Los sistemas de pensiones en Europa y … · planes pœblicos de pensiones con planes com - petitivos de ahorro obligatorio. Ha sido en el entorno de LatinoamØrica donde mÆs inci-dencia

1. INTRODUCCIÓN

Los espacios regionales elegidos paranuestra exposición constituyen, sinduda, un universo inabarcable. Sin

embargo y a pesar de los peligros inevitables(que desde ahora asumimos con la benevolen-cia y comprensión del lector), han sido elegi-dos con premeditación. Pretendemos desarro-llar dos diálogos que, a pesar de sus múltiplesdiferencias, ofrecen nexos de unión1, que per-miten valorar experiencias, abrir espacios dedebate y singularmente, tras los datos y lasvaloraciones, instalarnos en la reflexiónsobre las ideas.

Apostar por este debate es arriesgado, sinembargo es necesario romper, al menos aca-démicamente, el silencio en el que nos hemos

instalado. Parece que con la renovación de losPactos de Toledo y el crecimiento del Fondode Reserva, ya hemos hecho los deberes, sinembargo nada mas lejos de la realidad. LosPactos sin actuaciones serias y profundas,que exigen debate, son papel mojado; y elFondo de Reserva, aunque interesante, cum-ple una función insignificante en el contextoglobal, es como si tratamos el cáncer a base deanalgésicos.

2. EL PROCESO DE ADAPTACIÓNDE LOS SISTEMAS DE PENSIONESA LAS NUEVAS REALIDADESSOCIOECONÓMICAS

2.1. El estado de la cuestión

Los Sistemas de Seguridad Social se en-frentan a la nueva estructura económicamundial y al incesante incremento de lapoblación anciana. El intenso debate surgidodurante los años noventa puso de manifiestolos diferentes retos a los que ha de enfrentar-se la protección social del siglo XXI. Se hacuestionado la adaptación de los sistemaspúblicos de reparto a la nueva realidad eco-nómica enmarcada en el proceso de globaliza-ción. Las profundas transformaciones estruc-

53REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 54

** Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de laSeguridad Social en la Facultad de Derecho de la Uni-versidad Complutense de Madrid

** Abogada y Profesora colaboradora de Derechodel Trabajo y de la Seguridad Social .

1 En esta línea es de sumo interés el trabajo de ALFRE-

DO MONTOYA MELGAR, El modelo social europeo y los sis-temas de protección social en los países de Latinoaméri-ca y el Caribe, publicado con el mismo titulo por elMTAS , Madrid, 2003

Los sistemas de pensionesen Europa y Latinoamérica:realidades, expectativas e ideaspara un debate

JOSE LUIS TORTUERO PLAZA*

OLIMPIA DEL AGUILA CAZORLA**

turales del mercado laboral y las necesidadesde la nueva economía han propiciado la cons-trucción de nuevos planteamientos doctrina-les basados en ideologías del ámbito neolibe-ral que, en definitiva, suponen una nuevaconcepción de la Seguridad Social.

A lo largo de la década de los 90, las accio-nes derivadas de las políticas englobadas enel denominado Consenso de Washington ylideradas por el Banco Mundial y el FondoMonetario Internacional se han materializa-do en la promoción de reformas estructuralesde los regímenes de pensiones en base a plan-teamientos predominantemente economicis-tas. El interés de estas organizaciones en lanaturaleza de la protección social se acrecen-tó con los programas de ajuste estructuralfinanciados por ellas, fundamentalmente enel área de América Latina y en los países delEste de Europa. Los objetivos tradicionalesde la Seguridad Social, la solidaridad y el ali-vio de la pobreza se supeditan a las necesida-des macroeconómicas y, paralelamente sepromueve la participación del sector privadoen la administración de los nuevos regímenesde pensiones2. El diseño del naciente modelode Seguridad Social toma como base funda-mental del sistema la capitalización indivi-dual financiada mediante cotizaciones defini-das y de administración privada. La finalidadprioritaria de los regímenes de pensionestransciende el esquema tradicional de la pro-tección social y se focaliza en la interacción delos factores financieros de los Sistemas deSeguridad Social con la estructura macroeco-nómica sobre la que actúan. Estas teoríaseconomicistas analizan la protección socialdesde los efectos en los indicadores macroeco-

nómicos afectos a la configuración de la Segu-ridad Social3.

La primera experiencia en la configura-ción de un modelo de Seguridad Social basadoen el ahorro obligatorio de gestión privada,fue protagonizada por Chile a principio de losaños 80, que supuso la transformación de susistema publico de reparto en otro basado enla capitalización y la participación privada . Apartir del inicio de los años 90 otros paísescomenzaron a reemplazar o suplementar susplanes públicos de pensiones con planes com-petitivos de ahorro obligatorio. Ha sido en elentorno de Latinoamérica donde más inci-dencia ha tenido el sistema promovido por elBanco Mundial y el Fondo Monetario Inter-nacional. En la actualidad 11 países de Amé-rica Latina han introducido pilares capitali-zados en sus Sistemas de Seguridad SocialArgentina, Bolivia, Chile, Colombia, CostaRica, El Salvador, México, Nicaragua, Perú,República Dominicana y Uruguay. Otros paí-ses, como Brasil, Panamá, Santo Domingo yVenezuela, están estudiando reformas en sussistemas. Fuera del ámbito de América Lati-na sólo en el entorno de las antiguas econo-mías socialistas se han implantado reformasde este tipo. Ya se ha instaurado en Hungríay Polonia y están en proceso de implantaciónen otros países como Estonia Letonia, Litua-nia y Ucrania.

Aunque cada sistema presenta caracterís-ticas diferenciadoras, las reformas se puedendividir en tres modelos básicos4: sustitutivo,paralelo o dual y mixto.

ESTUDIOS

54 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 54

2 «Los procesos de reforma se han ubicado conmayor responsabilidad en los Ministerios de finanzas,economía o en Ministerios creados ex profeso, que enlos Ministerios de trabajo o de previsión social, o que enlas propias instituciones de Seguridad Social», ALEJANDRO

BONILLA GARCÍA y ALFREDO H. CONTE-GRAND «Las refor-mas de los regímenes de pensiones en América Latina:crónica y reflexiones», en Pensiones en América Latina:dos décadas de reforma. OIT, 1998, 1998, p. 44.

3 En el mismo sentido la Conferencia Latinoamerica-na por los Derechos y Libertades de los Trabajadores ensu informe del año 2001, señala que «Las reformas a losSistemas de Seguridad Social adelantadas en la décadade los noventa, se han caracterizado por la fundamenta-ción en criterios vinculados con el ahorro, el mercado decapitales, las inversiones y la rentabilidad cónsonos conel modelo neoliberal que los inspira en correspondenciacon las directrices del Fondo Monetario Internacional».

4 COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARI-

BE (CEPAL), Naciones Unidas. « Reformas y Equidad en

Modelo sustitutivo. Es el sistema queadoptó Chile en 1981. Ha sido implantado enMéxico en 1995, en Bolivia en 1996, en el Sal-vador en 1996, en Nicaragua en 2001 y en laRepública Dominicana en 20015. El régimencapitalizado gestionado por entidades priva-das sustituye completamente al sistemapúblico anterior. Las cotizaciones de los tra-bajadores al régimen se destinan a cuentasindividuales que son invertidas por las admi-nistradoras privadas de los fondos de pensio-nes. La cuantía de la pensión dependerá úni-camente de la rentabilidad que produzcan losahorros.

El Estado garantiza una pensión mínimade carácter asistencial para aquellos cuyosahorros no sean suficientes para suminis-trarles una pensión. El sistema público dereparto queda reducido a satisfacer presta-ciones asistenciales y a proporcionar pensio-nes a los miembros de las fuerzas armadas ya los pensionistas del régimen anterior.

Modelo paralelo o dual. Comenzó a implan-tarse en 1993 en Colombia y en 1997 en Perú.El trabajador puede elegir entre afiliarse asistema de capitalización gestionado por enti-dades privadas o continuar en el sistemapúblico de reparto.

Modelo mixto. Es el que adoptaron Argen-tina (1994), Uruguay (1996) y Costa Rica(2001). Los países de las antiguas economíassocialistas que han enfrentado un proceso dereforma de sus regímenes de pensiones hanadoptado, en su mayoría este modelo, con laexcepción de Kazakhstan que optó por unasustitución integral de su antiguo régimen dereparto por el capitalizado en 1998. Hancomenzado la implantación de este esquemaHungría en 1998, Polonia en 1999, Latvia en

2001, Bulgaria en 2002, Croacia en 2002 yEstonia en 2002. Se configura como una com-binación entre el sistema público de reparto,que es reformado al efecto, y un régimen decotizaciones definidas gestionadas por enti-dades privadas o por el sector público. El sis-tema proporciona una pensión básicamediante un pilar público de reparto. Se tra-ta de una prestación definida financiada conimpuestos generales y un porcentaje de lascotizaciones. La pensión complementaria sesatisface mediante un sistema de cotizacio-nes definidas y se financia con parte de lascotizaciones. El beneficiario opta entre lasadministradoras privadas o la administra-ción pública. De esta forma el trabajador pue-de cotizar al sistema público o elegir un siste-ma mixto. El Estado continúa pagando pres-taciones asistenciales para las personassituadas por debajo del umbral de pobreza.

La gestión, y en muchos casos, la recauda-ción se encomienda a Administradoras deFondos de Pensiones (AFAP, AFORES,AFJP, AFP,...), que se constituyen comosociedades anónimas con ánimo de lucro, y,en gran parte, relacionadas directamente conentidades bancarias. Esta privatización de laadministración de la Seguridad Social es unode los pilares básicos de los nuevos regíme-nes, en base a la menor eficacia de la gestiónpública. Uno de los axiomas neoliberales esque la libre competencia en un entorno econó-mico desregularizado mantiene el equilibrioen los precios maximizando la eficacia y ren-tabilidad.

2.2. Eficiencia económica del principiode solidaridad

Uno de las grandes líneas argumentales afavor de los regímenes de pensiones capitali-zados es el desarrollo económico que éstosproducirían. El silogismo es claro, si todos lostrabajadores depositan sus aportes en cuen-tas individuales y éstos se invierten en laestructura productiva nacional, se originará

JOSÉ LUIS TORTUERO PLAZA y OLIMPIA DEL ÁGUILA CAZORLA


la Seguridad Social.», documento presentado en el 28ºperiodo de sesiones de la CEPAL, en la Conferencia«Equidad, desarrollo y ciudadanía», celebrado en Méxi-co del 3 al 7 de abril del 2000.

5 Las fechas corresponden a las de aprobación de lasrespectivas leyes de aprobación de los nuevos sistemas.

un desarrollo económico en la región. La eva-luación de los resultados económicos de lasreformas no deben ser analizados únicamen-te desde el punto de vista macroeconómico(rentabilidad de los mercados financieros,evolución de los precios macroeconómicosbásicos �tipos de interés y tipo de cambio�evolución de la productividad,...) sino que hayque atender especialmente al punto de vistasocial (distribución de la riqueza y participa-ción en los beneficios del desarrollo económi-co).

Los regímenes capitalizados no han logradoresultados positivos en la distribución equita-tiva de la riqueza. Las tasas de pobreza e indi-gencia son ligeramente superiores en 1997 delas de 1980, calculándose aproximadamente200 millones de personas pobres en AméricaLatina. La OIT calcula que existen 218 millo-nes de personas sin Seguridad Social, 140millones sin asistencia de salud, 121 millonesde «demasiado pobres», 117 millones de cam-pesinos pobres, 107 millones de personas queviven en zonas remotas6. Debido al comporta-miento de la economía la incidencia de lapobreza aumentó en el año 2001, situándosela tasa de pobreza regional en el 43%, 0,8%puntos porcentuales por encima de la cifraregistrada en el año 2000 (un porcentaje simi-lar acrecentó el nivel de indigencia, que sesitúa en un 18,6%7). En Argentina, en agostodel 2002, la pobreza alcanza a 18,5 millonesde personas sobre 36 millones de habitantes yen México, en el mismo mes, alcanza al 53%de la población. La tasa de pobreza en Uru-guay llegó al 25% de la población, agravándo-se en el caso de los niños (un 50%)8.

Los indicadores de la productividad tam-poco reflejan una mejoría del comportamien-to de las economías de la zona. El crecimientoeconómico promedio en la zona para el 2002(el peor año de las últimas décadas) fue de un0.8%, aunque varios países presentan indica-dores negativos, así la contracción Argentinafue de un �13,5%, Uruguay �5%, Venezuela�3,5% y Paraguay �1,5%9.

