participacioacuten directa del SPu enla inversioacuten de los PLC La primera es la croacutenica restriccioacuten presupuestaria a la que estaacuten sujetos estos paiacutesesenfrentada a la enorme canasta de necesidades a cubrir por parte de los Gobiernos fuertemente ligadas abienes puacuteblicos o mixtos (justicia mejoras en la administracioacuten gubernamental educacioacuten baacutesica saludpobreza entre otros) Esto dejaraacute poco margen para inversiones baacutesicamente relacionadas con bienes mixtosde categoriacuteas tales como caminos puertos mariacutetimos y aeacutereos comunicaciones y agua entre otros

La segunda es la exitosa experiencia ya desarrollada en mayor o menor grado por todos estos paiacuteses ya seaviacutea privatizacioacuten yo concesioacuten de servicios puacuteblicos Esta viacutea fue logrando progresivamente consenso de sussociedades al permitir la provisioacuten de maacutes y mejores servicios por manos privadas por una parte reduciendo lapresioacuten sobre los presupuestos por la otra La tercera es que la mayoriacutea de los paiacuteses del G7 que se encuentran porencima de la media son precisamente los exponentes de la actualmente denominada crisis del estado de bienestar34

A manera de conclusioacuten

En la hipoacutetesis de convergencia el escenario de los PLC nos sugiere una expectativa de inversionescrecientes en teacuterminos de PBI

Con una probable reduccioacuten de la participacioacuten del SPu en la ejecucioacuten directa de las mismas (elpromedio de los paiacuteses de los PLC que estaacuten con participacioacuten inferior a la media respecto al PBIactualmente es dos veces el promedio de los paiacuteses del G7 inferiores a la media y 40 superior en laparticipacioacuten en el IBF) lo que deberaacute ser sustituido por

Una maacutes exigente actividad del SPu como complementario del SPr viacutea regulaciones orientadas almercado35

33 Para 1995 Japoacuten 29 Corea 37 Hong Kong 35 y Singapur 33 Veacutease Banco Mundial 1997 Cuadro 1334 Aunque tanto Alemania como Francia y Canadaacute fueron calificados como paiacuteses con gobiernos medios (gasto puacuteblicoPBI 293 en 1960 y

449 en 1990) y el Reino Unido como paiacutes con gobierno pequentildeo (23 y 346 respectivamente) El uacutenico paiacutes del G7 calificado comode gobierno grande (31 y 551 respectivamente) es Italia mientras que los EUA y Japoacuten lo son como de gobiernos pequentildeos (veacutease TanziV y Schucknecht L)

35 Aunque incompletas en AL y CE existen exitosas experiencias en esta orientacioacuten entre las que sobresalen las de Chile y Argentina

Cuadro 2

PARTICIPACIOacuteN DE LA INVERSIOacuteN PUacuteBLICA EN LA PBI Y EN LA IBF(Porcentajes)

Paiacuteses Latinoamericanos Considerados Paiacuteses del Grupo de los 7

Posicioacuten PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

Alemania 90-94 487 2409Brasil 90-94 368 1789

Francia 1995 352 1956Chile 90-94 221 1171 Canadaacute 90-94 238 -

Reino Unido 1995 235 1557

Superiores a laMedia

Meacutexico 90-94 - 981Canadaacute 90-94 - 1235

Media 90-94 2 9 1995 1 12Meacutexico 90-94 194 - Italia 90-94 098 526

Argentina 90-94 096 563 Japoacuten 90-94 075 243Inferiores a la

MediaColombia 90-94 048 290 EUA 1995 029 144

Fuente Elaboracioacuten en base a datos del Government Financial Statistics Yearbook y el Financial Statistics Yearbook IMF

B El gasto puacuteblico por objeto

El Cuadro 3 presenta el Gasto Puacuteblico Consolidado (neto de transferencias y de gastos en seguridadsocial)36 seguacuten su objeto y en teacuterminos de su participacioacuten en el PBI para el PPLC y el PPG7 respectivamente

Del mismo se derivan las siguientes observaciones

La aproximacioacuten a la situacioacuten actual nos presenta al GPT del PPLC con una participacioacuten en el PBIsuperior en un 60 al PPG7 basada en el GCte distinto al GCH

En el PPLC los GC doblan la participacioacuten que ostentan en el PPG7 (2 al 1) en teacuterminos de PBI

No obstante la dispersioacuten de los GC en teacuterminos de PBI en el PPLC (Cuadro 4) es casi el doble de laexistente en el PPG7

El GCte lidera fuertemente la composicioacuten del GPT presentando una participacioacuten de eacuteste (89 y 88respectivamente) y de los GC (11 y 12 respectivamente) semejante a la del PPG7 En esta composicioacuten eluacutenico rubro de diferencia apreciable es el GCH el que tiene una reducida participacioacuten en los GCtesrepresenta soacutelo el 29 del porcentaje de participacioacuten que ostenta el PPG7 (individualmente Argentinaconstituye una excepcioacuten el GCH para 1994 participoacute del 4537 del GPT superando al PPG7)

Cuadro 3

APROXIMACIOacuteN A LA SITUACIOacuteN ACTUAL RELACIONES DEL GASTO PUacuteBLICO POR OBJETO

PBI GPTGCte Gcte

PromedioGrupo de

Paiacuteses

Antildeo opromedio

anual GPTTotal GCH Resto

GC GPTTotal GCH Resto

PPLC 90-94 23 21 3 18 2 100 89 15 74 11PPG7 1995 15 14 8 6 1 100 88 52 36 12

Relacioacuten PPLCPPG7 16 15 037 3 2 - 101 029 2 092

36 El Gasto Puacuteblico Consolidado corresponde a todas las jurisdicciones y se presenta neto de transferencias y gastos de seguridad social

tomando como fuente al IMF El neto de transferencias obedece a que se tuvo como referencia a la jurisdiccioacuten que ejecuta el gastomientras que el neto de seguridad social a que este tipo de erogaciones se financia de manera muy diversa (Sector Puacuteblico versus SectorPrivado) entre los distintos paiacuteses lo que dificulta las comparaciones sin agregar al objeto del presente trabajo Esto (continuacioacuten) uacuteltimo haceque como GPT consolidado en los paiacuteses del G7 se observe una media del orden del 23 mientras que la participacioacuten total del Sector Puacuteblicoen los paiacuteses de la OECD para 1975 sea del orden del 48 (Banco Mundial 1977 paacuteg 2) Los datos que se presentan representan el antildeo opromedio de antildeos que se sentildealan Para el caso de que los datos de un paiacutes no cubriesen la totalidad de los antildeos indicados se tomoacute el promediode los antildeos para los cuales se disponiacutea de los mismos

37 Flood M Cristina V de et al p7

Cuadro 4

PARTICIPACIOacuteN DEL GASTO DE CAPITAL EN EL PBI Y EN EL GASTO PUacuteBLICO TOTAL(Porcentajes)

PosicioacutenPaiacutes

Antildeo opromedio

sobrePBI

sobreGPT

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreGPT

Alemania 90-94 487 -Brasil 90-94 368 -

Japoacuten 90-94 - 1399Francia 1995 352 1398

Chile 90-94 - 2449Alemania 90-94 - 1247

Meacutexico 90-94 - 1498 Canadaacute 90-94 237 -

Superiores a lamedia

Argentina 90-94 - 1296 Reino Unido 1995 235 -Media 90-94 2 11 1995 1 12

Brasil 90-94 - 875 Reino Unido 1995 - 803EUA 1995 - 737

Chile 90-94 221 - Canadaacute 1995 - 516Meacutexico 90-94 194 - Italia 90-94 sd sd

Argentina 90-94 096 - Japoacuten 90-94 076 -

Inferiores a lamedia

Colombia 90-94 048 sd EUA 1995 029 -

El anaacutelisis del GPT nos conduce a conclusiones concordantes con las obtenidas en la visioacuten de la IBF

Auacuten en una expectativa de crecimiento de la inversioacuten la hipoacutetesis de convergencia nos sugiere unaposible reduccioacuten de la participacioacuten del SPu viacutea gasto directo (potencialmente a la mitad de la situacioacutenactual)

Tambieacuten sugiere una recomposicioacuten del GCte con crecimiento de la participacioacuten del GCH a expensasdel resto No obstante auacuten confirmaacutendose esta tendencia en el futuro es posible que no alcance laproporcioacuten referencial del PPG7 (52)

Lo expresado estaacute basado en la ya mencionada situacioacuten croacutenica de restriccioacuten presupuestaria por unaparte y el camino de subsidiariedad en la ejecucioacuten que los gobiernos en mayor o menor medida (tambieacutencon mayor o menor conviccioacuten) han adoptado con creciente aceptacioacuten de las poblaciones por la otra esto escomplementariedad viacutea regulaciones con orientacioacuten al mercado

C La distribucioacuten jurisdiccional del gasto puacuteblico de capital

El Graacutefico 1 muestra la evolucioacuten de la participacioacuten de cada jurisdiccioacuten en la ejecucioacuten del Gasto deCapital del PPLC Por otra parte el Graacutefico 2 lo hace con relacioacuten al PPG7

De su comparacioacuten se desprende que

En los PLC estaacute ocurriendo lo que en los paiacuteses del G7 ya ocurrioacute una clara traslacioacuten de laejecucioacuten del GC desde las jurisdicciones maacutes agregadas a las locales

En lo que se refiere al Gobierno Central en el PPPC la tendencia en la reduccioacuten de su participacioacuten esa una tasa aproximadamente constante durante todo el periacuteodo considerado mientras que en los GobiernosEstatales versus Gobiernos Locales su crecimiento en la apropiacioacuten si bien es sostenido no lo es a tasa tanconstante

Estos muy definidos comportamientos sugieren su profundizacioacuten en el futuro proacuteximo no soacutelo por suorientacioacuten sino por las posiciones relativas de las participaciones jurisdiccionales entre el PPG7 y el PPLC deCuadro 5 En eacutel se percibe cuaacuten lejos estaacuten las distribuciones del PPLC respecto a las del PPG7 para lasituacioacuten actual Los Gobiernos Centrales en el PPLC efectivizan gastos de capital en una proporcioacuten de casiel doble que en el PPG7 mientras que los Gobiernos EstatalesProvinciales lo hacen en una proporcioacuten 64superior a la del PPG7 Por el contrario los Gobiernos Locales participan en una proporcioacuten en el orden de27 veces inferior a la que lo hacen en el PPG7

Graacutefico 1PROMEDIO PAIacuteSES LATINOAMERICANOS CONSIDERADOS COMPOSICIOacuteN DEL GASTO PUacuteBLICO DE CAPITAL POR

JURIDICCIOacuteN

(Neto de transferencias y seguridad social)

1975 80-84 85-89 90-94

Prom edio de l periacuteodo

delG asto de

capital

G OB LO CA L

G OB E STADUA L

G OB CE NTRAL

Fuente Elaboracioacuten en base a datos del Government Financial Statistics Yearbook IMF

Cuadro 5DISTRIBUCIOacuteN DEL GASTO DE CAPITAL POR JURISDICCIONES

JurisdiccionesPromedio Grupo de Paiacuteses Antildeo o Promedio Anual Gobierno

CentralGobiernoEstadual

GobiernoLocal

PPLC 90-94 35 44 20PPG7 1995 18 27 55

Relacioacuten PPLCPPG7 196 164 037

D Infraestructura

iquestLa infraestructura de los paiacuteses Latinoamericanos es suficiente en teacuterminos de comparabilidad con lospaiacuteses del G7 iquestSi no lo fuera coacutemo podemos dimensionar la brecha que los separa

Una forma de obtener una respuesta es comparar los indicadores de infraestructura para distintos gruposde paiacuteses tomando como referencia (100) a los del G7 De su anaacutelisis se observa que las brechas que lospaiacuteses del Ameacuterica Latina tienen respecto al PPG7 adquieren el caraacutecter de dramaacuteticas en la mayoriacutea de losrubros tratados

Graacutefico 2PROMEDIO G7 COMPOSICION DEL GASTO PUBLICO DE CAPITAL POR JURISDICCION

1 9 7 5 8 0 - 8 4 8 5 - 8 9 9 0 - 9 4 1 9 9 5P r o m e d io d e l p e r iacuteo d o

d e lG a s t o d e

c a p i t a l

G O B L O C A L

G O B E S T A D U A L

G O B C E N T R A L

Si requirieacuteramos un patroacuten maacutes exigente eacuteste puede ser el paiacutes de mejor indicador dentro del G7Como es esperable el resultado es que las brechas son auacuten maacutes alarmantes El esfuerzo a realizar paraalcanzar el PPG7 es cuantioso Eacuteste se incrementa sensiblemente si se toma como objetivo al mejor paiacutes del

G7 excepto en hogares con electricidad caminos en buenas condiciones poblacioacuten con acceso a agua ypoblacioacuten con acceso al saneamiento para cuyos indicadores la dispersioacuten entre los paiacuteses del G7 es muypequentildea o nula A manera de siacutentesis el Cuadro 6 indica cuaacutento le falta al PPLC en variacioacuten porcentualrespecto a su situacioacuten actual para alcanzar cada uno de los objetivos tomados como referencia Losresultados son elocuentes y concordantes con la observacioacuten de los organismos especializados38

Cuadro 6

AMERICA LATINA APROXIMACIOacuteN A LA SITUACIOacuteN ACTUAL DE LA INFRAESTRUCTURA VARIACIOacuteNNETA EN NECESARIA PARA ALCANZAR LOS INDICADORES DEL G7

IndicadorPara alcanzar elpromedio del G7

Para alcanzar almejor paiacutes del G7

Hogares con electricidad ( del total) 49 49Energiacutea eleacutectrica

Peacuterdidas ( de la produccioacuten) -58 -86

Liacuteneas telefoacutenicas (por cada 1000 personas) 614 733Telecomunicaciones

Fallas (cada 100 liacuteneas por antildeo) -77 -96

Densidad de caminos (km Por milloacuten de personas) 667 900Caminospavimentados Caminos en buenas condiciones ( caminos pavimentados) 138 138

Agua Poblacioacuten con acceso a agua potable ( del total) 49 49

Saneamiento Poblacioacuten con acceso al saneamiento (en ) 52 52Traacutefico de ferrocarriles (Km Por milloacuten U$S PBI) 357 525

Ferrocarriles Diesel en uso ( del total de diesel) 45 56

Fuente Elaboracioacuten en base a datos del Informe sobre el Desarrollo Mundial Banco Mundial 1994 1995 y 1996

E Capital humano

A la luz de las teoriacuteas contemporaacuteneas sobre formacioacuten y concepcioacuten del capital por una parte yteniendo en cuenta su impacto sobre el crecimiento y el desarrollo39 por la otra consideramos la situacioacutenactual de Ameacuterica Latina respecto a los PG7 en los sectores de educacioacuten y salud y nutricioacuten Se presenta enel Cuadro 7 la siacutentesis respecto a cuaacutento les falta a cada grupo de paiacuteses para igualar tanto al promedio le losPG7 como al mejor indicador del G7 en teacuterminos porcentuales respecto a sus situaciones actuales

Cuadro 7AMERICA LATINA APROXIMACIOacuteN A LA SITUACIOacuteN ACTUAL DE LA EDUCACIOacuteN VARIACIOacuteN

NETA EN NECESARIA PARA ALCANZAR LOS INDICADORES DEL G7

Indicadores Para alcanzar el Promedio G7 Para alcanzar al mejor paiacutes del G74

Nivel Primario 1Alemania-Canadaacute

132Nivel Secundario 108

Canadaacute354

Matriculadoscomo el del Grupo de

Edad a

Nivel Terciario 127Canadaacute

-73Analfabetismo adultos () -73

Todos los PG7-56

Relacioacuten alumnos maestros en el nivel primario -41Francia - Italia

Fuente Elaboracioacuten en base a datos del Informe sobre el Desarrollo Mundial Banco Mundial 1991 1994 y 1995a El indicador matriculados como sobre grupos de edad debe analizarse con cautela dado que el mismo no estariacuteaajustado por desercioacuten y repitencias en cuyo caso es de esperar diferencias muy superiores

Referencias El nombre de paiacutespaiacuteses indica el paiacutespaiacuteses del G7 de mejor indicador

De manera similar a lo observado en infraestructura las brechas que se observan por indicador tambieacutenson alarmantes Estos indicadores no tomariacutean en cuenta la calidad de la educacioacuten resultante por lo que si seajustase por este concepto las diferencias a cubrir se presume seriacutean sensiblemente mayores Como resultado

38 Veacutease Banco Mundial 1994 paacuteg 2039 Veacutease Becker G Birsdall N et al y Banco Mundial 1993

los ajustes a realizar para alcanzar los paraacutemetros del promedio del G7 son cuantiosos y mayores auacuten parauna exigencia mayor cual es el mejor indicador del G7

En cuanto a salud y nutricioacuten el Cuadro 8 resume cuaacutento les falta a cada grupo de paiacuteses para igualartanto al promedio de los PG7 como al mejor indicador del G7 tambieacuten en teacuterminos porcentuales respecto a sussituaciones actuales El ordenamiento en teacuterminos del grado del problema por grupos de paiacuteses es uacutenico paratodos los indicadores y para ambos objetivos a alcanzar Las distancias a cubrir en ambos objetivos sonnuevamente dramaacuteticas al menos en lo que se refiere a los indicadores nuacutemero de habitantes por meacutedico40 ytasa de mortalidad infantil La esperanza de vida al nacer si bien es superior en los PG7 contempla brechasque sin calificarlas de razonables son menores

Cuadro 8APROXIMACIOacuteN A LA SITUACIOacuteN ACTUAL DE LA SALUD Y NUTRICIOacuteN

VARIACIOacuteN NETA EN NECESARIA PARA ALCANZAR LOS INDICADORES DEL G7

Indicadores Para alcanzar el Promedio del G7 Para alcanzar al mejor paiacutes del G7-84

Nuacutemero de habitantes por meacutedico -70Italia-90Tasa de mortalidad infantil (por cada

1000 nacidos vivos)-82

Japoacuten15Esperanza de Vida al nacer (antildeos) 11

Japoacuten

Referencias El nombre de paiacutes indica el paiacutes del G7de mejor indicador

40 Argentina no conforma este promedio en Cuadro A7 En 1970 contaba con 530 habitantes por meacutedico indicador que mejoraba el de la

mayoriacutea de los paiacuteses considerados desarrollados (Banco Mundial 1995b paacuteg 235)

III Necesidades vs posibilidadesuna contradiccioacuten aparente

De la hipoacutetesis de convergencia se desprende no soacutelo el desplazamientojurisdiccional del GC del Spu sino tambieacuten el agotamiento de la participacioacutendirecta del Spu en la formacioacuten de la IBF en teacuterminos del PBI Relacionandopromedios los PLC para alcanzar a los PG7 deberaacuten reducir su participacioacutena la mitad (del 2 al 1) mientras que si desean igualar al paiacutes del G7 queexhibe la menor participacioacuten del SPu en la IBF (los EUA) el esfuerzo enreduccioacuten de la inversioacuten directa deberaacute ser mucho mayor (del 2 al 029)

Por otra parte tambieacuten se explicitan las enormes brechas eninfraestructura y capital humano las que fueron calificadas como dramaacuteticasLa posibilidad de reducirlas radica en que los PLC crezcan maacutes raacutepidamenteque los paiacuteses del G7 lo que exige un incremento en el esfuerzo de inversioacutenpor parte de los primeros

La contradiccioacuten entre reduccioacuten de la inversioacuten directa del SPu y lanecesidad de incrementar la inversioacuten total es soacutelo aparente

Esta contradiccioacuten desapareceraacute si se logra incrementar lacomplementariedad (disminuyendoeliminando la sustitucioacuten) entre elmercado poliacutetico y el mercado privado para lo cual se requiere un sustancialcambio en las poliacuteticas de los Gobiernos

En lo que se refiere a la inversioacuten el cambio de poliacutetica consiste enmodificar el rol histoacuterico de productor (ejecutor) que ostentoacute el SPu pasando auna actividad de proveedor (a la Musgrave41)

El enfoque de subsidiariedad en la ejecucioacuten fundado endesregulacionesregulaciones orientadas al mercado privado (competencia)42

41 Musgrave RAy Musgrave PB

se espera comporte un incremento tanto cuantitativo como cualitativo en la inversioacuten ya sea eninfraestructura como en capital humano En cuanto a infraestructura la experiencia internacional habla de losimportantes beneficios sociales que provee la estrategia de privatizacioacutenconcesioacuten cuando se ejecutaadecuadamente

i) La importancia de la inversioacuten privada en infraestructura variacutea mucho entre paiacuteses y entre sectores yase trate de paiacuteses desarrollados o en viacuteas de desarrollo (Cuadro 9) Entre el primer grupo por ejemplo enAlemania el SPr participa soacutelo en el 9 contra Inglaterra donde lo hace en un 71 En el segundo en Costade Marfil lo hace en el 10 mientras que en Hungriacutea en el 76 (en Argentina y Chile en el 56 y 54respectivamente)

Cuadro 9

INVERSIOacuteN PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA(Porcentaje del total)

PaiacutesesTelecomunica-

cionesEnergiacutea Transporte Agua Promedio ponderado

Paiacuteses DesarrolladosFrancia 0 0 10 36 13Alemania 0 67 0 20 9Japoacuten 35 96 3 0 14Inglaterra 100 100 21 100 71EUA 100 81 13 22 47Paiacuteses en Desarrollos

Chile 100 99 7 4 54Costa de Marfil 0 30 0 25 10Hungriacutea 98 100 53 0 76Filipinas 87 49 25 0 32Tailandia 31 30 20 0 47

Promedio 55 65 15 21 35Argentina sd sd sd sd 56

Fuente Nogueacutes J Op cit tomado de Banco Mundial Facilitating Private Investment in Infraestructure Comiteacute para elDesarrollo 1997

Estimacioacuten de Nogueacutes J

ii) Si bien en los paiacuteses desarrollados los servicios de infraestructura son en general excelentes existenimportantes diferencias en productividad (Cuadro 10) A manera de ejemplo (a) en el sector comunicacionesun paiacutes como Alemania donde la inversioacuten es 100 del SPu la productividad es soacutelo del 68 de la verificadaen los EUA donde la inversioacuten es asignable totalmente al SPr (Cuadro 10) (b) en el sector energeacutetico paiacutesescomo Francia y Alemania donde la inversioacuten corresponde en un 100 al SPu exhiben una productividad iguala la mitad y al 27 respectivamente de la de los EUA donde el 100 de la decisioacuten de inversioacuten correspondeal SPr

Es claro que las ineficiencias operativas las paga la Sociedad

(i) En AL y EC son ya muchos los paiacuteses que han iniciado estrategias de privatizacioacutenconcesioacuten peropocos los que han avanzado significativamente Chile y Argentina43 lideran este proceso con modalidadesdistintas en cuanto a timing y oportunidad poliacutetica

Para el caso de Argentina el Recuadro 1 sintetiza algunos de los beneficios obtenidos Asimismodesde el punto de vista de la equidad tales beneficios parecieran haberse distribuido de manera bastanteproporcional al gasto efectuado por personas en distintos quintiles de ingreso (Recuadro 2)

42 Este es el enfoque postulado tanto por el Banco Mundial como por la OECD (Banco Mundial 1997 OECD 1995b)43 Como es conocido Argentina ha avanzado en las estrategias de privatizacioacutenconcesioacuten no soacutelo en el sector de infraestructura sino en los maacutes

diversos como el bancario el comercial y aacutereas sociales como la seguridad social y obras sociales En todos ellos el proceso no se encuentraagotado

Cuadro 10PRODUCTIVIDAD RELATIVA EN ALGUNOS SECTORES DE PAIacuteSES INDUSTRIALES

Paiacutes Energiacutea eleacutectrica a Telecomunicaciones b Aeroliacuteneas c

EUA 100 100 100Japoacuten 77 88 54

Alemania 27 63 64Francia 46 68 51

Fuente Nogueacutes J Op cit tomado del Global Economic Prospects Banco Mundial 1977a Kwh por persona ocupada b Ingreso por empleado c Tns transportadas por gasto operativo

Desde ya no todas las privatizaciones han tenido el mismo grado de eacutexito Las menos exitosas fueronaquellas donde no se respetoacute acabadamente el principio de maacutexima competitividad (telecomunicaciones ytransporte aeacutereo donde se concedioacute monopolios aunque transitorios) donde los entes reguladores nomantuvieron su independencia del mercado poliacutetico yo hubo indicios de captura del regular por el regulado(telecomunicaciones y aguas de Buenos Aires respectivamente44) Por el contrario las maacutes exitosas claramenteresponden a aquellas en los cuales estos problemas fueron neutralizados por ejemplo en gas y energiacuteaeleacutectrica45 Esto amerita considerar que las privatizacionesconcesiones deben realizarse de la maneraadecuada46

ii) En cuanto al Gasto en Capital Humano la estrategia privatizacioacutenconcesioacuten en infraestructura permiteliberar recursos del SPu para ser reorientados a eacuteste

Dicha estrategia es asimismo apta para ser aplicada en una amplia categoriacutea de los denominados gastossociales tales como salud educacioacuten seguridad social y vivienda Nuevamente la experiencia de paiacutesesdesarrollados y tambieacuten en viacuteas de desarrollo lo sugieren Tambieacuten Chile y Argentina lideran este enfoque enAL y EC

(i) El camino que aparece como viable para reducir las brechas entre AL y EC versus el G7 es el incentivoen la participacioacuten del Spr

(ii) Para ello se requiere instrumentar poliacuteticas que aseguren la competitividad y en la provisioacuten deservicios en condiciones monopoacutelicas yu oligopoacutelicas protejan a los consumidores protejan a los inversoresdel cambio en la reglas de juego y promuevan la eficiencia Los aspectos regulatorios jugaraacuten un papelcrucial en este proceso

iquestSe reduciraacute el rol del SPu en este marco Decididamente no Cambiaraacute su rol pero no su importanciaBaacutesicamente deberaacute (a) evitar comportamientos monopoacutelicos de las firmas privatizadasconcesionadas(regulaciones y entes regulatorios) (b) siempre quedaraacuten nichos de actividades o firmas que por su tamantildeo oriesgo deberaacuten seguir siendo gestionadas por eacuteste y (c) continuaraacute en su obligacioacuten de asegurar que los menospudientes tengan acceso adecuado a servicios de infraestructura desarrollo de capital humano y seguridadsocial

Debe advertirse que un cambio de poliacutetica (desregulacioacutencambio en la regulacioacuten) puede verse comoun proyecto de inversioacuten del paiacutes que la realiza Si esto es asiacute las teacutecnicas de anaacutelisis de inversiones del SPupueden contribuir de manera importante en el proceso El Gobierno Federal de los EUA de Ameacuterica aplica elanaacutelisis beneficio-costo en sus decisiones regulatorias

44 Veacutease Urbitzondo S etal45 El eacutexito logrado en este sector es reconocido internacionalmente En soacutelo cuatro antildeos el mercado eleacutectrico mayorista experimentoacute (maacutes allaacute

del incremento de cantidad y calidad del servicio) una reduccioacuten de tarifas del orden del 50 Esto auacuten cuando falta privatizarconcesionar enel orden del 30 del mercado productor principalmente Yaciretaacute las Centrales Nucleares y empresas productoras provinciales

46 Por esto se entiende que el criterio de competitividad de los mercados debe ser el que prime y que los entes reguladores cumplan firmementetres requisitos (a) deben estar manejados por profesionales con excelentes conocimientos de la materia y remunerados competitivamente conlos salarios pagados por las empresas reguladas (b) deben estar protegidos de interferencias poliacuteticas y funcionar con la maacutexima transparenciay (c) debe evitarse la trampa de la sobreregulacioacuten (Nogueacutes J y Urbiztondo S et al)Asimismo en el proceso debe considerarse concuidado las continuas demandas de garantiacuteas Algunos analistas otorgan tal importancia a este aspecto que lo llegan a considerar como unpotencial nuevo tipo de crisis de deuda (Engel E Fischer R y Galetovic A)

Maacutes auacuten en un tiempo de post privatizacioacutendesregulacioacuten el SPu en interrelacioacuten con el SPrsiempre tendraacute el rol de generador de proyectos de inversioacuten Este es el caso de Gran Bretantildea a cuyo findispone de la unidad Private Finance Initiative (PFI) cuya tarea consiste en encontrar la forma de financiaruna nueva generacioacuten de infraestructura puacuteblica fuera de la propiedad estatal47 La idea del PFI ha sido practicadapor muchos antildeos en muchos paiacuteses de entre los que destaca Australia

Recuadro 1

ARGENTINA ALGUNOS BENEFICIOS DE LAS PRIVATIZACIONESCONCESIONES

Fuente Nogueacutes J op cita CFI El Sector Privado y el Desarrollo cinco estudios de casos 1992 b Tironi Ernesto La Desregulacioacuten y elConcesionamiento de Gas trabajo presentado en la tercera conferencia organizada por el Banco Mundial sobre Desarrollo enAmeacuterica Latina Montevideo Julio 1997 c CFI Financiamiento de la Infraestructura Privada Corporacioacuten FinancieraInternacional 1996 d Banco Mundial Towards a New Role for the State in Uruguay Utilities mimeo

Recuadro 2ARGENTINA DISTRIBUCIOacuteN DE LAS GANANCIAS DE LAS PRIVATIZACIONES

CONCESIONES DE LOS SERVICOS PUacuteBLICOS(Porcentajes)

Fuente Nogueacutes J opcit tomado de Chisari O Estache A y Romero D The Distribution of Gains fromUtility Privatization and Regulation in Argentina en Banco Mundial The Private Sector in Infrastrure 1997

47 Su creacioacuten data desde 1992 cuando el Ministerio de Hacienda ordenoacute que la financiacioacuten de todos los proyectos de infraestructura gubernamental

fueran examinados como si fueran realizados por el sector privado sin recurrir a garantiacuteas soberanas o al presupuesto nacional Entre sus proyectosse cuentan autopistas salud prisiones trenes servicios de correos y subterraacuteneos En sus primeros cinco antildeos ejecutoacute 50 proyectos por un valor deUS$ 10720 mill (Incluido el Channel Tunnel Rail Link) Auacuten asiacute su eacutexito se ha considerado limitado por lo que el actual gobierno Laboristanombroacute un equipo totalmente proveniente del sector privado para su gerenciamiento Veacutease House Richard

Aguas Buenos Airesa

Disminucioacuten de la tarifa 27Inversioacuten anualAntes de la concesioacuten US$ 20 - US$40 millones Despueacutes de la concesioacuten US$ 200 millones

Gasoducto Argentina - Chileb

Inversioacuten US$ 1100 millonesExportacioacuten anual estimada US$ 80 millonesImpacto sobre costos produccioacuten cobreImpacto sobre contaminacioacuten del aire en Santiago de Chile

Ferrocarriles (aumento porcentual 1990-95)c

Volumen transportado 40 - 160 (seguacuten liacuteneas)Pasajeros transportados 36 - 408 (seguacuten liacuteneas)Puertos (costos)d

Antes concesioacuten US$ 150 ton (1990)Despueacutes de la concesioacuten US$ 056 ton (1995)

Energiacutea eleacutectricad

Transmisioacuten en algunas liacuteneas se ha triplicadoPeacuterdidas en la distribucioacuten de energiacuteaAntes de la privatizacioacuten 30 Despueacutes de la privatizacioacuten 17Precios de la energiacutea (centavosKwh)

Argentina 41 Chile 63

Brasil 47 Uruguay 72Otros beneficios

En muchos casos los beneficios se han extendido a los consumidores viacutea disminuciones tarifarias Aumento de la calidad de los servicios Eliminacioacuten del deacuteficit presupuestario generado por las anteriores empresas estatales (en algunos antildeos fueron del orden de losUS$ 10 mil millones) La eliminacioacuten de deacuteficits y el aporte impositivo neto de las empresas privatizadasconcesionadas ha sido crucial pararedireccionar el gasto puacuteblico hacia proyectos sociales

Tramo de Ingreso Ganancias por doacutelar de gasto en ServiciosPrimero (maacutes pobres) 30

Segundo 27Tercero 34Cuarto 27Quinto 31Total 30

IV Los SIP en la praacutectica

Primeramente recorreremos el estado actual en Ameacuterica Latina y elCaribe para luego examinar la experiencia de los EUA de Ameacuterica (EUA)finalizando con reflexiones sobre las fortalezas y debilidades encontradas

A Ameacuterica Latina y el Caribe

De la revisioacuten del panorama Latinoamericano y del Caribe surgencuatro categoriacuteas de paiacuteses al clasificarlos seguacuten el grado de utilizacioacuten de losSIP como instrumento de racionalidad econoacutemica en el campo de la inversioacutenpuacuteblica ya sea eacutesta directa (produccioacuten) o indirecta (regulacioacuten) (i) paiacuteses deavanzada experiencia categoriacutea a la que soacutelo responde Chile (ii) paiacuteses deexperiencia incipiente donde soacutelo clasifica Colombia (iii) paiacuteses con inciertoinicio donde encontramos a Bolivia Argentina y Peruacute en ese orden y (iv)resto que incluye a todos los demaacutes donde en la asignacioacuten de recursos parainversioacuten puacuteblica prima la discrecionalidad Esta uacuteltima afirmacioacuten no excluyela existencia de discrecionalidad en las restantes categoriacuteas sino que en ellasse encuentra quizaacutes fuertemente acotada como puede presumirse en Chile oexisten intentos en distinto grado de avance para acotarla como en (ii) y (iii)

