Los Documentos de Trabajo del CONAPRED representan un medio para difundir los avances de la labor de investigación en estudios y para recibir comentarios sobre su posible publicación futura. Se agradecerá que éstos se hagan llegar directamente a la Dirección General Adjunta de Estudios, Legislación y Políticas Públicas del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación. Dante 14, séptimo piso, Col. Anzures, Del. Miguel Hidalgo, CP 11590, México, D.F., TEL. 52 03 36 49; o a las direcciones de correo: dceron@conapred.org.mx y lalvarezm@conapred.org.mx Producción a cargo de las y los autores, por lo que tanto el contenido como la redacción son responsabilidad suya.

Este documento fue realizado por Andrea Ancira García, a solicitud de la Dirección General Adjunta de Estudios, Legislación y Políticas Públicas.

Dirección General Adjunta de Estudios, Legislación y Políticas Públicas

Documento de Trabajo No. E­01­2007

“FICHA TEMÁTICA RELACIONADA CON LA SITUACIÓN DE LAS PERSONAS MIGRANTES Y REFUGIADOS EN

MÉXICO”

Diciembre de 2007

© Derechos Reservados 2008 COLECCIÓN ESTUDIOS 2007 Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación

Dante Núm. 14, Col Anzures. Del. Miguel Hidalgo. CP 11590, México, D.F.

Se permite la reproducción total o parcial del material incluido en esta obra bajo autorización de la institución y siempre que se cite la fuente completa.

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Directorio

Gilberto Rincón Gallardo y Meltis Presidente

José López Villegas Director General Adjunto de Estudios, Legislación y Políticas Públicas

José Luis Gutiérrez Espíndola Director General Adjunto de Vinculación, Programas Educativos y Divulgación

Vilma Ramírez Santiago Directora General Adjunta de Quejas y Reclamaciones

María José Morales García Directora de Coordinación Territorial e Interinstitucional

José Luis Páez Caballero Director de Administración y Finanzas

Programa de Estudios 2007

José López Villegas Director General

Alejandra Rojas Pérez Directora de Programa

Diana Paola Cerón Ruiz Coordinadora académica

Lillian Valerie Alvarez Melo Coordinadora administrativa

Diana Paola Cerón Ruiz Lillian Valerie Alvarez Melo Editoras de sección

2

Síntesis de la ficha

El objetivo principal de esta ficha temática es proporcionar un diagnóstico actualizado sobre la situación de la población migrante y refugiada en México. Así, su aportación principal es proporcionar una perspectiva integral para la mejora y/o la propuesta de políticas públicas hacia este grupo vulnerable. El primer capítulo es simplemente una nota introductoria en la cual se mencionan los objetivos principales de esta investigación. En la segunda sección se revisan algunas definiciones relacionadas con el grupo de estudio (migrante, refugio, vulnerabilidad y discriminación). En la tercera sección se revisan los antecedentes, desde principios del siglo XX, de las políticas del gobierno mexicano hacia esta población. En los capítulos cuatro y cinco se analizan las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración 2000­2006, así como la relevancia en el Plan Nacional de Desarrollo 2001­2006. Los capítulos seis, siete y ocho se concentran fundamentalmente en el análisis y la evaluación del desempeño legislativo de 1997­2006. La novena sección presenta una serie de estadísticas descriptivas, basadas en los censos más actualizados del Consejo Nacional de la Población (CONAPO), el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), y el Instituto Nacional de Migración (INM) con el fin de ofrecer un amplio contexto nacional con respecto a este grupo. También se presenta el diagnóstico 2006­2007 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, a partir del cual se revisa la dimensión cuantitativa del diagnóstico del Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación (PNPED) con la finalidad de analizar qué líneas de acción se deben conservar, modificar o innovar y proponer nuevos enfoques y variables a tomar en cuenta. Finalmente, el último capítulo hace una síntesis de los principales compromisos internacionales bilaterales y multilaterales relacionados con personas migrantes y refugiadas a los cuales México se ha sumado (así como los que ha ratificado).

Síntesis curricular

Andrea Ancira García es una estudiante del Centro de Investigaciones y Docencia Económicas (CIDE). Actualmente está cursando el noveno semestre de la licenciatura en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. Su primera y única publicación hasta el momento es el ensayo “Gobernabilidad Democrática en América Latina” publicado por la Organización de Estados Americanos (OEA) en el 2004. La autora ha trabajado como asistente de investigación en proyectos de la División de Estudios Políticos del CIDE y en la Dirección de Estudios Históricos de CONACULTA. Actualmente se encuentra escribiendo su tesis de licenciatura sobre la legislación mexicana frente a los refugiados y los cambios de ésta a partir del éxodo centroamericano en los ochenta, específicamente estudia el caso de los refugiados guatemaltecos en México.

3

Ficha temática relacionada con las personas migrantes y refugiados en

México

Índice de contenidos

I. Introducción ……………………………………………………………………...7

II. Definiciones……………………………………………………………………....7

III. Antecedentes...…………………………………………………………………12

IV. Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración 2000­

2006 y relevancia en Plan Nacional de Desarrollo 2001­2006 …………..16

V. Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión

gubernamental de la administración 2000­2006 …………………………..25

VI. Comisión Legislativa encargada de estos asuntos, seguimiento a

iniciativas presentadas, estatus de éstas. (1997­2007) .……………….….34

VII. Desempeño Legislativo ……………………………………………………….38

VIII. Impacto del trabajo legislativo ………………………………………………..45

IX. Contexto nacional ……………………………………………………………..47

X. Contexto Internacional ………………………………………………………..66

Anexo 1: Tratados multilaterales de los cuales México forma parte sobre temas de migración y tratamiento de refugiados..........................................................69

Anexo 2: Iniciativas dictaminadas y aprobadas relacionadas con migrantes y refugiados clasificadas por tema…………………………………………………..74

Glosario………………………………………………………………………………..82

Bibliografía………………………………………………………………………….. .88

Directorio ……………………………………………………………………………..90

4

Apartado de siglas y abreviaturas

Siglas Nombre

ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas

CONAPO Consejo Nacional de Población

COMAR Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados

CRM Conferencia Regional Sobre Migración

EMIF Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México

INEGI Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática

INM Instituto Nacional de Migración

OEA Organización de Estados Americanos

OIT Organización Internacional del Trabajo

OMC Organización Mundial del Comercio

RENAPO Registro Nacional de Población e Identificación Ciudadana

SIL Sistema de Información Legislativa

SIN Servicio de Inmigración y Naturalización norteamericano

Índice de gráficas y cuadros

Número y nombre de gráfica Página

1. Tasa de crecimiento media anual de la población 1985 a 2000 13

2. Evolución del presupuesto de la Secretaría de Gobernación 32

3. Iniciativas en materia de migración y refugio 41

4. Migrantes internacionales a nivel mundial 48

5. Flujo de inmigrantes y personas inmigradas 1989­2007 49

6. Porcentaje de población inmigrante, 1950­ 2000 51

7. Inmigrantes residentes en México por principales países de origen 53

8. Tipo de maltrato sufrido por los agrícolas en las fincas de Chiapas 57

9. Flujo de trabajadores agrícolas temporales en Chiapas 2002 y 2003 63

5

Número y nombre de cuadro Página

1. Vínculos entre los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Población

18

2. Ingresos a territorio nacional registrados, 2004­2005 26

3. Presupuesto de Egresos 2005 y 2006, programas correspondientes para la atención de migrantes

33

4. Evolución de las comisiones dedicadas a los temas de población y asuntos fronterizos, según la Ley Orgánica del Congreso General (1994­2005)

35

5. Integrantes de la Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios de la Cámara de Diputados (2000­2006

36

6. Composición de la Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios de la Cámara de Diputados, según partido (2000­2006)

36

7. Iniciativas* en materia de asuntos migratorios, según tema y Legislatura (1997­mayo de 2006)

38

8. Relación porcentual entre el número de iniciativas* en materia de migración y refugio con respecto al total de iniciativas presentadas

39

9. Iniciativas* en materia de asuntos migratorios, según ley que se propone modificar y tema (1997­mayo de 2006)

41

10. Población residente en México por lugar de nacimiento y sexo, 2000

50

11. Porcentaje de población inmigrante según sexo, 1950 a 2000 52

12. Población Migrante en el país según sexo, 1980,1990 y 2000 51 13. Expulsiones según nacionalidad 2006 53

14. Expulsiones según nacionalidad 2007 53

15. Extranjeros que ingresaron a México con la calidad de Refugiados 2002­2007

54

16. Población de 5 años y más por sexo y grupos quinquenales de edad, y su distribución según condición migratoria estatal e internacional (migración por lugar de residencia en enero de 1995)

55

17. Flujo de migrantes temporales por periodo de levantamiento de la Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México (EMIF)

56

18. Edades de los trabajadores agrícolas que cruzan a trabajar a las fincas de Chiapas

58

6

I. Introducción

El objetivo principal de esta ficha temática es proporcionar un diagnóstico

actualizado sobre la situación de la población migrante y refugiada en México.

Para hacer esto en esta ficha se identificaron las iniciativas presentadas ante el

Legislativo relacionadas con este grupo en los últimos cuatro períodos (1997­

2007), así como el nivel de avance de dichas iniciativas. Asimismo, se

identificaron los compromisos internacionales a los que se ha sumado México

(así como los que ha ratificado) relacionados con la atención a las personas

migrantes y refugiadas.

La aportación principal de esta ficha es proporcionar una perspectiva integral

para la mejora y/o la propuesta de políticas públicas hacia este grupo

vulnerable. Así se recopiló información sobre todos los programas de atención

a este grupo así como de los antecedentes de éstos en México. También se

realizó una exhaustiva revisión de fuentes bibliográficas, documentales y

estadísticas que proveyeron de información relevante relacionada con este

grupo.

II. Definición de conceptos: migrante, refugiado, vulnerabilidad,

discriminación y vulnerabilidad de los migrantes y refugiados

Migrante.­ persona que cambia su residencia habitual desde una unidad

político­administrativa hacia otra, o que se muda de un país a otro, en un

periodo determinado. De acuerdo con Lelio Mármora, los patrones migratorios

constituyen las diferentes formas que adoptan las migraciones pudiendo ser

definidos en base a seis criterios: a) la direccionalidad, ya sea que se trate de

emigración o inmigración, b) tipo de migración, forzada (refugio, asilo) o

voluntarias (migrantes económicos o laborales), c) territorialidad, de acuerdo a

este criterio las migraciones pueden ser internas (campo­ciudad) o externas

(internacionales), d) temporalidad, la permanencia de la personas migrantes

en el “país receptor” puede ser transitoria o permanente, e) legalidad, factor

relacionado con la situación legal de la persona migrante en el país de acogida,

es decir si su residencia se ajusta o no a las normas internas, y/o posee

7

documentación emitida por el organismo que legalice su situación migratoria, f)

calificación, distingue a la migración de acuerdo a la capacitación de las y los

migrantes laborales o económicos, diferenciando entre mano de obra calificada

y no calificada.1 En cuanto a los objetivos de las políticas migratorias, éstos

pueden ser ejecutados a través de programas migratorios orientados a: la

canalización (asistencia al desplazamiento migratorio), la regularización

migratoria (legalización de los inmigrantes en situación irregular), y la inserción

laboral del migrante.2

Refugio.­ El concepto de refugiados y refugiadas ha recibido especial

tratamiento jurídico. De acuerdo con Sergio Cesarin, la definición general de

una persona refugiada remite a cualquier persona desplazada de un país por

causas excepcionales que afectan el orden público (persecuciones políticas,

catástrofes, desastres naturales, guerras, etc).3 De acuerdo con la Convención

de 1951 Sobre el Estatuto de los Refugiados4 un refugiado es aquella

persona que se encuentra fuera de su país de nacionalidad y no puede o

quiere regresar debido a temores fundados de ser perseguida por motivos de

1) raza, 2) religión, 3) nacionalidad, 4) pertenencia a determinado grupo social

y 5) opiniones políticas.5 Sin embargo, tanto la Declaración de Cartagena6

1 Lelio Mármora, “Las políticas de migraciones internacionales”, Buenos Aires OIM, Editorial Alianza, 1997. 2 Lelio Mármora, “La reflexión teórica sobre las migraciones”, Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Torcuato Di Tella, Hugo Chumbita, Virginia Gamba, Editorial Emecé, Buenos Aires, 2000, págs. 460­463. 3 Sergio Cesarin, “Migrantes, emigrados o refugiados. Las comunidades norcoreanas en China y Japón y su papel como sostén financiero del régimen”, Serie Documentos de trabajo IDICSO, núm. 13, diciembre 2003. Consulta en línea: http://www.salvador.edu.ar/csoc/idicso/docs/sdti013.pdf 4 Adoptada el 28 de julio de 1951 por la Conferencia de Plenipotenciarios sobre el estatuto de los refugiados y de los apátridas (Naciones Unidas), convocada por la Asamblea General en su resolución 429 (V), de 14 de diciembre de 1950. Entrada en vigor: 22 de abril de 1954, de conformidad con el artículo 43. Al 4 de diciembre de 2006 144 es el número total de Estados Parte y sólo cuatro de los que firmaron la Convención no quisieron firmar el protocolo 1967 (Madagascar, Móncaco, Nevis y Saint Kitts). Los Estados que sólo son parte del protocolo son Cabo Verde, EE.UU., y Venezuela. (en línea 10 de mayo 2007) http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0506.pdf 5 ACNUR, La Situación de los Refugiados en el Mundo, (Madrid: Alianza Editorial, 1995) 15. 6 América Latina tiene una larga tradición de asilo. El Tratado de Montevideo sobre Derecho Penal Internacional, firmado en 1889, fue el primer instrumento regional relativo al asilo. Lo siguieron la Convención de Caracas sobre asilo territorial, firmada en 1954, y otros instrumentos sobre el asilo. En el decenio de 1980 el estallido de trastornos civiles en Centroamérica produjo como resultado éxodos masivos de cerca de un millón de personas, que plantearon graves problemas económicos

8

como la Organización de Unidad Africana que Gobierna los Aspectos

Específicos de los Problemas de los Refugiados7, ampliaron la definición:

“una persona refugiada es cualquiera que haya huido porque su vida,

seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada,

agresión extranjera, conflictos internos, violación masiva de los Derechos

Humanos u otras circunstancias que perturben el orden público”. El concepto

de refugiados está hoy íntimamente ligado al de migrantes económicos,

incluso algunos autores han acuñado el término de “refugiados económicos”.

Éste es el resultado de las cada vez más rígidas barreras que ponen los países

para hacer posible la regularización de los migrantes económicos, por lo que en

muchos casos éstos se vuelven solicitantes de asilo.

Vulnerabilidad.­ El Plan Nacional de Desarrollo (PND) define la vulnerabilidad

como el resultado de la acumulación de desventajas y una mayor posibilidad de

presentar un daño, derivado de un conjunto de causas sociales y de algunas

características personales y/o culturales. Considera como vulnerables a

diversos grupos de la población entre los que se encuentran las niñas, los

niños y jóvenes en situación de calle, las personas migrantes, las personas con

discapacidad, las personas adultas mayores y la población indígena, que más

allá de su pobreza, viven en situaciones de riesgo. El Sistema Nacional para el

Desarrollo Integral de la Familia (DIF) concibe a la vulnerabilidad como un

fenómeno que denota carencia o ausencia de elementos esenciales para la

subsistencia y el desarrollo personal, e insuficiencia de las herramientas

y sociales para los países a los que acudían esas corrientes masivas. En 1984 esos países "de acogida" aprobaron la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados en la cual se sentaron las bases jurídicas para el tratamiento de los refugiados centroamericanos, incluido el principio de no devolución, la importancia de integrar a los refugiados y el despliegue de medidas para erradicar las causas del problema de los refugiados. Este instrumento regional se adoptó en el Coloquio sobre la Protección Internacional de los Refugiados en Centroamérica, México y Panamá, celebrado en 1984. Se basa en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, la Convención Americana de Derechos Humanos, la doctrina de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Convención sobre los Refugiados adoptada por la Organización de la Unidad Africana en 1969. Véase Keith W. Yudt, “The Organization of American States and Legal Protection to Political Refugees in Central America”, International Migration Review, vol. 23, núm. 2 (1989): 201­218. 7 Convención de la OUA por la que se regulan los aspectos específicos de problemas de los refugiados en África aprobada por la Asamblea de jefes de Estado el 10 de septiembre de 1969. Entrada en vigor 20 de junio de 1984 conforme a lo dispuesto en el artículo 2. (en línea 26 de mayo 2007) http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/1270.pdf

9

necesarias para abandonar situaciones en desventaja, estructurales o

coyunturales.

Discriminación.­ La palabra discriminación deriva del latín discriminatio que

significa distinción o separación. Ese término latino está compuesto de la

partícula dis (dividir) y el vocablo cerno (distinguir). Teniendo en cuenta ese

sentido etimológico, la definición más apropiada del concepto discriminación

es aquella que responde a una forma de trato diferenciado sobre individuos o

grupos; No se habla de un trato desfavorable, sino de un trato diferenciado.

Toda desigualdad supone diferencia, pero no toda diferencia tiene que

expresar una relación de desigualdad. Por otra parte, esta forma amplia de

entender la discriminación permite hablar de discriminación negativa y positiva.

En este sentido la discriminación positiva es una vía mediante la cual se

pueden crear condiciones propicias para reparar daños y rezagos históricos

derivados de la discriminación. De tal modo, el trato diferenciado puede

favorecer un acceso equitativo a las oportunidades de desarrollo.8

Erradicar la discriminación es una forma tanto de contrarrestar las

profundas desigualdades que padece nuestro país, como de procurar que no

haya ciudadanos de diferentes categorías en la medida en que todas y todos

puedan ejercer sus derechos y libertades, condición que, además, es

fundamental para elevar la calidad de vida. En ese sentido, luchar contra la

discriminación significa también, de algún modo, hacer frente al problema de la

pobreza. El reconocimiento a la diversidad humana es el punto de partida de

cualquier iniciativa contra la discriminación. Desde esa perspectiva, el desafío

es de largo plazo, ya que no sólo se requiere de nuevos marcos jurídicos, sino

también de transformaciones culturales profundas que generen nuevas

relaciones sociales que antepongan el respeto por la dignidad humana.

Vulnerabilidad de las personas migrantes.­ El diccionario de la lengua

española define vulnerable como un adjetivo que se refiere a la condición

(vulnerabilidad) en la que se encuentra una persona susceptible de ser herida

o dañada. En el caso de la población migrante se trata de una condición que

8 Graciela Malgesini, Carlos Jiménez, Guía de conceptos sobre migraciones, racismo e interculturalidad, Catarata, Madrid, 2000.

10

les impone la sociedad receptora de su inmigración. De acuerdo con

Bustamante, la vulnerabilidad de los migrantes es una “construcción social”. Se

deriva de una condición que les impone la sociedad receptora de su

inmigración en el contexto de sus relaciones sociales con sus nacionales. Tiene

que ver con las bases que los miembros de la sociedad receptora tienen para

distinguir a un nacional de un extranjero, generalmente la constitución. Así, el

estado o condición de carencia de derechos y de acceso a recursos para su

protección es lo que aquí se entiende por vulnerabilidad de los migrantes.9

La desigualdad que la ley establece entre un nacional y un extranjero respecto

de sus derechos en el país del nacional, es algo que se considera legítimo, en

tanto que cada país tiene el derecho soberano para decidir quién es nacional y

quién es extranjero. Desde la perspectiva de los y las inmigrantes, que llegan a

un país que no es el suyo, su condición de vulnerabilidad es igual a la de una

ausencia de poder, equivalente a una ausencia de derechos a no ser tratados

como inferiores respecto de los nacionales. En las fronteras, sobre todo los

migrantes, hombres, mujeres, niños o adultos, pueden ser víctimas de abusos

por parte no sólo de los polleros, sino también de agentes migratorios o de

personas que sólo esperan a que éstos intenten cruzar para asaltarlos,

golpearlos o hacerles otro tipo de daño. En el caso de las mujeres, la

vulnerabilidad se manifiesta sobre todo cuando pretenden cruzar la frontera

enfrentándose a diversas situaciones como: robo, abandono, abuso sexual y

hasta violaciones por parte de los polleros. Cuando no consiguen cruzar, con

frecuencia tienen que realizar trabajo sexual para subsistir, ya que se

encuentran sin protección, ni dinero y en lugares desconocidos. por lo regular,

las mujeres que migran se emplean en diversas actividades como: el cuidado

de niños, servicio doméstico, recamareras en hoteles, meseras en

restaurantes, o empleadas de centros comerciales, empacadoras y fábricas,

principalmente. En estos lugares de trabajo enfrentan discriminación, acoso

sexual, jornadas exhaustivas, condiciones desfavorables y muchas de las

9 Jorge A. Bustamante, “La paradoja de la auto limitación de la soberanía: derechos humanos y migraciones internacionales”, en Jorge Santibáñez y Manuel Ángel Castillo (coords.) Nuevas tendencias y nuevos desafíos de la migración internacional, COLMEX, México, 2004.