El clima descrito es el resultado de unaespiral, con resultados perversos. En efecto,la búsqueda de mayor competitividad empre-sarial fuerza a rebajar los costes, que impac-tan directamente sobre los derechos sociales.A su vez, los Estados cuya economía demandala recepción de la inversión extranjera tienenmás dificultades para imponer la aplicaciónde los derechos sociales. No es casualidad , eneste proceso circular, que los países que máshan retrocedido en las condiciones de trabajodentro del área latinoamericana sean los quehan emprendido reformas privatizadoras desus regímenes de pensiones. El aumento deldéficit del trabajo decente es destacable enArgentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, ElSalvador, Honduras10, México, Paraguay,Uruguay y Venezuela, de los cuales, en sieteaumenta la informalidad, en la mitad la des-ocupación juvenil y en cuatro el desempleototal11.

El repliegue de la Seguridad Social, para-lelo al de los derechos laborales, es una deri-vación lógica de la presión que ejerce el mode-lo neoliberal sobre el sistema productivo. Eldogma neoliberal, tantas veces repetido, deque los derechos sociales constituyen un cos-

ESTUDIOS


6 Datos de la OIT, Seminario OIT-OPS, 11-12-1999,México.

7 Datos de CEPAL, Panorama Social de América Lati-na,, 2001-2002, p. 41, aunque señala que «la elevacióndel número de pobres en Argentina, equivalente a unatercera parte del incremento total, constituiría uno delos elementos principales del deterioro registrado a nivelregional».

8 Datos de ERNESTO MURRO y Equipo de representa-ción de los trabajadores en el Banco de Previsión Social

en Uruguay, Una visión crítica de las reformas privatiza-doras y la necesidad de reformas progresistas en AméricaLatina, San Pablo, 7-9 de abril del 2003, p. 16.

9 ERNESTO MURRO. EQUIPO DE REPRESENTACIÓN DE LOS

TRABAJADORES EN EL BPS DE URUGUAY. Una visión sobre laSeguridad Social en América Latina. Cit.

10 De estos 10 países los únicos que no han implan-tado regímenes capitalizados son Honduras y Paraguay.

11 OIT, Panorama Laboral para América Latina y elCaribe, cit.

te añadido en la cadena productiva, presionaa los diferentes Estados a no subsanar lascarencias legales o administrativas de sussistemas de protección social. El miedo a ahu-yentar la inversión frena a los gobiernos aimplantar políticas sociales que puedanrepercutir en los costes empresariales a cortoplazo. Como consecuencia, si no se facilita alos trabajadores la generación de derechospropios, se incrementará la demanda de pro-gramas asistenciales.

La eficacia del régimen capitalizado estácondicionada al cumplimiento de unas exi-gencias previas. La suficiencia de ingresos enla vejez va a venir determinada por la capaci-dad de ahorro mantenida durante la vidalaboral del beneficiario. En primer lugar,estos sistemas requieren una carrera laboralsin interrupciones para mantener un nivelconstante de ahorro. En segundo lugar, elnivel salarial debe ser lo suficientemente ele-vado, tanto para generar una tasa de sustitu-ción de ingresos satisfactoria, como parapoder complementar voluntariamente elcapital acumulado mediante cotizacionesobligatorias12.

Este diseño tutela las necesidades e inte-reses de un determinado segmento social, lostrabajadores de alta cualificación con empleoestable. Van a ser estos trabajadores, conmayor capacidad de ahorro y menos afecta-dos por la inestabilidad del mercado laboral,los que puedan mantener individualmente sucarrera de seguro. Mediante la preeminenciadel pilar capitalizado como núcleo fundamen-tal del régimen se prima la función de ahorrosobre la de redistribución. De esta forma lasolidaridad queda reducida a la garantía depensión mínima que, en la mayoría de los

casos, proporcionarán tasas de reemplazo tanpequeñas, que de ser los únicos ingresossumirán a un porcentaje importante de lapoblación por debajo del umbral de pobreza13.Todo ello, pensando, lo que se acerca a la «ilu-sión», que los Estados puedan asumir elimponente coste de la pensión mínima.

Un segmento social particularmente afec-tado por la instauración de regímenes indivi-duales de ahorro son las mujeres14. En laestructura más pura del régimen capitaliza-do no se prevé la constitución de situacionesque completen las interrupciones de la carre-ra de seguro derivadas de hechos como lamaternidad. La propia configuración impidesubsidiar estas realidades a no ser mediantetransferencias directas de recursos generalesa cada trabajadora.

A su vez otros factores añadidos condicio-nan las tasas de retorno satisfechas a lasmujeres. Las trabajadoras presentan menorcapacidad de ahorro debido al menor nivelsalarial15, las dificultades en la conciliaciónde la vida familiar y laboral y su esperanza de



12 Las cotizaciones establecidas en los sistemas capi-talizados latinoamericanos para la constitución del pilarde ahorro obligatorio, serán insuficientes para generarpensiones dignas. JAIME RUIZ TAGLE, «El sistema Previsio-nal en Chile». JULIO BUSTAMANTE JERALDO «17 años del sis-tema chileno de pensiones» Pensiones en América Lati-na, dos décadas de reforma, OIT. 1998.

13 En el mismo sentido, ROGER BEATTIE; WARREN

McGILLIVRAY resaltan la insuficiencia de recursos propor-cionados por los mecanismos de garantía de los regíme-nes de ahorro individual, «Reforma de las pensiones,una estrategia riesgosa: Reflexiones acerca del informedel Banco Mundial titulado Envejecimiento sin crisis»,Revista Internacional de la Seguridad Social, vol. 48, año1995. WALTER E. SCHULTHESS, «Enfoques latinoamerica-nos y europeos. América Latina, una visión general»,documento presentado en la Conferencia de EstocolmoEl futuro de la Seguridad Social, julio, 1998.

14 Un estudio de la protección social de las mujeresy su singular problemática en la aplicación de las refor-mas de los sistemas de pensiones en ALBERTO ARENAS DE

MESA, PAMELA GANA CORNEJO, La reforma de los sistemasde pensiones y los desafíos de la dimensión de género,CEPAL, Serie Población y Desarrollo, nº 18, Santiago,2001.

15 Entre otras muchos aspectos del sexismo en elámbito laboral. Un análisis de la igualdad de género enel Derecho Laboral centroamericano en RODRIGO JIMÉ-

NEZ SANDOVAL, JANINA FERNÁNDEZ PACHECO, Derechoslaborales de las mujeres. Un análisis comparado paraAmérica Central y Panamá. OIT, 2001.

vida. Los regímenes capitalizados reflejan lasdiferencias en cuanto a la esperanza de vidaentre los hombres y las mujeres. Tanto lacompra de rentas vitalicias como en la moda-lidad de retiros programados se contabilizanactuarialmente estas diferencias de formaque el beneficio mensual recibido por las pen-sionistas es menor que el de los hombres. LaSeguridad Social debería no sólo garantizar,sino también promocionar mecanismos degarantía de igualdad de género. Como señalala OIT, en sus conclusiones de la 89 conferen-cia la sociedad obtiene un enorme beneficiodel cuidado no remunerado que proporcionanlas mujeres a los niños, los padres y los fami-liares impedidos. Las mujeres no deberíanverse más tarde perjudicadas por el sistemapor haber hecho esta contribución durante laedad en que podían trabajar. Habrá que esta-blecer mecanismos de protección social queposibiliten la generación de derechos socialespropios para las mujeres y así ir erradicandolos efectos que perpetúan la dependencia eco-nómica de la mujer.

La consecuencia es clara, si el sistema noalienta a la incorporación de los trabajadores,quizá se promueva a corto plazo una reduc-ción de costes en la cadena de producción (quebásicamente redundará en el beneficioempresarial), pero será a costa de transferen-cias públicas de carácter asistencial. El efectofinal representa una subvención medianterecursos estatales de la reducción de costesempresariales. Una visión integradora yamplia de la economía y sus consecuenciassociales permite analizar los efectos de lafinanciación de una protección social global16.

Podemos sintetizar la evaluación de las con-secuencias económicas de una protecciónsocial adecuada en:

� Favorece el clima de paz y estabilidadsocial17, factor fundamental para esta-blecer las bases de una estructura pro-ductiva que favorezca la inversión, yconsecuentemente, su desarrollo18.

� Proporciona una red de seguridad indis-pensable para la flexibilización del mer-cado laboral ya que minimiza el impactosocial de la modificación de las estructu-ras económicas. Facilita el desarrolloeficiente de programas de capacitación,recolocación y cualificación de trabaja-dores, ineludibles para potenciar la pro-ductividad y el crecimiento económico.

� Reduce el gasto público destinado a laasistencia social permitiendo focalizarla inversión en programas asistencialesque eliminen las inequidades sociales.

� La seguridad en los ingresos es un factorfundamental de la inversión privada enbienes de consumo a largo plazo, conrepercusiones directas en sectores clavedel tejido productivo (p.ej. construcción).

� Una política social orientada a la consti-tución de derechos propios de los traba-jadores mediante la paulatina integra-ción en los correspondientes regímenescontributivos generará menor demandade programas de asistencia social.

ESTUDIOS


16 «La globalización creciente de la economía exigeun enfoque también mundial de los principios éticosbásicos y de los procedimientos políticos y sociales. Lapropia economía de mercado no es un sistema mera-mente internacional, sino que sus conexiones mundialestrascienden con mucho las relaciones entre naciones. Laética capitalista, con sus efectos y sus virtudes, es un sis-temas de valores intrínsecamente mundial, no sólo inter-nacional. Abordar las condiciones de la vida de trabajo,así como los intereses y los derechos de los trabajadores

en general, exige igualmente ir más allá de los estrechoslímites de las relaciones internacionales.» AMARTYA SEN

«Trabajo y derechos», Revista Internacional de la Seguri-dad Social. Volumen 119, nº 2, año 2000, p. 138.

17 Un análisis de las fórmulas para extender la cober-tura y su importancia en el desarrollo de la participacióndemocrática de todos los estamentos de la sociedad, enROGER BEATTIE «Protección social para todos, pero,¿Cómo?», Revista Internacional de Seguridad Social, vol.119, nº 2, año 2000.

18 La protección social es un «factor productivo»Comisión de la Unión Europea, Una estrategia concerta-da para modernizar la protección social, 1999.

La protección social no debe conceptuarsecomo un mero instrumento de política macro-económica, sino que el desarrollo económicodebe servir para financiar la extensión de laprotección social19. Lo contrario sería confun-dir los medios con los fines, y como acertada-mente señaló en su informe ante la CumbreMundial sobre Desarrollo Social el secretariogeneral de la ONU20, los recursos destinadosa la protección social no se deben considerargastos improductivos sino una inversiónimportante en capital humano y cohesiónsocial, así como un requisito necesario paraalcanzar una sociedad solidaria.

3. PROBLEMAS, EXPECTATIVASY LÍNEAS DE REFORMA EN ELMARCO DE LA UNIÓN EUROPEA

3.1. El impacto demográficoy sus posibles efectos

Uno de los factores que más comprometenla supervivencia de los sistemas públicos dereparto tal y como aparecen configuradosactualmente es la presión demográfica pro-ducida por el paulatino envejecimiento de lapoblación. La población anciana mundial setriplicará en la primera mitad del siglo XXI,ascendiendo a los 1.500 millones en el año205021. En los próximos 20 años se produci-

rán cambios considerables en la contribuciónde los diversos grupos de edad. En Europa,entre 1995 y 2015 el grupo de edad 20-29 des-cenderá en 11 millones (- 20%), mientras queel grupo de edad 50-64 aumentará en 16,5millones (+ 25%)22. El gasto en pensionesaumentará de forma significativa en los pró-ximos decenios, al que hay que añadir el com-prometido en la asistencia médica y social. Elaumento de las tasas de dependencia conlle-va una reducción de los ingresos derivados delas cotizaciones sociales. Análisis del BancoMundial estiman que con un aumento de laesperanza de vida de dos años por décadaentre los jubilados el coeficiente de dependen-cia y la tasa de aportes necesarios se duplica-ría durante la vida laboral de la generaciónque se incorpore al sistema23.

