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Contenido - Introducción 4
- Vulnerabilidades frente al Covid-19 en Colombia:
el rasero para medir la atención de la crisis por parte del Gobierno Nacional 7
- Balance de las medidas gubernamentales 13
- Pruebas 13
- Medidas para la población en general 17
- Medidas para la población vulnerable 25
- Medidas para las empresas 43
- Transparencia 54
- Conclusiones 56
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IntroducciónEl COVID-19 es un virus altamente
letal y de fácil contagio; hasta el momento no se ha descubierto ninguna vacuna o tratamiento por lo que fácilmente se pueden superar las capacidades del sistema de salud para atender a los enfermos graves. Las medidas tomadas por muchos gobiernos alrededor del mundo intentan aplazar el pico del contagio mientras fortalecen los sistemas de salud a partir de medidas de aislamiento obligatorio de la población, sin embargo, dichas medidas derivan en problemas graves para la economía, al parar por completo la actividad de muchos sectores, suponiendo un gran dilema para los gobernantes: tanto el aumento de los contagios como la contracción de la economía pueden derivar en muertes masivas, ya sea por el virus o por hambre.
En este sentido, las dos principales áreas de manejo de la crisis son, por un lado, el aislamiento obligatorio y fortalecimiento del sistema de salud y, por el otro los alivios económicos y atención básica para la población vulnerable y las empresas. Esto requiere recursos que, en la mayoría de casos, no estaban previstos por los gobiernos, en un ambiente donde el recaudo tiende a bajar por la contracción de la economía, situación
que se agrava en Colombia debido a las bajas en el precio del petróleo.
El 6 de marzo de 2020 se reportó en Colombia el primer caso de Covid-19. Desde entonces y hasta el 17 de abril, el Gobierno Nacional había adoptado 271 medidas (gráfica 1) a través de 32 decretos ordinarios, 79 decretos legislativos, 41 circulares, 2 boletines, 9 directivas ministeriales, 1 directiva presidencial y 55 resoluciones, además de las medidas anunciadas que aún no cuentan con acto administrativo que lo soporte, ajustando en diversas ocasiones su enfoque.
En principio el trato fue tímido y el Gobierno se limitó a expedir lineamientos para, por ejemplo, prevenir el contagio en los colegios públicos y terminales de transporte a partir de prácticas de aseo, sin embargo, rápidamente la crisis fue escalando y el Gobierno, ante la inminencia de la posibilidad de un aumento de los casos, declaró la emergencia sanitaria el 12 de marzo para finalmente, el 17 marzo, declarar el Estado de Emergencia Social y Económica que dio paso a las medidas de aislamiento obligatorio en todo el territorio nacional.
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Fuente: Fundación Paz y Reconciliación
Del total de medidas expedidas por el Gobierno al 10 de abril, 114 están dirigidas a la población en general y van desde el aislamiento obligatorio, el cierre de aeropuertos y terminales, hasta lineamientos para el trabajo a partir de TICs, para manejo de áreas comunes en propiedades horizontales, etc.; 95 están destinadas a poblaciones específicas, de las cuales, 38 medidas están dirigidas a
la población vulnerable (niños, niñas y adolescentes, adultos mayores, grupos étnicos, población carcelaria y personas en situación de pobreza); 47 medidas han sido dirigidas a empresarios y 54 medidas han sido expedidas para entidades públicas, de las cuales, 11 están destinadas a los entes territoriales (gráfica 2).
Fuente: Fundación Paz y Reconciliación
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De las 38 medidas dirigidas a población vulnerable, 12 buscan dar alivio económico durante el aislamiento obligatorio, mientras que, de las 47 medidas para empresas, 25 buscan darles alivio económico (gráfica 3). La primera medida para dar alivio económico a la población vulnerable, la devolución del IVA para población en situación de pobreza, fue expedida exactamente 5 días después de tomarse la primera medida para dar alivio económico a las empresas de los sectores de aviación y turismo; incluso,
cuando esta medida fue tomada, ya se había expedido 5 medidas para dar alivio a empresarios del turismo, el transporte y los espectáculos. Por otro lado, mientras para las empresas se destinaron 70 billones en garantías para el otorgamiento de créditos, para las medidas de alivio de la población vulnerable se destinaron aproximadamente 5 billones, de los cuales $1.174.656.192.000 corresponden a los giros extraordinarios de Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor e Ingreso Solidario.
Fuente: Fundación Paz y Reconciliación
Entre la economía y la supervivencia del ser humano hay una correlación directa, las estrategias de aislamiento, el horizonte temporal y la focalización de las medidas de alivio económico y el fortalecimiento del sistema de salud son los verdaderos dilemas para los gobernantes. Se deben entonces resolver varios interrogantes ¿Cómo mantener el aislamiento sin parar por completo la economía? ¿Quién
puede resistir más tiempo la suspensión de ingresos generada por el aislamiento para la focalización de alivios? ¿Cómo se invierten de forma más eficiente los recursos para aumentar la capacidad de atención a los enfermos?
En el presente informe se hace un balance de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para afrontar la crisis
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del Covid-19. En primer lugar se presentan algunas condiciones de vulnerabilidad frente a la crisis que se esperaría que el Gobierno aborde para apalear lo efectos de la pandemia; posteriormente se exponen y analizan las medidas
tomadas frente a la práctica de pruebas, la población en general, población vulnerable, empresas y transparencia y por último, se listan algunas conclusiones generales del informe.
Vulnerabilidades frente al Covid-19 en Colombia: el rasero para medir la atención de la crisis por parte del Gobierno Nacional
Frente al Covid-19 las afectaciones tienen un carácter que en el fondo es distributivo. Dos de las cuatro variables que hasta el momento se ha podido probar tienen correlación con la tasa de mortalidad, estas son la cantidad de pruebas practicadas y la disponibilidad de camas de cuidados intensivos1, dependen en gran medida de la distribución del ingreso entre los países. En el primer caso, porque a mayores recursos es más fácil competir en el mercado de pruebas con otros países en un contexto de alta demanda y por ende, de escases. Incluso, un artículo de New York Times asegura que los países latinoamericanos y africanos ya están perdiendo esta batalla, pues Europa y Estados Unidos están en este momento acaparando el mercado de reactivos para las pruebas y, en los casos de algunos proveedores, ya han adquirido meses de producción por anticipado,
por lo que “(l)os líderes de “todos los países” están llamando en persona a los directores ejecutivos de manufactura para exigir un trato preferencial en el acceso a suministros vitales.”2
En el segundo caso, los países de menor ingreso han tenido a través del tiempo un menor número de camas hospitalarias y unidades de cuidados intensivos que aquellos de mayor ingreso3 (gráfica 4), aún con las amplias variaciones en cobertura entre los distintos modelos de sistemas de salud, en la que Colombia supera a varios países de renta alta. A esto se debe adicionar, las ya mencionadas desventajas de los países de renta baja en la competencia a nivel internacional por insumos médicos, como respiradores y elementos de protección para personal sanitario, que son requeridos para el tratamiento del virus.
1 Las otras dos variables con las que guarda correlación la tasa de mortalidad del Covid-19 son la edad de los infectados y sus enfermedades previas, según el Reporte 2 del Imperial College London COVID-19 Response Team, que, aunque también se ven afectadas por el ingreso, guardan menor correlación con este. El documento del Imperial College puede ser consultado en el siguiente link: https://www.imperial.ac.uk/media/imperial-college/medicine/sph/ide/gida-fellowships/Imperial-College-COVID19-update-epidemic-size-22-01-2020.pdf 2 https://www.nytimes.com/es/2020/04/09/espanol/coronavirus-paises-desarrollo.html 3 Intensive Care Unit Capacity in Low-Income Countries: A Systematic Review. https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC4305307/
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Gráfica 4. Camas de hospitales por país miembro de OCDE, 2000 y 2017
Fuente. OCDE (2019). Health at glance 2019. Hospital beds and discharge rates, consultado en: https://www.oecd-ilibrary.org/sites/0d67e02a-en/index.html?itemId=/content/component/0d67e02a-en
Sin embargo, las diferencias en la vulnerabilidad frente al Covid-19 no se dan exclusivamente a nivel internacional, a escala nacional las afectaciones diferenciadas pueden ser analizadas desde dos enfoques: el territorial y el poblacional.
Desde una perspectiva territorial, se puede asegurar que las diferencias estructurales entre los distintos departamentos colombianos conllevan que algunos sean más vulnerables que otros frente al virus, específicamente, por 1) la alta tasa de pobreza monetaria e informalidad del empleo en algunos territorios (gráfica 5) y 2) por la baja
disponibilidad y calidad en los servicios de salud en algunos departamentos. En el primer caso, ostentar una alta tasa de personas ocupadas en la informalidad hace menos probable que su población pueda cumplir el aislamiento obligatorio y por tanto, exista una menor probabilidad de éxito en la prevención del contagio, toda vez que la población con empleos informales y en condición de pobreza es más vulnerable a despidos injustificados ante la contracción económica y depende en gran medida de los sectores de la economía más afectados por la crisis como el de comercio, hotelería y restaurantes (tabla 1).
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Tabla 1. Población ocupada informal para tamaño de empresa hasta 5 trabajadores según rama de actividad (en miles)
Fuente. Fundación Paz y Reconciliación, con base en la Gran Encuesta Integrada de Hogares, módulo Mercado laboral - empleo informal y seguridad social.
Fuente. Fundación Paz y Reconciliación, con base en la Gran Encuesta Integrada de Hogares, módulo Mercado laboral, empleo informal y seguridad social.
Rama de actividad Personas ocupadas enla informalidad
No informa 0Agricultura, pesca, ganadería, caza y
silvicultura 48
Explotación de minas y canteras 2Industria Manufacturera 743
Suministro de electricidad, gas y agua 1Construcción 482
Comercio, hoteles y restaurantes 2.421Transporte, almacenamiento y comuni-
caciones 672
Intermediación financiera 29Actividades inmobiliarias, empresaria-
les y de alquiler 447
Servicios comunales, sociales y perso-nales 937
Informales total 5.781
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En el segundo caso, una menor disponibilidad de camas hospitalarias, especialmente, de cuidados intensivos derivaría en una mayor mortalidad a causa del virus, en la medida que los pacientes graves, que se estiman en el 10% de los infectados, requieren de equipos de respiración asistida que solo se encuentran en las UCI. Según el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud – REPS, del Ministerio de
Salud, actualmente en Colombia existen 5445 camas de cuidados intensivos, 1,12 camas por diez mil habitantes. Al comparar los departamentos, la peor situación es experimentada por los antiguos territorios nacionales (Guainía, Guaviare, Vaupés, Vichada y Amazonas) que tienen 0 camas de cuidados intensivos, y le siguen Arauca, Putumayo, Casanare, Caquetá y Chocó (tabla 2).
Tabla 2. Número de camas y tasa de UCI por departamento.
Departamento Total de camas UCI Tasa camas de UCI por 10 mil habit.
Valle del cauca 772 2,03
Cesar 220 2,00
Sucre 159 1,84Tolima 203 1,65
Atlántico 497 1,48Caldas 136 1,47
Córdoba 219 1,40
Huila 140 1,38
Bogotá 984 1,37
Santander 251 1,24
Bolívar 237 1,24
Risaralda 97 1,15San Andrés y Providencia 5 1,03
Quindío 51 1,00Norte de Santander 134 0,99
Nariño 132 0,98La Guajira 78 0,94
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Fuente: Fundación Paz y Reconciliación con base en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud – REPS, del Ministerio de Salud, y el censo nacional de población-2018 del DANE.
