Mainwaring y Shugart Linz, Presidencialismo y Democracia

Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart. Juan J. Linz: Presidencialismo y Democracia. Una Revisión...Desarrollo Económico Vol XXXIV N°135. 1994.

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JUAN J. LINZ: PRESIDENCIALISMO YDEMOCRACIA. UNA REVISION CRITICA*

SCOTT MAINWARING** Y MATTHEW S. SHUGART***

Desde los años '60, Juan J. Linz ha sido uno de los especialistasque más ha contribuido a nuestra comprensión de la democracia, elautoritarismo y el totalitarismo. Aunque muchos de sus trabajos hantenido un impacto significativo, entre ellos se destaca su ensayo"Democracia: presidencial o parlamentaria: ¿Hace alguna diferencia?"La tesis de este ensayo, originalmente escrito en 1985, es que elpresidencialismo es menos propicio que el parlamentarismo parasostener regímenes democráticos. El trabajo se convirtió en unclásico y ha generado un extenso debate entre políticos y académicosacerca de los méritos y (especialmente) las limitaciones del gobiernopresidencial 1.

Este artículo revisa y evalúa críticamente los argumentos de Linzacerca de los riesgos del presidencialismo. Coincidimos en granmedida con Linz en que el presidencialismo tal como se ejerce de

* Queremos agradecer a Michael Coppedge y Timothy Scully sus valiososcomentarios a este artículo, Su versión en español ha sido realizada por VictorAlarcón Olguín, Charles D. Kenney y Juan Esteban Montes (Universidad de NotreDame).** The Helen Kellogg Institute, Universidad de Notre Dame [* 216 HersburghCenter for International Studies / Notre Dame / Indiana 46556-5677 / ( (219)631-6580 / Fax: (219) 631-6717.]*** Departamento de Ciencia Politica, Universidad de California, San Diego [*Graduate School of International Relations University of California, San Diego, LaJolla, CA 92093-0519. /( 619-534-5016 / Fax: 619-534-3939.]1 Además de la literatura citada en este capítulo, cabe mencionar otrascontribuciones importantes al presente debate: Jean BLONDEL y Waldino SUÁREZ:"Las limitaciones institucionales del sistema presidencialista", Criterio, Nº1853-1854 (1981), pp. 57-70; Michael COPPEDGE: Strong Parties and Lame Ducks:A Study of the Quality and Stability of Venezuelan Democracy (Stanford, StanfordUniversity Press, en prensa); Luis Eduardo GONZALEZ: Political Structures andDemocracy in Uruguay (Notre Dame, University of Notre Dame Press, 1991); DieterNOHLEN y Mario FERNÁNDEZ (eds.): Presidencialismo versus parlamentarismo(Caracas, Ed. Nueva Sociedad, 1991); y Waldino SUÁREZ: "El poder ejecutivo enAmérica Latina: Su capacidad bajo regímenes presidencialistas de gobierno",Revista de Estudios Políticos, N° 29 (1982), pp. 109-144.



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modo general, results menos adecuado que el parlamentarismo parasostener gobiernos democráticos. Sin embargo, cuestionamos aquívarios aspectos de su argumento.

Coincidimos con tres de las cuatro críticas al presidencialismo queformula Linz, pero estamos en desacuerdo con una de ellas. Creemosque el presidencialismo está menos orientado hacia resultados deltipo "ganador único" que los sistemas parlamentarios al estiloWestminster2. Creemos que el presidencialismo tiene ciertas ventajasque compensan parcialmente sus desventajas. Estas ventajas puedenser aprovechadas al máximo a través de una atención cuidadosa deldiseño institucional de los sistemas presidenciales; las presidenciascon poderes legislativos limitados son preferibles.

El presidencialismo también parece ser viable con partidos que sonpor lo menos algo disciplinados, y resulta especialmente problemáticocon sistemas multipartidistas muy fragmentados y con eleccionesparlamentarias que ocurren con más frecuencia que las eleccionespresidenciales. Finalmente, planteamos que cambiar delpresidencialismo al parlamentarismo podría exacerbar problemas degobernabilidad en países con partidos muy indisciplinados. Todo estoindica que aunque Linz tenga razón en decir que el gobiernoparlamentario es más proclive a la democracia estable que elgobierno presidencial, esto depende de qué tipo de parlarnentarismoy de qué tipo de presidencialismo son puestos en práctica.

Antes de proceder, debemos definir los tipos de régimen quediscutiremos. Por presidencialismo entendemos un régimen en elcual:1) el presidente es siempre el titular del poder ejecutivo y eselegido mediante voto popular o, como ocurre en los Estados Unidos,a través de un colegio electoral sin mayor autonomía esencial conrespecto a las preferencias populares; y 2) los períodos de gestiónpara el presidente y la asamblea son fijos.

Otro sistema de gobierno que merece comentarse aquí, pero quees distinto del presidencialismo, es aquel que suele llamarse

2 Seguimos la definición de Arend LIJPHART para el estilo de democraciaWestminster (británico). Lijphart discute nueve rasgos de una democraciaWestminster en Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Governmentin Twenty-One Countries (New Haven, Yale University Press, 1984), esp. pp. 1-20.Para nuestros propósitos, los rasgos más importantes son: 1) gabinetes de mayoríamonopartidista; 2) partidos disciplinados; 3) algo cercano a un sistema bipartidistaen el nivel legislativo; 4) distritos electorales uninominales de mayoría relativa, y 5)un gobierno parlamentario.



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"semipresidencial". En este tipo de régimen: 1) se elige al presidentemediante voto popular; 2) el presidente nombra un primer ministro,quien es el jefe del gobierno; 3) el primer ministro y el gabinetedependen únicamente de la confianza de la asamblea, y 4) elpresidente tiene poderes políticos significativos, que suelen incluir elderecho de disolver el parlamento.

Hay algunas diferencias críticas entre ambos tipos de régimen.Primero, en una democracia presidencial, el presidente es el jefe delgobierno, mientras que en un sistema semiprésidencial, la jefaturadel ejecutivo está dividida y formalmente el primer ministro es lacabeza del gobierno. Segundo, el gobierno presidencial se elige porun período fijo, mientras que el gobierno semipresidencial dependede la confianza continua de la asamblea. Además, bajo elpresidencialismo puro, el presidente tiene la autoridad sobre elgabinete, aunque algunas variantes del presidencialismo, incluyendoel caso más antiguo de este tipo de régimen (Estados Unidos),requieren que la asamblea confirme las nominaciones presidencialesal gabinete. En todos los regímenes presidenciales puros, incluido elestadounidense, sólo el presidente puede destituir a miembros delgabinete.

Por otra parte, un régimen no es semipresidencial sin la condiciónde que únicamente la mayoría de la asamblea, ejerciendo su voto decensura, pueda destituir a los ministros. Por lo tanto, bajo unpresidencialismo puro, el presidente tiene el derecho a retener a losministros de su predilección independientemente de la composicióndel congreso, mientras que bajo el semipresidencialismo, la mayoríaparlamentaria es capaz de sostener gabinetes a su gusto aún si elpresidente no está de acuerdo con las políticas del gabinete.

Los riesgos del presidencialismo: el argumento de Linz

Linz comienza su trabajo con la observación de que pocasdemocracias estables tienen sistemas presidenciales de gobierno. Laesencia del argumento es que "el desempeño histórico superior de lasdemocracias parlamentarias no es ninguna casualidad" (p. 52)3. Su 3 Los números de página en el texto se refieren a la versión abreviada del ensayode Linz, Publicada como "The Perils of Presidentialism", Journal of Democracy, vol.1, Nº 1 (Winter 1990), pp. 51-69. Para una versión más amplia en castellano, ver"Democracia: presidencialismo o parlamentarismo. ¿Hace alguna diferencia?", en



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ensayo describe cuatro grandes problemas de los sistemaspresidenciales. Con la expectativa de que la mayoría de los lectoresconozcan los argumentos de Linz, discutiremos estos cuatroplanteamientos sólo escuetamente.

En primer lugar, en los sistemas presidenciales tanto el presidentecomo la asamblea tienen razones para considerarse y proyectarsecomo legítimos. Ambos poderes se eligen popularmente, y el origen ysobrevivencia de cada uno es independiente del otro4. Si la mayoríade legisladores favorecen políticas diferentes de las que sostiene elpresidente, puede surgir un conflicto dramático entre la asamblea y elejecutivo. "No hay ningún principio democrático que pueda resolverlas disputas entre el ejecutivo y la legislatura acerca de cuál de losdos representa realmente la voluntad del pueblo" (p. 63). Linzargumenta que el parlamentarismo obvia ese problema porque elejecutivo no es independiente de la asamblea. Si la mayoría de laasamblea favorece un óambio en la dirección de las políticas, puedereemplazar al gobierno mediante el ejercicio de su voto de censura.

En segundo término, el período fijo del mandato presidencialintroduce una rigidez que es menos favorable para la democracia quela flexibilidad ofrecida por los sistemas parlamentarios, donde losgobiernos no son electos por un período fijo, sino que dependen de laconfianza continua de la asamblea. Debido a que bajo elpresidencialismo el presidente no puede reforzar su autoridad, seapor medio de un voto de confianza o de la disolución del parlamentopara llamar a nuevas elecciones, el liderazgo presidencial puede sermás débil que aquel ejercido por algunos primeros ministros.