11

veces, los salarios que perciben son más bajos en comparación al de los

hombres, aproximadamente 20% menos.10

III. Antecedentes

Los historiadores han documentado la historia de la población de México a lo

largo del tiempo. El poblamiento de nuestro país se inició aproximadamente

hace 10 mil años con la aparición de la agricultura. A principios del siglo

pasado, gracias a los avances en salud pública, producción de alimentos y

educación masiva, el crecimiento poblacional se disparó; En la gráfica siguiente

se observa que después de la revolución mexicana de 1910, al final del

movimiento armado, se registró el mayor decrecimiento de la población, ya que

experimentó una tasa negativa de 0.5%. A partir de ese momento se observó el

aumento en las tasas de crecimiento de la población que alcanzaron su

cúspide en 1970. En los siguientes treinta años se observó una disminución

paulatina en dichas tasas, lo cual se explica en gran medida por los

importantes descensos en los niveles de fecundidad.

En los años setenta se inició la actual política de equilibrio, que dio

origen a la creación, en 1974, del Consejo Nacional de Población (CONAPO) y

diez años después a los Consejos Estatales de Población.

10 Patricia Rea Ángeles, “Apoyo a Jóvenes Indígenas y Migrantes”, Instituto Mexicano de la Juventud, 2005. www.jornada.unam.mx/2003/julio (Fecha de consulta: 12 de octubre 2007)

12

Gráfica 1. Tasa de crecimiento media anual de la población, 1985 a 2000

Fuente: Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática, Estadísticas por tema, consultado en: http://www.inegi.gob.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/censos/poblacion/2000/100historia/e pobla02.asp?s=est&c=987 (diciembre de 2005).

Al menos desde el 20 de mayo de 1886, la Ley de Extranjería y Naturalización

definió la población nacional y la extranjera e incorporó el derecho de esta

última para radicar en el país. Dispuso que los extranjeros gozarían en la

República de los derechos civiles y garantías otorgados por la Constitución a

los mexicanos y mantuvo la salvaguarda para el gobierno de expulsar al

extranjero considerado pernicioso. El 22 de diciembre de 1908 se publicó la

primera Ley de Inmigración, correspondiendo su aplicación a la Secretaría de

Estado y del Despacho de Gobernación, a través de inspectores, agentes

auxiliares y Consejos de Inmigración.

El 22 de diciembre de 1908 se publicó la primera Ley de Inmigración,

correspondiendo su aplicación a la Secretaría de Estado y del Despacho de

Gobernación, a través de inspectores, agentes auxiliares y Consejos de

Inmigración. Dicha ley otorgó al gobierno atribuciones para restringir la

admisión de extranjeros, entre otras razones por motivos de salud pública. Más

aún, estaba vedada, por ejemplo, la entrada a ancianos, raquíticos, deformes,

cojos, mancos, jorobados, paralíticos, ciegos, o enfermos mentales. Asimismo,

determinó que los extranjeros con residencia de más de tres años sin

ausencias serían equiparables a los mexicanos.

13

Plutarco Elías Calles, en marzo de 1926, promulgó una nueva Ley de

Migración, que derogó a la Ley de Inmigración antes mencionada. Dicha norma

adoptó una política tendiente a proteger los intereses nacionales y de su

economía y estableció la obligación de los extranjeros a someterse a la

inspección de las autoridades migratorias, comprobar buena conducta y forma

honesta de vivir. Esta Ley enumeró los casos en que no se permitía o se

restringía la inmigración de extranjeros, entre ellos la mano de obra extranjera,

además de vedar la inmigración de extranjeros narcotraficantes y toxicómanos,

y de tipificar por vez primera como delito el tráfico de indocumentados.

También estableció el Registro de Extranjeros y Nacionales, que documentaba

las entradas y salidas del país; creó una tarjeta para identificar a los migrantes,

registrar los movimientos migratorios y controlar el cumplimiento de las normas,

y reguló la salida de trabajadores mexicanos al extranjero. Esta Ley de 1926,

se considera, en varios aspectos, precursora de nuestra actual regulación

migratoria.

El 30 de agosto de 1930 se promulgó una nueva Ley de Migración que recogió

buena parte del espíritu de la anterior y simplificó muchos de sus

procedimientos. Esta Ley incorporó la calidad de "inmigrante", a quienes tenían

el propósito de radicar en el país o por motivos de trabajo, así como la de

"transeúnte" para los turistas y visitantes locales. Dividió el servicio de

migración en central, a cargo del Departamento de Migración de la Secretaría

de Gobernación, de puertos y fronteras, e interior y exterior. Por virtud de la

misma es creado el Consejo Consultivo de Migración. El Registro de

Extranjeros quedó a cargo de los ayuntamientos y delegaciones del Distrito y

territorios federales, quienes expedirían la tarjeta de registro para que

comprobaran su legal estancia.

En agosto de 1936, durante la presidencia de Lázaro Cárdenas, se promulgó la

Ley General de Población para regular los asuntos migratorios y los relativos al

turismo, la demografía y la identificación y registro de personas. Se crea,

entonces, la Dirección General de Población dentro de la Secretaría de

Gobernación. Dicha Ley impulsó el incremento de la población, la distribución

racional de la misma en el territorio y, de manera especial, la protección a los

14

nacionales. Igualmente, determinó las calidades migratorias de turistas,

transmigrantes, visitante local, visitante, inmigrante e inmigrado, en este último

caso después de residir cinco años o por contraer matrimonio con mexicana y

tener medios de sustento. Ratificó el funcionamiento del Registro Nacional de

Extranjeros y estableció el servicio de identificación correspondiente, ambos

con el auxilio de Hacienda, ayuntamientos y gobiernos de estados. Dispuso

que los extranjeros constituyeran depósitos o fianzas para garantizar, en su

caso, el pago de repatriación.

Con el fin de ampliar algunos aspectos contemplados en la ley anterior, en

diciembre de 1947, se promulgó una nueva Ley General de Población que

permaneció hasta 1974. Esta Ley facilitó la inmigración colectiva de extranjeros

sanos, de buen comportamiento y fácilmente asimilables. Suprimió el

otorgamiento de fianzas o garantías personales de repatriación. Estableció las

tres calidades migratorias hasta ahora vigentes: No Inmigrante, Inmigrante e

Inmigrado y circunscribió el Registro Nacional de Extranjeros a las dos últimas

calidades. Simplificó los requisitos de internación para inversionistas, técnicos,

peritos o personal especializado. Por último, dispuso el establecimiento de

estaciones migratorias.

El 7 de enero de 1974 se publicó una nueva Ley General de Población. Esta

norma suprimió la inmigración colectiva y amplió el beneficio de asilo territorial

a extranjeros de cualquier nacionalidad; definió los criterios para negar la

entrada al país o el cambio de calidad o característica del extranjero; dispuso la

necesidad de permiso previo de la Secretaría de Gobernación para que los

extranjeros adquirieran bienes inmuebles, derechos sobre éstos o acciones de

empresas; y estableció el delito por el que se sanciona a quienes lucran con

migrantes. México sentó las bases jurídicas de su actual política de población

en ese año. Las disposiciones de esta ley y su reglamento son de orden

público y de observancia general para toda la república; regulan la aplicación

de la política nacional de población y su vinculación con la planeación del

desarrollo nacional; y sientan las bases y procedimientos de coordinación con

las entidades federativas y los municipios en materia de población. En julio de

15

1977 la Dirección General de Población se transformó en Dirección General de

Servicios Migratorios.11

Finalmente, el 19 de octubre de 1993, fue creado el Instituto Nacional de

Migración, como Órgano Técnico Desconcentrado de la Secretaría de

Gobernación, el cual tenía por objeto la planeación, ejecución, control,

supervisión y evaluación de los servicios migratorios, al igual que las relaciones

de coordinación con las diferentes dependencias de la Administración Pública

Federal que concurrieran en la atención y solución de los asuntos relacionados

con la materia.

IV. Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración 2000­

2006 y relevancia en plan nacional de desarrollo 2001­2006.

La política de población, de acuerdo con el Programa Nacional de Población

2001­2006, es concebida como una labor de carácter transversal y

multisectorial, lo cual obliga a “construir sólidos vasos comunicantes con las

diferentes políticas públicas a fin de incorporar la dimensión demográfica en la

planeación y gestión gubernamentales”.12 Por ello, este programa asigna al

CONAPO, como órgano colegiado, la tarea de formular las estrategias y

establecer las bases de coordinación interinstitucional entre los tres órdenes de

gobierno para avanzar en la consecución de sus objetivos.

El Programa Nacional de Población 2001­2006 cuenta con ocho grandes

objetivos, los cuales, como se observa en el cuadro 1, están vinculados a su

vez con diversos objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2001­2006.

Las 13 líneas estratégicas que se desprenden de los objetivos generales del

Programa Nacional de Población son: 13

11 Comisión Nacional de Derechos Humanos, Compilación histórica de la legislación migratoria en México, 1821­2000. México, Instituto Nacional de Migración, 2000.

12 http://archivos.diputados.gob.mx/Centro_Estudio/Cesop/Eje_temático/2_población.htm (fecha de consulta: 15 agosto 2007)

13http://archivos.diputados.gob.mx/Centro_Estudio/Cesop/Eje_temático/3_población.htm (fecha de consulta: 15 agosto 2007)

16

• Reforzar la articulación de los programas de población con las

estrategias más amplias de desarrollo social y humano y de superación de la

pobreza.

• Atender los rezagos sociodemográficos que afectan a los pueblos

indígenas.

• Acrecentar las oportunidades de las familias y de sus miembros a lo

largo del curso de la vida.

• Apuntalar a las ciudades con potencial de desarrollo sustentable como

destinos alternos de la migración.

• Brindar alternativas a la emigración rural y fortalecer la justicia

distributiva en las regiones de mayor rezago y en los centros de población.

• Fortalecer los esfuerzos de información, educación y comunicación en

población.

17

Cuadro 1.­ Vínculos entre los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Población (elaboración propia)

Objetivos

Programa Nacional de Población Plan Nacional de Desarrollo

Área de desarrollo social y humano

• Contribuir a romper el círculo vicioso entre pobreza y rezago demográfico

• Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades

• Potenciar las capacidades, opciones e iniciativas de los hogares y de sus integrantes

• Fortalecer la cohesión y el capital sociales

• Propiciar una distribución territorial de la población acorde con las potencialidades del desarrollo regional sustentable

• Lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza

• Extender y arraigar una más sólida cultura demográfica

• Mejorar los niveles de educación y bienestar de lo mexicanos

• Adecuar las estructuras institucionales de la política de población a las nuevas realidades del país y aprovechar las oportunidades que brinda el entorno internacional

• Ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones

Área de crecimiento con calidad

• Anticipar las demandas sociales derivadas del cambio en la estructura por edad de la población

• Conducir responsablemente la marcha económica del país

Área de orden y respeto

• Favorecer el ejercicio libre, responsable e informado de los derechos de las personas en los ámbitos de la sexualidad y la reproducción

• Avanzar hacia el establecimiento de un sistema migratorio legal, digno, seguro y ordenado entre México y EE.UU.

• Fomentar la capacidad del Estado para conducir y regular los fenómenos que afectan a la población en cuanto a su tamaño, dinámica, estructura y distribución territorial.

18

Para el desarrollo de cada una de estas estrategias, el CONAPO ha llevado a

cabo más de cien acciones y programas, tanto de forma institucional como a

través de la cooperación interinstitucional, destacando para efectos de esta

investigación los más importantes:

Estudios sobre juventud, población y desarrollo

En materia de adolescentes y jóvenes, el Consejo Nacional de Población

desarrolla un proyecto que aborda los siguientes ejes temáticos: dinámica

demográfica, perfil epidemiológico, comportamiento reproductivo, problemas

emergentes de salud en la juventud, distribución espacial, migración

internacional, panorama educativo, participación en la actividad económica,

desarrollo social, hogares encabezados por jóvenes, población indígena,

políticas públicas enfocadas a los adolescentes y jóvenes y perspectivas del

envejecimiento.

Propuesta de reforma a la Ley General de Población

Para la actualización y modernización del marco jurídico en materia de

población, la Secretaría General del CONAPO, el Instituto Nacional de

Migración (INAMI), la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) y

el Registro Nacional de Población e Identificación Ciudadana (RENAPO),

integraron un grupo de trabajo interinstitucional para iniciar el diagnóstico

situacional e institucional de la política de población.

Este grupo ha elaborado una estrategia de consulta y participación cívica, que

incluye la interacción con las y los académicos, estudiosos y expertos en las

diversas materias que involucra la Ley General de Población, así como con

diversas funcionarias y funcionarios públicos vinculados a las tareas de

población, con la visión y opinión de las instancias de población y desarrollo de

las entidades federativas y de los municipios, y de la ciudadanía en general. De

acuerdo con la Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios esta

iniciativa será sometida a consideración del Ejecutivo y por su intermediación al

Congreso de la Unión en el transcurso de la LX Legislatura.

19

Participación de organismos no gubernamentales en los programas de

población

Para impulsar el desarrollo de acciones coordinadas y la colaboración entre las

instituciones gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil en el

diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los programas de población,

apoyados con recursos de cooperación multilateral, se promovió en las

entidades federativas la participación y colaboración de las organizaciones de

la sociedad civil y de las instituciones académicas en la formulación y ejecución

de productos y modelos que integran los Proyectos Estatales de Cooperación

(PEC).

Se ha reconocido que la colaboración de las organizaciones de la sociedad civil

y de los centros académicos y de investigación constituye una fórmula propicia

para enriquecer los contenidos, enfoques y métodos para abordar los

problemas de población y desarrollo; aquí se puede citar el caso de El Colegio

de la Frontera Sur, que participa en la elaboración de una propuesta conceptual

y metodológica para ampliar el conocimiento sobre las implicaciones de la

migración en la salud sexual y reproductiva.

Política de migración

Por lo que se refiere a los flujos internos de población, el propósito fundamental

de la política de migración es promover que los flujos migratorios favorezcan al

desarrollo nacional. En este contexto, la gestión gubernamental tiene como una

de sus finalidades la regulación y el control efectivo de los movimientos

migratorios para que se conduzcan de manera ordenada, legal y segura, y con

respeto absoluto a los derechos humanos de todos los y las extranjeras que

ingresan a nuestro territorio, sin importar su nacionalidad o situación migratoria.

En este rubro, la Secretaría de Gobernación se ha propuesto las siguientes

metas: facilitar de manera efectiva los flujos migratorios que favorezcan el

desarrollo del país y que coadyuven a la salvaguarda de la seguridad nacional;

y garantizar un trato digno y respetuoso a las y los migrantes, documentados e

indocumentados, que residan o transiten por México, incluyendo, entre otras

actividades, mantener en condiciones dignas las estaciones migratorias en todo

20

el territorio nacional. El problema principal con los objetivos de la Secretaría de

Gobernación es la falta de una definición concisa de lo que considera como

“trato digno” o “condiciones dignas”. Esta falta de contenido en sus propuestas

hace que éstas tengan un carácter vago, lo cual dificulta su evaluación.

La Secretaría, a través del Instituto Nacional de Migración (INAMI), está

desarrollando el Sistema Integral de Operación Migratoria (SIOM), que es una

plataforma tecnológica automatizada, en tiempo real, en la que corren los

principales procesos que realiza el Instituto y que funcionará en los principales

aeropuertos del país, entre otras áreas.

También se está realizando la Encuesta sobre Migración Internacional en la

Frontera Guatemala­México (EMIF­GUAMEX), que permitirá tener un

observatorio permanente del flujo migratorio en esta región, bajo el patrocinio

de El Colegio de la Frontera Norte, el Instituto Nacional de Migración, el

Consejo Nacional de Población, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social

(STyPS) y la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE). En forma paralela, el

INAMI trabaja en tres proyectos especiales: Programa Paisano, Programa de

Protección a Migrantes y el Proyecto Interinstitucional de Atención a Menores

Fronterizos.

a) Encuesta sobre migración en la frontera norte de México

El aumento de los flujos migratorios hacia Estados Unidos y los patrones de

flujo poblacional experimentados a partir de los años ochenta, que continúan

consolidándose hasta el día de hoy, motivaron a la STyPS y al CONAPO a

impulsar la producción de información estadística para cuantificar y caracterizar

este fenómeno.

Así, en colaboración con El Colegio de la Frontera Norte se desarrolló la

Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México (EMIF), que se ha

venido aplicando de manera continua desde 1993. Posteriormente, se

incorporó al proyecto el INAMI y, a partir de 2004, la Secretaría de Relaciones

Exteriores (SRE).

En los diez años desde su existencia, la EMIF ha proveído información

sistemática que permite conocer y analizar las tendencias y características de

los distintos flujos migratorios entre México y Estados Unidos y proporciona

21

información sobre los volúmenes, origen y destino de los movimientos

migratorios, así como sobre la trayectoria laboral, motivos de la migración,

condiciones del desplazamiento y riesgos que enfrentan los migrantes en el

cruce de la frontera y su acceso al mercado laboral estadounidense.

b) Programa Paisano

El Programa Paisano funciona desde diciembre de 1989, bajo la figura de

Comisión Intersecretarial, con la suma de esfuerzos de 15 secretarías y dos

entidades del Ejecutivo Federal, así como tres procuradurías. Es un programa

permanente y cuenta con un Comité Técnico, una Coordinación Nacional, dos

representaciones en Estados Unidos y 29 comités estatales. Tiene como

objetivo principal asegurar un trato digno y apegado a derecho para las y los

mexicanos que ingresan, transitan o salen de nuestro país, a través de la

información y difusión sobre el cumplimiento de obligaciones y derechos, la

protección de su integridad física y patrimonial, la sensibilización y capacitación

de servidores públicos y sociedad, así como la atención y seguimiento de

quejas y denuncias.

c) Grupo Beta de Protección a Migrantes

Los Grupos Beta de Protección a Migrantes tienen como objetivo primordial la

protección y defensa de los derechos humanos de los migrantes, así como de

su integridad física y patrimonial, con independencia de su nacionalidad y de su

condición de documentados o indocumentados. Ejercen sus funciones en 3

vertientes: rescate y salvamento, protección de los derechos humanos y

orientación y asistencia.

d) Menores repatriados por la frontera norte México­Estados Unidos de

América

Inscrito en el Programa de Cooperación del Gobierno de México con el Fondo

de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Proyecto Interinstitucional

de Atención a Menores Fronterizos surgió en 1996 con el propósito de atender

22

de manera integral la problemática de riesgo que enfrentan los menores en

condiciones de vulnerabilidad radicados en las franjas fronterizas del país.

Este programa es el resultado de los acuerdos establecidos por la SRE, el

Sistema Nacional para el Desarrollo Integral para la Familia (DIF) y la

Secretaría de Gobernación (SEGOB), a través del INAMI, con el objeto de

otorgar a las y los menores repatriados por autoridades estadounidenses la

atención y el respeto a sus derechos humanos desde el momento de su

aseguramiento hasta su integración al núcleo familiar o comunidad de origen.

e) Instituto de los Mexicanos en el Exterior

En abril de 2003 se creó el Instituto de los Mexicanos en el Exterior, como un

órgano administrativo desconcentrado de la SRE, con el objetivo principal de

“promover estrategias, integrar programas, recoger propuestas y

recomendaciones de las comunidades, sus miembros, sus organizaciones y

órganos consultivos, tendientes a elevar el nivel de vida de las comunidades

mexicanas en el extranjero, así como ejecutar las directrices que emanen del

Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior”.