Transitaremos estos cuatro grupos estructurando la comparacioacuten enbase a los siguientes toacutepicos en tanto en cuanto se disponga de informacioacuten(i) legislacioacuten (ii) objetivo expliacutecito (iii) concepto de inversioacuten (iv) criteriosdeterminantes y sus caracteriacutesticas (v) componentes y proceso (vi)metodologiacuteas de evaluacioacuten (vii) metas de inversioacuten sectoriales yoptimizacioacuten dentro del sector (viii) cobertura sectorial (ix) coberturajurisdiccional (x) tratamiento del medio ambiente (xi) tratamiento decreacuteditos bilaterales (xii) adquisicioacuten y o arrendamiento de equipos ocontratacioacuten de servicios de procesamiento de datos y (xiii) seguimiento de laejecucioacuten fiacutesico-financiera

1 Paiacuteses con avanzada experiencia el caso de Chile

a) Legislacioacuten

La legislacioacuten sustenta soacutelidamente al Sistema48 La Ley Orgaacutenica de la Administracioacuten Financiera delEstado establece que ldquoLos estudios de preinversioacuten y los proyectos de inversioacuten deberaacuten contar comodocumento interno de la Administracioacuten con informe del Organismo de Planificacioacuten Nacional o Regional ensu caso el cual deberaacute estar fundamentado en una evaluacioacuten teacutecnico-econoacutemica que analice su rentabilidadCorresponderaacute al Ministerio de Hacienda impartir instrucciones y resolver al respectordquo49

b) Objetivo expliacutecito

Poder concretar las opciones de inversioacuten maacutes rentables desde el punto de vista econoacutemico y socialseguacuten los lineamientos de la poliacutetica del Gobierno50 En otras palabras procurar alcanzar una eficienteasignacioacuten de los recursos escasos a las alternativas de inversioacuten maacutes rentables51

c) Concepto de inversioacuten

Todo aumento en el stock de capital que permite expandir las posibilidades de produccioacuten y endefinitiva el ingreso de la sociedad52

d) Criterios determinantes y sus caracteriacutesticas

Los criterios dominantes para la seleccioacuten y ranking de proyectos son los siguientes53

(i) Maximizacioacuten del excedente del consumidor (con las limitaciones que se sentildealan en la seccioacutenMetodologiacuteas) lo que implicaraacute la aprobacioacuten por MIDEPLAN

(ii) Que el proyecto esteacute totalmente financiado con el compromiso de las fuentes

(iii) Que el gasto del proyecto no afecte alguna variable macroeconoacutemica como por ejemplo la tasa de intereacutes

(iv) Que exista consistencia intersectorial y sectorial

(v) Que el financiamiento esteacute de acuerdo con las poliacuteticas del sector por ejemplo participacioacuten del sectorprivado ldquocuando correspondardquo

En el desarrollo del Sistema y las instrucciones del mismo no se advierte un tratamiento especialrespecto a incertidumbre y riesgo Por ello interpretamos que tanto los criterios como sus indicadores sonexpresados en teacuterminos de ldquola mejor estimacioacutenrdquo (la que impliacutecitamente comprende el irreal enfoque decerteza) En otro orden no estaacute determinado el tamantildeo medido en monto de inversioacuten a partir del cual elproyecto entra en el Sistema Esto implica que la legislacioacuten abarca a todos los proyectos con independencia desu tamantildeo No obstante en la praacutectica existe seleccioacuten por tamantildeo mediante acuerdos informales entreMIDEPLAN y las instituciones Por ejemplo los correspondientes a municipios y realizados con fondospropios los que generalmente son proyectos menores no son considerados54

e) Componentes y Proceso

El SNIP estaacute constituido por cuatro Subsistemas denominados (i) Anaacutelisis teacutecnico-econoacutemicotambieacuten referido como Sistema de Estadiacutesticas Baacutesica de Inversioacuten (SEBI) (ii) Formulacioacuten Presupuestaria(iii) Ejecucioacuten Presupuestaria y (iv) Evaluacioacuten ex-post En el Diagrama 1 se presenta una siacutentesis de losobjetivos de cada subsistema y el proceso previsto en cada uno de ellos La organizacioacuten disentildeada demuestrafuerte contenido racional y prolijidad en su concepcioacuten

Un componente esencial es el Banco de Proyectos de Inversioacuten (BIP)55 que cubre la necesidad decontar con informacioacuten de apoyo en la toma de decisiones en calidad y oportunidad requeridas Tal 48 Para un panorama ampliado veacutease MIDEPLAN 1996 p 5964 Como un antecedente valioso a este documento central veacutease Naciones

Unidas 198549 DO 291288 Ley 18768 Art Nordm18 Letra c) y Art Nordm 19 bis al DL Nordm 1263 de 197550 MIDEPLAN 1996 paacuteg 1051 MIDEPLAN 1996 paacuteg 1752 MIDEPLAN 1996 paacuteg 753 MIDEPLAN 1996 paacutegs 36 y 4454 Informantes calificados55 Veacutease MIDEPLAN 1996 paacutegs 81184 y Naciones Unidas 1985 Tomo I II y III

informacioacuten se refiere a los procesos de (i) planificacioacuten (ii) seguimiento y control de la preinversioacuten (iii) lainversioacuten y (iv) la operacioacuten56 Esta herramienta se revela como imprescindible a los fines de posibilitar lapuesta en praacutectica del proceso de decisioacuten de inversioacuten puacuteblica dada la existencia de las numerosasinstituciones participantes y el cuacutemulo de informacioacuten a tratar

f) Metodologiacuteas de evaluacioacuten

Del material especiacutefico se desprenden dos conclusiones principales

(i) La metodologiacutea aplicada es la derivada de la economiacutea del bienestar traduciendo el resultado de unproyecto en teacuterminos del excedente del consumidor a precios domeacutesticos No se define el numerario demanera tal que deducimos que el Valor Actual Neto del proyecto es la contribucioacuten del mismo al bienestar delpaiacutes pero impliacutecitamente en teacuterminos de consumo global ldquoa la Dasgupta Marglin y Senrdquo57

(ii) Anteriormente se sentildealoacute que el objetivo expliacutecito es realizar una ldquoevaluacioacuten econoacutemica y socialrdquo Si seobserva el concepto y caacutelculo de los Paraacutemetros Nacionales utilizados58 (precios sombra de la divisa de lamano de obra y de la tasa de descuento) se advertiraacute que en los mismos no estaacuten incorporadas las distorsionesdistributivas esto es la valuacioacuten relativa de la distribucioacuten (del ingreso consumo o riqueza) interpersonalintersectorial o interregional como tampoco su valuacioacuten relativa intertemporal No obstante ello en elSNIP gobierna ldquola ideardquo de que se realiza una evaluacioacuten social expresado en el objetivo expliacutecito delSistema cuanto en los precios de cuenta denominaacutendose a estos uacuteltimos como Precio Social de la DivisaPrecio Social de la Mano de Obra y Tasa Social de Descuento Asimismo en los ldquoRequerimientos miacutenimos deindicadores por sectores para proyectosrdquo59 se exige el VAN Social y la TIR Social En realidad de acuerdo a lametodologiacutea empleada lo que se estaacute obteniendo (y exigiendo) es el VAN econoacutemico (o de eficiencia) y la TIReconoacutemica (o de eficiencia) esto es en la praacutectica la evaluacioacuten realizada es en teacuterminos de eficiencia(econoacutemica) y no social A lo sumo y no de manera generalizada se explicitan los efectos distributivos perosin aplicar valuaciones relativas ya sea intra o inter temporales60 En nuestra interpretacioacuten la inevitableconsideracioacuten de los efectos distributivos de los proyectos (equidad) se deja librada a la decisioacuten poliacutetica(discrecional) de los tomadores de decisioacuten en el proceso MIDEPLANDIPRES ndashMinistro de HaciendandashPresidentendashCongreso Entre los objetivos de modernizacioacuten del SNIP se contempla ldquola introduccioacuten decriterios que permitan analizar el impacto de la ejecucioacuten de proyectos de inversioacuten en el logro de laequidadrdquo61

En otro orden el anaacutelisis costobeneficio es aplicado (i) en su totalidad cuando son medibles losbeneficios ya sea directa o indirectamente62 (ii) cuando se estima que no son cuantificables los beneficiosbaacutesicamente en proyectos denominados sociales63 se aplica el enfoque costo-efectividad Entre eacutestos uacuteltimosse encuentran los proyectos de Educacioacuten los que como otros proyectos llamados sociales tales como losrelativos a Salud y Medio Ambiente a nuestro juicio son susceptibles de exponer beneficios cuantificados yvalorizados64

En la actualidad se dispone de una importante canasta de metodologiacuteas referenciales correspondientesa veinte sectoressubsectores65 El dinamismo en la metodologiacutea se obtiene mediante el caacutelculo actualizacioacuten y

56 Como se veraacute maacutes adelante este aspecto es maacutes formal que real57 Dasgupta Marglin y Sen 197258 Veacutease MIDEPLAN 1996 paacutegs 3537 Sec De Hda Y Creacutedito Puacuteblico de Meacutexico MIDEPLAN et al 1997 1997ODEPLAN 199059 MIDEPLAN 1966 paacutegs 160165 y MIDEPLAN 199260 Informantes calificados61 MIDEPLAN 1996 paacuteg 5862 Midiendo la disposicioacuten a pagar directamente en proyectos de Agua potable urbana y rural Riego y Saneamiento de tiacutetulos indirectamente

mediante el caacutelculo y valoracioacuten de ahorros de tiempo de operacioacuten y de conservacioacuten por ejemplo en proyectos Viales urbanos y ruralesTelefoniacutea rural y otros (veacutease MIDEPLAN 1996 paacuteg 36 y ODEPLAN 1990 paacuteg 63)

63 Se suponen rentables per se y soacutelo se analiza la minimizacioacuten del costo para un objetivo real dado - Educacioacuten Alcantarillado y Justicia -(MIDEPLAN 1996 paacuteg 36 y ODEPLAN1990 paacuteg 63)

64 Veacutease Psacharopoulos 1995 y Belli Pedro 1996 OECD 1994 y OECD 1995c65 Aeropuertos Agua potable rural Agua potable urbana Alcantarillado Defensas fluviales Edificacioacuten puacuteblica Educacioacuten Electrificacioacuten

residencial Justicia Informaacutetica Mantenimiento vial urbano Muelles y caletas pesqueras Pavimentacioacuten de poblaciones Reemplazo deequipos Riego Salud Saneamiento de tiacutetulos rurales Transporte caminero Telefoniacutea rural y Vialidad urbana

difusioacuten anual de los Paraacutemetros Nacionales a traveacutes del documento ldquoProcedimientos y Formularios para elSistema de Estadiacutesticas Baacutesica de Inversioacutenrdquo66

g) Metas de inversioacuten sectoriales y optimizacioacuten dentro del sectorEl organismo de planificacioacuten nacional es el denominado MIDEPLAN el que entre otras

responsabilidades tiene la de proponer la metas de inversioacuten puacuteblica y evaluar los proyectos de inversioacutenfinanciados por el Estado67 No obstante en la praacutectica es la DIPRES la que tiene a su cargo determinar elmarco presupuestario global su distribucioacuten sectorial y regional y sentildealar los niveles de endeudamientoposible de cada institucioacuten (lo que incluye los gastos de capital) mediante la realizacioacuten de un anaacutelisismacroeconoacutemico de la situacioacuten financiera del paiacutes (Diagrama 1b-d recuadro 21 )68

Posteriormente el MIDEPLAN y la DIPRES en base a proyectos aprobados por el primerointeractuacutean en el primer paso de seleccioacuten del ranking optimizado por sectores (Diagrama 1b-d recuadro 22)como primera etapa del proceso poliacutetico de seleccioacuten final

h) Cobertura sectorialEl universo de sectores y subsectores comprendidos por el Sistema es amplio 69 Abarca los tres

Poderes del Estado quedando excluida soacutelo la institucioacuten Fuerzas Armadas70 Por otra parte el anaacutelisis decapital humano es comprendido por el Sistema soacutelo en cuanto a su contenido de activos fiacutesicos

i) Cobertura jurisdiccional

Seguramente facilitado por la estructura poliacutetica no federal la cobertura es total

Las funciones de decisioacuten (Gobierno decisioacuten y seleccioacuten sobre queacute estudios o proyectos realizar)ejecucioacuten (Administracioacuten identificacioacuten formulacioacuten evaluacioacuten y ejecucioacuten) y de coordinacioacuten (Asesoriacuteacoordina y compatibiliza las decisiones de inversioacuten entre los niveles de Gobierno y Administracioacuten ndash revisateacutecnicamente los estudios y proyectos que postulan a financiamiento y emite recomendacioacuten) estaacuten presentesen cuatro niveles de gestioacuten nacional regional provincial y comunal

La primera de ellas estaacute conformada por el Presidente los Ministros los Intendentes Regionales losGobernadores Provinciales y los Alcaldes La segunda es ejecutada por los ministerios servicios empresas einstituciones puacuteblicas como asimismo por las municipalidades y servicios regionales La tercera la lleva a caboel MIDEPLAN71 El Diagrama 2 muestra la siacutentesis expuesta

j) Tratamiento del Medio Ambiente

El disentildeo de la poliacutetica ambiental del paiacutes estaacute a cargo de la Comisioacuten Nacional del Medio Ambiente72

la que articula su funcioacuten mediante Subcomisiones Sectoriales (Subcomisiones Ambientales en cada ministerioy otros organismos puacuteblicos con competencia ambiental) y Comisiones Territoriales (Comisiones Regionales yProvinciales) En el marco de la misma y por imperio de su Ley de creacioacuten al MIDEPLAN le correspondeevaluar el impacto en el medio ambiente de los planes y proyectos de desarrollo nacional y regional73 En lapraacutectica esto se realiza soacutelo en el marco de disposiciones de la Comisioacuten especiacutefica mencionada74

k) Tratamiento de creacuteditos bilateralesExiste la determinacioacuten de que (i) los anaacutelisis sectoriales se centren en el disentildeo y la cuantificacioacuten de

nuevos proyectos de inversioacuten que puedan ser susceptibles de ser financiados parcialmente con preacutestamos (ii)

66 MIDEPLAN paacuteg 3667 Ministerio de Planificacioacuten y Cooperacioacuten como Secretariacutea de Estado (ley Nordm 18989) dentro del cual la Divisioacuten de Planificacioacuten Estudios e

Inversioacuten tiene en virtud del Art 4 de la Ley entre otras responsabilidades la de ldquo mantencioacuten de proyectos del sector puacuteblico y laevaluacioacuten de los mismos De igual modo le corresponderaacute evaluar el impacto en el medio ambiente de los planes y proyectos de desarrollonacional y regionalrdquo

68 MIDEPLAN 1996 paacuteg 1769 MIDEPLAN 1996 paacutegs 13715970 Informantes calificados71 Para una ampliacioacuten sobre las funciones que cumplen en el sistema las distintas instituciones y organismos veacutease MIDEPLAN 1996 paacutegs 151972 Creada por Decreto Supremo Nordm 240 del 05069073 MIDEPLAN 1996 Paacuteg 6074 Informantes calificados

tales proyectos deben ser incorporados al Sistema Nacional de Inversiones y consecuentemente probar sufactibilidad teacutecnico-econoacutemica en las instancias definidas por el MIDEPLAN (iii) una vez determinados losproyectos factibles y prioritarios en cada sector y considerando las restricciones generales del programamacroeconoacutemico del Gobierno el Ministerio de Hacienda podraacute autorizar la negociacioacuten y contratacioacuten de uncreacutedito especiacutefico75

Diagrama 1 (a-d)CHILE ORGANIZACIOacuteN DEL SNIP SUBSISTEMA

a Procedimientos y formularios para el Sistema de Estadiacutesticas Baacutesicas de Inversioacuten b Dependiendo de la fuente definanciamiento a que postulen y del monto del proyecto

l) Adquisicioacuten yo arrendamiento de equipos o contratacioacuten de servicios deprocesamiento de datos

Toda adquisicioacuten de equipos y elementos complementarios que signifiquen una inversioacuten igual osuperior a US$ 20000 y todo alquiler de tales productos o servicios que signifique una erogacioacuten igual osuperior a US$ 15000 deberaacute contar previamente con la evaluacioacuten teacutecnica e informe favorable delMIDEPLAN76

75 Contenido baacutesico del punto 3 del Oficio Circular Nordm 3738 del 250690 que establece los procedimientos para negociacioacuten autorizacioacuten y

contratacioacuten de preacutestamos externos76 Ibiacutedem

1 2 1 D IP R E S y M ID E P L A N e n v iacutea n a to d a s la s in s titu c io n e s p uacute b l ic a s e l

d o c u m e n to P F S E B I a

1 2 2 L a s in s titu c io n e s e la b o ra n lo s e s tu d io s y a n te c e d e n te s e n la f ic h a E B I lo s e n v iacutea n a M ID E P L A N o a

S E R P L A C b

1 2 3 M ID E P L A N (o S E R P L A C ) a n a liza e l m a te r ia l y e m ite re c o m e n d a c ioacute n

1 2 P R O C E S O A N U A L D E

P R E S E N T A C IOacute N

1 3 1 F o n d o s S e c to r ia le s

1 3 2 F o n d o s P ro p io s d e la s E m p re s a s d e l E s ta d o

1 3 3 F o n d o S o c ia l P re s id e n te d e la R e p uacute b l ic a

1 3 4 F o n d o N a c io n a l d e D e s a rro llo R e g io n a l

1 3 5 F o n d o s M u n ic ip a le s

P ro p io s

E n d e u d a m ie n to in te rn o y o e x te rn o

M ID E P L A N

S e g uacute n e l m o n to d e l p ro ye c to M ID E P L A N o S E R P L A C

1 3 E L R E C O R R ID O D E L P R O Y E C T O E S T Aacute L IG A D O A L A F U E N T E

D E F IN A N C IA M IE N T O A L A Q U E P O S T U L A

S U B S IS T E M A 1 A N Aacute L IS IS T Eacute C N IC O -

E C O N Oacute M IC O (S IS T E M A D E E S T A D IacuteS T IC A S

B Aacute S IC A S D E IN V E R S IOacute N - S E B I )

O B J E T IV O H o m o g e n e iz a r n o rm a s y c o o rd in a r la in fo rm a c ioacute n

re la t iv a a l p ro c e s o d e ( i) id e n t if ic a c ioacute n ( i i) fo rm u la c ioacute n

( i i i )p re s e n ta c ioacute n y ( iv )e v a lu a c ioacute n d e lo s

p ro y e c to s d e in v e rs ioacute n

1 1 E L E M E N T O S Q U E L O

C O M P O N E N

S N I P 1 1 2 M E T O D O L O G IacuteA S D E E V A L U A C IOacute N

1 1 3 P R E C IO S S O C IA L E S

1 1 4 C A P A C IT A C IOacute N

1 1 5 B A N C O IN T E G R A D O D E P R O Y E C T O S

1 1 1 F IC H A S E B I In fo rm a c io n b a s ic a e s ta n d a r iza d a d e c a d a p ro ye c to y d e l s e c to r (c o m p u ta r iz a d o )

Diagrama 1 (b-d)

CHILE ORGANIZACION DEL SNIP SUBSISTEMA 2

a Para el Fondo de Desarrollo Regional el proceso es ligeramente diferente

m) Seguimiento de la ejecucioacuten fiacutesicondashfinanciera

La informacioacuten de avance tanto fiacutesico como financiero (Diagrama 1c-d recuadro 32) se canalizatrimestralmente a traveacutes del Banco Integrado de Proyectos (BIP)77

Este aspecto del Sistema aparece como el menos logrado tal como el propio MIDEPLAN lo hasentildealado78

(i) No existe en Chile un proceso de seguimiento completo de los proyectos y programas en el sentido quepermita estimar los gastos necesarios para finalizarlos de la relacioacuten de lo que queda por erogar y lo que yase erogoacute y principalmente del comportamiento estimado de los beneficios potenciales

(ii) Debido a lo anterior no existe forma de juzgar sobre la marcha si la decisioacuten de invertir sigue siendovaacutelida si es necesario introducir cambios en el proyecto o programa o si es preferible cancelarlosdefinitivamente

77 Oficio Circular anual de la Direccioacuten de Presupuesto del Ministerio de Hacienda78 MIDEPLAN 1996 paacuteg 50

21 Presupuesto exploratorio La DIPRES fija el m arco prelim inar g lobal y la distribucioacuten sectorial y regional con los endeudam ientos posibles para los tres antildeos siguientes Aprobacioacuten M in isterio de Hacienda y proposic ioacuten al P residente Periacuteodo m arzojunio

22 D iscusioacuten del Proyecto de Presupuesto En base a l resultado precedente todas las instituciones preparan sus P resupuestos incluidos los proyectos de inversioacuten con recom endacioacuten de MIDEPLAN yo SERPLAC Se discuten con sectorialis tas de la DIPRES y MIDEPLAN y representantes de instancias teacutecnico-norm ativas tal com o la Com isioacuten Nacional del M edio Am biente Aprobacioacuten D irector de P resupuesto Periacuteodo julioagosto

23 Aprobacioacuten del Proyecto de Presupuesto Presentacioacuten al M inistro de Hacienda y a l Presidente y Aprobacioacuten Periacuteodo septiem bre

24 Preparacioacuten Proyecto de Ley de Presupuesto Redaccioacuten y enviacuteo por ofic io de l M inistro de Hacienda a l Presidente de la Repuacuteblica con antecedentes del m ensaje P residencia l E l Presidente lo e leva al Congreso Nacional para su consideracioacuten y debe ser publicada y ofic ia lizada el 1 12 de cada antildeo Periacuteodo septiem brenoviem bre

25 Im plem entacioacuten de la Ley de Presupuesto Cada institucioacuten propone a la DIPRES el desglose a nive l de estud ios y proyectos form ulaacutendose la autorizacioacuten de gasto (Decreto de Asignacioacuten de Fondos M inistro de l ram o y

de Hacienda)a

SUBSISTEM A 2FORM ULACIOacuteN

PRESUPUESTARIA

OBJETIVOasignar recursos financieros a los

proyectos de inversioacuten con recom endacioacuten

favorable por parte de M IDEPLAN

(iii) De manera similar no existe un sistema institucionalizado que permita una vez concluido el proyectoo programa verificar si se comportan como se planificoacute si existen desviaciones significativas entre lopronosticado y la realidad y en su caso sus causas

(iv) Esto inhabilita una rica forma de aprendizaje la experiencia No hay memoria institucional quepermita mejorar las metodologiacuteas de evaluacioacuten ex ante la ejecucioacuten de los proyectos o programas y medir(controlar) la calidad de los mismos

Diagrama 1 (c-d)

CHILE ORGANIZACIOacuteN DEL SNIP SUBSISTEMA 3

Dos circunstancias hacen prever que en un plazo razonable sea posible cubrir este vaciacuteo

(i) MIDEPLAN ha realizado los primeros esfuerzos en el disentildeo de un proceso de Seguimiento yEvaluacioacuten ex post asiacute como en una metodologiacutea para la Evaluacioacuten ex post de proyectos todo lo cual esconsiderado como parte componente del SNIP (Diagrama 1d-d)

(ii) El Gobierno de la Repuacuteblica de Chile ha legislado y se encuentra en el tercer antildeo de implementacioacutenun sistema de Evaluacioacuten por Resultados y Desempentildeo lo que necesariamente implica cuantificar laperformance de los proyectos de inversioacuten

3 1 E jecu c ioacute n d e l G asto P uacute b lico La D IP R E S p rop one a l M in is te rio de H ac ienda un p ro g ram a d e e jecu c ioacute n m en su a l de l p res upue s to Los es tu d io s y p royec tos d e in ve rs ioacuten figu ra n co n es tim a c iones tr im e s tra les de e jec uc ioacuten P e riacuteodo d ic ie m bre

3 2 S e g u im ie n to d e la e jecu c ioacute n fiacutes ico -fin an c iera d e lo s p ro yecto s d e in vers ioacute n La e jec uc ioacuten fina nc ie ra s e c on tro la c om pu ta c iona lm en te a traveacutes de l B IP L a e je cu c ioacute n fiacutes ica d e m an era m an u a l c on in fo rm ac ioacuten fac ilitad a tr im e s tra lm en te po r la s ins tituc io nes P e riacuteod o 31 de m arzo 30 de jun io 30 d e s ep tiem bre 31 de d ic iem b re

3 3 R en d ic ioacute n d e C u en ta a la C o n tra lo riacutea G en era l d e la R ep uacute b lica la s u n ida des ope ra tivas p re pa ran m ens ua lm en te una re nd ic ioacuten de cue n tas co n tab le

S U B S IS T E M A 3 E J E C U C IOacute N

P R E S U P U E S T A R IA

O B JE T IV O regu la r y s upe rv is a r la e jec uc ioacuten de l G as to P uacuteb lico (s in

pe rju ic io de la func ioacute n de la C on tra lo riacutea G ene ra l de

la R epuacute b lica )

Diagrama 1 (d-d)

CHILE ORGANIZACIOacuteN DEL SNIP SIBSISTEMA 4

Fuente Elaboracioacuten propia en base a MIDEPLAN Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica y Banco Integrado deProyectos Santiago de Chile 1996

2 Paiacuteses con incipiente experiencia el caso de Colombia

a) Legislacioacuten

La Constitucioacuten de la Repuacuteblica de Colombia79 en su Tiacutetulo XII Capiacutetulo 2 establece que ldquoHabraacute unplan nacional de desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidadespuacuteblicas con lo que el tema adquiere la fortaleza del rango constitucional Cumplimentando la disposicioacutende la misma (Art 342) la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo80 establece la organizacioacuten institucionalprincipios niveles y tiempos de decisioacuten para su puesta en praacutectica prestando especial eacutenfasis a los planes deinversioacuten puacuteblica El plan nacional de inversiones se expediraacute mediante una ley que tendraacute prelacioacuten sobre lasdemaacutes leyes81 Paralelo a esta situacioacuten macro el Nuevo Estatuto Orgaacutenico del Presupuesto de 198982

redefinioacute todo el proceso presupuestario y obligoacute a registrar los proyectos que postulasen al PresupuestoGeneral de la Nacioacuten en el ldquobanco de proyectos de inversioacutenrdquo (BPIN) El decreto reglamentario del BPIN83

termina por consolidar legalmente el Sistema estableciendo su operacioacuten y los distintos flujos de informacioacuten 79 Art 339 Capiacutetulo 2 del Tiacutetulo XII80 Ley Nordm 152 del 15 de Julio de 199481 Art 341 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica Dicho mandato es conflictivo con lo establecido reiteradamente por la Ley Nordm 152 de 1994 cuando

dictamina la Prioridad del Gasto Puacuteblico Social (arts 3e y Art 38)82 Ley N 38 del 21 de abril de 198983 Decreto 841 del 20 de abril de 1990

4 1 1 N iv e l d e s e r v ic io o U n id a d E je c u to r a N iv e l d e d e ta l le p a ra la s u p e rv is ioacute n s e g u im ie n to y a v a n c e d e la e je c u c ioacute n P u n to s d e c o n tro l d e a c t iv id a d e s e in d ic a d o re s d e v e r if ic a c ioacute n c o m p a ra c ioacute n f iacutes ic o -f in a n c ie ra e n tre p ro g ra m a d o y e je c u ta d o D e s v ia c io n e s c a u s a s p ro p u e s ta s d e c o r re c c ioacute n

4 1 2 N iv e l d e M in is te r io R e v is ioacute n in fo rm e s m e n s u a le s E v a lu a c ioacute n c o n tiacuten u a S u p e rv is ioacute n

4 1 3 N iv e l d e M id e p la n P re p a ra r y e n v ia r n o rm a s e in s tru c c io n e s S e le c c io n a r a n u a lm e n te lo s p ro ye c to s s u je to s a e v a lu a c ioacute n e x -p o s t E m it ir in fo rm e f in a l p o r p ro ye c to In fo rm e s e c to r ia l ( i) lo g ro d e o b je t iv o s ( ii ) e s t im a c ioacute n d e b e n e fic io s ( i i i) y lo s c o s to s d e lo s p ro ye c to s

4 2 1 Id e n tif ic a c ioacute n P re c is a r e l p ro ye c to o b je t iv o s y fa c to re s e n d oacute g e n o s y e x oacute g e n o s q u e in te rv in ie ro n

4 2 2 M e d ic ioacute n E s e n c ia d e la e v a lu a c ioacute n D ire c c ioacute n y o rd e n d e m a g n itu d d e lo s e fe c to s o b s e rv a d o s

4 1 P ro c e s o

4 2 3 C o n fro n ta c ioacute n S itu a c ioacute n o b s e rv a d a c o n la e s p e ra d a e x -a n te

4 2 4 E x p lic a c ioacute n d e la s d ife re n c ia s e n tre lo o b s e rv a d o y e s p e ra d o B a s e d e la s c o n c lu s io n e s q u e re tro a lim e n ta e l ro c e s o y b a s e p a ra la m e jo ra d e lo s p ro ye c to s fu tu ro s

4 2 5 D ifu s ioacute n E l p ro p oacute s ito d e la e v a lu a c ioacute n e s p ro v e e r in fo rm a c ioacute n a lo s n iv e le s d e d e c is ioacute n p a ra m e jo ra r la s fu tu ra s d e c is io n e s

4 2 E ta p a s d e la

M e to d o lo g iacutea

4 3 1 P e rm ite D is t in g u ir e n tre b u e n o s y m a lo s p ro ye c to s (e n e f ic a c ia y e f ic ie n c ia )

4 4 1 D e b e s e r l le v a d a a c a b o e n u n m a rc o e n e l q u e lo s r e s u lta d o s s e a n tr a n s p a r e n te s y r e p r o d u c ib le s (m a n u a l o g u iacutea p a ra e s ta n d a r iz a r )

4 4 2 Q u ie n e m ita la s c o n c lu s io n e s d e b e s e r in d e p e n d ie n te d e lo s e n te s q u e in te rv ie n e n e n la fo rm u la c ioacute n e v a lu a c ioacute n e x -a n te d e c is ioacute n y e je c u c ioacute n d e l p ro ye c to

4 3 2 P e rm ite E n b a s e a lo a n te r io r s e o b je t iv iz a la c a lid a d d e la in v e rs ioacute n

4 3 3 P e rm ite g e n e ra r u n p ro c e s o d e c a m b io a d a p ta n d o ( i) teacute c n ic a s d e e v a lu a c ioacute n e x -a n te y ( i i) to d a s la s e ta p a s d e l c ic lo d e l p ro ye c to e n b a s e a la e x p e rie n c ia

4 3 U s o s d e la e v a lu a c ioacute n

e x -p o s t

S U B S IS T E M A 4 E V A L U A C IOacute N E X -P O S T O B J E T IV O ju z g a r s i la

d e c is ioacute n to m a d a d e in v e r t ir ( i) s ig u e s ie n d o

v aacute lid a ( i i ) s i e s n e c e s a r io in t ro d u c ir c a m b io s o ( i i i) s i e s p re fe r ib le c a n c e la r

e l p ro y e c to

A N IV E L D E D IS E Ntilde O

4 4 D o s p r in c ip io s

b aacute s ic o s

El mismo dispuso la expedicioacuten del Manual de Operacioacuten y Metodologiacuteas cuya primera versioacuten fuedistribuida en septiembre de 1990 La Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo de 1994 incorpora al BPIN comoinstrumento del mismo84

A partir de 1994 se organiza el Sistema Nacional de Evaluacioacuten de Gestioacuten y Resultados(SINERGIA)85 el que procura implementar una cultura de resultados e incentivos por desempentildeo en todos losorganismos de la Administracioacuten Puacuteblica como medio de control e incremento de la calidad y eficiencia delgasto puacuteblico Al abarcar todo tipo de gasto (corriente yo de inversioacuten) comprende complementariamente alSistema de Inversioacuten Puacuteblica en dos oacuterdenes (i) cubre el gasto corriente y (ii) acentuacutea el eacutenfasis en cuanto aresultados y desempentildeos en los gastos de inversioacuten

b) Objetivo expliacutecitoPara la implementacioacuten de los lineamientos del plan de Desarrollo el que incluye el Plan de Inversiones

y en cumplimiento de los planes de accioacuten se deberaacute optimizar el uso de los recursos financieros humanos yteacutecnicos necesarios teniendo en cuenta que la relacioacuten entre los beneficios y costos que genere sea positiva86

y socioeconoacutemicamente susceptibles de ser financiados con recursos del presupuesto general de la Nacioacuten87

c) Concepto de inversioacutenNo estaacute particularizado en la legislacioacuten

d) Criterios determinantes y caracteriacutesticas

(i) Que el proyecto sea consistente con las proyecciones de ingresos y de financiacioacuten de acuerdo con lasrestricciones del programa financiero del sector puacuteblico y de la programacioacuten financiera para toda laeconomiacutea que sea congruente con dicha estabilidad88