Las constituciones de corte presidencial a menudo manifiestan unacontradicción "entre el anhelo por un ejecutivo fuerte y estable,combinado con la sospecha latente contra ese mismo poderpresidencial" (p. 55). Además, es extremadamente difícil remover aun presidente de su cargo, aún cuando sea incapaz y carezca delapoyo de los legisladores y de otros actores políticos relevantes. Dada

Oscar GODOY ARCAYA (ed.): Hacia una democracia modema: la opciónparlamentaria, Santiago, Ediciones Universidad Católica de Chile, 1990, pp. 41-108.La versión definitiva del ensayo de Linz apareció en Juan J. LINZ y ArturoVALENZUELA (eds.): The Crisis of Presidential Democracy: The Latin AmericanEvidence (Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1994).4 Para una elaboración de este punto, vid. Matthew S. SHUGART y John M. CAREY:Presidents and Assemblies: Constitutional Designs and Electoral Dynamics.Cambridge, Cambridge University Press, 1992, cap. 2.



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su mayor capacidad de promover cambios en el gabinete y elgobierno, los sistemas parlamentarios ofrecen posibilidades mayorespara resolver los conflictos. Esta válvula de seguridad puede mejorarla estabilidad del régimen.

Así como el presidencialismo hace difícil sacar a un presidentedemocráticamente elegido que ya no tiene más apoyo, también suelevolver imposible prolongar el mandato de presidentes conpopularidad más allá de los límites constitucionalmente fijados.Aunque tales previsiones no son inherentes al tipo de régimen, lamayoría de las constituciones presidenciales prohiben a lospresidentes servir por períodos consecutivos. Los presidentesentonces tienen relativamente poco tiempo para realizar susproyectos, y como resultado intentan lograr mucho en poco tiempo."Este sentido de urgencia exagerado por parte del presidente puedeincentivar políticas mal concebidas, intentos de implementacióndemasiado precipitados, furia no merecida hacia la oposición legal, yuna multitud de otros males" (p. 66).

En tercer término, Linz aduce que el presidencialismo tiene unalógica de "ganador único" que no es favorable para la estabilidaddemocrática. En los sistemas parlamentarios, "compartir el poder yformar coaliciones es muy común, y los legisladores titulares estánpor consiguiente muy atentos a las demandas e intereses incluso delos partidos más pequeños" (p. 56). En los sistemas presidenciales, laelección popular directa tiende a hacer pensar al presidente que nonecesita llevar a cabo el tedioso proceso de construir coaliciones y dehacer concesiones a la oposición. Más aún, "el peligro de laselecciones presidenciales del tipo suma-cero es multiplicado por larigidez del período fijo del mandato presidencial. Ganadores yperdedores están claramente definidos por todo el período delmandato presidencial... Los perdedores deben esperar al menoscuatro o cinco años sin acceso alguno al poder y patronazgo delejecutivo" (p. 56).

En cuarto lugar, Linz argumenta que "el estilo presidencial de lapolítica" es menos propicio para la democracia que el estiloparlamentario de hacer política. En contraste con los primerosministros, a los presidentes se les exige ser jefe del Estado y el jefedel gobierno a la vez5, y las exigencias de estos dos papeles pueden

5 Este papel dual no es inherente al presidencialismo; podría haber un monarca aotro tipo ceremonial de Jefe de Estado más un Jefe de Gobierno popularmente



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entrar en conflicto. El hecho de sentirse el representante de toda lanación puede llevar al presidente a una terrible intolerancia para conla oposición. En los sistemas presidenciales existentes, la ausencia deun monarca o de "un presidente de la república" que tenga poderessimbólicos o de moderador, les priva de un poder de contención.

Evaluando los resultados del presidencialismo

Linz tiene razón cuando afirma que la mayoría de las democraciascon más larga duración en el mundo tienen sistemas parlamentarios.Como lo muestra el cuadro 1, el presidencialismo hoy en día estápobremente representado entre las democracias del mundo.Definimos aquí la democracia estable estrictamente en base a sulongevidad; más específicamente, por lo menos 25 años dedemocracia ininterrumpida.

De los 31 países que han tenido democracia continua por lo menosdesde 1967 (es decir, durante por lo menos 25 años consecutivos),sólo cuatro -Colombia, Costa Rica, los Estados Unidos y Venezuela-tienen sistemas presidenciales. En tanto, 24 democraciasparlamentarias, dos democracias semipresidenciales y una de tipohíbrido han sobrevivido desde ese mismo año 6.

La escasa cantidad de democracias presidenciales estables no essimplemente el producto de que se hayan hecho pocos intentos poiestablecerlas. En otro trabajo Scott Mainwaring detectó 50democracias que fracasaron desde 1945. De éstas, 19 fueronparlamentarias y 27 fueron presidenciales (4 fueron de otros tipos).La tasa de "éxito", definida como el número de democracias establesdividida por la sumatoria de las democracias estables más el númerode democracias fracasadas, fue mucho más baja en los sitsemas

electo. Ha habido propuestas en Israel, Italia y Holanda para instituir la eleccióndirecta del "Primer Ministro" (es decir, un Presidente), aunque reteniendo el actualJefe de Estado ceremonial. Vid. SHUGART y CAREY, op. cit., cap. 8.6 Si usáramos el criterio más estricto de Lijphart para definir una democraciaestablecida por mucho tiempo, esto es, países que han tenido democracia continuadesde 1950, sólo habría dos sistemas presidenciales (Estados Unidos y Costa Rica),comparados con 18 sistemas parlamentarios, dos sistemas semipresidenciales yuno híbrido. LIJPHART, op. cit.



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presidenciales (7 de 31, o sea, 22,6 %) que en los parlamentarios(25 de 43, o sea, 58,1 %)7

La lectura inicial de esta información da mucho apoyo a lasconclusiones de Linz. Sin embargo, no está claro hasta qué grado elpresidencialismo per se es responsable poi la tasa de éxito inferior delas democracias presidenciales. Quizá el factor más inquietante quesurge de un estudio de la relación entre tipo de régimen y democraciaexitosa es que casi todos los intentos por establecer democraciaspresidenciales han tenido lugar en países subdesarrollados. EstadosUnidos es la única excepción inequívoca, aunque la Argentina yUruguay en algún momento fueron considerados como bastantedesarrollados. Debido a que el nivel de vida es un factor sustancial

7 S. MAINWARING: "Presidentialism, Multipartidism and Democracy: The DifficultCombination", en Comparative Political Studies, vol. 26 Nº 2 (Julio 1993), pp.198-228. Para más evidencias en este punto, ver Alfred STEPAN y Cindy SKACH:"Constitutional Frameworks and Democratic Consolidation: Parlamentarism versusPresidentialism", World Politics, vol. 46, Nº 1 (octubre 1993), pp. 1-22.



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que contribuye a la viabilidad de la democracia8, el grado deresponsabilidad del presidencialismo por el fracaso de la democraciano es claro.

Sólo 8 países en el Tercer Mundo han mantenido democraciascontinuas durante por lo menos 25 años hasta 1992. Cinco de ellasson parlamentarias (Barbados, Bostwana, India, Jamaica y Trinidad yTobago) y tres presidenciales, los países latinoamericanospreviamente mencionados. Otras cinco democracias tercermundistasduraron al menos 25 años antes de fracasar. De estos cinco casos,tres eran presidenciales: Chile, Flipinas y Uruguay. Una, Sri Lanka,era parlamentaria, aunque una enmienda constitucional la transformóen un sistema híbrido en 1978, poco antes de que las eleccionesfueran suspendidas por varios años. El último caso, el del Líbano, seregía por un sistema híbrido.

Los resultados del análisis de la democracia en el Tercer Mundo,resumida en el cuadro 2, sugieren dos conclusiones: 1) el éxitomucho mayor de la democracia parlamentaria depende parcialmentedel éxito mucho más abrumador de la democracia entre los paísesindustializados, ninguno de los cuales tiene una constituciónpresidencial9, con excepción de los Estados Unidos; y 2) ninguno delos dos tipos principales de democracia han funcionado bien en el

8 Este punto ha sido establecido por muchos analistas; vid., por ejemplo, KennethBOLLEN: "Political Democracy and The Timing of Development", en AmericanSociological Review, vol. 44, agosto 1979, pp. 572-587.9 La Quinta República Francesa es semipresidencial



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Tercer Mundo; tanto la democracia parlamentaria como lapresidencial han fracasado la mayor parte del tiempo.

El mal desempeño del parlamentarismo en el Tercer Mundo puedeestar relacionado con el hecho de que ha sido implementadoprincipalmente dentro de países asiáticos y africanos donde losobstáculos sociales, económicos y culturales a la democracia han sidomás grandes que en la mayoría de los casos latinoamericanos. Lamayoría de las democracias parlamentarias que fracasaron se dieronen países del "Cuarto Mundo"; muchas habían pasado recientementepor luchas turbulentas por la independenciaque las desestabilizaron;y varias tuvieron profundas divisiones étnicas y una identidadnacional poco desarrollada. No obstante, el mal desempeño delparlamentarismo en el mundo subdesarrollado sirve para recordarnosque condiciones sociales y económicas adversas, así comocompromisos limitados con la democracia por parte de las elites,crean graves dificultades al margen del tipo de régimen.