Este instituto, que permitió la cohesión de los recursos financieros y materiales

de la Dirección General de Comunidades Mexicanas en el Exterior de la SRE y

de la Oficina de Representación para Mexicanos en el Exterior de la

Presidencia de la República, surgió con las siguientes atribuciones:

i. Promover la revalorización del fenómeno migratorio y el trato digno a los

mexicanos que viven en el exterior;

ii. Favorecer la creación de espacios de reunión y promover la

comunicación con y entre las comunidades mexicanas que viven en el

exterior;

iii. Fungir como enlace, en coordinación con las representaciones de

México, con las comunidades mexicanas que viven en el exterior;

iv. Establecer una adecuada coordinación con los gobiernos, instituciones y

organizaciones de los estados y municipios en materia de prevención,

atención y apoyo a las comunidades mexicanas en el exterior y en otros

temas afines y complementarios;

23

v. Diseñar y promover mecanismos para la ejecución de los programas y

proyectos propios de las labores del Instituto de los Mexicanos en el

Exterior;

vi. Organizar y participar en seminarios, conferencias, simposios, coloquios

y congresos públicos, privados y académicos en materia de migración y

atención a mexicanos en el exterior;

vii. Recabar y sistematizar las propuestas y recomendaciones tendientes a

mejorar el desarrollo social de las comunidades mexicanas en el exterior

que formulen órganos consultivos constituidos por representantes de

dichas comunidades, y

viii. Realizar las demás funciones que este decreto y otras disposiciones

legales que se le confieran al Instituto de los Mexicanos en el Exterior o

a la Secretaría, y que sean afines a las señaladas en las fracciones

anteriores, así como aquéllas que le encomiende el Secretario.

Sólo resta señalar que desde 1990 la Secretaría de Relaciones Exteriores

cuenta con el Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior, el

cual promueve la vinculación de dichas comunidades con nuestro país, así

como su desarrollo en materias como salud, educación, deporte, cultura,

desarrollo económico y organización comunitaria.

f) Programa 3X1 Migrantes

Este programa surgió por la iniciativa de los migrantes de invertir en el

desarrollo de sus comunidades de origen. En el año 2001 el gobierno federal

se incorporó a esta iniciativa, dando origen al Programa Iniciativa Ciudadana

3X1, precursor del actual Programa 3X1 para Migrantes. La población objetivo

del Programa no está claramente identificada debido a que los migrantes eligen

las localidades que quieren apoyar independientemente de los niveles de

marginación y migración; aunado a lo anterior el Programa se dirige a atender

las necesidades de comunidades y no de las personas que habitan en

localidades en condiciones de pobreza.

La mayoría de las acciones apoyadas por el programa son obras de

infraestructura básica y social que benefician a la población sin distinción de

24

género; sin embargo este enfoque puede ser incorporado a través de la

participación de las mujeres en la selección de proyectos del Programa.

V. Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión

gubernamental 2000­2006

Esta sección ofrece una serie de indicadores sobre el cumplimiento de los

objetivos de las políticas públicas dirigidas al grupo de estudio basados en la

evaluación realizada por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública14

de la Cámara de Diputados.

La Secretaría de Gobernación es la dependencia del Poder Ejecutivo que se

encarga de instrumentar las políticas de población a través del Consejo

Nacional de Población (CONAPO) y del control migratorio, cuya

responsabilidad recae en el Instituto Nacional de Migración (INAMI). La

Secretaría de Relaciones Exteriores también tiene bajo su responsabilidad

algunos aspectos de la regulación migratoria, fundamentalmente a través del

Instituto de Mexicanos en el Exterior.

Política migratoria

El gobierno federal instrumenta la política migratoria a través del Instituto

Nacional de Migración (INAMI), que es el órgano técnico desconcentrado de la

Secretaría de Gobernación encargado de la planeación, ejecución, control,

supervisión y evaluación de los servicios migratorios, así como del ejercicio de

la coordinación con las diversas dependencias y entidades de la administración

pública federal que concurren en la atención y solución de los asuntos

relacionados con la materia. Los principales objetivos de la política migratoria

del gobierno federal son facilitar los flujos de personas, con la finalidad de

favorecer el desarrollo económico, social y cultural del país, así como

salvaguardar la seguridad y soberanía nacionales, con estricto apego a la ley y

pleno respeto a los derechos humanos de los migrantes.

14 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Migración, Frontera y Población [Actualización: 16 junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/ (fecha de consulta: 25 septiembre 2007)

25

Acciones y Resultados

El 5° Informe de Labores de la Secretaría de Gobernación, menciona que entre

septiembre de 2004 y agosto de 2005, el Instituto Nacional de Migración

registró la entrada a territorio nacional de más de 25 millones de personas

incluyendo nacionales y extranjeros (ver cuadro 2).15

Cuadro 2.­ Ingresos a territorio nacional registrados, 2004­2005 (movimientos)

Categoría migratoria

Datos anuales Periodo

Variación anual e/ 2004

observado 2005 meta

Septiembre 2003­agosto

2004

Septiembre 2004­agosto

2005e/

Total 23,048,898 25,330,739 21,705,309 25,051,990 15.4

Mexicanos 3,434,188 3,719,335 3,377,041 3,732,542 10.5

Extranjeros 19,614,710 21,611,404 18,328,268 21,319,448 16.3

Inmigrantes 33,987 36,265 31,789 34,975 10.0

Inmigrados 34,829 36,370 33,488 33,895 1.2

No inmigrantes 19,545,894 21,538,769 18,262,991 21,250,578 16.4

Visitantes agrícolas 41,894 42,654 43,753 42,447 ­3.0

Visitantes locales marítimos 8,746,906 9,725,930 7,848,571 9,563,955 21.9

Visitantes locales fronterizos 1,234,248 1,291,154 1,267,267 1,245,036 ­1.8

Visitantes consejeros 86,309 93,381 82,756 95,177 15.0

Visitantes de negocios 327,310 341,807 322,057 332,754 3.3

Turistas extranjeros 8,770,686 9,704,240 8,347,744 9,660,334 15.7

Otros 338,541 339,603 350,843 310,875 ­11.4

Fuente: Secretaría de Gobernación, 5° Informe de Labores, México, 2005.

Este informe también señala que durante el mismo periodo el control y registro

de entrada al país de nacionales y extranjeros muestra que 50.7 por ciento de

la admisión autorizada se realizó por vía aérea, 40.2 por ciento por vía marítima

y 9.1 por ciento restante por vía terrestre. Con el interés de fomentar los flujos

15 Secretaría de Gobernación, 5° Informe de Labores, México, 2005, 138.

26

migratorios benéficos al país y su integración a la sociedad mexicana, se

emitieron 2 mil 378 Declaratorias de Inmigrado, cifra 35.3 por ciento mayor al

registro obtenido en el mismo lapso anterior. En cuanto al intercambio de

trabajadores con otros países, el informe reporta que entre septiembre de 2004

y agosto de 2005, se concedieron 11 mil 647 autorizaciones de salida bajo el

Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales que se tiene establecido con

Canadá.16 Otro de los programas que lleva a cabo el Instituto Nacional de

Migración (INAMI) y del cual se informa en el reporte de la Secretaría, es el de

la regularización de los extranjeros que habitan en territorio nacional. El

programa empezó a operar en 2004 y, hasta agosto de 2005, se recibieron 4

mil 336 solicitudes de regularización, de las cuales 2 mil 910 se resolvieron en

forma positiva; 201 trámites fueron negados, mil 216 están en proceso de

resolución y se han registrado nueve desistimientos.

El Programa Paisano es un proyecto intersecretarial del gobierno

federal que lleva a cabo diferentes acciones orientadas a mejorar los servicios

públicos en fronteras, puertos y aeropuertos internacionales del país, para

apoyar a los connacionales que regresan a México. El programa tiene un

carácter preventivo y se aplica de manera permanente. El informe señala que

se llevaron a cabo tres operativos ­­fin de año, semana santa y verano­­, con

113 módulos y 220 puntos de atención en 31 entidades de la República

Mexicana, para informar y orientar a los migrantes sobre los servicios y trámites

que deben cumplir al ingresar o salir del país y coadyuvar en la reducción de

abusos por parte de servidores públicos.17

Otra de las acciones importantes es la protección a los connacionales

que emigran. En este sentido, los Grupos Beta buscan salvaguardar tanto la

integridad física como patrimonial sin importar su situación migratoria,

proporcionándoles asesoría jurídica y asistencia social. En el informe se reporta

que a la fecha operan 15 grupos de protección en territorio nacional: tres en

Baja California (Mexicali, Tecate y Tijuana); dos en Chiapas (Comitán y

Tapachula); uno en Chihuahua (Ciudad Juárez); uno en Coahuila (Piedras

Negras); cinco en Sonora (Agua Prieta, Nogales, San Luis Río Colorado,

16 Ibid, 139

27

Sásabe y Sonoyta); uno en Tabasco (Tenosique); uno en Tamaulipas

(Matamoros), y uno en Veracruz (Acayucan). En el tabulado se observa que de

enero a junio de 2005 se ofreció ayuda a un total de 69 mil 222 migrantes en el

rubro de asistencia social, lo que significa un incremento del 9.5 por ciento

respecto al mismo periodo anterior. De igual forma se orientó a un total de 506

mil 289 migrantes, lo que significa un aumento del 34.2 por ciento.18 (cuadro 2)

Al cierre de 2004, los grupos de protección a migrantes reportaron el

deceso de 179 personas (110 en la frontera norte y 69 en la sur) y en el

siguiente periodo, de enero a junio de 2005, se registró el deceso de 86

personas (53 en la frontera norte y 33 en la sur), lo que significa un incremento

de 36.5 por ciento respecto a lo observado en los primeros seis meses del año

pasado.

Otro programa que tiene gran importancia es el Programa

Interinstitucional de Atención a Menores Fronterizos, coordinado por el

Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia. Al respecto, de

enero a junio de 2005 el INAMI registró casi 23 mil eventos de menores

repatriados en la frontera norte, de los cuales 11 mil 200 fueron canalizados a

las diferentes instituciones públicas. Otro logro que se reporta es la

construcción, remodelación o mantenimiento de 24 estaciones migratorias

ubicadas en los estados de Baja California, Chiapas, Chihuahua, Coahuila,

Distrito Federal, Michoacán, Oaxaca, Tabasco y Tamaulipas, entre septiembre

de 2004 y agosto de 2005, con una inversión de más de 83 millones de pesos.

La construcción de la estación migratoria en Tapachula, Chiapas, estado

en el que se registra el mayor flujo de indocumentados, presenta un avance

aproximado de 58 por ciento y se ha contado con la asistencia de la

Organización Internacional para las Migraciones (OIM), a fin de cumplir con

estándares internacionales: instalaciones con todos los servicios para hombres,

mujeres, familias y menores; zona médica, áreas de esparcimiento, teléfonos

públicos y oficinas administrativas; así como casilleros para sus pertenencias,

baños dignos, dormitorios, oficinas de consulados y áreas de estancia

temporal. Todo con el propósito de garantizar un trato digno a los migrantes y

el respeto a sus derechos humanos.

28

Respecto al control y verificación migratoria, en el informe se reporta que

entre septiembre de 2004 y agosto de 2005 se aseguraron a 239 mil

extranjeros. En el mismo periodo se efectuó la repatriación de 217 mil

centroamericanos.

Otra acción que lleva a cabo el INAMI son los sistemas de planeación,

innovación y transparencia. Uno de los proyectos es la instauración del

Sistema Integral de Operación Migratoria (SIOM), que en el periodo de

febrero 2004­junio 2005 operó en los 11 principales aeropuertos

internacionales del país, los cuales concentran cerca de 92 por ciento de las

entradas de nacionales y extranjeros por la vía aérea al territorio nacional. Se

efectuó el registro computarizado de más de 10 millones de personas y fueron

remitidas a revisión secundaria poco más de 62 mil. En el sistema se incorporó

información de casi 20 mil personas con antecedentes terroristas, criminales,

migratorios o por mandato de la autoridad judicial y se incluyó información

sobre 243 mil connacionales repatriados desde la frontera norte del país.

Adicionalmente, el sistema cuenta con información de casi 4 mil

solicitudes de ejercicio de la acción penal formuladas por el Instituto Nacional

de Migración ante el Ministerio Público Federal por presuntos hechos

constitutivos de algún delito tipificado por la Ley General de Población.

Además, fueron digitalizados un millón 100 mil expedientes o archivos

migratorios los cuales pueden ser consultados por vía remota.

El Instituto Nacional de Migración realiza además, acciones de combate

a la corrupción y convenios de colaboración con organismos internacionales y

relaciones interinstitucionales. También como parte de la actualización del

marco jurídico que regula la migración en México, la Secretaría de

Gobernación, a través de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados

(COMAR), determina la Condición de Refugiado a través de la operación del

Grupo de Trabajo del Comité de Elegibilidad sobre Refugiados. Este comité

recibe las solicitudes de refugio y propone en cada caso la procedencia o no de

reconocer la condición de refugiado. Además, tramita ante la Secretaría de

Relaciones Exteriores el otorgamiento de las cartas de naturalización a

refugiados y coordina con la Secretaría de la Reforma Agraria y los gobiernos

estatales de Campeche, Chiapas y Quintana Roo, la entrega de los títulos de

29

terrenos nacionales, así como contratos privados en el caso de tierras

estatales, que dan seguridad de la tenencia de la tierra a los nuevos

mexicanos.

Gracias a la gestión de la COMAR, la Secretaría de Relaciones

Exteriores expidió mil 417 cartas de naturalización a ex refugiados

guatemaltecos entre diciembre de 2004 y marzo del 2005. El total de cartas de

naturalización entregadas a través del programa, iniciado en 1996, es de poco

más de 10 mil. La COMAR ha logrado impulsar un programa de Adjudicación

de Tierras para ex refugiados guatemaltecos, tanto en Campeche como en

Quintana Roo.

A través del Programa 3X1 Migrante, durante el 2006, se beneficiaron

mayormente las localidades y municipios con bajos niveles de marginación,

pero con altos niveles de migración. Los estados con mayor captación de

recursos del Programa fueron Zacatecas, Jalisco, Michoacán y Guanajuato. En

el periodo 2002­2006, los estados con mayor cobertura bajo la definición

anteriormente comentada fueron Yucatán, con una cobertura de la población

objetivo superior a 84%; y Zacatecas con 59%. El 44% de los municipios

apoyados por el Programa, durante el periodo 2002­2004, redujeron su índice

de marginación del año 2000 al 2005; éste porcentaje muestra que el Programa

está contribuyendo a mejorar las condiciones de vida de las localidades de

migración y pobreza del país.

El número de clubes de migrantes que han participado en el Programa

se incrementó de 20 en el año 2002 a 738 en el 2006; la inversión canalizadas

a los municipios de alta y muy alta marginación pasó, en términos reales, de

23.9 millones de pesos en el 2003 a 45.7 millones en el 2006, y el número de

estados que participaron en la ejecución de proyectos pasó de 19 en el 2002 a

26 en el 2006. Todos estos indicadores reflejan que el Programa ha fomentado

la corresponsabilidad de migrantes y los tres órdenes de gobierno para

financiar proyectos canalizados a localidades de migración y pobreza.

De todos los proyectos apoyados por el Programa en el año 2006, el

21.5% corresponden a obras de agua potable, electrificación y saneamiento;

asimismo, de toda la inversión realizada por el Programa, el 15% se destina a

30

estas mismas vertientes de apoyo. La mayoría de las obras realizadas en el

año 2004 aún existen y funcionan adecuadamente; por lo que, la sostenibilidad

general de las obras es superior a 90%. El principal tipo de mantenimiento que

reciben las obras es: acondicionamiento (49%); limpieza (36%), reparaciones

(15%). La congruencia de las obras apoyadas por el Programa con los planes

de desarrollo municipal es muy buena, ya que casi la totalidad de municipios

tenía consideradas las obras como prioritarias en dichos planes.

Este programa es ampliamente conocido por los funcionarios

municipales; sin embargo, casi la mitad de beneficiarios directos los

desconoce. Los trámites para acceder a los recursos del Programa fueron

considerados fáciles por la mayoría de los entrevistados, sin embargo sólo

poco más de la mitad de éstos consideró que la aprobación fue rápida. Por otro

lado, en general se cumplió el tiempo establecido en las reglas para comunicar

a los municipios sobre la aceptación o rechazo de las solicitudes. La

percepción general sobre el nivel de cumplimiento de los objetivos del

Programa es muy buena; ya que casi la totalidad de municipios y beneficiarios

directos que los conocen dijeron que se han cumplido en sus municipios o

localidades. Con respecto a la transparencia en las reglas y la operación del

programa, la percepción es buena, al igual que la rendición de cuentas en el

uso de los recursos y el impacto en las condiciones de vida de la población.17

Evolución del Presupuesto.

El 5° Informe de Labores de la Secretaría de Gobernación reporta que durante

la presente administración el presupuesto autorizado de la Secretaría ha

sufrido importantes reducciones. Se continuaron aplicando medidas de

austeridad y racionalidad, lo que ha permitido reducir el gasto corriente en

aproximadamente 70 millones de pesos en las partidas de servicios generales,

que se vienen a sumar a los 3 mil 342 millones de pesos de ahorros logrados

en el periodo 2001­ 2004. En 2005, el presupuesto autorizado ascendió a 3,422

millones de pesos, lo que representa una disminución del 45 por ciento en

términos reales respecto a lo ejercido en el año 2000.18

17 Evaluación Externa 2006 del Programa 3x1 para migrantes www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=30140108&len=1 (fecha de consulta: 10 de octubre 2007)18 Ibid, 143.

31

Gráfica 2.­ Evolución del presupuesto de la Secretaría de Gobernación (millones de pesos)

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0

5,938

5,632 5,517

4,365 3,971

3,422

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: Secretaría de Gobernación, 5° Informe de Labores, México, 2005

En la siguiente gráfica se puede apreciar que el presupuesto de la Secretaría

se redujo a partir de 2003, a pesar de haber adquirido responsabilidades

adicionales con la creación de nuevas unidades administrativas.

La Secretaría reporta que ha logrado mejorar el control y eficiencia en la

administración de los recursos, la disminución de tiempos de respuesta y que

ha mejorado la eficiencia en pago a proveedores, además de implantar

operaciones de pago vía electrónica, generando con ello oportunidad y

transparencia en la gestión administrativa.

En la administración pública federal, los programas de atención social,

educativa y asistencial dirigidos a los migrantes, se despliegan a través de

diversas dependencias. En el cuadro 3 se puede observar una compilación

correspondiente a lo establecido por el Presupuesto de Egresos 2005 y 2006.

Habría que destacar que en este periodo el monto total de estas partidas tuvo

una reducción de 167 millones.

32

Cuadro 3.­ Presupuesto de Egresos 2005 y 2006, programas correspondientes para la atención de migrantes Presupuesto 2005 Presupuesto 2006

Programa Monto Programa Monto

Secretaría de Relaciones Exteriores Secretaría de Gobernación

Apoyo a migrantes 79,200,000.00 Fondo para Pago de 298,500,000.00 Adeudos a Braceros Migratorios del 42 al 64**

Programa de Repatriación 15,000,000.00 Secretaría de Relaciones Exteriores de Cadáveres

Programa de 5,000,000.00 Apoyo a Migrantes 22,300,000.00 identificación de Cadáveres

Asistencia jurídica urgente 20,000,000.00 Apoyo para la Repatriación 17,700,000.00 para mexicanos en el de Cadáveres a México extranjero y defensa de condenados a muerte

Protección al Migrante 5,000,000.00 Apoyos a las mujeres, 6,100,000.00 Mexicano y a la Campaña niñas y niños migrantes en de Seguridad al Migrante situación de maltrato

Apoyo a las mujeres, 25,000,000.00 Asistencia jurídica urgente 11,500,000.00 niñas y niños en situación a mexicano­de maltrato en frontera estadounidenses y

Defensa de condenados a muerte

Programa de Becas a 10,000,000.00 Migrantes en situación de 2,000,000.00 Jóvenes Migrantes p in encMexicanos

robada dig ia

Programa de Apoyo a 10,000,000.00 Protección a la población 8,800,000.00 Migrantes de probada Migrante Mexicana y a la indigencia Campaña de Seguridad al

Migrante

Secretaría de Hacienda y Crédito Público Repatriación de personas 3,600,000.00 vulnerables

Migrantes y Desplazados 128,700,000.00 Instituto de los Mexicanos 57,022,175.00 en el Exterior

Fondo para Pagos de 298,500,000.00 Secretaría de Educación Pública Adeudos a Braceros Migratorios del 42 al 64

Secretaría de Educación Pública Programa de Educación 6,235,090.00 Primaria para Niños y Niñas Migrantes

Educación primaria para 6,200,000.00 CONAFE.­ Transferencia 70,000,000.00 niñas y niños migrantes para becas para SEP instructores comunitarios y

promotores en programas para migrantes e indígenas***

Secretaría de Salud Modelo Comunitarios de 108,205,398.00 Educación Inicial y Básica para Población Indígena y

33

Migrante (CONAFE)

Programa de Apoyo a 5,000,000.00 Secretaría de Salud Migrantes con VIH/Sida y Tuberculosis

Proteger la Salud del 11,000,000.00 Programa Nacional para 57,022,175.00 Migrante Mexicanos en el Exterior,

México­Americanos y sus Familias en las Comunidades de Origen

Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Desarrollo Social

Programa de Apoyo a 5,000,000.00 Programa 3x1 para 119,500,000.00 mujeres e hijos de migrantes migrantes en territorio nacional

Apoyo al transporte de 15,000,000.00 22 Instituto Federal Electoral migrantes en extrema pobreza que deseen regresar a México

Iniciativa Ciudadana 3x1 100,000,000.00 Coordinación del Voto de 38,459,689.00 los Mexicanos Residentes en el Extranjero

22 Instituto Federal Electoral

Voto en el extranjero 200,000,000.00

Total de todos los 938,600,000.00 Total de todos los 770,977,352.00 programas programas

Fuente: Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios de la Cámara de Diputados, abril de 2006.