Antioquia 556 0,93Magdalena 97 0,76
Meta 67 0,72Boyacá 78 0,68
Casanare 26 0,68Cauca 84 0,67
Cundinamarca 168 0,60Caquetá 20 0,55Chocó 20 0,43
Putumayo 10 0,35Arauca 4 0,16
Amazonas 0 0Guainía 0 0
Guaviare 0 0Vaupés 0 0Vichada 0 0
Total nacional 5445 1,12
En este sentido, se esperaría que el Gobierno Nacional priorizara el fortalecimiento del sistema de salud y las ayudas económicas en departamentos con brechas históricas de pobreza, informalidad, desempleo, conectividad y salud, tales como los antiguos territorios nacionales (Amazonas, Guaviare, Vaupés, Vichada y Guainía) y los departamentos de frontera con Venezuela, Panamá y Ecuador, como La Guajira, Norte de Santander, Arauca, Putumayo, Nariño y Chocó algunos de los cuales, además, coinciden en tener los niveles más bajos de representación política en los órganos colegiados y ejecutivos del nivel nacional y los menores niveles de PIB
y transferencias directas de la nación, por lo que los gobiernos municipales y departamentales tienen poco o nulo margen de maniobra para enfrentar la crisis sin la ayuda del Gobierno Nacional.
El otro enfoque desde el que deben ser analizadas las vulnerabilidades frente al Covid-19 es por grupos poblacionales, enfoque elegido por el Gobierno Nacional, que en todo caso no es excluyente del enfoque territorial y podría encontrarse contenido en este o viceversa.
Desde esta perspectiva, se podría asegurar que existen varios grupos poblacionales especialmente afectados:
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la población en situación de pobreza, que además depende de empleos informales, quienes resisten un menor tiempo sin trabajar; los adultos mayores, principales víctimas mortales del virus; los niños, niñas y adolescentes, que han visto sus procesos de formación suspendidos por el aislamiento obligatorio y en muchos casos, dependen de la alimentación escolar para satisfacer sus necesidades nutricionales; la población carcelaria, en su mayoría en condición de hacinamiento y precariedad en la atención en salud,
y por tanto, más vulnerables ante el contagio; y los migrantes, cuyas condiciones de vida acarrean en muchos casos el hacinamiento, la ausencia de acceso a servicios de salud y educación y unos muy reducidos ingresos que les impide cumplir el aislamiento y los hace más vulnerables al contagio. En el caso de la pobreza, como se ve en el mapa 1, está también se concentra en los antiguos territorios nacionales y en algunas zonas de frontera.
Mapa nº 1. Pobreza multidimensional por municipio 2018
Fuente. DANE 2018.
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De otro lado se encuentran las empresas formales, cuyos sectores más apaleados por la crisis serían, según Fedesarrollo 1) el inmobiliario, que se estima reduciría su actividad al 5% y tienen una participación en la economía de 8,5%; 2) la construcción, que podría mantener operaciones desde un 40% y reducirse ante el endurecimiento de las medidas de aislamiento hasta un 10% y cuya participación en la economía es de 6.3%; el entretenimiento, que mantendría una actividad de apenas el 5% y tiene una participación del 2,3% y; el sector de
transporte y comercio que representa el 17% de la economía y podría mantener su actividad desde un 40% hasta un 10%, al igual que el sector de la construcción4 .
Dado que el enfoque por grupos poblacionales fue el elegido por el gobierno de Iván Duque, en las siguientes secciones se analizarán las principales medidas bajo el criterio de focalización desplegado. Se excluyen del análisis las medidas dirigidas a dar liquidez y regular el sector financiero y el sistema de salud.
4 Mejía, L. F. (2020). COVID-19: costos económicos en salud y en medidas de contención para Colombia. Bogotá: Fedesarrollo, 12 p.5 Circular 19 del 26 de marzo de 2020. Ministerio de Salud y Protección Social.
Balance de las medidas del gobierno
Pruebas En distintas ocasiones la Organización
Mundial de la Salud ha asegurado que la manera más eficiente de detener la expansión del virus es a través del aislamiento obligatorio y la práctica masiva de pruebas. Actualmente existen dos clases de pruebas en el mundo: las RT-PCR y las rápidas. En Colombia se han aplicado las RT-PCR, sin embargo, desde el 26 de marzo, el Ministro de Salud aprobó la importación de pruebas rápidas por parte de los actores privados del sistema de salud5, cuyos registros sanitarios para los permisos de importación ya habían sido flexibilizados mediante el decreto 522. Las primeras son pruebas de mayor complejidad que
requieren de laboratorios sofisticados para su procesamiento, sin embargo, su confiabilidad es mucho mayor, por lo que, a pesar de la autorización de pruebas rápidas, se ha hecho específico que estás solo deben ser usadas como pruebas de detección que, de resultar positivas, deben ser repetidas con pruebas RT-PCR para confirmar el diagnóstico.
La práctica de pruebas en el país es ordenada tanto por las EPS, las ARL o las IPS como por las secretarias de salud de las principales ciudades del país y el Instituto Nacional de Salud -INS, adscrito al Ministerio de Salud, sin embargo, las pruebas rápidas hasta el momento solo
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están siendo aplicadas por privados a los que el Estado paga mediante la Unidad de Pago por Captación (UPC), un recobro que hacen anualmente las EPS y ARL por paciente afiliado al sistema de salud. Esto quiere decir que, a pesar que el Gobierno está negociando en muchos casos la compra de pruebas directamente con los laboratorios, dada la alta demanda entre países, serían los privados los que al final harían la transacción.
Desde que inicio la crisis el 6 de marzo y hasta el 12 de abril de 2020, en Colombia se habían realizado 41765 pruebas diagnósticas que resultaron en la confirmación de 2776 casos. A comienzos de marzo cuando estalló la crisis, se
determinó que las pruebas debían ser aplicadas a viajeros que provenían del extranjero y a personas en contacto con casos positivos6 ; posteriormente, el 19 de marzo, estas fueron ampliadas a todas aquellas personas que presentaran síntomas relacionados con el virus7. Entre una y otra decisión pasaron 9 días. Tan solo 4 días después del cambio de política se dio la reversión de la tendencia en el país de prevalencia de casos importados sobre casos relacionados8
(gráfica 6), dejando entrever que las políticas del gobierno sobre la aplicación de pruebas diagnósticas han impactado el comportamiento de la curva del tipo de casos confirmados.
6 Resolución 380 del 10 de marzo de 2020. Ministerio de Salud. 7 Documento técnico “Lineamientos para la detección y manejo de casos de covid-19 por los prestadores de servicios de salud en Colombia.” Versión 5, del 19 de marzo de 2020. 8 Se descartó el efecto en la tendencia de la medida adoptada desde el 22 de marzo de prohibición de la entrada al país de viajeros provenientes en el extranjero pues, dado el período de incubación de virus, se esperaría que los efectos de la misma llegaran de forma posterior a la implementación de las medidas y no precisamente el día en que empezó a regir el decreto, 25 de marzo, como muestra la serie en la gráfica.
Fuente: Fundación Paz y Reconciliación, con base en los datos del Instituto Nacional de Salud a corte 12 de abril.
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9 https://www.ins.gov.co/Noticias/Paginas/Siete-Laboratorios-Departamentales-de-Salud-Pública-fueron-entrenados-en-el-diag-nóstico-del-COVID-19.aspx
En concordancia, siguiendo los lineamientos de la Organización Mundial de la Salud, existe una presión al Gobierno Nacional para que cambie los protocolos de aplicación ampliándolos a personas asintomáticas, sin embargo, en el escenario de competencia internacional por los reactivos requeridos para la práctica de pruebas RT-PCR, el escenario de testeo masivo parece irreal, aunque un punto medio en la discusión sería que el Gobierno Nacional aceptara practicar pruebas rápidas de forma masiva, como se ha implementado en países como Corea del Sur y como anunció que lo haría la alcaldesa Claudia López para Bogotá.
Al igual que en la práctica de pruebas, la habilitación de laboratorios para realizarlas también tuvo dos etapas. En principio el INS anunció la puesta en funcionamiento 7 Laboratorios de Salud Pública -LSP9: el Laboratorio Distrital de Bogotá, el Laboratorio de Salud Pública de Antioquia, los laboratorios departamentales de Valle del Cauca, Norte de Santander, Nariño, Cesar y Atlántico y Arauca, sin embargo, a hoy no todos los laboratorios anunciados en dicha ocasión
se encuentran en funcionamiento (tabla nº 3). Los laboratorios se expandieron a 22 a partir de la propuesta de un conjunto de Universidades que contaban con parte de la tecnología requerida. Actualmente, existen 27 laboratorios operando y se espera sean más en los próximos días. Según el INS, para el 10 de abril, la capacidad de los laboratorios habilitados era de cinco mil pruebas por día (tabla n 3).
No obstante, según la Procuraduría General de la Nación, al 10 de abril había 10.733 personas a la espera de los resultados de la prueba de coronavirus, algunas de las cuales tenían retrasos de hasta 20 días. Esta no era la primera vez que se presentaban quejas de este estilo, en marzo, los gobernadores de departamentos como Caldas y Boyacá denunciaron el retraso en la práctica de pruebas por parte del INS, quien argumentó haber presentado un daño en la máquina que extrae el ARN durante tres días.
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Tabla 3. Laboratorios habilitados para la implementación de pruebas diagnósticas de Covid-19 en Colombia
Fuente: Instituto Nacional de Salud -INS.
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Conclusión
En conclusión, existen tres cuellos de botella para la práctica de pruebas en Colombia: el acceso a los elementos necesarios para realizarlas, la fiabilidad de las pruebas adquiridas y la focalización de su práctica. Las dos últimas dependen directamente de las políticas del gobierno nacional y la primera de la disponibilidad de recursos de los actores públicos y privados que participan del sistema de salud, especialmente, las
EPS, las ARL, los entes territoriales y el Gobierno Nacional para competir a nivel internacional y, claro, la voluntad para invertir en ellas. Frente a la focalización de pruebas no solo se ha recomendado asegurar la ampliación del público objetivo a personas asintomáticas, sino que también se deben hacer controles estrictos a las EPS y ARL para asegurar que estás realicen o autoricen las pruebas según los estándares del Gobierno.
Medidas para la población en general
Hasta el 17 de abril dirigidas a la población en general se habían adoptado 114 medidas a través de actos administrativos para la atención del Covid-19, muchos de los cuales reemplazan medidas anteriores, en un marco de rápida escalada de la crisis y fuerte presión política al Gobierno Nacional. La mayoría de medidas buscaron poner en práctica distintos
niveles de aislamiento social y asegurar su éxito con la regulación de aspectos como el trabajo a través de TICs, la limitación de eventos masivos, los protocolos para la prevención del contagio en espacios educativos, terminales de transporte, propiedades horizontales, etc., la suspensión de términos en procesos administrativos y judiciales, entre otros.
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Fuente: Fundación Paz y Reconciliación.
El 11 de febrero se adoptó la primera medida para enfrentar la pandemia, casi un mes antes de detectarse el primer en el país, con el lanzamiento de las “Directrices para la detección temprana, el control y la atención ante la posible introducción del nuevo coronavirus (2019-ncov) y la implementación de los planes de preparación y respuesta ante este riesgo”10 , a partir de la cual se determinó que los entes territoriales debían iniciar la implementación de los planes y los actores privados del sistema de salud debían garantizar la atención de pacientes con enfermedad respiratoria aguda, el testeo de posibles casos positivos y los elementos de protección para el personal
que realice la atención y las pruebas.
Un mes después, el 10 de marzo, se decretó el aislamiento para viajeros provenientes de algunos países de Asia y Europa por 14 días, después de que se detectaran los primeros casos importados. Esta etapa puede ser considerada de prevención y durarían hasta el 12 de marzo, cuando se decretó, mediante resolución 385 del Ministerio de Salud, la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. Fue la primera escalada de la crisis, aunque las medidas drásticas del Gobierno tardarían aún unos días en llegar, impulsadas, principalmente, por ciudadanos y líderes de opinión que se
10 Circular 5 del 11 de febrero de 2020 del Ministerio de Salud.
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movilizaron a través de redes sociales y medios masivos de comunicación y los gobiernos locales que se adelantaron a decretar aislamientos a partir de toques de queda.