El reto europeo a medio plazo consiste enmantener el nivel de cobertura en un escena-rio marcado por tasas de población pasivacrecientes, y sin olvidar las exigencias de lanueva economía. La generación del babyboom accederá próximamente a la jubilaciónprovocando que el gasto en pensiones aumen-te de forma significativa en los próximosdecenios, y presumiblemente la evolución dela productividad no podrá absorber esteincremento (la evolución de la productividadserá lenta, en Europa no se espera un aumen-to por encima del 3 por ciento). La dimensióndel problema varía mucho dependiendo delpaís. En unos pocos el aumento de la presióndel gasto es ligero, con una demanda máximaprevista de menos del 2% del PIB como es elcaso de Italia y Suecia (1,7%). En la mayoríade los casos el aumento de las tasas de depen-dencia conllevará un incremento entre el 3%y el 5% del PIB al gasto en pensiones. Así en



19 La estructura clásica de los regímenes públicos dereparto facilita el compromiso empresarial con el de-sarrollo social mediante la financiación a cargo de losbeneficios empresariales en concepto de cotizacionessociales.

20 COMISIÓN DE DESARROLLO SOCIAL, 39º periodo desesiones, El mejoramiento de la protección social y lareducción de la vulnerabilidad en el actual proceso demundialización. 13 a 23 de febrero de 2001.

21 Entre 1959 y 2050 el número de personas mayo-res de 60 años aumentará de 200 a 2.000 millones depersonas. OIT, Documento presentado ante la segundaAsamblea Mundial sobre Envejecimiento, Una sociedadinclusiva para una población que envejece: El desafío delempleo y la protección social, Madrid, 8-12 de abril de2002.

22 UNIÓN EUROPEA, Comunicación de la Comisión,de 21 de mayo de 1999: Hacia una Europa para todaslas edades. Fomentar la prosperidad y la solidaridadentre las generaciones.

23 BANCO MUNDIAL, Envejecimiento sin crisis. Informedel Banco Mundial sobre investigaciones relativas a polí-ticas de desarrollo. Oxford University Press. Año 1994.

Bélgica (3,7%), Dinamarca (4,5%), Alemania(4,3%), Francia (3,9%), Irlanda (4,4%), Aus-tria (3,1%) y Finlandia (4,7%). En otros paí-ses la presión sobre el gasto público alcanzaunos niveles tan altos que representan unobstáculo al desarrollo de las economíasnacionales. Es el caso de España (8,3%) y losPaíses Bajos y Portugal, que podrán llegar aun 6,2%24.

La importancia de los sistemas de protec-ción social en la UE no debe menospreciarse,según estimaciones de la UE25, si no fuera porlas transferencias sociales, el riesgo de pobre-za habría alcanzado al 40 % de la poblacióntotal. El 15 % de la población de la UE, esto es,unos 56 millones de personas se sitúan en elumbral de pobreza (establecido en el 60% dela renta mediana equivalente) y, de estos el 9% han persistido en estas condiciones duranteal menos dos de los tres últimos años.

3.2. Las estrategias en el marcode la UE

En el último decenio la UE ha promovidola realización de análisis en torno a la espe-cial problemática que presenta la protecciónsocial en Europa26. Ya en 1992 el Consejopresentó su Recomendación sobre la conver-gencia de objetivos comunes en la protecciónsocial entre los diferentes Estados. La comi-sión de las Comunidades Europeas en sucomunicación Una estrategia concertadapara modernizar la protección social (1999)

señaló cuatro objetivos prioritarios de cara alreto global de la protección social en el entor-no europeo: hacer que trabajar sea rentable ygarantizar unos ingresos seguros; conseguirpensiones seguras y sistemas de pensionesviables; promover la inclusión social ; ygarantizar una atención sanitaria viable y dealta calidad.

La Estrategia Europea de Empleo aproba-da en la Cumbre de Lisboa, marcó como obje-tivo asegurar el pleno empleo y empleos demejor calidad para todos así como reforzar elmodelo social europeo. Bruselas propone unadisminución de las cargas fiscales del trabajo,dirigiéndola fundamentalmente a los traba-jadores de menor nivel salarial para incenti-var su contratación. Asimismo se prevé res-tringir el acceso a la jubilación anticipada, deforma que la edad media de jubilación ascien-da de los 58 años actuales de media a 60-62años en el 2010. El Consejo Europeo deGotemburgo (2001), concentró los objetivosde los sistemas de pensiones de los paísesmiembros en el cumplimiento de los objetivossociales, el mantenimiento de la viabilidadfinanciera y su adaptación a los cambios enlas necesidades sociales. En el informe con-junto del Comité de protección social y elComité de política económica dirigido al Con-sejo Europeo Laeken, en diciembre de 2001,se desarrollaron los tres principios aprobadosen Gotemburgo.

3.3. Las tendencias de reforma

Los Estados miembros mantienen su auto-nomía y plena responsabilidad para diseñar yestablecer las medidas necesarias paraalcanzar los objetivos comunes de protecciónsocial. Los diferentes retos �envejecimientode la población y consecuente aumento de lastasas de dependencia, transformación de laclásica estructura familiar, las nuevas nece-sidades y condicionantes del mercado laboraly de la economía global,...� aunque comunes,se desarrollan con un ritmo diferente en cada

ESTUDIOS


24 Datos del COMITÉ DE POLÍTICA ECONÓMICA DE LA

UNIÓN EUROPEA. Informe al Consejo Ecofin sobre el efec-to del envejecimiento de la población en los sistemaspúblicos de pensiones.

25 Tercer informe anual de la Comisión sobre losprogresos de la Agenda de política social de la UE de2000.

26 Así la Comunicación de la Comisión El futuro de laprotección social: marco para un debate europeo (1995)subraya la importancia de emprender una reflexión pro-funda sobre el futuro de la protección social a largo pla-zo.

país. Así, por ejemplo, la ratio de personasmayores de 65 años frente a la población enedad activa variará entre el 36% en Irlandahasta casi el 67% en Italia, para el año 2040,siendo la media en la UE del 53%27.

Dentro de la política común en materia deprotección social que señala los objetivos,fines y principios del futuro modelo social, sinolvidar los condicionamientos socioeconómi-cos vinculados a los regímenes de pensiones,entre los que cobra especial importancia ladisciplina macroeconómica fundamental-mente en lo relativo a la contención del gastopúblico, podemos observar tres tendencias ala hora de afrontar la reforma del Sistema deSeguridad Social:

� Modificación de los parámetros consti-tutivos de la prestación

La finalidad de estas políticas sociales espreservar la viabilidad del sistema mediantela contención del gasto público en pensiones.Se trata de ir disminuyendo paulatinamentelas tasas de reposición de las cuantías de laspensiones mediante la modificación de loselementos de cálculo de la pensión o, directa-mente, retrasar el acceso a la misma. De estaforma, medidas como elevar la edad de jubila-ción, ampliar los años de cotización necesa-rios para obtener pensión y para el cálculo dela prestación, producirán una bajada de latasa de reemplazo.

� Introducción de reformas en la financia-ción de las pensiones

Otros Sistemas, además de incorporarmedidas racionalizadoras que frenen elaumento del gasto en pensiones, incorporanreformas de mayor calado que alcanzan alrégimen financiero introduciendo comple-mentos voluntarios basados en la capitaliza-

ción. (Esta fue la solución adoptada por Ale-mania28). Se instrumentaliza medianteincentivos fiscales a la suscripción de instru-mentos financieros de ahorro. Se trata, enesencia, de mitigar mediante un esfuerzoindividual suplementario los efectos en elnivel de renta de los pensionados de la previ-sible disminución de la pensión pública.

� Reformas que se proyectan sobre el con-junto del sistema.

Estas reformas tienen un mayor caladoteórico, en la medida en que se proyectancomo un nuevo «modelo de reforma». Consis-ten, básicamente, en la configuración de unrégimen basado en cotizaciones definidas teó-ricas., que se complementa con un pilar capi-talizado de carácter obligatorio.(Suecia29, Ita-lia, Polonia). Este sistema aúna característi-cas de los regímenes de reparto y cotizacionesdefinidas. El principal pilar se configuracomo un régimen de cotizaciones definidasficticias y su gestión pertenece al Estado. Laspensiones se financian con los ingresoscorrientes provenientes de las cotizaciones delos trabajadores actuales al igual que en unrégimen puro de beneficios definidos. La dife-rencia se encuentra en la fórmula de cálculode la pensión a que cada trabajador tienederecho. Cada trabajador tiene una cuentaindividual en la que se van asignando lascotizaciones y el interés teórico devengadopor ellas. Los derechos a pensión derivadosde las cotizaciones son contables, no tienenequivalencia monetaria real y actual. La pen-



27 Informe al Consejo Ecofin sobre el efecto delenvejecimiento de la población en los sistemas públicosde pensiones, Comité de Política Económica UE, año2000.

28 Un análisis de la reforma alemana en FIDEL FERRE-

RAS ALONSO, Adaptar la Seguridad Social a las nuevassituaciones sociales: el ejemplo de Alemania, «TribunaSocial», nº 128-129, 2001.

29 Sobre la reforma Sueca, FIDEL FERRERAS ALONSO, Elsistema de pensiones en Suecia, en «Tribuna Social» nº121, 2001; BO KÖNBERG, Comentarios a la reforma depensiones en Suecia, documento presentado en la Con-ferencia de Estocolmo de julio de 1998 «El futuro de laSeguridad Social»; M. CICHON Regímenes de cotizacio-nes definidas teóricas: ¿Un vino añejo en botellas nue-vas? En «Revista Internacional de Seguridad Social», vol.52, nº 4, año 1999.

sión se calcula en base al saldo de esa cuentaen el momento de la jubilación y la esperanzade vida prevista con la aplicación de unos coe-ficientes correctores. Es un sistema virtual decapitalización ya que no se corresponde condinero real.

3.4. Tasas de dependencia y políticasde empleo

La viabilidad futura de los sistemas públi-cos de reparto en el entorno de la Unión Euro-pea pasa por lograr los objetivos de plenoempleo que mitiguen los efectos de las altastasas de dependencia a las que nos enfrenta-mos30, así como los relativos al aumento delcrecimiento económico y la productividad. Elpleno empleo es definido por el Consejo Euro-peo de Lisboa mediante unas tasas de ocupa-ción de un 70% de la población activa en elaño 2010, aunque para las mujeres el objetivoes de un 60%. Actualmente los índices de ocu-pación en el marco de la UE se aproximan al64% de la población activa. Para lograr esteobjetivo la Comunicación sobre el futuro de laestrategia europea para el empleo, de enerode 2003, establece como prioridades: reducirla tasa de desempleo, el aumento de la parti-cipación en el mercado laboral de la mano deobra femenina, la prolongación de la vidalaboral activa mediante la incentivación delretraso en la jubilación incluso más allá de los65 años, promover la formación permanentey el espíritu de empresa, y luchar contra eltrabajo negro. Para ello sería necesario crear15 millones de nuevos puestos de trabajo deaquí a 2010. En 2001-2002 se han creado 2,5millones de nuevos puestos de trabajo31 y semantiene una expectativa de creación deempleo de 500.000 en el 2003. El tercer infor-

me anual de la Comisión sobre los progresosde la Agenda de política social de la UE de2000 aconseja acelerar el ritmo de la reformasi se quieren cumplir los objetivos de Lisboapara reducir las tasas de desempleo que hanalcanzado un 7,8 % en la UE y un 8,5 % en lazona del euro.

Las políticas desarrolladas a raíz de laCumbre de Lisboa el diseño de los programasde creación de empleo pasan por la flexibili-zación de las leyes de protección frente al des-pido. El interrogante consiste en saber si elmercado de trabajo europeo va a ser capaz deincorporar a las nuevas generaciones de tra-bajadores mientras mantiene en activo a lostrabajadores de más edad. Incluso si se cum-plieran los objetivos de empleo de la Cumbrede Lisboa sólo vería reducido el gasto públicoen pensiones en un tercio en el año 205032,por lo que las políticas sociales instituidasbásicamente en función del crecimiento eco-nómico resultarían insuficientes.

3.5. El avance de las fórmulasde capitalización

Todas las reformas a los regímenes de laSeguridad Social en el entorno de los paísesde la OCDE pasan por potenciar el papel delos regímenes de ahorro individuales o deempresa33. La importancia creciente de losinterlocutores financieros está promoviendola incorporación de pilares de ahorro decarácter obligatorio a la estructura del Siste-ma de Seguridad Social (Suecia). Cuando lapresión social o sindical paraliza el proceso de

ESTUDIOS


30 En el mismo sentido, Comité de Política Económi-ca y el Comité de Protección Social, Informe sobre laadecuación y viabilidad de las pensiones, marzo 2003.