VI. Comisión legislativa encargada de estos asuntos, seguimiento a

iniciativas presentadas y estatus de estas (1997­2007)

El origen de la actual Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios

se remonta al año de 1934, cuando se estableció la Comisión de Migración en

el Artículo 66 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General

de los Estados Unidos Mexicanos. En ese tiempo se discutía la denominada

Ley General de Población, que dos años después se promulgó para regular los

asuntos migratorios y los relativos al turismo, la demografía y la identificación y

el registro de personas. Se creó entonces la Dirección General de Población

dentro de la Secretaría de Gobernación. En 1937 se reformó el reglamento ya

citado y se estableció la Comisión de Migración y Vías Generales de

Comunicación.

34

Más adelante, en 1979, se aprobó la Ley Orgánica del Congreso

General de los Estados Unidos Mexicanos, la cual estableció, en su artículo 54,

las comisiones ordinarias. En esta fecha desapareció la Comisión de Migración

y no fue sino hasta octubre de 2000 que se creó con el nombre que

actualmente tiene. Como se puede observar en el cuadro 1, la Cámara de

Diputados ha tenido diversas comisiones dedicadas a los temas de población y

asuntos fronterizos.

Cuadro 4.­ Evolución de las comisiones dedicadas a los temas de población y asuntos fronterizos, según la Ley Orgánica del Congreso General (1994­2005)

Diario Oficial de la Federación Comisiones vinculadas al tema

20 de julio de 1994

• Asuntos Fronterizos

• Población y Desarrollo

• Asuntos de la Frontera Sur (comisión especial)

3 de septiembre de 1999 • Gobernación, Población y Seguridad Pública

9 de octubre de 2000 • Población, Fronteras y Asuntos Migratorios

29 de septiembre de 2003 • Población, Fronteras y Asuntos Migratorios

Fuente: Sandra Espinosa Morales, “Evolución de las comisiones en la ley orgánica del Congreso General”, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, Reglamentos y Practicas del Congreso de la Unión [Actualización: 20 de abril de 2006] en www.diputados.gob.mx/cesop/ (Fecha de consulta: 10 de octubre 2007)

Esta Comisión se creó por varias razones; la creciente necesidad de

separar las funciones de gobernación y de población, hasta esa fecha

abordadas por una misma Comisión; la importancia del tema migratorio como

un fenómeno social complejo y estructural de la sociedad mexicana que por su

impacto requiere la atención privilegiada de los diputados. La Comisión de

Población, Fronteras y Asuntos Migratorios de la actual Legislatura cuenta con

nueve subcomisiones de trabajo, de las cuales, seis están relacionadas, directa

o indirectamente, con el tema de la migración internacional, principalmente

hacia Estados Unidos: 1) Población, 2) Programas de Apoyo y Derechos

Humanos de los Migrantes, 3) Envío de Remesas de Estados Unidos

Americanos a México, 4) Voto de los Mexicanos en el Extranjero, 5) Asuntos de

la Frontera Norte, 6) Asuntos de la Frontera Sur, 7) Relación con Organismos

Internacionales, 8) Aduanas y TLC, 9) Cuenca de Burgos.

En el cuadro 5 es posible consultar los nombres de los diputados que han sido

miembros de esta comisión, desde el año 2000 en que fue creada. En tanto, el

cuadro 3 muestra la distribución cuantitativa de sus integrantes, según el

35

partido al que pertenecen. En el tránsito de la LVIII a la LIX Legislatura habría

que destacar que los cambios más significativos fueron la disminución de los

diputados provenientes del PAN y el aumento en los del PRD, así como el

hecho de que la presidencia haya pasado de un diputado del PRI a uno del PT.

Cuadro 5.­ Integrantes de la Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios de la Cámara de Diputados (2000­2006)

Cargo

LVIII Legislatura (2000­2003) LIX Legislatura (2003­2006)

Nombre Partido Nombre Partido

Presidente Aguilar García Patricia PRI Guajardo Anzaldúa Juan Antonio

PT

Del Real Muñoz Oscar Alfonso

PRI Badillo Ramírez Emilio PRI

Secretarios

Bravo y Mier Alfonso Guillermo

PAN Fernández Saracho Jaime

PRI

García Cabeza de Vaca Francisco Javier

PAN Hernández Martínez Ruth Trinidad

PAN

Santos Ortiz Petra PRD Avilés Nájera Rosa María

PRD

Integrantes Acosta Salazar Sergio PRD Alvarez Monje Fernando

PAN

Aguirre Solís Roberto PAN Avila Serna María PVEM

Ali de la Torre Jesús PRI Córdova Martínez Julio César

PRI

Aragón Castillo Hortensia PRD Cruz Silva Isabel Carmelina

PRI

Arredondo García Arcelia PAN Díaz Delgado Blanca Judith

PAN

Beaurregard De los Santos Lorena

PRI Gama Basarte Marco Antonio

PAN

Borbón Vilches Bernardo PAN Guillén Quiroz Ana Lilia PRD

Borunda Zaragoza José Carlos

PAN Herrera León Francisco PRI

Cardona Benavides Cuauhtémoc

PAN Martínez López Margarita (Licencia)

PRI

Castañeda Salcedo Salvador

PRI Martínez Rivera Laura Elena

PRI

Del Río Virgen José Manuel

CONV Miranda Campero López Malo Gabriela

PAN

Díaz De la Vega Fernando

PRI Mora Ciprés Francisco PRD

Duarte Jáquez César Horacio

PRI Pedraza Martínez Roberto

PRI

36

Cargo

LVIII Legislatura (2000­2003) LIX Legislatura (2003­2006)

Nombre Partido Nombre Partido

Fuentes Domínguez Roberto Javier

PRI Ríos Murrieta Homero PAN

Galarza González Adrían Salvador

PAN Rodríguez Rocha Ricardo

PRI

Martínez González Raúl PAN Suárez Ponce María Guadalupe

PAN

Martínez Pérez J. Timoteo

PRI Suro Barbosa Kerimme Isabel

PRI

Mendoza Cruz María Lilia Arcelia

PRI Torres Cuadros Enrique PRD

Ochoa Patrón Oscar PAN Tovar De la Cruz Elpidio

PRD

Raymundo Toledo Carlos PAN Trejo Reyes José Isabel PAN

Rubio Valdez Luis Gerardo

PRI Valdés Manzo Reynaldo Francisco

PRD

Solano Camacho Teodoro Román

PRI Vargas Bárcena Marisol PAN

Sondón Saavedra Víctor Hugo

PAN Vega Rayet Juan Manuel

PRI

Spezia Maldonado Erika Elizabeth

PVEM Yu Hernández Nora Elena

PRI

Varón Levy Eddie PRI Zúñiga Romero Jesús SP*

Secretario Técnico

Lic. Beatriz Equihua Enríquez

Ing. Noé González Lira

* Sin partido

Fuente: www.diputados.gob.mx, (Fecha de consulta: 12 de septiembre de 2007)

Cuadro 6.­ Composición de la Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios de la Cámara de Diputados, según partido (2000­2006)

Legislatura PRI PAN PRD PT PVEM SP* CONV TOTAL

LVIII Absolutos 13 12 3 1 1 30

Porcentajes 43% 40% 10% 3.5% 3.5% 100%

LIX Absolutos 12 9 6 1 1 1 30

Porcentajes 40% 30% 20% 3.3 3.3% 3.3% 100%

* Sin partido

Fuente: www.diputados.gob.mx, (Fecha de consulta: 12 de septiembre de 2007)

37

VII. Desempeño Legislativo

En este apartado se presenta un diagnóstico de las iniciativas presentadas ante

el Legislativo en materia de asuntos migratorios según el tema y la legislatura,

así como también el porcentaje de éstas en relación al total de iniciativas

dictaminadas y aprobadas en ese periodo. El análisis cualitativo de dichas

iniciativas, se puede consultar en el anexo 2 de este documento.

Cuadro 7. Iniciativas* en materia de asuntos migratorios, según tema y Legislatura (1997­mayo de 2006)

Tema LVII LVIII LIX LX Total Porcentaje Porcentaje acumulado

Inmigración 1 5 6 15 15

Protección a migrantes

1 5 6 15 30

Crecimiento Equilibrado

1 1 3 33

Remesas 3 3 8 41

Tráfico de personas 2 2 4 10 51

Desplazados 1 1 3 54

Fondo de braceros 1 2 3 8 62

Derechos Humanos 4 2 7 2 15 38 100

Total general 4 7 26 2 39 100%

*Dictaminadas y aprobadas

Fuente: Elaboración propia con base en la información del cuadro Iniciativas en materia de asuntos migratorios según tema del Sistema de Investigación Legislativa.

Como se puede observar en el cuadro 8, el porcentaje promedio de iniciativas

en materia de migración y refugio con respecto al total de iniciativas

presentadas durante las cuatro legislaturas es de 2.5%. La tendencia ha sido

más o menos constante, sin embargo es notable que desde la LIX legislatura,

la preocupación por el grupo de estudio empezó a incrementar. A diferencia de

los dos periodos anteriores, 4% de las iniciativas totales presentadas por la

legislatura LIX estuvieron relacionadas con las personas migrantes o

38

refugiadas y, a pesar de que la legislatura LX sólo lleve un año de ejercicio, el

porcentaje de iniciativas en materia de migración y refugio es casi igual al que

presentaron las primeras dos legislaturas al terminar su periodo.

Aunque sigue siendo bastante precaria la legislación para la protección de este

grupo vulnerable, es importante destacar que estas cifras demuestran que la

situación de vulnerabilidad de este grupo se ha convertido en un fenómeno tan

notorio que cada legislatura le ha dedicado más tiempo con respecto al total de

las iniciativas presentadas durante su periodo.

Cuadro 8. Relación porcentual entre el número de iniciativas* en materia de migración y refugio con respecto al total de iniciativas presentadas

Legislatura Total iniciativas*

Iniciativas en materia de migración y refugio

Porcentaje

LVII 202 4 2

LVIII 435 7 2

LIX 618 26 4

LX 132 2 2

Total General 1387 39 3

*Dictaminadas y aprobadas Fuente: Elaboración propia con base en la información del cuadro Iniciativas en materia de asuntos migratorios según tema del SIL

En el cuadro 9 se presentan las iniciativas por tema presentadas por las cuatro

legislaturas, y la relación que éstas tienen con otras leyes. Como se puede

observar, el 67% de las iniciativas propone reformar la Ley General de

Población (LGP), mientras que el 30% propone crear una nueva Ley sobre

cada uno de los temas (a excepción del tráfico de personas y las personas

desplazadas) relacionados con la Ley que se pretende reformar. Finalmente

solamente el 4% de las iniciativas proponen modificar o reformar la Ley

Aduanera. Después de analizar las iniciativas presentadas por las cuatro

legislaturas y relacionarlas con la ley que se propone modificar, es evidente

que las bases jurídicas del Estado mexicano no responden a las necesidades

39

de protección legal de este grupo vulnerable, lo que simultáneamente hace

inminente la reforma del marco jurídico mexicano, sobre todo se pretende

hacer énfasis en la LGP.

Algunos de los aspectos más criticados de la LGP vigente y sus regulaciones

incluyen: la mayor concentración de poder y decisión a cargo de la Secretaría

de Gobernación19, la excesiva discrecionalidad con la que pueden actuar los

funcionarios menores,20 las contradicciones entre diferentes cuerpos legales y

los vacíos no cubiertos por los instrumentos jurídicos vigentes21 .

19 El gobierno mexicano le ha otorgado el monopolio del manejo de todas las cuestiones relativas a la inmigración en México a la Secretaría de Gobernación, sin importar su naturaleza. En la LGP los servicios migratorios se dividen en dos vertientes: interiores y exteriores, los segundos están integrados y son prestados por los funcionarios mexicanos del servicio consular en el extranjero. La Secretaría de Relaciones Exteriores desempeña un papel limitado al trámite de las solicitudes de asilo diplomático; sin embargo, las solicitudes de asilo territorial son, según la ley, de exclusiva incumbencia de la Secretaría de Gobernación.

20 Se permite que funcionarios menores hagan sus propias interpretaciones y puedan aprovecharse de situaciones particulares, ya que las políticas de admisión son determinadas por la Secretaría de Gobernación sólo en términos amplios y generales. La ley en su reglamento establece que cada misión debe ser concedida por el secretario o el subsecretario de Gobernación y ejecutada por el director de Servicios Migratorios, pero al mismo tiempo le permite que esta función sea delegada a otras autoridades migratorias o consulares menores, pero no especifica las circunstancias por la cuales tales delegaciones deban ocurrir. Por lo tanto, en la práctica, es difícil identificar quién es el responsable de tomar las decisiones sobre la admisión de una persona o conjunto de personas, y los procesos de verificación institucional sobre decisiones discriminatorias o arbitrarias simplemente no existen.

21 Estas contradicciones son evidentes en lo relativo al os derechos de los migrantes. Actualmente, los inmigrantes no están protegidos por un cuerpo legal coherente y no se les garantiza un conjunto de derechos de manera específica. Por ejemplo, a pesar de que la ley expresa el interés sobre el completo ejercicio de los derechos humanos (en el cap. 15 otorga a los migrantes el derecho de apelar una negativa de admisión o un cambio en su estatus migratorio). El ejercicio de sus derechos está restringido a la jurisdicción de la Secretaría de Gobernación, y su decisión final es inapelable.

40

Cuadro 9. Iniciativas* en materia de asuntos migratorios, según ley que se propone modificar y tema (1997­mayo de 2006)

Tema Ley Aduanera

Ley General de Población

Creación de nueva ley

Total

Inmigración 7 1 8

Protección a migrantes 1 2 2 5

Tráfico de personas 4 4

Remesas 3 3

Desplazados 1 1

Fondo de braceros 1 1

Total 1 18 8 27

Porcentajes 4 67 30 100

*Dictaminadas y aprobadas

Fuente: Elaboración propia con base en la información del cuadro Iniciativas en materia de asuntos migratorios según tema del Sistema de Investigaciones Legislativas (SIL)

Gráfica 3.­ Iniciativas en materia de migración y refugio

0

5

10

15

20

25

30

LVII LVIII LIX LX

Legislatura

Serie1

Fuente: Elaboración propia con base en la información del cuadro Iniciativas en materia de asuntos migratorios según tema del Sistema de Investigaciones Legislativas (SIL)

41

Descripción general de las iniciativas comprendidas en cada uno de estos

rubros22:

1. Inmigración

En este rubro están comprendidas ocho diferentes iniciativas, de las cuales

siete proponen reformas a la Ley General de Población, básicamente

encaminadas a mejorar el trato que las autoridades mexicanas otorgan a los

migrantes que arriban a nuestro país, generalmente en tránsito hacia Estados

Unidos.

Estas iniciativas se proponen evitar que las cárceles federales, estatales o

municipales continúen prestando el servicio de estaciones migratorias; regular

la calidad migratoria de aquellos que desean obtener la nacionalidad mexicana;

garantizar el pleno respeto a los derechos humanos de las personas detenidas

en las estaciones migratorias; modificar el estatus jurídico del Instituto Nacional

de Migración para adecuarlo a los nuevos retos del fenómeno migratorio y los

compromisos internacionales de México en la materia; reducir los tiempos de

respuesta a las y los extranjeros en el país y despenalizar varios de los delitos

en que pueden incurrir las personas inmigrantes.

La octava iniciativa en este rubro, presentada durante la LVIII Legislatura, es un

proyecto de decreto para crear la Ley sobre los Derechos de los Migrantes, con

el objetivo de precisar los derechos de que gozan las y los migrantes dentro del

territorio nacional.

2. Protección a migrantes

Este tema fue abordado en cinco iniciativas, entre las cuales destacan dos

minutas provenientes del Senado de la República. La primera de ellas es un

proyecto para crear la Ley de Protección a Migrantes y sus Familias, que tiene

como uno de sus objetivos generales establecer políticas públicas a favor de

las y los migrantes mexicanos y sus familias, dentro y fuera del país; la

segunda minuta corresponde a un proyecto para reformar la Ley General de

22 Si desea consultar el contenido de cada una de las iniciativas es necesario consultar el anexo 2 de este documento

42

Población, a fin de establecer que las autoridades migratorias trasladen a las y

los menores migrantes mexicanos a los albergues que haya dispuesto el

Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.

Cabe destacar que existe otra iniciativa de la LIX Legislatura para crear una

nueva ley en favor de los migrantes, impulsada por el diputado Alfonso Nava

Díaz, denominada Ley Federal de Protección a los Trabajadores Migrantes y

sus Familias. Las otras dos iniciativas pendientes de discusión proponen

facilitar la importación de enseres y ropa libres de impuestos y crear la

Procuraduría General de Migración, con las atribuciones de defender los

derechos de las y los migrantes dentro y fuera del territorio nacional.

3. Crecimiento equilibrado de la población

Este rubro comprende cinco diferentes iniciativas, de las cuales cuatro se

proponer modificar la Ley General de Población y la quinta la creación de una

nueva legislación. Esta última fue elaborada durante la LVII Legislatura y

propone la creación de la Ley para la Protección de las Personas en Edad

Avanzada, con el objetivo de regular la protección a los derechos de las

personas en edad avanzada así como el carácter, atribuciones y

funcionamiento del Instituto Nacional de la Senectud.

Las otras cuatro iniciativas tienen los objetivos de derogar la norma que

dispone que la Secretaría de Gobernación debe promover ante las

dependencias las medidas necesarias para estimular el establecimiento de

núcleos de población nacional en los lugares fronterizos; garantizar la equidad

y la igualdad de género en la normatividad de población; fortalecer la

coordinación de los tres órdenes de gobierno en materia de planeación

demográfica; así como adecuar la estructura del Consejo Nacional de

Población.

4. Tráfico de personas

Cuatro diferentes iniciativas abordaron este tema. Todas ellas con reformas a

la Ley General de Población, dos provenientes de la LVIII legislatura y las otras

43

correspondientes a la actual. Los objetivos que se proponen estas iniciativas

son sancionar con mayor severidad el delito del tráfico de personas; crear un

capítulo especial en el Código Penal para perseguir a los presuntos

delincuentes que incurran en el mismo; tipificarlo como delincuencia

organizada; así como perseguirlo de oficio.

5. Remesas

En este rubro están comprendidas tres diferentes iniciativas, que tienen el

propósito común de crear una nueva ley para regular el envío y la recepción de

remesas. Todas ellas fueron elaboradas durante la LIX Legislatura.

Algunos de los objetivos de estas propuestas son evitar prácticas nocivas de

empresas que prestan el servicio de remesas y proteger los intereses de las y

los mexicanos y sus familias; así como regular la transferencia, recepción y

cambio de las remesas de dinero que transfieren los migrantes nacionales a

nuestro país.

6. Desplazados

Si bien en esta materia sólo existe una iniciativa, ésta adquiere especial

relevancia por tratarse de una minuta proveniente del Senado de la República,

la cual se propone reformar la Ley general de Población a fin de crear un marco

jurídico adecuado que brinde a la población desplazada una atención especial,

así como incorporar a este sector en las leyes de población y los códigos de

procuración y administración de justicia.

7. Fondo de braceros

Aquí sólo se incluye una iniciativa, elaborada durante la LVIII Legislatura, que

se proponía crear el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Contingencia

para el Apoyo de los ex Braceros del Periodo 1942­1946. Esta ley, que aún

aparece como pendiente en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de

Diputados, recientemente quedó sin objeto de aplicación, ya que el 25 de mayo

de 2005 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que crea el

fideicomiso para otorgar apoyo social a los ex trabajadores migratorios

44

mexicanos que hayan prestado sus servicios en los Estados Unidos durante los

años de 1942 a 1964.