Cualquier conclusión empírica definitiva acerca de la tendencia alfracaso de un tipo o de otro tendría que apoyarse en estudios de casomás detallados sobre los múltiples quiebres de la democracia en elTercer Mundo, especialmente en varios de los sistemasparlamentarios que nohan sido estudiados desde la perspectiva delanálisis institucional. Como ha mostrado el trabajo de Linz sobre elquiebre de los regímenes democráticos10, el estudio de estefenómeno exige poner atención a los muchos factores contingentesque contribuyen al resultado de la crisis de los regímenes. Sinembargo, Linz ha construido una propuesta convincente de por qué elpresidencialismo - al menos como es practicado en la mayoría de lospaíses latinoamericanos actuales- no ha logrado poner suficientesobstáculos en el camino de una crisis que conduce hacia el quiebre.

Una crítica al argumento de Linz

Estamos de acuerdo con el propósito central de tres de las cuatrocríticas de linz sobre el presidencialismo. Coincidimos en que el temade la legitimidad dual es problemático dentro de los sistemaspresidenciales. En el más simple de los sitemas parlamentarios, el

10 Juan J. LINZ: The Breakdown of democracies: Crisis, Breakdown andReequilibration, Baltimore, The John Hopkins University Press, 1978. (Trad. Esp.:La quiebra de las democracias, Madrid, Alianza Editorial).



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ejecutivo es selaccionado por y es responsable ante la asamblea, quees la única institución democráticamente legítima en el nivel nacionaldel sistema político. Un ejecutivo de esta naturaleza, a diferencia deuno que provenga total o parcialmente de una presidencia elegidapopularmente, carece de una base independiente de legitimidad.

No obstante, en un grado mucho menor que en los sistemaspresiedenciales, también hay conflicto en relación a quién detenta lalegitimidad en los sistemas parlamentarios. A veces los conflictossurgen entre las cámaras alta y baja de una legislatura bicameral,cada una reclamando para sí el ejercicio del poder legítimo. Si ambascámaras tienen el poder del voto de confianza sobre el gabinete, elresultado más probable -cuando diferentes mayorías controlan lascámaras- es un gabinete de coalición. En este caso, no haylegitimidad dual entre el ejecutivo y la asamblea, sino entre las doscámaras de la asamblea.

Un orden de esta especie podría ser problemático si laas doscámaras estuvieran controladas por partidos o bloquesprofundamente contrapuestos11, aunque en la mayoría de lossistemas, una u otra cámara puede ser disuelta para intentar resolverel conflicto. En algunos sistemas parlamentarios, incluyendo Canadá,Alemania, Japón, la cámara alta tiene poderes significativos paralegisla, pero no puede ejeercitar el un voto de censura en contra delgobierno. Lo que hay entonces es una genuina legitimidad dual entreel ejecutivo y (una parte de) la legislatura. Por lo tanto, la legitimidaddemocrática dual no es exclusivamente un problema delpresidencialismo, aunque probablemente sea más acentuado en éste.Un parlamento unicameral evitaría la potencial legitimidad dual bajoel pearlamentarismo, pero así se sacrificarían las ventajas delbicameralismo, especialmente para países plurales, con un sistemafederal, o de gran tamaño12. Además, la existencia de dos agentesdel electorado, cada uno dotado con diferentes, pero cuidadosamentedefinidas, autoridades, puede ser una ventaja del presidencialismo,como Shugart y Carey han argumentado. La clave es definir lospoderes y el método de elección de los poderes y el método deelección de los poderes de gobierno de forma tal que mitigue elconflicto entre poderes.

11 Vid. LIJPHART, op. cit., para unas discusión de dicha crisis constitucional enAustralia.12 LIJPHART, op. cit., cap. 6.



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También coincidimos con Linz en que la rigidez delpresidencialismo, creada por el período fijo del mandato, puede seruna desventaja que a veces llega a ser muy seria. Con el período fijoes muy difícil deshacerse de presidentes impopulares o ineptos sinque el sistema se quiebre y en muchos países resulta imposible(porque está constitucionalmente prohibido) reelegir a un buenpresidente. Sin embargo, no hay razones por las que un sistemapresidencial tenga que prohibir la reelección. Estipulaciones en contrade la reelección fueron introducidas principalmente para reducir losincentivos que tuviera el presidente para abusar de los poderesejecutivos con objeto de asegurar su reelección.

La prohibición de la reelección inmediata también es atractiva paralos políticos ambiciosos interesados en ocupar el puesto político másalto de la nación porque quita de la escena a un contrincantepotencialmente peligroso. En algunos países, los políticos regionales ocaudillos favorecieron esta prohibición por cuanto buscaronprotegerse del potencial que un presidente popular podría utilizar enuna campaña nacional por su reelección en contra de los interesesfrecuentemente más provinciales representados por el Congreso. Enotros paises, las oposiciones democráticas a las dictaduras"presidenciales" preexistentes han buscado prohibir la posibilidad deun nuevo presidente perpetuo. A pesar del riesgo potencial al abuso,la reelección puede ser permitida -y creemos que debería serlo enaquellos países donde hay instituciones confiables que salvaguardenlas elecciones de la manipulación escandalosa por parte de losfuncionarios en ejercicio.

Aún si se permitiera la reelección, sin embargo queda la rigidez delmandato fijo. El argumento acerca de la "flexibilidad' de reemplazargabinetes en los sistemas parlamentarios tiene un doble enfoque. Enun sistema parlamentario, el partido del primer ministro puedesustituir a su líder o un grupo de la coalición puede retirar su apoyo yprovocar un cambio de gobierno, sin necesidad de recurrir al golpe deEstado, recurso que podría ser la única manera de remover a unpresidente que carezca de apoyo. Estamos de acuerdo con Linz enque la inestabilidad del gabinete no necesariamente implica lainestabilidad del régimen a incluso esto puede ofrecer una válvula deseguridad.

Sin embargo, las crisis en muchos de los sistemas parlamentariosfallidos, incluyendo Somalia y Tailandia, han surgido precisamentedebido a la dificultad de sostener gabinetes viables. El



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presidencialismo eleva el costo para remover a un titular delejecutivo; los opositores deben esperar al término del período o bienrespaldar un gobierno antidemocrático. Puede haber casos en queeste costo más elevado para cambiar un gobierno es deseable, yaque podría proporcionar mayor predictibilidad y estabilidad al procesode formación de políticas que el desmantelamiento y reconstrucciónfrecuente de los gabinetes que aflige a algunos sistemasparlamentarios.

Teóricamente, el problema de los períodos fijos podría remediarsesin adoptar formas parlamentarias al permitir -bajo ciertascondiciones- la convocatoria de elecciones anticipadas13. Laestipulación de elecciones anticipadas representa una desviación delpresidencialismo puro, el cual se define por sus períodos fijos. Sinembargo, en tanto un poder no pueda hacer renunciar al otro sin queel mismo tenga que postularse a la reelección, el principio de laseparación de poderes estaría conservado más que en cualquier otravariante del parlamentarismo.

No estamos de acuerdo con Linz cuando dice que el presidencialismo induce a una tendencia hacia la política de "ganador único" másque el parlamentarismo. Desde nuestro punto de vista, los sistemasparlamentarios no proporcionan mayor ventaja en este aspecto. Elgrado en el cual las democracias promueven las reglas del juego detipo "ganador único" depende también del sistema partidario y delsistema electoral. Los sistemas parlamentarios con partidosdisciplinados y un partido de mayoría ofrecen menores controlessobre el poder ejecutivo, y por ende promueven una tendencia de"ganador único" más que los sistemas presidenciales14.

En Gran Bretaña, por ejemplo, en las últimas dos décadas, unpartido frecuentemente ha ganado una mayoría decisiva de asientosparlamentarios a pesar de haber obtenido mucho menos que el 50 %de los votos populares. A pesar de que le falta una mayoría de losvotos populares, el partido puede controlar por entero todo el poder 13 Después de dos golpes militares fallidos en 1992, los políticos venezolanosiniciaron la consideración seria de un plan para permitir a los votantes remover aljefe del Ejecutivo mediante una elección de revocación. Dicho poder existe enalgunos estados de los Estados Unidos.14 Para un argumento similar, ver Donald HOROWITZ: "Comparing DemocraticSystems", The Journal of Democracy, vol. 1, Nº 4 (otoño 1990), pp. 73-79. Estepunto ayuda a ilustrar uno de nuestros argumentos principales en este artículo,



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ejecutivo y la legislatura por un prolongado período de tiempo. Eincluso puede usar estratégicamente su poder de disolución pararenovar su mandato por otros cinco años al llamar a una nuevaelección antes de que expire su período.