(ii) Deben tener una relacioacuten efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en el Plan de Desarrollo

(iii) Deben ser eficientes definiendo una situacioacuten tal como aquella en que la relacioacuten entre los beneficios ycostos sea positiva

(iv) Tampoco en el caso de Colombia existe un tratamiento especiacutefico en cuanto a incertidumbre y riesgopor lo que los indicadores son expresados en teacuterminos de la mejor estimacioacuten (certeza) al igual que en Chile

e) Componentes y ProcesoComo se expresoacute el sistema de inversiones puacuteblicas estaacute impliacutecito e inserto en los mecanismos para la

elaboracioacuten aprobacioacuten seguimiento evaluacioacuten y control de los Planes de Desarrollo y en el SistemaNacional de Evaluacioacuten de Gestioacuten y Resultados (SINERGIA) La columna vertebral del mismo estaacuteconstituida por la herramienta denominada Banco de Programas y Proyectos de Inversioacuten Nacional (BPIN) acargo del Departamento Nacional de Planeacioacuten (DPN) quien es el encargado de conceptuar los programas deinversioacuten presentados por las distintas instituciones y registrarlos en el BPIN asiacute como de manteneractualizada la informacioacuten89 El BPIN constituyoacute la primera etapa del Sistema Nacional de Gestioacuten deProyectos buscando el montaje de los bancos en departamentos distritos y municipios mayores de cien milhabitantes En febrero de 1995 se inicia el montaje de la Red Nacional de Bancos de Programas y Proyectosabarcando todas las entidades territoriales90

84 Ley 152 art 27 y siguientes85 Ley 152 de 1994 Arts 1 4 17 29 3138 44 y 49 CONPES 1994 DNP 1995 1994c y SINERGIA - Versioacuten 10 y Escovar Goacutemez S86 Ley N 152 de 1994 Art 3k87 Ley N 152 de 1994 Art 2788 Ley 152 de 1994 Art 3d89 Veacutease Ley N 152 de 1994 Art 27 ILPES 1993d y 1993f DPN 1994a y 1994b Mejiacutea F 199290 DNP 1997

Diagrama 2

CHILE ESTRUCTURA FUNCIONAL DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIOacuteN PUacuteBLICA (SNIP)FLUJO DE LA GESTIOacuteN DEL SUBSITEMA ESTADIacuteSTICAS BAacuteSICAS DE INVERSIOacuteN (SEBI)

Fuente MIDEPLAN Sist Nacional de Inversioacuten Puacuteblica y Bco Integrado de Proyectos Santiago 1996a-b OMPOficinas Ministeriales de Planificacioacuten c Concejo Regional d Secretariacutea Reg Minist de Planif y Coord e PIProyectos de Inversioacuten

MINISTERIO DE HACIENDA

FUNCIONES

ASESORIacuteA

(RECOMEN-

DACIOacuteN)

GOBIERNO

(DECISIOacuteN)

ADMINISTRACIOacuteN

(EJECUCIOacuteN)

ATRIBUCIONES

PRESIDENCIA DE LA

REPUacuteBLICA

MINISTERIO DEL INTERIOR

MIDEPLAN MINISTERIOS EMPRESAS

DEL ESTADO

SERVICIO O

DIRECCIOacuteN NIVEL

NACIONAL

OFICINAS

MINISTERIALES

PLANIFICACIOacuteN

INTENDENCIA REGIONAL

SERPLACd

SECRETARIacuteA

REGIONAL

MINISTERIAL

DIRECCIOacuteN

REGIONAL

PLANEAMIENTO

SERVICIO O

DIRECCIOacuteN

NIVEL REGIONAL

PLANEAMIENTO

GOBERNACIOacuteN

DELEGADO

PROVINCIAL

MUNICIPALIDAD

COMUNIDADES LOCALES

PRESIDENCIA DE LA REPUacuteBLICA Aprueba la Ley de Presupuestos decreto de asignacioacuten por proyectos realizada por DIPRESMINISTERIO DE HACIENDA Elabora Ley de Presupuestos MINISTERIO DEL INTERIOR Aprueba uso de fondos regionales con recomendacioacuten teacutecnica de MIDEPLAN MIDEPLAN Dicta normas para presentacioacuten y evaluacioacuten de proyectos Revisa y analiza proyectos Informa recomendacioacuten teacutecnico- econoacutemica de los proyectos al Ministerio de Hacienda e Instituciones involucradas

MINISTERIOS Prepara evaluacutea y selecciona los PIe y los enviacutea a MIDEPLANEMPRESASPrepara evaluacutea y selecciona PIOFICINAS MINISTERIALES PLANIFICACIOacuteN Revisan PI provenientes de servicios dependientesSERVICIO NIVEL NACIONAL Prepara y evaluacutea PI INTENDENCIA Selecciona PI provenientes de Gobernaciones y Secretariacuteas Regionales Ministeriales los que presenta a MIDEPLAN En el caso de proyectos municipales recomendados por SERPLAC les otorga su aprobacioacutenCORE Aprueba y modifica presupuesto de inversiones del Fondo Nacional de Desarrollo Regional Prioriza proyectos del FNDRSERPLAC Revisa y analiza proyectos e informa recomendacioacuten teacutecnica a IntendenciaRecomien- proyectos municipales Recomienda proyectos regionales y sectoriales para montos inferiores a un valor determinado anualmente por MIDEPLAN

SECRETARIacuteA REGIONAL MINISTERIALSelecciona PIy los presenta a Intendencias o MinisteriosDIRECCIOacuteN REGIONAL PLANEAMIENTO Revisa PI provenientes de servicios regionales dependientes y SEREMISERVICIO NIVEL REGIONAL Prepara y evaluacutea PIGOBERNACIOacuteN Selecciona PI y los presenta a Intendencia Recibe a su vez la recomendacioacuten de Intendencia e informa a unidades pertinentes para ejecucioacuten del proyectoDELEGADO PROVINCIAL Asesora a la Gobernacioacuten en todas las materias relacionadas con PIMUNICIPALIDAD Selecciona proyectos presentados por la comunidad y los enviacuteas a SECPLAC para su anaacutelisis preparacioacuten y evaluacioacuten para posteriormente ser enviados a las Gobernaciones e Intendencias para su aprobacioacutenCONCEJO MUNICIPAL Aprueba el presupuesto de inversiones municipales SECPLAC Recibe proyecto del Alcalde para su revisioacuten preparacioacuten y evaluacioacutenDIRECCIOacuteN DE OBRAS Ejecuta y contrata a terceros proyectos recomendados por SERPLAC y aprobados por el IntendenteCOMUNIDADES Plantean necesidades que se traducen en ideas de proyectos

Enviacutea Proyectos de InversioacutenInformacioacuten yo recomendacioacuten Proyectos de Inversioacuten

DIRECCIOacuteN DE OBRAS

SECRETARIacuteA MUNICIPAL

PLANIFICACIOacuteN

CONCEJO

MUNICIPAL

Se destacan dos conclusiones

(i) La metodologiacutea aplicada incluye la evaluacioacuten financiera por una parte y la en ella denominadaevaluacioacuten social por la otra Esta uacuteltima toma como numerario a la contribucioacuten del proyecto al crecimientodel ingreso nacional91 De las metodologiacuteas de evaluacioacuten92 al utilizar Relaciones de Precios Sociales (RPS)se desprende que la valuacioacuten de dicho ingreso es a precio de frontera (internacionales) y no domeacutesticos Estoimplica que la contribucioacuten del proyecto al ingreso nacional estaacute valuada en divisas expresadas en monedadomeacutestica ldquoa la LittleMirrleesrdquo

(ii) Los Paraacutemetros Nacionales a pesar de denominarse Relaciones de Precios Sociales (RPS) al igual queen el caso de Chile no incorporan los efectos distributivos Consecuentemente a pesar de que el sistema tienecomo objetivo evaluar socioeconoacutemicamente en la praacutectica la evaluacioacuten es econoacutemica (de eficiencia) y nosocial Maacutes auacuten el anaacutelisis econoacutemico realizado no considera efectos indirectos externalidades o intangibles

Las instrucciones metodoloacutegicas no brindan explicitacioacuten de medicioacuten yo valuacioacuten de efectosdistributivos por lo que inferimos que su consideracioacuten (auacuten no soacutelo sin valuarlos relativamente sino sinindicarlos) queda a cargo de instancias de nivel poliacutetico subsecuentes a la intervencioacuten del DepartamentoNacional de Planeacioacuten Asimismo la asignacioacuten de inversioacuten del Presupuesto General de la Nacioacuten se realizaen dos tipos de proyectos diferentes nominados como ldquoProyectos tipo Ardquo y ldquoProyectos tipo Brdquo Los del primertipo correspondientes a produccioacuten de bienes y servicios donde no existe divisibilidad en el proceso deinversioacuten y existen beneficios cuantificables y valorizables se enfocan mediante anaacutelisis costobeneficio conlas restricciones mencionadas El segundo tipo que corresponde a proyectos donde cada fraccioacuten de lainversioacuten genera beneficios y eacutestos son difiacutecilmente cuantificables o valorizables se los trata mediante anaacutelisisde costo efectividad93 El Banco de Proyectos de Inversioacuten Nacional ha generado un paquete importante demetodologiacuteas sectoriales o subsectoriales que ascienden a un nuacutemero de dieciocho94 No hemos observadodisposiciones de actualizacioacuten de los Paraacutemetros Nacionales que le pudieran brindar dinamismo al sistemaTambieacuten es destacable que en general se utiliza el criterio costo efectividad para la mayoriacutea de los sectoresCuando la valoracioacuten de los beneficios es directa se aplica costo beneficio Ejemplo de sectores tratados viacuteacosto beneficio son transporte energiacutea comercializacioacuten de bienes agriacutecolas pequentildea y gran irrigacioacuten95

g) Metas de inversioacuten sectoriales y optimizacioacuten dentro del sectorPartiendo96 de (i) la informacioacuten de operacioacuten de caja y tomando en cuenta las metas del Plan Nacional

de Desarrollo se proyecta la situacioacuten financiera del Sector Puacuteblico para los dos antildeos siguientes (ii) Con elagregado de los paraacutemetros para la poliacutetica de endeudamiemto se calculan los requerimientos definanciamiento que implica el escenario fiscal De ser necesario (iii) las metas son ajustadas hasta llegar a unescenario ldquosanordquo tanto en lo fiscal como en lo cambiario y monetario conformaacutendose el denominado PlanFinanciero (PF) El PF (iv) aprobado por el Consejo Superior de Poliacutetica Fiscal (CONFIS) conjuntamentecon el Proyecto de Finanzas Puacuteblicas el Proyecto de Endeudamiento Externo y la Cuota de Inversioacuten (v) sepresenta a la consideracioacuten del Consejo de Poliacutetica Econoacutemica y Social Esta Cuota de Inversioacuten es la basepara que los organismos presenten al DPN sus Proyectos de Plan Operativo Anual de Inversioacuten para suevaluacioacuten aprobacioacuten e incorporacioacuten al BAPIN Este uacuteltimo Plan (vi) es sometido a la consideracioacuten delCONFES y posteriormente incorporado por la Direccioacuten Nacional de Presupuesto al proyecto de Ley de

91 Veacutease Mejiacutea F 1992 paacuteg 7092 Veacutease DNP 1994a y 1994b Mejiacutea F 1992 o ILPES 1992 y DNP 1993 No obstante produce cierta confusioacuten la expresioacuten de una RPS de

la divisa igual a 118 (en paacuteg 29 del DNP 1993) en virtud de que dicho valor suponiendo una moneda domeacutestica sobrevaluada implicariacuteauna relacioacuten inversa a la que determina el concepto de RPS (veacutease Powers Terry 1981) sugiriendo la intencioacuten de expresar un preciodomeacutestico y no un precio de frontera

93 Veacutease DNP 1994a94 Veacutease DNP 1994b Metodologiacutea General Infraestructura de establecimientos de salud Infraestructura educacional Agua potable en

cabeceras municipales Caminos vecinales Transporte (HDM) Agua rural Establecimientos carcelarios existentes Tribunales y despachosjudiciales existentes Transmisioacuten subtransmisioacuten y distribucioacuten eleacutectrica Pequentildea irrigacioacuten De comercializacioacuten regionales Cuarteles depoliciacutea Metodologiacutea simplificada Formulacioacuten de programas de inversioacuten Medio ambiente Estudios de investigacioacuten

95 Informacioacuten del DNP del 2579796 Veacutease Ley 152 ILPES 1993f p 12 y Valenzuela Luis C paacutegs 16 29

Presupuesto (vii) el que seraacute elevado a la consideracioacuten del Congreso Nacional La optimizacioacuten tantosectorial (Ministerios) como territorial (regiones)97 se produce al tener que superar cada proyecto el proceso delSistema el que incluye la necesaria seleccioacuten dado que le regla seraacute que la demanda de financiamientosuperaraacute constantemente a la disponibilidad del mismo (el BAPIN obliga a explicitar la relacioacuten entreprioridades y recursos) El Congreso Nacional puede establecer modificaciones al Plan de Inversionesrequirieacutendose en dichos casos aprobacioacuten por escrito del Gobierno nacional por conducto del Ministerio deHacienda y Creacutedito Puacuteblico98 El procedimiento reduce los grados de libertad de la discrecionalidad en latoma de decisioacuten de inversioacuten en tanto y en cuanto su aplicacioacuten en la praacutectica no presente debilidades

h) Cobertura SectorialCon la excepcioacuten de los Poderes Legislativo y Judicial comprende a todos los sectores de la

Administracioacuten Central buscaacutendose que sea aplicable tambieacuten a las empresas puacuteblicas con participacioacutenprivada

i) Cobertura Jurisdiccional En cuanto al BPIN (el Sistema) la cobertura es total al igual que en el caso de Chile facilitada por la

organizacioacuten poliacutetica no federal99 existiendo una coordinacioacuten interjurisdiccional en el marco del Plan deDesarrollo100 Maacutes auacuten la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute ldquoque las entidades territoriales atraveacutes de sus organismos de planeacioacuten organizaraacuten y pondraacuten en funcionamiento bancos de programas yproyectosLos programas y Proyectos que se presenten con base en el respectivo banco de proyectos tendraacutenprioridad para acceder al sistema de cofinanciacioacuten rdquo101 No obstante al presente se encuentra demorada suextensioacuten102

j) Tratamiento del Medio AmbienteEl tema se encuentra tratado en el desarrollo de metodologiacuteas para la identificacioacuten preparacioacuten y

evaluacioacuten de proyectos (i) de conservacioacuten de recursos naturales (ii) de manejo de los recursos naturales (iii)de calidad ambiental y (iv) de investigacioacuten estudios informacioacuten educacioacuten capacitacioacuten participacioacutencomunitaria o fortalecimiento institucional relativos al medio ambiente103

k) Seguimiento de la ejecucioacuten fiacutesico-financieraSe cuenta con un Moacutedulo de Ejecucioacuten Presupuestal y un Moacutedulo de Seguimiento Fiacutesico-Financiero de

Proyectos104 los que permiten contar con un nutrido conjunto de valiosos informes entre los que se cuentan (i)indicadores de avance fiacutesico y financiero (ii) indicadores incrementales y (iii) con indicadores de avance fiacutesicotemporal105 No obstante este desarrollo teacutecnico y legislativo existen dudas en su aplicacioacuten En 1993 losmoacutedulos estaban concluidos y su implementacioacuten se encontraba supeditada a la seleccioacuten de proyectos a seguirpor parte de las diferentes Unidades Teacutecnicas del DNP106 Por otra parte recieacuten en 1997 se estaacute implantandoun sistema de seguimiento de los proyectos que le permita a las entidades mirar no soacutelo el cumplimiento delos objetivos propuestos en cada proyecto sino tambieacuten su contribucioacuten de los objetivos de la entidad loscuales quedan plasmados en el informe de avance del Plan Indicativo107

97 Veacutease Capiacutetulos VIII a X de la Ley 15298 Eacutesto en el marco de la aprobacioacuten del Plan de Desarrollo (ley 152 art 22)99 Veacutease Ley 152 Capiacutetulos VIII al X y Vasco M100 Ley 152 art 47 101 Ley 152 art 49 y DNP 1997102 Para una discusioacuten sobre los problemas de la inversioacuten puacuteblica enmarcados en el concepto centralismo vs descentralizacioacutenrdquo en Colombia

veacutease Vasco M en especial el punto 233 Tambieacuten veacutease Saldarriaga G Saniacuten Angel H p 17103 Veacutease ILPES 1993d104 Veacutease ILPES 1993a105 Veacutease ILPES 1993e 1993c y 1993b106 ILPES 1993f paacuteg 96107 Informacioacuten del DNP del 2571997

3 Paiacuteses con incierto desarrolloEl adjetivo de incierto es nuestro y se refiere a las dudas que nos genera la informacioacuten disponible tanto

como a las certezas que surgen de la misma en relacioacuten al resultado esperado de las experiencias en curso enteacuterminos de eficacia y eficiencia

31 Bolivia

a) Legislacioacuten

La institucionalizacioacuten del SNIP data de 1990 cuando con la promulgacioacuten de la Ley 1178 (SAFCO)se crean los Sistemas Nacionales de Planificacioacuten Inversioacuten Puacuteblica Administracioacuten y Control En 1993 sedefine al Ministerio de Hacienda como Organo Rector del SNIP y se integra a eacuteste con los sistemas deAdministracioacuten Financiera del Estado descentralizando las funciones de inversioacuten puacuteblica y el financiamientoexterno en base a criterios sectoriales Pero recieacuten en 1996 se establecen las Normas Baacutesicas del SistemaNacional de Inversioacuten Puacuteblica108

b) Objetivo expliacutecitoAsignar los recursos puacuteblicos a los proyectos de inversioacuten maacutes convenientes desde el punto de vista

econoacutemico y social109

c) Concepto de inversioacutenTodo gasto de recursos de origen puacuteblico destinado a incrementar mejorar o reponer las existencias de

capital fiacutesico de dominio puacuteblico yo de capital humano con el objeto de ampliar la capacidad del paiacutes para laprestacioacuten de servicios o produccioacuten de bienes Incluye las actividades de preinversioacuten110

(i) Centralizacioacuten normativa y descentralizacioacuten operativa la seleccioacuten metodoloacutegica global y losrespectivos paraacutemetros nacionales corresponde sean desarrollados por el Ministerio de Hacienda mientras quelas metodologiacuteas en particular bajo las instrucciones del primero estaacuten a cargo de las Secretariacuteas Nacionales ylas entidades bajo sus jurisdicciones111

(ii) Apoyar la idea de que la toma de decisiones de inversioacuten se base en criterios de asignacioacuten uacutenicos paratodos los proyectos evitando asiacute la discrecionalidad en el uso de los recursos puacuteblicos

(iii) Deben guardar relacioacuten con los Planes y Estrategias de Desarrollo Nacional Departamental oMunicipal

(iv) Responsabilidad por resultados las maacuteximas autoridades ejecutivas de las entidades puacuteblicas tienen laobligacioacuten de responder por la generacioacuten o no de los beneficios que se estimoacute lograr con cada proyecto112

(v) Sostenibilidad operativa una vez concluida su fase de ejecucioacuten deben contar con los recursosfinancieros que garanticen su funcionamiento y en consecuencia generen los beneficios estimados en la fasede preinversioacuten

e) Componentes y procesoLas Normas Baacutesicas establecen en cabeza del Ministerio de Hacienda113 la responsabilidad de

desarrollar instrumentos de (i) procesamiento de informacioacuten (ii) preinversioacuten y administracioacuten de proyectos(iii) control de la asignacioacuten de recursos (iv) cofinanciamiento y (v) capacitacioacuten y asistencia teacutecnica Enmateria de procesamiento de informacioacuten el SNIP cuenta con el Sistema de Informacioacuten sobre Inversiones(SISIN) que se constituye en el Banco Integrado de Proyectos (BIP) de todas las entidades del sector puacuteblicoDicho BIP se encuentra en pleno funcionamiento114

108 Resolucioacuten Suprema (RS) Nordm 216768 La Paz 18 de Junio de 1996109 RS Ob Cit art2ordm110 RS Ob Cit art 8ordm111 RS Ob Cit arts 17ordma) y 19ordm a)112 No logramos particularizar en queacute consiste dicha responsabilidad113 Veacutease GTIC114 Seguacuten informantes calificados

f) Metodologiacuteas de evaluacioacutenEn las Normas Baacutesicas no se explicita la metodologiacutea a emplear Observando la orientacioacuten exhibida en

los temas de capacitacioacuten deducimos que el objetivo a alcanzar es la maximizacioacuten del excedente delconsumidor a la Dasgupta Marglin y Sen No estaacute explicitado queacute se entiende por punto de vistaeconoacutemico por una parte y social por la otra por lo que se presume existiriacutea similar confusioacuten que lamencionada para el caso de Chile y Colombia al menos desde el punto de vista teoacuterico

g) Metas de inversioacuten sectoriales y su optimizacioacuten

En el marco de las instrucciones del SNIP cada Ministerio es responsable de establecer las poliacuteticas deinversioacuten para su sector en un todo de acuerdo con el Plan General de Desarrollo Econoacutemico y Social (y decofinanciacioacuten con las Prefecturas y Gobiernos Municipales cuando corresponda a su sector) agregar ycompatibilizar el presupuesto de inversioacuten preparado por las Secretariacuteas Nacionales evaluar y priorizar losrequerimientos de financiamiento

h) Cobertura SectorialTotal No se identificaron exclusiones expliacutecitas

i) Cobertura JurisdiccionalTotal comprendiendo los niveles nacional departamental y municipal para los cuales las Normas

Baacutesicas detallan las respectivas competencias

j) Tratamiento del Medio AmbienteAl tratarse el ciclo de los proyectos en las Normas Baacutesicas se establece que en la Fase de Preinversioacuten

se deberaacute incluir el caacutelculo de los indicadores de evaluacioacuten ambiental entre los necesarios para decidir sobrela viabilidad115

k) Seguimiento de la ejecucioacuten fiacutesico financieraLas Normas Baacutesicas responsabilizan de su ejecucioacuten a las Secretariacuteas Nacionales (art19 incf) los

Fondos de Inversioacuten y Desarrollo (art 20 incg) y Prefecturas Departamentales Gobiernos Municipales yEntidades Dependientes (art 21 incf) quedando la evaluacioacuten de dichos seguimientos en manos de losMinisterios correspondientes (art18 ince) y por uacuteltimo en cabeza del Ministerio de Hacienda como OrganoRector del sistema la responsabilidad de realizar revisiones selectivas de tales seguimientos116 Este no es untema menor No disponemos de informacioacuten suficiente sobre la metodologiacutea empleada ni de sus resultados porlo que estamos imposibilitados de apreciar su eficacia

32 Argentina

a) LegislacioacutenEl Sistema de Inversiones Puacuteblica es complementario e integrado a la administracioacuten financiera y

control de gestioacuten del Sector Puacuteblico Nacional117 El SNIP estaacute creado por Ley 24354 promulgada el 22 deagosto de 1994 (corregida por el Decreto 142794 promulgado el 29894) y regulado por el DecretoReglamentario Nordm 720 del 22 de mayo de 1995

b) Objetivo expliacutecitoSon objetivos del SNIP (i) la iniciacioacuten y actualizacioacuten permanente de un inventario de proyectos de

inversioacuten puacuteblica nacional (ii) la formulacioacuten anual y (iii) la gestioacuten del Plan Nacional de InversionesPuacuteblicas118 En los considerandos de la Ley se expresa que la justificacioacuten de las inversiones puacuteblicas sedebe hacer teniendo en cuenta la repercusioacuten productiva futura de los activos que forma y un destino e impactosocial y ecoloacutegico compatible con los objetivos del Estado Asimismo que es esencial que el Sector Puacuteblico

115 RS Ob Cit art15ordm inc6)116 No se contoacute con informacioacuten sobre el eventual sistema empleado para el seguimiento ni tampoco sobre su real y efectiva aplicacioacuten en la

praacutectica117 Conceptos integrantes de los considerandos de la elevacioacuten del proyecto de ley al HCongreso de la Nacioacuten Mensaje 585 del PEN118 Ley art 1ordm

Nacional esteacute capacitado para asignar los fondos invertibles en los sectores y en los proyectos con maacuteximarentabilidad econoacutemica y social

c) Concepto de inversioacutenLa aplicacioacuten de recursos en todo tipo de bienes y de actividades que incrementen el patrimonio de las

entidades que integran el sector puacuteblico nacional con el fin de iniciar ampliar mejorar modernizar reponer oreconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios119

d) Criterios determinantes y sus caracteriacutesticasResaltan los siguientes

(i) Los proyectos deben ser formulados y evaluados seguacuten los principios normas y metodologiacuteasestablecidas por el Organo Responsable del SNIP120 (OR) incluyendo las construcciones por administracioacutencontratacioacuten y peaje121

(ii) La propuesta de seleccioacuten la realizaraacute el OR en coordinacioacuten con los correspondientes organismosintegrantes del sector puacuteblico nacional sobre la base de la tasa de retorno individual y social122

(iii) La Secretariacutea de Programacioacuten Econoacutemica elevaraacute la propuesta del Presupuesto Anual de Inversionesy de otorgamiento de avales del Tesoro Nacional a la Secretariacutea de Hacienda

(iv) El OR con la Direccioacuten Nacional de Presupuesto compatibilizaraacuten los presupuestos seleccionados conlos creacuteditos asignados a cada jurisdiccioacuten

(v) Igual procedimiento seguiraacuten los proyectos de inversioacuten de las organizaciones privadas o puacuteblicas querequieran del sector puacuteblico nacional transferencias subsidios aportes avales creacuteditos y demaacutes beneficios

(vi) El Plan Nacional de Inversiones Puacuteblica se formularaacute anualmente con proyeccioacuten trienal El PlanAnual formaraacute parte del proyecto de Ley de Presupuesto General de la Administracioacuten Nacional El PlanPlurianual seraacute informacioacuten complementaria de la Ley de Presupuesto123

e) Componentes y procesosEl componente baacutesico del SNIP es el banco integrado de proyectos (BAPIN) cuya funcioacuten es el

mantenimiento y actualizacioacuten permanente del inventario de proyectos de inversioacuten puacuteblica en los teacuterminos delart 5ordm ince) de la Ley y el art 3ordm del DR

f) Metodologiacuteas de evaluacioacutenEn la legislacioacuten existen soacutelo dos referencias a la metodologiacutea a emplear La primera es la que establece

que los proyectos deben ser formulados y evaluados seguacuten los principios normas y metodologiacuteas establecidaspor el Organo Responsable del SNIP La segunda la que dispone que la seleccioacuten de los proyectos se realizaraacutesobre la base de la tasa de retorno individual y social Respecto a la primera cabe expresar que

1) Cumpliendo su cometido la AA establecioacute124

(a) Que las metodologiacuteas seraacuten las en uso por los organismos integrantes del sistema de Naciones Unidasy del sistema Interamericano o alternativamente las que elabore el OR En cuanto a Naciones Unidas esconocida la preeminencia del trabajo de Dasgupta Marglin y Sen pero no parece faacutecil determinar cuaacuteles estaacutenen uso (si es que lo estaacuten) tanto en teacuterminos generales como sectoriales125 Igual incertidumbre provoca la

119 Ley art 2ordm120 El art 2ordm del DR dispone que el Organismos Responsable del SNIP seraacute la Direccioacuten Nacional de Inversioacuten Puacuteblica y Financiamiento de

Proyectos de la Secretariacutea de Programacioacuten Econoacutemica del MEYOYSP Por otra parte el art 1ordm determina que esta uacuteltima Secretariacutea seraacute laAutoridad de Aplicacioacuten de la Ley que crea el SNIP

121 Ley art 5 A la fecha de escribir este trabajo a pesar de la legislacioacuten no se encontraban en la oacuterbita del SNIP ni el legendario proyectobinacional de la Represa de Yacyretaacute ni tampoco el proyecto del Puente Buenos Aires- Colonia Este uacuteltimo estaacute a cargo de una ComisioacutenBinacional que ya lleva doce antildeos de consideraciones (desde 198586)

122 Ley art 9123 Ley arts 12 y 14 DR art 13124 Res Nordm 11096 de la Secretariacutea de Programacioacuten Econoacutemica125 Si observamos el programa de coacutemputos tipo para evaluacioacuten de proyectos que dispone ONUDI el Confar III - Expert se advierte que el

mismo permite evaluar econoacutemicamente un proyecto mediante las siguiente opciones metodoloacutegicas (i) a la Dasgupta Marglin y Sen (ii) ala LittleMirrlees y (iii) por el meacutetodo de los efectos (veacutease Unido 1977 paacuteg 4) Esto podriacutea implicar que por parte de Naciones Unidas

mencioacuten de las en uso en el sistema Interamericano ya que no estaacute especificado a queacute sistemaInteramericano 126 se refiere

Por otra parte al presente el OR no ha elaborado ninguna metodologiacutea Lo descripto nos conduce a lassiguiente reflexiones

(i) iquestCoacutemo podemos saber cuaacutel es la metodologiacutea aplicada realmente Seraacute en verdad a la DasguptaMarglin y Sen oacute a la LittleMirrlees (ya que eacutesta de hecho estaacute comprendida en el concepto en uso

(ii) iquestCoacutemo se compatibilizan los enormes grados de libertad que tienen en su aplicacioacuten cualquiera de talesmetodologiacuteas Esta compatibilizacioacuten queda sujeta a la discrecionalidad del evaluador yo del funcionario dela OR que atiende el proyecto Debe tenerse en cuenta que dichos grados de libertad usados de una o otramanera pueden transformar en viable un proyecto no viable y viceversa

(iii) Si se usaran distintas metodologiacuteas (o variantes de ellas) como sugiere el esquema iquestcoacutemo puedencompararse proyectos que compiten por el mismo presupuesto

(iv) iquestQueacute grado de confusioacuten y consecuente peacuterdida de productividad y eficacia puede provocar estaamplitud en los que tienen que tener claro queacute se busca Estos son los evaluadores por una parte y lostomadores de decisioacuten por la otra ( no nos olvidamos de los ciudadanos)

(v) iquestQueacute grados de credibilidad (peacuterdida de credibilidad) le otorgan al Sistema estos problemas

(b) En el mismo cuerpo legal determina los precios de cuenta (Paraacutemetros Nacionales) que deberaacuten serutilizados en la formulacioacuten y evaluacioacuten de proyectos para bienes y servicios tasa de descuento y mano deobra no calificada El ajuste que se realiza sobre bienes y servicios tanto transables como no transables es soacuteloel correspondiente a impuestos indirectos tanto nacionales como provinciales excluyendo los municipales Elajuste se realiza a traveacutes de lo que se denomina Relacioacuten de Precios de Cuenta (RPC)127 Sobre la mano deobra no calificada el ajuste se realiza asimismo mediante una RPC establecida diferencialmente para cincoregiones del paiacutes Presumimos que la metodologiacutea de caacutelculo es similar a la de bienes y servicios esto es delos salarios se netean impuestos al trabajo a pesar de que los valores resultantes parecen no estar acorde a esteconcepto A la tasa de descuento aportando mayor imprecisioacuten se la denomina tasa de intereacutes o descuentosocial y se define su precio de cuenta en la cifra del 12 anual Asimismo si se trabaja a precios domeacutesticoscomo parece ser llama poderosamente la atencioacuten la falta de mencioacuten al Precio de Cuenta de la Divisa (PCD)Al no hacerlo impliacutecitamente se estaacute definiendo que el PCD es igual al Tipo de Cambio Oficial (TCO) lo quea todas luces aparece como incorrecto128 Recientemente se ha derogado129 esta explicacioacuten de los ParaacutemetrosNacionales con el fundamento de que como resultado de la experiencia en la utilizacioacuten de los Precios deCuenta Surge la conveniencia de no explicitar taxativamente dichos precios de cuenta en una norma atento aque resulta necesario revisarlas permanentemente Nuevamente nos surgen las siguientes reflexiones en basea lo expresado

(i) Antes de la derogacioacuten de los Paraacutemetros Nacionales la evaluacioacuten econoacutemica (social) solamenterepresentaba el ajuste de los precios de mercado por impuestos indirectos e impuestos al trabajo esto uacuteltimopresumiblemente

estas metodologiacuteas estaacuten en uso pero si la AA aceptase la aplicacioacuten del meacutetodo de los efectos (como en realidad puede legalmente hacerlo)tendriacuteamos mucho maacutes para decir al igual que Balasa B 1976 y 1977 a pesar de la defensa de Chervel M 1977

126 Como sistemas interamericanos al menos podemos pensar en dos la OEA por una parte y el Banco Interamericano de Desarrollo por laotra Referido a este uacuteltimo basta con observar el material elaborado por su Unidad de Metodologiacutea para advertir que el mismo tanto puedeutilizar la metodologiacutea de Dasgupta etal como la de LittleMirrlees