8. Derechos Humanos

En las últimas tres legislaturas analizadas se encontraron once iniciativas en el

tema relacionado con los Derechos Humanos. Se toman en cuenta estas

iniciativas ya que, los Derechos Humanos al ser universales, pueden ser

reclamados por cualquier persona que se encuentre en el territorio mexicano y

por lo tanto de manera indirecta también se encuentran relacionadas con el

grupo de estudio. Estas iniciativas plantean fortalecer las atribuciones y

capacidades de gestión de la Comisión Nacional de Derechos Humanos

aumentando su jurisdicción así como proteger a ciertos grupos vulnerables

como las niñas y las mujeres. Para hacer esto, el Congreso expide la Ley

General para la igualdad entre Mujeres y Hombres; y la Ley General que crea

el Sistema Nacional de Prevención, Protección, Asistencia y Erradicación de la

Violencia contra las Mujeres y las Niñas.

VIII. Impacto del trabajo legislativo

Esta comisión elaboró dos dictámenes que sirvieron para aprobar las reformas

legales que posibilitaron el voto de los mexicanos en el extranjero. El primero

de estos dictámenes fue aprobado por la Cámara de Diputados el 22 de febrero

de 2005. Debido a que la colegisladora introdujo modificaciones al mismo, fue

necesario realizar un nuevo dictamen, que finalmente fue aprobado por la

cámara de origen el 28 de junio y publicado en el Diario Oficial de la

Federación el 30 de junio de 2005.

Reformas al Cofipe para regular el voto de los mexicanos en el extranjero

La discusión sobre el voto de los mexicanos en el extranjero se ha venido

realizando cuando menos desde 1990. Sin embargo, fue hasta seis años más

tarde cuando se produjo el primer avance: se reformó la fracción III del artículo

36 constitucional, para suprimir el requisito de votar en el distrito electoral

correspondiente al ciudadano, y se introdujo un transitorio al Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), con el cual se dejó abierta

45

la posibilidad para que estos mexicanos pudieran votar en las elecciones

presidenciales del 2000.

Una vez concluido el proceso electoral de ese año, concluyó la vigencia

de este transitorio, por lo que era necesario impulsar una nueva reforma legal.

Entre 1998 y 2004 fueron presentadas en las Cámaras de Diputados y

Senadores 18 diferentes iniciativas que pretendían reglamentar el derecho al

voto de estos mexicanos. Estas propuestas de ley, a decir del segundo

dictamen mencionado líneas arriba, dan cuenta del interés e importancia que

los partidos políticos, los grupos parlamentarios y el propio Ejecutivo Federal

siguen teniendo en el tema.

De acuerdo con este mismo dictamen, hoy en día casi 11 millones de

personas nacidas en México radican fuera del país, de los cuales alrededor de

98 por ciento se encuentran en Estados Unidos. Según estimaciones del IFE ­­

mencionadas por este mismo dictamen­­ en este país vecino están

empadronados y tienen credencial para votar entre 2.5 y 4 millones.23

Las reformas aprobadas al Cofipe por el Congreso de la Unión

establecieron que los mexicanos residentes en el extranjero votarán sólo para

presidente de la República, deberán contar con su credencial para votar y estar

inscritos en el padrón electoral y emitirán su sufragio a través del servicio

postal. Dichas modalidades se adoptaron en función de las siguientes ventajas:

a) Se mantiene congruencia con las normas que regulan el ejercicio

del derecho al voto de los ciudadanos en tránsito el día de la jornada

electoral.

b) Al emitir el voto por correo, se establecen los mismos requisitos y

posibilidades para todos los ciudadanos, independientemente del

lugar en que se encuentren.

c) Esta modalidad de voto a distancia tiene la ventaja de que no

requiere la instalación de casillas en las sedes diplomáticas y

23Estadístico por país de residencia de los ciudadanos inscritos en la Lista Nacional de Electores Residentes en el Extranjero, Instituto Federal Electoral, 12 de abril de 2006, disponible en www.mxvote06.org/pdf/NUMERALIA%20%7B2­May­06%7D.pdf, (Fecha de consulta: 1 de octubre 2007)

46

consulares y evita que el IFE establezca órganos responsables de la

organización, desarrollo y vigilancia del proceso electoral mexicano,

con el posible rechazo o cuestionamiento de las autoridades

extranjeras, particularmente de los Estados Unidos.

d) Por lo que se refiere a la utilización de medios electrónicos, luego

de consultar a especialistas y valorar la experiencia de otros países,

se concluyó que “en el estado actual de la tecnología, no hay forma

de evitar, con plena seguridad, la intrusión de agentes externos al

sistema de cómputo. Los riesgos informáticos, es obvio, no

distinguen país, mientras que los riesgos se acrecientan cuando

esos sistemas enlazan países diferentes”.

IX. Contexto nacional

En la primera parte de esta sección de la temática relacionada con los

migrantes y refugiados en México presentaré una serie de estadísticas

descriptivas, basadas en los censos más actualizados del Consejo Nacional de

la Población (CONAPO), el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e

Informática (INEGI), y el Instituto Nacional de Migración (INM) con el fin de

ofrecer un amplio contexto nacional con respecto a este grupo. En la segunda

parte, como complemento al contexto nacional, presentaré el diagnóstico 2006­

2007 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, a partir del cual

revisaré la dimensión cuantitativa del diagnóstico del Programa Nacional para

Prevenir y Eliminar la Discriminación (PNPED) con la finalidad de analizar qué

líneas de acción se deben conservar, modificar o innovar y proponer nuevos

enfoques y variables a tomar en cuenta.

I. Estadísticas descriptivas sobre la migración en México24

El fenómeno migratorio es complejo y difícil de abordar, ya sea desde la

perspectiva de la salida, llegada, retorno o tránsito de migrantes. En virtud de la

dimensión y características que la migración tanto interna como internacional

ha adquirido en todo el mundo (ver gráfica 1), y de las implicaciones que ésta

24 Al final de este documento incluyo un anexo con las distintas calidades migratorias en México y sus características.

47

Gráfica 4. Migrantes internacionales a nivel mundial

75 84 105

154 175

0 20 40 60 80

100 120 140 160 180 200

1965 1975 1985 1995 2000

Año

Mill

on

es

de

pers

on

as

flujo de migrantes

Fuente: CONAPO: www.conapo.gob.mx/mig_int/series/g01.ppt Fecha de consulta: 6 de septiembre 2007

tiene para el desarrollo de cada país, es necesario analizar sus características

cualitativas y cuantitativas.

Entre las facultades que tiene la Secretaría de Gobernación está la de asignar

la calidad migratoria de aquellas personas que ingresan al país. En México

existen tres posibles calidades migratorias: No migrante (extranjero que con

permiso de la Secretaría de Gobernación se interna en el país temporalmente),

inmigrante (extranjero que se interna legalmente en el país con el propósito de

radicarse en él, en tanto adquiera la calidad de inmigrado), e inmigrado

(extranjero que adquiere derechos de residencia definitiva en el país).

De acuerdo a los datos que presenta el Instituto Nacional de Estadística

Geografía e Informática (INEGI) el flujo de personas inmigradas e inmigrantes

en el periodo de 1989­2007 no presentó características constantes de manera

conjunta, sin embargo es posible identificar tendencias bastante claras y

constantes de manera individual: mientras que el flujo de inmigrantes presenta

una tendencia relativamente creciente a lo largo del periodo mencionado (a

excepción del punto mínimo registrado en 1994), la gráfica de personas

inmigradas presenta un comportamiento opuesto. Como resultado de este

48

comportamiento, ambas gráficas se intersectan en el 2004. En este año queda

muy claro el creciente flujo de inmigrantes  y la disminución de flujos  de

personas inmigradas en el país.

Gráfica 5.­ Flujo de inmigrantes y personas inmigradas 1989­2007

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

Años

Cantidad

PERSONAS INMIGRADAS

INMIGRANTES

Desde 1985, fecha en la cual se realizó el primer levantamiento censal de

población en México, la migración ha ocupado un lugar importante entre las

temáticas captadas; esto se debe a que este fenómeno (tanto nacional como

internacional) constituye uno de los  factores  que influyen en la definición del

tamaño y la estructura de la población. Por otro lado, los datos relacionados

con este fenómeno son materia importante en el desarrollo e implantación de

políticas  de población y  tienen gran utilidad en programas de redistribución

espacial de la misma, pues  toda variación del número de personas  en el

territorio tiene grandes  implicaciones  en la determinación de la demanda de

bienes  y servicios, produciéndose, además, efectos  considerables  en la

cantidad y calidad de los recursos humanos.

De acuerdo con el Censo General de Población y Vivienda del 2000,

aproximadamente el 80% de la población residente en México cuenta con la

calidad migratoria de No migrante25 (49% son hombres y 51% son mujeres), el

25 Es decir, son extranjeros que con permiso de la Secretaría de Gobernación se internan en el país temporalmente, dentro de alguna de las siguientes características migratorias: turista,

49

18% de migrante interna26 (48% son hombres y 52% son mueres), el 0.5% de

inmigrante (50.6% son hombres y el 48.4% son mujeres), y el 2.1% no están

especificados.

Cuadro 10.­ Población residente en México por lugar de nacimiento y sexo,

2000

Calidad Migratoria Total Hombres Mujeres

No migrantes 77 705 198 38 039 921 39 665 277 Migrantes internos1 17 220 424 8 266 311 8 954 113 Inmigrantes2 492 617 249 337 243 280 No especificados 2 065 173 1 036 684 1 028 489 Total 97 483 412 47 592 253 49 891 159

Notas: 1­ se refiere a la población que residía en un estado distinto al de nacimiento. 2­ se refiere a la población nacida en el extranjero. Fuente: estimaciones de CONAPO, con base en INEGI,

XILL Censo General de Población y Vivienda, 2000: www.conapo.gob.mx Fecha de Consulta: 9 septiembre de 2007

a) Migración interna

En el caso de México, el estudio de las migraciones  se ha tornado

particularmente importante debido al nivel de desarrollo económico alcanzado

por el país  en distintas  regiones  y las crecientes  corrientes  migratorias 

generadas en las últimas décadas en el interior del país (ver gráfica 6).

transmigrante, visitante, Ministro de Culto o Asociado Religioso, asilado político, refugiado, estudiante, visitante distinguido, visitante local, visitante provisional.

26 Se refiere a la población que reside en un estado distinto al de nacimiento.

50

Gráfica 6 ­ Porcentaje de población inmigrante, 1950­2000

Porcentaje de población inmigrante

12.8 14.9 14.5

17.2 18.9

17.7

0 2 4 6 8

10 12 14 16 18 20

1950 1960 1970 1990 1995 2000

Año

Po

rce

nta

je

NOTA: Migración según lugar de nacimiento. En el porcentaje se excluye a las personas que nacieron en otro país y a las que no especificaron su lugar de nacimiento. Fuente: INEGI. Censos de Población y Vivienda, 1950 a 2000 www.inegi.gob.mx Fecha de Consulta: 10 de septiembre de 2007.

Al analizar el porcentaje de población inmigrante en el país, es evidente que en

las  cinco décadas  analizadas, las  mujeres  representan un porcentaje mayor

que los hombres. Es interesante analizar el periodo de 1980 a 2000, ya que a

pesar de que desde 1950 hubo un incremento constante en los  flujos de

inmigrantes dentro del país, de 1980 a 1990 se presenta un incremento de casi

3% en la población total inmigrante, mientras  que de 1990 al 2000 esta

población decrece en 1.5%. Esto podría indicar una tendencia de regresión o

disminución en los flujos internos del país (ver cuadro 11).

Cuadro 11.­Porcentaje de población inmigrante según sexo, 1950 a 2000

Año Total Hombres Mujeres

1950 12.8 12.4 13.2

1960 14.9 14.4 15.4

1970 14.5 14 15

1980 17.2 16.8 17.6

1990 18.9 18.4 19.4

2000 17.7 17.4 17.9

NOTA: Migración según lugar de nacimiento. En el porcentaje se excluye a las personas que nacieron en otro país y a las que no especificaron su lugar de nacimiento. Fuente: INEGI. Censos de Población y Vivienda, 1950 a 2000 www.inegi.gob.mx Fecha de Consulta: 10 de septiembre de 2007.

51

La comparación de los tres censos generales de población más importantes del

país, también ilustra el incremento en la participación de las  mujeres  en el

fenómeno migratorio. Mientras  que en la década de los  ochenta la población

migrante guardaba la misma proporción en cuanto al sexo, en 1990 y en el

2000 la población migrante de mujeres  es mayor que la de hombres  (ver

cuadro 11).

Cuadro 12. – Población Migrante en el país según sexo, 1980,1990 y 2000

X Censo General de Población y Vivienda 1980

XI Censo General de Población y Vivienda 1990

XII Censo General de Población y Vivienda 2000

Hombr es

Mujeres Total Hombre s

Mujeres Total Ho mbr es

Mujeres Total

3303930 7

33807526 66846 833 39893969 41355676 812496 45

4759 2 253

49891159 974834 12

Fuente: Sistema Municipal de Bases de Datos (SIMBAD)

b) Migración internacional

Cuando se incorporan al análisis  los inmigrantes  residentes  en México sin

excluir a aquellos que nacieron en otros países, se observa que la población

estadounidense presenta el mayor número de residencias en el país, mientras 

que en segundo lugar están las personas de origen guatemalteco y en tercero

las de origen español. De los países que tienen población representativa en

México, Alemania y Francia son los países con menos residencias (ver gráfica

7).

52

Gráfica 7­ Inmigrantes residentes en México por principales países de origen, 2000.

0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

350000

400000

1

Países

Pe

rso

na

s

Estados Unidos

Guatemala

España

Cuba

Canadá

Colombia

Argentina

El Salvador

Francia

Alemania

Otros

Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en INEGI, Muestra del diez por ciento del XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. INEGI: www.inegi.gob.mx Fecha de consulta: 9 de septiembre 2007

De acuerdo con las cifras del Instituto Nacional de Migración (INM), el número

de expulsiones de migrantes extranjeros ha disminuido drásticamente del 2006

al 2007. El porcentaje de expulsión de personas  de origen guatemalteco

disminuyó en más del 90% mientras que el de las de origen hondureño

disminuyó un 70% y el de las del Salvador 88% (ver cuadros 12 y 13).

Cuadro 13­ Expulsiones según nacionalidad 2006 Cuadro 14– Expulsiones según nacionalidad 2007

PAÍS DE NACIONALIDAD

TOTAL PART. %

GUATEMALA 84,657 47.2

HONDURAS 59,013 32.9

EL SALVADOR 26,930 15.0

NICARAGUA 3,666 2.0

ESTADOS UNIDOS

929 0.5

ECUADOR 850 0.5

OTROS 3,300 1.9

TOTAL 179,345 100.0

PAÍS DE NACIONALIDAD

TOTAL PART. %

HONDURAS 15,946 50.4

GUATEMALA 8,728 27.6

EL SALVADOR 3,460 10.9

NICARAGUA 1,325 4.2

ESTADOS UNIDOS

400 1.3

ECUADOR 368 1.2

OTROS 1,419 4.4

TOTAL 31,646 100.0

Fuente: Instituto Nacional de Migración ­ www.inami.gob.mx Fecha de consulta: 10 septiembre 2007

53

c) Personas refugiadas

Como respuesta al éxodo masivo de centroamericanos y centroamericanas en

México en los  ochenta, México modificó su legislación interna en 1990,

específicamente la Ley General de Población, otorgando la calidad de

refugiado a toda aquélla personas  que ingrese al país para proteger su vida,

seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas  por violencia

generalizada, agresión extranjera, conflictos  internos, violación masiva de

derechos humanos u otras circunstancias que perturben gravemente el orden

público en su país de origen y lo hayan obligado a huir a otro país. De acuerdo

con las  cifras  del Instituto Nacional de Migración (INM), durante el periodo

2002­2007 ingresaron a México 277 personas en calidad de refugiados de los 

cuales el 20% provenían de Eritrea, el 14% de Colombia, el 11% de Etiopía, el

8% de Haití, 7% de Somalia y el 6% de Centroamérica (ver cuadro 14).

Cuadro 15­ Extranjeros que ingresaron a México con la calidad de Refugiados 2002­2007 NACIONALIDAD 2002 2003 2004 2005 2006 ENE­JUN 2007 ACUMULADO

ALBANESA 1 2 0 1 0 0 4

ARMENIA 0 0 0 1 0 0 1

BENGALÍ 2 0 4 0 0 0 6

BIRMANIA 0 0 0 6 3 0 9

CHINA 0 0 2 0 1 0 3

COLOMBIANA 13 10 2 3 6 5 39

CONGOLESA 3 2 0 1 0 2 8

COREANA DEL NORTE 0 0 0 1 0 0 1

CUBANA 0 0 1 0 0 0 1

ECUATORIANA 0 1 0 0 0 0 1

ERITREA 0 0 5 51 0 0 56

ETIOPE 0 5 12 14 1 0 32

GHANESA 1 0 0 0 0 0 1

GUATEMALTECA 1 2 1 2 0 0 6

HAITIANA 0 0 0 10 5 6 21

HONDUREÑA 1 8 0 0 0 0 9

IRANI 0 0 1 0 0 0 1

IRAQUI 1 0 0 0 0 0 1

NIGERIANA 1 1 0 0 0 0 2

SALVADOREÑA 0 0 1 1 0 0 2

SOMALI 0 0 6 8 6 0 20

SRI LANKA 0 0 3 0 0 0 3

SUDANESA 0 0 0 1 1 0 2

TURCA 0 0 0 2 0 0 2

UZBEKA 0 0 0 2 0 0 2

VENEZUELA 0 0 0 1 0 0 1

Fuente: Instituto Nacional de Migración: www.inami.gob.mx. Fecha de Consulta: 14 de septiembre de 2007

54

d) Trabajadores temporales

Frontera Norte

Durante la década pasada, la migración de trabajadoras  y trabajadores 

temporales  mexicanos  a Estados  Unidos  experimentó transformaciones 

sumamente relevantes. Entre ellas  destaca la disminución del número de

migrantes  en el flujo temporal, como resultado del aumento de la migración

definitiva, las  respuestas  de las  y los  migrantes  ante la multiplicación de los

operativos de la patrulla fronteriza del Servicio de Inmigración y Naturalización

norteamericano (SIN) y la renovación del flujo migratorio.

Por lo tanto, de acuerdo con el Censo General de Población y Vivienda, el

fenómeno de migración interna predomina, ya que ésta es casi diez veces más 

alta que la migración internacional (la que solamente representa el 10% de la

migración interna). En cuanto a la distinción del género, lo que se puede

observar es que en cuanto a la migración interna, ambos sexos mantienen la

misma proporción, mientras que en el rubro de migración internacional sí existe

una diferencia: los  hombres  representan el 60% del total de migrantes

internacionales (ver cuadro 15).

Cuadro 16­ Población de 5 años  y más por sexo y grupos quinquenales de edad, y su distribución según condición migratoria estatal e internacional (migración por lugar de residencia en enero de 1995)

Población de 5 años o más Total Hombres Mujeres

Migrantes Internos 3 584 957 1 766 027 1 818 930

Migrantes Internacionales 343 790 204 129 139 661

No especificados 300 681 155306 145 375

Total 4 229 428 2 125 462 2 103 966 Fuente: INEGI ­ XII Censo General de Población y Vivienda 2000

Así, los datos de la Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México

(EMIF) dejan ver claramente que mientras entre 1993 y 1999 un promedio de

alrededor de 450 mil trabajadores  y trabajadoras  temporales  se dirigieron a

55

Estados  Unidos, y entre 1999 y 2003 ese promedio descendió a 360 mil

personas. El análisis completo de la EMIF deja ver que las y los trabajadores 

temporales  conforman una de las  subpoblaciones  de migrantes  más 

vulnerables, pues no sólo carecen de la información necesaria para ingresar y

trabajar en Estados Unidos, sino que cuando logran cruzar y trabajar en aquel

país obtienen remuneraciones inferiores a quienes viven allá y no cuentan con

prestaciones laborales, incluidos los servicios de salud.