Debido a la presencia de partidos disciplinados, combinados con lahabilidad del primer ministro para disolver el parlamento, en esencialos sistemas Westminster no proporcionan control legislativo sobre elprimer ministro. Los miembros del parlamento suelen apoyar lasiniciativas políticas y legislativas de su propio partido al margen delos méritos de cada una de las propuestas. Aquí más que en cualquierotro sistema presidencial hay un "ganador único".

Si un partido tiene mayoría en el parlamento, es improbable queun voto de censura prevalezca; de este modo existe poca o ningunaoposición para controlar al gobierno. Debido a estas imperfecciones,el líder del Partido Laborista británico Neil Kinnock, durante laConferencia Anual de su partido en 1991, propuso un cambioconstitucional que exigía parlamentos con períodos fijos. Otrasreformas, incluyendo la representación proporcional y una cámaraalta. popularmente electa, son frecuentemente discutidas comoremedios para los males del parlamentarismo percibidos en el ReinoUnido.

El presidencialismo está apoyado sobre un sistema de controles yequilibrios. Dichos pesos y contrapesos podrían criticarse desde otrasperspectivas, pero suelen inhibir las tendencias de "ganador único"que Linz adscribe al presidencialismo. Los controles y equilibriosestán diseñados precisamente para limitar la posibilidad de que elganador se lleve todo. Si un partido o coalición pierde la presidencia,éste todavía puede controlar un bloque de votos cruciales dentro delCongreso, situación que en muchos países permitiría limitar alpresidente y bloquear algunas iniciativas presidenciales.

Si los poderes legislativos propios del presidente son únicamentenegativos (poder de veto, pero no para decretar, ni poder exclusivopara establecer la agenda), incluso un congreso controlado por laoposición puede ser el primer actor para legislar, como ocurre en losEstados Unidos. Controlar el Congreso no es el premio más grande yno suele permitir a un partido o a una coalición dictar la política, peropermite al partido o a la coalición establecer parámetros dentro de los

concretamente, que los rasgos del sistema de partido son muy importantes tantopara la democracia parlamentaria como para la democracia presidencial.



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cuales se desarrollan dichas políticas. Puede ser un gran premio si lapresidencia tiene poderes legislativos relativamente débiles.

Además, en comparación con los sistemas parlamentarios del estiloWestminster, la mayoría de las democracias presidenciales ofrecenmayores posibilidades para dividir al gabinete entre varios partidos.Esta práctica, la cual es esencialmente desconocida entre lasdemocracias estilo Westminster, es común en los sistemaspresidenciales multipartidistas. Para ser elegidos, los presidentesnecesitan construir una amplia coalición interpartidaria, sea en laprimera vuelta (si predomina un formato de mayoría relativa) o parala segunda vuelta (si prevalece un formato de dos vueltas conmayoría absoluta). Generalmente, los presidentes asignan puestos enel gabinete a partidos diferentes del suyo para atraer el apoyo deéstos; o después de las elecciones, para recompensarlos por dichoapoyo. Dividir el gabinete de esta manera es otra forma de dar a losperdedores en la contienda presidencial una parte del poder.

Así, contrariamente a lo que dice Linz, algunos sistemasparlamentarios -en particular, aquellos sistemas electorales condistritos uninominales- tienen tendencias de "ganador único" másfuertes que los sistemas presidenciales. Es específicamente lacombinación del parlamentarismo con un sistema electoral de distritouninominal con mayoría relativa la que produce estos resultados. Enlos sistemas presidenciales con sistemas electorales uninominales yde mayoría relativa, el partido que no controla la presidencia puedecontrolar el Congreso, creando así un control importante frente alpoder del ejecutivo.

Esto no quiere decir que el presidencialismo conduzca más agobiernos de coalición que los sistemas parlamentarios. De hecho,como argumentaremos más adelante, los mecanismos para construircoaliciones interpartidarias en los sistemas presidenciales son quizámás frágiles que en los sistemas parlamentarios. Pero los ejemplosmás puros de lo que Lijphart llama "democracia Westminster", en loscuales hay "ganador único", son parlamentarios y no democráciaspresidenciales.

Las ventajas de los sistemas presidenciales

Aunque estamos en desacuerdo con una de las cuatro críticas deLinz al presidencialismo, concordamos con él en que ha construido un



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argumento fuerte. Después de todo, los sistemas parlamentariosproporcionarían ventajas significativas sobre los sistemas presi-denciales. Pero los sistemas presidencial y semipresidencial presentanalgunos elementos atractivos que pueden ser aprovechados almáximo mediante una atención cuidadosa del diseño institucional.

La ventaja inicial de un sistema presidencial se encuentrajustamente en aquella característica que llevó a Linz a advertir encontra de las legitimidades democráticas duales. Si los poderes estánclaramente definidos y el método de elección limita la fragmentacióndel sistema de partidos, puede ser beneficioso tener dos agentes delelectorado en vez de uno solo. Hay dos modelos generales de controlciudadano en el gobierno democrático representativo. En uno, quePowell15 llamó de Responsabilidad Gubernamental, los votantesdeben tener la oportunidad de escoger entre dos gobiernosalternativos claramente identificables: el actual o la oposición. En elotro, llamado de Delegados Representativos, los votantes debenrecibir una lista amplia de opciones partidarias para escoger, de talmanera que cada votante pueda encontrar un partido que expresesus preferencias políticas generales. El parlamentarismo exige que seelija entre estas dos opciones deseables; el presidencialismo o elsemipresidencialismo pueden admitir ambos tipos de elección.

El modelo de parlamentarismo Westminster funciona muy bien encuanto a la "responsabilidad gubernamental", dado que el gobierno yla oposición están claramente definidos: se vota para retener a losconservadores o para desbancarlos y así tener un gobierno laborista.Sin embargo, dicho modelo funciona mal en cuanto a proporcionarrepresentación a las minorías: un simpatizante del nacionalismoescocés o de los "verdes" tiene poca esperanza de que se elija a loscandidatos de su partido preferido y mucho menos de ver que supartido juegue algún papel en legislar, en el caso de que lograraocupar algunos escaños. El problema de la exclusión de gruposminoritarios políticos, étnicos o religiosos, que acaban hostilizando alrégimen democrático, es una razón de por qué varios de los sistemasal estilo Westminster en el Tercer Mundo (por ejemplo, Nigeria,Pakistán, Sri Lanka) han fracasado.

Otras formas de parlamentarismo funcionan muy bien enproporcionar "delegados representativos", como por ejemplo Italia,

15 G. BINGHAM POWELL JR.: "Constitutional Design and Citizen Electoral Control",en Journal of Theoretical Politics, vol. 1, 1989, pp. 107-130.



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donde los votantes pueden escoger entre muchos partidos. Estospartidos representan las varias combinaciones posibles de posicionespolíticas sobre las varias dimensiones de los problemas en disputa, ymuchos de los partidos tienen una posibilidad razonable de participaren el gabinete. Incluso aquellos que no obtengan representación en elgabinete pueden jugar un papel significativo al proponer enmiendas ala legislación dentro de los comités activos y representativos o en elpleno del parlamento.

Sin embargo, ese modelo de parlamentarismo funciona mal encuanto a proporcionar a los votantes la "responsabilidadgubernamental", dado que muchos cambios ministeriales ocurren sinconexión directa con una elección. Suele ser que los mismos partidosentran y salen del gobierno sin que ningún cambio fundamental en laorientación de las políticas sea factible. La falta de un poder ejecutivoestable, identificable y responsable es una razón de que dichosregímenes hayan fracasado en algunos países del Tercer Mundo (porejemplo, Somalia, Sudán o Tailandia).

Por lo tanto, el parlamentarismo requiere una opción o un términomedio entre proporcionar la "responsabilidad gubernamental" yprocurar la diversidad de representación. Dado que el parlamento esel único agente del electorado, no es factible proporcionar ambasformas de control ciudadano mediante el proceso electoral.Agréguese un segundo representante, un presidente, y entonces sevuelve posible ofrecer ambos a los votantes. Una elecciónpresidencial, especialmente si el titular actual es elegible para lareelección, puede ser estructurada como normalmente to sería unacontienda entre los que se identifican con el gobierno y los que seidentifican con la oposición, con votantes capaces de tomar el mismotipo de decisiones disponibles que en las elecciones parlamentarias alestilo Westminster.

La elección de la asamblea puede fomentar la "delegaciónrepresentativa", utilizándose la representación proporcional parapermitir a los partidos menores tener un papel en la asamblea. Lamanera cómo los diferentes resultados electorales se traducen enresultados políticos así como también la capacidad de minimizar losriesgos de las legitimidades duales, depende de los poderes de lasdos instituciones y del grado en el cual éstas se controlenmutuamente. Depende también del tipo del sistema de partidos y desu relación con los poderes de cada rama. Abordaremos estos puntosen el resto de nuestra discusión.