31 Datos del tercer informe anual de la Comisiónsobre los progresos de la Agenda de política social de laUE de 2000.

32 UE. Informe conjunto de la Comisión y del Con-sejo sobre la adecuación y la viabilidad de las pensiones.2003.

33 «Buscando la diversificación de riesgos y la racio-nalización de la estructura financiera en un intento deincorporar mecanismos que permitan paliar los efectosderivados del envejecimiento de la población, asumien-do el riesgo derivado e implícito de lo transferido al mer-cado» MANUEL ALONSO OLEA, JOSE LUIS TORTUERO PLAZA,Instituciones de Seguridad Social,18ª edic., año 2002.

privatización de parte de las cotizacionessociales se consiente que mantenga el carác-ter voluntario pero se promueve su suscrip-ción mediante fuertes incentivos fiscales (EnAlemania estas subvenciones representaránaproximadamente el 0,5% del PIB en 200834).

4. IDEAS Y REFLEXIONES PARAUN DEBATE SOCIALMENTENECESARIO Y POLÍTICAMENTEINCORRECTO

4.1. El escenario de reflexión

No es sencillo realizar valoraciones genéri-cas y, menos aun, que éstas vayan acompaña-das de propuestas que actúen a modo de plata-formas de debate. Sin embargo entendemos,que este discurso es cada vez mas necesario,tanto en el entorno de las reformas acaecidasen los Estados de América Latina y el Caribe,como en el marco de la Unión Europea y encada uno de sus Estados miembros . No se tra-ta de descubrir «la piedra filosofal», que seríalo deseable, sino de poner el dedo en la llagacon la idea de sugerir puntos de reflexión, quenos permitan afrontar problemas de gran tras-cendencia social, aunque sea con métodos queescapan de lo que normalmente aceptamoscomo «políticamente correcto»35. Es necesariovolver al debate de las ideas, reconstruir losespacios ideológicos y abandonar el pragmatis-mo que nos impone la globalización neoliberal.

En los epígrafes que siguen, nos ocupare-mos de cuestiones generales y particulares,de impacto universal y regional o local. Unasson clásicas y otras más o menos novedosas,

pero todas tienen en común, la búsqueda deuna segunda lectura36.

4.2. Capitalización y reparto: el interésdel mercado o la garantíade los sistemas

4.2.1. El acoso a los sistemas de reparto

La pugna entre los sistemas de capitaliza-ción y los sistemas de reparto, ni es nueva, ninos debe sorprender. La tradicional y genera-lizada opción por el reparto, nunca consiguióenterrar definitivamente la capitalización,más bien al contrario, la capitalización siem-pre ha estado en la retaguardia, a la esperade su oportunidad. Prueba de ello, es que encada momento histórico en que dificultadesde todo orden han planteado dudas sobre elfuturo y la viabilidad del sistema de reparto,la salvación siempre ha venido de la mano delsistema de capitalización que «resurgía comoel ave fénix de sus cenizas» para constituirseen el «gran salvador». ¿Cuál es la razón deesta vocación histórica?, ¿porque la capitali-zación se constituye en Mesías y en redentor?

Si pudiéramos despojar a cada sistema delas múltiples y complejas construcciones eco-nómicas que las rodean, si pudiéramos redu-cirlos a su expresión más simple y comprensi-va, diríamos que en el reparto los ciudadanoso los trabajadores organizan a través delEstado un sistema de autoprotección colecti-vo presente y futuro en el que ellos son lossocios y los beneficiarios y, ellos mismos jun-to a las generaciones venideras constituyenla máxima garantía del sistema. Por el con-trario, en los sistemas de capitalización, losciudadanos y/o los trabajadores construyensu sistema protector individualizado a travésde entidades financieras, se constituyen en



34 UE. Informe conjunto de la Comisión y del Con-sejo sobre la adecuación y la viabilidad de las pensiones.2003.

35 En esta línea, JL. TORTUERO PLAZA, Comparecenciaante la Comisión no Permanente del Congreso de losDiputados sobre los Pactos de Toledo, Diario de Sesio-nes del Congreso de los Diputados (España) num.363 de30-X-2002.

36 El dialogo entre los principios, la consagraciónpositiva, la aplicación practica y la valoración personal,constituye el hilo conductor del trabajo de ANTONIO

GRZETICH LONG, Derecho de la Seguridad Social (princi-pios, estructura orgánica y gestión), Montevideo,1998.

clientes de éstas y depositan su confianza ybuscan la garantía en el mercado.

Con la misma línea argumental simplista,pero clara, es necesario recordar, que la Segu-ridad Social y singularmente las pensioneshan constituido durante buena parte del sigloXX un coto vedado a la iniciativa privada y alánimo de lucro. Se decía y con razón, que laSeguridad Social no podía ser objeto de nego-cio para nadie, no podía ser objeto de merca-dería, en definitiva que Seguridad Social yanimo de lucro eran incompatibles. El arrai-go de esta filosofía ha sido de tal naturaleza,que incluso en las épocas de mayores privati-zaciones, las pensiones han mantenido sucerco con la señal de prohibido el paso.

¿Dónde está el interés del mercado, de lainiciativa privada?, ¿Por qué esa voluntad deacoso y derribo al sistema publico de repar-to?. Nuevamente la respuesta es compleja ysencilla al tiempo. Quién se negaría a consti-tuirse en depositaria y gestora de todas lasaportaciones que empresarios y trabajadoresrealizan año tras año a lo largo de toda suvida laboral, generación tras generación,pudiendo obtener unos suculentos y segurosingresos (ocurra lo que ocurra) por gastos deadministración (al margen de otros), sabien-do que el responsable último del éxito o delfracaso es el mercado (a quien reclaman losdepositarios cuando los saldos de hoy soninferiores a las aportaciones de ayer) y que,en todo caso, las obligaciones de pago de laspensiones se posponen (salvo supuestos demuerte o incapacidad) durante décadas,sabiendo que en última instancia, el proble-ma será del Estado. Quién no querría entraren este negocio. Son por tanto falsas las afir-maciones, que minimizan las discusiones o lapugna entre ambos sistemas financieros37,

cosa distinta es la necesaria búsqueda deequilibrios.

Los tiempos del coto público de las pensio-nes están llegando a su fin. Las torres del sis-tema publico cayeron en buena parte de Lati-noamérica de la mano del Banco Mundial y elFondo Monetario Internacional, que univer-salizaron el modelo de reforma chileno, queno es otra cosa que la transformación de unsistema publico de reparto en un sistema pri-vado de capitalización.

Las trompetas suenan ahora �mejor, vuel-ven a sonar� con insistencia en Europa, en laEuropa de Bismarck y de Beveridge, en laEuropa que construyó durante mas de un siglode duro caminar los sistemas de protecciónsocial que trasmitieron nuestros abuelos anuestros padres y éstos a nosotros. No debemosolvidar, que los sistemas de protección socialforman parte de nuestra cultura, o mejor, sinellos nuestra cultura es incomprensible38, sien-do obligación de las generaciones actualesvelar por su mantenimiento para trasmitirlos anuestros hijos, no como una carga insoportablesino como parte de nuestra cultura.

Desde hace años navegamos sin rumbo fijo,o mejor con un rumbo dubitativo, que ha gene-rado un buen caldo de cultivo para propiciar la

ESTUDIOS


37 De forma grafica lo expresa RAFAEL ALBURQUERQUE

DE CASTRO, al afirmar « el neoliberalismo se ensaña con-tra el principio de solidaridad», en su trabajo «Prospecti-va de la Seguridad Social en la Republica Dominicana»,en AAVV , Las reformas de la Seguridad Social...cit,p.185. Con un análisis de la situación y perspectivas en

Europa, desvelando la no neutralidad del discurso, FIDEL

FERRERAS ALONSO, La pensión de jubilación,: cuestión deestado o de mercado, en Rev. Tribuna Social, num. 148,2003.

38 Sobre esta idea, JL. TORTUERO PLAZA, «La Seguri-dad Social y su reforma: del compromiso político a lareforma legislativa», en Revista Tribuna Social (edit.CISS-España) num. 107,1999, pags. 9-28. A este plantea-miento refiere A. MONTOYA MELGAR, con singular grafis-mo y contenido, cuando afirma «la Seguridad Socialconstituye un factor imprescindible de la civilización y lacultura (obra de la civilización)�», en «El modelo socialeuropeo y los sistemas de protección social de Latinoa-mérica y el Caribe (Documento marco de la Conferenciade Ministros de Seguridad Social de Europa, Latinoamé-rica y el caribe, celebra en valencia en mayo/2002)»,publicada con las sesiones de trabajo, con el mismo titu-lo por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (Colec-ción de Seguridad Social), Madrid, 2003 (p.44).

estrategia del cambio, del acoso definitivo a lossistemas de reparto. Hoy estamos en medio deun huracán que cada vez adquirirá más fuer-za. Sin embargo, era un huracán anunciado.

Primero presenciamos con pasividad,como la receta chilena se extendía como lapólvora en los países de Latinoamérica, sinque los ecos propagandísticos alcanzaran ocuajaran en el viejo continente. El contrapun-to a las tesis del Banco Mundial, tanto solosurgió de la reflexión científica de los especia-listas y de las organizaciones internaciona-les, singularmente de la OIT y la AISS y laOISS. Con todo, los acontecimientos se anali-zaban desde la distancia y en la seguridad delmodelo hegemónico europeo. Incluso aquellastransformaciones se veían con cierta satisfac-ción por los grupos económicos que observa-ban como aparecían y se extendían las nue-vas fuentes de negocio.

En los últimos años hemos presenciadotambién con cierta pasividad �o, al menos,sin excesiva alarma� reformas de distintaintensidad efectuadas en Suecia, Alemania eItalia. Ahora se anuncian reformas en Fran-cia, nuevamente en Alemania, en Austria�.,y, con seguridad, la lista de países y la radica-lidad de las reformas irán incrementándose.Estratégicamente, las condiciones actuales ylas previsibles en el corto y medio plazo, sonlas propicias para el derribo final de los siste-mas europeos de reparto. Ahora o nunca,dirán los interesados.

Los elementos que dibujan un escenariopropicio al cambio, viene siendo publicitadoscon reiteración en los últimos años, hasta talpunto que se ha extendido una concienciasocial de fatalismo y de falta de confianza. Sinembargo la publicidad suministrada no tieneuna finalidad neutra, busca el convencimien-to o la aceptación fatalista de la crisis del sis-tema, para forzar los planteamientos indivi-dualistas39, reducir la conflictividad social

implícita y reconducir la búsqueda de solucio-nes a los instrumentos de mercado. Todo ello,en una amalgama de formulas equivocas, queincluso nos conducen a referirnos con todanaturalidad a la Seguridad Social privada,como si esta contradicción en los términos40

fuera posible.

4.2.2. El impacto demográficoy su utilización interesada

¿Es cierto que el sistema de reparto estacolapsado, que será ineficaz para dar res-puesta a las obligaciones por pensiones en elmedio plazo?. Una respuesta tajante en senti-do positivo o negativo, es una respuesta equi-vocada. También, la respuesta ofrece impor-tantes matices según nos situemos entre losdefensores del sistema de reparto o entre susdetractores, unos lo verán todo negro en elentendimiento de que la única salvación estáen la transformación hacia la capitalización.Otros lo verán de color gris y aceptaran lasdificultades para buscar los remedios. Entreestos último nos situamos, en el entendimien-to de que, en general, la garantía que ofrece lapoblación activa es superior y con mayordosis de estabilidad a la garantía que ofrecenlos circuitos financieros del mercado y, sobre



RODRÍGUEZ, Otra inversión de tendencia en la SeguridadSocial: de la solidaridad al egoismo, en Rev. De DerechoLaboral, Montevideo ,1993, t.XXXVI,num.172, p. 689 yss. y del mismo Autor, Sin solidaridad no puede haberSeguridad Social, en Rev. Derecho Laboral, Montevideo,1998, num. 19º; Igualmente, NESTOR DE BUEN, advertia«junto al princio de solidaridad, tambien se escapan conel nuevo sistema, los de universalidad, integralidad...», ElEstado de Malestar, México,1997,p. 44.