Cuadro 17.­ Flujo de migrantes temporales por periodo de levantamiento de la Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México (EMIF)

Periodo de levantamiento Migrantes temporales que se dirigen a Estados Unidos

Migrantes temporales que regresan de Estados Unidos

28 de marzo de 1993 al 27 de marzo de 1994 552 141 572 548 14 de diciembre de 1994 al 13 de diciembre de 1995 387 066 367 241 11 de julio de 1996 al 10 de julio de 1997

424 262 453 506 11 de julio de 1998 al 10 de julio de 1999

420 846 392 520 11 de julio de 1999 al 10 de julio de 2000

284 373 248 766 11 de julio de 2000 al 10 de julio de 2001

269 938 320 102 11 de julio de 2001 al 10 de julio de 2002

318 587 437 913 11 de julio de 2002 al 10 de julio de 2003

598 954 436 409 Fuente: estimaciones de CONAPO con base en STyPS, CONAPO, INM y EL COLEF, Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México (EMIF), 1993­1994, 1994­1995, 1996­1997, 1998­1999, 1999­2000, 2000­2001, 2001­2002 y 2002­2003.

Frontera Sur

La dinámica migratoria como consecuencia de la extrema pobreza, desempleo

y el devalúo de los  productos  agrícolas  por el que atraviesa Centroamérica

desde hace mucho tiempo ha propiciado la emigración de las personas del

campo netamente campesina hacia las  principales ciudades  del país, y la

emigración internacional de las  y los  trabajadores  agrícolas  hacia distintas 

fincas  del estado de Chiapas. Este grupo de trabajadores agrícolas 

centroamericanos, principalmente provenientes  de Guatemala, que se

movilizan hacia Chiapas, es altamente vulnerable a distintas situaciones 

56

Maltrato Físico, Amenazas, Humillaciones

Maltrato Verbal

irregulares  como engaño, discriminación y desigualdad frente a las  y los 

trabajadores mexicanos.

De acuerdo al Diagnóstico sobre trabajadores  agrícolas  temporales  que

elaboró la organización no gubernamental Sin Fronteras, 70 de cada 100

trabajadores  agrícolas son objeto de malos  tratos, sea este verbal o físico,

mientras que el 30% no ha sufrido nunca malos tratos en las fincas donde han

trabajado (ver gráfica 8).

Gráfica 8­ Tipo de maltrato sufrido por los agrícolas en las fincas de Chiapas

Fuente: Sin Fronteras, “Diagnóstico sobre trabajadores agrícolas temporales en las fincas de Chiapas, México”, 2005.

Según datos  proporcionados  por el INM, durante el año 2000 cruzaron la

frontera para emplearse en labores  agrícolas  de Chiapas  39 321 personas  y

durante el año 2003 se internaron 45 028. Esto indica que año con año

aumenta la migración de trabajadores agrícolas al estado de Chiapas.

57

Gráfica 9.– Alza del flujo de trabajadores  agrícolas  temporales  que se emplearon en Chiapas durante el año 2002 y 2003.

36000

37000

38000

39000

40000

41000

42000

43000

44000

45000

46000

2002 2003

Flujo de trabajadores

Fuente: Sin Fronteras, “Diagnóstico sobre trabajadores agrícolas temporales en las fincas de Chiapas, México”, 2005.

El paso fronterizo más  demandado para cruzar a trabajar a México es  el de

Tecún Umán, San Marcos, puesto que por éste cruza el 55% de las  y los

trabajadores agrícolas, mientras que el 45% restante cruzan por el paso de El

Carmen, San Marcos. El 90% de los trabajadores agrícolas son hombres y 10%

son mujeres. En cuanto a la edad de éstos, la mayoría de los que cruzan están

entre los 18 y 50 años (ver cuadro 17).

Cuadro 18. – Edades de los trabajadores agrícolas que cruzan a trabajar a las fincas de Chiapas 

Edades Porcentajes

14­17 años 10%

18­30 años 36%

31­50 años 49%

51­70 años 5%

Fuente: Sin Fronteras, “Diagnóstico sobre trabajadores agrícolas temporales en las fincas de Chiapas, México”, 2005.

II. Diagnósticos

En esta parte se analizará el diagnóstico 2006­2007 del Programa de las 

Naciones Unidas para el Desarrollo, a partir del cual, se revisará la dimensión

cuantitativa del diagnóstico del Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la

Discriminación 2006 (PNPED) con la finalidad de analizar qué líneas de acción

58

se deben conservar, modificar o innovar y proponer nuevos enfoques  y 

variables a tomar en cuenta.

Diagnóstico 2006­2007 del Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo

Si bien la variable más robusta para explicar los flujos migratorios a lo largo de

la historia ha sido la existencia o no de brechas  de desarrollo entre dos

regiones o países, la perspectiva del desarrollo humano incorpora una nueva

variable a estas  explicaciones. De acuerdo con este nuevo enfoque, los

movimientos  migratorios  voluntarios  son indicativos  del grado de libertad del

que gozan las personas. Si la libertad es el conjunto de oportunidades para ser

y actuar y la posibilidad de elegir con autonomía, quien decide migrar no

necesariamente lo hace solamente por la existencia de mayores oportunidades 

en el lugar de destino, sino por también por la escasez de opciones disponibles

en el lugar de origen.

La posibilidad de valorar distintas opciones para el desarrollo pleno, hace de la

migración una decisión que se percibe como superior y por lo tanto se convierte

en un ejercicio de la libertad efectiva de los  individuos. nivel individual, esta

decisión puede estar condicionada por la urgencia, por la falta de información,

por la presión social o por condiciones  individuales diversas. Por lo tanto, las

políticas públicas  deben favorecer a que el ejercicio de dicha opción sea, en

efecto, una forma legítima de desarrollo individual. El diagnóstico analiza con

detalle los factores de los que dependen los efectos positivos de la migración:

características de las personas migrantes, contexto, condiciones en que se da

el tránsito y uso de las  remesas, entre otros. Para hacer esto, estudia los 

efectos netos sobre las comunidades emisoras a través del análisis de algunas 

consecuencias no deseables en el mediano y largo plazo como la pérdida de

capital humano doméstico, a nivel de comunidades. Sin embargo, también

considera el potencial del envío de remesas  para generar desarrollo y la

relación entre desarrollo humano y migración.

59

Escolaridad � Si los movimientos migratorios son en cierto sentido indicativos 

del grado de libertad que gozan las personas  en distintos lugares, es

importante identificar la base de opciones sobre las que se decide migrar. De

acuerdo con el diagnóstico, la Encuesta Nacional de Empleo (ENE) 2002 hace

posible ligar características  laborales  de la población mexicana con las

características de los miembros de las familias que han enviado algún miembro

a trabajar a Estados Unidos  y a otros  países. Los  datos  sugieren que la

escolaridad promedio de las  y los migrantes  es mayor que la escolaridad

promedio de las personas no migrantes, y que el nivel de escolaridad de las y 

los jefes de los hogares migrantes es también mayor que la escolaridad de las 

y los jefes de los hogares no migrantes.

Pobreza� Los  datos sugieren que las  personas  migrantes  en México no

provienen de los hogares con mayor pobreza, y contradicen los argumentos de

que la migración podría deberse a la carencia de condiciones básicas para el

desarrollo. Sin embargo, la relación entre pobreza y migración es más 

compleja, pues cuando se analiza la asociación entre el ingreso promedio y la

probabilidad de migrar se encuentra que prácticamente para todos los niveles

esta última es positiva, aunque es mayor para ingresos  intermedios  (entre 10

mil y 15 mil pesos  trimestrales de 2002), de manera que los  hogares  más 

pobres y los más ricos tienen menores probabilidades de tener un migrante. Un

indicio de la importancia de la pobreza en el fenómeno migratorio proviene del

hecho de que los municipios que reciben remesas  más  cuantiosas por

habitante son rurales y altamente marginales: el 29% de las remesas  tiene

como destino a 492 municipios con niveles altos o muy altos de marginación

donde vive el 8.6% de la población mexicana. De acuerdo con el Informe de

desarrollo humano 2006­2007 sobre migración y desarrollo humano, dos de los

cinco estados  más  pobres  tienen tasas  de migración muy superiores  al

promedio nacional.

Expectativa de mejoras  económicas�Los  migrantes, al tomar su decisión,

revelan la necesidad y la expectativa de mejorías potenciales  en bienestar

económico. Sin embargo, esta decisión tiene repercusiones sobre otros actores 

como la familia, la comunidad y la sociedad en un contexto más general.

60

Prácticamente todas y todos los migrantes que cruzan sin papeles

requieren ayuda de los llamados coyotes. Existe una relación inversa, si

bien débil, entre la demanda por coyotes y el costo de los mismos

(demanda poco elástica). Este comportamiento en la elasticidad precio de

la demanda por coyotes se explica por el hecho de que las y los

migrantes potenciales diversifican rutas hacia zonas con menor

vigilancia, pero donde las condiciones geográficas son más difíciles.

Efectos de la migración en las variables analizadas:

Educación�Sobre los  efectos  de la migración y las  remesas  en las

posibilidades y el logro educativo de la población el diagnóstico afirma que, en

promedio, las personas migrantes tienen niveles de educación más altos que

aquellas que no migran en sus comunidades, especialmente en el caso de las 

mujeres. La migración tiende a reducir la desigualdad en niveles de educación,

al menos en el corto plazo. Las remesas inducen mayor inversión en educación

primaria y secundaria de las  y los hijos  de familias  migrantes, con un sesgo

favorable a las niñas; y la migración genera un desincentivo a invertir en niveles 

de educación media superior y superior en comunidades  con tradición

migratoria.

Salud� Para poder entender la salud de las  y los  migrantes mexicanos, es

necesario que el proceso sea abordado en tres momentos: el origen, el traslado

y el destino. Los  riesgos  a los  que se expone el migrante en cada etapa del

proceso son diferentes y conllevan a diferentes demandas al sector salud. En

cuanto a los  que se quedan, se puede afirmar que la salud mental de las 

mujeres compañeras de migrantes es afectada por la ausencia del cónyuge, ya

que reportan tasas elevadas  de sintomatología depresiva, ansiedad y

somatización asociados con sentimientos de soledad y percepción de no tener

los recursos adecuados para hacer un buen papel como padre y madre durante

la ausencia del cónyuge. Las  y los hijos  también se ven afectados  al

experimentar niveles  altos  de estrés  asociados  con la ausencia paterna. La

transmisión de enfermedades infecciosas es  un problema estrechamente

61

asociado con los  movimientos poblacionales  en todo el mundo. Las 

enfermedades  más frecuentes  son tuberculosis, SIDA e infecciones  de

transmisión sexual.

Las muertes de migrantes en la frontera son ocasionadas por deshidratación,

insolación, hipotermia, agotamiento, piquetes  ponzoñosos y mordeduras de

animales  salvajes, ahogamientos, atropellamientos  y por homicidios. El

endurecimiento de las políticas  migratorias  estadounidenses  después  de los

ataques  terroristas  de septiembre de 2001, generó un aumento en las 

detenciones de aproximadamente 220% en diez años.

Del total de migrantes  mexicanos  residentes  en Estados  Unidos, más  de la

mitad (5.9 millones de personas) no cuenta con seguro médico. El proceso

migratorio tiene implicaciones para la salud de las y los migrantes y sus familias 

en un sentido amplio: las condiciones en las comunidades de origen, el tránsito

hacia los lugares de destino y el establecimiento en un lugar nuevo.

Remesas, migración y desarrollo� De acuerdo con el diagnóstico, la relación

entre la intensidad migratoria a nivel municipal y el desarrollo humano revela

que la mayor intensidad migratoria tiene lugar en los municipios rezagados en

términos relativos pero no en los de mayor rezago, resultando así una relación

de U­invertida entre migración y desarrollo humano. Los ingresos por remesas 

envidadas fomentan el desarrollo, éstos representan un monto equivalente, en

el año 2006, al 59% de los  ingresos por exportaciones de petróleo, siendo de

23.5 miles de millones de dólares. Los estados que más reciben ingresos por

remesas como proporción de su PIB son Michoacán y Zacatecas, seguidos por

Oaxaca y Guerrero.

Política Migratoria� De acuerdo al informe, la política migratoria también es

una variable que se debe considerar al análisis, ya que ésta afecta

directamente en la evaluación del costo, el riesgo y el beneficio de las personas 

que deciden migrar. Asimismo, altera las condiciones en que se lleva a cabo la

migración.

62

Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación (PNPED)

En el diagnóstico sobre los  grupos  más  discriminados  en México, el PNPED

identifica cuatro ámbitos  específicos  de acción, que corresponden a los

terrenos  sociales  en los  que las personas  tienden a sufrir de manera más 

frecuente y perniciosa las  prácticas  discriminatorias. Es  así como propone la

dimensión estructural de la discriminación, la cual nos  permite identificar una

serie limitada de espacios sociales donde ésta se concreta con mayor fuerza,

es decir, una serie de subsistemas sociales no sujetos a abandono voluntario

por parte de las personas que los habitan, que son decisivos en la socialización

de esas  personas  y en su calidad de vida y en los  que circulan de manera

regular las prácticas de exclusión discriminatoria.

De acuerdo con lo anterior, el PNPED propone que los espacios centrales de la

discriminación estructural son los  subsistemas  sanitario, educativo, laboral y

de justicia y propone dar viabilidad y dirección a la estrategia del Estado

mexicano en su lucha contra la discriminación. La acción institucional de

Estado debe orientarse a combatir los actos  de exclusión en los  espacios

socialmente más  importantes en que se presenten, ya que la persistencia en

tales  ámbitos  de prácticas  discriminadoras  contra grupos  vulnerados  limita el

desarrollo de las capacidades básicas y disfrute de derechos fundamentales de

estos grupos, como son los económicos, sociales y culturales.

Siendo la discriminación una nueva variable que limita el desarrollo de las 

capacidades  básicas  de los seres  humanos, el PNPED propone en cada

subsistema ya definido ciertos  objetivos  para erradicar la discriminación para

que ésta no obstaculice el desarrollo humano de la población refugiada y

migrante:

Salud� en general se propone fortalecer la perspectiva del trato digno, la

igualdad de trato y de la cultura de la no discriminación de la población

refugiada y migrante en los servicios de salud: garantizar el acceso gratuito y

universal a las  instalaciones  de salud y a recibir servicios  de calidad a la

población migrante y refugiada en territorio nacional;

63

Educación� en general se propone garantizar a todas las personas el derecho

a la educación, expresado como la igualdad de oportunidades para el acceso,

la permanencia y el logro educativo. Por lo tanto propone ampliar, diversificar y

flexibilizar la oferta de los  servicios  de educación básica obligatoria, para

alcanzar la cobertura universal; desarrollar modalidades educativas 

innovadoras  que permitan el acceso de las  comunidades  migrantes  y

refugiadas a la educación básica y generar entornos ajenos a la discriminación;

instrumentar programas de difusión y educación dirigidos, por un lado, a las

autoridades, servidores públicos, empresarios y, en general, a la población de

zonas de alto tránsito o asentamiento migratorio y, por el otro, a los migrantes,

refugiados y desplazados internos.

Trabajo� permitir una igualdad real de oportunidades  en el acceso a las 

relaciones  laborales, al desempeño laboral respetuoso de la integridad de las

personas y a la certidumbre laboral para los trabajadores.

Acceso a la Justicia� en general propone que el Estado mexicano adopte las 

medidas legislativas y administrativas para garantizar una correcta procuración

y administración de justicia en todas  las  ramas  del derecho, a fin de dar

cumplimiento irrestricto al principio constitucional de no discriminación:

asegurar el principio de no discriminación en el acceso de toda persona a los 

derechos constitucionales de seguridad y justicia, y en especial a la población

migrante y refugiada. Específicamente proponen que en el Distrito Federal, en

las  entidades  de la federación y en la federación misma se deberán

implementar las siguientes medidas para el acceso a la justicia en relación con

las personas migrantes y refugiadas:

a) vigilar que las  personas  migrantes  que sean víctimas  de un ilícito o

presuntos responsables  de un delito sean tratadas con respeto a sus 

derechos humanos.

b) Vigilar que las  autoridades  garanticen a las personas  que ingresan al

país en calidad de refugiadas la información acerca de los derechos que

las asisten.

64

c) Vigilar que los  defensores  de oficio presten servicio a los  y las 

migrantes.

Después de analizar ambos diagnósticos, es evidente que el PNPED pretende

contribuir con la tarea del definir qué variables  son esenciales  para el

mejoramiento del desarrollo humano, concebido como la expansión del

conjunto de oportunidades  para ser y actuar y la posibilidad de elegir con

autonomía. En este caso, en la variable que este Programa se enfoca es  la

discriminación, pero la discriminación como una nueva variable que limita el

desarrollo de las capacidades básicas de los seres humanos y por lo tanto que

contribuye a la obstaculización el desarrollo humano pleno. En el PNUD se

analiza cómo la migración se relaciona con el desarrollo humano, el PNPED

analiza cómo la discriminación de la población migrante, refugiada y

desplazada se relaciona con el conjunto de oportunidades  que tienen las

personas para elegir con autonomía.

Desde esta perspectiva, los movimientos migratorios voluntarios son indicativos

del conjunto de oportunidades accesibles a los individuos en su lugar de origen,

es  decir, son el resultado de la escasez de oportunidades  en su lugar de

origen. El objetivo esencial del PNPED con relación a la personas migrantes y

refugiadas es fomentar la creación de nuevas oportunidades para prevenir que

estos  fenómenos  se den por las  opciones  limitadas  y frecuentemente

desiguales que estos individuos sufren.

Asimismo las  variables  importantes  que el PNPED considera son los

subsistemas  como: educación, trabajo, salud y justicia. Enfocando su trabajo

en la formulación de políticas  públicas  que incidan en estos  subsistemas, se

logrará prevenir y eliminar la discriminación en México. Para que realmente se

logre en el ámbito de la salud se le debería de incorporar una visión que

entienda el proceso migratorio como el PNUD, en tres momentos: el origen, el

traslado y el destino, ya que los  riesgos  a los  que se expone el migrante en

cada etapa del proceso son diferentes  y conllevan a diferentes  demandas al

sector de salud que podrían ser incorporadas. En el actual PNPED, los

objetivos  relativos  a la salud de la personas  migrantes  y refugiadas  están

ligados a cómo se proporciona la salud en el destino, sin embargo es necesario

65

formular demandas que se traduzcan en la protección de la población migrante

y refugiada en el proceso de traslado también.

X. Contexto Internacional

En sección de la temática relacionada con los  migrantes  y refugiados  en

México presentaré los principales compromisos  internacionales bilaterales  y 

multilaterales  relacionados  con personas  migrantes  y refugiadas  a los  cuales 

México se ha sumado (así como los que ha ratificado).

I. Régimen Internacional de Personas Refugiadas y Migrantes

Stephen D. Krasner define al régimen internacional como el conjunto de

principios, normas, reglas  y  procedimientos de toma de decisión, implícitos  o

explícitos, sobre los  cuales  convergen las  expectativas  de los  actores  en un

área determinada de las  relaciones  internacionales.27 En el caso de las

personas refugiadas, el régimen se encuentra bien definido: los  principios

incluyen la aceptación de que las situaciones de refugiados y refugiadas son un

problema que debe solucionarse; las normas exhortan a los actores a prevenir

el desplazamiento de personas, y a ayudar a aquellos  que han sido

desplazados; las reglas señalan los derechos de las personas refugiadas y los 

comportamientos proscritos a ellos y a los estados; los procedimientos de toma

de decisión incluyen procesos gubernamentales nacionales e internacionales­

sobre todo dentro de la ONU­ en donde los actores toman decisiones sobre el

mandato de las  agencias  internacionales y aclaran divergencias  sobre la

política hacia las personas refugiadas; y los  actores  son los  estados, los 

organismos y organizaciones regionales e internacionales, y las ONGs que se

ocupan de los problemas de este grupo de personas.28

27 Stephen D. Krasner, International Regimes, New York, Cornell University Press, 1983, p. 22.

28 Los instrumentos internacionales que sostienen el régimen de refugiados son: Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951); Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados (1967); Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (1950); Convención de la OUA por la que se regulan los aspectos específicos de problemas de los refugiados en África (1969), Declaración de las Naciones Unidas sobre Asilo Territorial (1967); Declaración de Cartagena sobre Refugiados (1984); Declaración de San José sobre refugiados y personas desplazadas (1994); Declaración de Tlatelolco sobre acciones prácticas en el derecho de los refugiados en América Latina y el Caribe(1999); Declaración de Río de Janeiro sobre la

66

De acuerdo con el Instituto Nacional de Migración (INAMI), a diferencia del

régimen internacional de protección de refugiados, el derecho internacional no

se ha desarrollado en otras áreas relacionadas con la migración, por ejemplo,

en materia de retorno de migrantes, visas, y controles fronterizos; por lo que no

existe actualmente un marco exhaustivo que regule la migración internacional

para encauzar los  flujos de personas  de manera ordenada.29 Sin embargo,

existen diversos instrumentos bilaterales, y multilaterales que regulan diversos

aspectos  de la migración; particularmente lo relativo a la protección de los 

derechos  humanos. En este rubro se ubican la mayoría de las  convenciones 

producidas  en el marco de la Organización de las  Naciones  Unidas  (ONU),

tales como a) la Carta Internacional de los Derechos  Humanos; b) las

convenciones sobre relaciones  consulares  y diplomáticas30; c) las  relativas  a

refugio, asilo, nacionalidad y apátrida31; d) trabajadores migratorios32; d) crimen

transnacional33; e) protección diferenciada de mujeres y niños34; y finalmente

institución del Refugio (2000); Declaración de Quito sobre migraciones, democracia, desarrollo y derechos humanos (2000); Declaración y Plan de Acción de México para Fortalecer la Protección Internacional de los Refugiados en América Latina (2004).