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Los tipos del presidencialismo: el argumento en favor de laspresidencias débiles

El artículo de Linz emplea categorías genéricas de sistemaspresidenciales y parlamentarios; por lo general, él no distingue entretipos de sistemas presidenciales y parlamentarios. Sin embargo, enlos párrafos conclusivos, Linz argumenta que "esto no implica quecualquier clase de régimen parlamentario funcionaría bien. En efecto,para completar el análisis uno necesitaría reflexionar sobre el mejortipo de constitución parlamentaria y sus elementos institucionalesespecíficos. Entre éstos se incluiría el cargo del primer ministro,diseñado de tal forma que combinara poder con responsabilidad, lacual a cambio requeriría fuertes, y bien disciplinados, partidospolíticos" (p. 68).

Coincidimos en que es importante distinguir entre diferentes clasesde regímenes parlamentarios, porque no todos los tipos deparlamentarismo funcionan igualmente bien. Los sistemasparlamentarios varían en la medida en que el parlamento y suscomisiones están dispuestos a enmendar iniciativas remitidas por elgabinete, y también en la facilidad con que las mayorías puedan votarpara desplazar a un gabinete. Por lo tanto, como Linz reconoce, lasimple dicotomía presidencialismo versus parlamentarismo, aunqueútil como punto de partida, no es suficiente para evaluar los méritosrelativos de los diferentes modelos constitucionales.

No es sólo entre los sistemas parlamentarios que las diferencias enel tipo básico de régimen son sustanciales. El presidencialismotambién combina una diversidad de sistemas de gobierno, y lasvariaciones dentro del presidencialismo son importantes -quizáincluso más importantes que las variaciones dentro del tipoparlamentario-. Bajo ciertas condiciones, los riesgos delparlamentarismo pueden ser atenuados, punto que Linzgeneralmente descuida. Es importante prestar atención a factoresque puedan aminorar los problemas del presidencialismo, porquepuede ser políticamente más factible modificar sistemaspresidenciales que cambiar hacia un sistema parlamentario. En lassiguientes secciones discutiremos tres factores que ayudarían alpresidencialismo a funcionar mejor.

Se puede argumentar que los sistemas presidenciales funcionanmejor si el presidente tiene poderes relativamente limitados. En unsistema presidencial, debilitar la presidencia significa principalmente



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debilitar sus poderes legislativos, aunque la importancla de limitar lospoderes presidenciales sobre la formación del gabinete, al requerir laconfirmación de las nominaciones por el Congreso, no debe serdesestimada. En varios países de América Latina, así como en Coreadel Sur y Flipinas, latendencia ha sido dotar constitucionalmente a lospresidentes con grandes poderes legislativos.

Para comparar los poderes presidenciales en el ámbito legislativoexaminamos seis áreas de poderes legislativos. Para cada una deesas áreas, trazamos una escala que parte de cero (débil o ningúnpoder presidencial) a cuatro (poderes presidenciales fuertes). Elprimero es el paquete de procedimientos de veto y anulación: ¿tieneel presidente poder de veto, y si es así, qué mayoría del Congreso esnecesaria para anularlo? Los presidentes tienen mayores poderes sisu capacidad de veto no puede ser anulada tienen menos poder si notiene veto o si un veto puede ser anulado por una mayoría relativa. Elsegundo es el veto parcial, un arma formidable en manos de algunospresidentes, con la cual ellos pueden rechazar partes de una ley envez de aceptarla o rechazarla por completo. Los presidentes tienenmayores poderes si pueden ejercitar un veto parcial que no pueda seranulado, y son los más débiles si no tienen veto parcial. El terceroson poderes de decreto, es decir, la autoridad de algunos presidentespara emitir leyes-al menos provisionalmentesin consulta previa con elCongreso. Este poder es disttnto de los decretos de naturalezaregulatoria o administrativa, los cuales deben ajustarse a lalegislación existente. Presidentes con grandes facultades de decretoson capaces de hacer leyes a pesar de la oposición del Congreso. Encuarto lugar, están los poderes otorgados a algunos presidentes paraser los únicos proponentes de la agenda en ciertas áreas de políticasclaves. En dichas áreas, no se puede considerar legislación a menosque sea propuesta primero por el presidente. Iniciativas legislativasexclusivamente presidenciales son más poderosas si la asamblea nopuede enmendar las iniciativas del presidente, sino que debenaceptarlas como fueron presentadas o rechazarlas. En quinto lugar,está la primacía del presidente en el proceso presupuestario, allimitar la capacidad del Congreso para determinar ingresos o gastos.En un extremo del espectro, el presidente prepara el presupuesto y elCongreso no puede enmendarlo. En el otro, la asamblea prepara elpresupuesto o tiene irrestricta autoridad constitucional paraenmendarlo. Finalmente, unos cuantos presidentes pueden someterpropuestas legislativas directamente a los votantes, con lo cual evitan



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por completo al Congreso. Esta medida fortalece las capacidades delos presidentes al darles un segundo recurso para obtener aprobaciónpara la legislación.

Se ofrecen detalles sobre la calificación de estas seis áreas en laparte superior del cuadro 3. Se suma el resultado,en cada área paracalcular el total por país, como se muestra para varios casos en laparte inferior del mismo cuadro.

Este método de calificación quizá pueda dejar de lado ciertasdimensiones constitucionales del poder ejecutivo, y puedesobreestimar la importancia de algunas dimensiones y subestimar lade otras. Sin embargo, una imperfecta pero bien definida medidacuantitativa es preferible a calificaciones impresionistas y nocuantitativas.

Somos conscientes de que una comparación de los poderesconstitucionales no proporciona información acerca de cuánpoderosos son en realidad los presidentes en ciertas situaciones. Elmargen de hasta donde los presidentes pueden dejar a un lado lasnormas constitucionales para ampliar sus poderes, o para edificar supoder sin violar la constitución, varía considerablemente. Más aún, larelación entre las estipulaciones constitucionales y los poderespresidenciales reales depende de la naturaleza de los partidos y delsistema partidario. En México, por ejemplo, el presidente tiene unaautoridad constitucional relativamente limitada. Pero dado su controlsobre el PRI y los representantes legislativos predominantementepriístas, el presidente tiene grandes poderes de facto y la legislaturaratifica virtualmente todas las iniciativas presidenciales16. A pesar deestas limitaciones, comparar los poderes constitucionales proporcionainformación útil porque las normas constitucionales establecen unmarco legal con el propósito de gobernar la acción del ejecutivo y dela asamblea.

Cuando el presidente tiene grandes poderes legislativos, lahabilidad del congreso para debatir, hacer componendas y ofrecercompromisos sobre cuestiones conflictivas que confrontan a lasociedad es profundamente limitada. En cambio, el presidenteadquiere una importancia legislativa enorme y tiene armasformidables con las cuales modera y ajusta la legislación para 16 Ver Luis Javier GARRIDO: "The Crisis of Presidentialism", en Wayne A.CORNELIUS, Judith GENTLEMAN y Peter H. SMITH (eds.): Mexico's AlternativePolitical Futures, La Jolla, Center for US/Mexican Studies, UCSD, 1989, pp. 417-434.



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responder a sus intereses y limitar la construcción de consensosdentro de la asamblea. En este aspecto, probablemente no es casualque algunos de los quiebres más conocidos entre las democraciaspresidenciales han sido de sistemas que calificaron muy alto deacuerdo con el cuadro 3; por ejemplo, el régimen brasileño de 1946,Chile antes del golpe militar en 1973 y Flipinas. El régimencolombiano (1958-1991) también calificó muy alto; tenía un historialcuestionable como una democracia estable y sus poderespresidenciales fueron recientemente atenuados.

En el otro extremo de la escala de poderes presidencialesencontramos las tres democracias presidenciales más antiguas: CostaRica, los Estados Unidos y Venezuela, todas con resultados de 2 omenos. Obviamente no existe una correlación perfecta entre poderespresidenciales y democracia estable; dos países que tienen nivelesbajos (Argentina y Bolivia) han quebrado frecuentemente, y dos conlos niveles más altos (Chile, 19321973, y Colombia, 1958-1991)sobrevivieron por un largo período. Sin embargo, el hecho de que lamayoría de las democracias presidenciales más estables han tenidopoderes presidenciales débiles es sugerente.

Cuando la presidencia es relativamente débil frente al congreso,situaciones en que el presidente carece de mayoría en el congreso notienen por qué ser momentos de crisis, e inclusive pueden serdeseables. Ciertamente es favorable que el partido del presidente seaun partido importante, porque de to contrario la probabilidad de unconflicto sin resolución entre el ejecutivo y el legislativo seincrementa; las formas en que la probabilidad de compatibilidad entreel presidente y la asamblea pueden mejorarse serán discutidas másadelante. Pero si el partido del presidente es grande, pero nodominante, entonces uno o más de los diversos partidos menores quegane asientos en el congreso puede negociar con el presidente en elproceso legislativo y, por lo tanto, juega un papel significativo, perosin llegar a ser tan decisivo como frecuentemente son los partidosmenores dentro de los sistemas parlamentarios.

Si el régimen es semipresidencial, los poderes del presidente sobrela formación del gobierno son (por definición) más débiles que en unsistema presidencial. Típicamente, tales presidentes no tienen ningúnpoder -o tienen un poder muy limitado- sobre la legislación, almargen de los poderes que podrían ser cedidos para propósitosespecíficos por el gabinete o el parlamento.