Aunque la mayoría de casos importados eran de viajeros que ingresaron al país por vía aérea, el gobierno en principio solo decretó la prohibición de atraco de cruceros el 12 de marzo11 , la restricción del ingreso de no nacionales y no residentes el Colombia el 15 de marzo12 y el cierre de fronteras marítimas, fluviales y terrestres, el 16 de marzo. Y, pese a la expedición de las medidas de aislamiento para viajeros y la prohibición de ingreso de no nacionales y no residentes, la implementación fue deficiente, según denunciaron distintos medios de comunicación, dado que en los principales aeropuertos no se estaban implementando los protocolos expedidos para cumplirlas. Las críticas derivaron en la renuncia del gerente de OPAIN, que administra el aeropuerto El Dorado, el 17 de marzo, y en el rápido endurecimiento de las medidas.
Para entonces, la presión para decretar el cierre de aeropuertos y aislamiento obligatorio en todo el territorio nacional iba en ascenso. El Gobierno parecía enfocado en preparar para el choque económico de
estas medidas al sector de la aviación y el turismo, a quienes se destinaron, como se verá más adelante, medidas de alivio económico ante la primera escalada de la crisis el 12 de marzo.
El martes 17 de marzo, la crisis escaló nuevamente, pasando de la etapa de prevención a la de contención que conocemos hoy, a partir de la declaración por parte del Gobierno Nacional del Estado de Emergencia Social, Económica y Ambiental. Este mismo día, varios alcaldes y gobernadores, incluyendo la alcaldesa de Bogotá, decretaron el inicio de toques de queda en sus territorios y algunos el cierre de fronteras terrestres, en lo que fue el primer choque entre los entes territoriales y el Gobierno Nacional, que llevó al Gobierno a decretar el 18 de marzo la prevalencia de las medidas de control del orden público del nivel nacional sobre los niveles descentralizados, que en últimas podría dejar sin piso las medidas de toque de queda. Sin embargo, el mismo día el decreto fue suavizado, estableciendo ya no prevalencia de la Nación sobre los entes territoriales para el manejo del orden público sino mecanismos de coordinación entre las dos instancias13 , ante la negación de las autoridades territoriales de acatar el decreto de prevalencia.
11 Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud. 12 https://coronaviruscolombia.gov.co/Covid19/acciones/acciones-15-marzo.html sobre esta medida anunciada no se encontraron actos administrativos publicados en las páginas del Gobierno Nacional que la soportaran.13 Decretos 418 y 420 del 18 de marzo de 2020.
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14https://www.fiscalia.gov.co/colombia/noticias/fiscalia-investiga-casos-de-personas-que-habrian-desatendido-restriccio-nes-y-medidas-sanitarias-por-covd-19/ 15 https://www.fiscalia.gov.co/colombia/noticias/fiscalia-y-contraloria-anuncian-acciones-contundentes-para-contener-efec-tos-del-coronavirus-en-el-pais/ 16 Decreto con fuerza de ley 439 del 20 de marzo de 2020. 17 Decreto con fuerza de ley 457 del 22 de marzo de 2020. 18 Decreto con fuerza de ley 464 del 23 de marzo de 2020. 19 Decreto con fuerza de ley 441 del 18 de marzo de 2020.
Este mismo día se adoptó la determinación de cerrar por completo todos los establecimientos comerciales, de esparcimiento y diversión y las medidas fueron reforzadas por la Fiscalía General de la Nación que anunció la designación de la vicefiscal y la fiscal delegada para la Seguridad Ciudadana para la coordinación directa de las investigaciones relacionadas con el incumplimiento de las medidas sanitarias expedidas hasta el momento14 entre los que se incluyó a alcaldes, gobernadores y presidentes de las EPS15.
Finalmente, el 20 de marzo el Gobierno Nacional decidió suspender el traslado regular de pasajeros por vía aérea desde el exterior16, incluidos los nacionales y residentes en Colombia que quedaron varados en países extranjeros, y se anunció que a partir del día 25 de marzo y hasta el 13 de abril se decretaría el aislamiento obligatorio en todo el territorio nacional y la suspensión, mientras durara el aislamiento, del traslado de pasajeros a nivel nacional17, que en la práctica cerró los aeropuertos salvo para misiones humanitarias y traslado de mercancía vital. El aislamiento obligatorio fue extendido el 7 de abril hasta el 27 del mismo mes.
Para asegurar el éxito del aislamiento, a pesar de las 34 excepciones al decreto, el gobierno adoptó varias medidas.
Frente a los servicios de telecomunicaciones declaró estos como servicios públicos esenciales, incluidos los servicios de radiodifusión sonora, los de televisión y los servicios postales. Esta medida contempla, por un lado, la prohibición de suspender los servicios por impago de hasta 30 días y de suspender las labores de instalación, mantenimiento y adecuación de las redes requeridas para la operación del servicio y, por el otro, la flexibilización de la calidad en la prestación de los servicios18 . Por otra parte, desde el 18 de marzo se adoptó el decreto que impedía el aumento en las tarifas de agua y obligaba a la reconexión a los usuarios en mora mientras se mantuviera el Estado de Emergencia, determinación que en todo caso se encontraba en nuestro ordenamiento jurídico, bajo estándares diferentes, desde hace varios años por orden de la Corte Constitucional19 Adicionalmente, el Gobierno se comprometió a asegurar la prestación de los servicios de las Comisarías de Familia y las líneas de atención para las víctimas de violencia de género e intrafamiliar, que
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ha estado en aumento desde el inicio del aislamiento.
Para evitar el desabastecimiento en productos de primera necesidad, incluidos los elementos médicos para el tratamiento del Covid-19, determinados por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Gobierno Nacional levantó los aranceles para la importación de material médico20 y flexibilizó los requisitos de registro en el Invima21 ,tanto para la producción nacional como para su importación; se prohibió además la exportación de dichos elementos médicos22 y se lanzó un programa del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Información para que connacionales trabajaran en grupo de investigación para suplir los requerimientos de estos elementos durante la crisis23, además de anunciarse la adquisición por parte del Gobierno de 1500 respiradores24. Frente al desabastecimiento de alimentos se fijaron medidas para evitar el acaparamiento y el aumento injustificado de precios, además de las medidas de apoyo al agro analizadas más adelante, y el Gobierno Nacional se comprometió a asegurar el
suministro de energía, gas y combustibles líquidos durante el aislamiento25.
Destinado a los trabajadores formales y sus empleadores, el Ministerio del Trabajo estableció el 17 de marzo las herramientas de las que pueden disponer los empleadores para proteger a los empleados y su actividad productiva durante la fase de contención, como lo son: el teletrabajo, el trabajo en casa, la jornada laboral flexible o el uso de vacaciones anuales, colectivas o anticipadas, junto con sus respectivas normativas26 . Así mismo, estableció la prelación en la revisión de despidos masivos y se recordó a los empleadores, mediante circular del Ministerio del Trabajo27 , la prohibición para coaccionar a sus empleados a tomar licencias no remuneradas28 . También se estableció que son los empleadores de las empresas que aún realizan trabajos presenciales quienes están en la obligación de proveer los elementos necesarios de protección para sus empleados, a parte de los que proporcionen las ARL29 , y se dispusieron protocolos para aquellas empresas que prestan servicio domiciliario, como RAPPI30.
20 Decreto 463 del 22 de marzo de 2020. 21 Decreto con fuerza de ley 476 del 25 de marzo de 2020. 22 Decreto 462 del 22 de marzo de 2020. 23 https://minciencias.gov.co/sala_de_prensa/minciencias-destinara-26-mil-millones-para-financiar-proyectos-que-brinden-so-luciones24 https://www.elpais.com.co/colombia/anuncian-compra-de-1500-respiradores-para-enfrentar-emergencia-por-coronavi-rus-en-el-pais.html 25 https://www.minenergia.gov.co/en/web/10180/1332?idNoticia=24185171 26 Circular 21 del 17 de marzo del Ministerio de Trabajo. 27 Circular externa 22 del 19 de marzo de 2020 del Ministerio del Trabajo. 28 Circular 27 del 29 de marzo de 2020 del Ministerio del Trabajo. 29 Circular 29 del 3 de abril del 2020 del Ministerio del Trabajo 30 Circular 26 del 27 de marzo del 2020 del Ministerio del Trabajo.
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20 Decreto 463 del 22 de marzo de 2020. 21 Decreto con fuerza de ley 476 del 25 de marzo de 2020. 22 Decreto 462 del 22 de marzo de 2020. 23 https://minciencias.gov.co/sala_de_prensa/minciencias-destinara-26-mil-millones-para-financiar-proyectos-que-brinden-so-luciones24 https://www.elpais.com.co/colombia/anuncian-compra-de-1500-respiradores-para-enfrentar-emergencia-por-coronavi-rus-en-el-pais.html 25 https://www.minenergia.gov.co/en/web/10180/1332?idNoticia=24185171 26 Circular 21 del 17 de marzo del Ministerio de Trabajo. 27 Circular externa 22 del 19 de marzo de 2020 del Ministerio del Trabajo. 28 Circular 27 del 29 de marzo de 2020 del Ministerio del Trabajo. 29 Circular 29 del 3 de abril del 2020 del Ministerio del Trabajo 30 Circular 26 del 27 de marzo del 2020 del Ministerio del Trabajo. 31 Decreto legislativo 570 del 15 de abril de 2020. 32 Decreto 493 del 23 de marzo de 2020. 33 Circular 5 del 17 de marzo de la Superintendencia Financiera. 34 Circular DTE-205 del 19 de marzo de 2020 del Banco de la República.
Por último, como una forma de brindar alivio económico a la población en general, además del congelamiento de tarifas de agua y el pago diferido de los servicios públicos de abril y mayo a 24 meses, se dispuso la prohibición de desalojo de arrendatarios hasta el 30 de junio y el impedimento para cobrar intereses por moras en los pagos31; el otorgamiento de periodos de gracia para los créditos de leasing e hipotecarios32 , sin que los
bancos puedan aumentar sus tasas de interés o capitalizar sobre intereses33 .; la suspensión de la aplicación de la Tabla de Pago de Bancos en aras de minimizar los costos de transacciones bancarias34 Y para trabajadores independientes y empleadores se dispuso que la base mínima de cotización bajaría durante dos meses, abril y mayo, del 16% al 3%, manteniendo la base de cotización mínima de un salario mínimo legal vigente.
Conclusiones
Las medidas de aislamiento en Colombia parecen ser exitosas e incluso las tendencias de movilidad de las personas empezaron a cambiar antes de decretarse el aislamiento obligatorio a nivel nacional, entre el 17 y el 24 de marzo, con los toques de queda decretados por alcaldes y gobernadores. Para el 20 de marzo, día en que inició el simulacro de aislamiento en Bogotá, los desplazamientos a tiendas y lugares de recreación, como centros comerciales, museos, cafés y cines, habían caído un
62% en comparación con el 15 de febrero; los desplazamientos a los supermercados y farmacias cayeron un 29%, a los parques un 51%; a las estaciones de transporte, como paraderos de buses, estaciones de metro y cables, entre otros, un 63%; a los lugares de trabajo un 47%; y la estadía en las residencias había aumentado un 25%. Para el 25 de marzo, día de inicio del aislamiento obligatorio decretado por el Gobierno Nacional, los desplazamientos a tiendas y lugares de recreación cayeron un 83%; a tiendas de alimentos y farmacias un
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64%; a parques un 75%; a las estaciones de transporte un 80%; a los lugares de trabajo un 75% y; la estadía en los lugares
de habitación había aumentado un 35%; tendencia que continua hasta hoy (Google COVID Mobility Reports, 2019).