29 Página del Instituto nacional de Migración Disponible en www.inami.gob.mx Fecha de consulta: 2 de agosto de 2007.

30 Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas ­ adoptada el 18 de abril de 1961, entró en vigor el 24 de abril de 1964 y fue ratificada por México el 17 de junio de 1965, http://www.oas.org/legal/spanish/documentos/ConvencionViena.htm Fecha de Consulta: 2 de agosto de 2007. Convención de Viena sobre Relaciones Consulares ­ adoptada el 24 de abril de 1963, entró en vigor el 19 de marzo de 1967 y fue ratificada por México el 16 de junio de 1965 http://www.oas.org/legal/spanish/documentos/ConvVienaConsulares.htm Fecha de Consulta: 8 de agosto de 2007. Conjunto de principios para la Protección de Todas las Personas bajo Cualquier Forma de Detención o Prisión ­ adoptado el 9 de diciembre de 1988, A.G. Res. 43/173 http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/h_comp36_sp.htm Fecha de Consulta: 5 de agosto de 2007.

31 Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, adoptada el 28 de septiembre de 1954, entró en vigor el 6 de junio de 1960 y fue ratificada por México el 7 de junio de 2000, http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/o_c_sp_sp.htm Fecha de Consulta: 3 de agosto de 2007. Convención sobre el Estatuto de los Refugiados ­ adoptada el 28 de julio de 1951, entró en vigor el 22 de abril de 1954 y fue ratificada por México el 7 de junio de 2000, http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/o_p_ref_sp.htm Fecha de Consulta: 5 de agosto de 2007. Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados ­ adoptado el 31 de enero de 1967, entró en vigor el 4 de octubre de 1967 y fue ratificado por México el 7 de junio de 2000,http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/o_p_ref_sp.htm Fecha de Consulta: 3 de agosto de 2007. Declaración sobre el Asilo Territorial ­ adoptada por la Asamblea General en su resolución 2312 (XXII), de 14 de diciembre de 1967,http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/o_asylum_sp.htm Fecha de Consulta: 3 de agosto de 2007.

67

f) discriminación e intolerancia35 . En el anexo 1, que constituye una de las

partes principales de este documento, se muestran los tratados multilaterales y 

bilaterales a los que México se ha sumado desde principios del siglo XX hasta

la actualidad en lo que respecta al tema de migración y refugio.

32 Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares ­ adoptada el 18 de diciembre de 1990, entró en vigor el 1 de julio de 2003 y fue ratificada por México el 8 de marzo de 1999.http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/m_mwctoc_sp.htm Fecha de Consulta: 2 de agosto de 2007.

33 Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional ­adoptada el 15 de noviembre de 2000, no ha entrado en vigor, y fue ratificada por México el 4 de marzo de 2003, http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/1292.pdf Fecha de Consulta: 8 de agosto de 2007.

Protocolo Contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional ­adoptado el 15 de noviembre de 2000, ratificado por México el 4 de marzo de 2003y entró en vigor el 28 de enero de 2004, http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_smug_sp a.pdf Fecha de Consulta: 6 de agosto de 2007.

34 Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional ­ adoptado el 15 de noviembre de 2000, fue ratificado por México el 4 de marzo de 2003 y entró en vigor el 25 de diciembre de 2003, http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/1305.pdf Fecha de Consulta: 2 de agosto de 2007.

35 Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial ­ adoptada el 21 de diciembre de 1965, entró en vigor el 4 de enero de 1969 y fue ratificada por México el 20 de febrero de 1975, http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/d_icerd_sp.htm Fecha de Consulta: 2 de agosto de 2007. Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer ­ adoptada el 18 de diciembre de 1979, entró en vigor el 3 de septiembre de 1981 y fue ratificada por México el 23 de marzo de 1981,http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/e1cedaw_sp.htm Fecha de Consulta: 2 de agosto de 2007.

68

Anexo 1. Tratados multilaterales de los cuales México forma parte sobre

temas de migración y tratamiento de refugiados.

a)Instrumentos Universales 

Tratado Fecha adopción

Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas

19/04/1961

Convención de Viena sobre Relaciones 24/04/1963 Consulares

Conjunto de principios para la Protección de Todas las Personas bajo Cualquier Forma de

9/12/1988

Detención o Prisión

Convención sobre el Estatuto de los Apátridas 28/09/1954

Convención sobre el Estatuto de los Refugiados 28/07/1951

Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados 31/01/1967

Declaración sobre el Asilo Territorial 14/12/1967

Convención internacional sobre la protección de 18/12/1990

los derechos de todos los trabajadores

migratorios y de sus familiares

Convención de las Naciones Unidas Contra la 15/11/2000

Delincuencia Organizada Transnacional

Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la 15/11/2000

Trata de Personas, especialmente Mujeres y

Niños

Protocolo Contra el Tráfico Ilícito de Migrantes 15/11/2000

por Tierra, Mar y Aire

Convención Internacional sobre la Eliminación de 21/12/1965

todas las Formas de Discriminación Racial

Convención sobre la Eliminación de todas las 18/12/1979

Formas de Discriminación Contra la Mujer

Convenio 97 de la OIT relativo a los trabajadores 1/07/1949

migrantes

Convenio 118 de la OIT relativo a la igualdad de 28/061962

Entrada en vigor

24/04/1964

Ratificación por México

17/06/1965

19/03/1967

9/12/1988

16/06/1965

6/06/1960

22/04/1954

4/10/1967

14/12/1967

1/07/2003

7/06/2000

7/06/2000

7/06/2000

Ratificación por México

8/03/1999

29/09/2003 4/03/2003

25/12/2003 4/03/2004

28/01/2004 4/03/2003

4/01/1969 20/02/1975

3/09/1981 23/03/1981

22/01/1952 No se ha ratificado

25/04/1964 6/01/1978

69

trato de nacionales y extranjeros en materia de

seguridad social

24/06/1975 9/12/1978 No se ha Convenio 143 de la OIT sobre las migraciones en ratificado

condiciones abusivas y la promoción de la

igualdad de oportunidades y de trato de los

trabajadores migrantes

9/10/1987 3/07/1991 5/10/1990 Convenio 166 sobre la repatriación de la gente

de mar (revisado)

1/06/1999 19/11/2000 30/06/2000 Convenio 182 sobre las peores formas de trabajo

infantil

5/12/1951 5/12/1951 5/06/2002 Constitución de la Organización Internacional

para las Migraciones

14/04/1994 1/01/1995 1/01/1995 Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios

(AGCS) de la OMC

b) Instrumentos Regionales Americanos (OEA, CRM, NAFTA)

Fecha Entrada en Ratificación por Tratado adopción vigor México

28/03/1954 24/12/1954 3/04/1982 Convención sobre Asilo Territorial

28/03/1954 29/121954 6/02/1957 Convención sobre Asilo Diplomático

22/11/1969 18/07/1978 24/03/1981 Convención Americana sobre

Derechos Humanos "Pacto de San

José,Costa Rica"

26/12/1933 25/01/1935 27/01/1936 Convención sobre Extradición

22/11/1984 Declaración de Cartagena sobre los

Refugiados

9/12/1985 28/02/1987 22/06/1987 Convención Interamericana para

Prevenir y Sancionar la Tortura

70

re

res

el

Conferencia Internacional sobre

refugiados, repatriados y

desplazados centroamericanos en

América Latina

Tratado de Libre Comercio de

América del Norte (Capítulo de

Entrada Temporal de Personas de

Negocios)

Convención Interamericana para

Prevenir, Sancionar y Erradicar la

Violencia contra la Mujer

"Convención de Belem do Para"

Declaración de San José sob refugiados y personas desplazadas

Declaración Conjunta y Plan de

Acción de la Cumbre Tuxtla

Gutiérrez II

Declaración de Tlatelolco sob acciones prácticas en el derecho de lo refugiados en América Latina y Caribe

Declaración de Río de Janeiro

sobre la institución del Refugio

Declaración de Quito sobre

migraciones, democracia, desarrollo

y derechos humanos

Plan de Acción de la Conferencia

Regional sobre Migración (CRM)

Declaración y Plan de Acción de

México para Fortalecer la

Protección Internacional de los

Refugiados en América Latina

31/05/1989

17/12/1992 1/01/1994

9/06/1994 5/03/1995 12/11/1998

7/12/1994

15/02/1996

11/05/1999

10/11/2000

15/08/2002

3/12/2003

16/11/2004

Fuentes: http://www.inami.gob.mx; www.acnur.org; www.crmsv.org; www.oas.org; www.oit.org; www.unhchr.org,

www.omc.org

Tratados bilaterales de los cuales México forma parte sobre temas de

migración y tratamiento de refugiados.

71

a) Desarrollo fronterizo

Tratado Fecha Fecha Lugar Firma Publicación Firma/Adopción Adopción en el DOF

DECRETO Promulgatorio del Acuerdo 14/04/2004 12/05/2003 Guatemala, entre el Gobierno de los Estados Unidos Guatemala Mexicanos y el Gobierno de la República de Guatemala para Establecer una Comisión de Salud Fronteriza México­Guatemala, firmado en la ciudad de Guatemala, Guatemala, el doce de mayo de dos mil tres.

DECRETO Promulgatorio del Acuerdo 20/03/2001 24/07/2000 México, D.F. entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de los Estados Unidos de América para Establecer una Comisión de Salud Fronteriza México­Estados Unidos, hecho en la ciudad de Washington, el catorce de julio de dos mil y en la Ciudad de México, D.F., el veinticuatro de julio del propio año.

DECRETO Promulgatorio del Protocolo 09/09/2004 16/11/1993 Washington, Modificatorio al Acuerdo entre el D.C. Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de los Estados Unidos de América sobre el Establecimiento de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza y el Banco de Desarrollo de América del Norte, firmado el 16 y 18 de noviembre de 1993, suscrito en Washington el veinticinco de noviembre de dos mil dos y en la Ciudad de México el veintiséis de noviembre de dos mil dos.

DECRETO de promulgación del Acuerdo 27/12/1993 16/11/1993 México, D.F. entre el Gobierno de los Estados Unidos y Washington Mexicanos y el Gobierno de los Estados D.C. Unidos de América sobre el establecimiento de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza y el Banco de Desarrollo de América del Norte.

DECRETO Promulgatorio del Tratado 05/03/2003 17/07/1990 México, D.F. para Fortalecer la Comisión Internacional de Límites y Aguas entre los Gobiernos de los Estados Unidos Mexicanos y de la República de Guatemala, firmado en la Ciudad de México, el diecisiete de julio de mil novecientos noventa.

DECRETO de Promulgación del Acuerdo 23/06/1988 10/04/1987 Guatemala, entre el Gobierno de los Estados Unidos Guatemala Mexicanos y el Gobierno de la República de Guatemala, sobre Cooperación para la Prevención y Atención en Casos de Desastres Naturales, firmado en la ciudad de Guatemala, el día 10 de abril

72

de 1987.

DECRETO de Promulgación del Tratado 12/07/1972 23/11/1970 México, D.F. para resolver las diferencias fronterizas pendientes y para mantener a los ríos Bravo y Colorado como la Frontera Internacional entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América, firmado en la ciudad de México el 23 de noviembre de 1970.

ACUERDO sobre la asignación de 18/12/1962 18/04/1962 Notas canales de televisión a lo largo de la frontera entre México y los Estados Unidos de América.

Intercambiadas entre la Secretaría de Relaciones Exteriores y la Embajada de los Estados Unidos de América en México

DECRETO que promulga la Convención 20/01/1934 01/02/1933 México, D.F. entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América, para la rectificación del Río Bravo del norte (Grande), en el Valle de Juárez­ El Paso.

b) Migración

Tratado Fecha Fecha Lugar Firma Publicación Firma/ Adopción en el DOF Adopción

Entendimiento que Amplía el Marco Bilateral en 18/08/1989 Tapachula materia de Protección y Migración entre los Chiapas, Estados Unidos Mexicanos y la República de México Guatemala

Entendimiento que Amplía el Marco Consular 07/08/1989 México, D.F Bilateral en materia de Protección y Migración, México ­ Estados Unidos de América

Memorándum de Entendimiento entre el Gobierno 17/06/1974 Ottawa, de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de Canadá Canadá relativo a la Admisión en Canadá de Trabajadores Agrícolas Migratorios mexicanos

Acuerdo sobre Documentación Migratoria a No 29/05/1974 México, D.F Inmigrantes entre los Gobiernos de los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América.

Acuerdo sobre la Aplicación de la Leyes del 27/03/1968 México, D.F Seguro Social de los Estados Unidos de América sobre el Pago de Beneficios a Causahabientes con Domicilio en el Extranjero

Acuerdo sobre Documentación Migratoria a No 28/10/1953 México, D.F Inmigrantes entre los Gobiernos de los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América

Fuente: Instituto Nacional de Migración www.inami.gob.mx

73

Anexo 2. Iniciativas dictaminadas y aprobadas relacionadas con migrantes y refugiados clasificadas por tema

Inmigración LIX Reforma el artículo segundo transitorio del diverso que reforma los

Eliminar el plazo de 5 años, establecido en el Decreto antes mencionado, para solicitar la Declaración de Nacionalidad

artículos 30, 32 y 37 de la Constitución

Mexicana por Nacimiento en los casos de pérdida por haber obtenido una nacionalidad extranjera, a efecto

Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de marzo de 1997.

de que dicha solicitud pueda realizarse sin que exista plazo de vencimiento para ello.

Inmigración LVIII Con proyecto de Expedir la Ley que establezca los Ley sobre los Derechos de los Migrantes.

derechos que gozan los migrantes dentro del territorio nacional, de conformidad con las siguientes bases. 1. Se señalan los derechos de que gozan los migrantes y sus familiares, en las categorías de: a) “Inmigrante”, o “extranjero que se interna legalmente en el país con el propósito de radicarse en él, en tanto adquiera la calidad de inmigrado”. b) “Inmigrado”, o “extranjero que adquiere derechos de residencia en el país”. 2. Se estipulan los derechos de que gozan: a) Los “emigrantes”, o “mexicanos que salgan del país con el propósito de residir en el extranjero. b) Los “trabajadores de temporada”, “trabajadores o migratorios cuyo trabajo, por su propia naturaleza, dependa de condiciones estacionales y sólo se realice durante una época del año”. 3. Se faculta al CONAPO, para establecer, en coordinación con las dependencias del Ejecutivo Federal y las entidades federativas, las políticas y programas de acción a fin de promover condiciones equitativas y dignas relativas a la inmigración internacional de trabajadores y sus familiares. 4. Se señala como obligación del CONAPO, “impulsar las políticas a fin de emplear en trabajos en beneficio de la comunidad, a los migrantes desempleados y los refugiados, otorgándoles ayuda o beneficios de

74

carácter social”.

Protección a LIX Proyecto de Permitir a los migrantes que cuenten migrantes decreto que

reforma el artículo 61, fracción VII, de la Ley Aduanera.

con matrícula consular importar enseres menores y ropa, cuyos bienes sean libres de impuestos.

Protección a LIX Proyecto de Para establecer que las autoridades migrantes decreto, por el que

se reforma y adiciona la Ley General de Población

migratorias trasladarán a los menores migrantes mexicanos a los albergues que haya dispuesto el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, para que una vez realizada la investigación social del paradero de su familia, se proceda a su reintegración.

Protección a LIX Proyecto de Los objetivos de esta ley son migrantes decreto, por el que

se expide la Ley de Protección a Migrantes y sus Familias. Enviada por la Cámara de Senadores.

implantar políticas públicas para la protección de la dignidad, los derechos fundamentales y demás garantías de los migrantes mexicanos y sus familias, dentro y fuera del país; poner en marcha políticas públicas para proteger los derechos de los migrantes extranjeros en territorio nacional, y promover la coordinación interinstitucional entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal, los municipios, los órganos de estado y las organizaciones no gubernamentales para la protección de los migrantes, mexicanos y extranjeros, y sus familias.

Protección migrantes

a LIX De Ley Federal de Protección a los Trabajadores Migrantes y sus Familias

Los objetivos de esta ley son integrar un marco jurídico que garantice el respeto a los derechos de los migrantes y reconozca su contribución a la economía nacional; construir una red nacional entre los gobiernos: federal, estatales, municipales y sociedad civil para responder a la problemática que enfrentan; facilitar y humanizar el tránsito de los mexicanos migrantes en nuestro país; y, entre otros, establecer un plan nacional de apoyo

75

a migrantes por parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores.

Protección a LIX Que reforma los Pretende transferir recursos del migrantes artículos 42 de la

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y 18­A de la Ley Federal de Derechos.

derecho de no migrante a las entidades federativas y a los municipios.

Protección a LVIII Con proyecto de Crear la Procuraduría General de migrantes decreto que

adiciona el artículo 112 bis a la Ley General de Población.

Migración, que tenga como atribuciones la defensa de los derechos de los inmigrantes y no inmigrantes dentro del territorio nacional; la defensa de los emigrantes mexicanos en el extranjero, relativas a su calidad migratoria o violaciones a sus derechos humanos y así como la defensa de los jornaleros agrícolas, trabajadores eventuales o grupos étnicos.

Crecimiento LIX Proyecto de Garantizar la equidad y la igualdad equilibrado decreto que

reforma la fracción segunda del artículo 3 de la Ley General de Población.

de género, en la normatividad de población.

Remesas LIX De Ley de Remesas, y que adiciona las fracciones VI, VII y VIII al artículo 253 del Código Penal Federal

Regular las remesas que envían los mexicanos que se encuentran en el exterior a sus familias en territorio nacional, y evitar prácticas nocivas de empresas que prestan el servicio de remesas y proteger los intereses de los mexicanos y sus familias.

Remesas LIX Proyecto de decreto que crea la Ley para Regular las Remesas de Dinero.

Regular la transferencia, recepción y cambio de las remesas de dinero que transfieren los migrantes nacionales a nuestro país, así como las partes que intervienen en dicha operación.

Remesas LIX Proyecto de decreto que crea la Ley para Regular el Envío de Remesas del Extranjero a la República Mexicana.

Regular, vigilar y determinar las bases para operar las instituciones bancarias, casas de cambio, instituciones auxiliares del crédito, centros de envíos de valores o cualquier empresa, con independencia de la denominación jurídica que se le otorgue, que sirvan de conducto o medio para ofertar o

76

Tráfico de personas

LVIII Con proyecto de decreto que reforma y adiciona

Tipificar en el Código Penal como delincuencia organizada, el delito de tráfico ilegal de personas,

diversos artículos de la Ley General de Población, el Código Penal Federal y la Ley Federal Contra la delincuencia Organizada.

incrementando las penas por dicho delito: 1. Incorpora al Código Penal el delito de “traslado de personas, sin la documentación correspondiente, con propósito de tráfico”. 2. Incrementa al máximo las penas por este delito cuando sea realizado por una o dos personas. 3. Tipifica como delincuencia organizada el delito de tráfico ilegal de personas, cuando sea cometido por tres o más personas, incrementando las penas correspondientes. 4. Aumenta las penas cuando se utilice a menores de edad o incapaces para cometer

137 y 143 de la ley tipos penales y trasladarlos al Código

este delito o auxiliar en la comisión del mismo.

Tráfico de personas

LVIII

°

Con proyecto de decreto que reforma y adiciona el artículo 143 de la Ley General de Población

Perseguir por oficio, sin que sea necesario la presentación de una denuncia, a quien por sí o por interpósita persona, con propósito de tráfico, pretenda llevar o lleve mexicanos o extranjeros a internarse a otro país, sin la documentación correspondiente.

Desplazados LIX

" "

Con proyecto de decreto, que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Población.