127 No se debe confundir con igual expresioacuten del instrumento utilizado en la metodologiacutea LM En eacutesta la RPC es el cociente ponderado agregadode los precios de frontera sobre precios domeacutesticos ya sea para un sector actividad o por tipo de gasto (veacutease Powers T A 1981) En estecaso es el cociente entre el precio domeacutestico neto de impuestos internos (excepto municipales) sobre el precio domeacutestico de cada bien oservicio esto es la inversa del anterior

128 En economiacutea existe el corto y el largo plazo Los proyectos de inversioacuten mayoritariamente superan el horizonte del corto plazo Si bienArgentina tiene un sistema multimonetario (las transacciones pueden pactarse en cualquier moneda) el peso es de general aceptacioacuten Noobstante puede observarse la diferencia del costo del dinero en pesos versus divisas en los contratos a largo plazo por ejemplo los hipotecariosEsto por siacute solo amerita considerar que el PCD puede no ser igual al TCO Adicionalmente veacutease Fontaine E 1994 paacutegs 391419

129 Res Nordm 10097 de la Secretariacutea de Programacioacuten Econoacutemica

(ii) Asimismo no contemplaba el ajuste de los precios de mercado por distorsiones naturales (efectosindirectos y secundarios malformaciones de mercado asimetriacuteas de informacioacuten y externalidades)

(iii) A la tasa de descuento que representa la valorizacioacuten intertemporal inexorablemente ligada alnumerario (que en el Sistema no estaacute definido) se la llama tasa de intereacutes por una parte y tasa de descuentosocial por la otra Al no estar definido el numerario no comprendemos la denominacioacuten de tasa de intereacutesMucho menos haberle atribuido el concepto de social cuando el flujo de fondos a descontar al contemplarsoacutelo efectos directos no es maacutes que el flujo de fondos de una evaluacioacuten financiera (privada o comercial)solamente ajustada parcialmente por impuestos indirectos

(iv) Esta situacioacuten (evaluacioacuten financiera ajustada parcialmente por impuestos indirectos) estariacutea encontradiccioacuten con lo dispuesto por el art 2ordm de la Ley cuando dispone que la formulacioacuten y evaluacioacuten seraacuteintegrada contemplando los aspectos socioeconoacutemicos financieros teacutecnicos e institucionales inclusive elimpacto ambiental El concepto de integrada nos sugiere contemplar todos los efectos de un proyecto(identificacioacuten de los flujos130 de costos y beneficios cualquiera sea su caraacutecter) por una parte y por otra loexige toda evaluacioacuten considerada econoacutemica (social)

(v) Consecuentemente iquestqueacute significa el VAN de un proyecto calculado bajo estas caracteriacutesticas Norepresenta el beneficio privado tampoco la contribucioacuten del proyecto en teacuterminos de eficiencia nacional(cualquiera sea el numerario que pueda estar impliacutecito) y por lo que oportunamente comentamos no es lacontribucioacuten al bienestar social

(vi) No explicitar taxativamente los Paraacutemetros Nacionales parece una medida que contribuye a reducir latransparencia del Sistema por una parte complica el necesario conocimiento por parte de los responsables deactuar en el mismo (evaluadores y tomadores de decisioacuten) sin olvidarnos de los ciudadanos por la otraincrementa la discrecionalidad (si el funcionario modifica los paraacutemetros a voluntad tiene el poder detransformar en viable un proyecto no viable y viceversa) iquestQuieacuten y cuaacutendo determinaraacute los ParaacutemetrosNacionales iquestCuaacuteles seraacuten los criterios que se utilizaraacuten para su modificacioacuten iquestSe modificaraacuten anualmentemensualmente semanalmente Advieacutertase que el cambio de los Paraacutemetros hace al dinamismo del Sistemapero debe guardar coherencia con eacuteste iquestCuaacuteles son los efectos del cambio de paraacutemetros Los proyectosaceptados en base a Paraacutemetros anteriores iquestse los recalcula con los nuevos para verificar su viabilidad a la luzde eacutestos Con el fin de optimizar el uso del presupuesto iquestcoacutemo se comparan proyectos calculados con losnuevos paraacutemetros versus los calculados con los anteriores

2) Por otra parte se desconoce el tratamiento a seguir para el caso de que los ingresos del proyecto nopuedan cuantificarse ni valorarse Esto es no existe especificacioacuten en cuanto a utilizar teacutecnicas de beneficiocosto yo de costo efectividad

3) Tampoco se conoce la existencia de estandarizacioacuten en la presentaciones con lo que nuevamente secontribuye a peacuterdidas de calidad y productividad Lo mismo en cuanto al efecto esperable por la ausencia deprocedimientos computarizados (y estandarizados) recomendables para la formulacioacuten y evaluacioacuten de losproyectos

4) Por uacuteltimo no se ejecuta el control fiacutesico y financiero ex post que sabiamente impone la Ley (art 2ordm)La segunda mencioacuten metodoloacutegica tambieacuten merece consideraciones

(i) La particular ambiguumledad131 de la expresioacuten sobre la base de la tasa de retorno individual generadudas baacutesicas tanto en el campo teoacuterico como desde un punto de vista praacutectico132

130 Para advertir la importancia de una correcta definicioacuten de flujos veacutease Fontaine E 1994 paacuteg 13 y Vizzio MA 1996b131 Por individual no se sabe si se entiende al ciudadano al proyecto o al enfoque privado o a alguacuten otro patroacuten referencial Por tasa de retorno

tampoco se conoce si se refiere a la denominada TIR a la tasa efectiva u otra (veacutease Vizzio MA 1996a) Por uacuteltimo tambieacuten se desconocequeacute se ha pretendido significar con en base a la tasa de retorno ya que como es conocido (i) dicha tasa por siacute sola no resuelve la decisioacuten dehacer o no hacer un proyecto y (ii) tampoco es recomendable utilizar una tasa como patroacuten de ordenamiento de proyectos a los efectos deoptimizar el uso de la restriccioacuten presupuestaria (veacutease Hawkings C J y Pearce D 1974) Asimismo para un excelente anaacutelisis teoacuterico sobrela incompetencia del uso de la tasa de retorno para maximizar el bienestar econoacutemico veacutease Hirschleifer J1970

132 Aunque con otro enfoque esta ambiguumledad ya fue comentada en FIEL 1996 paacutegs 8993

(ii) En cuanto a la utilizacioacuten del teacutermino social en el indicador (tasa de retorno social) nos remitimos anuestra opinioacuten vertida con anterioridad especialmente en el caso de Chile

Como conclusioacuten sintetizamos que (i) la legislacioacuten de base permite la construccioacuten de un SNIP tanbueno o tan malo como se desee se pueda o se sepa hacerlo (ii) la metodologiacutea empleada presenta un gradode indefinicioacuten muy alto que nos permite afirmar que eacutesta en realidad no existe como tal (iii) al no existir unametodologiacutea coherente con el objetivo que impone la ley no se cumple con eacutesta por una parte y tampoco selogra eficacia y mucho menos eficiencia en la asignacioacuten de recursos para inversioacuten por la otra (iv) el gradode discrecionalidad que expone el Sistema es muy alto con las consecuencias que se derivan de ello (v) noexiste tratamiento alguno referente al riesgo (vi) no existe control ex post a pesar del mandato legal

g) Metas de inversioacuten sectoriales y optimizacioacuten dentro del sector133

La propuesta de seleccioacuten de los proyectos la realizaraacute el OR en coordinacioacuten con los correspondientesorganismos que los presentaron La Secretariacutea de Programacioacuten Econoacutemica elevaraacute la propuesta delPresupuesto Anual de Inversiones y de otorgamiento de avales del Tesoro Nacional a la Secretariacutea deHacienda El OR con la Direccioacuten Nacional de Presupuesto compatibilizaraacuten los presupuestos seleccionadoscon los creacuteditos asignados a cada jurisdiccioacuten Como se desprende de la legislacioacuten por otras viacuteas(iquesteconomeacutetricas iquestcomo rezago luego de resueltos los llamados gastos fijos) se determina por jurisdiccioacuten(Ministerio - sector) el monto global de inversioacuten A partir de esto no existen pautas claras sobre coacutemo definircuaacutendo un proyecto es viable y menos auacuten coacutemo se realizaraacute la optimizacioacuten (compatibilizacioacuten) sectorial(jurisdiccioacuten en este caso) Se presume que prima la negociacioacuten entre el Ministerio pertinente y el OR poruna parte y luego la negociacioacuten entre el OR y la DNP por la otra En este caso el producto del SNIPpareceriacutea no aportar la esperada racionalidad a la toma de decisiones

h) Cobertura SectorialAtento al art 1ordm de la Ley abarca a todas las instituciones de la administracioacuten nacional (Poder

Ejecutivo Nacional)134 Respecto al Poder Legislativo Nacional y al Poder Judicial de la Nacioacuten el SNIP seaplicaraacute una vez que los mismos se hayan adherido al Sistema Hasta el presente ninguno de los Poderesmencionados ejercioacute dicha opcioacuten A pesar de estas disposiciones muchas importantes erogaciones de capitaldel Gobierno Nacional quedan fuera del Sistema tales como las actuales y potenciales generadas enorganismos binacionales ( Presa de Yacyretaacute yo Puente Internacional Buenos Aires-Colonia como ejemplo)asiacute como las transferencias a Provincias con destino especiacutefico a gastos de capital en abierta contradiccioacuten a lodeterminado por la Ley cuando establece que seraacute aplicable a los proyectos de inversioacuten de lasorganizaciones privadas o puacuteblicas que requieran del sector puacuteblico nacional transferencias subsidiosaportes avales creacuteditos y de maacutes beneficios Ejemplo de lo anterior constituyen (i) el programa del FondoNacional de la Vivienda (FONAVI) el que en 1996 representoacute transferencias de la nacioacuten por US$ 955millones135 (lo que significoacute el 84 del total de erogaciones realizadas en este concepto por los tres niveles deGobierno y el 74 de la formacioacuten bruta de capital del Gobierno Nacional prevista para 1977 en el PlanAnual136) (ii) las transferencias para gastos de capital para los sectores de educacioacuten y salud y (iii) lastransferenciassubsidios a empresas privatizadas yo concesionadas El total de trasferencias a Provincias yMunicipios para 1996 y 1997 previstas en el Plan Plurianual ascendieron al 63 del total de la FormacioacutenBruta de Capital del Gobierno Nacional137

i) Cobertura JurisdiccionalComo se indicoacute el Sistema es aplicable a la Jurisdiccioacuten Nacional y soacutelo parcialmente dadas las

exclusiones mencionadas La Ley (art 16) invita a las Provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de BuenosAires (Distrito Federal) a establecer sistemas similares y compatibles en sus respectivos aacutembitos Transcurridostres antildeos de la vigencia del Sistema no se ha registrado ninguna adhesioacuten Por otra parte ninguna de las

133 Ley art 9ordm134 Es notable que dicho art 1ordm limita el concepto de Sector Puacuteblico Nacional a las jurisdicciones del Poder Ejecutivo135 Veacutease Subsecretariacutea de Programacioacuten Regional 1977136 Veacutease Direccioacuten Nacional de Inversioacuten Puacuteblica y Financiamiento de Proyectos 1997 paacuteg 15137 Veacutease Direccioacuten Nacional de Inversioacuten Puacuteblica y Financiamiento de Proyectos 1996 paacuteg 9

Provincias el Distrito Federal o Municipalidades cuenta con un SNIP tendiente a mejorar la asignacioacuten derecursos

Originalmente la Ley contemplaba la obligacioacuten de estudios de impacto ambiental para una tipologiacuteadeterminada de proyectos Tal disposicioacuten fue vetada por el PEN No obstante el DR establece la necesidadde estudios ambientales (arts 7 y 8) con aprobacioacuten de la Autoridad Ambiental pertinente

Este es un problema de particular importancia ya que la contaminacioacuten ambiental en la Argentina esmayor de lo que se podriacutea esperar en un paiacutes con su nivel de desarrollo mediano alto138 Por otra parte laSecretariacutea de Recursos Naturales y Medio Ambiente de la Nacioacuten asiacute como organismos especiacuteficosProvinciales y tambieacuten Municipales se ocupan de afrontar regulatoriamente los temas ambientales

k) Tratamiento de creacuteditos bilateralesEn este caso se atiende a las exigencias de evaluacioacuten de los organismos otorgantes Es destacable que

existe la relacioacuten directa de organismos internacionales con las Provincias sujetos los creacuteditos a avales decoparticipacioacuten Tales creacuteditos no forman parte del SNIP

l)Seguimiento de la ejecucioacuten fiacutesico-financieraNo se realiza a pesar de la disposicioacuten de la Ley

4 Resto todos los demaacutes

41 Un caso testigo Brasil139

La Constitucioacuten de 1988 establece que el gasto de inversioacuten del Gobierno Federal debe ser planeado ypresentado al Congreso Nacional en el conjunto de los siguientes documentos (i) Plan de InversioacutenPlurianual (4 antildeos) (ii) Proyecto de Ley de Directrices Presupuestarias (iii) Proyecto del Presupuesto Generalde la Unioacuten y (iv) Presupuesto de Inversiones de las Empresas Estatales Existen por ley normas generalespara la elaboracioacuten y control de los presupuestos incluidos los de inversioacuten tanto para los tres niveles degobierno (Federal Estadual y Municipal) cuanto para las empresas estatales140 Los recursos disponibles parainversioacuten son en los hechos residuales A partir del presupuesto estimado para el ejercicio fiscal siguiente sedescuentan las erogaciones denominadas fijas (transferencias obligatorias sueldos y servicios de la deuda) Engeneral la racionalizacioacuten del natural exceso de demanda de financiamiento para proyectos de inversioacuten esrealizada por la cabeza del ejecutivo (Presidente Gobernador Intendente) de comuacuten acuerdo (al menosformal) con las caacutemaras legislativas Los paraacutemetros del proceso poliacutetico de negociacioacuten no son nuncaconocidos ex-ante ni tampoco informados ex-post El fundamento resulta en esencia discrecional y ocultadopor la falta de informacioacuten Esta discrecionalidad poliacutetica genera un resultado que es producto de lasnegociaciones bajo presioacuten relativa de grupos originados en el propio poder ejecutivo el legislativo yprobablemente en lobbies no gubernamentales La praacutectica poliacutetica determina que los criterios para otorgarprioridad a los proyectos en los tres niveles de gobierno sean baacutesicamente (i) elegir los que se encuentran confinanciamiento externo y (ii) los que estaacuten en ejecucioacuten En este uacuteltimo caso auacuten siendo un mal proyectorecibe incentivos para permanecer en el presupuesto maacutes auacuten la indebida prolongacioacuten en el tiempo noconstituye un hecho aislado141 No existe una funcioacuten objetivo racional y expliacutecita que permita acotar ladiscrecionalidad De hecho no existe un oacutergano de gobierno encargado de evaluar los criterios de anaacutelisis deproyectos y de su aprobacioacuten Tampoco existe con el objetivo de monitorear los en ejecucioacuten desde el punto devista econoacutemico teacutecnico y de gestioacuten de resultados Soacutelo existen oacuterganos auditores contables Una parcialexcepcioacuten la constituyen los grandes proyectos principalmente los financiados por agencias internacionaleslos cuales son acompantildeados por estudios de viabilidad econoacutemica preparados por consultoriacuteas privadas En elcaso de las empresas puacuteblicas de nivel federal el financiamiento se realiza baacutesicamente con fondos propiosbajo el control nominal de la Secretariacutea de Control de Empresas Puacuteblicas y las pautas fiscales sentildealadas por el 138 Veacutease Banco Mundial 1995139 En el presente toacutepico seguimos el excelente trabajo de Ohana F140 Ley N 4320 (de Derecho Financiero) y Ley N 2008 (limitacioacuten de praacutecticas de endeudamiento por parte de las empresas)141 Es conocida la comuacuten praacutectica de permanecer en el Presupuesto Federal por maacutes de diez antildeos

Consejo de Coordinacioacuten y Control de Empresas Estatales A manera de conclusioacuten (i) la discrecionalidad esla regla en la asignacioacuten de recursos para inversioacuten142 desconocieacutendose la rentabilidad de los proyectosseleccionados (ii) los criterios de prioridades se presumen ser muy heterogeacuteneos (iii) no se conoce si losproyectos elegidos se ejecutan bien o no (iv) no existe optimizacioacuten sectorial ni de ninguacuten otro tipo

42 iquestUna generalizacioacutenLa informacioacuten disponible y la brindada por fuentes calificadas nos conduce a afirmar que con la

adaptacioacuten a las particularidades de cada paiacutes el caso Brasil es aproximadamente representativo del proceso detoma de decisioacuten puacuteblica en el resto de los paiacuteses Si al azar seleccionamos un paiacutes intentando corroborar loafirmado por ejemplo Uruguay observamos las siguiente particularidades

(i) Existe preocupacioacuten por los gastos de capital entendiendo por tales la formacioacuten de activos fiacutesicos tantoque a nivel de Gobierno Central existe un Texto Ordenado de Inversiones (TOI)143

(ii) No se explicitan los criterios determinantes para la decisioacuten de viabilidad y seleccioacuten de proyectosexcepto los definidos por la Ley de Presupuesto En el uacuteltimo Presupuesto se otorgoacute prioridad a los enejecucioacuten en especial los que contaban con financiamiento externo144 Con alcance y aplicacioacuten incierta sedispone de precios de cuenta actualizados a mayo de 1995 a partir de una estimacioacuten que databa de diez antildeosatraacutes145

(iii) En cuanto al proceso de toma de decisioacuten en el TOI se concluye que es un proceso de tipotradicional de tal manera que no responderiacutea a un concepto de sistema El objetivo de la legislacioacuten pareceapuntar maacutes a la obtencioacuten de un registro de los proyectos de inversioacuten maacutes que a asegurar el anaacutelisis deviabilidad y seleccioacuten de la canasta oacuteptima

(iv) El proceso de seleccioacuten de las propuestas es el siguiente (a) a partir de las restriccionesmacroeconoacutemicas y las demandas sectoriales se proyectan montos de inversioacuten anuales compatibles con elnivel esperado de crecimiento del PBI (b) Se comunican a las instituciones para su ajuste y discriminacioacuten porproyecto No se advierte metodologiacutea alguna para ello maacutes que la que ya llamamos tradicional (c) en eluacuteltimo plan quinquenal de inversioacuten en base a lo resentildeado se confeccionoacute el programa 19951999 que fueelevado por el Poder Ejecutivo al Parlamento y aprobado por eacuteste con pocas variantes y manteniendo losmontos propuestos146

(v) En cuanto al seguimiento de la ejecucioacuten fiacutesico-financiera se advierte un esfuerzo en este sentido tantodesde el interno de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto147 como en la nueva legislacioacuten al incorporarsepraacutecticas de evaluacioacuten de resultados148

(vi) Este procedimiento corresponde a la jurisdiccioacuten del Poder Ejecutivo del Gobierno Central estandoexcluidos los Gobiernos Departamentales y las Empresas Puacuteblicas No se advierte inclusioacuten de los restantesPoderes del Gobierno Nacional Los presupuestos de los Gobiernos Departamentales son quinquenales al igualque los del Gobierno Central mientras Empresas Puacuteblicas son anuales presentando planes indicativos porcinco antildeos

Como siacutentesis (a) la evaluacioacuten de proyectos aparece restringida a los que tienen financiacioacuten por partede organismos multilaterales y por exigencias de eacutestos (b) la legislacioacuten resentildeada soacutelo comprende al GobiernoCentral a pesar de ser un paiacutes con organizacioacuten poliacutetica no federal (c) no existe SNIP en nuestro concepto apesar de la legislacioacuten Como se advierte respetando las particularidades no existen apreciables diferenciasrespecto al caso testigo Brasil en cuanto a la discrecionalidad en la toma de decisiones para el gasto de capital

142 El autor menciona el particular caso del Estado de Cearaacute donde se ha instrumentado un soporte corporativo tanto sectorial como regional

paralelo a la estructura poliacutetica de partidos institucionaliza los lobbies regionales y sectoriales supuestamente con el objetivo de neutralizarla presioacuten de los lobbies informales

143 CGN 1977 TOI a la fecha no aprobado auacuten por el Poder Ejecutivo que recoge la legislacioacuten vigente en la materia144 Informantes calificados145 Se desconocen los Paraacutemetros Nacionales que comprende el concepto de precios de cuenta la metodologiacutea de caacutelculo y el numerario al que

estaacuten referidos146 Informantes calificados147 OPP 1993148 Ley Nordm 16736 (Presupuesto Nacional) arts 394041

En todos los paiacuteses existe la preocupacioacuten por el mal uso de los recursos puacuteblicos en materia de inversioacuten(obviamente no soacutelo en materia de inversioacuten) no obstante las declamaciones en tal sentido no se hantraducido en acciones correctivas en la praacutectica

B La experiencia de un paiacutes desarrollado los Estados Unidos deNorteameacuterica (EUA)

iquestQueacute ocurre al respecto en los paiacuteses desarrollados Algunos autores han mencionado la menornecesidad de eacutestos respecto a los de en viacuteas de desarrollo de aplicar teacutecnicas que mejoren la asignacioacuten derecursos maacutes allaacute de la que surge de la toma de decisiones considerando soacutelo los precios de mercado149 Tantoes asiacute que las metodologiacuteas sugeridas han sido desarrolladas baacutesicamente con el enfoque de los segundos Estavisioacuten es correcta en teacuterminos de las distorsiones inducidas las que siacute son manifiestamente menores en laprimera categoriacutea de paiacuteses Tambieacuten lo es en lo que respecta a algunas distorsiones naturales como lasllamadas poder de mercado e imperfecciones de informacioacuten debido a las menores fallas del gobierno que seobservan en eacutestas (legislacioacuten de defensa de la competencia y anti trust mayor informacioacuten y transparencia)No obstante la mayoriacutea de las distorsiones naturales auacuten en menor grado son visibles en estos paiacuteses(externalidades subsistencia de deficiencias competitivas en los mercados y asimetriacuteas de informacioacuten porejemplo) lo que sugiere que tambieacuten en los paiacuteses desarrollados los Gobiernos debieran afrontar las decisionesde gastos de capital no soacutelo en teacuterminos similares a las praacutecticas del sector privado sino contemplando laexistencia de tales distorsiones A manera de ejemplo sin pretender que eacuteste se traslade a todos los paiacutesesdesarrollados analizamos el caso del Gobierno Federal de los EUA de Ameacuterica (EUA) maacutes auacutenconsiderando que se atribuyen al aacutembito de este paiacutes las primeras aplicaciones praacutecticas en esta materia

1 LegislacioacutenComo mencionaacuteramos la legislacioacuten del Gobierno Federal estaacute enmarcada en la Ley de Performance y

Resultados del Gobierno de 1993 mediante leyes especiacuteficas y fundamentalmente un conjunto de Circularesde la OMB la GAO y la GSA Ordenes Ejecutivas y Memoraacutendums Presidenciales tal como muestra elDiagrama 3 Recientemente se ha sancionado la Guiacutea de Programacioacuten de Activos de Capital150 la queintegrando las diversas iniciativas las compendia en un soacutelo proceso procurando proveer a los profesionalesdel Gobierno Federal (GF) una referencia baacutesica sobre los principios y teacutecnicas para (i) planificar (ii)presupuestar y (iii) gerenciar activos de capital

2 Objetivo expliacutecitoBusca contribuir a que las Agencias del GF logren el reconocimiento de ldquoclase internacionalrdquo

(excelencia) en la programacioacuten y ejecucioacuten de los gastos de capital (i) obteniendo el maacuteximo retorno de lasinversiones y (ii) contribuyendo al logro de los fines y objetivos estrateacutegicos de los organismosAdicionalmente ayudar a establecer en cada unidad de gobierno un proceso que utilice (i) el planeamiento delargo plazo y (ii) un disciplinado proceso de presupuesto como la base para el gerenciamiento de suportafolio de inversiones para lograr sus objetivos con el menor costo posible

3 Concepto de inversioacutenConstituyen activos de capital la tierra estructuras equipamiento y propiedad intelectual (incluido

software) que son usados por el GF y tienen una vida uacutetil estimada de dos antildeos o maacutes151

4 Criterios determinantes y sus caracteriacutesticasDel conjunto de normas unos pocos principios alcanzan para caracterizar con precisioacuten al Sistema

(i) Prevalece en la legislacioacuten el caraacutecter dominante de ldquoorientacioacuten al mercado privadordquo del Sistema

149 Veacutease Little IMD Mirrlees JA Ob Cit150 OMB 1977151 Veacutease OMB 1997 Appendix One

(ii) Todas las poliacuteticas o programas Federales tanto como los anaacutelisis de impactos regulatorios lasdecisiones de compra o alquiler y los anaacutelisis de valuacioacuten o venta de activos deben estar avaladas por laaplicacioacuten de anaacutelisis costo beneficio o anaacutelisis costo efectividad en su caso152

(iii) El enfoque decididamente orientado al mercado estaacute representado tambieacuten por la disposicioacuten de que enla formulacioacuten de todo proyecto programa o poliacutetica debe considerarse expliacutecitamente la alternativa de si esposible yo conveniente que sea realizado por el sector privado153

(iv) Una simple disposicioacuten genera no soacutelo efectividad yo eficiencia sino que obliga en su buacutesqueda aminimizar la carga de activos de capital del Gobierno Federal ademaacutes de disponer la consideracioacuten de todaslas alternativas posibles154 para la consecucioacuten de un objetivo establece que una de ellas deberaacute ser la decompra o alquilercontratacioacuten de servicios155 Como se observa esto uacuteltimo constituye una orientacioacuten haciala alternativa de tercerizacioacuten

5 Componentes y ProcesoEl Diagrama 3 muestra que bajo el paraguas de la Ley de Performance y Resultados del Gobierno de

1993 existe un conjunto de normas que son aplicables generalizadamente a todo lo que se refiera a gastos decapital del GF Eacutestas se dividen en dos grupos (i) normas que son aplicables a todo tipo de gastos de capital y(ii) normas que son especiacuteficas ya sean sectoriales (infraestructura) o correspondientes a gastos especiacuteficos(propuestas legislativas tecnologiacutea actividades comerciales fuerzas armadas) Por uacuteltimo tales normas estaacutensintetizadas en sus aspectos esenciales en una Guiacutea de Programacioacuten de Capital la que en ocho pasos sugierelos enfoques a utilizar El papel que le cabe a la OMB es el de supervisioacuten y cierre del Sistema Para laaplicacioacuten del sistema al menos en su versioacuten de anaacutelisis costo beneficio existen montos miacutenimos deinversioacuten tal como el caso de infraestructura para el cual estaacute establecido en US$50 millones156

6 Metodologiacuteas de evaluacioacuten

Se define como numerario el consumo global buscaacutendose en consecuencia la maximizacioacuten delexcedente del consumidor157 Se ratifica este numerario cuando se define al precio sombra del capital como elVPN de los retornos sociales al capital (antes de impuestos a los ingresos) medidos en unidades de consumoEl proceso presta fuerte eacutenfasis a la utilizacioacuten del anaacutelisis beneficio costo y subsidiariamiente al anaacutelisis costoefectividad en ambos casos mediante el uso de precios sombras a precios domeacutesticos Analiza las fallas delmercado privado sintetizaacutendolas en (i) externalidades positivas o negativas (ii) distorsiones en las morfologiacuteasde mercado (poder de mercado) y (iii) impuestos y subsidios Es muy prolija asimismo en la consideracioacuten delos efectos de los proyectos ya sean directos indirectos secundarios internos externos internacionales nomonetizados y distributivos En cuanto a estos uacuteltimos se sugiere tratarlos desde el punto de vista de ladistribucioacuten personal por nivel de ingresos regional grupo de edades incluso por sector u ocupacioacuten en loscasos que se considere apropiado En siacutentesis el anaacutelisis deberiacutea reflejar a los ganadores y perdedores productode la toma de decisioacuten Por otra parte se requiere informar si hubiere cambios en el derecho de propiedadrespecto a la situacioacuten preexistente No obstante en general se asume el principio de compensacioacuten dado queEl principio de maximizacioacuten del valor presente de los beneficios netos se basa sobre la premisa de que los

152 Advieacutertase la significacioacuten de esta disposicioacuten claros objetivos alta teacutecnica utilizada maximizacioacuten de la cantidad y calidad de la

informacioacuten para la toma de decisiones y consecuente reduccioacuten de la discrecionalidad Esto se aplica para todas las actividades cuyos costosy beneficios son distribuidos a lo largo del tiempo Sin perjuicio de las excepciones listadas maacutes abajo estas pautas se aplican paracualquier anaacutelisis utilizado para fundamentar las decisiones del Gobierno para iniciar renovar o expandir programas o proyectos quepuedan resultar en una serie de beneficios o costos medibles por tres o maacutes antildeos en el futuro (Circ A-94 Punto 4a) Las excepciones a lasque se refiere el paacuterrafo son (i) proyectos relativos a recursos acuiacuteferos (ii) las adquisiciones por parte del Gobierno de servicios de tipocomercial o contrataciones y (iii) gerenciamiento de programas Federales de energiacutea No obstante cada uno de estos toacutepicos cuenta coninstrucciones especiacuteficas ( OMB 1983 The White House 1994 y Federal Register 1990) las que en nada difieren del principio explicitadocomo general su uacutenica diferencia es la especificidad

153 Veacutease OMB 1994 punto 5c(3) OMB 1997 STEP I4 paacuteg 8 y Regulatory Working Group 1996154 Concepto esencial en la formulacioacuten de proyectos programas o poliacuteticas155 OMB Circ Nordm A-94 puntos 5c(3) y 8c(2)156 The White House 1994 Sec4157 OMB 1992 punto 6b(1) En realidad este es el punto de partida pero toda la legislacioacuten es convergente hacia tal objetivo El excedente del

consumidor se calcularaacute directa o indirectamente sugirieacutendose en su caso la utilizacioacuten de modelos economeacutetricos para ello

ganadores podriacutean compensar completamente a los perdedores e incluso mejorar la posicioacuten de eacutestos158 Entodo caso se destaca que la presencia o ausencia de tal compensacioacuten debe ser indicada en el anaacutelisis

Tal supuesto lo calificamos de heroico y vaacutelido para alguacuten tipo de ensayo teoacuterico pero no vaacutelido en lapraacutectica De hecho en el corto plazo no es verificable su validez y en el largo no ha sido contrastadoempiacutericamente En realidad es maacutes uacutetil y transparente para los tomadores de decisioacuten considerar sus resultadosen el sentido de Pareto Potencial y no de Pareto Absoluto esto es lo que se consigue con la metodologiacutea no esla maximizacioacuten del bienestar de la sociedad sino la maximizacioacuten de la generacioacuten de riqueza (eficiencia) sinimportar los ganadores y perdedores Una vez maacutes vale nuestra observacioacuten indicada con anterioridad Estaacuteclaramente definida la unidad de negocio no es el organismo gubernamental ni tampoco el Sector Puacuteblico Demanera coherente con la teoriacutea es la Sociedad Los beneficios netos sociales y no los beneficios y costosdesde el punto de vista del Gobierno Federal deben ser las bases para la evaluacioacuten de los programas opoliacuteticas Gubernamentales que tienen efectos sobre los ciudadanos privados u otros niveles de Gobierno159

Existen a su vez dos aspectos que jerarquizan del Sistema con un acentuado eacutenfasis en toda lalegislacioacuten (i) el tratamiento de la incertidumbre y el riesgo160 y (ii) el eacutenfasis puesto en el control fiacutesico yfinanciero ex-post Todas las normas sean generales o especiacuteficas tratan con pulcritud ambos temascolocaacutendolos en una dimensioacuten que permite presumir un incremento en la calidad eficacia y eficiencia en losresultados El criterio estaacutendar para decidir si un proyecto o programa Gubernamental puede ser justificado enbase a principios econoacutemicos es el Valor Presente Neto las actividades que ostentan un valor presente netopositivo incrementan los recursos sociales y son en general preferidos mientras que los que tienen resultadosnegativos deberiacutean generalmente ser rechazados161 Tambieacuten resaltan dos caracteriacutesticas que en nuestraopinioacuten atentan contra el resultado (i) dentro de sus paraacutemetros estructurales la gran flexibilidadmetodoloacutegica que acepta el Sistema y (ii) la circunstancia de que se recomienda la utilizacioacuten de distintastasas de descuento seguacuten casos particulares En cuanto a la primera por ejemplo es posible utilizar flujosnominales (con tasa de descuento nominal) o flujos reales (con tasa de descuento real)162 por una parte comotambieacuten es posible a discrecioacuten del analista la utilizacioacuten de diversas tasas de descuento incluido el preciosombra del capital Para este uacuteltimo caso se requiere la intervencioacuten de la OMB163 Esto implica que porejemplo para un antildeo dado los distintos proyectos podraacuten tener distinto costo de oportunidad