Fuente: Fundación Paz y Reconciliación, con base en los datos de Google COVID Mobility Reports, consultado en: https://www.gstatic.com/covid19/mobility/2020-04-11_CO_Mobility_Report_en.pdf
En general, frente a las medidas destinadas a toda la población, hay varios asuntos de especial cuidado. En primer lugar, se ha comprobado en distintas ocasiones que a pesar de la expedición de las medias su implementación resulta limitada. Han circulado diferentes denuncias ciudadanas por el incumplimiento de protocolos en terminales aéreos y de transporte, acaparamiento de productos, incumplimientos de las entidades financieras de las condiciones establecidas por el Gobierno para los periodos de gracia de los créditos y los intereses, cortes de los servicios de telecomunicaciones a usuarios con mora de apenas un día, coacción a los
empleados para tomar licencias no remuneradas, entre otros. Por lo cual, es de especial importancia que los entes de control se enfoquen en asegurar su implementación durante la emergencia.
En segundo lugar, gran parte del manejo de los aspectos fundamentales de la crisis, principalmente los relacionados con la atención en salud, como la práctica de pruebas, la atención de pacientes y la protección del personal médico, están delegados en actores privados como las EPS y las ARL, cuya naturaleza, al ser comercial, no busca el interés general y en concordancia, la eficiencia en la atención de la crisis podría no basarse en el criterio de la disminución de muertes o contagios
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sino en el aumento de ganancias, lo que podría resultar contraproducente para la contención del virus. Se requieren entonces lineamientos muy claros y estrictos para regular su actuación, en especial, para la destinación de los recursos que entren al sistema de salud y para la práctica de pruebas, así como una vigilancia extrema de los entes de control.
En tercer lugar y frente a las medidas generales de teletrabajo o trabajo a través de TICs, según una encuesta realizada por el Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario, el 97% de los trabajadores encuestados manifiesta no haber recibido soporte para desarrollar este tipo de trabajo por parte de las ARL, el 46% manifestó no haber recibido los elementos necesarios para prevenir el contagio en los lugares de trabajo y de estos, el 36% manifiesta que sus empleadores los han obligado a proveérselas por sus propios medios. Según Iván Daniel Jaramillo Jassir, uno de los investigadores del Observatorio,
Los resultados de la encuesta evidencian la tendencia de imputación de costos de la crisis económica a los derechos de los trabajadores, invirtiendo el principio de ajenidad de los riesgos por el cual el trabajador nunca debe asumir los riesgos o pérdidas del ejercicio productivo35.
35 https://www.elespectador.com/coronavirus/el-907-de-trabajadores-no-recibio-soporte-de-su-arl-para-adopcion-de-teletraba-jo-articulo-913614
Por último, frente a las medidas de alivio económico para la población general han surgido diversas críticas. En primer lugar, frente a la prohibición de desalojo de arrendatarios en mora o a quienes se les haya vencido el contrato, se han realizado críticas por no venir acompañadas de medidas que den alivio a los arrendadores, quienes frente al no pago de arriendos de sus inmuebles podrían quedar sin ingresos durante el aislamiento.
Frente a la disminución del ingreso base de cotización a pensión se ha recalcado que estos benefician a quienes ganen más del mínimo puesto que el ingreso base de cotización no puede ser menor al salario mínimo, lo que se traduce en que quienes perciben este salario pagaran lo mismo que en meses anteriores.
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Medidas para la población vulnerable
1. Devolución del IVA a los más pobres.
Como medidas destinadas a la población vulnerable, se entienden aquellas dirigidas a personas en situación de pobreza, informalidad y desempleo, adultos mayores, niños, niñas y adolescentes, mujeres, grupos étnicos, población carcelaria y migrantes.
Para el 17 de abril el Gobierno Nacional había expedido 38 de estas medidas. Pares identificó un total de 26 medidas de aislamiento y de apoyo al aislamiento, diferentes a las 12 de alivio económico (gráfica 2). En el primer grupo se encuentran medidas como el cierre establecimientos educativos, la regulación de la educación en casa, el aislamiento obligatorio
para adultos mayores, las medidas de prevención y manejo de los contagios en centros carcelarios, resguardos indígenas y consejos comunitarios, condiciones de atención domiciliaria del ICBF, declaración de emergencia carcelaria, suspensión de los procesos de extradición, entre otros. Las medidas del grupo de alivio económico, algunas en las que nos centraremos en este apartado, contemplan desde giros extraordinarios a los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Jóvenes en acción y Colombia Mayor, hasta el retiro de cesantías durante la crisis para gastos básicos destinadas a personas en situación de desempleo.
Esta medida, contemplada en la anterior reforma tributaria y planteada para iniciarse en el 2021, fue adelantada para atender a la población en situación de pobreza durante el aislamiento obligatorio. Incluso fue anunciada el día en que se decretó el Estado de Emergencia y su primer decreto reglamentario se expidió tan solo un día después, el 18 de marzo36.
Según la publicidad de la medida esta rige a partir del 31 de marzo y consta de una transferencia monetaria por un valor
que no supere las 0,1402 Unidades de Valor Tributario, es decir 75.000 pesos, en aras de mitigar el impacto económico por el COVID-19. La devolución del IVA está dirigida a la población más vulnerable de los beneficiarios de "Familias en Acción" y a la lista de priorizados de "Colombia Mayor". Igualmente, estará focalizada en los hogares localizados en 1.100 municipios con altas tasas de pobreza o con una significativa concentración de hogares en condición de vulnerabilidad. Dicha focalización, al igual que el de los demás programas, está a cargo del DNP.
36 Decreto 419 del 18 de marzo de 2020. Los plazos y focalización de los beneficiarios son definidos en el decreto con fuerza de ley 458 de 2020 y sus especificaciones fueron definidas por la resolución 1058 del Departamento Nacional de Planeación.
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Según la información registrada en la página web del programa https://devolucioniva.dnp.gov.co/#, la medida beneficia a 1 millón de hogares: los 700 mil con mayor nivel de pobreza del programa Familias en Acción y 300 mil del programa Colombia mayor.
En el primer caso, las ayudas deben ser retiradas a través de la aplicación Daviplata, ya sea en un cajero Davivienda o en cualquier punto de Baloto o Efecty, en el segundo caso, se habilitaron los pagos por Efecty de forma exclusiva.
37 Decreto con fuerza de ley 458 del 22 de marzo de 2020.
2. Giros extraordinarios a los beneficiarios de los programas de Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia mayor.
En los primeros días del confinamiento, se decretó la segunda medida de alivio económico para la población vulnerable37, focalizada en los beneficiarios de los programas sociales del Estado, Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor, que a hoy suman casi 5 millones de personas: 2.979.924 del programa Familias en Acción, 1.675.462 de Colombia Mayor y 274.342 de Jóvenes en Acción. Sin embargo, los giros se iniciaron a partir del 31 de marzo.
En el caso de Familias en acción, se estableció un pago extraordinario que consiste en un valor único por familia de $145.000, que podría ser cobrado según programación, a partir del 1 de abril. Según el Gobierno Nacional, este beneficio cobija a alrededor de 2.660.000 familias, aquellas que están activas en el programa en estado beneficiaria, elegible
inscrita y suspendida – excepto los que están suspendidos por fallecimiento. En este caso, los condicionamientos que normalmente rigen para la entrega de ayudas del programa, como la escolaridad de los hijos en la familia, la asistencia a consultas médicas regulares, entre otros, no serán exigidos; condición que aplica también para los pagos extraordinarios de Jóvenes en Acción y Colombia Mayor. Por último, las entregas se realizan a través del Banco Agrario para los hogares bancarizados, que según el DPS son el 89% del total de beneficiarios del programa, y para la población no bancarizada se habilitó una red de aliados a nivel territorial para realizar los retiros.
En el caso de los beneficiarios del programa Jóvenes en Acción, se dispuso que se hará un pago extraordinario que en promedio alcanzaría los $356.000 para
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274.352 participantes, sin embargo, cabe aclarar que el mismo monto no llegará a todos los beneficiarios, que se componen de aquellos jóvenes que estén inscritos en Jóvenes en Acción al 20 de marzo de 2020, no sean titulares o hagan parte del núcleo de Familias en Acción y no hayan terminado intervención al 16 de marzo de 2020. Así mismo, se exceptúan de esta entrega a jóvenes en estados pre registrado, registrado o retirado.
38 Decreto legislativo 553 del 15 de abril de 2020.
Finalmente, para el programa Colombia mayor se destinó un pago extraordinario dirigido a adultos mayores beneficiarios del programa por $80.00038, que sería consignado con los $80.000 correspondientes al adelanto del pago de mayo, en la segunda semana de abril. Así mismo el pago de marzo fue adelantado para el 25 de marzo. Adicionalmente, se dispuso que los adultos mayores no debían acercarse personalmente a reclamar el giro y lo podrían hacer sus familiares portando la cédula del beneficiario.
3. Balance de la devolución del IVA y los giros extraordinarios a los beneficiarios de programas sociales.
Como se mencionó al inicio, las medidas de apoyo a la población vulnerable y las empresas deberían surtir un análisis de la capacidad de resistencia ante el cese de actividades por el aislamiento obligatorio. Aunque a ciencia cierta no se sabe cuándo empezó la planeación por parte del Gobierno Nacional de las medidas de alivio económico para los beneficiarios de programas sociales, lo cierto es que estas iniciaron a hacerse efectivas entre 5 y 20 días después de iniciado el aislamiento, aumentando la probabilidad de que este grupo poblacional debiera elegir entre violar las medidas de aislamiento o dejar sin satisfacer sus necesidades básicas alimentarias.
Ahora bien, focalizar las ayudas en la población vulnerable beneficiaria de programas sociales resulta en exceso limitado. Por ejemplo, si se priorizara la atención de personas con pobreza monetaria extrema, sobre quienes se podría suponer tienen las mayores dificultades para permanecer inactivos durante el aislamiento obligatorio, se encontraría que no existe una correlación entre el número de personas en situación de pobreza extrema y el número de afiliados al programa Familias en Acción por departamento. A nivel nacional, contando únicamente los habitantes de departamentos para los que se tienen datos sobre pobreza monetaria extrema,
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el programa Familias en Acción tiene una cobertura del 70%, sin embargo, si se analiza departamento por departamento se encontrará que en 5 casos el número de inscritos en el programa supera el
número de personas en el departamento con pobreza extrema, mientras que para los 17 restantes, el número de personas en pobreza extrema es mayor, con grandes variaciones entre ellos (Tabla nº4).
Tabla nº4. Comparativo entre le número de personas en pobreza extrema y el núme-ro de personas inscritas al programa Familias en Acción
Departamento Pobreza moneta-ria extrema %
Pobreza mone-taria extrema
(número de habitantes)
Beneficiarios Familias en
Acción*
Diferencia entre po-breza monetaria ex-
trema y beneficiarios del programa Familias
en Acción
Antioquia 5,6 334588,128 235072,339 99515,789
Atlántico 2,4 80214,36 101649,657 -21435,297
Bogotá D.C. 2,5 179536,725 46588,53 132948,195
Bolívar 7 133662,2 140111,596 -6449,396
Boyacá 5,4 61327,692 57414 3913,692
Caldas 5,7 52637,904 39668 12969,904
Caquetá 8,8 31644,976 37225 -5580,024
Cauca 22,9 284762,187 121635 163127,187
Cesar 12,5 137322,125 91382,962 45939,163
Chocó 34,5 157807,14 36905 120902,14
Córdoba 11,1 172671,156 167790,023 4881,133
Cundinamar-ca 4,3 66890,628 82022 -15131,372
Huila 9,2 92878,416 89775 3103,416
La Guajira 26,7 220372,188 61662,106 158710,082
Magdalena 14,7 185776,836 117977,924 67798,912
Meta 7,3 67096,417 47174,941 19921,476
Nariño 12,7 169611,167 143333,069 26278,098
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Norte de San-tander 10,2 137374,212 70207,563 67166,649
Quindío 4,4 22424,16 21857 567,16
Risaralda 3,1 26027,507 39406,309 -13378,802
Santander 3,9 78344,799 90965 -12620,201
Sucre 7,5 64802,475 84114,514 -19312,039
Tolima 9,2 113046,196 90890,111 22156,085Valle del
Cauca 5,1 193283,574 135292,556 57991,018
*Se incluyen el número total de beneficiarios por departamento que reciben como tipo de beneficio el monetario. Fuente: Fundación Paz y Reconciliación con base en los datos de población del DANE, publicados en su página web y los
datos de beneficiarios de Familias en Acción del Departamento para la Prosperidad Social, publicados en https://www.datos.gov.co/Inclusi-n-Social-y-Reconciliaci-n/Beneficiarios-M-s-Familias-en-Acci-n/xfif-myr2
Si el ejercicio anterior se hiciera con el número de personas en situación de pobreza monetaria, que alcanzan en promedio 13.600.554 según las cifras del DANE, el panorama se tornaría aún más complejo.