Crear un marco jurídico adecuado que brinde a la población desplazada una atención especial e incorporar a este sector a las leyes de población y a los códigos de procuración y administración de justicia.

Fondo de braceros

LIX 439 440 441 l

como la fracción V

Ley que crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Compensación para los Trabajadores Mexicanos Braceros Migratorios en Estados Unidos de América del periodo 1942 a 1964.

Crea un fideicomiso público para resarcir los daños económicos a los ex trabajadores braceros agrícolas y no agrícolas del periodo 1942­1964, que no recibieron su fondo de ahorro.

Fondo de braceros

LIX Ley para crear el Fideicomiso que administrará el fondo de compensación

Pretende compensar económicamente a todos los trabajadores mexicanos braceros de los años 1942­1964 o a sus cónyuges, viudas o a los hijos o hijas,

para los que hayan quedado debidamente

77

trabajadores mexicanos braceros en el período de 1962 a 1964.

registrados en las oficinas instaladas para tal efecto por el Gobierno Federal a través de la SEGOB.

Fondo de LVIII Con proyecto de Otorgar apoyo a todos aquellos ex braceros ley que crea

Fideicomiso que Administrará el Fondo de Contingencia para el Apoyo de los ex Braceros del Periodo 1942­1946.

braceros, o a sus cónyuges, para dar seguimiento a los fondos aportados por los braceros y la Secretaría de Gobernación en los años de 1942 a 1946 con una compensación de 5 mil dólares por cada bracero registrado en el padrón.

Derechos LX Con proyecto de Establece que las mujeres y niñas Humanos decreto que expide

la Ley General que crea el Sistema Nacional de Prevención, Protección, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y las Niñas.

son vulnerables a la violencia. En este sentido se crea el Sistema Nacional de Prevención, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y Niñas.

Derechos LX De Ley General de Otorga mayor certeza jurídica de Humanos acceso de las

mujeres a una vida libre de violencia.

género a favor de las mujeres mediante el reconocimiento de su derecho a una vida libre de violencia, independientemente de su edad, estado civil, profesión, religión, origen étnico o condición social. Señala que se les brindará a las mujeres la protección jurídica para salvaguardar el acceso a una vida libre de violencia e incorporará el concepto del estado de riesgo y de indefensión.

Derechos LIX Con proyecto de Plantea que la Federación, los Humanos decreto para

reformar y adicionar los artículos 18 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Estados y el Distrito Federal, deberán establecer un sistema integral de justicia penal para adolescentes, en el cual se garanticen los derechos fundamentales que reconoce la Constitución Política para todo individuo, así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos.

Derechos Humanos

LIX Proyecto de decreto que expide la Ley General

Propone replantear las definiciones de género y perspectiva de género.

78

para la igualdad entre Mujeres y Hombres; y reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Derechos LIX Decreto que Establece que las mujeres y niñas Humanos expide la Ley

General que crea el Sistema Nacional de Prevención, Protección, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y las Niñas

son vulnerables a la violencia. En este sentido se crea el Sistema Nacional de Prevención, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y Niñas.

Derechos LIX Proyecto de Plantea fortalecer las atribuciones y

Humanos decreto que reforma y adiciona los artículos 15, 52, 72, y 73 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y 247 fracción VI del Código Penal Federal

capacidades de gestión de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. En ese sentido determina que se faculte a la Comisión para interponer denuncias penales o administrativas respecto de las infracciones o delitos que se desprendan de las investigaciones que realiza.

Derechos LIX Decreto que La iniciativa propone otorgar a los

Humanos reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Derechos Humanos

tribunales federales competencia para conocer las controversias que se susciten por leyes o actos que violen las garantías individuales o los derechos humanos.

Derechos LIX Reformas al Propone: a) aceptar la competencia

Humanos artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, referente a la Corte Penal

de tribunales internacionales en los que México participe; b) que México coopere en la realización de procedimientos de investigación y persecución de delitos graves, así como en la ejecución de sentencias y resoluciones de dichos tribunales.

79

Internacional.

Derechos LIX Adiciona un inciso Se faculta a la CNDH para iniciar

Humanos g) a la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

juicios de controversia constitucional ante la SCJN en contra de leyes de carácter federal, estatal y del DF, o bien, de tratados internacionales que vayan en contra de las garantías individuales previstas en la Constitución.

Derechos LVIII Decreto por el que Prevenir y eliminar todas las formas

Humanos se expide la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación en México.

de discriminación que se ejerzan contra cualquier persona en los términos del Artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como promover la igualdad de oportunidades y de trato.

Derechos LVIII Decreto por el que Ser la guía de acción institucional del

Humanos se aprueba el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación.

Estado mexicano para dar una dirección concreta a su compromiso de cumplimiento de la garantía constitucional a la no discriminación.

Derechos LVII Decreto que Fortalecer las garantías

Humanos reforma el párrafo sexto del artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

constitucionales de las que gozan los niños, para evitar su abandono y maltrato. Por ello, propone que en el artículo 4 constitucional se señale que: todos los menores desde que nacen, tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación, sano esparcimiento y buena formación para su pleno desarrollo físico, intelectual y emocional. La Federación, las entidades federativas, los municipios y los ascendentes y los particulares promoverán lo necesario, dentro de sus áreas de competencia para lograr estos fines. El Estado dará facilidades a los particulares para que colaboren en el logro de los mismos, y vigilará que cumplan con sus objetivos. Todos los menores tienen derecho a no ser maltratados, por lo que su abandono o mal trato será castigado de acuerdo a la ley.

Derechos LVII Proyecto de La iniciativa propone: 1) que sea el

Humanos decreto que reforma y adiciona los artículos 21, 73, 74, 76, 102 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Congreso de la Unión quien designe al presidente y a los consejeros de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y a los recursos materiales y financieros de la misma; 2) facultar a la Comisión para efectuar investigaciones, integrar averiguaciones previas y

80

Mexicanos y consignarlas ante un juez diversos artículos competente, cuando se trate de de la Ley de la delitos de tortura; 3) facultar al titular Comisión de de la Comisión para iniciar juicios Nacional de políticos contra servidores públicos Derechos que no acepten las recomendaciones Humanos. o que no las cumplan; 4) denunciar a

los funcionarios que violenten los derechos humanos; y 5) acudir ante la autoridad judicial para ejercitar la acción penal en casos de tortura.

Derechos LVII Proyecto de crea el Instituto para la Igualdad de

Humanos decreto que crea el Instituto para la Igualdad de Oportunidades, la Equidad y la Paridad entre Mujeres y Hombres.

Oportunidades, la Equidad y la Paridad entre Mujeres y Hombres, que tendría por objeto garantizar, proteger, promover y difundir el respeto de los derechos de las mujeres consagrados en las declaraciones, convenciones internacionales ratificados por nuestro país, así como en la Constitución Política. Dicha promoción de la igualdad de oportunidades, equidad y paridad de oportunidades entre mujeres y hombres, deberá ser en todos los ámbitos de la vida nacional.

Derechos LVII Reforma el párrafo Se establece a nivel constitucional la

Humanos sexto y se adicionan los párrafos séptimo y octavo del artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

protección que deberán tener los derechos y las garantías de los niños, niñas y adolescentes para asegurar su desarrollo. Se faculta a cualquier persona para exigir a la autoridad competente el cumplimiento de estos derechos y se define a los niños como todo ser humano menor de 18 años.

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos del Sistema de información Legislativa (SIL) http://sil.gobernacion.gob.mx/Numeralia/Iniciativas/index.php (Fecha de consulta: 20 de agosto 2007)

81

Glosario

a) Calidades y Características Migratorias36

­No Inmigrante���� Es  el extranjero que con permiso de la Secretaría de

Gobernación se interna en el país  temporalmente, dentro de alguna de las

siguientes  características  migratorias  (Artículo 42 de la Ley General de

Población):

1. Turista.­ Es aquella o aquel extranjero que se interna al país con fines de

recreo o salud, para actividades  artísticas, culturales  o deportivas, no

remuneradas  ni lucrativas, con temporalidad máxima de seis  meses 

improrrogables.

2. Transmigrante.­ Es  la o el extranjero que se interna en tránsito hacia otro

país y podrá permanecer en territorio nacional hasta por treinta días.

3. Visitante.­ Es la o el extranjero cuyo objetivo es el de dedicarse al ejercicio

de alguna actividad lucrativa o no, siempre que sea lícita y honesta y con

autorización para permanecer en el país hasta por un año.37

4. Ministro de Culto o Asociado Religioso.­ Es  aquella o aquel extranjero

que se interna para ejercer el ministerio de cualquier culto, o para la realización

de labores de asistencia social y filantrópicas, que coincidan con los fines de la

36 Instituto Nacional de Migración – www.inami.gob.mx (fecha de consulta: 10 septiembre 2007)

37 Esta característica tiene distintas modalidades como: Rentista.­ Cuando el extranjero visitante viva durante su estancia de sus recursos traídos del extranjero, de las rentas que éstos produzcan, de cualquier ingreso proveniente del exterior o de sus inversiones en el país; Inversionista.­ Cuando su internación tenga como propósito conocer alternativas de inversión o para realizar éstas; Técnico o Científico.­ Cuando se dedique a actividades científicas, técnicas ó de asesoría; Artista o Deportista.­ Cuando el propósito sea realizar actividades artísticas, deportivas o similares; Observador de Derechos Humanos o Procesos Electorales.­ Cuando la finalidad sea la observación de derechos humanos, incluyendo la de los procesos electorales; Cargo de Confianza.­ Cuando pretenda ocupar cargos de confianza; Consejero.­ Cuando pretenda asistir a asambleas y sesiones del consejo de administración de empresas; Profesional.­ Cuando su internación tenga como finalidad desempeñar actividades profesionales.

82

asociación religiosa a la que pertenezca, siempre que ésta cuente con registro

previo ante la Secretaría de Gobernación y que la o el extranjero posea, con

antelación, el carácter de ministro de culto o de asociado en los términos de la

Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público. El permiso se otorgará hasta

por un año y podrán concederse hasta cuatro prórrogas por igual temporalidad

cada una, con entradas y salidas múltiples.

5. Asilado Político.­ Es  la o el extranjero que se interna para proteger su

libertad o su vida de persecuciones políticas en su país de origen, autorizado

por el tiempo que la Secretaría de Gobernación juzgue conveniente,

atendiendo a las circunstancias que en cada caso concurran. Si la o el asilado

político viola las leyes nacionales, sin perjuicio de las sanciones que por ello le

sean aplicables, perderá su característica migratoria, y la misma Secretaría le

podrá otorgar la calidad que juzgue conveniente para continuar su legal

estancia en el país. Asimismo, si la persona asilada política se ausenta del

país, perderá todo derecho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que

haya salido con permiso de la propia Dependencia.

6. Refugiado.­ Es aquella o aquel extranjero que se interna para proteger su

vida, seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas  por violencia

generalizada, agresión extranjera, conflictos  internos, violación masiva de

derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el

orden público en su país de origen, que lo hayan obligado a huir a otro país. No

quedan comprendidas  en la presente característica migratoria aquellas

personas que son objeto de persecución política. La Secretaría de Gobernación

renovará su permiso de estancia en el país, cuantas veces lo estime necesario.

Si la o el refugiado viola las leyes nacionales, sin perjuicio de las sanciones que

por ello le sean aplicables  perderá su característica migratoria y la misma

Secretaría le podrá otorgar la calidad que juzgue procedente para continuar su

legal estancia en el país. Asimismo, si se ausenta del país, perderá todo

derecho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que haya salido con

permiso de la propia Secretaría. La persona refugiada no podrá ser devuelta a

su país  de origen, ni enviada a cualquier otro, en donde su vida, libertad o

seguridad se vean amenazadas. La Secretaría de Gobernación podrá

83

dispensar la sanción a que se hubiere hecho acreedor(a) por su internación

ilegal al país, al extranjero(a) a quien se otorgue esta característica migratoria,

atendiendo al sentido humanitario y de protección que orienta la institución de

la o el refugiado.

7. Estudiante.­ Es  la o el extranjero cuyo propósito es  iniciar, terminar o

perfeccionar estudios en instituciones  o planteles  educativos oficiales, o

incorporados con reconocimiento oficial de validez, o para realizar estudios que

no lo requieran, con prórrogas anuales y con autorización para permanecer en

el país  sólo el tiempo que duren sus  estudios  y el que sea necesario para

obtener la documentación final escolar respectiva, pudiendo ausentarse del

país, cada año, hasta por 120 días  en total; si estudia en alguna ciudad

fronteriza y es residente de localidad limítrofe, no se aplicará la limitación de

ausencias señalada.

8. Visitante Distinguido.­ En casos  especiales, de manera excepcional,

podrán otorgarse permisos  de cortesía para internarse y residir en el país,

hasta por seis  meses, a investigadores, científicos  o humanistas  de prestigio

internacional, periodistas o a otras personas prominentes.

9. Visitante Local.­ Son las y los extranjeros que visitan puertos marítimos o

ciudades fronterizas sin que su permanencia exceda de tres días.

10. Visitante Provisional.­ Son las  y los  extranjeros  que desembarcan

provisionalmente en puertos  marítimos o aeropuertos  con servicio

internacional, cuya documentación carece de algún requisito secundario, por

una temporalidad de hasta 30 días. En estos casos deberán constituir depósito

o fianza que garantice su regreso al país de procedencia, de su nacionalidad o

de su origen, si no cumplen el requisito en el plazo concedido.

11. Corresponsal.­ Es  la o el extranjero cuyo objetivo es  realizar actividades 

propias de la profesión de periodista, para cubrir un evento especial o para su

ejercicio temporal, siempre que acredite debidamente su nombramiento o

ejercicio de la profesión en los  términos  que determine la Secretaría de

84

Gobernación. El permiso se otorgará hasta por un año, y podrán concederse

prórrogas por igual temporalidad cada una, con entradas y salidas múltiples.

­Inmigrante���� Es  el extranjero que se interna legalmente en el país  con el

propósito de radicarse en él, en tanto adquiera la calidad de Inmigrado, dentro

de las  siguientes  características  (Artículos 44 y 48 de la Ley  General de

Población):

1. Familiares.­ Para vivir bajo la dependencia económica del cónyuge o de un

pariente consanguíneo, inmigrante, inmigrado o mexicano en línea recta sin

límite de grado o transversal hasta el segundo. Las y los inmigrantes familiares

podrán ser autorizados  por la Secretaría de Gobernación para realizar las

actividades que establezca el Reglamento. Las  y los  hijos  y hermanos

extranjeros de los inmigrantes, inmigrados o mexicanos, sólo podrán admitirse

dentro de esta característica cuando sean menores de edad, salvo que tengan

impedimento debidamente comprobado para trabajar o estén estudiando en

forma estable.

2. Asimilados.­ Para realizar cualquier actividad lícita y honesta, en caso de

extranjeros  que hayan sido asimilados  al medio nacional o hayan tenido o

tengan cónyuge o hijo mexicano y que no se encuentren comprendidos en las 

fracciones anteriores, en los términos que establezca el Reglamento.

3. Visitante y casi todas sus modalidades (Rentista, Inversionista, Técnico,

Científico, Artista o Deportista, Profesional, Cargo de Confianza)

Inmigrado���� Es  la o el extranjero que adquiere derechos de residencia

definitiva en el país (Artículo 52 y 53 de la Ley General de Población).

1. Las y los Inmigrantes con residencia legal en el país durante cinco años,

podrán adquirir la calidad migratoria de Inmigrados, siempre que hayan

observado las disposiciones  de esta Ley y sus  reglamentos  y que sus 

actividades hayan sido honestas y positivas para la comunidad. En tanto

no se resuelva la solicitud de la calidad de Inmigrado, a juicio de la

Secretaría de Gobernación, la persona interesada seguirá conservando

la de Inmigrante.

85

b) Conceptos generales

Capital humano.­ conocimientos y cualificaciones  que adquieren los

trabajadores por medio de la educación, la formación y la experiencia.

Coyotes.­ Son las  personas  que se dedican al traslado de migrantes  hacia

Estados Unidos. Actualmente en Guatemala y Centro América es un negocio

floreciente y lucrativo llevado a cabo por medio de redes  internacionales  con

buena organización y conexión de un modo especial en las Américas. Existen

muchas personas en la región que se dedican a esta actividad. Muchas veces 

es  un modo seguro de llegar al norte y esto hace ganar buena reputación y

confianza en la población; cabe mencionar también que muchos migrantes han

sido estafados por personas que se hacen pasar por coyotes o polleros.

Desarrollo humano.­ En el núcleo del concepto de desarrollo humano se

encuentran las  personas  y sus  oportunidades, no la riqueza que poseen, el

ingreso que devengan, o las  mercancías y servicios  que consumen. De

acuerdo con la perspectiva de desarrollo humano, el desarrollo de un país no

puede ser entendido únicamente desde la perspectiva económica. Así es

necesario incorporar las posibilidades que cada uno de los habitantes del país

tiene para elegir una vida en la que puedan realizar a plentitud su potencial

como seres humanos. El desarrollo humano consiste en la libertad que gozan

los  individuos  para elegir entre distintas opciones  y formas de vida. El

Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas ha determinado que los

factores fundamentales que permiten a las personas ser libres en ese sentido,

son la posibilidad de alcanzar una vida larga y saludable, poder adquirir

conocimientos  individual y socialmente valiosos, y tener la oportunidad de

obtener los recursos necesarios para disfrutar un nivel de vida decoroso.

Elasticidad de la demanda.­ La elasticidad es una medida de la sensibilidad

de la cantidad demandada o de la cantidad ofrecida de un bien. Así, la

elasticidad de la demanda es  la medida del grado en que la cantidad

demandada de un bien responde a una variación de su precio (elasticidad­

precio de la demanda) o a una variación de la renta de los  consumidores

(elasticidad­renta de la demanda).

86

Marginación.­ fenómeno estructural que se origina en el patrón histórico de

desarrollo; ésta se expresa, por un lado, en la dificultad para propagar el

progreso técnico en el conjunto de la estructura productiva y en las regiones del

país, y por el otro, en la exclusión de grupos sociales del proceso de desarrollo

y del disfrute de sus beneficios. Al ser un fenómeno multidimensional, el

CONAPO mide el nivel de marginación de una región a través de un índice que

contempla las  principales dimensiones: la educación la vivienda, los  ingresos 

monetarios y la distribución de la población.

87

Bibliografía

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Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI): www.inegi.gob.mx

Instituto Nacional de Migración (INM): www.inami.gob.mx

Organización de Estados Americanos (OEA): www.oas.org

Alto Comisionado de las  Naciones  Unidas  para los  Refugiados  (ACNUR): www.acnur.org

Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación (PNPED):

http://www.conapred.org.mx/Noticias/noticiasTextos/profinalMayo11.pdf

Sistema de Información Legislativa (SIL):

http://sil.gobernacion.gob.mx/Numeralia/Iniciativas/index.php

Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL): http://www.sedesol.gob.mx

89

Directorio

Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR)

Comunicación Social Licenciado Martín de J. Takagui Carbajo Extensión 30150 Correo Electrónico: mtakagui@segob.gob.mx Dirección: Hamburgo No. 135, 4º Piso, colonia Juárez (Zona Rosa), Delegación Cuauhtémoc,C.P. 06600, México, D.F. Teléfonos: 52 09 88 43 y 52 09 88 44 Fax: 52 09 90 12

Organización de Estados Americanos (OEA)

Representante de México Oscar Maúrtua de Romaña Dirección: CDM Polanco Apartado Postal 105­194 11551, México, D.F. Teléfonos: (525) 55 280­1208, 55 280­1498 y 55 280­1147 Fax: (525) 55 281­7390 Horario: 8:00 am ­ 5:00 pm Correo electrónico: OASMexico@oas.org

Alto Comisionado de las Naciones Unidos para los Refugiados (ACNUR)

Oficina Regional para México, Centroamérica y Cuba Dirección: Presidente Masaryk No. 29, 6° piso,Polanco Mexico D.F. Teléfonos: (+52 55) 5263 9864, 5263 9861 y 5263 9865 Fax: (+52 55) 5250 9203 Correo electrónico: mexme@unhcr.org

Instituto Nacional de Migración (INM)

Dirección de Estudios Migratorios Ernesto Rodríguez Chávez Director Ext.18070 Correo electrónico: erodriguezch@inami.gob.mx Dirección: Homero 1832; Col. Los Morales Polanco; Delegación Miguel Hidalgo; C.P. 11510, México, D.F. Teléfono: 01 (55) 53 87 24 00

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