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Por ende, en contextos multipartidarios, el semipresidencialismo espreferible al presidencialismo puro, porque evita los riesgos de ungabinete responsable exclusivamente ante un presidente que sólotiene un pequeño bloque de simpatizantes confiables en la asamblea.Bajo el semipresidencialismo, la mayoría o todos los poderescotidianos del ejecutivo quedan en manos de un gabinete responsable



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exclusivamente frente al parlamento cuando el presidente carece deuna mayoría confiable. El semipresidencialismo también poseeventaja sobre el parlamentarismo puro en contextos multipartidistas,en cuanto los votantes tienen un agente, el presidente, quien designacuál partido o partidos intentarán formar un gobierno y este agentepuede seguir siendo responsable ante el electorado por las decisionestomadas.

El presidencialismo y la disciplina de partido

Linz argumenta correctamente que los sistemas parlamentariosfuncionan mejor con partidos disciplinados. Nosotros creemos quecierto nivel de disciplina partidaria también facilita el funcionamientode los sistemas presidenciales17. Los partidos en los sistemaspresidenciales no necesitan ser rígidamente disciplinados, pero laexcesiva indisciplina hace más dificil establecer relacionesrazonablemente estables entre el gobierno, los partidos y lalegislatura. Los presidentes deben ser capaces de trabajar con laslegislaturas, porque de lo contrario estarían más propensos aenfrentar dificultades desmesuradas para gobernar eficientemente.Un mínimo de disciplina partidaria ayuda a que sea posible para lospresidentes lograr acuerdos estables con el congreso.

Donde la disciplina es especialmente débil, los legisladores que sonmiembros de un partido pueden retractarse a incumplir un pactonegociado poi sus líderes partidarios.

Inclusive, puede ser que los presidentes no puedan ni siquieraconfiar en el apoyo de su propio partido. Bajo estas condiciones, lospresidentes están forzados a descansar sobre bases de apoyo

17 Fred Riggs formula el argumento opuesto, afirmando que partidos indisciplinadosfacilitan el funcionamiento de las democracias presidenciales. Vid su "The Survivalof Presidentialism in America: Para-Constitutional Practices", en InternationalPolitical Science Review, vol. 9 (1988), pp. 247-278. Riggs basa su argumento en elsupuesto de que los partidos estadounidenses son indisciplinados, una presunciónque supuestamente ayuda a explicar por qué el presidencialismo en los EstadosUnidos no resulta más pernicioso. Pero Riggs subestima el grado de disciplina de lospartidos estadounidenses. Vid. D. Roderick KIEWEIT y Matthew D. McCUBBINs: TheLogic of Delegation: Congressional Parties and the Appropiations Process, Chicago,The University of Chicago Press, 1991. Las otras dos democracias presidencialesmás antiguas además de los Estados Unidos (Costa Rica y especialmenteVenezuela), tienen partidos centralizados y disciplinados.



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constituidas ad hoc, y tienen que negociar cada ley controvertida conlos legisladores uno por uno, en vez de negociar principalmente conlos líderes partidarios, quienes pueden ofrecer los votos de loslegisladores de su partido. Esta es una situación difícil para lospresidentes, y alienta el use extensivo del clientelismo y elpatronazgo para asegurar el apoyo de legisladores individuales.Además puede tentar a los presidentes a intentar pasar por alto alcongreso mediante medidas de constitucionalidad cuestionables, o aviolar la constitución, posiblemente con los militares como aliados.

Con partidos más o menos disciplinados, los presidentes nonecesitan negociar con los legisladores uno por uno. Más bien,pueden negociar con los líderes de los partidos, reduciéndose elnúmero de actores involucrados en las negociaciones ysimplificándose así el proceso. Suelen poder contar con que loslíderes partidarios pueden garantizar los votos de la mayoría de suspartidarios, con lo que hay más previsibilidad en el proceso político.

Este argumento implica un corolario obvio: ¿cómo alentar mayordisciplina de los partidos en los países donde hace falta? La disciplinade partido depende de cómo se seleccionan los candidatos y dequiénes controlan el orden de la lista electoral18. Si la organizacióncentral del partido controla la selección de candidatos, loslegisladores tienen incentivos para seguir la línea del partido; de otramanera, ellos se arriesgan a perder su candidatura en la próximaocasión. Por otro lado, donde prevalezcan las elecciones primarias, odonde la selección de candidatos es descentralizada, la organizacióncentral tendría menos control sobre los legisladores.

En el mismo sentido, si el partido (especialmente la organizaciónnacional del partido) controla quién resulta electo, como ocurre conun sistema de lista cerrada en elecciones proporcionales, los políticostienen fuertes incentivos para seguir al liderazgo partidario; de locontrario, arriesgan su propia ubicación en la lista del partido. Porotro lado, donde los miembros se eligen gracias a sus propiosrecursos y esfuerzos, como en los sistemas donde los candidatos delmismo partido tienen que competir uno contra otro, los políticosdependen menos de su partido. Bajo estas condiciones, es probableque la disciplina del partido sea más débil.



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Los sistemas de partido y el presidencialismo

Linz advierte que los problemas del presidencialismo se multiplicanen naciones con profundas divisiones políticas y numerosos partidospolíticos (p. 52). Se podría profundizar este argumento: los riesgosdel presidencialismo afectan sobre todo a los países con profundosconflictos políticos y/o numerosos partidos políticos. En los paísesdonde las diferencias políticas sean menos profundas y en donde elsistema de partidos no esté particularmente fragmentado, se reducenlos problemas del presidencialismo. La mayoría de los países consistemas presidenciales tienen profundas divisiones políticas omuchos partidos, y por lo tanto, los argumentos de Linz acerca de losproblemas del presidencialismo suelen ser pertinentes. Pero algunossistemas presidenciales tienen divisiones menos arraigadas y menorfragmentación en el sistema partidario. En estos casos, elpresidencialismo con frecuencia funciona razonablemente bien, comosugieren casos como los de Estados Unidos, Costa Rica o Venezuela.Este punto es importante, porque sugiere que una manera de aliviarlas presiones sobre los sistemas presidenciales sería tomar medidaspara limitar la fragmentación del sistema partidario.

Una fragmentación significativa en el sistema partidario es unproblema para el presidencialismo porque incrementa la probabilidadde conflicto insuperable entre la legislatura y el ejecutivo. Con unafragmentación significativa del sistema partidario, el partido delpresidente no tendría nada cercano a una mayoría en el congreso,viéndose forzado a apoyarse en una coalición. Lamentablemente, lascoaliciones interpartidarias tienden a ser más frágiles en los sistemaspresidenciales por dos razones19.

En primer lugar, mientras que en los sistemas parlamentarios lascoaliciones de partidos generalmente se forman después de laelección y obligan a los representantes a apoyar al gobierno, en lossistemas presidenciales se forman frecuentemente antes de laelección y no obligan a los representantes a respaldar al gobierno. Elpoder ejecutivo no se forma mediante arreglos postelectorales entrepartidos y no se divide entre varios partidos corresponsables de 18 Lo inverso es también cierto; los políticos que optan por partidos indisciplinadosescogen métodos de selección de candidatos y sistemas electorales de acuerdo consus preferencias.19 Sobre este punto, también vid. A. LIJPHART: "Presidentialism and MajoritarianDemocracy: Theoretical Observations", en LINZ y VALENZUELA (eds.), op. cit.



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gobernar, aunque miembros de varios partidos a menudo participanen los gabinetes. Las coaliciones gobernantes en sistemaspresidenciales pueden ser bien diferentes de las coalicioneselectorales, mientras que en los sistemas parlamentarios la mismacoalición que tiene la responsabilidad de formar el gobierno estambién la que tiene la responsabilidad de gobernar.

Dada la separación de poderes, un acuerdo entre partidos puedeafectar sólo los asuntos del congreso, sin ninguna implicanciaobligatoria para las relaciones entre los partidos y el presidente.Varios partidos pueden apoyar al presidente durante la campañaelectoral, pero este hecho no garantiza el apoyo de los partidos unavez que se asuma el cargo. Aunque a menudo miembros de variospartidos participan en los gabinetes, los partidos no son responsablespor el gobierno. Partidos o legisladores individuales pueden unirse ala oposición sin provocar la caída del gobierno, por lo que unpresidente puede terminar su gestión con escaso apoyo en elcongreso.

En segundo lugar, en los sistemas presidenciales, el compromisode los legisladores individuales para apoyar un acuerdo negociado porel liderazgo del partido es a menudo menos seguro. La extensión deun portafolio en el gabinete no necesariamente implica apoyopartidario para el presidente, como suele suceder en un sistemaparlamentario. El compromiso de los legisladores individuales paravotar la línea del partido cambia mucho por las razones mencionadasen la sección previa, variando desde los partidos parlamentariosextremadamente cohesionados en Venezuela hasta los partidosheterogéneos e indisciplinados en el Brasil. Como consecuencia, elapoyo partidario para un gobierno no implica necesariamente elapoyo de congresistas individuales. En Brasil, por ejemplo, la falta dedisciplina partidaria significa que los legisladores individuales votancomo ellos quieren,factor que refuerza la inestabilidad del apoyo delCongreso a la política del gobierno. En contraste, en muchos sistemasparlamentarios, los legisladores individuales están más o menoscomprometidos en apoyar al gobierno a menos que sus partidosdecidan abandonar la alianza gubernamental. Los miembros delparlamento corren el riesgo de voltear al gobierno y perder susescaños en nuevas elecciones si dejan de apoyar al gobierno20.