Frente a los canales de retiro de los subsidios extraordinarios debe resaltarse que la cobertura es amplia y las facilidades para adultos mayores son adecuadas. Sin embargo, según cifras del Departamento para la Prosperidad Social, al 3 de abril, de las
2.666.936 familias que se atenderán con estos incentivos durante la emergencia, un total de 2.391.882 ya recibieron abono a sus cuentas, y, de estas, 1.768.545 ya retiraron incentivos por el orden de los 495.492 millones de pesos. Los hogares que
reciben por giro son 275.054, de los cuales, alrededor de 87.874 ya han retirado sus giros por 27.000 millones de pesos aproximadamente39 .
39 https://www.prosperidadsocial.gov.co/inf/not/Paginas/As%c3%ad-avanza-la-entrega-de-subsidios-y-la-compensaci%-c3%b3n-del-IVA-para-mitigar-efectos-de-la-emergencia-en-la-poblaci%c3%b3n-vulnerab.aspx
En concordancia, la no bancarización de la población beneficiaria parece ser un limitante para el acceso al subsidio, dado que, mientras el 73% de bancarizados han logrado retirar el subsidio, solo el 31% de los no bancarizados lo habían hecho hasta la fecha de reporte, a pesar que el perfilamiento de sus necesidades se supone es similar.
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4. Ingreso solidario
Ante el déficit generado por la ausencia de correlación entre los programas Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor y el número de personas en situación de pobreza que requieren medidas de alivio económico para cumplir con el aislamiento obligatorio, el Gobierno Nacional lanzó el programa Ingreso Solidario el 4 de abril del 2020, que consta de un giro único por $160.000, que se anunció se haría a 3 millones de hogares, sin embargo, la Registraduría aseguró que la base de beneficiarios era de 2.648.77240.
Los hogares son perfilados a partir del cruce entre las bases de datos de beneficiarios de los programas sociales del Estado y el SISBEN III y IV, para detectar los hogares no cubiertos por Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor y Compensación del IVA. Posteriormente, se retira a posibles beneficiarios por: 1) fallecimiento (ADRES); 2) tener un Ingreso Base de Cotización (IBC) por encima de 4 SMMLV (PILA) en último mes y haber cotizado en el último mes (PILA); y 3) estar en el Régimen de Excepción; y se cruzan los datos con el sistema financiero para que comprueben que no cuentan con saldos en sus cuentas bancarias mayores a $5.000.000. Finalmente, se consolida la base de beneficiarios, se destinan los
recursos y se realizan los giros por los corresponsales bancarios y aliados41.
El alivio es desembolsado a los beneficiarios entre la segunda semana de abril y la última del mismo mes. A los beneficiarios bancarizados los recursos les son consignados en sus cuentas y para los no bancarizados el Ingreso Solidario se pagará a través de AV Villas, Bancolombia, Davivienda y Movii.
En términos de implementación, el balance del incentivo de Ingreso Solidario es hasta el momento gris, pues el giro de las ayudas se encuentra suspendido. El mayor desafío de este programa resultaba ser la focalización de beneficiarios, sin embargo, dicho proceso quedó en entredicho después que ciudadanos develaran la existencia de beneficiarios ficticios en la página de consulta destinada para ello. Se reportaron diversos casos en que cédulas con números como 11111111 o 1234567 aparecían como beneficiarios del Ingreso Solidario y, pese a que el Gobierno aseguró que se trataba de un error de la página web y que la base que estaba allí no estaba relacionada con la base mediante la cual se realizaban los giros, el Manual Operativo del programa indica que no tendría porque haber una “Base Maestra42 ”
40 https://conexioncapital.co/registraduria-se-pronuncio-sobre-inconsistencias-en-el-programa-ingreso-solidario/41Departamento Nacional de Planeación (2020). Manual Operativo Ingreso Solidario. Consultado en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Manual_Operativo-Ingreso-%20Solidario.pdf42 Corresponde a la base que articula los registros de Sisbén III o IV, seleccionados por la fecha de ingreso a la base, con las bases de datos de programas sociales y otros registros administrativos.
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para consulta de beneficiarios y una “Base Maestra” diferente para giros del programa.
Con base en lo anterior, la base de datos fue revisada por la Registraduría Nacional que aseguró haber encontrado inconsistencias en 16.894 de los registros, inicialmente enviados, ya fuera porque las personas habían fallecido, porque existía el número de cédula, entre otros. A pesar de lo anterior, la base remitida a la Reistraduría, según denunció Semana, no contaba con el nombre de los usuarios, por lo que la comprobación de la identidad también queda en entredicho, al no poderse corroborar que los números de cédula
remitidos coinciden con los nombres de los beneficiarios, su sexo o edad.
En cuanto a cobertura, se esperaría que con los cuatro programas analizados se alcanzara el 100% de población en pobreza extrema; lo cierto es que no es posible analizar la efectividad que tiene el proceso de identificación por ausencia de datos y en todo caso, las personas en situación de pobreza extrema aún cuando son los más necesitados no son el único grupo poblacional que requiere alivios para mantener el aislamiento, al no poder acceder a los créditos que se esperan sean ofrecidos a la población en general por las entidades bancarias, a partir de la liquidez inyectada por el gobierno.
5. Mecanismo de protección al cesante y al trabajador
Mediante el decreto 488 del 27 de marzo de 2020 se determinó que los trabajadores o independientes cotizantes categoría A y B, es decir, quienes ganen entre un salario mínimo y $3.551.212, que hayan hecho aportes a una Caja de Compensación Familiar durante un (1) año, continuo o discontinuo, en el transcurso de los últimos cinco (5) años, recibirán una transferencia económica para cubrir los gastos, de acuerdo con las necesidades y prioridades de consumo de cada beneficiario, por un valor de dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes, divididos en tres (3) mensualidades iguales que se pagarán mientras dure la emergencia y, en todo caso, máximo por tres meses. Estos
recursos deben ser asumidos por los Fondos de Compensación con recursos apalancados del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante- FOSFEC.
Para acceder al alivio, los beneficiarios deben diligenciar de manera electrónica el formulario único de postulación al Mecanismo de Protección al Cesante y para aquellos beneficiarios que no puedan hacerlo por este medio, lo podrán descargar en la página web de la respectiva Caja de Compensación Familiar, el cual deben diligenciar, firmar y remitir a la Caja respectiva, conforme lo dispuso la Superintendencia de Subsidio Familiar.
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Adicionalmente se estableció que aquellos trabajadores que vieran reducidos sus ingresos a causa de la crisis, podrían compensarlo con el retiro de cesantias por un monto que permita compensar la reducción, previa certificación del empleador o demostración de la disminución de ingresos de ser independiente.
Este programa es financiado por el Gobierno Nacional, a partir de giros que realiza el Ministrio del Trabajo a las Cajas de Compensación Familiar43.
Frente al mecanismo de protección al cesante, al establecerse un rango de salario amplio de los beneficiarios, el mecanismo protege no solo a desempleados de estratos bajos sino también de estratos medios. Hasta el momento no se tiene información sobre el número de personas que han solicitado el acceso a este.
En cuanto al retiro parcial de cesantías para los trabajadores que vean reducidos sus ingresos, lo cual podría ocurrir en eventos como licencia no remunerada, suspensión del contrato de trabajo o disminución de salario por mutuo acuerdo, los fondos informaron que 5.810 personas ya habían solicitado este beneficio a 3 abril, 6 días después de haberse lanzado la medida, por $5.629 millones44.
Según Portafolio, el Fondo Protección había recibido a 3 de abril
43 Decreto legislativo 533 del 15 de abril de 2020. 44 https://www.portafolio.co/economia/proteccion-y-porvenir-lideran-retiros-extraordinarios-de-cesantias-53973945 Ibíd. 46 Ibíd.
3.108 solicitudes de retiro de cesantías por disminución de ingresos. De estas, 88% (2.735) se tramitaron con éxito por los canales virtuales y solo el 22% (373) fue rechazado, la gran mayoría por no tener el soporte de la certificación del empleador, el cual representa un requisito fundamental para acceder al beneficio de contingencia económica45 .
Porvenir, a su vez, informó haber otorgado el beneficio a 2.605 afiliados por valor de $2.523 millones. Colfondos recibió apenas 81 solicitudes y Skandia 1646.
Aunque es una medida cuya implementación parece aparentemente resultar exitosa, existe la posibilidad de que sirva como incentivo a los empleadores para la reducción de salarios de forma permanente, como para la suspensión de contratos y expedición de licencias no remuneradas, incluso si no se están viendo afectados por la crisis.
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6. Medida reducción de hacinamiento en cárceles
El 14 de abril del 2020, mediante el decreto legislativo 546, el gobierno nacional estableció que se concederá el beneficio de detención domiciliaria y preventiva por seis meses a las personas privadas de la libertad que se encontraren en cualquiera de los siguientes casos:
• Personas que hayan cumplido 60 de edad.
• Madre gestante o con hijo menor (3) años de edad, dentro de los establecimientos penitenciarios.
• Personas en situación de internamiento carcelario que padezcan cáncer, VIH e insuficiencia renal crónica, diabetes, insulinodependientes, trastorno pulmonar, anticoagulación, hepatitis B y hemofilia, artritis reumatoide, enfermedades tratadas con medicamentos inmunosupresores, enfermedades coronarias, personas con trasplantes, enfermedades autoinmunes, enfermedades huérfanas y cualquier otra que ponga en grave riesgo la salud o la vida del recluso, conformidad con la historia clínica del interno y la certificación expedida por sistema general de seguridad en salud al que pertenezcan (contributivo o subsidiado) o personal médico del establecimiento penitenciario y carcelario, cuando se encuentren a
cargo del Fondo Nacional Salud la persona privada la libertad.
• Personas con movilídad reducida por discapacidad debidamente acreditada conformidad con la historia clínica del interno y certificación expedida por el sistema general de seguridad social en salud que pertenezca (contributivo o subsidiado) o personal médico del establecimiento penitenciario y carcelario, cuando se encuentren a cargo del Fondo Nacional de Salud del privado de la libertad.
• Personas condenadas o que se encontraren con medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimiento penitenciario y carcelario por delitos culposos.
• Condenados a penas privativas de la libertad de hasta cinco (5) años prisión.
• Quienes hayan cumplido el cuaren-ta por ciento (40%) la pena privativa de libertad en establecimiento peni-tenciario, atendidas redenciones a que se tiene derecho.