Advieacutertase que diversos proyectos seraacuten difiacutecilmente comparables yo priorizables si unos sonpresentados en flujos nominales y otros en flujos reales y maacutes auacuten con distintas tasas de descuento en elsentido expresado en el paacuterrafo anterior Esta circunstancia conspira contra el objetivo expliacutecito de que cadaorganismo seleccione el mejor conjunto de proyectopropuestas en base al VPN sujetos a un nivel de riesgoaceptable164 En cuanto a la segunda la propia norma165 agrega mayor volatilidad a los resultados al disponerla utilizacioacuten de diversas tasas de descuento no soacutelo si el anaacutelisis es conducido bajo flujos reales o nominales(lo cual es correcto diferenciar) sino por distinto tipo de anaacutelisis (i) toma como caso base el retorno marginalantes de impuestos del sector privado (7) (ii) posibilita asimismo utilizar el precio sombra del capital (iii)para los anaacutelisis de costo efectividad y decisiones de alquilercompra dispone utilizar la tasa real esperada (onominal seguacuten el flujo utilizado) de Bonos del Tesoro con aplicacioacuten diferencial seguacuten el plazo del proyecto y

158 OMB 1992 punto 10159 OMB 1992 punto 6160 Los informes deben incluir las fuentes de incertidumbre maacutes importantes debiendo tratarse en teacuterminos de anaacutelisis de sensibilidad de los

resultados respecto a las fuentes de incertidumbre valor esperado de los resultados y donde sea posible distribuciones de probabilidad debeneficios y costos y beneficios netos (Meacutetodo de Montecarlo)( OMB 1992 punto 9) Es sentildealable la afirmacioacuten en el sentido de que Engeneral practicar variaciones en la tasa de descuento no es el meacutetodo apropiado para ajustar por riesgo el VPN de un proyecto (OMB1992 punto 9d)

161 OMB 1992 punto 5a162 Veacutease OMB 1992 punto 7 y 8c163 OMB 1992 punto 8b)164 Las agencias (organismos) deberiacutean elegir un portafolio de inversiones de capital tal que maximice el retorno del pagador de impuestos y

del Gobierno a un nivel aceptable de riesgo Un plan adecuado para las compra y la gerencia operacional puede mitigar el riesgo Perotodos los activos especialmente aquellos que requieren un extenso trabajo de desarrollo antes de que puedan ser puestos en operacioacuten sonespecialmente riesgosos y deberiacutean ser justificados sobre la base de un alto retorno (OMB 1977c punto I56 paacuteg 16)

165 OMB 1992 punto 8 y OMB 1994

uniforme para dicho plazo (iv) para decisiones de inversiones internas al Gobierno (las que provocanreduccioacuten de costos o incrementos de ingresos de eacuteste) nuevamente sugiere la utilizacioacuten de las tasas de Bonosdel Tesoro de comparable maduracioacuten (plazo) (v) para el caso de que una inversioacuten interna al Gobiernogenere incrementos de beneficios de eacuteste por un lado y beneficios sociales externos a eacuteste por el otro sugiereutilizar igual criterio que el caso anterior para el primer tipo de flujo y utilizar el 7 mencionado (rendimientomarginal del sector privado) para el restante y (vi) similares diferencias establece para el caso de venta deactivos en este caso explicitando que la razoacuten es un ajuste en concepto de riesgo

Este escenario nos genera al menos cuatro reflexiones En primer lugar observamos que los cambiosde tasas de descuento implican cambiar la unidad de negocio para las cuales se consideran los flujos elSistema definioacute a la Sociedad como unidad de negocio por el contrario las pautas sobre tasas de descuentoestaacuten indicando que no seriacutea la Sociedad sino el Gobierno Federal Esto hace que los flujos cambien y setergiverse el objetivo perseguido maximizar el excedente del consumidor como indicador del bienestareconoacutemico (a la Pigou) En segundo lugar definida la unidad de negocio su funcioacuten de decisioacuten tendraacute uncosto de oportunidad intertemporal (tasa de descuento) para un riesgo aceptable el meacutetodo de flujos de fondosutilizado impondraacute que el costo de oportunidad puede variar de periacuteodo en periacuteodo pero no puede variar deproyecto en proyecto para el mismo periacuteodo

En tercer lugar el ajuste al riesgo aceptable no es conveniente hacerlo viacutea tasa de descuento como lamisma norma lo expresa166 sino por otras metodologiacuteas entre las que destaca el Meacutetodo de Montecarlo comomiacutenimo existe un conflicto entre ambas disposiciones normativas

En cuarto lugar no parece que la mayoriacutea de las tasas de descuento esteacuten enmarcadas en el concepto deprecio sombra (costo de oportunidad intertemporal del numerario consumo global) para la unidad de negociosllamada Sociedad situacioacuten que estariacutea tambieacuten en conflicto con lo dispuesto por el mismo Sistema Por elcontrario la mayoriacutea de las sugeridas aparecen como representativas del costo de oportunidad financiero(privado o gubernamental) la cual ante existencia de distorsiones no responderiacutean al concepto buscado Estetema es de la mayor importancia para considerar la viabilidad de las propuestas por una parte y el ranking delas mismas por la otra dada la sensibilidad del VPN respecto a la tasa de descuento por una parte y a que ladefinicioacuten de tal tasa estaacute indisolublemente ligada al concepto seleccionado como numerario

166 OMB Circular Nordm A-94 9d

Diagrama 3

ESTADOS UNIDOS PRINCIPAL LEGISLACIOacuteN Y DISPOSICIONES INSTITUCIONALES

QUE SUSTENTAN EL SISTEMA DE INVERSIOacuteN PUacuteBLICA DEL GOBIERNO FEDERAL

Fuente Elaboracioacuten propia

Government Performance and Result Act of 1993 (GRAP)

Government CFO Council GRPAImplementation Committee documents

OMB Circular A-11 Part 2 ldquoPreparation andSubmission of Strategic Plansrdquo

Executive Order Nro 12866 ldquoRegulatory Planning and Reviewrdquo RW GroupldquoEconomic Analysis of Federal Regulations Under Ex Order Nro 12866rdquo

ldquoFederal Acquisition Reform Act(ClingerCohen Act 1996)rdquo ldquoFar

Implementation of the Federal Acquisitionrdquo

OMB Circular A-19 ldquoLegislative

Coordination andClearancerdquo

OMB Circular A-19ldquoGuidelines and Discount

Rates for Benefit-CostAnalysis of Federal

Programsrdquo October 291992

ClingerCohen ActSec 5122 ldquoCapital

Planning andInvestment

Controlrdquo

OMB Circular A-109 ldquoPoliciesto be Followed in the

Acquisition of Major SystemsrdquoOMB Circular A-70 ldquoFederal

Credit Policyrdquo

OMB Circular A-11ldquoPreparation and Submission

of Annual Budgets EstimatesrdquoPart 3 Planning Budgeting

and Acquisition of FixedAssetrdquo July 1996

OMBMemorandumM94-14 1994

Discount Rates forOMB Circular A-

RISC ldquoTheRegulatory

Plan and theUnifed

Agenda ofFederal

Regulatoryand

DeregulationActionsrdquo

October 1996

PresidentialMemorandum

of April 291992

ldquoBenefits andCosts of

LegislativeProposalrdquo

The WhiteHouse

ExecutiveOrder

ldquoPrinciples ofFederal

InfrastructureInvestmentsrdquoJanuary 28

ldquoFederal EnergyManagement and

Planing Programs LifeCycle Cost

Methodology andProceduresrdquo FederalRegister Vol 55 Nro17 January 25 1990and Vol 55 Nro 224November 20 1990

ldquoEconomic andEnvironmentalPrinciples andGuidelines for

Water andRelated land

resourcesImplementa-tion studiesrdquo

ChiefInformations

CouncilWorking

Group ldquoTheInformationTechnology

managementReform Actrdquo

OIRAEvaluatingInformationTechnologyInvestments

GAO ldquoAssessingRisk and

Returns A Guidefor Evaluating

Federal AgenciesTI Investments

Decision-Makingrdquo

February 1997Version 1

GSAldquoPerformance

BasedManagement-Eight Steps toDevelop UseInformationTechnology

PerformanceMeasures

Effectivelyrdquo

OMBCircular

Nro A-130ldquoManage-ment ofFederal

InformationRe-

sourcesrdquo

OMB CircularNro A-76

ldquoPerformanceof Commercial

ActivitiesrdquoAugust 4

Joint OMB andTreasury

ldquoGuidelines to theDep of DefenseCovering Lease

or CharterArrangements of

Aircraft andNaval Vesselsrdquo

GSAldquoNationalDefense

AuthorizationAct for FiscalYear 1996Division D

FederalAcquisitionReformrdquo

Anaacutelisis costo-beneficio o

costo-efectividad

paraprogramas o

poliacuteticasfederales noregulatorias

Anaacutelisis costo-beneficio de

impactosregulatorios

Propuestaslegislativas

InversionesInfraestructura

Incluyeerogaciones

directas ysubsidios para

TransporteAgua Energiacutea y

ProteccioacutenAmbiental

ProgramasFederales de

Administracioacutende Energiacutea

ProyectosHidraacuteulicos

Proyectos deTecnologiacutea dela Informacioacuten

Hidraacuteulicos

Anaacutelisis deValuacioacuten y

Venta de Activos

Anaacutelisis deDecisiones de

AlquilerCompra

Proyectos deAdquisicioacuten deServicios Tipo

Comercial

Proyectos deDefensa

OMB ldquoCapital Programming Guide Version O1rdquo

IOacuteN

CIacuteF

SIOacute

IacuteTIC

IE Poliacutetica fiscal

No 109

Los sistemas de inversioacuten en Ameacuterica Latina y el Caribe

7 Metas de inversioacuten sectoriales y optimizacioacuten dentro del sectorConsiderando a los organismos (agencias) como sectores los pasos son los siguientes167

(i) Se inicia en cada organismo en la Fase de Planificacioacuten (Plan de Gastos de Capital de la Agencia) ycuando eacutestos incorporan lalas propuestas a su Plan Estrateacutegico y al Plan Anual de Performance siguiendo lasnormas establecidas168 incluyendo consultas con el staff de la OMB e incluso del Congreso

(ii) Se eleva a consideracioacuten de la OMB quien opina sobre el cumplimiento de las normas Si encuentrafallas en este aspecto o recomienda otras aplicaciones para los fondos requeridos el Plan del organismo puedesufrir considerables cambios tales como diferentes formas de financiamiento diferentes moacutedulos paracompletar el financiamiento cambios en las performances para lograr los objetivos yo modificacioacuten del nivelde gasto de capital propuesto En siacutentesis la OMB podriacutea redisentildear ciertos aspectos de las propuestas suscostos su calendario de ejecucioacuten o medicioacuten de su performance si los fondos solicitados han debido reducirseo por otras causas

(iii) Si la propuesta supera el proceso de revisioacuten por parte de la OMB eacutesta integraraacute el Presupuesto que elPresidente someteraacute al Congreso

(iv) El Congreso revisa la propuesta y si la aprueba promulga la autorizacioacuten presupuestaria para sufinanciamiento

(v) En base a dicha autorizacioacuten la OMB la adjudica al organismo sujeto a las disposiciones de la Anti-Deficiency Act y la Impoundment Control Act Formalmente en este estadio finaliza la Fase dePresupuestacioacuten

(vi) A partir del nivel anterior son formalizados planes para la adquisicioacuten dellos activos y para su gestioacutenoperacional lo que estaraacute comprendido en los Planes Anuales Operativos de los organismos

(vii) El Congreso la OMB y otras instituciones (la GAO por ejemplo) monitorearaacuten el progreso de lasacciones y tomaraacuten medidas correctivas si es necesario

El seguimiento de las normas presupone un alto grado de racionalidad con las acotacionesmencionadas en el acaacutepite anterior No obstante el oacuteptimo buscado para cada organismo aparentemente no sebasa exclusivamente en teacuterminos de VPN sino que este indicador es uno maacutes de entre los muchos que podriacuteanconsiderarse169 (por ejemplo los efectos distributivos si los hubiere aunque eacutestos estaacuten bajo la subjetivaconsideracioacuten de los funcionarios del organismos primero de la OMB despueacutes y por uacuteltimo del Congreso)Esta realidad hace que el Sistema aporte racionalidad viacutea informacioacuten pero que no constituya necesariamentela base de la seleccioacuten yo ranking (oacuteptimo) En suma la discrecionalidad es reducida pero no eliminada Noobstante genera un cuacutemulo de informacioacuten para la toma de decisiones que seguramente enriquece losresultados

8 Cobertura SectorialLa guiacutea debe ser utilizada en todos los anaacutelisis elevados a consideracioacuten de la OMB como sustento

programas legislativos o presupuestarios en cumplimiento de la OMB Circular A-11 Preparation andSubmission of Annual Budget Estimates y a la OMB Circular Nordm A-19 Lesgislative Coordination andClearance Executive Order Nordm 12866 y President Memorandum170 Esto indica que comprende a todos losorganismos del Poder Ejecutivo incluidas las fuerzas armadas y tambieacuten las propuestas del Legislativo Noexisten referencias al Poder Judicial

167 Veacutease OMB 1977c punto II Budgeting Phase168 En especial las indicadas en OMB 1996b 1996c 1996d 1997a 1997c y 1997d169 Ademaacutes de lo explicitado en las normas este peso relativo del VPN fue confirmado por la OMB mediante informacioacuten del 30 de junio de

1997170 OMB 1992 punto 4 Veacutease asimismo OMB 1996c 1996d OMBe RWO 1994 y Presidential Memorandum 1992

9 Cobertura JurisdiccionalEl Sistema resentildeado es aplicable soacutelo a la jurisdiccioacuten del Gobierno Federal171 El Gobierno Federal

participa del gasto directo en infraestructura de los Estados yo Municipios viacutea transferencias las que sedistribuyen mediante ponderadores consensuados Este tipo de gastos estaacute alcanzado por la normas expuestas

10 Tratamiento del Medio AmbienteEl toacutepico estaacute alcanzado por la instrucciones para afrontar los temas regulatorios federales172 sin

perjuicio de la regulaciones estatales yo locales

11 Adquisicioacuten yo arrendamiento de equipos o contratacioacuten de serviciosde procesamiento de datos

Este tipo de proyectos tiene un profunda atencioacuten en el Sistema173 El tratamiento del proceso dedecisioacuten de inversioacuten y su evaluacioacuten estaacute ampliamente desarrollado La motivacioacuten de esta jerarquiacuteaseguramente se encuentra en el efecto productividad de los sistemas de informacioacuten y su significacioacuten en elPresupuesto del Gobierno Federal en el orden de los US$27 millardos (miles de millones) anuales

12 Seguimiento de la ejecucioacuten fiacutesico-financiera de los proyectos deinversioacuten

Como ya lo mencionaacuteramos este es un aspecto que distingue al Sistema tanto por su concepcioacuten teoacutericacomo en su aplicacioacuten praacutectica174 De los paiacuteses tratados es el uacutenico en el cual no soacutelo se lo consideraformalmente sino que se lo utiliza

C Reflexiones sobre la realidad observada1) La primera consideracioacuten radica en que la inmensa mayoriacutea de los paiacuteses de AL y EC no cuentan conun sistema racional de toma de decisiones respecto a los gastos de capital De otra manera la mayor parte delgasto de capital se decide de manera tradicional es decir con fuerte predominio del componente discrecional

2) En la mayoriacutea de los pocos paiacuteses que intentan mejorar la asignacioacuten de recursos de capital del SectorPuacuteblico mediante teacutecnicas modernas existe una fuerte discrepancia entre el meacutetodo y la aplicacioacuten delmeacutetodo tanto en la faz teoacuterica como aplicada Esto es la letra de las expresiones normativas no se condice conla puesta en praacutectica llevando a resultados que difiacutecilmente sean los perseguidos por la primera

3) En este sentido para disponer de un eficaz y eficiente SIP la realidad nos muestra que no seriacuteaimprescindible disponerlo legislado especiacuteficamente Los EUA lo disponen sin llamarle ni siquiera SistemaPor otra parte otros paiacuteses como Argentina en el caso extremo tienen legislado el SNIP pero no se aplicacomo tal El hecho de que pueda no ser necesario no implica que no sea conveniente en el caso de AL y ECdebido esencialmente a la debilidad de sus instituciones si la discrecionalidad se impone a pesar de lalegislacioacuten existente para neutralizarla menos posibilidad de neutralizacioacuten existiraacute sin eacutesta

4) La totalidad de los SIP revisados son llevados a la praacutectica por los Gobiernos Centrales Esto tienesingular importancia en el caso de los paiacuteses con organizacioacuten poliacutetica Federal como lo son Argentina y losEUA dado que la autonomiacutea de las Provincias Estados agrega una fuerte complicacioacuten en su aplicacioacuten175En el caso de Argentina ninguna Provincia ni Municipio aplica sistemas de racionalizacioacuten de sus inversionesPuacuteblicas fuera de los tradicionales mientras que para los EUA desconocemos el estado actual Por otra partees claro que la conformacioacuten poliacutetica unitaria ha facilitado su generalizada aplicacioacuten en Chile y tambieacuten laexperiencia de Colombia y facilitaraacute el avance de su aplicacioacuten en Bolivia Esto es tanto maacutes importante cuanto

171 OMB 1992 y OMB 1977c172 Veacutease The White House 1993 y RWO 1994173 Veacutease ClingerCohen Act 1996 (parcial) GSA 1997 GAO 1997 OMB 1996a y OMB 1995174 Veacutease OMB 1997c punto IV Management-in-use Phase175 En el caso de Argentina el Gobierno Nacional participoacute en 1994 en el orden del 33 de la inversioacuten total del Sector Puacuteblico Consolidado

(FIEL 1996a paacuteg 112) mientras que en los EUA el Gobierno Federal lo hace en un 24 del total de gastos de capital Estatales y Locales(US$ 404 millardos para 1996) distribuidos mediante foacutermula (informacioacuten de la OMB del 13 de Junio de 1997)

para AL y EC la decisioacuten y ejecucioacuten del gasto de capital se preveacute en crecimiento en las jurisdicciones demenor agregacioacuten y reduccioacuten en los Gobiernos Centrales

5) En AL y EC surge claramente Chile como el paiacutes donde la teoriacutea y la praacutectica estaacute razonablementerepresentada en la realidad Sin perjuicio de que el mejor disentildeo y aplicacioacuten seraacute perfectible en este caso losaspectos de tratamiento del riesgo y del control fiacutesico-financiero aparecen como los que requeririacutean mayoratencioacuten Es de destacar que seraacute difiacutecil encontrar un paiacutes que cuente con la experiencia de Chile dado queesta materia es tratada en el paiacutes desde el antildeo 1963176

6) En cuanto a Colombia el esfuerzo realizado en la simplificacioacuten del sistema nos ha generado dudas enel campo teoacuterico y consecuentemente en sus resultados praacutecticos No obstante representa una exitosaexperiencia de implementacioacuten

7) El caso de Bolivia expone una interesante legislacioacuten siendo el uacutenico paiacutes que expliacutecitamentecontempla a los gastos en capital humano como gastos de capital Dado lo reciente de su sancioacuten (1996) elSistema se entiende estaacute en instrumentacioacuten siendo prematuro un anaacutelisis de su funcionamiento aunque subanco integrado de proyectos ya se encuentre en actividad

8) Otros paiacuteses como Peruacute Nicaragua Venezuela Jamaica y Trinidad Tobago cuentan con distintasiniciativas respaldadas por organismos internacionales a fin de mejorar su racionalizacioacuten en gastos decapital177

9) Debilidades y fortalezas detectadas

(i) En todos los casos incluido los EUA se aprecia una insistencia en el concepto de evaluacioacuten socialTal evaluacioacuten no es posible en la praacutectica en tanto y en cuanto no se disponga una funcioacuten de decisioacuten puacuteblicaeficiente Dado que eacutesta no lo es en ninguacuten caso la uacutenica evaluacioacuten que pueden ofrecer los SIP es ladenominada econoacutemica o de eficiencia Clarificar este tema contribuiriacutea a (a) mejorar la comprensioacuten sobre lautilidad de los SIP por parte de los tomadores de decisioacuten por una parte y (b) incrementar la transparencia (c)acotar la discrecionalidad de las decisiones ( maacutes o menos discrecionales seguacuten el grado de ineficiencia quepresente la funcioacuten de decisioacuten colectiva) a los uacuteltimos tramos del proceso de decisioacuten (poliacutetica del PoderEjecutivo y del Congreso en su caso) En el mejor de los casos como lo expresaacuteramos se podriacutea lograr unaevaluacioacuten gubernamental y nunca una evaluacioacuten social

(ii) En la praacutectica con la excepcioacuten de los EUA existe un exceso de la utilizacioacuten del enfoque costoefectividad (Colombia y Chile) sin hacer uso del avance metodoloacutegico y de las herramientas disponibles comoproducto de la reduccioacuten del costo de acceso y procesamiento de la informacioacuten Nuevamente con laexcepcioacuten de los EUA no se utilizan las teacutecnicas recomendadas para introducir el riesgo y la incertidumbre enel anaacutelisis de propuestas Al presente la herramienta informaacutetica permite incorporar esta dimensioacuten por otraparte insoslayable en la naturaleza de las cosas No parece razonable considerar decisiones de inversioacuten enun enfoque de certidumbre

(iii) Tampoco parece razonable no hacer uso de la riqueza del aprendiendo al hacer dejando de lado elimprescindible monitoreo exhaustivo en el avance fiacutesico-financiero (Colombia y Chile) Mucho menosrazonable parece por el mismo motivo no analizar

(iv) En ninguacuten paiacutes se aplican teacutecnicas de optimizacioacuten nacional sectorial yo regional de los nuevosproyectos versus los en ejecucioacuten178 de comuacuten utilizacioacuten el sector privado179 En el caso de los EUA no esfuncioacuten de la OMB la optimizacioacuten de la canasta de proyectos180 con lo que el proceso presta eacutenfasisbaacutesicamente a la viabilidad econoacutemica de las propuestas dejando al proceso poliacutetico la formacioacuten de la canasta

176 Givogri CA y Vizzio MA177 Peruacute Trinidad Tobago y Nicaragua mediante apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo Jamaica con apoyo del Caribbean Development

Bank (veacutease ILPES 1977)178 En el caso argentino el proyecto de la represa Hidroeleacutectrica de Yacyretaacute (obra binacional ejecutada conjuntamente con la repuacuteblica del

Paraguay) constituye un caso paradigmaacutetico y pateacutetico el que de haberse utilizado estas teacutecnicas es altamente probable se hubiera advertido laconveniencia de interrumpirlo

179 Veacutease Weingartner A M Dagnino Pastore J M y Neufville R amp StaffordJH180 Informacioacuten de la OMB del 30 de junio de 1997

final de eacutestas en base a la restriccioacuten presupuestaria (los indicadores econoacutemicos son esenciales para que lapropuesta sea considerada pero no necesariamente lo son para su ordenamiento prioritario)

(v) Se advierte un problema dinaacutemico no resuelto Hipoteacuteticamente a medida que los paiacuteses crecen yavanzan en su proceso de desarrollo cambian las sentildeales que afectan su macro y microeconomiacuteamodificaacutendose las bases de los denominados Paraacutemetros Nacionales En Chile se resuelve mediante superioacutedica y seria actualizacioacuten pero sin claridad respecto a cuaacutendo deben actualizarse En Colombia no existeespecificacioacuten respecto a dicha actualizacioacuten por lo que se presume a su sistema como carente de dinamismoEn los EUA se utiliza un solo paraacutemetro Nacional ( la tasa de descuento) aplicaacutendose recomendacionesperioacutedicas sobre eacuteste al igual que en Chile En ninguno de los sistemas de los tres paiacuteses se aclara coacutemo seresuelve una situacioacuten como la siguiente por ejemplo que haciendo uso de los Paraacutemetros Nacionalesactualizados exista un nuevo proyecto Z que resulta maacutes conveniente que completar la porcioacuten faltante deotro proyecto Y que se encuentra en ejecucioacuten (este proyecto Y era el maacutes conveniente a la luz de losParaacutemetros Nacionales vigentes al momento de su evaluacioacuten y toma de decisioacuten) En una empresa privada nohabriacutea dudas sobre queacute hacer al respecto Maacutes auacuten podriacutea imaginarse una situacioacuten en la que la firma hace loque debe hacer o por el contrario asume el riesgo de quebrar No es el caso de los Gobiernos

(vi) Existe un creciente intereacutes y aplicacioacuten de teacutecnicas complementarias a un SIP ( o viceversa) tales comola Programacioacuten Estrateacutegica y Presupuestacioacuten en base a Performance y Resultados que constituyen unverdadero aliciente en lo que se refiere al objetivo de proveer racionalidad al gasto puacuteblico ya no soacutelo al decapital Los EUA constituyen un importante ejemplo asiacute como Chile donde el sistema ya lleva tres antildeos deaplicacioacuten181 Colombia y Costa Rica tambieacuten han encarado fuertes acciones en este sentido No obstante enAL y EC son muy minoritarios los paiacuteses que han afrontado poliacuteticamente la instrumentacioacuten de estasherramientas De cualquier forma existen otros paiacuteses que se estaacuten acercado a su consideracioacuten aunquetibiamente Son los casos de Uruguay y Argentina A manera de siacutentesis el Diagrama 4 sintetiza lo expresadoy concluyendo en las consideraciones que siguen Es claro que la racionalidad no se constituye en lacaracteriacutestica dominante en las decisiones de inversioacuten puacuteblica en AL y EC El uacutenico paiacutes que cuenta con unsistema suficiente tanto en su disentildeo como en su aplicacioacuten praacutectica es Chile maacutes allaacute de lo perfectible que elmismo pueda ser en especial en la incorporacioacuten de (i) mayor claridad respecto a lo que buscaotorga elsistema (ii) del concepto de riesgo y (iii) el logro de los beneficios de un control fiacutesico y financiero ex-post Elsegundo paiacutes en avance es Colombia muy lejos de la referencia chilena especialmente en su aplicacioacutenpraacutectica Maacutes auacuten su formulacioacuten buscando el razonable objetivo de simplicidad nos ha generado dudasrespecto en su solidez conceptual A pesar de sus cuatro antildeos de experiencia nos resultan confusas las sentildealesque nos debieran hablar sobre la eficacia del sistema En los casos comentados de Bolivia Argentina y Peruacuteno tenemos dudas de que la discrecionalidad sigue siendo el patroacuten dominante en las decisiones de inversioacutenpuacuteblica a pesar de los referidos intentos de implementar sistemas que le aporten racionalidad Lo uacutenico quediferencia a eacutestos paiacuteses de todos los demaacutes son sus expliacutecitos intentos de avanzar en el camino de una mayorracionalidadEn el resto de los paiacuteses Brasil constituye un ejemplo generalizable del estado actual Maacutes allaacutedel clamor tanto acadeacutemico como ejecutivo respecto a la necesidad de perfeccionar la asignacioacuten de recursospuacuteblicos en inversioacuten la discrecionalidad continuacutea siendo el hilo conductor relevante El caso de los EUA seconstituye en una importante referencia del proceder de un paiacutes desarrollado Asumimos que seraacute muy difiacutecilencontrar un paiacutes donde la teoriacutea neoclaacutesica ajustada por la teoriacutea de la economiacutea del bienestar se encuentretan cabalmente reflejada en la praacutectica tanto regulatoria en general cuanto relativa a la evaluacioacuten de proyectosde inversioacuten en particular Aplicar un sistema de anaacutelisis de viabilidad de proyectos y de optimizacioacuten de suuniverso es claramente una accioacuten racional A pesar de ello tal accioacuten no es gratuita No hemos detectado ninguacutenanaacutelisis empiacuterico que nos nutra sobre la ventaja (rentabilidad) del proyecto aplicacioacuten de un SIP Dado que Chilecuenta con informacioacuten computarizada desde principios de los antildeos 80 la sin duda muy rica experiencia de losEUA y la destacable implementacioacuten de Colombia un anaacutelisis de tales caracteriacutesticas se podriacutea constituir en unaformidable mejora de la informacioacuten para la toma de decisioacuten respecto a la conveniencia o no de suimplementacioacuten por parte de Paiacuteses ProvinciasEstados y MunicipiosLocalidades

181 Veacutease Marcel M y Direccioacuten de Presupuesto 1996a y 1996b

Diagrama 4

PRINCIPALES ATRIBUTOS DE LOS SIPSNIP

COBERTURAPAIacuteSES

PROGRAMAESTRATEGIA

PLANPERFORM Y

RESULTADOS(PRESU-PUESTO)

BASE LEGAL OBJETIVOCONCEPTOINVERSIOacuteN

METODOLOGIacuteA

SECT JUR

FORTALEZAS DEBILIDADES

ESTADOSUNIDOS

SIacute SIacuteSIacute MUY BUENA

IMPLIacuteCITOMAXIMIZAR EL

EXCEDENTE DELCONSUMIDOR(CON

SUMO GLOBAL)

FIacuteSICAldquoa la DMSldquo

NOLEGISLA-

GOBFEDERAL

1 CBA PARA TODAREGULACIOacuteN (OMB A-94)(IMPLIacuteCIMANTE INCLUYE

CAPITAL HUMANO)2 S PUBL vs S

PRIVADO (COMPLETAORIENTACIOacuteN AL

MERCADO)3 COMPRA vs ALQ

4 RIESGO5 EXPOST ESTRICTO

6 CONSOLIDADO

1 MUY FLEXIBLE

(COHERENCIA

COMPARACIOacuteN)

2 OMB NO OPTIMMIZA3 ldquoSOCIAL vs ECON

(ACLARAD)4 NO BIP

AMEacuteRICA LATINA

CHILE SIacute SIacuteEN IMP MUY BUENA

EXPLIacuteCITOEFICIENTE

ASIGNACIOacuteN DERECURSOS ENTRE

ALTERNATIVAS(CONSUMO

GLOBAL)

FIacuteSICAldquoa la DMSrdquo

CBACENO CONG Y

FFAATOTAL

1 EN DETALLE2 DESDE 1963

3 MUY CONSOLIDADO4 BIP

1 ldquoSOCIALrdquo2 NO RIESGO

3 Ex-post (en Disentildeo)4 Exceso CEFIC

5 NO CBA EN REG6 ORIENTACIOacuteN AL

MERCADO INCOMPLETA

COLOMBIA SIacute EN IMPMUY BUENACONSTITU-

CIONAL

EXPLIacuteCITOMAXIMIZAR

INGRESO NACIONAL(IMP BIENESTAR

EN DIVISAS)

FIacuteSICA ldquoa la LMrdquo CBACEPLAN DESNO LEG

JUDTOTAL

1 AVANCECONSIDERABLE2 SEMICONSOLIDADO

1 ldquoSOCIALrdquo2 CONFUSO PCD

3 NO RIESGO4 NO EXndashPOST

5 MUY SIMPLIFICADO

ARGENTINA PARCIAL a NONO MUY BUENA EN DISENtildeO FIacuteSICA EN DISENtildeO b cNO LEG Y

JUDIC(INVIT)

GOBFEDERAL

(INVIT)

1 LEGISLADO2 BIP PARCIAL

1 ldquoSOCIALrdquo2 DEMORADA SUIMPLEMENTACIOacuteN

3 CONTINUacuteAldquoTRADICIONALrdquo

BOLIVIA SD SD MUY BUENAEXPLIacuteCITO MAXBENEF SOCIO-

EXPLIacuteCITO CAPFIacuteSICO YHUMANO

ldquoa la DMSrdquoCBACE

NO LEG YJUDIC

1 INCLUYE CAPHUMANO

2DESINCENTIVOS ALINCUMPLIMIENTO

1 ldquoSOCIALrdquo2 LENTA IMPLENTACIOacuteN

BRASIL NO NO NO NO NO NO NO NO NO ldquoTRADICIONALrdquoMEacuteXICO d NO NO NO NO NO NO NO NO NO ldquoTRADICIONALrdquoURUGUAY NO EN DISENtildeO REGULAR NO NO NO NO NO NO ldquoTRADICIONALrdquo

CARIBECOSTA RICA NO NO NO NO NO NO NO NO NO ldquoTRADICIONALrdquoGUATEMALA NO NO NO NO NO NO NO NO NO ldquoTRADICIONALrdquo

Notas a Soacutelo para tres mecanismos b Soacutelo la exigida por Organismos Multilaterales de Creacutedito en proyectos por ellos financiados cVialidad y energiacutea de manera insuficiente d Existe unInstitutoFundacioacuten con eacutenfasis en la capacitacioacuten

Los sistem

as de inversioacuten puacuteblica en Am

eacuterica Latina y el C

V Una aplicacioacuten racional de los SIP

Hemos visto que en AL y EC su aplicacioacuten es escasa ymayoritariamente deficiente Si es necesaria su aplicacioacuten como loentendemos resulta de intereacutes preguntarnos (i) iquestPor queacute no se utilizan o se lohace en forma deficiente (ii) iquestCuaacuteles seriacutean los requisitos para lograr eficaciay eficiencia en su instrumentacioacuten y ejecucioacuten