20 El punto clave aquí es si los partidos son o no disciplinados, y nada garantiza quelo sean en los sistemas parlamentarios. Sin embargo, la necesidad de apoyar al



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Las dificultades para construir coaliciones interpartidarias estableshacen que la combinación de multipartidismo fragmentado ypresidencialismo sea problemática, lo que ayuda a explicar la carenciade democracias presidenciales multipartidarias de larga duración.Ecuador, que ha tenido una democracia y una democracia frágil- sólodesde 1979, es la democracia presidencial multipartidista másantigua del mundo. Sólo un país con esta combinación institucional,Chile, ha mantenido la democracia por lo menos durante 25 añosconsecutivos. Hubo al menos otras 14 democracias presidencialesmultipartidistas antes de la presente ola de democratización, peroninguna duró más que el régimen brasileño de 1946-1964.

Donde la fragmentación del sistema de partidos es limitada, lanecesidad de coaliciones interpartidarias se reduce y los riesgos delpresidencialismo suelen atenuarse. El presidente puede no gozar deuna mayoría en el congreso, pero su partido está seguro de ser unpartido importante que controla una parte significativa de losescaños. Esta situación mitiga el problema de la competencia por lalegitimidad, porque muchos legisladores se inclinan a apoyar alpresidente. Pueden surgir conflictos entre la legislatura y el ejecutivo,pero éstos tienden a ser menos graves que cuando la avasalladoramayoría de legisladores se pone en contra del presidente.

Los problemas del período fijo de la gestión presidencial tambiénse mitigan por la fragmentación limitada del sistema de partidos. Eltérmino fijo del mandato es particularmente pernicioso cuando elpartido del presidente está en clara minoría, haciendo difícil para elpresidente realizar su programa. En una situación de minoríaevidente, el fantasma del inmovilismo y la ingobernabilidadestásiempre presente. No es una coincidencia que las democraciaspresidenciales más antiguas y mejor establecidas -los EstadosUnidos, Costa Rica y Venezuela- tengan sistemas partidarios con doso dos y medio partidos efectivos21. Seis de las siete democraciaspresidenciales que han durado al menos 25 años (Uruguay, Colombia

gobiemo sirve como un incentivo para la disciplina de partido en los sistemasparlamentarios, lo que no se da en los sistemas presidenciales. Vid. Leon EPSTEIN:"A Comparative Study of Canadian Parties", en American Political Science Review,vol. 58 (1964), pp. 46-59.21 Se calcula el número de partidos efectivos elevando al cuadrado la partefraccional del voto (o de los escaños) de cada partido, sumando todos loscuadrados y dividiendo este número por uno.



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y Filipinas, junto a los tres casos ya mencionados) han tenido trespartidos efectivos, siendo Chile la única excepción.

Las reglas electorales para el presidencialismo y elsemipresidencialismo

Estos argumentos sugieren que, céteris páribus, los sistemaspresidenciales funcionan mejor con reglas electorales o secuenciasque limitan la fragmentación del sistema de partidos y mejoran lasperspectivas de por lo menos una compatibilidad general entre elpresidente y la mayoría de la asamblea. La fragmentación en elsistema de partidos puede ser reducida por varios medios, y es mejorevitar acciones draconianas que podrían conducir a la exclusión degrupos políticamente importantes que pudieran cuestionar lalegitimidad del sistema político22.

Ya mencionamos que la separación de los poderes permite laestructuración de la elección presidencial de modo que maximice suresponsabilidad, y permite la estructuración de la elección de laasamblea de modo que facilita una representación amplia. ¿Perocómo prevenir los problemas asociados a tener un presidente quegoza del apoyo sólo de una franca minoría, fuere dentro delelectorado, en la asamblea, o en ambos? Las reglas electorales tienenun fuerte impacto en este sentido. La fragmentación del sistema departidos puede limitarse, incluso con representación proporcional, porcualesquiera de estos tres factores: 1) tener un formato para laelección presidencial de mayoría relativa en una sola vuelta; 2) tenerelecciones presidenciales y legislativas al mismo tiempo; 3)establecer una magnitud de distrito electoral relativamente baja, o unumbral de votación relativamente alto.

El método cada vez más común de segunda vuelta con mayoríaabsoluta para la elección presidencial tiene la importante ventaja deevitar la elección de un ejecutivo que gane con una mayoría relativaestrecha, pero que fácilmente perdería con otro candidato en unaelección frente a frente. La segunda vuelta con mayoría absoluta esatractiva porque requiere que el ganador eventual obtenga elrespaldo de más del 50 % de los votos. Sin embargo, el sistema de 22 Sobre este punto, vid. A. VALENZUELA: "Origins and Characteristics of theChilean Party System: A Proposal for a Parliamentary form of Government". LatinAmerican Program. The Woodrow Wilson Center, Working Paper, N°164 (mayo1985).



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mayoría absoluta también alienta la fragmentación en el campo delos contendientes para la presidencia y la asamblea.

Muchos candidatos entran en la primera vuelta con el objetivo delograr el segundo lugar y derrotar al candidato principal en lasegunda vuelta, o de "chantajear" a los dos candidatos principales yhacer tratos entre la primera y la segunda vuelta. Un candidato comoAlberto Fujimori en el Perú, o Stanislaw Tyminki en Polonia, puedesalir de la nada y evitar una victoria en la primera vuelta para elcandidato principal, a incluso venir desde atrás para ganar lasegundavuelta. De acuerdo con los cálculos de Shugart y Carey, enlos sistemas de segunda vuelta con mayoría absoluta, el eventualganador recibe un promedio menor al 40 % del voto en la primeravuelta, mientras que el contendiente que termina segundo alcanza unpromedio de sólo el 25 %.

Por otra parte, la regla de mayoría relativa en muchos casosalienta sólo a dos contendientes "serios'' por la presidencia. En lossistemas de mayoría relativa, los promedios de los ganadores y de losque terminan segundos son casi 50 % y 35 % respectivamente23.Otros mecanismos, además de la mayoría relativa, pueden protegeren contra del caso insólito, pero potencialmente peligroso, de que unganador obtenga menos del 40 % del voto. Tales mecanismosincluyen requerir un 40 % para el candidato principal o un margenmínimo entre los dos candidatos principales, en lugar de requerir unamayoría absoluta para evitar una segunda vuelta; o emplear uncolegio electoral en el cual los electores están constitucionalmenteobligados a escoger uno de los dos candidatos más votados en elvoto popular.

Quizás aún más importante sea realizar elecciones legislativasjunto con las elecciones presidenciales. Esto produce una fuertetendencia para que dos partidos grandes sean los más importantes,incluso si se usa un sistema electoral muy proporcional, mientras queel presidente no se elija por mayoría absoluta24. La elección

23 Los países cuyos datos están esbozados aquí son, para la mayoría relativa, Brasil(1946-1960), Colombia, República Dominicana, Nicaragua (sólo 1990), Filipinas(1946-1969) y Venezuela; para la mayoría absoluta, los actuales regímenes deBrasil, Chile, Ecuador, Francia, Perú, Polonia y Portugal. Vid. SHUGART y CAREY,op. cit., cap. 10.24 Para los datos empíricos sobre este punto, vid. M. SHUGART: "The Effects of theTiming of Elections for the President and the Assembly", en Scott MAINWARIN y



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presidencial es tan importante que tiende a dividir a los votantes endos campos, y los votantes están más propensos a escoger el mismopartido en elecciones legislativas que cuando las eleccionespresidencial y legislativa no son simultáneas.

Si se realizan las elecciones parlamentarias y las presidenciales enmomentos diferentes, la fragmentación del sistema partidario de laasamblea tiende a ser mayor. Ejemplos de ello incluyen a Brasil yChile, aunque en Brasil una reforma constitucional estableció lasimultaneidad de las elecciones en 1994. En estos casos, así comotambién en los actuales regímenes de la Argentina, Brasil, Ecuador, ElSalvador y Corea del Sur, se eligen las asambleas con más frecuenciaque los presidentes, lo que implica elecciones a mediados delmandato presidencial.

A menudo, los presidentes tienen un apoyo legislativo fuertementereducido después de las elecciones a mediados del mandato. Enalgunos casos, los sistemas de partido para el congreso y lapresidencia son tan divergentes que los presidentes sólo tienen unapequeña minoría de legisladores. Advertimos, por lo tanto, que conpresidencialismo son preferibles las elecciones simultáneas. Bajo elsemipresidencialismo, un régimen puede funcionar muy bien conelecciones no simultáneas, dados sus poderes presidenciales másdébiles y el voto de censura. Sin embargo, el presidencialismo conelecciones no simultáneas invita a problemas, especialmente con lapresencia de otros incentivos hacia la fragmentación del sistema departidos.