40 Así lo ponía de manifiesto, MOZART VICTOR RUSO-

MANO, A reforma da Seguridade Social Brasileira, enAAVV, La reforma de la Seguridad Social...cit, p. 64. Enesta linea y con la claridad que le caracteriza, NESTOR DE

BUEN LOZANO, afirma sin paliativos « ...lo cierto es que elnuevo sistema, será lo que se quiera (o lo que muchosno quieren) , pero no es un Sistema de SeguridadSocial», en su trabajo, La reforma de la Seguridad Socialen México (un cuento y no de hadas), en AAVV, La Refor-ma de la Seguridad Social...cit, p. 164.

39 Haciendo resurgir el egoismo frente a la solidari-dad. A este respecto, es clásica la cita de AMERICO PLA

todo, es necesario apostar por la reconstruc-ción de la «solidaridad» como valor, tan ínti-mamente vinculada a los sistemas de repar-to.

Es cierto, que nuestras sociedades hanenvejecido y seguirán envejeciendo. Todo unconjunto de factores dibujan una estructurademográfica compleja y preocupante, queimpactara especialmente en los costes de laspensiones de jubilación en los próximos años(desde los próximos 15 años en adelante,según los Estados). Impacto que en muchosEstados coincidirá con la llegada a la pobla-ción activa de los niveles mas bajos de fecun-didad. En definitiva habrá menos poblaciónactiva nacional para hacer frente a un creci-miento importante de las pensiones de jubila-ción.

Con todos los matices que se quieran, (losdesacuerdos en las previsiones demográficasson suficientemente conocidos en todos losEstados), es necesario aceptar, como punto departida, que las estructuras demográficas noserán las mas beneficiosas para el sistema dereparto. Cierto lo anterior, con frecuencia noscentramos de forma interesada en las pensio-nes y nos olvidamos de la sociedad misma. Enefecto, nada o poco decimos de la importantetransformación que sufren nuestras socieda-des, las estructuras de una sociedad envejeci-da no son las mismas que las estructuras deuna sociedad joven, los tipos de hospitales ysus distintas dimensiones y especialidades,la investigación sanitaria mas centrada enenfermedades de mayores, las dimensionesen la vivienda, el numero de colegios y de uni-versidades�.Todas estas circunstanciasabren todo un abanico de impactos, así porejemplo: los efectos sobre la estructura pro-ductiva tradicional y el surgimiento de nue-vas necesidades sociales; la reeducación de lapoblación activa formada en un escenario tra-dicional; la necesaria apertura a importantesmovimientos migratorios con toda su intrín-seca problemática; la redimensión del poderelectoral de los pensionistas; el retorno de lacélula familiar a las tradicionales funciones

de asistencia al anciano y su fuerte condicio-namiento por la feminización de la poblaciónactiva�En definitiva, el impacto de las futu-ras estructuras demográficas son algo masque un problema centrado en exclusividadsobre los sistemas financieros de reparto y lasdudas sobre el impacto del gasto por pensio-nes.

En el orden referido, es necesario univer-salizar la problemática que ofrece el envejeci-miento de la población en lugar de focalizarlaen forma interesada sobre su impacto en lossistemas de pensiones. Con todo, deberíamosreflexionar sobre algunos interrogantes. ¿Elenvejecimiento de la población ha sido unhecho súbito e inesperado?, ¿Dónde están lasmedidas necesarias que exigen largos perio-dos para su efectividad?, ¿las estructurassociales se han ido adaptando con previsión alos cambios anunciados? Las sucesivas nega-ciones en las respuestas nos sitúan en unespacio, cuando menos, incomprensible.

Aceptada, como no puede ser de otra for-ma, la problemática singular y general, loscampos de reflexión y de actuación se multi-plican. No solo es necesario responder a lasnuevas necesidades de hoy y de mañana, sinoque es imprescindible pensar en el «pasadomañana». En este sentido, queda muchocamino por recorrer.

4.2.3. La capitalización como posibleinstrumento de distribución del riesgo

La incorporación de modalidades de capi-talización no es nueva en Europa. Los dife-rentes modelos existentes y su evolución his-tórica ha permitido la recepción de formas decapitalización de muy variada naturaleza. Lonovedoso en los últimos tiempos es la rupturadel pilar tradicional, del pilar que identificael sistema de reparto, bien con carácter obli-gatorio o voluntario41. Tampoco esta evolu-

ESTUDIOS


41 EMMANUEL REYNAUD, «Las jubilaciones en la UniónEuropea: adaptación a las evoluciones económicas y

ción es alarmante, si la interpretamos comofórmula de incorporar mecanismo de equili-brio o de redistribución del riesgo ante lasdificultades planteadas por el envejecimientode la población y la reducción de los niveles desustitución42. Sin embargo debemos ser cons-cientes, que esta ruptura constituye una«punta de lanza» de significado histórico, deforma que si las reformas modernizadoras yracionalizadoras (a las que ya nos referimos)no dan sus resultados, el avance y la exten-sión de la capitalización, instalada a modo de« caballo de Troya» en el pilar hegemónico, esinevitable.

Ciertamente no existe en la UE un mensa-je oficial que avale la tendencia transforma-dora hacia la capitalización, sin embargo laproblemática existente, los planteamientoseconómicos imperantes y la conciencia socialpublicitariamente dirigida son, como ya diji-mos, un caldo de cultivo propicio para que elcambio se ofrezca como la «única soluciónposible».

En este orden, las medidas a tomar sonsingularmente importantes ya que de su éxi-to depende la supervivencia del sistemapublico.

Con todas las cautelas y con el convenci-miento de la duda razonable que ofrece lagarantía del mercado, una posición de equili-brio razonable podría construirse (siguiendoalgunos elementos de reforma del modeloSueco) mediante la incorporación de un seg-mento de capitalización obligatoria y de ges-tión privada dentro del pilar profesional.

Este porcentaje necesariamente reducido(para evitar su impacto en la estructura dereparto) tendría como finalidad redistribuirel riesgo, esto es, buscar en el mercado laposible compensación a la inevitable reduc-ción de los niveles de sustitución. Y ello en elentendimiento de que la redistribución delriesgo no significa incorporar garantías, sinoelementos de ponderación del riego, nodebiendo olvidar que las formulas de capita-lización en modo alguno constituyen un«paraíso», como algunos publicitan, ajeno ala problemática general que impacta sobre elsistema de reparto43.

Posiblemente un cambio en la direcciónapuntada incorporaría tópicos positivos quedeben ser valorados. A este respecto, es posi-ble que actue como elemento desincentivadorde las jubilaciones anticipadas, de la perma-nencia en el paro, del fraude en los nivelessalariales declarados�;que contribuya areducir los niveles de fraude en las cotizacio-nes, a recuperar la confianza en el sistemamediante la participación directa de los bene-ficiarios�

Finalmente, es necesario ponderar lasventajas que pueda proporcionar la incardi-nación del segmento capitalizado dentro delpilar hegemónico del sistema, tanto desde laperspectiva gestora, como desde su ámbito decobertura. También en estos aspectos los cri-terios utilizados por el sistema Sueco ofrecenpautas de interés. Como elementos destaca-bles, a modo de ejemplo, cabria hacer referen-cia a los siguientes:

� La utilización del pilar profesional per-mite garantizar que la medida alcanceal conjunto de la población activa, cual-quiera que sea el régimen o mecanismode incorporación.



sociales». Revista Intenacional de la Seguridad Social,Vol. 51 1/98, F. FERRERAS ALONSO, El sistema de pensionesen Suecia, �cit.; BO KÖNBERG, Comentarios a la reformade pensiones en Suecia�cit.»; M. CICHON, Regímenes decotizaciones definidas teóricas: ¿Un vino añejo en bote-llas nuevas?...cit.

42 Sobre esta formula y su funcionalidad , JL TORTUE-

RO PLAZA, Jubilación forzosa versus jubilación flexible(reforma y propuesta de capitalización parcial), Madrid,edit. Civitas, 2002, pp. 141-153.

43 LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL, Protección social pri-vada y protección social publica. Dos técnicas convivien-tes, en AAVV,Las reformas de la Seguridad Social...cit, p.147.

� La recaudación y deposito del porcenta-je privatizado se efectuaría en los mis-mos términos y por los mismos procedi-mientos que la cotización social. Estemecanismo garantiza su implantación yefectividad, así como evita desplazargastos que se imputarían al titular delfondo.

� La participación del trabajador enorden a determinar la entidad privadaque gestionara sus aportaciones, incor-pora un elemento de participación indi-vidualizada dentro del sistema publico,hasta ahora inexistente, del que puedenderivar efectos positivos de muy variadaíndole, así: a) una mayor preocupacióndel trabajador por la efectividad en elpago de las cotizaciones, al sentir comopropia una parte de la misma; b) el efec-to psicológico de la participación direc-ta, que contribuirá a una mayor preocu-pación por el sistema.

El conjunto de ideas aportadas tienencomo finalidad propiciar el debate necesario,que permita la búsqueda de soluciones (algu-nas ya practicadas, como vimos) en un esce-nario complejo, exigente y comprometido.

4.3. Pensiones, empleo y libre mercado

Sin duda es necesaria una labor de revi-sión en profundidad de los actuales Sistemascon la finalidad de depurar sus imperfeccio-nes y de racionalizarlos. Igualmente , comovenimos reiterando, es imprescindible aco-modarlos a las nuevas realidades socialessobre las que operan, en definitiva es necesa-ria su modernización.

El siguiente paso vendrá determinado porla aplicación de las medidas necesarias, espe-cialmente en materia de pensiones y singu-larmente en materia de jubilación, que per-mitan ponderar el gasto real y previsible enpensiones. Posiblemente será necesario ele-

var la edad de jubilación, incluso por encimade los 65 años, reducir los niveles de sustitu-ción, elevar ponderadamente los años de coti-zación exigibles o los años de cotización paraalcanzar los niveles máximos de sustitución,reducir o eliminar las formulas de jubilaciónanticipadas. Estas y otras medidas, que nonecesariamente han de aplicarse en bloque yen su máxima expresión, son imprescindiblesy están comúnmente aceptadas en el espaciode la UE.

En la medida en que los sistemas de repar-to encuentran su garantía en la poblaciónactiva , es evidente que uno de los escenariosde actuación van dirigidos a desarrollar polí-ticas de empleo que procuren un aumentoconsiderable de la población ocupada y singu-larmente de la población ocupada en formaestable, donde adquiere un protagonismo sin-gular la formación profesional44. En esteorden se pretende reducir los tiempos deespera o de trabajo precario de los trabajado-res jóvenes, propiciar la incorporación com-pleta de la mujer, reducir la expulsión de lostrabajadores de mayor edad�

De los escenarios descritos, nos interesadestacar el que tiene mayores conexiones conla jubilación, para analizarlos en forma ejem-plificadora. En efecto, las medidas que afec-tan a la jubilación deben ir acompañadas depolíticas de empleo que fomenten la perma-nencia en activo de los trabajadores, inclusode formulas rígidas que eviten el efecto des-empleo. De nada servirían, desde una pers-pectiva social y económica, las medidas ten-dentes a retrasar la edad de jubilación y redu-cir o anular los espacios de la jubilación anti-cipada, si con ello incrementamos la tasa dedesempleo. En este orden, las medidas ten-dentes a mejorar la situación financiera de

ESTUDIOS


44 A este respecto, HECTOR HUGO BARBAGELATA, Apropósito de las afinidades,las conexiones y la integra-ción de la formación profesional y la Seguridad Social, entiempos de privatizaciones, en AAVV, Las reformas de laSeguridad Social...cti, pp. 215 y ss.

los sistemas podrían producir efectos perver-sos para una mayoría (dado el elevado nume-ro de trabajadores que acceden a jubilacionestempranas y el alto nivel de expulsión delmercado de trabajo en las edades previas) ysituar en una posición de privilegio a unaminoría (quienes están en condiciones de per-manecer en activo, total o parcialmente), queobtendría importantes beneficios. Pensar quelas reglas del mercado y las estrategiasempresariales van a reaccionar en términospositivos a las imposiciones referidas (retrasode la edad de jubilación, reducción o anula-ción de las jubilaciones anticipadas�), escuando menos una ilusión utópica. Siendorealistas, debemos partir de la existencia,tanto hoy como mañana, de un fenómenoincuestionable, a saber, el alto nivel de expul-sión del mercado de trabajo a edades previasa la jubilación, e incluso, a edades previas a laestablecida para la jubilación anticipada, loque nos sitúa en edades excesivamente tem-pranas.