A iquestPor queacute no se los utiliza o se lo hace en formadeficiente

Se ha sugerido182 que la respuesta no se encuentra en que (i) no existaconocimiento suficiente al interno de los paiacuteses de las bondades esperables yteacutecnicas de instrumentacioacuten en (ii) que no se hayan asignado recursossuficiente (iii) ni tampoco en que no haya existido la voluntad poliacutetica183 paraaplicarlos Se ha sugerido asimismo que se encuentra en el entorno de bajaresponsabilidad que caracteriza a los Estados y Gobiernos184 en la propiaorganizacioacuten y cultura poliacutetica que sustenta a las administraciones puacuteblicasOtros autores han sentildealado que la causa estaacute en la debilidad de lasinstituciones185 la que provoca (i) una baja responsabilidad y transparencia(accountability) (ii) la generalizada inobservancia del cumplimiento de la ley(compliance) y (iii) la falta de capacidad del mismo Sector Puacuteblico parahacerla cumplir (enforcement) Lo expresado es visible en AL y EC A modode ejemplo extremo el Recuadro 3 presenta un caso de Argentina Loindicamos como extremo debido a que se trata sobre asuntos que conciernen alContrato Social del paiacutes la Constitucioacuten Nacional Tambieacuten Argentina nos

182 Veacutease Vallejo Mejiacutea Ceacutesar183 Como se veraacute no compartiremos esta afirmacioacuten de existencia de suficiente voluntad poliacutetica184 Sin perjuicio de que a esta opinioacuten la entendemos como correcta nos resulta contradictoria con la expresada anteriormente en el sentido de que

hubo suficiente voluntad poliacutetica185 Veacutease Banco Mundial 1977 Llach Juan 1977 paacuteg 380 y el propio Vallejo Mejiacutea Ceacutesar

ofrece un ejemplo particularizado a nuestro tema del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica en el Recuadro 4

Recuadro 3

DEBILIDAD INSTITUCIONAL UN EJEMPLO EXTREMO ARGENTINA Y LA CONSTITUCIOacuteN NACIONAL

Fuente Elaboracioacuten en base a informacioacuten de la Caacutetedra de Derecho Constitucional FCE U Nacional deCoacuterdoba

(i) No existen razones analiacuteticas ni evidencia empiacuterica que sugiera que los individuos que actuacuteanhedoniacutesticamente mientras persiguen sus objetivos en el mercado privado se transforman en altruistas186

cuando colocan su voto en las urnas Si el individuo estaacute motivado por los costos y beneficios personalescuando toma sus decisiones como consumidor trabajador o inversionista estaraacute igualmente motivado por suscostos y beneficios personales cuando tome sus decisiones frente al voto (el ciudadano votante) en las salas delas Legislaturas (el poliacutetico) y en las reuniones de la burocracia (el buroacutecrata)

(ii) Como todas las personas los actores del mercado poliacutetico se comportan tambieacuten racional yhedoniacutesticamente (a) los votantes persiguen sus propios objetivos en actitudes de pasajeros gratuitos obuscando concentracioacuten de poder poliacutetico para incrementar su poder econoacutemico (b) los poliacuteticos a diferenciade los empresarios privados no tienen un mercado en el cual puedan capitalizar beneficios futuros en teacuterminosde valor presente de riqueza poliacutetica o poder Consecuentemente su tasa de retorno exigida es muy alta187Ademaacutes estaacuten motivados por la maximizacioacuten del voto y por ello formulan poliacuteticas preferidas por los votantesmedianos (c) los buroacutecratas188 tienen sus propias preferencias y objetivos tales como salarios altos influencia

186 La ciencia poliacutetica no ha tratado al mercado poliacutetico como una alternativa al mercado privado Su aparentemente perpetua buacutesqueda de

poliacuteticas gubernamentales moral y socialmente correctas que conduzcan al bien comuacuten no ha brindado como resultado una teoriacuteasistemaacutetica que describa o explique las acciones de los individuos participantes ni tampoco ha generado modelos que especifiquen lascondiciones necesarias para maximizar el bienestar tomando decisiones en dicho mercado Su aporte se sustenta en la acumulacioacuten de unariqueza institucional que por otra parte estaacute ausente en la disciplina econoacutemica ( Johnson BD paacuteg 45)

187 James Buchanan elaboroacute una interesante reflexioacuten utilizando la curva de Laffer para exponer las diferencias de objetivos entre los poliacuteticos y laSociedad en relacioacuten a la tasa de retorno exigida

188 El seminal trabajo de Tullock G 1965 motorizoacute importantes anaacutelisis del problema Urbitzondo 1997 presenta una reflexioacuten sobre Argentina

No son tan malas las leyes como mala es su aplicacioacuten Es una frase que aplican los estudiosos que sintetiza unproblema institucional argentino que trasciende el campo de la asignacioacuten de recursos abarcando las jurisdicciones NacionalProvinciales y Municipales

La Reforma de la Constitucioacuten Nacional de 1994 impuso obligaciones no cumplidas hasta el presente

(1) Leyes no sancionadas con plazo de cumplimiento vencido

Ley VencimientoNordm diacuteas de atraso al

31101997Coparticipacioacuten Federal Impositiva (art 75 inc 2ordm - DT cl 6ordm)Organismo Fiscal Federal (ibiacutedem)Consejo de la Magistratura (art 114 - DT Cl 13ordm)Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados (art 115 - DT cl 13ordm)

31121996311219961908199519081995

221221803803

(2) Leyes sancionadas con atraso

Ley Vencimiento SancioacutenNordm diacuteas de

atrasoIniciativa popular (art39 - DT cl 3ordm)Reacutegimen de Gobierno Autoacutenomo de la Ciudad de Buenos Aires( art 129 - DT cl 15ordm)

220196110595

271196011096

309508

(3) Soacutelo algunas de las leyes a sancionar sin plazo constitucional de cumplimiento (1163 diacuteas transcurridos al311097)

1 Ley de Eacutetica Puacuteblica para funcionarios nacionales (art 36 in fine) 2 Modificacioacuten de la Ley vigente de Amparo (art 43) 3Habeas Data (art 43) 4 Modificacioacuten de la Ley vigente de Habeas Corpus (art 43) 5 Creacioacuten del Banco Federal (art 75inc 6) 6 Reglamentacioacuten de los derechos acordados a los indiacutegenas (art 756 inc 17) 7 Reglamentacioacuten de los derechoshumanos nintildeos mujeres ancianos y las personas con discapacidad entre otros (art 75 inc 23) 8 Reacutegimen de los tratadosinternacionales (art 75 inc 24) 9 Ley para el cumplimiento de los fines especiacuteficos del Estado en los establecimientos deutilidad nacional en el territorio de la Repuacuteblica (art 75 inc 30) 10 Delegacioacuten legislativa al Poder Ejecutivo en materiasdeterminadas de administracioacuten o emergencia puacuteblica (art 76) 11 Modificacioacuten del reacutegimen electoral y de partidos poliacuteticos(art 77 2ordf parte) 12 Modificacioacuten de la Ley de la Auditoriacutea Gral de la Nacioacuten (art 85) 13 Decretos de necesidad y urgenciae intervencioacuten de la Comisioacuten Bicameral ( art 99 inc 3) 14 Ley de Ministerios (art 100-1ordf parte e inc 3) 15 Ley delMinisterio Puacuteblico ( art 120)

Al presente no hubo objeciones y por tanto tampoco atribuciones de responsabilidad ni sanciones por parte de ningunode los Poderes del Estado el Ejecutivo el Legislativo y el Judicial

y prestigio las que pueden lograr incrementando el tamantildeo de sus presupuestos y organismos actuando comonetos buscadores de rentas189 con la consiguiente dilapidacioacuten de recursos los ciudadanos son losconsumidores del producto del Sector Puacuteblico pero los buroacutecratas no reportan a sus clientes sino a lospoliacuteticos ignorando las preferencias de aqueacutellos Esto nos lleva a eliminar la idea de que tales actorespersiguen el intereacutes general soacutelo por el hecho de pertenecer al mercado poliacutetico

Recuadro 4

DEBILIDAD INSTITUCIONAL EL SNIP EN ARGENTINA

(iii) La eficiencia en la eleccioacuten colectiva implica que las personas puedan expresar sus preferencias libre yeficientemente Soacutelo seraacute posible este escenario si el sistema de votacioacuten ( proceso de toma de decisioacuten)tambieacuten es eficiente190

(iv) Este proceso queda limitado a uno tal que refleje caracteriacutesticas democraacuteticas191 Desde el punto devista del mercado de la firma en el mercado productor de bienes puacuteblicos es visible su malformacioacutendetectaacutendose su fuerte contenido oligopoacutelico192 con fuertes barreras de acceso al mercado y sus negativasconsecuencias Desde el punto de vista de los consumidores de bienes puacuteblicos aparecen como principalesdistorsiones naturales las generadas por (a) la actitud de free-rider y los fenoacutemenos (b) de abstencioacuten racionaly (c) ignorancia racional193 Desde ya la representatividad implica que esteacuten presentes con todas sus fuerzaslos problemas de principal (los ciudadanos) - agente (los poliacuteticos y buroacutecratas)

(v) Eliminar las distorsiones de poder de mercado eliminar las fallas de asimetriacuteas de informacioacutencomportamientos de free rider y los fenoacutemenos de abstencioacuten racional e ignorancia racional 194 constituyentodos actividades calificadas como bienes puacuteblicos Transformar al mercado poliacutetico en una institucioacuteneficiente pasa necesariamente por esta accioacuten Tambieacuten pasa por esta accioacuten la neutralizacioacuten de las

189 El teacutermino rent seeking fue primeramente utilizado por Gordon Tullock 1967 Alguna actividad de rent seeking en el mercado poliacutetico es

socialmente beneficiosa porque provee informacioacuten a los legisladores pero la mayoriacutea es socialmente perjudicial ( Johnson DB paacuteg 364)Veacutease tambieacuten Krueger AO 1974 y Bhagwati JN 1982

190 Hasta el presente no ha sido posible incorporar satisfactoriamente al anaacutelisis del mercado poliacutetico la intensidad de las preferencias de laspersonas

191 La versioacuten idealizada de democracia es aquella en la cual las personas pueden determinar las reglas bajo las cuales viviraacuten los bienespuacuteblicos y servicios que disfrutaraacuten y los impuestos que deberaacuten pagar por ellos Esto lo logran informaacutendose acerca de los candidatos ytemas de discusioacuten seleccionando mediante el voto al que mejor responda al bien comuacuten (Johnson BD Ob Cit Paacuteg 127)

192 Se actualiza la expresioacuten de que es un oligopolio donde las firmas de denominan partidos poliacuteticos y los empresarios poliacuteticos193 Ademaacutes de la conocida actitud de pasajero gratuito que los individuos asumen al revelar sus preferencias respecto a un bien puacuteblico

aparecen (i) el fenoacutemeno de la abstencioacuten racional que sentildeala que las personas racionalmente se abstienen de participar en el proceso detoma de decisiones colectivas porque advierten que su esfuerzo en participar no afectaraacute los resultados (Costo marginal gt Ingreso marginal) y(ii) lo anterior estaacute encadenado con el llamado fenoacutemeno de ignorancia racional en los hechos no es seguro que los individuos que votandispongan de suficiente informacioacuten para hacerlo acorde a sus propios intereses Simplemente no poseen los incentivos suficientes parainvertir tiempo y otros recursos en obtener informacioacuten sobre temas del sector puacuteblico a efectos de estar maacutes informados para tomar susdecisiones de voto Los individuos deciden racionalmente permanecer ignorantes

194 Quizaacutes los caminos para afrontar estos problemas se encuentren especialmente en el estudio de los incentivos al voto y en los procedimientosalternativos de voto en las democracias (Johnson DB paacuteg 128)

1 Por el art 18 de la Ley se establecioacute que el Poder Ejecutivo debiacutea reglamentarla con anterioridad al 20 de noviembre de1994 La Ley se reglamentoacute el 22 de mayo de 1995 es decir 183 diacuteas en exceso al mandato de la Ley

2 Por imperio del art 17 de la Ley sus disposiciones debieron entrar en vigencia a partir del ejercicio financiero que se inicioacuteel 1ordm de enero de 1995 por un instrumento de jerarquiacutea juriacutedica inferior a la Ley el Decreto Reglamentario se establecioacute que elPlan Nacional de Inversiones Puacuteblicas se formulariacutea a partir del ejercicio 1996

3 Como se observoacute a pesar de que el control ex post debioacute ejecutarse desde el 1-1-1995 a la fecha casi tres antildeos maacutestarde auacuten no se inicioacute su implementacioacuten De esta manera no soacutelo se incumple con la Ley sino que se pierde el capital humanodel aprendizaje viacutea experiencia

4 Por lo comentado surgen profundas dudas de que se esteacute cumpliendo con el objetivo baacutesico del Sistema mencionado enlos considerandos del proyecto de ley de creacioacuten en su elevacioacuten al Congreso Nacional en el sentido de que es esencialque el Sector Puacuteblico Nacional esteacute preparado para realizar una gestioacuten eficaz de los recursos que dedique a la formacioacuten decapital Esto quiere decir que debe estar capacitado para asignar los fondos invertibles en los sectores y en los proyectos conmaacutexima rentabilidad econoacutemica y social

Al presente no se conoce que hubiera objeciones y por tanto tampoco atribucioacuten de responsabilidad ni sanciones por parte deninguno de los tres poderes del Estado Nacional el Ejecutivo el Legislativo y el Judicial

distorsiones en la institucioacuten mercado privado El mal funcionamiento de las instituciones195 tanto formalescomo informales provoca sustitucioacuten entre los mercados cuando lo necesario para la maximizacioacuten delbienestar es lograr su complementariedad196 Es la misma causa por la cual no se cumplen las reglas de oro197

de la administracioacuten fiscal (i) el control del gasto puacuteblico (ii) el equilibrio y solvencia fiscales (iii) laprogramacioacuten presupuestaria plurianual (iv) el ahorro puacuteblico y (v) la subsidiariedad integral En otraspalabras la productividad (tanto privada como puacuteblica) de los paiacuteses uacutenico factor que incrementa el bienestarde los ciudadanos198 depende esencialmente de la eliminacioacuten de las fallas del Gobierno

B Capitalizar la experiencia iquestCuaacuteles son los requisitos para una eficazy eficiente implementacioacutenDaacutendose la existencia de un entorno de decisioacuten colectiva razonablemente eficiente el desarrollo de un

SIP eficaz y eficiente requiere (i) que se encuentre inserto en los restantes sistemas de gestioacuten de calidad ycontrol del gasto puacuteblico (ii) que se capitalice la rica praacutectica operativa de los paiacuteses que presentan eacutexito en suutilizacioacuten y (iii) que se considere asimismo las recomendaciones de los mismos paiacuteses y de las institucionesinternacionales que acumulan una importante praacutectica en el tema La cantidad y calidad del Gasto de Capitalestaacute influenciada por el sistema regulatorio dependiendo del grado de orientacioacuten al mercado que eacuteste exhibaEn AL a su vez representa en promedio199 el 1112 del Gasto Total Consolidado (neto de transferencias yseguridad social) y soacutelo el 2 del PBI con tendencia a disminuir esta participacioacuten al 1 200 El Diagrama 5muestra los sistemas utilizados para gestionar la calidad y cantidad del Gasto Puacuteblico donde se observa lainsercioacuten de los SIP No parece razonable que un SIP pueda desarrollarse en una cultura de la eficiencia si elresto del Sector Puacuteblico no lo hace Por otra parte aunque asiacute fuera la mayor parte del Gasto Puacuteblico directo(8889) y el total del indirecto (regulaciones) quedariacutean fuera de dicha cultura por lo que el monitoreo delaporte del Gasto Puacuteblico al bienestar econoacutemico podriacutea ser muy parcializado Como lo mencionaacuteramos es dedestacar que la programacioacuten (y presupuestacioacuten) en base a performance y resultados cuenta con crecienteatencioacuten en AL y EC Chile nuevamente es el paiacutes de mayor experiencia contando ya con tres antildeos deimplementacioacuten seguido de Colombia y tambieacuten por Costa Rica201 Tales praacutecticas cuentan con generalizadarecomendacioacuten202 y no son sustitutivas sino claramente complementarias a un SIP Por otra parte laexperimentada operatividad del sistema chileno hace que su estructura (Diagrama 1 y Diagrama 2) deba serapreciada en cualquier desarrollo de un SIP Por su relevante encuadre teoacuterico-praacutectico presentamos en elRecuadro 5 una siacutentesis del sistema Regulatorio del Gobierno Federal de los EUA de Norte Ameacuterica el queexpresa cabalmente la orientacioacuten al mercado Como ejemplo de institucionalizacioacuten de una ProgramacioacutenEstrateacutegica Plan de Performance y Resultados y Presupuesto de Performance y Resultados tambieacutenpresentamos en el Recuadro 6 una siacutentesis del desarrollado por el Gobierno Federal de los Estados Unidos Poruacuteltimo la experiencia realizada por Colombia merece considerarse a la luz de su organizacioacuten y rapidez en laimplementacioacuten (Recuadro 7) conjuntamente con las recomendaciones emanadas de institucionesinternacionales con importante experiencia tales como el Banco Mundial el Banco Interamericano de

195 La globalizacioacuten de la economiacutea mundial y la preocupacioacuten por este tema por parte de instituciones internacionales tales como el Banco

Mundial el FMI el BID la Organizacioacuten Mundial de Comercio y la Organizacioacuten Mundial de Aduanas soacutelo para citar algunos relevantesejemplos permite aspirar una mayor atencioacuten por parte de los paiacuteses en el futuro no lejano

196 La experiencia demuestra que el avance del bienestar humano depende fundamentalmente de la uacutenica habilidad del Estado paraemprender y promover la accioacuten colectiva Y auacuten asiacute en demasiados paiacuteses la capacidad institucional es fraacutegil o inexistente y debemos porello realizar un esfuerzo enorme para asistir a los gobiernos a fortalecer su capacidad (Wolfelson James D)

197 Llach Juan paacutegs 355360198 Krugman Paul 1994199 De Argentina Brasil Chile Colombia y Meacutexico200 Veacutease punto II201 Para Chile veacutease Direccioacuten de Presupuesto 1996a b y Marcel M Para Colombia veacutease DNP SINERGIA DNP 1995 1994c y Escovar

Goacutemez S Para Costa Rica veacutease Soliacutes MT202 La OECD y el Banco Mundial postulan con energiacutea su aplicacioacuten (veacutease OECDE 1995a) bBanco Mundial 1997 y Picciotto R Rist RC

(eds) Para una visioacuten de la experiencia internacional veacutease Picciotto R Rist RC (eds) Gray A Jenkins B- Segworth B (eds) Rieper OToulemonde J (eds) Leew FL Rist RC Sonnichse RC (eds) y Petrei A H 1997 Nueva Zelandia representa un caso avanzado con fuertecompetitividad en las estructuras gubernamentales (States Service Commission 1996) La idea subyase en el concepto de reinvencxioacuten delgobierno ( Osborne D y Gaebler T)

Desarrollo ONUDI y el ILPES entre otras En el Recuadro 8 se sintetizan las de este uacuteltimo La experienciainternacional es tal que se percibe como enriquecedora una accioacuten de benchmarking cooperativo entre lospaiacuteses203 actividad que al presente no se observa en la praacutectica A manera de conclusioacuten puede afirmarse queno existen impedimentos tecnoloacutegicos ni tampoco de financiamiento204 para tornar maacutes eficientes lasinversiones puacuteblicas Asimismo la ejecucioacuten de un anaacutelisis costo beneficio de los SIP que permita aportarclaridad cuantitativa de su conveniencia podriacutea constituirse en un soacutelido instrumento para alentar a losgobiernos a prestar maacutes atencioacuten a este toacutepico Chile cuenta con informacioacuten informatizada desde principiosde la deacutecada del 80 a lo que a este efecto cabriacutea agregar la experiencia de los EUA y Colombia

Diagrama 5

SECTOR PUacuteBLICO HERRAMIENTAS DE GESTIOacuteN DE LA CANTIDAD Y CALIDAD DEL GASTO

Recuadro 5ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMERICA ANAacuteLISIS ECONOacuteMICO DE LAS REGULACIONES FEDERALES

Fuente Elaboracioacuten en base a The White House 1996 y 1993

203 El benchmarking contribuiraacute al enriquecimiento mediante el intercambio de experiencias y comparacioacuten de performances y resultados Para

un ejemplo de su utilizacioacuten con el objeto de evaluar la eficiencia de organismos puacuteblicos veacutease Vizzio MA 1977 Por otra parte un recientetrabajo utilizando esta teacutecnica permitioacute definir una estrategia de reduccioacuten del Gasto del Gobierno Nacional en Argentina en la suma de $3411 millones que representan maacutes del 10 del Presupuesto Nacional para 1995 sobre el cual fue realizado el estudio (veacutease FIEL 1996paacuteg 21)

204 Las instituciones internacionales de creacutedito de manera constante postulan su apoyo a este tipo de implementaciones

1 Diagnoacutestico del Presidente El pueblo Americano merece un sistema regulatorio que trabaje para eacutel no en contra de eacutel un sistema regulatorioque proteja y perfecciones su salud seguridad ambiente y bienestar y perfeccione la performance de la economiacutea sin inaceptables imposicioneso costos irrazonables sobre la sociedad poeacuteticas regulatorias que reconozcan que el sector privado y los mercados privados son el mejor motorpara el crecimiento econoacutemico enfoques regulatorios que respeten el rol del Estado y de los gobiernos locales y tribales y regulaciones quesean efectivas consistentes sensibles y comprensibles Nosotros hoy no tenemos tal sistema regulatorio

2 Toda propuesta de regulacioacuten debe superar las siguientes pautas teacutecnicas (i) debe fundamentarse su necesidad (ii) deben examinarse losenfoques alternativos para la misma y (iii) debe efectuarse un anaacutelisis beneficio costo de cada una de las alternativas

3 Fundamento de la necesidad (i) Sobre fallas del mercado (privado) (a) externalidades (b) monopolio natural (c) poder de mercado y (d)informacioacuten inadecuada o asimeacutetrica (ii) Verificar si otros medios (distintos de la regulacioacuten) son maacutes aptos para solucionar la falla de mercado(a) impuestos y subsidios (b) medidas legislativas que hagan uso de incentivos econoacutemicos (leyes antitrust o sistemas de compensacioacuten de lostrabajadores) y (c) nivel gubernamental adecuado (estatal o municipal en lugar de federal)

4 Enfoques alternativos de la regulacioacuten (i) considerar estaacutendares de performance en salud seguridad y medio ambiente (ii) diferentesrequerimientos para diferentes grupos de poblacioacuten (iii) diferentes niveles de rigurosidad (iv) diferentes tiempos de ejecucioacuten y plazos enteacuterminos de efectividad de su cumplimiento (v) meacutetodos alternativos para asegurar su cumplimiento (vii) medidas de informacioacuten para reducirsus asimetriacuteas (viii) enfoques maacutes orientados al mercado (privado) (ix) examinar la conveniencia de establecer disposiciones legales especiacuteficaso generales

5 Anaacutelisis de beneficios y costos (i) deben ser medidos para cada alternativa en relacioacuten a una baacutesica de referencia (ii) la baacutesica de referenciaseraacute el mejor escenario esperado en ausencia de la regulacioacuten propuesta (iii) los costos y beneficios deberaacuten ser expresados en valoresdescontados (iv) el anaacutelisis agregado de costos y beneficios deberaacute ser acompantildeado por informacioacuten sobre los impactos distributivos de cadaalternativa (v) cualquier efecto que tenga un programa gubernamental sobre la inversioacuten puacuteblica o privada debe ser convertida a equivalencia deconsumo (precios de cuenta) (vi) incluiraacute el tratamiento en condiciones de riesgo e incertidumbre tanto en cuanto al riesgo de la propuestacomo al riesgo en su implementacioacuten

EGULACIONES REGULACIONES

REGULACIONES REGULACIONES

Planificacioacuten Estrateacutegica (benchmarking)

Plan de Performance y Resultados(benchmarking)

GASTOS CORRIENTES

Sistema de Inversioacuten Puacuteblica (benchmarking)

Presupuesto de Performance y Resultado(benchmarking)

GASTOS DE CAPITAL

Recuadro 6

SINTESIS DE LA LEY DE PERFORMANCE Y RESULTADOS DEL GOBIERNO FEDERAL DE LOS EUA DENORTEAMERICA

Fuente Elaboracioacuten en base a Gobernemos Result and Performance Act 1993

1 Diagnoacutestico del Congreso

11 El desperdicio y la ineficiencia de los Programas Federales debilitan la confianza de los ciudadanos estadounidenses en el Gobierno y reduce la capacidad deeacuteste para tratar adecuadamente esenciales necesidades puacuteblicas

12 Los Administradores Federales se encuentran en seria desventaja para mejorar la eficiencia y eficacia a pesar de sus esfuerzos debido a (i) una insuficientearticulacioacuten de los objetivos y (ii) una inadecuada informacioacuten sobre las performances de los programas

13 Las decisiones de poliacutetica de gastos y la supervisioacuten por parte del Congreso se encuentran seriamente interferidas por la insuficiente atencioacuten prestada a laperformance y resultados de los programas

2 Propoacutesitos (Seccioacuten 2)

21 Mejorar la confianza de los ciudadanos estadounidenses en la capacidad del Gobierno Federal exigiendo que los Agencias Federales rindan cuentasistemaacuteticamente de los logros de sus programas en teacuterminos de resultados

22 Mejorar la eficacia y responsabilidad puacuteblica del programa del Gobierno Federal mediante la aplicacioacuten de un nuevo enfoque sobre sus resultados la calidad delservicio y la satisfaccioacuten del cliente

23 Ayudar a los administradores Federales a mejorar la prestacioacuten del servicio exigiendo que ellos planeen cumplir con los objetivos del programa suministraacutendolesinformacioacuten sobre los objetivos y la calidad

24 Mejorar la toma de decisiones del Congreso suministrando informacioacuten maacutes objetiva sobre la eficacia y eficiencia relativas de los programas y gastos federales

25 Mejorar la gerencia (administracioacuten) del Gobierno Federal

3 Contenido horizonte y condiciones del Plan Anual de Performance (PAP) como componente del Plan Estrateacutegico (PE)de cada Organismo (Secciones 4 y 7)

31 El PAP deberaacute alcanzar a todas las actividades del programa establecido en el presupuesto del Organismo de que se trate

32 Completa declaracioacuten de la misioacuten

33 Metas y objetivos en relacioacuten con el resultado tanto para las funciones como para las operaciones

34 Descripcioacuten de coacutemo se lograraacuten tales metas y objetivos incluyendo descripcioacuten de procesos capacidades tecnologiacutea y recursos tanto humanos como decapital y de informacioacuten necesarios para alcanzarlos

35 Clara relacioacuten entre las metas de performance y las metas y objetivos generales del plan estrateacutegico

36 Identificacioacuten de los factores externos al organismo y fuera de su control que puedan afectar el logro de las metas y objetivos

37 Descripcioacuten de las evaluaciones del programa utilizadas en la fijacioacuten o en la revisioacuten de las metas y objetivos con un cronograma para las evaluaciones futuras

38 El Plan de Performance deberaacute ser compatible con el Plan Estrateacutegico

39 Al desarrollar el Plan Estrateacutegico el Organismo deberaacute consultar al Congreso y solicitar y considerar opiniones de las entidades potencialmente afectadas ointeresadas

310 Deberaacute abarcar no menos de cinco antildeos y deberaacute ser revisado y actualizado por lo menos cada tres antildeos

311 Excepciones El Director de la OMB podraacute eximir a los Organismos con presupuesto anual de hasta US$ 20 millones No estaacuten comprendidos la Agencia Centralde Inteligencia la Oficina de Contabilidad General la Comisioacuten del Canal de Panamaacute y la Comisioacuten de Postal Rate

4 Glosario (Seccioacuten 4)

41 Medida de resultado evaluacioacuten de los resultados de una actividad del programa comparado con sus objetivos propuestos

Recuadro 6 (Conclusioacuten)

42 Medida de produccioacuten tabulacioacuten caacutelculo o registro de una actividad o esfuerzo expresada en forma cuantitativa o cualitativa

43 Meta de performance nivel objetivo de performance expresado como objetivo tangible y mensurable con el que se pueda comparar el logro real inclusive unameta expresada como criterio valor o iacutendice cuantitativo

Recuadro 7 (conclusioacuten)

44 Indicador de performance se refiere a un valor o caracteriacutestica particular usado para medir la produccioacuten o resultado

45 Actividad de programa actividad expliacutecitamente comprendida en el presupuesto

46 Evaluacioacuten de programa evaluacioacuten mediante medicioacuten objetiva y anaacutelisis sistemaacutetico del grado en que los programas federales logran sus objetivos

5 Capacitacioacuten (Seccioacuten 9)

La Oficina de Administracioacuten de Personal (OPM) en consulta con la Oficina de Administracioacuten del Presupuesto (OMB) y el Auditor General de los EUA (CGUS)desarrollaraacute un componente de capacitacioacuten de planeamiento estrateacutegico y de medicioacuten de performance

6 Plan de Ejecucioacuten en ocho antildeos (Secciones 6 y 7)

61 Octubre de 1993 Al menos diez Organismos seraacuten designados como proyectos pilotos para los Planes de Performance e Informes ndash Antildeos Fiscales (AF)199419951996

62 Octubre de 1994 Al menos cinco Organismos de entre los anteriores seraacuten designados como proyectos pilotos para los Planes de Administracioacuten Flexible yResponsable (AF 1995 y 1996)

63 Mayo de 1997 La OMB informaraacute al Presidente y al Congreso sobre los resultados de los proyectos pilotos

64 Junio de 1997 La GAO informaraacute al Congreso sobre los Organismos que de acuerdo a su estudio estaacuten en condiciones de iniciar la implementacioacuten completa

65 Septiembre de 1997 Los Organismos presentaraacuten a la OMB los Planes Anuales de Performance para el antildeos fiscal 1999

66 Septiembre 30 de 1997 Todos los Organismos deberaacuten haber completado sus Planes Estrateacutegicos con un horizonte de 5 antildeos

67 Octubre 1997 Al menos cinco Organismos seraacuten designados como proyectos piloto en Presupuestos de Performance para los AF 1998 y 1999

68 Junio de 1998 La OMB elevaraacute al Gobierno Federal el Plan Global de Performance como parte del Presupuesto Presidencial del AF 1999

69 Marzo 2000 Los Organismos elevaraacuten al Presidente y al Congreso sus Informes Anuales de Performance correspondientes al AF 1999

610 Marzo 2001 La OMB informaraacute al Presidente y al Congreso sobre los resultados de los Presupuestos Pilotos de Performance

Recuadro 7

IMPLEMENTACIOacuteN DEL SNIP LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

Fuente Elaboracioacuten en base a ILPES 1993f

1 Proyecto

Disentildeo y montaje de un banco de proyectos que facilitaraacute la identificacioacuten formulacioacuten y evaluacioacuten de proyectos a nivel nacional y territorial Las actividades se estructuraronen cuatro componentes (i) Soporte legal e Institucional (ii) Desarrollo de metodologiacuteas (iii) capacitacioacuten en formulacioacuten y evaluacioacuten de proyectos y (iv) Sistemas deinformacioacuten

2 Situacioacuten al inicio - (Diciembre de 1989)

21 Componente Institucional-Legal

211 El tratamiento de la inversioacuten puacuteblica no era racional las normas presupuestarias se aplicaban para minimizar la posibilidad de peculios y no con el objeto de mejorar laasignacioacuten de recursos redistribuir el ingreso procurar garantizar una estabilidad econoacutemica interna o externa o disminuir los desequilibrios regionales A nivel de lasentidades no existiacutea claridad acerca de lo que constituye un proyecto de inversioacuten

22 Componente de Metodologiacuteas

La carencia de metodologiacuteas del Sector Puacuteblico colombiano para la identificacioacuten preparacioacuten y evaluacioacuten de proyectos y su debilidad en general para encarar dichas tareasera dramaacutetica

23 Componente de Capacitacioacuten

No existiacutea en el Sector Puacuteblico ni en entidades de educacioacuten superior del paiacutes ninguacuten programa de capacitacioacuten o curso que se dictara en forma regular y que tuviese porobjetivo entregar capacitacioacuten en preparacioacuten y evaluacioacuten de proyectos No existiacutea la necesidad de hacerlo para postular a financiamiento y por tanto no habiacutea demanda poruna especializacioacuten de este tipo

24 Componente de Sistemas

No existiacutea ninguacuten registro de proyectos soacutelo se conociacutean anaacuterquicas apropiaciones presupuestales para el financiamiento de alguacuten proyecto

3 Estrategias adoptadas

Se buscoacute otorgar el necesario marco legal modificando el procedimiento seguido en la formulacioacuten del presupuesto nacional con el objeto de mejorar la relacioacuten entre aspectosmacroeconoacutemicos y microeconoacutemicos y estructurar las instituciones con unidades especializadas

321 Viacutea encuesta se disentildeoacute un enfoque metodoloacutegico con las siguientes premisas (i) que respondiera a la necesidad de formular y evaluar a nivel de perfil un gran nuacutemerode pequentildeos proyectos en forma sencilla estandarizada y confiable (ii) sus aplicaciones no debiacutean requerir maacutes estudios que los que fuera posible entregar a traveacutes delprograma de capacitacioacuten