Si se elige el presidente de modo tal que maximice la posibilidadde elecciones entre dos candidatos y una mayoría (o casi unamayoría) para el ganador, se puede elegir la asamblea de manera talque favorezca la representación de la diversidad partidaria. ¿Significaesto que el presidente deba tener sólo un número pequeño deescaños en la asamblea? No, en tanto que no necesariamenteresultará una fragmentación excesiva si se usa un sistema sólomoderadamente proporcional, y especialmente si la asamblea eselegida al mismo tiempo que el presidente (y el presidente, como yase discutió, no se elija por una segunda vuelta de mayoría absoluta).La representación proporcional puede lograrse permitiendo la

Matthew SHUGART (ads.): Presidentialism and Democracy in Latin America (enprensa).



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participación de algunos partidos "terceros" sin llegar a los extremosde países como Israel, Italia, Polonia o Brasil.

Cambiar del gobierno presidencial hacia uno parlamentario.Una advertencia

Convencido de que los sistemas parlamentarios son más propensosa sostener una democracia estable, Linz implícitamente aboga por elcambio al gobierno parlamentario. Nosotros somos menos optimistasacerca de los resultados de cambiar a sistemas parlamentarios enpaíses con partidos indisciplinados. Los partidos indisciplinados creanproblemas en las democracias presidenciales, pero incluso provocanproblemas aún más desalentadores en los sistemas parlamentarios25.Existe el riesgo de que cambiar a gobiernos parlamentarios conpartidos indisciplinados pueda exacerbar, más que aminorar, losproblemas de gobernabilidad a inestabilidad, a menos que lalegislación electoral y la de los partidos fuera cambiadasimultáneamente para promover una mayor disciplina.

En sistemas parlamentarios, el gobierno depende de la confianzacontinua de la asamblea. Donde los miembros individuales de laasamblea actúan como agentes libres, desligados de vínculospartidistas, las mayorías gubernamentales que fueron cuidadosa-mente diseñadas en negociaciones postelectorales se desvanecenfácilmente. Libres para votar como deseen, los legisladoresindividuales abandonan al gobierno cuando es políticamenteconveniente hacerlo. Bajo estas condiciones, es más probable quetengan lugar cambios frecuentes en los gabinetes: el talón de Aquilesclásico de los sistemas parlamentarios.

Se puede presentar un contraargumento al decir que elpresidencialismo ha contribuido en algunos países latinoamericanos ala debilidad del sistema de partidos, de tal modo que cambiar haciagobiernos parlamentarios debería fortalecer los partidos y quitar asíuna de las causas de la debilidad partidaria. Además, los analistaspodrían esperar que el mecanismo de votos de confianza por símismo promueva la disciplina partidaria, dado que permanecer en el 25 Giovanni SARTORI argumenta este punto en "Neither Presidentialism norParliamentarism", en LINZ y VALENZUELA (eds.): The Crisis of PresidentialDemocracy. La versión en español de este artículo se puede consultar en OscarGODOY ARCAYA (ed.): Cambio de régimen político, Santiago, Ediciones UniversidadCatólica de Chile, 1992, pp. 37-53.



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cargo dependería justamente de la disciplina partidaria. Nodesestimamos dichas objeciones, pero aún en el corto plazo, cambiaral sistema parlamentario sin efectuar cambios paralelos para alentarmás disciplina partidaria podría volverse problemático. La CuartaRepública Francesa mostró que el gobierno parlamentario por símismo no alienta necesariamente la formación de partidosdisciplinados. También mostró los riesgos de partidos indisciplinadosen una democracia parlamentaria incluso en el contexto de unanación industrial avanzada, dado que los gobiernos fueron derribadoscon mucha frecuencia.

Por lo tanto, para introducir cualquier cambio hacia el gobiernoparlamentario requeriría diseñar cuidadosamente un conjunto deinstituciones que aumenten la probabilidad de un buenfuncionamiento. Tanto en los sistemas presidenciales como en lossistemas parlamentarios, la combinación de las instituciones es deimportancia capital26.

Conclusión

Nuestros argumentos no indican un desacuerdo radical con lacontribución seminal de Linz al entendimiento de cómo elpresidencialismo afecta las posibilidades para la democracia. Elpresidencialismo como suele practicarse es menos favorable para lademocracia estable que el parlamentarismo. Sin embargo, creemosque Linz subestimó la importancia de las diferencias entre los diseñosconstitucionales a institucionales dentro de la amplia categoría de lossistemas presidenciales; y al hacerlo, sobreestimó el grado en el cualel tipo de régimen presidencialista es inherentemente defectuoso, almargen de los arreglos constitucionales a institucionales. Lossistemas presidenciales pueden diseñarse para funcionar másefectivamente de to que suelen hacerlo. Hemos argumentado quedotar al presidente con un poder legislativo limitado, alentar laformación de partidos que son razonablemente disciplinados en lalegislatura y prevenir la excesiva fragmentación del sistema departidos, aumentan la viabilidad del presidencialismo. Linz claramente 26 Desde una perspectiva diferente, James W. CEASER formula un argumentosimilar. Vid. su "In Defense of Separation of Powers", en Robert A. GOLDWIN y ArtKALIFMAN (ads.): Separation of Powers: Does It Still Work? Washington, D.C.,American Enterprise Institute, 1986, pp. 168-193.



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reconoce que no serviría cualquier clase de parlamentarismo;nosotros afirmamos lo mismo sobre el presidencialismo.

También hemos propuesto que el presidencialismo,particularmente si es diseñado con cuidado, tiene algunas ventajassobre el parlamentarismo. Desde nuestra perspectiva, Linz noconsidera suficientemente este aspecto. Además, en un punto clave-la aducida naturaleza de "ganador único" del presidencialismo-cuestionamos el argumento de Linz. El interés final de nuestrosargumentos es llamar la atención sobre las combinaciones de lasinstituciones y los diseños constitucionales, y sugerir que las ventajasdel parlamentarismo podrían ser menos pronunciadas de lo queargumenta Linz. Sin embargo, compartimos claramente el consensode que su innovador artículo fue una de las contribucionesacadémicas más importantes de la última década, y que mereceamplia atención entre los académicos y los que formulan las políticas.

RESUMEN

El presente trabajo analiza brevemente y evalúa críticamente losargumentos de Juan Linz sobre los riesgos del presidencialismo.Nosotros estamos de acuerdo en gran medida con Linz en que elpresidencialismo, tal y como es llevado normalmente a la práctica,tiene menos posibilidades que el parlamentarismo de sostener formasdemocráticas de gobiemo. Sin embargo, hacemos varias observacio-nes en torno de este argumento. Aunque coincidimos con la mayoríade los aspectos de less cuatro principales críticas de Linz alpresidencialismo, estamos en desacuerdo con uno de ellos -argumentamos que el presidencialismo se presta menos a resultadosde todo o nada que el parlamentarismo de tipo Westminster Tambiénsostenemos que el presidencialismo tiene algunas ventajas que com-pensan parcialmente sus inconvenientes. Estas ventajas puedenmaximizarse poniendo una cuidadosa atención a las diferenciasexistentes entre sistemas presidenciales; argumentamos en favor depresidencias con facultades legislativas limitadas. El presidencialismotambién parece ser más viable cuando los partidos son al menosmoderadamente disciplinados, y es especialmente problemático ensistemas multipartidistas altamente fragmentados y con eleccioneslegislativas que ocurren con más frecuencia que less eleccionespresidenciales. Finalmente sostenemos que un cambio del



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presidencialismo al parlamentarismo podría exacerbar los problemasde gobernabilidad en países con partidos muy indisciplinados. Todasestas observaciones sugieren que, aunque el argumento de Linz deque el gobiemo parlamentario es más conducente a una democraciaestable es en gran parte correcto, mucho depende del tipo deparlamentarismo y del tipo de presidencialismo que se lleve a cabo.

SUMMARY

This paper brlefly reviews and critically assesses Juan Linz'sarguments about the perils of presidentialism. We largely agree withLinz that presidentialism as it normally practiced is less likely thanparllamentarism to sustain democratic government. Nevertheless, weintroduce a number of caveats irito the argument Although we agreewith most aspects of Linz's four major criticisms of presidentialism,we disagree with one of them: we argue that presidentialism is lessoriented towards winner-takes-all results than Westminster parlia-mentary systems. We also claim that presldentiallsm has someadvantages that partially offset its drawbacks. These advantages canbe maximized by paying careful attention to differences amongpresidential systems; we build a case for presidencies with weaklegislative powers. Presidentialism also appears to be more viablewith parties that are at least moderately disciplined, and it isespecially problematic with highly fragmented multiparty systems andwith congressional elections that occur more frequently thanpresidential elections. Finally, we argue that switching frompresidentialism to parliamentarism could exacerbate problems ofgovernability in countries with very undisciplined parties. All of thesepoints suggest that even if Linz is largely correct in his argument thatparliamentary governments is more conducive to stable democracy, agreat deal rests on what kind of parliamentarism and what kind ofpresidentialism are implemented.

Documents

Mainwaring y Shugart Linz, Presidencialismo y Democracia