En este orden es necesario aclarar, que lastradicionales jubilaciones anticipadas ya nocumplen, en términos generales, su funciónhistórica, esto es, ya no responden a criteriosde voluntariedad en el acceso a la jubilación.Hoy son utilizadas como instrumentos decobertura para amortiguar la expulsión detrabajadores, permitiendo el diseño de estra-tegias con un amplio abanico de edades. Tam-bién es necesario recordar, que el accesovoluntario a la jubilación suele implicar, enunos casos, el traslado del coste de la antici-pación al trabajador, mediante la aplicaciónde coeficientes reductores; en otros, se confi-gura como una especie de premio por su largacarrera de seguro, en cuyo caso es el propioSistema el que soporta el coste añadido. Puesbien, la utilización actual de estas figurasconstituye una redimensión de los paráme-tros descritos, en la medida en que los resul-tados siguen siendo los mismos, penalizaciónal trabajador y mayor carga anticipada parael Sistema, pero las causas son diferentes,ahora constituyen instrumentos de gestión

de recursos humanos que utilizan como col-chón de amortiguación el Sistema de pensio-nes y la inevitable perdida de derechos econó-micos para el trabajador, inmerso en el fata-lismo ciego del mercado que forma parte desu destino45.

Ante tal situación caben varias alternati-vas, de un lado, incorporar en los ordena-mientos jurídicos elementos de rigidez (condiversos grados) que dificulten la expulsión,por otro, incentivar el mantenimiento o lacolocación de trabajadores en estas franjas deedad y crear soportes financieros que atempe-ren o desvíen los costes que soportan los Sis-temas de Seguridad Social y los propios tra-bajadores. Quizás, habría que construir unperfil con incorporación de dosis adecuadasde cada uno de los componentes referidos.

Durante años los Sistemas de SeguridadSocial vienen soportando y financiando par-cialmente, los impactos de las sucesivassituaciones de crisis económica, los procesosde reconversión y modernización de los siste-mas productivos y los impactos de las exigen-cias de una competitividad sin fronterasimpuesta por la globalización. En las ultimasdécadas los planteamientos neoliberales de laglobalización han incorporado matices nue-vos y de mayor calado, cuya línea de exigen-cias en orden al cumplimiento de los objetivosdel libre mercado global no tiene fin y en sucamino evolutivo, todo es susceptible de cam-bio, de transformación o de supresión. Losobstáculos de cualquier orden deben, sin elmenor escrúpulo, adaptarse o desaparecer,aunque se utilice el «camuflaje» de la omni-comprensiva «flexibilidad». Sin embargo,esta línea de construcción ideológica, cuyosresultados dejan bastante que desear en untransito destructivo de instituciones y valo-



45 Sobre la perdida de derechos sociales y económi-cos de los trabajadores en el contexto referido, véaseMARIA JOSE FARIÑAS DULCE, Globalización, Ciudadanía yDerechos Humanos, Madrid, edit- Dykinson, 2000 ybibliografía que cita.

res mas que evidente, cuenta ya con impor-tantes detractores en un amplio abanico deposiciones.

Lo anterior nos obliga a un posicionamien-to previo, de forma que las medidas a tomarno entorpezcan o redimensionen las reglasdel libre mercado global, aceptando y sopor-tando sus devastadores efectos; o por el con-trario, plantear medidas que permitan unaposición de equilibrio y con él una redimen-sión de las reglas imperantes. Con seguridadpara llevar a cabo esta segunda opción, en laque nos situamos, es insuficiente, aunquenecesaria, la estrategia de los Estados nacio-nales en la medida en que uno de los objetivosideológicos (y en gran medida ya de los efec-tos) de la globalización ha sido precisamenteel ataque sin cuartel al Estado-Nación, hastaponer de manifiesto la supremacía del «capi-tal global « sobre el «Estado», con todos susefectos derivados. Precisamente por ello, esnecesario actuar en espacios regionales, deforma que la combinación de ambos espaciosde decisión, el Regional y el Nacional, y sinperjuicio de otros internaciones, permita elacercamiento al nuevo y necesario equilibrio.

En este orden y sabiendo, una vez consta-tado, que el efecto propio del mercado es laexpulsión de los trabajadores a partir de cier-ta edad, no basta con pregonar «ilusiones», esnecesario proponer medidas que contribuyana su efectividad. Es ineludible diseñar diver-sos espacios de actuación que contribuyan areconducir los múltiples factores que actúanen un entramado complejo.

Como punto de partida es necesario identi-ficar dos realidades incuestionables e incom-patibles . Por un lado, como hemos afirmado,el efecto expulsión que genera el libre merca-do es una realidad indiscutible . Por otro lado,es innegable que las sociedades actuales nopueden permitirse el lujo de mantener fueradel mercado activo (con protección o sin ella,con alta o con mini protección) a un elevadísi-mo porcentaje de población a partir de los 50,55 o 60 años (según los Estados) . Finalmen-

te, es también una realidad incuestionable,que el impacto del efecto expulsión sobre losSistemas de Seguridad Social y singularmen-te sobre los regímenes de pensiones, contri-buirá (como un factor importante mas) aacentuar en el medio plazo la crisis financie-ra de aquellos regímenes. Por tanto, expul-sión y racionalización de los sistemas de pen-siones, son realidades incompatibles.

Ante las situaciones descritas camben dosposiciones, a saber: a) aceptar las reglas delmercado y que el Estado, la Seguridad Socialy el trabajador asuman sus efectos en formasingular y compartida, así, reducción consi-derable de las pensiones contributivas,aumento del gasto en desempleo, incrementode las pensiones asistenciales, incremento delos gastos en políticas activas de empleo conescasa repercusión real, impacto individual ysocial de la expulsión, incremento de los nive-les de pobreza�e incluso, dudas sobre la via-bilidad del sistema de pensiones; b) estable-cer medidas que reduzcan y condicionen laexpulsión de los trabajadores.

En la medida en que la primera posicióndescrita es la que conocemos y padecemos,nos ocuparemos de realizar propuestas quecontribuyan a la construcción de la segundaalternativa. En este orden podemos hacerreferencia las siguientes estrategias.

� Potenciar la permanencia en activo y lareincorporación de los trabajadoresexpulsados, mediante políticas activasde empleo. Se trata de medidas tradicio-nales de carácter «blando» que debenmantenerse, potenciarse y revisarseperiódicamente, de forma que, en cortosperiodos temporales, pueda efectuarsela correspondiente medición de resulta-dos, en orden a la adaptación y revisiónde tales políticas activas.

� Utilizar las estructuras jurídicas paracontrolar y limitar las expulsionesinjustificadas de los trabajadores, incor-porando rigideces que contribuyan a

ESTUDIOS


desincentivar su expulsión. La edadconstituye, sin duda, una causa de tra-tamiento discriminatorio, lo quecomienza a adquirir relevancia en losordenamientos jurídicos, singularmenteen el espacio de la UE.

� Incorporar como coste de la expulsión elvalor de las cotizaciones hasta la edadde jubilación, de forma que ni el Sistemani el trabajador, sean los que soportenlas estrategias del mercado. A estosefectos y para facilitar su efectividad,seria posible ordenar un seguro de pre-jubilación de carácter universal (de loque deriva un coste reducido), queactuaría en forma similar a los mecanis-mos de garantía previstos en materiasalarial para los supuestos de insolven-cia del empresario. Este segundo meca-nismo ofrecería grandes ventajas, así :1) garantizaría el objetivo diseñado, sinque el tipo de empresa o la causa de laexpulsión, condicionara su cumplimien-to; 2) es el instrumento que menos afec-ta a los condicionantes impuestos por elmercado o, al menos, el que puede flexi-bilizar otras medidas mas regidas; 3) elfondo acumulado puede ser utilizado , adecisión del trabajador, como instru-mento de fomento del empleo; 4) en casode no utilización el fondo acumuladopuede reconvertirse en pensión comple-mentaria.

Todas las medidas propuestas, a modo deejemplo, pueden utilizarse en forma sucesivao combinada según al situación de cada Esta-do, teniendo en cuenta que el objetivo genera-lizado y común es doble, por un lado, propi-ciar la reincorporación de parte de los traba-jadores expulsados y, por otro, evitar, reduciro compensar las expulsiones futuras.

No obstante todo lo anterior, es importan-te que las medidas posibles sean analizadas odiseñadas en espacios demográficos concre-tos. Posiblemente, las medidas deban ponde-rarse en el corto plazo vinculándolas a pro-

gramas de empleo juvenil, de forma que lapotenciación del empleo en la parte alta de lapirámide de población no sature el mercadoen detrimento de quienes acceden por la par-te baja de la pirámide, evitando, reduciendo odificultando la necesaria rotación generacio-nal. Sin embargo, en el medio plazo, lasreglas serán distintas y con ellas las estrate-gias. En efecto, en la medida en que se acer-quen a la entrada en la población activa losestratos de población vinculados a los perio-dos de menor crecimiento, las estrategiassobre la población activa de mayor edad, nosolo permitirán un mayor calado, sino que seconvertirán en imprescindibles, tanto desdela orbita de los sistemas de pensiones, comodesde las propias exigencias del mercado detrabajo.

4.4. Asistencialización versusemancipación: «los parapobres»

Es ya una afirmación comúnmente acepta-da que los sistemas públicos se asistenciali-zan, e incluso que se convertirán en purosinstrumentos de protección asistencial, des-plazando las opciones protectoras haciamecanismos de carácter privado, matizaciónque tiene carácter selectivo, en el sentido deque están reservadas para quienes capacidadde ahorro.

La asistencialización de los sistema públi-cos y de los pilares de base contributiva nossitúa en una problemática extraordinaria-mente intensa y compleja, de la cual destaca-remos alguno de sus elementos.

Es evidente que el deterioro de los siste-mas públicos provoca por un lado, expulsiónde buena parte de la población que era sus-ceptible de protección y, por otro, reducciónde los instrumentos de protección hastasituarlos en niveles puramente asistenciales.

El efecto expulsión provocara aumento delos niveles de pobreza y exclusión social, en lamedida en que los fondos públicos no serán



suficientes para dar cobertura, aunque seamínima, a toda la población expulsada. Eneste orden, la estructura y situación de lafamilia de hoy y de mañana, es distinta a lade ayer, en el sentido de que existirán mayo-res dificultades para que la familia actuécomo instrumento de amparo social.

Por otro lado, la asistencialización provo-cara la aparición de una nueva clase depobres46, los «parapobres», que además que-daran condenados a instalarse en su estatus,ya que la protección asistencial evita, pordefinición, la emancipación del sujeto prote-gido. En efecto, uno de los grandes logros delos mecanismos de protección social suficien-tes, singularmente aquellos que se articulanmediante prestaciones proporcionales a lossalarios o rentas de activo, ha sido su contri-bución a la emancipación social de la clasetrabajadora. La asistencialización rompe elcontrato social, reordena un nuevo derecho depobres y evita o dificulta la salida de la situa-ción, con efectos multiplicadores que sobrepa-san al sujeto afectado en su consideraciónindividual, de ahí que nos refiramos a unanueva clase social.

A todo lo anterior habría que añadir elfraude social que la asistencialización suponepara las generaciones afectadas, las cualescumplieron con la misión heredada e impues-ta por el sistema de reparto, esto es, sufraga-ron durante su vida activa las pensiones delas generaciones pasadas.

Sin duda las nuevas condiciones actualesy las que se anuncian en el medio plazo, pro-vocaran reajustes y con ellos sacrificios paraun conjunto de generaciones. El sacrificiodebe tener como finalidad preservar el siste-ma de protección social y transmitirlo a lasgeneraciones futuras en condiciones de via-bilidad.

Con todo, ni estamos en presencia de unacatástrofe, ni lo que es mas importante, lacatástrofe es instantánea e impredecible. Des-de hace años y especialmente en los momentosactuales, la problemática de los sistemas depensiones es tema de debate tanto en los forosnacionales, regionales e internacionales. Eneste orden y sin perjuicio de las reformas racio-nalizadoras y modernizadoras necesarias, esimprescindible buscar elementos de salidapara las generaciones afectadas. Dicho de otraforma, es necesario habilitar mecanismos quecontribuyan a paliar el efecto expulsión y latendencia asistencializadora.

4.5. Las opciones de protecciónprivada: de titular de derechospúblicos a cliente de entidadesprivadas

Desde hace décadas estamos asistiendo auna inmersión de la iniciativa privada en elentramado de la protección social, conamplios niveles de intensidad según lasmaterias (asistencia sanitaria, serviciossociales, servicios asistenciales, pensiones..)y los Estados. También esta nueva configura-ción de los sistemas de protección social,impensable en un pasado no muy lejano, abreuna problemática extraordinariamente com-pleja y novedosa, de la que destacaremosalguno de sus elementos.