322 Consecuentemente se estructuraron las metodologiacuteas como una serie de formatos autocontenidos que guiasen al evaluador paso a paso basaacutendose en las siguientepremisas (i) Los manuales deben dar las herramientas miacutenimas sin pretender dar una clase sobre microeconomiacutea aplicada o sobre el cambio en el bienestar de losconsumidores en la situacioacuten con proyecto (ii) Es necesario contar con metodologiacuteas especiacuteficas sobre proyectos repetitivos sin embargo deben poseer una estructura comuacutenque facilite el aprendizaje de las nuevas cuando una ya sea conocida (iii) Si el proyecto es complejo el funcionario deberaacute buscar la asesoriacutea necesaria pudiendo requerir lacontratacioacuten de estudios de prefactibilidad o factibilidad (iv) Cada manual debe ser autosuficiente El evaluador soacutelo deberaacute recolectar y registrar la informacioacuten especiacutefica delproyecto (v) Los manuales deberaacuten ser modulares de modo de compartir moacutedulos entre distintas metodologiacuteas (v) El lenguaje empleado y los conocimientos requeridosdeben ser acordes con el nivel medio de preparacioacuten en formulacioacuten y evaluacioacuten de proyectos de los funcionarios del Sector Puacuteblico (vi) A pesar de su simplicidad lasmetodologiacuteas deberaacuten ser teoacutericamente soacutelidas incorporando coherentemente auacuten cuando no expliacutecitamente los principios de microeconomiacutea en que se basan

331 Se disentildeoacute y puso en marcha imponieacutendose como propoacutesito baacutesico mejorar la capacidad nacional para el ingreso de buenos proyectos al sistema

332 Se clasificoacute el universo de proyectos en (i) megaproyectos (ii) intermedios y (iii) elementales La diferencia de complejidad determinoacute niveles (especializado intermedio ybaacutesico) que impusieron una diferenciacioacuten de tratamiento en los contenidos en el lenguaje en los meacutetodos de evaluacioacuten y en los instrumentos de elaboracioacuten

333 Se adoptoacute una estrategia multiplicativa generando (i) una capacidad capacitadora en el sistema institucional disponible y (ii) en su activacioacuten posterior mediante lareproduccioacuten creciente de eventos de naturaleza similar

341 En la seleccioacuten de la platafoma de desarrollo (hardware sistema operativo y manejador de bases de datos) se tuvo en cuenta dos criterios (I) poder distribuir el sistemaa cualquier entidad gubernamental interesada en eacutel y (ii) poder mantener el sistema internamente en el Departamento nacional de Planeacioacuten (DNP)

342 El hilo conductor del Banco de Proyectos (Sistema) fue la automatizacioacuten de sus flujos de informacioacuten mediante el disentildeo de cuatro moacutedulos (I) Registro de proyectos (ii)Plan Operativo Anual de Inversioacuten (iii) Seguimiento fiacutesico-financiero y (iv) Seguimiento a la ejecucioacuten

4 Situacioacuten al teacutermino del proyecto - (Enero de 1993)

411 Se logroacute la plena institucionalizacioacuten del Sistema habiendo sido utilizado ya para la confeccioacuten del presupuesto de inversiones de 1993

412 En 1993 se inscribieron en el BPIN en el orden de los 6000 proyectos de los cuales 4327 fueron considerados viables y 2956 fueron incluidos en el Plan Operativo Anualde Inversiones

413 Una encuesta realizada entre los teacutecnicos participantes del sistema reveloacute que (i) el 95 opinoacute que el sistema mejoroacute la informacioacuten disponible para la toma dedecisiones y (ii) el 65 opinoacute que mejoroacute mucho Mejor informacioacuten mejor calidad de la inversioacuten

414 Se espera que soacutelo en dos antildeos maacutes se complete la incorporacioacuten del 100 de proyectos que postulan a recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten (a 1993 selogroacute en el orden del 50)

Se prepararon trece metodologiacuteas una general y doce especiacuteficas estas uacuteltimas seguacuten el modelo de la general Todas han sido ampliamente difundidas por el paiacutes y seaplican regularmente Otras seraacuten desarrolladas por la Divisioacuten Metodologiacuteas del DNP y las entidades

Se desarrollaron 68 eventos en los cuales se capacitaron 2002 funcionarios nacionales y territoriales suscribieacutendose convenios con universidades nacionales y regionales parala creacioacuten de cursos avanzados en formulacioacuten y evaluacioacuten de proyectos La demanda por eventos de capacitacioacuten superoacute la capacidad del equipo del proyecto

441 Se desarrolloacute una aplicacioacuten multiusuario que permite un aacutegil y descentralizado registro de los proyectos

442 Otros moacutedulos (i) apoyan la preparacioacuten del Plan Operativo Anual de Inversiones y (ii) permiten el seguimiento fiacutesico-financiero y presupuestal

443 El Sistema ha sido instalado en 70 entidades de nivel nacional y territorial

444 A febrero de 1993 se registraron maacutes de 20000 proyectos de cuatro vigencias presupuestarias

5 Equipo financiamiento y Mano de obra empleados en el proyecto

51 El organismo ejecutor fue el DPN (Departamento Nacional de Planeacioacuten) quien contratoacute los servicios del ILPES (CEPAL - Naciones Unidas) como agencia especializada

52 El financiamiento provino del Banco Interamericano de Desarrollo con cargo al Fondo Japoneacutes y recursos propios del Gobierno de Colombia

53 Demandoacute la utilizacioacuten de 457 meses hombre (mh) distribuidos en (i) Consultores de largo plazo 97 mh (ii) Consultores de corto plazo 21 mh (iii) Expertos plantaILPES 11 mh (iv) Contrapartida teacutecnica DNP 180 mh (v) Contrapartida otros teacutecnicos 78 mh (vi) Consultores contrapartida nacional 70 mh

Recuadro 8

REQUISITOS PARA UN SIP EFICAZ Y EFICIENTE RECOMENDACIONES DEL ILPES

Fuente ILPES 1993f paacuteg130

1 Un pleno compromiso con el proyecto y la voluntad poliacutetica de realizar cambios son condiciones baacutesicas para el eacutexito Ademaacutesse requiere una adecuada contrapartida de buen nivel teacutecnico2 Un pleno compromiso con el proyecto y la voluntad poliacutetica de realizar cambios son condiciones baacutesicas para el eacutexito Ademaacutesse requiere una adecuada contrapartida de buen nivel teacutecnico

3 Los componentes de sistemas y metodologiacuteas son los principales cambios que corresponde introducir para mayor eficiencia enla administracioacuten de la inversioacuten puacuteblica

4 El soporte legal y las modificaciones institucionales permiten realizar los cambios necesarios

5 El componente de capacitacioacuten permite disminuir la resistencia al cambio y ensentildear el uso de los nuevos procedimientos einstrumentos Debe estructurarse de modo de preparar funcionarios a nivel baacutesico intermedio y avanzado

6 En el aacuterea de sistemas las aplicaciones que se desarrollen deben ser sencillas de utilizar a fin de minimizar las necesidades decapacitacioacuten Asimismo deben ser simples de mantener y flexibles para absorber el posible crecimiento futuro

VI Conclusiones y recomendaciones

A La necesidad de evaluar las inversiones delsector puacuteblico

1 El sector puacuteblico (SPU) enfrenta al igual que el sector privado(SPr) dos decisiones de importancia (i) dilucidar si las propuestas deinversioacuten de que se dispone son convenientes independientementeconsideradas y (ii) definir cuaacutel seraacute el grupo de propuestas que optimizaraacutensu restriccioacuten presupuestaria

2 Primeramente el SPu debe realizar el mismo anaacutelisis que ejecutael SPr empleando iguales teacutecnicas esto es dar respuesta a tales interrogantestomando en cuenta soacutelo los efectos directos y a precios de mercado Esto esasiacute en virtud de que la realidad donde se desenvolveraacute presenta precios demercado y consecuentemente su presupuesto seraacute confeccionado en estosprecios

3 En segundo teacutermino a diferencia del SPr el SPu debe atender alobjetivo de la maximizacioacuten del bienestar econoacutemico colectivo teoacutericamenterepresentado por la maximizacioacuten de la generacioacuten de riqueza de lacomunidad sujeta a una distribucioacuten aceptada de la misma En un escenariodonde tanto el mercado privado (productor de bienes privados y mixtos) y elmercado poliacutetico (productor de bienes puacuteblicos y proveedor de bienes mixtos)fuesen perfectos los precios de mercado y los efectos directos seriacuteansuficientes para cumplir con tal objetivo

4 Pero la realidad nos dice de las imperfecciones (fallas) de ambosmercados tambieacuten denominadas distorsiones las que impiden que lasdecisiones basadas en sus sentildeales nos conduzcan a la maximizacioacuten de lautilidad colectiva Esto hace que los Gobiernos deban analizar las decisionesde inversioacuten como si dichas fallas no existiesen utilizando precios de cuenta(en lugar de precios de mercado) desde un enfoque de segundo mejor

5 Asimismo tales precios de cuenta soacutelo en teoriacutea pueden ser precios econoacutemicos (o de eficiencia) oprecios sociales estos uacuteltimos iguales a los primeros con la incorporacioacuten de la valoracioacuten relativa de losefectos distributivos Como no es posible obtener tal valoracioacuten relativa de los efectos distributivos debido alas fallas del mercado poliacutetico (fallas del Gobierno) en la praacutectica soacutelo son vaacutelidos los primeros Esto lleva aque de hecho la uacutenica evaluacioacuten que puede realizarse es la evaluacioacuten econoacutemica o de eficiencia (la queconduzca al SPu a maximizar la generacioacuten de riqueza sin considerar los efectos distributivos)

6 Maacutes auacuten los efectos distributivos no debieran ser considerados en la seleccioacuten de inversiones fiacutesicaspor dos razones principales (i) su contemplacioacuten podriacutea afectar la productividad provocando un efectoboomerang en el mediano yo largo plazo (ii) los Gobiernos disponen de otras herramientas maacutes eficaces yeficientes para cumplimentar tales objetivos

7 No obstante para el caso de que sean evaluados subjetivamente por los tomadores de decisioacuten esrecomendable que esta accioacuten se concentre en el uacuteltimo tramo del proceso a fin de evitar el efectodiscrecionalidades en cascada Este criterio permite la acotacioacuten de responsabilidades

8 El resultado de la evaluacioacuten econoacutemica desde el enfoque teacutecnico si fuera corregida porconsideraciones distributivas seraacute en el mejor de los casos una evaluacioacuten gubernamental y nunca unaevaluacioacuten social

9 Es por ello que resulta recomendable asumir los liacutemites de la tecnologiacutea de evaluacioacuten de la disciplinaeconoacutemica y tambieacuten de la poliacutetica soacutelo puede contribuir a mejorar la creacioacuten de riqueza con independenciade quieacuten gana y quieacuten pierde lo cual de lograrse es una formidable contribucioacuten a la toma de decisioacutenracional Si se neutralizasen las fallas del Gobierno al igual que se hace con las fallas del mercado privadoseriacutea posible alcanzar lo que hasta el momento es inalcanzable la evaluacioacuten social

10 No parece razonable llevar a cabo decisiones de inversioacuten puacuteblica careciendo de respuestas apreguntas tales como (i) iquestCuaacuteles son las alternativas de inversioacuten de que se dispone (ii) iquestSoneconoacutemicamente convenientes individualmente consideradas (iii) iquestCuaacutel es la mejor alternativa de entre lasexcluyentes (iv) iquestConviene continuar o interrumpir los proyectos en ejecucioacuten (v) iquestCuaacutel es el conjunto delas mismas que optimizan la inevitable restriccioacuten presupuestaria

11 Disponer de tales respuestas contribuiraacute a elevar la calidad del gasto de inversioacuten y consecuentementea ampliar el desarrollo de la misma al disponer de proyectos econoacutemicamente viables escenario queposibilitaraacute hacer uso del financiamiento disponible tanto por parte de organismos internacionales de creacuteditocomo del mercado internacional de capitales En la actualidad gobierna la contradiccioacuten entre necesidadescarencia de proyectos y disponibilidades de financiamiento no utilizadas

12 Asimismo en un contexto de accioacuten complementaria del Gobierno la existencia de un SIP contribuiraacutea formular regulaciones eficaces y eficientes que incentiven a la participacioacuten del SPr En su caso es unaherramienta que permite verificar la necesidad o no de subsidios su magnitud y timing

B Las caracteriacutesticas del gasto de capital

1 Asumiendo la hipoacutetesis de convergencia esto es (i) la existencia de paiacuteses liacutederes (Grupo de los 7)formadores de tendencias y el resto entre los que se incluye Ameacuterica Latina (AL) y el Caribe (EC) comotomadores de tendencias y (ii) que los segundos quieren y pueden acercarse a los primeros derivamos lassiguientes consideraciones

a) Este panorama implica la necesidad de crecer maacutes raacutepidamente que el G7 para lo que debe preverseun considerable incremento en el esfuerzo de inversioacuten en todos los paiacuteses de AL y EC

b) El papel que le tocaraacute al Sector Puacuteblico (SPu) puede visualizarse desde un punto de vista cuantitativo yotro cualitativo

(i) Cuantitativamente su participacioacuten directa aparece no soacutelo agotada sino que se perfila una disminucioacutenen su participacioacuten en la formacioacuten de la IBF en teacuterminos del PBI En promedio de los Paiacuteses

Latinoamericanos Considerados (PPLC)205 alcanzar al Promedio de los Paiacuteses del G7 (PPG7) implica reducirla situacioacuten actual a la mitad (del 2 al 1) de los cinco paiacuteses considerados soacutelo Colombia y Argentinacumplen este indicador Si se eleva la exigencia sustituyendo el promedio por el rango inferior del G7 (EUA)la participacioacuten directa actual podriacutea reducirse en un 85 (del 2 al 029) ninguno de los paiacutesesconsiderados responde a esta condicioacuten La reduccioacuten de la participacioacuten del SPu de los PLC en la formacioacutendirecta de la IBF medida respecto al PBI significa de hecho la reduccioacuten de la participacioacuten del SPu de losPLC en la formacioacuten directa de la misma (actualmente alcanza en promedio al 9 contra el 12 del PPG7)Tambieacuten en teacuterminos promedios la participacioacuten del Gasto de Capital (GC) en el Gasto Puacuteblico TotalConsolidado (neto de transferencia y seguridad social) (GPT) podraacute mantenerse en la proporcioacuten de lasituacioacuten actual (11 versus 12 del PPG7) pero si se desea alcanzar al paiacutes de menor participacioacuten(Canadaacute) la relacioacuten promedio de los PLC deberaacute reducirse en un 53 (del 11 al 516)

(ii) Cualitativamente en el PPLC estaacute ocurriendo lo que en el G7 ya ocurrioacute el desplazamiento del gastodirecto de capital desde las jurisdicciones maacutes agregadas (Gobiernos Centrales) a las menos agregadas(Gobiernos EstatalesProvincialesRegionales y Gobiernos LocalesMunicipales) Dicha traslacioacuten estaacute enproceso y es previsible su profundizacioacuten quizaacutes acelerada debido a la creciente aceptacioacuten del principio dedescentralizacioacuten del gasto Alcanzar el PPG7 por parte del PPLC exige contemplar los siguientesmovimientos jurisdiccionales en la ejecucioacuten del GC (i) los Gobiernos Centrales deberaacuten reducir suparticipacioacuten actual a la mitad (ii) los Estatales lo deberaacuten hacer en un 65 mientras que (iii) los GobiernosLocales deberaacuten incrementar su participacioacuten en un 270 De alliacute que se deberaacute prestar especial eacutenfasis a losSIP para jurisdicciones maacutes desagregadas

c) Comparando el stock de infraestructura en el G7 AL y EC en teacuterminos promedios las brechas acubrir son cuantiosas para todos los grupos de paiacuteses Nuevamente si se eleva la exigencia sustituyendo elpromedio del G7 por el mejor indicador del G7 las brechas son maacutes alarmantes auacuten salvo en ciertos rubrosdonde la dispersioacuten en el G7 tiende a cero

d) Si consideraacuteramos el capital humano podemos incorporar comparaciones en educacioacuten y salud ynutricioacuten En todos los iacutetems las brechas a cubrir son dramaacuteticas Se transforman en maacutes dramaacuteticas auacuten sien lugar de comparar promedios aceptamos como referencia el mejor indicador del G7 excepto en el conceptode de adultos analfabetos para el cual no existe dispersioacuten en el G7 En este aspecto alcanzar al G7 enteacuterminos promedios por parte del SPu de los paiacuteses de AL y EC implicaraacute al menos un profundo cambio enla participacioacuten del Gasto en Capital Humano tanto en relacioacuten al PBI como en relacioacuten al Gasto Corriente Encuanto al primero corresponderaacute que crezca en el orden del 270 ( del 3 al 8) mientras que suparticipacioacuten en el Gasto Puacuteblico Total deberaacute crecer en el orden del 345 (del 15 al 52) en detrimentode los Gastos Corrientes distintos de educacioacuten salud y nutricioacuten

2 Esta visioacuten de cuantiosas necesidades de inversioacuten con el objetivo de alcanzar un determinado ritmo decrecimiento y paralelamente disminuir las brechas en infraestructura y capital humano pareceriacutea estar enconflicto con la de disminuir la participacioacuten directa de los Gobiernos en la ejecucioacuten del GC Ello no es asiacuteEl conflicto estaacute planteado pero en relacioacuten a la actuacioacuten tradicional de los Gobiernos en este campo Por elcontrario es esperare un significativo cambio de rol de los EstadosGobiernos en cuanto a la inversioacutenmodificando su actuacioacuten como productor para pasar a una accioacuten de proveedor (desreguladorregulador)Un enfoque de complementariedad seraacute el camino que facilitaraacute a los Gobiernos alcanzar un nivel decompetitividad compatible con la nueva institucionalizacioacuten mundial esto es para acceder a lasoportunidades que brinda el comercio internacional en el nuevo marco de la globalizacioacuten Voluntariamentemediante la previsioacuten viacutea programaciones estrateacutegicas involuntariamente por la necesidad derivada de lapresioacuten que sobre la gobernabilidad generaraacuten los enfoques autaacuterquicos

En todos los casos (i) estableciendo un marco institucional que aliente la inversioacuten a largo plazo (ii)aplicando poliacuteticas no distorsionantes estableciendo asiacute los incentivos para una actividad econoacutemica eficiente(iii) desarrollando los servicios sociales baacutesicos y la infraestructura (iv) protegiendo a los grupos poblacionesmaacutes vulnerables y (v) protegiendo al medio ambiente Los medios para estos objetivos estaraacuten basados en (i) 205 Como lo expresaacuteramos comprende a Argentina Brasil Chile Colombia y Meacutexico

mejorar la participacioacuten de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones colectivas (ii) mejorar lasintervenciones del Gobierno (iii) elevando la calidad de los instrumentos fiscales introduciendo el concepto decompetencia en las estructuras gubernamentales

C Los sistemas de inversioacuten puacuteblica en la praacutectica

1 La racionalidad no constituye la caracteriacutestica dominante en las decisiones de inversioacuten puacuteblica en AL yEC

a) El uacutenico paiacutes que cuenta con un SIP aproximadamente suficiente tanto en su disentildeo como en suaplicacioacuten praacutectica es Chile No obstante como todo sistema el mismo es perfectible especialmente en laconsideracioacuten de (i) una mayor claridad respecto a lo que persigue y otorga el mismo (evaluacioacuten social versusevaluacioacuten econoacutemica o de eficiencia) (ii) el riesgo y la incertidumbre (iii) incorporar el anaacutelisiscontinuacioacuteninterrupcioacuten de los proyectos en ejecucioacuten (iv) incorporar el control fiacutesico-financiero ex post

b) El segundo paiacutes en avance es Colombia aunque alejado de la referencia chilena especialmente en suaplicacioacuten praacutectica Maacutes auacuten su formulacioacuten buscando el razonable objetivo de simplicidad genera dudas ensu solidez conceptual A pesar de sus cuatro antildeos de experiencia nos resultan confusas las sentildeales que nosdebieran hablar sobre la eficacia del Sistema

c) En los casos de Argentina Bolivia y Peruacute la discrecionalidad sigue siendo el patroacuten dominante en lasdecisiones de inversioacuten puacuteblica a pesar de los intentos de implementar sistemas que aporten racionalidad Louacutenico que diferencia a estos paiacuteses de los restantes excepto Chile son sus expliacutecitos pasos en ese sentido

d) El resto de los paiacuteses no cuenta con un SIP Maacutes allaacute del clamor tanto acadeacutemico como ejecutivorespecto a la necesidad de perfeccionar la asignacioacuten de recursos puacuteblicos en inversioacuten la discrecionalidadcontinuacutea siendo el hilo conductor relevante El caso de Brasil se constituye en un ejemplo testigo

2 Los EUA conforman una importante referencia del proceder de un paiacutes desarrollado Asumimos queseraacute muy difiacutecil encontrar un paiacutes donde la teoriacutea neoclaacutesica ajustada por la teoriacutea de la economiacutea del bienestarse encuentre tan cabalmente reflejada en la praacutectica tanto regulatoria en general cuanto relativa a laevaluacioacuten de proyectos de inversioacuten en particular

D Una aplicacioacuten racional de los SIP

1 Las razones por las cuales no se aplican los SIP o se lo hace deficientemente radican en las fallas delmercado poliacutetico La indebida actuacioacuten de los Gobiernos como resultado de una ineficiente funcioacuten dedecisiones colectivas provoca la sustitucioacuten entre los mercados privado y poliacutetico en lugar de sucomplementariedad Adicionalmente la existencia de fallas del mercadeo poliacutetico hace que las fallas delmercado privado persistan En la praacutectica esto se traduce en fuertes debilidades institucionales querealimentan el proceso de ineficiencia en la toma de decisiones colectivas Los Gobiernos deberaacuten prestar maacutesatencioacuten a este tema generando incentivos que neutralicen sus fallas (que neutralicen las actitudes de freerider de abstencioacuten racional de ignorancia racional y las dificultades de la relacioacuten principal-agente por unaparte reorientando la actividad de los poliacuteticos y la burocracia hacia la satisfaccioacuten de sus clientes losciudadanos por la otra)

2 Por el fenoacutemeno denominado principal-agente el ciudadano mandante y pagador de impuestos comoprincipal y el poliacutetico yo buroacutecrata como mandatarios y ejecutivos en la produccioacutenprovisioacuten de bienespuacuteblicos La aproximacioacuten a la solucioacuten estaacute en la aplicacioacuten de incentivosdesincentivos primeramente en elproceso de seleccioacuten de los agentes (el sistema electoral para el caso de los poliacuteticos y el concurso poridoneidad e incentivos ligados a performance y resultados en el caso de los buroacutecratas) y luego en elcontrolrendicioacuten de cuentas de sus actuaciones Este uacuteltimo proceso debe cumplirse automaacuteticamentedebiendo para ello estar impliacutecito tambieacuten en el sistema de incentivosdesincentivos de manera tal de queminimice sus costos

3 Como resultado del perfeccionamiento del proceso de toma de decisiones colectivas seraacute naturalaportarle racionalidad a la gestioacuten del Gasto Puacuteblico En esta perspectiva tendraacute generalizada aceptacioacuten elprincipio de complementariedad de los Gobiernos desarrollaacutendose sistemas regulatorios orientados al mercadoprivado y sistemas de gestioacuten del Gasto Puacuteblico entre los que se encontraraacute la aplicacioacuten complementaria de

herramientas de gestioacuten tales como los SIP la Planificacioacuten Estrateacutegica la Planificacioacuten de Performance yResultados y la Presupuestacioacuten en base a Performance y Resultados En el aacuterea de AL y EC destacan Chile yColombia como paiacuteses pioneros en el desarrollo de estos uacuteltimos instrumentos mientras que Costa Rica hainiciado su implementacioacuten La experiencia internacional presenta valiosos ejemplos de estas aplicacionesdestacaacutendose el de los EUA

4 Asimismo dicha complementariedad es necesaria atendiendo que el GC en el promedio de los PLCsoacutelo asciende 12 del GPT representando soacutelo el 2 de PBI con perspectivas de reducirse a la mitad Noparece razonable que el 88 del GPT pudiera quedar fuera del criterio de eficacia y eficiencia como tampocoparece posible que la cultura de la eficiencia pudiera actuar aislada en la praacutectica

5 En cuanto al desarrollo de los SIP existe suficiente disponibilidad de tecnologiacutea experiencia yfinanciamiento ya sea por parte de paiacuteses yo organismos internacionales Por otra parte muchos de los paiacutesesde AL y EC si no la mayoriacutea cuentan con contrapartes adecuadamente calificadas producto de la largaactuacioacuten de capacitacioacuten desarrollada por organismos internacionales de creacutedito y su consecuenteincorporacioacuten a las curriculas universitarias

6 Aplicar un sistema de anaacutelisis de viabilidad de proyectos y de optimizacioacuten de su universo esclaramente una accioacuten racional No obstante tal accioacuten no es gratuita La realizacioacuten de un anaacutelisis costobeneficio de los SIP podraacute constituirse en un fuerte aliciente en su aplicacioacuten por parte de los Gobiernos ChileEUA y Colombia son los paiacuteses que se aprecian como las experiencias maacutes importantes susceptibles deanaacutelisis

7 Asimismo la aplicacioacuten de un benchmarking cooperativo entre los Gobiernos se advierte como una viacuteaenriquecedora en performances y resultados

E Conclusioacuten final

La no aplicacioacuten de un Sistema de Inversioacuten Puacuteblica eficaz y eficiente por parte de los Gobiernosconduce inexorablemente a la dilapidacioacuten de recursos con la consiguiente disminucioacuten del bienestar de suscomunidades

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INSTITUCIONALESMinisterio de Hacienda BoliviaDepartamento Nacional de Planeacioacuten ColombiaMinisterio de Planificacioacuten y Cooperacioacuten ChileMinisterio de Planificacioacuten Nacional Costa RicaOffice of Management and Budget Executive Office of the President USAOficina de Planeamiento y Presupuesto Presidencia de la Repuacuteblica Oriental del UruguayProyecto OEA-SEGEPLAN GuatemalaSecretariacutea de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico MeacutexicoSubsecretariacutea de Inversioacuten Puacuteblica ME y O y SP Argentina

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199112 El deacuteficit del sector puacuteblico y la poliacutetica fiscal en Argentina (1978-1987) (LCL625) 199113 El deacuteficit puacuteblico y la poliacutetica fiscal en Venezuela (1980-1990) (LCL635 y LCL635Add1) 199114 O deficit do setor publico e a politica fiscal no Brasil 1980-1988 (LCL636) 199115 Casos de exito na poliacutetica fiscal brasileira (LCL641) 199116 La poliacutetica fiscal en Colombia (LCL642) 199117 Lecciones de la poliacutetica fiscal colombiana (LCL643) 199118 Orientaciones para la armonizacioacuten de los impuestos internos sobre bienes y servicios en el Mercosur

(LCL646) 199519 El deacuteficit cuasifiscal de la banca central en Costa Rica 1985-1989 (LCL647) 199120 El deacuteficit cuasifiscal en Bolivia 1986-1990 (LCL648) 199121 Macroeconomiacutea de las operaciones cuasifiscales en Chile (LCL649) 199122 El deacuteficit del sector puacuteblico consolidado con el banco central la experiencia mexicana de 1980 a

1989 (LCL650) 199123 Una aproximacioacuten al deacuteficit cuasifiscal en el Peruacute 1985-1990 (LCL651) 199124 El deacuteficit cuasifiscal en el Paraguay 1982-1989 (LCL654) 199125 El deacuteficit cuasifiscal en Ecuador (1979-1987) (LCL659) 199126 El deacuteficit cuasifiscal en Venezuela 1980-1990 (LCL660) 199127 Deacuteficit cuasifiscal el caso argentino (1977-1989) (LCL661) 199128 O deficit quase-fiscal brasileiro na decada de 80 (LCL662) 199229 El deacuteficit parafiscal en Uruguay 1982-1990 (LCL719) 199230 Reforma fiscal provincial en Argentina el caso de Mendoza 1987-1991 (LCL741) 199331 La poliacutetica fiscal en Chile 1985-1991 (LCL742) 199332 Poliacutetica fiscal equilibrio macroecoacutenomico y distribucioacuten del ingreso en Venezuela 1985-1991

(LCL745) 199333 Incidencia macroeconoacutemica y distributiva de la poliacutetica fiscal en Colombia 1986-1990 (LCL746)

Seriepoliacutetica fiscal1

34 La poliacutetica fiscal en Bolivia y su relacioacuten con la poliacutetica econoacutemica 1986-1990 (LCL750) 199335 La poliacutetica fiscal en Ecuador 1985-1991 (LCL753) 199336 Poliacutetica fiscal ajuste y redistribucioacuten el caso uruguayo 1985-1991 (LCL759) 199337 La armonizacioacuten tributaria en el Mercosur (LCL785) 199338 Tax evasion causes estimation methods and penalties a focus on Latin America (LCL786) 199339 La evasioacuten tributaria (LCL787) 199340 Anaacutelisis y evaluacioacuten de las reformas tributarias en Meacutexico 1978-1992 (LCL788) 199341 Evasioacuten fiscal en Meacutexico (LCL789) 199342 Mensuraccedilatildeo da economia informal e da evasatildeo fiscal no Brasil (LCL790) 199343 Evasatildeo fiscal e ausecircncia de risco no Brasil (LCL791) 199344 Descentralizacioacuten fiscal marco conceptual (LCL793) 199345 Descentralizacioacuten fiscal en Ameacuterica Latina el caso argentino (LCL794) 199346 Descentralizacioacuten fiscal en Argentina desde una perspectiva local el caso de la provincia de Mendoza

(LCL795) 199347 Coordinacioacuten de la imposicioacuten general a los consumos entre nacioacuten y provincias (Argentina)

(LCL796) 199348 Fiscal decentralization in selected industrial countries (LCL797) 199349 Descentralizacioacuten fiscal el caso colombiano (LCL798 y LCL798Add1) 199350 La evasioacuten en el sistema de seguridad social argentino (LCL802) 199351 Evasatildeo das contribuiccedilotildees de empregadores e trabalhadores para a seguridade social no Brasil 52

(LCL803) 199352 Cobertura contributiva y estimacioacuten de la evasioacuten de contribuciones a la seguridad social en Costa

Rica (LCL817) 199453 Origen y magnitud de la evasioacuten en el sistema de pensiones chileno derivado de la capitalizacioacuten

individual (LCL818) 199454 Algunas consideraciones sobre las formas de medir el fraude comercial externo en Argentina

(LCL826) 199455 A evasatildeo fiscal na aacuterea aduaneira o caso brasileiro (LCL827) 199456 La modernizacioacuten y fiscalizacioacuten aduanera colombiana y el control a la evasioacuten fiscal (LCL828)

199457 Descentralizacioacuten fiscal el caso de Chile (LCL823 y LCL823Add1) 199458 Descentralizacioacuten fiscal el caso de la municipalidad de Concepcioacuten Regioacuten del Bio Bio Chile

(LCL824) 199459 Descentralizaccedilatildeo fiscal no Brasil a percepccedilatildeo do estado do Rio Grande do Sul (LCL825) 199460 Descentralizacioacuten fiscal en Venezuela (LCL831) 199461 Descentralizaccedilatildeo fiscal na America Latina estudo de caso do Brasil (LCL841 y LCL841Add1)

199462 La descentralizacioacuten financiera la experiencia cubana (LCL 860) 199463 Descentralizacioacuten fiscal en Nicaragua (LCL866) 199464 Federalismo fiscal ingresos gastos y gestioacuten macroeconoacutemica (LCL888) 199565 Las poliacuteticas fiscales en Argentina 1985-1992 (LCL889) 199566 Poliacutetica fiscal estabilizacioacuten y distribucioacuten del ingreso la experiencia de Meacutexico 1983-1993

(LCL890) 199567 Casos de eacutexito de la poliacutetica fiscal en Chile 1980-1993 (LCL891) 199568 Lecciones sobre reformas fiscales en Argentina 1990-1993 (LCL892) 199569 Casos de eacutexito en poliacutetica de ingresos y gastos la experiencia mexicana 1980-1993 (LCL893)

199570 Experiencias sobre la poliacutetica fiscal en Bolivia 1980-1993 (LCL912 y LCL912Add1) 199571 Casos de eacutexito de reformas fiscales en Colombia 1980-1992 (LCL913) 199572 Descentralizacioacuten fiscal en Bolivia (LCL916) 199573 Caracteriacutesticas del mercado de creacutedito territorial y determinantes de la demanda el caso colombiano

(LCL917) 1995

74 Descentralizacioacuten poliacutetico-financiera en Francia (LCL918) 199575 Estabilizacioacuten tipo de cambio real e ingresos fiscales (LCL941) 199676 Estimacioacuten de la evacioacuten en el IVA en Chile 1980-1993 (LCL942) 199677 Impacto distributivo del presupuesto puacuteblico aspectos metodoloacutegicos (LCL943) 199678 Incidencia impositiva y asignacioacuten de recursos Un modelo de equilibrio general computado para la