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Sin embargo, se excluyen alrededor de 80 delitos, específicamente, a todas aquellas personas condenadas por: genocidio (artículo 101); apología genocidio (artículo 102); homicidio simple en modalidad dolosa, (artículo 103); homicidio agravado (artículo 104); feminicidio (artículo 104A); personales con pérdida anatómica o funcional de un órgano o miembro agravadas (artículo 116 en concordancia con el artículo 119); lesiones causadas con químicos, ácidos y/o sustancias similares (artículo 116A); contenidos en el Título 11, Capítulo Único; desaparición forzada simple (artículo 165); desaparición forzada agravada (artículo 166); secuestro simple (artículo 168); extorsivo (artículo 169); secuestro agravado (artículo 170); apoderamiento y desvío de aeronave, naves o medios transporte colectivo (artículo 173); tortura (artículo 178); tortura agravada (artículo 179); desplazamiento forzado (artículo 180); desplazamiento forzado agravado (artículo181); constreñimiento ilegal por parte de miembros Grupos Delictivos Organizados y Grupos Armados Organizados (artículo 182A); tráfico migrantes (artículo 188); trata personas (artículo 188A); tráfico de niñas, niños y adolescentes (artículo 188C); uso de menores edad para la comisión de delitos (artículo 1880); amenazas contra defensores de derechos humanos y servidores públicos (artículo 188E); delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales de que trata el Título IV; violencia intrafamiliar (artículo 229); hurto calificado (artículo 240) numerales 2 y 3 Y cuando tal conducta se cometa con violencia
contra las personas, no obstante lo cual procederán las medidas contempladas en este Decreto Legislativo en las hipótesis de hurto calificado cuando la persona haya cumplido el 40% de la condena; hurto agravado (artículo 1) numerales 3, 4, 12, 13 Y 15, no obstante lo cual procederán las medidas contempladas en este Decreto Legislativo en las hipótesis de hurto agravado cuando la haya cumplido el 40% de condena; abigeato cuando se cometa con violencia las personas (artículo 243); extorsión (artículo 244); corrupción privada (artículo 250A); hurto por medios informáticos y semejantes (artículo 2691); captación masiva y habitual dineros (artículo 316); contrabando agravado (artículo 319); contrabando hidrocarburos y sus derivados (artículo 319-1); favorecimiento y facilitación del contrabando agravado (artículo 320); lavado de activos (artículo 323); lavado de activos agravado (artículo 324); testaferrato (artículo 326); enriquecimiento ilícito de particulares (artículo 327); apoderamiento hidrocarburos, sus derivados, biocombustibles o que los contengan (artículo 327A); concierto para delinquir simple, (artículo 340 inciso primero); concierto para delinquir agravado (artículo 340 incisos segundo, tercero y cuarto); asesoramiento a grupos delictivos organizados y grupos armados organizados (artículo 340A); entrenamiento para actividades ilícitas (artículo 341); terrorismo (artículo 343); terrorismo agravado (artículo 344); financiación del terrorismo y de grupos delincuencia organizada y administración recursos relacionados con terroristas y
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delincuencia organizada (artículo 345); amenazas agravadas (artículo 347); tenencia, fabricación y tráfico de sustancias u objetos peligrosos (artículo 358); empleo o lanzamiento de sustancias u objeto peligrosos (artículo fabricación, porte o tenencia armas de fuego, o municiones agravado (artículo 365); fabricación, tráfico y porte de municiones de uso restringido de uso privativo las fuerzas armadas o explosivos (artículo 366); fabricación, importación, tráfico, posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares (artículo 367); empleo, producción, comercialización y almacenamiento de minas antipersonal (artículo 367A); ayuda e inducción al empleo, producción y transferencia minas antipersonal (artículo 3678); corrupción de alimentos, productos médicos o material profiláctico (artículo 372); delitos relacionados con el tráfico de estupefacientes; peculado por apropiación (artículo 397); concusión (artículo 404); cohecho propio (artículo 405); cohecho impropio (artículo 406); cohecho por dar u ofrecer (artículo 407); violación del régimen legal o constitucional de inhabilidades e incompatibilídades (artículo 408); interés indebido en la celebración contratos (artículo 409); contrato sin cumplimiento de requisitos (artículo 410); tráfico influencias de servidor público (artículo 411); tráfico influencias particular (artículo 411A); enriquecimiento ilícito (artículo 412); prevaricato por acción (artículo 3); utilización indebida de información oficial privilegiada (artículo 420); soborno transnacional (artículo 433); falso testimonio (artículo 442); soborno (artículo 444); soborno en la actuación penal
(artículo 444A); receptación agravada (artículo 447); amenazas a testigo (artículo 454A); espionaje (artículo 463); rebelión (artículo 467).
Y los delitos de homicidio o lesiones personales bajo modalidad dolosa, delitos contra libertad, integridad y formación o secuestro, cometidos contra niños, niñas y adolescentes, según lo preceptuado en el artículo 199 de la Ley 1098 de 2006.
Así como las personas condenadas por crímenes de lesa humanidad, crímenes guerra y los delitos sean consecuencia del conflicto armado y/o se hayan realizado con ocasión o en relación directa o indirecta con el mismo, los cuales se tratarán conforme a disposiciones vigentes en materia justicia transicional aplicables en cada caso.
Frente al procedimiento para acceder al beneficio de excarcelación, el decreto establece que el director del INPEC, por medio direcciones regionales y los directores de establecimientos penitenciarios y carcelarios verificarán preliminarmente el cumplimiento de los requisitos objetivos señalados en el decreto y remitirá, junto con cartillas biográficas digitalizadas, la información que obre en la hoja vida, los antecedentes judiciales y los certificados médicos de las personas privadas de la libertad que se ajusten a los criterios señalados, al Coordinador del Centro de Servicios Judiciales o quien haga sus veces, quien deberá hacer reparto inmediato a los jueces de control de garantías o al juez
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que esté conociendo del caso. Una vez efectuado el reparto, el juez
deberá pedir a la Fiscalía los documentos requeridos para que los allegue en un término que no podrán superar los 3 días hábiles. El juez tendrá 5 días para efectuar las revisiones del caso y resolver mediante un auto notificable por correo electrónico. A partir de esto, el condenado o sindicado tendrá 3 días hábiles para apelar la decisión. Si la decisión es favorable, quien
reciba el beneficio de prisión domiciliaria deberá firmar un acta de compromiso. Y el establecimiento carcelario tendrá 5 días hábiles para hacer efectiva la medida.
Una vez terminada la vigencia del decreto, quienes hayan sido beneficiados por la medida deberán presentarse en los 5 días hábiles siguientes al centro de reclusión en el que se encontraba para continuar el cumplimiento de la pena.
7. Balance medida para reducir el hacinamiento en cárceles
Aunque el decreto buscaba descongestionar las cárceles del país, cuyo hacinamiento en algunos casos supera el 100%, las excepciones hacen que no se cumpla el objetivo. Si se analiza, por ejemplo, el número de personas sindicadas o condenadas en establecimientos carcelarios por tipo de delito a nivel nacional se encuentra que el 76% de la población carcelaria se encuentra excluida de los beneficios (Tabla nº 5), sin contar las personas condenadas
o sindicadas por hurto que, en el caso de ser agravado, también se encuentran excluidos, por lo que el porcentaje total sería mayor. Si se tiene en cuenta que el hacinamiento en las cárceles supera el 50%, la medida, en efecto, no soluciona el hacinamiento, uno de los principales factores para el esparcimiento del Covid-19 que, sumado a las precarias condiciones sanitarias y hospitalarias en las cárceles, podría resultar en altas tasas de mortalidad.
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Tabla nº 5. Población carcelaria por principales modalidades delictivas
Modalidad delictiva Total intramural. Participación %
Homicidio 28.553 14,83 %
Hurto 28.407 14,75 %
Concierto para delinquir 25.183 13,08 %Tráfico fabricación o
porte de estupefacientes 24.745 12,85 %
Fabricación tráfico y porte de armas de fuego
o municiones20.422 10,60 %
Actos sexuales con menor de catorce años 8.293 4,31 %
Acceso carnal abusivo con menor de catorce
años6.812 3,54 %
Fabricación, tráfico, porte o tenencia de armas de
fuego, accesorios, partes o municiones
5.568 2,89 %
Extorsión 5.065 2,63 %
Acceso carnal violento 3.570 1,85 %
Violencia intrafamiliar 2.630 1,37 %
Fabricación tráfico y por-te de armas y municio-nes de uso privativo de
las fuerzas armadas
2.609 1,35 %
Secuestro extorsivo 2.489 1,29 %
Desplazamiento forzado 1.690 0,88 %Fabricación, tráfico y por-te de armas, municiones
de uso restringido, de uso privativo de las fuer-zas armadas o explosivos
1.121 0,58 %
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Homicidio en persona protegida 568 0,29 %
Acceso carnal o acto sexual abusivos con incapaz de resistir
543 0,28 %
Rebelión 486 0,25 %Tráfico de sustancias
para procesamiento de narcóticos
416 0,22 %
Tortura 414 0,21 %
Total 174.819 90,78 %
Fuente: Fundación Paz y Reconciliación con base en estadísticas del INPEC de delitos nacional por modalidad delictiva, a abril del 2020.
Ahora, la situación es aún más grave si se aplica un criterio de evaluación territorial. Por ejemplo, si se toma el caso de la cárcel de Riohacha, La Guajira, cuyo porcentaje de hacinamiento es el más alto de país (479%), se encuentra que 437 personas privadas de la libertad en este establecimiento se encuentran excluidas
de los beneficios de prisión domiciliaria, sin contar el delito de hurto, con el que quedarían excluidos un total de 545 personas (Tabla nº 6). Esto quiere decir que el hacinamiento en La Guajira se mantendría en el mejor escenario en un 337%.
Tabla nº 6. Población carcelaria por modalidad delictiva excluida del decreto en la cárcel de Riohacha, Guajira
Delito Total
Acceso carnal abusivo con menor de catorce años 21
Acceso carnal o acto sexual abusivos con incapaz de resistir 1
Acceso carnal o acto sexual en perso-na puesta en incapacidad de resistir 3
Acceso carnal violento 21
Acto sexual violento 10
Actos sexuales con menor de catorce años 29
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Amenazas 0
Cohecho por dar u ofrecer 0
Cohecho propio 0
Concierto para delinquir 56
Conclusión 1
Conservación o financiación de plantaciones 0
Constreñimiento al sufragante o al elector 0
Contrabando 0
Fabricación, tráfico y porte de armas, municiones de uso restringido, de
uso privativo de las fuerzas armadas o explosivos
1.121
Contrabando de hidorcarburos o sus derivados 0
Contrato sin cumplimiento de requisitos legales 0
Corrupción de alimentos productos medicos o material profilactico 0
Corrupción de sufragante o elector 0
Del tráfico de migrantes 0
Demanda de explotacion sexual comercial de persona menor de 18
años de edad2
Desplazamiento forzado 0
Enriquecimiento ilicito 0
Enriquecimiento ilicito de particulares 0
Extorsión 11
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Fabricacion tráfico y porte de armas y municiones de uso privativo de las
fuerzas armadas14
Fabricacion tráfico y porte de armas de fuego o municiones 76
Fabricación, posesión y tráfico ilegal de armas de fuego, municiones y
explosivos.0
Fabricación, tráfico y porte de armas, municiones de uso restringido, de
uso privativo de las fuerzas armadas o explosivos
15
Fabricación, tráfico, porte o tenencia de armas de fuego, accesorios, partes
o municiones28
Favorecimiento de contrabando 0
Favorecimiento en el delito de contra-bando de hidrocarburos o sus deriva-
dos2
Favorecimiento en el delito de hurto de hidrocarburos o sus derivados 0
Favorecimiento por servidor público 0
Feminicidio 3
Fraude procesal 1
Homicidio 57
Homicidio culposo 1
Homicidio en persona protegida 1
Homicidio preterintencional 1
Hurto 108
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Hurto por medios informaticos semejantes 0
Interes indebido o ilicito en la celebración de contratos 0
Lavado de activos 0
Lesiones culposas 0
Peculado por apropiación 0
Peculado por uso 0
Prevaricato por acción 1
Prevaricato por omisión 1
Proxenitismo con menor de edad 0
Rebelión 0
Secuestro extorsivo 8
Secuestro simple 7
Terrorismo 2
Tortura 1
Tráfico fabricación o porte de estupefacientes 56
Violencia intrafamiliar 7
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Total general 545
Total población carcelaria 579
Total capacidad instalada 100
Porcentaje de población enhacinamiento 479%
Fuente: Fundación Paz y Reconciliación con base en estadísticas del INPEC de incidencia de delitos por modalidad delicti-va y establecimiento carcelario, a abril del 2020.