La incorporación de la iniciativa privadatiene varios escenarios, siendo el mas signifi-cativo el vinculado a los espacios en que elEstado se repliega cediendo parcelas deactuación en exclusiva a la iniciativa privada.Este repliegue del Estado implica, que ciertasmaterias abandonan los parámetros del ser-vicio publico para transferirse al mercado yquedar sometidas a sus propias reglas. Lacuestión no esta en la vieja polémica entre lopublico y lo privado, sino en el impacto quelas reglas del mercado provocan o puedenprovocar sobre materias que no siempre seajustan a los estándares clásicos del mercado.Las consecuencias, sin animo de exahustivi-dad, son claras, así:

ESTUDIOS


46 Sobre la nueva «underclass», vease ZYGMUNT BAU-

MAN, Trabajo, consumismo y nuevos pobres, Gedisa edi-torial, Barcelona,2000,pp. 60 y ss.

� La iniciativa privada se retira de aque-llos espacios que no son rentables, lo quenormalmente no propicia una recons-trucción del servicio publico. La retira-da del sector privado propicia que lacobertura residual de carácter publico,cuando existe, sea totalmente insufi-ciente. En estas situaciones, se reclamae incluso se propicia la colaboración ciu-dadana a través de las OrganizacionesNo Lucrativas y del denominado «capi-tal social».

� Que el sector privado tan solo busqueimplantación en aquellos espacios sus-ceptibles de negocio, dejando sin cober-tura a colectivos que tradicionalmenteeran afectados por el servicio publico.En estos casos, la prestación bien desa-parece, bien se encarece (lo que dificultasu aplicación o mantenimiento), o biense reclama también aquí la colaboraciónciudadana a través de las Organizacio-nes No Lucrativas.

� Que el sector privado seleccione a losdestinatarios ofreciendo diversos tiposde servicios, en definitiva ordenando laactividad por categorías de beneficiariosen función de los posibles niveles denegocio. El resultado es claro y opuestoal efecto igualitario y solidario del servi-cio publico, se diferencia entre ciudada-nos de primera, segunda�y se les ofreceservicios en relación a su categoría y a sucapacidad económica para el consumo.

Otro bloque de cuestiones a destacar,están vinculadas al cambio que la privatiza-ción provoca en la esfera del sujeto destinata-rio. En efecto, el ciudadano y/o el trabajador,dejan de ser titulares del derecho a la protec-ción social (sanidad, servicios sociales, pen-siones�) para convertirse en «clientes» de losnuevos proveedores privados47. Es claro que

el cambio y sus efectos adquieren connotacio-nes de vital importancia. La relación entre eltitular del derecho y el Estado se transformaen una relación de carácter comercial entre laempresa privada que realiza la actividad y elconsumidor o cliente del servicio. Igualmen-te, la retirada del Estado en favor de la acti-vidad privada implica el cese de la garantíainstitucional, en la medida en que la transfe-rencia al mercado reconduce los espacios degarantía publica a los que ofrece el propiomercado con sus propias reglas, de lo quederiva que los fallos del mercado son padeci-dos y soportados por el «cliente» (viejo titulardel derecho), sin que sea posible la garantíasubsidiaria publica, como algunos inocente-mente creen48. Otro de los elementos deriva-dos de la transferencia al mercado, se centraen un cambio en el escenario de los mecanis-mo de tutela y en sus principios aplicativos.Finalmente, desaparecen los mecanismos departicipación (o en el mejor de los casosadquieren carácter simbólico) de los ciudada-nos o de los trabajadores a través de sus orga-nizaciones representativas.

Ciertamente el Estado mantiene ciertasfunciones de ordenación, control y alta ins-pección, según las materias, pero estas fun-ciones normalmente no afectan a los conteni-dos que hemos identificado. No obstante,como veremos en algunas materias, el Estadono se desinhibe en su totalidad, las quiebrasdel mercado provocan una repercusión direc-ta, aunque con finalidad distinta. Un ejemploclaro es la privatización total de las pensio-nes, en estos casos la quiebra de la capitaliza-ción no plantea un problema (más allá de los



ción (Costa Rica,2004, Volumen colectivo en impresta) .En el mismo sentido, JEAN-VICTOR GRUAT, en «Pertinencia,principios de la Seguridad Social y reforma de las pen-siones» en Pensiones en América Latina. Dos Décadas deReforma, OIT, 1998, p. 28.

48 Esto implica que los ciudadanos deben gestionar-se individual e insolidariamente sus situaciones de ries-go. A este respecto, vease ULRICH BECK, Un nuevo mun-do feliz. La precariedad del trabajo en la era de la globa-lización, Barcelona, edit. Paidós,2000, pp. 13 y ss.

47 El tema es detenidamente analizado por Mª JOSÉ

FARIÑAS DULCE, La ideología neoliberal de la globaliza-

resultados económicos) para la multinacionaldel seguro, pero sí para el Estado en la medi-da en que el volumen de ciudadanos que hanperdido la pensión prometida (y con ella todoslos depósitos históricos) puede afectar grave-mente a la estabilidad social.

4.6. La inestabilidad de las fuentesde financiación : las dimensionesde la globalización

Es sobradamente conocido que la utiliza-ción de las aportaciones de trabajadores yempresarios como principal e incluso únicafuente de financiación de los sistemas de pro-tección social, lleva implícito un importanteelemento de dependencia. Sin embargo y masallá de las sucesivas crisis económicas y susimpactos, podíamos decir que era una«dependencia bajo control», que se movía enciclos susceptibles de ser absorbidos e inte-grados en la distribución intergeneracionaldel sistema de reparto, singularmente enaquellos Estados con economías avanzadas,en la medida en que contaban con los instru-mentos y autoridad propia del Estado-Nación.

El estado de la cuestión ha cambiado sus-tancialmente. Hoy las exigencias impuestaspor la globalización neoliberal no solo hanincrementado la dosis de dependencia, sinoque han provocado un cambio de escenariocuya característica principal es «la inestabili-dad», o si se prefiere, «la estabilidad en elciclo corto», lo que es mas grave al instrumen-talizarse como «espejismo» que contribuye alengaño social e incorpora en sucesivas dosisel mensaje de lo inevitable y necesariamenteasumible. En este nuevo escenario, el Estado-Nación ha perdido en gran medida su autori-dad, o ha visto como esta se debilitaba, biencomo efecto asumido y pregonado como inevi-table, bien por la imposición de espaciosregionales de pertenencia (por ejemplo laUnión Europea y singularmente para losEstados incorporados a la moneda única),

bien por el control ejercido por institucionesinternaciones respecto de Estados de ellasdependientes (por ejemplo, Banco Mundial yFondo Monetario Internacional respecto depaíses Latinoamericanos, entre otros) conpolíticas no siempre estables (hoy es necesa-ria la dolarización y mañana la adaptación ala economía real; hoy en necesaria la capitali-zación de las pensión en todo los Estados ,singularmente en los dependientes, y maña-na el mensaje se corrige y se desuniversalizael molde, cuando la rectificación es de unacomplejidad extrema; hoy es necesaria la pri-vatización a gran escala y mañana �) , bienpor los mecanismos de control impuestos a losEstados por Convenios o Tratados internacio-nales, singularmente y por ejemplo los esta-blecidos en el Tratado de Libre Comercio.

Algunas puntualización sobre la inestabi-lidad referida. Decíamos que los cambios ope-rados en los sistemas productivos han propi-ciado un replanteamiento de su estructuratradicional, cuyas expresiones mas significa-tivas serian las siguientes:

� Una mayor movilidad geográfica (haciapaíses periféricos o semiperiféricos) delos centros de producción en función deestrategias internacionales, buscandomayores facilidades de implantación,reducción de los costes de producción,menor nivel de control y de exigenciaslegales49�, Esta movilidad incorporaelementos de inestabilidad hasta ahorainexistentes, ningún Estado tiene certe-za sobre el tiempo que se mantendráuna determina planta de producción,sin que los esfuerzos del propio Estado,de los trabajadores y sus representan-tes, la dosis de benevolencia legal�,

ESTUDIOS


49 En la misma línea, ROBERT HOLZMAN subraya comola globalización facilita las acciones encaminadas a elu-dir el impuesto al trabajo mediante la elección estratégi-ca de la localización de la producción, «El enfoque delBanco Mundial respecto de la reforma de las pensiones»en Revista Internacional de la Seguridad Social, vol. 53,nº1, año 2000, pág. 18.

incorporen en la actualidad excesivoselementos de implicación geográfica, lasestrategias operan con otros criterios.

� Los actuales sistemas de producciónespecialmente descentralizados, provo-can que el efecto de la movilidad tengauna repercusión en cadena, de formaque el traslado del centro básico de pro-ducción impacta sobre toda la actividadauxiliar, que normalmente supera elcentro base. Incluso la propia producciónauxiliar también entra en el espacio dela movilidad, con lo que los efectos espi-rales son de alto alcance e incrementanla intensidad de la inestabilidad.

� Las exigencias estratégicas nos hasituado igualmente en un espacio deconcentración también desconocidohace años y en permanente evolución,del que deriva normalmente, una reor-denación de los recursos humanos, delas estructuras productivas� para bus-car la máxima operatividad. En si mis-ma esta tendencia hacia la concentra-ción, puede aporta mayores niveles deestabilidad (sin perjuicio de que a mayornivel de concentración mayor nivel demovilidad geográfica), sin embargo estoes solo un espejismo.

� La descentralización productiva estaafectando a un segmento importante dela actividad productiva, sea cual sea sunacionalidad, el tipo de actividad y suubicación. La descentralización tienevariados y complejos efectos, que vandesde el aumento del trabajo informal,la mayor volatilidad de la actividad des-centralizada, hasta la creación de unnuevo concepto de trabajador, el autó-nomo dependiente o el paradependien-te. En todos los supuestos se produce eldesplazamiento o la desaparición de lascargas sociales, lo que normalmenteprovoca, cuando menos, su reducción.La tendencia creciente de esta estrate-gia y sus efectos, no solo incorporan

mayores niveles de inestabilidad, sinodirectamente un impacto considerablesobre los niveles de recaudación para lossistemas de protección social.

� Las nuevas estructuras productivasincorporan una elevación del trabajoatípico (todos ellos con menores ingresosy menores aportaciones sociales) y unaalta dosis de volatilidad de las planti-llas, lo que supone entradas y salidasfrecuentes y con ellas una reducción dela carrera de seguro del trabajador, loque a su vez reduce sus aportaciones alsistema y aumentan los gastos. Estaalta volatilidad incorpora también unelemento de inestabilidad.

� El impacto de las nuevas tecnologíasvinculadas a nuevas formas de produc-ción, cuya incidencia sobre los mercadosde trabajo ha sido creciente y lo será aunmas, sin que en el intervalo presente sevislumbre el impacto tradicional de las«grandes revoluciones» conocidas.

Los elementos identificados, a modo deejemplo, pretenden poner de manifiesto unacaracterística relativamente novedosa y cre-ciente de los sistemas financieros de la Segu-ridad Social, a saber, la creciente dosis deinestabilidad de los medios de financiacióntradicionales. Esta característica dificulta lasprevisiones de futuro, cualquiera que sea elsistema financiero, y aconseja abrir un deba-te sobre nuevos instrumentos de financiaciónen un replanteamiento de los modelos deSeguridad Social existentes.

5. SINGULARIDADES DE LAPROBLEMÁTICA EN LOS SISTEMASLATINOAMERICANOS: IDEAS PARAUNA DISTINTA ORDENACIÓN

Si bien es cierto que las reflexiones reali-zadas son plenamente generalizables y, portanto, de aplicación en amplios espaciosregionales, también lo es, que las descripcio-



nes efectuadas en la primera parte de estetrabajo ponen de manifiesto, que la situaciónen los países de América Latina es singular-mente distinta50, tanto desde la óptica delmodelo de pensiones imperante, con todos susmatices nacionales51, como desde su situaciónestructural. A su singularidad hay que aña-dir el impacto de toda la problemática descri-ta, que con frecuencia desborda en sus efectoslas previsiones planteadas desde otros espa-cios regionales, dicho en otros términos, losefectos nocivos se presentan en aquellos paí-ses con la aplicación de un coeficiente multi-plicador. Cuando hablamos del incrementode la pobreza, del trabajo atípico, de la exclu-sión social, del trabajo clandestino, de la des-protección, de la corrupción, del fraude social,del desempleo, de la concentración de rique-za, los datos son concluyentes y alarmantes.A todo ello se une, la alta dependencia de ins-tituciones económicas internacionales , elefecto dominó que provocan las economías delos grandes estados de la región y la debilidadde los espacios regionales construidos.