Argentina (LCL945) 199679 Los modelos de equilibrio general computable en anaacutelisis de incidencia fiscal (LCL951) 199680 Fuentes de informacioacuten para asignar los impuestos y los gastos puacuteblicos por estratos de ingreso

(LCL952) 199681 Distribucioacuten del ingreso el papel del gasto puacuteblico social (LCL953) 199682 Resentildea de estudios sobre incidencia fiscal aspectos metodoloacutegicos (LCL954) 199683 Estudio de incidencia presupuestaria el caso de Chile (LCL955) 199684 Seminario internacional sobre descentralizacioacuten fiscal en Ameacuterica Latina mejores praacutecticas y

lecciones de poliacutetica (LCL967) 199685 Estructura funcionamiento y poliacuteticas de los fondos de cofinanciacioacuten en paiacuteses seleccionados

86praacutectica y principales desafiacuteos (LCL968) 199686 El nivel intermedio en el arreglo institucional diagnoacutestico y perspectivas en el aacutembito

latinoamericano (LCL969) 199687 Descentralizacioacuten fiscal y poliacutetica macroeconoacutemica (LCL970) 199688 Las transferencias intergubernamentales y la equidad redistributiva el caso argentino (LCL977)

199689 La asignacioacuten de funciones a nivel local en Argentina el caso del municipio de Santiago del Estero

(LCL979) 199690 Descentralizacioacuten fiscal el caso del Ecuador (LCL980) 199691 Descentralizacioacuten fiscal el caso paraguayo (LCL 981) 199692 Descentralizacioacuten fiscal el caso de Peruacute (LCL 1010) 199793 Os estados e a descentralizaccedilatildeo no Brasil (LCL1011) 199794 Descentralizacioacuten fiscal y estabilidad macroeconoacutemica en Venezuela (LCL1012) 199795 La magnitud e incidencia del gasto puacuteblico en Colombia (LCL1021) 199796 Incidencia e impacto distributivo de subsidios directos e impliacutecitos guiacutea metodoloacutegica Una

aplicacioacuten al caso ecuatoriano (LCL1026) 199797 Incidencia del gasto puacuteblico en Ecuador (LCL1027) 199798 Las finanzas puacuteblicas y la poliacutetica fiscal en las economiacuteas de Centroameacuterica durante los antildeos noventa

y perspectivas de corto y mediano plazo (LCL1028-P) Numero de venta S00IIG16 (US$100)(este tiacutetulo reemplaza al publicado anteriormente) 2000

99 Cuantificacioacuten y focalizacioacuten del gasto social el caso de Panamaacute (LCL 1029) 1997100 Descentralizacioacuten de los recursos hacia los gobiernos regionales en Chile (LCL1086) 1997101 Descentralizacioacuten fiscal Los ingresos municipales y regionales en Chile (LCL1087) enero 1998102 Descentralizacioacuten y transferencia de competencias aproximacioacuten general y propuestas para fortalecer

los gobiernos regionales de Chile (LCL1098) enero 1998103 Non-tax revenue of subnational governments The theoretical background experience from the

international perspective and ecomendations (LCL1089) enero 1998104 Coordination of macroeconomic policy and fiscal decentralization (LCL1090) enero 1998105 Coordination cooperation and control within decentralized fiscal systems (LCL1091) enero 1998106 La descentralizacioacuten fiscal en Meacutexico (LCL1138) enero 1998107 Sistemas tributarios de los gobiernos locales en el itsmo centroamericano (LCL1139) enero

1998108 Crisis bancarias Causas costos duracioacuten efectos y opciones de poliacutetica (LCL1324-P) Nuacutemero de

Venta S00IIG8 (US$100) 2000109 Los sistemas de inversioacuten puacuteblica en Ameacuterica Latina y el Caribe (LCL1336-P) Nuacutemero de Venta

S00IIG15 (US$100) 2000

bull El lector interesado en nuacutemeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Divisioacuten de DesarrolloEconoacutemico CEPAL Casilla 179-D Santiago de Chile Utilice esta paacutegina como formulario indicando en el recuadro el ejemplar de suintereacutes

bull Disponible en Internet httpwwweclaccl

Nombre

Domicilio

Coacutedigo y ciudad

Paiacutes

TelFax Email

IMPLIacuteCITO

El autor desea agradecer la informacioacuten facilitada y comentarios realizados porlos especialistas de los Organismos responsables de los paiacuteses tratados enespecial a Lawrence W Hush de la Oficina de Administracioacuten y Presupuesto(OMB) del Gobierno Federal de los EUA a Mariacutea Teresa Hamuy P deMIDEPLAN de Chile y a Gloria Ineacutes Gomeacutez del Departamento Nacional dePlaneacioacuten de Colombia

Las opiniones expresadas en este documento que no ha sido sometido a revisioacuteneditorial son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir conlas de la Organizacioacuten

Publicacioacuten de las Naciones Unidas

LCL1336-P

Ndeg de venta S00IIG15

Impreso en Naciones Unidas Santiago de Chile

La autorizacioacuten para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario dela Junta de Publicaciones Sede de las Naciones Unidas Nueva York N Y 10017 EEUULos Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sinautorizacioacuten previa Soacutelo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las NacionesUnidas de tal reproduccioacuten

Iacutendice

Resumen

Introduccioacuten

Cuadro 1

Antildeo oPromedio

PPLC 90-94 19 2 18 100 9 91PPG7 1995 19 1 19 100 12 88

Cuadro 2

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

Alemania 90-94 487 2409Brasil 90-94 368 1789

Cuadro 3

PBI GPTGCte Gcte

PromedioGrupo de

Paiacuteses

Antildeo opromedio

PPLC 90-94 23 21 3 18 2 100 89 15 74 11PPG7 1995 15 14 8 6 1 100 88 52 36 12

Cuadro 4

Antildeo opromedio

sobrePBI

sobreGPT

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreGPT

Alemania 90-94 487 -Brasil 90-94 368 -

Chile 90-94 - 2449Alemania 90-94 - 1247

Colombia 90-94 048 sd EUA 1995 029 -

JURIDICCIOacuteN

1975 80-84 85-89 90-94

delG asto de

capital

G OB LO CA L

G OB E STADUA L

G OB CE NTRAL

GobiernoLocal

PPLC 90-94 35 44 20PPG7 1995 18 27 55

D Infraestructura

d e lG a s t o d e

c a p i t a l

G O B L O C A L

G O B C E N T R A L

Cuadro 6

E Capital humano

Canadaacute354

Edad a

Todos los PG7-56

Japoacuten

Cuadro 9

EUA 100 100 100Japoacuten 77 88 54

Recuadro 1

Aguas Buenos Airesa

a) Legislacioacuten

S E R P L A C b

P ro p io s

M ID E P L A N

C O M P O N E N

Diagrama 1 (b-d)

de Hacienda)a

PRESUPUESTARIA

Diagrama 1 (c-d)

Diagrama 1 (d-d)

a) Legislacioacuten

4 1 P ro c e s o

e x -p o s t

e l p ro y e c to

b aacute s ic o s

Diagrama 2

FUNCIONES

ASESORIacuteA

(RECOMEN-

DACIOacuteN)

GOBIERNO

(DECISIOacuteN)

ADMINISTRACIOacuteN

(EJECUCIOacuteN)

ATRIBUCIONES

PRESIDENCIA DE LA

REPUacuteBLICA

DEL ESTADO

SERVICIO O

NACIONAL

OFICINAS

MINISTERIALES

PLANIFICACIOacuteN

SERPLACd

SECRETARIacuteA

REGIONAL

MINISTERIAL

DIRECCIOacuteN

REGIONAL

PLANEAMIENTO

SERVICIO O

DIRECCIOacuteN

NIVEL REGIONAL

PLANEAMIENTO

GOBERNACIOacuteN

DELEGADO

PROVINCIAL

MUNICIPALIDAD

COMUNIDADES LOCALES

PLANIFICACIOacuteN

CONCEJO

MUNICIPAL

31 Bolivia

a) Legislacioacuten

32 Argentina

165 OMB 1992 punto 8 y OMB 1994

Diagrama 3

Controlrdquo

Credit Policyrdquo

Plan and theUnifed

Agenda ofFederal

Regulatoryand

October 1996

of April 291992

The WhiteHouse

ExecutiveOrder

ChiefInformations

CouncilWorking

GSAldquoPerformance

PerformanceMeasures

Effectivelyrdquo

OMBCircular

InformationRe-

sourcesrdquo

costo-efectividad

paraprogramas o

Incluyeerogaciones

Hidraacuteulicos

Venta de Activos

AlquilerCompra

Comercial

Proyectos deDefensa

IOacuteN

CIacuteF

SIOacute

IacuteTIC

No 109

Diagrama 4

PROGRAMAESTRATEGIA

PLANPERFORM Y

METODOLOGIacuteA

SECT JUR

ESTADOSUNIDOS

SUMO GLOBAL)

NOLEGISLA-

GOBFEDERAL

6 CONSOLIDADO

1 MUY FLEXIBLE

(COHERENCIA

COMPARACIOacuteN)

(ACLARAD)4 NO BIP

AMEacuteRICA LATINA

GLOBAL)

CBACENO CONG Y

FFAATOTAL

MERCADO INCOMPLETA

CIONAL

EN DIVISAS)

JUDTOTAL

5 MUY SIMPLIFICADO

JUDIC(INVIT)

GOBFEDERAL

(INVIT)

NO LEG YJUDIC

1 INCLUYE CAPHUMANO

Los sistem

Recuadro 3

31121996311219961908199519081995

221221803803

220196110595

271196011096

309508

Recuadro 4

Diagrama 5

GASTOS CORRIENTES

GASTOS DE CAPITAL

Recuadro 6

Recuadro 7

1 Proyecto

Recuadro 8

(LCL917) 1995

S00IIG15 (US$100) 2000

Nombre

Domicilio

Paiacutes

TelFax Email

IMPLIacuteCITO

Iacutendice

Resumen

Introduccioacuten

Cuadro 1

Antildeo oPromedio

PPLC 90-94 19 2 18 100 9 91PPG7 1995 19 1 19 100 12 88

Cuadro 2

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

Alemania 90-94 487 2409Brasil 90-94 368 1789

Cuadro 3

PBI GPTGCte Gcte

PromedioGrupo de

Paiacuteses

Antildeo opromedio

PPLC 90-94 23 21 3 18 2 100 89 15 74 11PPG7 1995 15 14 8 6 1 100 88 52 36 12

Cuadro 4

Antildeo opromedio

sobrePBI

sobreGPT

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreGPT

Alemania 90-94 487 -Brasil 90-94 368 -

Chile 90-94 - 2449Alemania 90-94 - 1247

Colombia 90-94 048 sd EUA 1995 029 -

JURIDICCIOacuteN

1975 80-84 85-89 90-94

delG asto de

capital

G OB LO CA L

G OB E STADUA L

G OB CE NTRAL

GobiernoLocal

PPLC 90-94 35 44 20PPG7 1995 18 27 55

D Infraestructura

d e lG a s t o d e

c a p i t a l

G O B L O C A L

G O B C E N T R A L

Cuadro 6

E Capital humano

Canadaacute354

Edad a

Todos los PG7-56

Japoacuten

Cuadro 9

EUA 100 100 100Japoacuten 77 88 54

Recuadro 1

Aguas Buenos Airesa

a) Legislacioacuten

S E R P L A C b

P ro p io s

M ID E P L A N

C O M P O N E N

Diagrama 1 (b-d)

de Hacienda)a

PRESUPUESTARIA

Diagrama 1 (c-d)

Diagrama 1 (d-d)

a) Legislacioacuten

4 1 P ro c e s o

e x -p o s t

e l p ro y e c to

b aacute s ic o s

Diagrama 2

FUNCIONES

ASESORIacuteA

(RECOMEN-

DACIOacuteN)

GOBIERNO

(DECISIOacuteN)

ADMINISTRACIOacuteN

(EJECUCIOacuteN)

ATRIBUCIONES

PRESIDENCIA DE LA

REPUacuteBLICA

DEL ESTADO

SERVICIO O

NACIONAL

OFICINAS

MINISTERIALES

PLANIFICACIOacuteN

SERPLACd

SECRETARIacuteA

REGIONAL

MINISTERIAL

DIRECCIOacuteN

REGIONAL

PLANEAMIENTO

SERVICIO O

DIRECCIOacuteN

NIVEL REGIONAL

PLANEAMIENTO

GOBERNACIOacuteN

DELEGADO

PROVINCIAL

MUNICIPALIDAD

COMUNIDADES LOCALES

PLANIFICACIOacuteN

CONCEJO

MUNICIPAL

31 Bolivia

a) Legislacioacuten

32 Argentina

165 OMB 1992 punto 8 y OMB 1994

Diagrama 3

Controlrdquo

Credit Policyrdquo

Plan and theUnifed

Agenda ofFederal

Regulatoryand

October 1996

of April 291992

The WhiteHouse

ExecutiveOrder

ChiefInformations

CouncilWorking

GSAldquoPerformance

PerformanceMeasures

Effectivelyrdquo

OMBCircular

InformationRe-

sourcesrdquo

costo-efectividad

paraprogramas o

Incluyeerogaciones

Hidraacuteulicos

Venta de Activos

AlquilerCompra

Comercial

Proyectos deDefensa

IOacuteN

CIacuteF

SIOacute

IacuteTIC

No 109

Diagrama 4

PROGRAMAESTRATEGIA

PLANPERFORM Y

METODOLOGIacuteA

SECT JUR

ESTADOSUNIDOS

SUMO GLOBAL)

NOLEGISLA-

GOBFEDERAL

6 CONSOLIDADO

1 MUY FLEXIBLE

(COHERENCIA

COMPARACIOacuteN)

(ACLARAD)4 NO BIP

AMEacuteRICA LATINA

GLOBAL)

CBACENO CONG Y

FFAATOTAL

MERCADO INCOMPLETA

CIONAL

EN DIVISAS)

JUDTOTAL

5 MUY SIMPLIFICADO

JUDIC(INVIT)

GOBFEDERAL

(INVIT)

NO LEG YJUDIC

1 INCLUYE CAPHUMANO

Los sistem

Recuadro 3

31121996311219961908199519081995

221221803803

220196110595

271196011096

309508

Recuadro 4

Diagrama 5

GASTOS CORRIENTES

GASTOS DE CAPITAL

Recuadro 6

Recuadro 7

1 Proyecto

Recuadro 8

(LCL917) 1995

S00IIG15 (US$100) 2000

Nombre

Domicilio

Paiacutes

TelFax Email

IMPLIacuteCITO

Resumen

Introduccioacuten

Cuadro 1

Antildeo oPromedio

PPLC 90-94 19 2 18 100 9 91PPG7 1995 19 1 19 100 12 88

Cuadro 2

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

Alemania 90-94 487 2409Brasil 90-94 368 1789

Cuadro 3

PBI GPTGCte Gcte

PromedioGrupo de

Paiacuteses

Antildeo opromedio

PPLC 90-94 23 21 3 18 2 100 89 15 74 11PPG7 1995 15 14 8 6 1 100 88 52 36 12

Cuadro 4

Antildeo opromedio

sobrePBI

sobreGPT

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreGPT

Alemania 90-94 487 -Brasil 90-94 368 -

Chile 90-94 - 2449Alemania 90-94 - 1247

Colombia 90-94 048 sd EUA 1995 029 -

JURIDICCIOacuteN

1975 80-84 85-89 90-94

delG asto de

capital

G OB LO CA L

G OB E STADUA L

G OB CE NTRAL

GobiernoLocal

PPLC 90-94 35 44 20PPG7 1995 18 27 55

D Infraestructura

d e lG a s t o d e

c a p i t a l

G O B L O C A L

G O B C E N T R A L

Cuadro 6

E Capital humano

Canadaacute354

Edad a

Todos los PG7-56

Japoacuten

Cuadro 9

EUA 100 100 100Japoacuten 77 88 54

Recuadro 1

Aguas Buenos Airesa

a) Legislacioacuten

S E R P L A C b

P ro p io s

M ID E P L A N

C O M P O N E N

Diagrama 1 (b-d)

de Hacienda)a

PRESUPUESTARIA

Diagrama 1 (c-d)

Diagrama 1 (d-d)

a) Legislacioacuten

4 1 P ro c e s o

e x -p o s t

e l p ro y e c to

b aacute s ic o s

Diagrama 2

FUNCIONES

ASESORIacuteA

(RECOMEN-

DACIOacuteN)

GOBIERNO

(DECISIOacuteN)

ADMINISTRACIOacuteN

(EJECUCIOacuteN)

ATRIBUCIONES

PRESIDENCIA DE LA

REPUacuteBLICA

DEL ESTADO

SERVICIO O

NACIONAL

OFICINAS

MINISTERIALES

PLANIFICACIOacuteN

SERPLACd

SECRETARIacuteA

REGIONAL

MINISTERIAL

DIRECCIOacuteN

REGIONAL

PLANEAMIENTO

SERVICIO O

DIRECCIOacuteN

NIVEL REGIONAL

PLANEAMIENTO

GOBERNACIOacuteN

DELEGADO

PROVINCIAL

MUNICIPALIDAD

COMUNIDADES LOCALES

PLANIFICACIOacuteN

CONCEJO

MUNICIPAL

31 Bolivia

a) Legislacioacuten

32 Argentina

165 OMB 1992 punto 8 y OMB 1994

Diagrama 3

Controlrdquo

Credit Policyrdquo

Plan and theUnifed

Agenda ofFederal

Regulatoryand

October 1996

of April 291992

The WhiteHouse

ExecutiveOrder

ChiefInformations

CouncilWorking

GSAldquoPerformance

PerformanceMeasures

Effectivelyrdquo

OMBCircular

InformationRe-

sourcesrdquo

costo-efectividad

paraprogramas o

Incluyeerogaciones

Hidraacuteulicos

Venta de Activos

AlquilerCompra

Comercial

Proyectos deDefensa

IOacuteN

CIacuteF

SIOacute

IacuteTIC

No 109

Diagrama 4

PROGRAMAESTRATEGIA

PLANPERFORM Y

METODOLOGIacuteA

SECT JUR

ESTADOSUNIDOS

SUMO GLOBAL)

NOLEGISLA-

GOBFEDERAL

6 CONSOLIDADO

1 MUY FLEXIBLE

(COHERENCIA

COMPARACIOacuteN)

(ACLARAD)4 NO BIP

AMEacuteRICA LATINA

GLOBAL)

CBACENO CONG Y

FFAATOTAL

MERCADO INCOMPLETA

CIONAL

EN DIVISAS)

JUDTOTAL

5 MUY SIMPLIFICADO

JUDIC(INVIT)

GOBFEDERAL

(INVIT)

NO LEG YJUDIC

1 INCLUYE CAPHUMANO

Los sistem

Recuadro 3

31121996311219961908199519081995

221221803803

220196110595

271196011096

309508

Recuadro 4

Diagrama 5

GASTOS CORRIENTES

GASTOS DE CAPITAL

Recuadro 6

Recuadro 7

1 Proyecto

Recuadro 8

(LCL917) 1995

S00IIG15 (US$100) 2000

Nombre

Domicilio

Paiacutes

TelFax Email

IMPLIacuteCITO

Resumen

Introduccioacuten

Cuadro 1

Antildeo oPromedio

PPLC 90-94 19 2 18 100 9 91PPG7 1995 19 1 19 100 12 88

Cuadro 2

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

Alemania 90-94 487 2409Brasil 90-94 368 1789

Cuadro 3

PBI GPTGCte Gcte

PromedioGrupo de

Paiacuteses

Antildeo opromedio

PPLC 90-94 23 21 3 18 2 100 89 15 74 11PPG7 1995 15 14 8 6 1 100 88 52 36 12

Cuadro 4

Antildeo opromedio

sobrePBI

sobreGPT

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreGPT

Alemania 90-94 487 -Brasil 90-94 368 -

Chile 90-94 - 2449Alemania 90-94 - 1247

Colombia 90-94 048 sd EUA 1995 029 -

JURIDICCIOacuteN

1975 80-84 85-89 90-94

delG asto de

capital

G OB LO CA L

G OB E STADUA L

G OB CE NTRAL

GobiernoLocal

PPLC 90-94 35 44 20PPG7 1995 18 27 55

D Infraestructura

d e lG a s t o d e

c a p i t a l

G O B L O C A L

G O B C E N T R A L

Cuadro 6

E Capital humano

Canadaacute354

Edad a

Todos los PG7-56

Japoacuten

Cuadro 9

EUA 100 100 100Japoacuten 77 88 54

Recuadro 1

Aguas Buenos Airesa

a) Legislacioacuten

S E R P L A C b

P ro p io s

M ID E P L A N

C O M P O N E N

Diagrama 1 (b-d)

de Hacienda)a

PRESUPUESTARIA

Diagrama 1 (c-d)

Diagrama 1 (d-d)

a) Legislacioacuten

4 1 P ro c e s o

e x -p o s t

e l p ro y e c to

b aacute s ic o s

Diagrama 2

FUNCIONES

ASESORIacuteA

(RECOMEN-

DACIOacuteN)

GOBIERNO

(DECISIOacuteN)

ADMINISTRACIOacuteN

(EJECUCIOacuteN)

ATRIBUCIONES

PRESIDENCIA DE LA

REPUacuteBLICA

DEL ESTADO

SERVICIO O

NACIONAL

OFICINAS

MINISTERIALES

PLANIFICACIOacuteN

SERPLACd

SECRETARIacuteA

REGIONAL

MINISTERIAL

DIRECCIOacuteN

REGIONAL

PLANEAMIENTO

SERVICIO O

DIRECCIOacuteN

NIVEL REGIONAL

PLANEAMIENTO

GOBERNACIOacuteN

DELEGADO

PROVINCIAL

MUNICIPALIDAD

COMUNIDADES LOCALES

PLANIFICACIOacuteN

CONCEJO

MUNICIPAL

31 Bolivia

a) Legislacioacuten

32 Argentina

165 OMB 1992 punto 8 y OMB 1994

Diagrama 3

Controlrdquo

Credit Policyrdquo

Plan and theUnifed

Agenda ofFederal

Regulatoryand

October 1996

of April 291992

The WhiteHouse

ExecutiveOrder

ChiefInformations

CouncilWorking

GSAldquoPerformance

PerformanceMeasures

Effectivelyrdquo

OMBCircular

InformationRe-

sourcesrdquo

costo-efectividad

paraprogramas o

Incluyeerogaciones

Hidraacuteulicos

Venta de Activos

AlquilerCompra

Comercial

Proyectos deDefensa

IOacuteN

CIacuteF

SIOacute

IacuteTIC

No 109

Diagrama 4

PROGRAMAESTRATEGIA

PLANPERFORM Y

METODOLOGIacuteA

SECT JUR

ESTADOSUNIDOS

SUMO GLOBAL)

NOLEGISLA-

GOBFEDERAL

6 CONSOLIDADO

1 MUY FLEXIBLE

(COHERENCIA

COMPARACIOacuteN)

(ACLARAD)4 NO BIP

AMEacuteRICA LATINA

GLOBAL)

CBACENO CONG Y

FFAATOTAL

MERCADO INCOMPLETA

CIONAL

EN DIVISAS)

JUDTOTAL

5 MUY SIMPLIFICADO

JUDIC(INVIT)

GOBFEDERAL

(INVIT)

NO LEG YJUDIC

1 INCLUYE CAPHUMANO

Los sistem

Recuadro 3

31121996311219961908199519081995

221221803803

220196110595

271196011096

309508

Recuadro 4

Diagrama 5

GASTOS CORRIENTES

GASTOS DE CAPITAL

Recuadro 6

Recuadro 7

1 Proyecto

Recuadro 8

(LCL917) 1995

S00IIG15 (US$100) 2000

Nombre

Domicilio

Paiacutes

TelFax Email

IMPLIacuteCITO

Introduccioacuten

Cuadro 1

Antildeo oPromedio

PPLC 90-94 19 2 18 100 9 91PPG7 1995 19 1 19 100 12 88

Cuadro 2

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

Alemania 90-94 487 2409Brasil 90-94 368 1789

Cuadro 3

PBI GPTGCte Gcte

PromedioGrupo de

Paiacuteses

Antildeo opromedio

PPLC 90-94 23 21 3 18 2 100 89 15 74 11PPG7 1995 15 14 8 6 1 100 88 52 36 12

Cuadro 4

Antildeo opromedio

sobrePBI

sobreGPT

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreGPT

Alemania 90-94 487 -Brasil 90-94 368 -

Chile 90-94 - 2449Alemania 90-94 - 1247

Colombia 90-94 048 sd EUA 1995 029 -

JURIDICCIOacuteN

1975 80-84 85-89 90-94

delG asto de

capital

G OB LO CA L

G OB E STADUA L

G OB CE NTRAL

GobiernoLocal

PPLC 90-94 35 44 20PPG7 1995 18 27 55

D Infraestructura

d e lG a s t o d e

c a p i t a l

G O B L O C A L

G O B C E N T R A L

Cuadro 6

E Capital humano

Canadaacute354

Edad a

Todos los PG7-56

Japoacuten

Cuadro 9

EUA 100 100 100Japoacuten 77 88 54

Recuadro 1

Aguas Buenos Airesa

a) Legislacioacuten

S E R P L A C b

P ro p io s

M ID E P L A N

C O M P O N E N

Diagrama 1 (b-d)

de Hacienda)a

PRESUPUESTARIA

Diagrama 1 (c-d)

Diagrama 1 (d-d)

a) Legislacioacuten

4 1 P ro c e s o

e x -p o s t

e l p ro y e c to

b aacute s ic o s

Diagrama 2

FUNCIONES

ASESORIacuteA

(RECOMEN-

DACIOacuteN)

GOBIERNO

(DECISIOacuteN)

ADMINISTRACIOacuteN

(EJECUCIOacuteN)

ATRIBUCIONES

PRESIDENCIA DE LA

REPUacuteBLICA

DEL ESTADO

SERVICIO O

NACIONAL

OFICINAS

MINISTERIALES

PLANIFICACIOacuteN

SERPLACd

SECRETARIacuteA

REGIONAL

MINISTERIAL

DIRECCIOacuteN

REGIONAL

PLANEAMIENTO

SERVICIO O

DIRECCIOacuteN

NIVEL REGIONAL

PLANEAMIENTO

GOBERNACIOacuteN

DELEGADO

PROVINCIAL

MUNICIPALIDAD

COMUNIDADES LOCALES

PLANIFICACIOacuteN

CONCEJO

MUNICIPAL

31 Bolivia

a) Legislacioacuten

32 Argentina

165 OMB 1992 punto 8 y OMB 1994

Diagrama 3

Controlrdquo

Credit Policyrdquo

Plan and theUnifed

Agenda ofFederal

Regulatoryand

October 1996

of April 291992

The WhiteHouse

ExecutiveOrder

ChiefInformations

CouncilWorking

GSAldquoPerformance

PerformanceMeasures

Effectivelyrdquo

OMBCircular

InformationRe-

sourcesrdquo

costo-efectividad

paraprogramas o

Incluyeerogaciones

Hidraacuteulicos

Venta de Activos

AlquilerCompra

Comercial

Proyectos deDefensa

IOacuteN

CIacuteF

SIOacute

IacuteTIC

No 109

Diagrama 4

PROGRAMAESTRATEGIA

PLANPERFORM Y

METODOLOGIacuteA

SECT JUR

ESTADOSUNIDOS

SUMO GLOBAL)

NOLEGISLA-

GOBFEDERAL

6 CONSOLIDADO

1 MUY FLEXIBLE

(COHERENCIA

COMPARACIOacuteN)

(ACLARAD)4 NO BIP

AMEacuteRICA LATINA

GLOBAL)

CBACENO CONG Y

FFAATOTAL

MERCADO INCOMPLETA

CIONAL

EN DIVISAS)

JUDTOTAL

5 MUY SIMPLIFICADO

JUDIC(INVIT)

GOBFEDERAL

(INVIT)

NO LEG YJUDIC

1 INCLUYE CAPHUMANO

Los sistem

Recuadro 3

31121996311219961908199519081995

221221803803

220196110595

271196011096

309508

Recuadro 4

Diagrama 5

GASTOS CORRIENTES

GASTOS DE CAPITAL

Recuadro 6

Recuadro 7

1 Proyecto

Recuadro 8

(LCL917) 1995

S00IIG15 (US$100) 2000

Nombre

Domicilio

Paiacutes

TelFax Email

IMPLIacuteCITO

Cuadro 1

Antildeo oPromedio

PPLC 90-94 19 2 18 100 9 91PPG7 1995 19 1 19 100 12 88

Cuadro 2

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreIBF

Alemania 90-94 487 2409Brasil 90-94 368 1789

Cuadro 3

PBI GPTGCte Gcte

PromedioGrupo de

Paiacuteses

Antildeo opromedio

PPLC 90-94 23 21 3 18 2 100 89 15 74 11PPG7 1995 15 14 8 6 1 100 88 52 36 12

Cuadro 4

Antildeo opromedio

sobrePBI

sobreGPT

PaiacutesAntildeo o

promedioanual

sobrePBI

sobreGPT

Alemania 90-94 487 -Brasil 90-94 368 -

Chile 90-94 - 2449Alemania 90-94 - 1247

Colombia 90-94 048 sd EUA 1995 029 -

JURIDICCIOacuteN

1975 80-84 85-89 90-94

delG asto de

capital

G OB LO CA L

G OB E STADUA L

G OB CE NTRAL

GobiernoLocal

PPLC 90-94 35 44 20PPG7 1995 18 27 55

D Infraestructura

d e lG a s t o d e

c a p i t a l

G O B L O C A L

G O B C E N T R A L

Cuadro 6

E Capital humano

Canadaacute354

Edad a

Todos los PG7-56

Japoacuten

Cuadro 9

EUA 100 100 100Japoacuten 77 88 54

Recuadro 1

Aguas Buenos Airesa

a) Legislacioacuten

S E R P L A C b

P ro p io s

M ID E P L A N

C O M P O N E N

Diagrama 1 (b-d)

de Hacienda)a

PRESUPUESTARIA

Diagrama 1 (c-d)

Diagrama 1 (d-d)

a) Legislacioacuten

4 1 P ro c e s o

e x -p o s t

e l p ro y e c to

b aacute s ic o s

Diagrama 2

FUNCIONES

ASESORIacuteA

(RECOMEN-

DACIOacuteN)

GOBIERNO

(DECISIOacuteN)

ADMINISTRACIOacuteN

(EJECUCIOacuteN)

ATRIBUCIONES

PRESIDENCIA DE LA

REPUacuteBLICA

DEL ESTADO

SERVICIO O

NACIONAL

OFICINAS

MINISTERIALES

PLANIFICACIOacuteN

SERPLACd

SECRETARIacuteA

REGIONAL

MINISTERIAL

DIRECCIOacuteN

REGIONAL

PLANEAMIENTO

SERVICIO O

DIRECCIOacuteN

NIVEL REGIONAL

PLANEAMIENTO

GOBERNACIOacuteN

DELEGADO

PROVINCIAL

MUNICIPALIDAD

COMUNIDADES LOCALES

PLANIFICACIOacuteN

CONCEJO

MUNICIPAL

31 Bolivia

a) Legislacioacuten

32 Argentina

165 OMB 1992 punto 8 y OMB 1994

Diagrama 3

Controlrdquo

Credit Policyrdquo

Plan and theUnifed

Agenda ofFederal

Regulatoryand

October 1996

of April 291992

The WhiteHouse

ExecutiveOrder

ChiefInformations

CouncilWorking

GSAldquoPerformance

PerformanceMeasures

Effectivelyrdquo

OMBCircular

InformationRe-

sourcesrdquo

costo-efectividad

paraprogramas o

Incluyeerogaciones

Hidraacuteulicos

Venta de Activos

AlquilerCompra

Comercial

Proyectos deDefensa

IOacuteN

CIacuteF

SIOacute

IacuteTIC

No 109

Diagrama 4

PROGRAMAESTRATEGIA

PLANPERFORM Y

METODOLOGIacuteA

SECT JUR

ESTADOSUNIDOS

SUMO GLOBAL)

NOLEGISLA-

GOBFEDERAL

6 CONSOLIDADO

1 MUY FLEXIBLE

(COHERENCIA

COMPARACIOacuteN)

(ACLARAD)4 NO BIP

AMEacuteRICA LATINA

GLOBAL)

CBACENO CONG Y

FFAATOTAL

MERCADO INCOMPLETA

CIONAL

EN DIVISAS)

JUDTOTAL

5 MUY SIMPLIFICADO

JUDIC(INVIT)

GOBFEDERAL

(INVIT)

NO LEG YJUDIC

1 INCLUYE CAPHUMANO

Los sistem

Recuadro 3

31121996311219961908199519081995

221221803803

220196110595

271196011096

309508

Recuadro 4

Diagrama 5

GASTOS CORRIENTES

GASTOS DE CAPITAL

Recuadro 6

Recuadro 7

1 Proyecto

Recuadro 8

(LCL917) 1995

S00IIG15 (US$100) 2000

Nombre

Domicilio

Paiacutes

TelFax Email

IMPLIacuteCITO

Documents

Los sistemas de inversión pública en América Latina y el