De otro lado, al ser el enfoque de la medida jurídico, no considera las condiciones humanitarias de la población carcelaria beneficiaria, mucho menos de la que permanece encarcelada. Esto es así toda vez que esta no se acompaña de medidas complementarias que aseguren, por ejemplo, un mínimo vital para alimentación, necesidad cubierta para los beneficiarios mientras se encuentran en centros penitenciarios. Es posible también que aquellos presos que resulten excarcelados, en especial aquellos con condenas largas, no
cuenten con un tejido social suficiente para su acogida durante el periodo de excarcelación, aumentando aún más sus vulnerabilidades. De otro lado, la suspensión de las visitas para la población carcelaria puede resultar en problemas psicológicos graves, además de suponer una vulneración a sus derechos básicos, que sin duda debería ser reemplazada por medidas que permitan el contacto manteniendo el aislamiento social requerido para prevenir los contagios.
8. Otras medidas de alivio a población vulnerable
Además de las medidas ya mencionadas, el Gobierno Nacional ha puesto otras en marcha. En primer lugar, para niños, niñas y adolescentes, el Programa de Alimentación Escolar -PAE fue modificado mediante el decreto 533 del 9 de abril, para que este consumo continuara en casa. Dado que los recursos del PAE son administrados
por el nivel descentralizado, el Gobierno Nacional dispuso que se podría girar una suma residual a los municipios y departamentos, distribuida de acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE, siendo, junto con el programa Ingreso Solidario, las únicas medidas en las que se encontraron criterios territoriales de distribución47.
47 Decreto legislativo 470 del 24 de marzo de 2020.
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Para los beneficiarios del programa de primera infancia del ICBF, se dispusó desde el 16 de marzo suspender lo servicios presenciales y asegurar la entrega de raciones alimentarias para preparar en casa durante el término de las vaciones adelantadas en ocasión de la crisis48.
Dirigido a los adultos mayores, la Unidad Nacional del Riesgo determinó la entrega de mercados en calidad de ayuda humanitaria para quienes no se
benefician de los subsidios del Estado en todos lo niveles de gobierno.
De otro lado, dirigido a las personas de estratos 1 y 2, el gobierno dispuso que las empresas que presten el servicio público de energía eléctrica, gas combustible por redes49 y agua y alcantarillado50 , podrán diferir a 36 meses el costo del consumo básico o de subsistencia, que no sea subsidiado. Ello sin que se presente ningún cobro de interés.
48 Resolución 2900 del 16 de marzo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.49 Decreto legislativo 517 del 4 de abril del 2020. 50 Decreto legislativo 528 del 7 de abril de 2020.
Medidas para las empresas
Para empresas, el Gobierno Nacional al 17 de abril había expedido 47 medidas, de las cuales 25 buscaban brindarles alivio económico (Tabla nº 5). Desde el 11 de marzo, cuando fue lanzada la primera medida dirigida a empresas y hasta el 19 de marzo, estas se enfocaron en los sectores formales de transporte, turismo y espectáculos, para quienes se han expedido un total de 11 medidas, 7 destinadas a brindar alivio económico. Otro de los sectores focalizados ha sido el agro, para el que se han destinado 13 medidas, 9 de las cuales buscan dar alivio económico.
Aunque en el fondo las categorías de los sectores han sido poco precisas por parte del gobierno. En el caso del transporte, los principales
beneficiarios han sido las empresas de transporte aéreo; mientras en las medidas destinadas al fortalecimiento del sector agropecuario, los grandes beneficiarios no han sido precisamente los productores y por el contrario, se tienden a fortalecer los créditos a comercializadores, transportadores, entre otros.
Las medidas de alivio económico son en su mayoría disposición de líneas de crédito por sectores y el establecimiento de subsidios a las tasas de interés y garantías por aproximadamente 12 billones de pesos.
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Tabla 7. Número de medidas del Gobierno Nacional por sector económico y si está destinada o no a dar alivio económico.
Sector NO SI Total general
Agro 4 9 13
Construcción 1 1
Cultura 1 1
Deporte 1 1
Exportadores 3 3
Juegos de suerte y azar 1 1
Mipymes 1 1
Salud 3 1 4
Servicios públicos 1 2 13
Telecomunicaciones 1 1Transporte, turismo y
espectáculo 4 7 11
(en blanco) 5 2 7
Total general 22 25 47
Alivio económico
1. Medidas para el agro
La mayoría de medidas destinadas al agro están fundamentadas en evitar el desabastecimiento de alimentos en el país, mientras su enfoque tiende a fortalecer la transformación y comercialización sobre la producción, con excepción de algunos sectores agroindustriales que tradicionalmente han sido priorizados por el Estado como
las azucareras e incluso, para algunos productos como el maíz duro promueve la importación.
La primera medida fue anunciada el 19 de marzo, con la disposición de un billón de pesos para la apertura de líneas especiales de crédito, con una tasa de interés de DTF -1%, operados a
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través de Finagro y del Banco Agrario.Se modificó entonces el “LEC Colombia
Agro Produce”, de Finagro, que busca que los pequeños, medianos y grandes productores, ya fueran persona natural o jurídica, puedan acceder a la Línea Especial de Crédito. El plazo máximo del crédito es de 3 años y el período de gracia será acorde al ciclo productivo con plazo máximo de un año. La tasa de redescuento fijada para el pequeño productor será del DTF-2,5% (efectivo anual -e.a), el subsidio será del 7%(e.a.) y la tasa de interés con subsidio será hasta DTF-1%(e.a.). Para el mediano productor la tasa de redescuento fijada es del DTF (e.a.), su subsidio será del 6%(e.a.) y para los grandes productores la tasa de redescuento será del DTF+1%(e.a.), con un subsidio del 5%(e.a.)51.
Para estos créditos se estableció un monto máximo de crédito con tasa subsidiada de doscientos cincuenta millones y se dispuso para financiar la siembra de cultivos de ciclo corto (incluye gastos de transporte y comercialización), el sostenimiento de cultivos perennes y producción agropecuaria (incluye gastos de transporte y comercialización), las actividades rurales, los servicios de apoyo para la producción agropecuaria, la transformación de la producción agropecuaria y su comercialización.
Finagro también dispuso tasas subsidiadas adicionales para algunos sectores del agro y la refinanciación de deudas, así como la aplicación de periodos de gracia y postergamiento del inicio de actividades de los productores afectados por la pandemia que hubieran adquirdo créditos con anterioridad.
De otro lado, el 7 de abril, el gobierno nacional decidió levantar los aranceles del maíz amarillo duro, sorgo, soya y torta de soya52. Mientras para proteger el sector azucarero, se determinó que la importación de alcochol carburante solo debía cubrir el déficit de la oferta local53. Según el Ministerio de Agricultura, productos como la soya dependen un 95% de la importación, mientras en el caso de la azucar el consumo es menor a la producción, sin embargo, la exclusión de los aranceles podría volver poco competitivo el producto nacional frente a megaproductores de países como Estados Unidos, por lo cual el decreto no ha estado excento de criticas.
En general, el balance de las medidas destinadas al agro, específicamente los créditos dispuestos por Finagro, es negativo. A pesar que no se ha experimentado en el país desabastecimiento, los créditos destinados a pequeños, medianos y grandes productores se concentraron
51 Circular 1 del 27 de marzo de 2020 de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario y Circular p-11 del 31 de marzo de 2020 del Fondo de Financiamiento para el Agro -Finagro. 52 Decreto 523 del 7 de abril del 2020. 53 Decreto 527 del 7 de abril del 2020.
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en grandes empresas, muchas de las cuales no son productoras agrícolas sino que se encuentran en el grupo de los denominados “servicios de apoyo a la producción”. Adicionalmente, resulta preocupante que se estén priorizando beneficios para sectores específicos del agro, como los de avicultura, producción de alimento para animales y azucareras, puesto que no solo muchos de los créditos terminaron en estos sectores sino que además en el caso de las azucareras, los avicultores y productores de alimentos de animales fueron beneficiados con medidas adicionales como se mencionó.
Según la Contraloría General de la República de los $226.000 millones de pesos destinados a LEC Agro Produce hasta el 8 de abril, $213.566 millones de pesos fueron destinados a créditos para grandes comercializadores y agroindustriales, $8.300 millones de pesos para medianos y sólo $4.200 millones de pesos para pequeños productores.
Entre los principales beneficiarios considerados como granes “productores” se encuentran Avidesa Mac Pollo y Avidesa de Occidente, pertenecientes al mismo grupo económico, dedicados al cultivo y comercialización de pollo, cada uno con un préstamo por 10 mil millones; también se encuentran ORF, una molienda que se dedica a la compra y comercialización de arroz, con un préstamo por el mismo monto; ITALCOL S.A, dedicado a la producción
de alimento de engorde para animales, con un crédito por más de 8 mil millones; alimentos Polar de Colombia, entre cuyos principales productos se encuentran la harina de maíz Harina PAN, con un crédito por más de 6 mil quinientos millones; inversiones JV LTDA, empresa también dedicada a la producción y comercialización de pollos, huevos y otras carnes, con un crédito por 2 mil trescientos millones; Agroindustrial Molina Sonora y la Federación Nacional de Arroceros, con créditos por 4 mil millones cada uno; los ingenios azucareros Providencia e Ingenio el Cauca con préstamo por 2 mil quinientos y 2 mil doscientos millones, respectivamente; y empresas de servicio relacionados como Papeles Nacionales S.A, con un préstamo por 5 mil millones y la empresa de transporte público de carga, IMPOCOMA, con un préstamo por más de 2 mil millones.
Lo cierto es que una gran parte de los créditos entregados por Finagro en el 2020 se han concentrado en la comercialización, transformación y servicios de apoyo, además de los ya mencionados productores de arroz, caña, avícola y los tradicionales sectores de la ganadería, café y papa, créditos que además se encuentran concentrados en pocas empresas (gráfica 9).
Así, a pesar que para microcrédito rural y unidades productivas campesinas se entregaron 25608 créditos, estos solo representaron el 0,96% del total de dinero financiado por Finagro en el
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2020, mientras que los 2500 créditos entregados para cartera, inventario y costos directos para transformación,
comercialización y servicios de apoyo equivalen al 64% del total de recursos financiados ($2.725.986.000.00054 ).
Elaborado por: Fundación Paz y Reconciliación, con base en los datos publicados en el reporte de Crédito Agropecuario Anual por línea, grupo, subgrupo y Rubro – Finagro, consultada el 23 de abril del 2020.
Aunque la tasa subsidiada solo cubre doscientos cincuenta millones por crédito, el aseguramiento era en principio sobre el 70% del monto final otorgado y los recursos totales para estos créditos limitados. Una vez desatado el escándalo por cuenta de las declaraciones de la Contraloría, el gobierno nacional decidió culpar a las entidades bancarias privadas, quienes en efecto se rigen por lógicas de mercado y han de priorizar para el otorgamiento de los créditos a quienes tengan una mayor capacidad de pago
y no a quienes se vean más afectadas por la pandemia, llevando al Gobierno a asegurar ya no el 70% del monto sino el 80%. Así mismo, algunas de las grandes empresas beneficiarias de los créditos cancelaron el desembolso de los recursos, por un monto total de 33 mil millones, y la Contraloría abrió un proceso fiscal en contra del ministro de agricultura y el gerente de Finagro y, en consecuencia, la Fiscalía debió abrir indagación preliminar contra dichos funcionarios.