Sin perjuicio de consideraciones propias,son instrumentos adecuados para centrar eldebate y la reflexión , el conjunto de conclu-siones y, singularmente, las declaracionestécnicas, surgidas de la Conferencia deMinistros de Seguridad Social de Europa,América Latina y el Caribe celebradas enValencia (2002) y que fue precedida por lasreuniones de Río de Janeiro (1999) y de LaHaya (2002)). Sin perjuicio del valor instru-mental y político del comunicado final de laConferencia de Valencia, es de interés la

Declaración Técnica efectuada en la reuniónde la La Haya, que se incorpora como Anexo.El referido documento, permite reflexionarsobre planteamientos surgidos de los propiosEstados, con aportaciones de las institucio-nes nacionales e internacionales, de expertos,de los interlocutores sociales, ONGs�, lo quenos sitúa en una problemática delimitada yasumida. A su contenido haremos referenciaspuntuales en las reflexiones que siguen52.

5.1. Capitalización y reparto:¿es posible un equilibriodiferente?

5.1.1. Realidades y dudas sobre la viabilidad del modelo

Como vimos, un numero importante deEstados iniciaron reformas para transformarsus sistemas públicos tradicionales basadosen un sistema financiero de reparto, con lafinalidad de reconstruir la estructura protec-tora sobre la base de un «pilar» principal, decarácter profesional, que utiliza el sistemafinanciero de capitalización, gestionado porinstituciones privadas con animo de lucro.También vimos que el modelo de transforma-ción ha aceptado múltiples singularidadessegún cada Estado, aunque la problemáticasobrepasa las peculiaridades actuando comocomún denominador.

Como punto de partida es necesario reco-nocer la complejidad de valorar un sistemade transformación inacabado de largo tran-sito, incluso referido a Chile que es el paíspionero y con mayor historia, aunque toda-vía en transición53. No obstante, es impres-

ESTUDIOS


50 Una vision de conjunto con referencias expresas ymultiples reflexiones sobre la problemática abordada,en ADOLFO JIMÉNEZ FERNÁNDEZ Y FRANCISCO JACOB SÁNCHEZ,La reforma de los sistemas de pensiones en Iberoamerica,en AAVV, Las reformas...cit, pags. 265 y ss.

51 Matices que han sido y son consecuencia de lascircunstancias propias de cada Estado, que incluso con-dicionan su identificación de conjunto, en este sentido,OSCAR HERMIDA URIARTE, Los principios de la SeguridadSocial, en AAVV, La Seguridad Social en Uruguay, Mon-tevideo, 1991.

52 El documento esta publicado en el libro, El modelosocial europeo y los sistemas de protección social en los pai-ses de America Latina y el Caribe, Madrid, MtyAS, 2003.

53 Una valoración de conjunto con propuestas dereformas en el interesante trabajo de EMILIO MORGADO

VALENZUELA, Reforma de la Seguridad Social en Chile: elsistema de pensiones de vejez, en AAVV,Las reformas dela Seguridad Social en Iberoamerica..cit, pags. 69 y ss, yla bibliografic que cita

cindible aventurar diagnósticos y solucio-nes, en la medida en que la transformaciónes desde un punto de vista social algo pareci-do (en esta era de guerras preventivas) auna «bomba de efectos retardados», dondenadie sabe a ciencia cierta si explosionará ono, aunque los datos que conocemos ofrecenmas pesimismo que optimismo. Es una reali-dad constatable (algunos datos ya han sidoproporcionados) que los «sacrosantos benefi-cios nacionales« de la transformación no sehan alcanzado y difícilmente se alcanzaran.Tampoco desde una perspectiva individual ycolectiva, la evolución ha sido satisfactoria,los niveles de cobertura de la población sonescasos y los aportes son insuficientes paragenerar pensiones dignas. Igualmente lasreglas del nuevo mercado han provocadouna selección de entidades privadas , conresultados oligárquicos de entidades extran-jeras con intereses ajenos (o al menos no vin-culados) al desarrollo nacional, que sinembargo controlan rentas acumuladas quealcanzan una alta representación del PIBnacional.

También es necesario plantear que losEstados carecen de posibilidades y de instru-mentos financieros para construir un primerpilar financiado mediante impuestos, quepermita otorgar una protección razonable-mente digna a importantes sectores de lapoblación y, menos aun, actuar como «salva-vidas» ante las posibles quiebras (totales oparciales) o insuficiencias de los sistemascapitalizados. El debate en este terreno y conesta dimensión, tiene un alto componente defalsedad y, por tanto, de agresión a la con-ciencia social.

La combinación de ambos elementos[dudas razonables sobre los sistemas capi-talizados (como principal o único sistemaprotector) e imposibilidad de coberturapublica], plantea la necesidad de abrir undebate que permita buscar formulas deequilibrio que ofrezcan mayores dosis degarantía.

5.1.2. El debate sobre un nuevo modelo

Sin perjuicio de operar en un sinfín dedirecciones todas interrelacionadas (muchasde las cuales se recogen en la DeclaraciónTécnica), es innegable que el centro neurál-gico se sitúa en la población activa, sin per-juicio del nivel de capitalización alcanzadoen cada Estado. El planteamiento consistiríaen reconstruir paulatinamente y con carác-ter universal y obligatorio, un pilar de carác-ter mixto, donde un porcentaje de las aporta-ciones de trabajadores y empresarios sirvie-ra para la reconstrucción del sistema publicode reparto y el resto del porcentaje se desti-nara a mantener (en forma mas reducida) lacobertura de la capitalización. En definitiva,se trataría de reconstruir un pilar obligato-rio de carácter mixto (parte publico y parteprivado) que constituyera el pilar hegemóni-co del sistema, con vocación de incorporar enél a la totalidad de la población activa.

No se trata de volver al pasado sino deaplicar formulas de redistribución del riesgoque incorporen una mayor dosis de garantía,combinando de forma adecuada según cadaEstado y dentro del mismo pilar los dos ins-trumentos financieros (capitalización yreparto) en una redistribución variable deuna cuota única. Podría pensarse, que estaformula �u otra similar� provocarían la insu-ficiencia de ambos sistemas, sin embargodebe repararse en que la posible insuficiencia(siempre susceptible de acomodación en susniveles de equilibrio) quedaría compensadapor una mayor garantía, singularmente siplanteamos ésta desde la insuficiencia (obje-tiva y subjetiva) de los espacios capitalizados(como formula única) , de sus imponentes cos-tes (de transformación y administración pri-vadas), de las razonables dudas sobre su éxi-to y, en definitiva, de las consecuencias catas-tróficas de su fracaso.

Ya hemos reiterado que el núcleo básico deactuación, en la reconstrucción de los siste-mas de pensiones , es la población activa, loque nos traslada a la problemática del



empleo. Una de las ventajas de la reordena-ción propuesta es precisamente la unidad deactuación, en el sentido de que las políticas deempleo irán vinculadas a la extensión de lacobertura del sistema de pensiones, donde elEstado asumirá un nuevo protagonismo.

Finalmente, es necesario advertir que laformula propuesta para el debate es lo sufi-cientemente flexible como para acomodarse alas peculiaridades de cada Estado o paraintegrar sus singularidades. Es evidente, queno podemos operar con un modelo de aplica-ción universal, sino buscar y debatir propues-tas e ideas , que tras la identificación de unnúcleo común, gocen de la flexibilidad necesa-ria para su aplicación.

5.1.3. La colaboración internacional

Es precisamente en este intento de renova-ción, donde las llamadas a la colaboracióninternacional y regional contenidas en laDeclaración Técnica (ver Anexo documental)alcanzan su máxima expresión, especialmentepara evitar los errores históricos que conduje-ron a la crisis de los sistemas tradicionales,con la finalidad de modernizar los aparatos degestión publica y aplicar nuevas tecnologías,fomentar la participación de los interlocutoressociales, evitar las situaciones de privilegio yla corrupción, separar las fuentes de financia-ción54� El planteamiento descrito, adquierecarácter de indispensable, en la medida en quela colaboración internacional (financiera y téc-nica) no contribuya a la reordenación, en unoscasos, y a la modernización, en otros, de lasestructuras del Estado, las medidas que sepuedan tomar mantendrán «los fantasmashistóricos» y la desconfianza ciudadana.

La labor a realizar es singularmente com-pleja y extensa, pero absolutamente necesa-

ria, donde el tiempo juega un papel estratégi-co, en la medida que las dificultades de reor-denación están en proporción al tiempo devigencia de la transformación.

5.1.4. La redefinición ideológica del Estadoy la participación ciudadana en formacolectiva e individual

El cambio de escenario lleva implícito unefecto adicional de extremada importancia.En efecto, en las últimas décadas hemos asis-tido a una paulatina retirada del Estadocomo exigencia de las tesis neoliberales,cuyos efectos perniciosos en todos los órdenesvan adquiriendo relevancia. En este sentido,es necesario afrontar una reconstrucción ideo-lógica del Estado, al tiempo que la moderni-zación de sus estructuras, de forma que nossitué en un escenario renovado. A esta finali-dad contribuirá, sin duda, la reordenación delos sistemas de pensiones, donde el Estadorecupere el espacio perdido y el ciudadano seconstituya nuevamente en titular de dere-chos de carácter publico.

Vimos también que una de las consecuen-cias del transito a las formulas de capitaliza-ción privada ha sido la perdida o anulación delos canales de participación. La reordenaciónde los sistemas permitirá recuperar o incorpo-rar nuevas formulas de participación, que con-tribuyan a robustecer el sistema, a ordenar losmecanismos de control y, en definitiva, a cons-truir formulas de participación institucional.La incorporación de los interlocutores socialesconstituye una pieza esencial en este proceso.

Sin perjuicio de lo anterior, entendemosnecesario incorporar mecanismos de participa-ción individual que, como vimos, contribuyan areestablecer un clima de confianza en el siste-ma público. No se trata de mensajes «populis-tas», sino de crear espacios donde la decisióndel beneficiario adquiera relevancia en la orde-nación y funcionalidad del mecanismo protec-tor, de forma que éste sea asumido como propiodentro de una concepción solidaria renovada.

ESTUDIOS


54 A esta lista refiere detenidamente MARIO PASCO

COSMÓPOLIS, ¿Son los sistemas privados de pensiones for-mas de Seguridad Social?, en AAVV, Las reformas de laSeguridad Social en Latinoamérica... cit, pags. 173 y ss.



RESUMEN Desde que Chile realizó la transformación de su sistema en 1981, el debate sobre la refor-ma de los Sistemas de Seguridad Social ha ido aumentando en intensidad. La capitaliza-ción como modelo de financiación ha ido abriéndose paso entre los tradicionales regímenesde reparto, primero en el entorno de América Latina y en los últimos años participa de for-ma activa como un elemento más en el proceso de adaptación a la economía de mercado delos países que pertenecían a la extinta Unión Soviética. En Europa comienzan a atisbarselos primeros esbozos de un nuevo planteamiento rupturista con los principios que han veni-do configurando la Seguridad Social y, entre ellos, el principio de solidaridad, clave de losregímenes públicos de reparto, comienza a ser cuestionado en las propuestas reformistasde carácter neoliberal. Es incuestionable que las nuevas realidades socioeconómicas impe-len a los sistemas a plantearse modificaciones que les permitan su adaptación a un entor-no económico globalizado, con una población envejecida, donde la familia tradicional dejapaso a otras formas de convivencia y a un mercado de trabajo en plena transformación delimperante a lo largo del siglo XX. Las soluciones que se den desde los Sistemas de Seguri-dad Social a las diferentes cuestiones no son neutras sino que tendrán importantes reper-cusiones en la economía, en el mercado de trabajo e incluso en las relaciones entre los ciu-dadanos y el Estado. En el núcleo del debate aparece una redefinición del modelo de Segu-ridad Social dependiente del volumen de participación que asignemos a la iniciativa pri-vada, así como la dimensión de la esfera de decisión del individuo en la ordenación de sunivel de protección.

Documents

Los sistemas de pensiones en Europa y … · planes pœblicos de pensiones con planes com - petitivos de ahorro obligatorio. Ha sido en el entorno de LatinoamØrica donde mÆs inci-dencia