54 Según los anuncios del Gobierno Nacional, un billón hacen parte de las medida del gobierno frente al Covid-19.
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Resulta insólito que ante el escándalo, el gobierno nacional no haya regulado los montos totales que se podrían destinar a grandes, medianos y pequeños productores o no haya exigido la diversificación de los créditos para los distintos sectores del agro, enfocándolo en aquellos que podrían ser más afectados por la pandemia, como los caficultores, que están prontos a entrar en época de cosecha y cuya recolección depende de poblaciones flotantes a las cuales les será muy difícil movilizarse durante el aislamiento, sobre todo teniendo en cuenta que en su mayoría son empleados informales a quienes se complica identificar.
En conclusión, para el agro el gobierno parece aplicar la misma formula de siempre para solucionar un problema que a todas luces es extraordinario,
sin pensar que no se trata únicamente de combatir el desabastecimiento sino también el desempleo que desata el aislamiento obligatorio, más si se tiene en cuenta que actualmente el 15,8% de la población ocupada en país se encuentra en el sector de la agricultura55y de estos, el 50% trabajan de manera informal, de los cuales el 63% se encuentran en condición de pobreza y el 29,5% se encuentra en condición e vulnerabilidad56.
Es pues cuestionable que los créditos se estén concentrando en sectores y grupos poblacionales que no se verán tan afectados por la crisis, como las moliendas de arroz cuya demanda tendería a mantenerse estable, o los azucareros, cuya demanda crece por el aumento en la demanda de alcohol.
55 DANE. Población ocupada durante 2019 por actividad económica. Consultado en: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisti-cas-por-tema/mercado-laboral/empleo-y-desempleo/poblacion-ocupada-segun-su-actividad-economica-y-por-cuenta-propia 56 DANE. Ocupados por cuentapropia, abril del 2020. Consultado en: file:///Users/gustavosalazar/Downloads/2019-resulta-dos-ocupados-perfil-ocupacional.pdf57 La contribución parafiscal para la promoción del turismo es un impuesto obligatorio que tienen que pagar distintos negocios que se dedican a trabajar en el sector turismo como bares, restaurantes, agencias de viajes, hoteles, las empresas de transporte de pasajeros y hasta los concesionarios de aeropuertos y carreteras de acuerdo con sus ganancias operacionales, específicamente el impuesto representa entre 1,5 y 2,5 x mil de las ganancias trimestrales. Estos recursos se utilizan para inversión en el mismo sector.58 Recuperado de: https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20397%20DEL%2013%20DE%20MARZO%20DE%202020.pdf.
Medidas para transporte, turismo y espectáculos
La primera medida para este sector fue tomada el 13 de marzo mediante el decreto 397 que aplazó la contribución parafiscal para la promoción del turismo57 hasta el 29 de julio de 202058
en aras de permitir un mayor flujo
de caja a las empresas responsables. Así mismo, se les aplazó el pago del impuesto sobre el patrimonio, la renta y el IVA. Tales empresas se desenvuelven en distintos subsectores y pueden ser identificados por la vigencia del Registro
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Nacional de Turismo que las divide entre gastronomía, alojamiento, agencias de viajes y guías de turismo. De acuerdo con este registro esta medida puede
alcanzar un total de 31.279 empresas (gráfica 10), sin contar con las empresas dedicadas a los servicios de aviación.
Fuente: Fundación Paz y Reconciliación, con base en el Registro Nacional de Turismo de Confecámaras.
Posteriormente, el 18 de marzo, se estableció la línea de crédito “Colombia Responde” de Bancoldex59 , con un cupo de 250 mil millones de pesos, de los cuales 175 mil millones están destinados a medianas y pequeñas empresas y 75 mil millones a grandes empresas. Estos créditos solo pueden ser usados para capitalizar, es decir, para la compra de materias primas, insumo, nómina y demás costos y gastos operativos de funcionamiento. Igualmente, podrán ser utilizados para generar liquidez mediante la mejora de las condiciones financieras de los pasivos actuales de la empresa, excepto
los pasivos con socios o accionistas. Para la entrega de esta línea de crédito estarán como intermediarios los bancos, corporaciones financieras, compañías de financiamiento, cooperativas financieras con cupo disponible en Bancóldex. Adicionalmente, con el objetivo de facilitar el acceso a los recursos ofrecidos en este cupo de crédito, las mipymes beneficiarias pueden hacer uso de las garantías establecidas por el Fondo Nacional de Garantías que en este caso serán de hasta el 90%.
De acuerdo con el Centro de Información Turística de Colombia la
59 Circular 004 del 18 de marzo de 2020. Bancóldex..
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cantidad de empresas referenciadas a 2018 ofrecían trabajo a 183.581 personas60 , de los cuales apenas el 45,2 % están vinculados a través de un contrato laboral (alrededor de 83 mil personas) y el 52,7 % (casi 97 mil personas) trabajan por cuenta propia61 . Cabe resaltar que este sector aportó aproximadamente 33 billones de pesos al PIB (854 billones), es decir, el 3,86% de la economía nacional62 Las empresas de de transporte aéreo nacional e internacional de pasajeros y carga, las actividades de aeroportuarias, de servicios de navegación aérea y demás actividades conexas al transporte aéreo en Colombia, por su parte, aportan aproximadamente el 2,2% del PIB nacional y emplean a 23.554 personas.
Si se tiene en cuenta que esos sectores podrían reducir su operación, de acuerdo a Fedesarrollo, entre un 60% y un 95%, dependiendo del endurecimiento de las medidas de aislamiento, la focalización en estos sectores resultaba necesaria. Sin embargo, resulta insuficiente, en especial, para el sector de transporte, dentro del que se priorizó al transporte aéreo aunque el transporte terrestre de pasajeros también se está viendo afectado y emplea a más de un millón e personas.
Frene a la suspensión de parafiscales, la efectividad de esta medida es mínima
ya que la excepcionalidad del pago, el cual es recaudado por FONTUR no los exime del pago de parafiscales que tienen las demás empresas del sector privado como el aporte al SENA (2%), Caja de Compensación (4 %) y ICBF (3 %) sobre el valor de los contratos laborales existentes, los cuales alcanzan un total de 83 mil personas a las cuales les tienen que mantener sus honorarios. Lo mismo se puede decir del aplazamiento de impuestos por tres meses, en los que se supone no entrarían a operar nuevamente estos sectores.
Frente al programa de crédito, según Asobancaria, los intermediarios financieros han realizado 9.918 solicitudes de garantías al Fondo Nacional de Garantías (FNG) por un valor de $2,1 billones, de los cuales las entidades financieras han desembolsado $14.356 millones63 y, de acuerdo a la Superintendencia Financiera, los bancos han desembolsado entre el 4 de abril y el 10 de abril a empresas $3,4 billones, de los cuales 321 son microempresas quienes han solicitado prestamos por $3.146 millones. A los hogares, por su parte, los bancos han desembolsado en tarjetas de créditos $454.999 millones que corresponde a 2.656.564 de obligaciones entregadas64.
60 Recuperado de: http://www.citur.gov.co/estadisticas/df_prestadores_empleo_historico/all/54/1/2019?t=1.61 Recuperado de: http://www.citur.gov.co/estadisticas/df_ocup_form_infor_empleo/all/40.62 Recuperado de: http://www.citur.gov.co/estadisticas/df_pib/all/45.63 Esto incluye todos los programas de créditos de Finagro y Bancoldex.64 https://www.elheraldo.co/economia/alivios-de-los-bancos-y-tasas-de-interes-en-cuarentena-divide-opiniones-720160
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Sin duda, el monto desembolsado con garantías resulta realmente bajo, sobre todo si se tienen en cuenta las solicitudes. Adicionalmente, senadores como David Barguil y Jorge Robledo han señalado que, para la entrega de créditos y aplicación de períodos de gracia, los bancos e intermediarios financieros no estarían a cumpliendo a cabalidad las directrices el Gobierno puesto que, por un lado, están subiendo las tasas de interés a pesar que el Banco e la República las ha disminuido, por ejemplo, “siete de los principales bancos, que representan el 55% de todo el mercado, subieron sus tasas de interés para tarjetas de crédito entre el 6 y 10
de abril a un promedio de 139 puntos básicos por encima de las tasas vigentes de marzo.”65 Por otro lado, según la denuncia del senador Barguil, alguno bancos estarían usando los créditos para pagar créditos de clientes en lo sectores afectados que los habían adquirido antes del inicio de la pandemia. En últimas, la mayor queja frente a los programas de crédito par microempresarios es que estos realmente no están llegando a los destinatarios finales y, como en el caso del agro, se están concentrando en grandes empresas, qe serían las que al final podrían resistir las medidas de aislamiento por un mayo periodo.
65 https://www.elheraldo.co/economia/alivios-de-los-bancos-y-tasas-de-interes-en-cuarentena-divide-opiniones-72016066 Circular 006 del 2 de abril de 2020. Bancóldex..
Medidas para Mipymes
Adicional a las medidas de alivio económico para sectores específicos, el gobierno nacional, a través de Bancóldex, creo la línea de crédito preferencial, Colombia Responde a Todos66, por un monto de 350 mil millones de pesos, distribuidos en 50 mil millones para microempresas en mecanismos de descuento; 50 mil millones para mecanismos para microempresas en mecanismos de microfinanzas; 175 mil millones para PYMES y 75 mil millones para Grandes empresas. Cabe destacar que los beneficiarios de esta medida son todas
aquellas personas naturales y jurídicas, consideradas como micros, pequeñas, medianas o grandes empresas, de todos los sectores económicos exceptuando tanto al sector agropecuario, como a las empresas financiadas a través de la línea Colombia Responde.
Al igual que la línea de crédito Colombia Responde, a esta línea de crédito podrán acceder las empresas con el objetivo de capitalizar la empresa, mediante bancos, corporaciones financieras, compañías de financiamiento, cooperativas financieras, fintech, ONG’s financieras,
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cooperativas de ahorro y/o crédito, de aporte y crédito o multiactivas, cajas de
compensación, fondos de empleados y demás intermediarios nacionales con cupo en Bancóldex.
Al igual que en la línea de crédito Colombia Responde, se ha alegado una demora por parte de los bancos
para aplicar las condiciones fijadas por el Gobierno. Adicionalmente, algunos sectores, incluido el partid de gobierno, consideran que los créditos son insuficientes y se deben asumir políticas más drásticas de salvamento para empresas, como la financiación de hasta el 100% de las nóminas de ciertas empresas.
Medidas para cultura
El sector cultural y la economía naranja han sido una de las apuestas que plantearon al inicio del mandato, el gobierno nacional para fortalecer la economía. Este sector ha registrado un aumento relevante en los últimos años, generando en el año 2017 según Cuenta Satélite de Cultura, un valor agregado de $8.85 billones de pesos67. En esta línea, según el DANE las industrias culturales aportaron del 2005 al 2017 una participación promedio de valor agregado del 1,1% del PIB nacional; por encima de sectores nacionales de sectores como el café (Portafolio, 2018).
Respecto a las empresas que participan en este sector, los datos del DANE, actualizados el 31 de diciembre del 2018, indican que existen 2.369
67 Ministerio de Cultura (2018, 1 de agosto). El sector cultura incrementó en 2017 su aporte a la economía del país, según indi-cadores de la Cuenta Satélite de Cultura. Disponible en: https://www.mincultura.gov.co/prensa/noticias/Paginas/El-sector-cultu-ra-increment%C3%B3-en-2017-su-aporte-a-la-econom%C3%ADa-del-pa%C3%ADs,-seg%C3%BAn-indicadores-de-la-Cuen-ta-Sat%C3%A9lite-de-Cultura.aspxå68 Recuperado de: http://geoportal.dane.gov.co/geovisores/economia/directorio-estadistico-de-empresas/?l-t=4.456007353293281&lg=-73.2781601239999&z=4.69 Recuperado de: https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20475%20DEL%2025%20DE%20MARZO%20DE%202020.pdf
empresas que realizan actividades de espectáculos musicales en vivo y 3.518 empresas que realizan actividades teatrales, creación audiovisual y otras actividades de espectáculos en vivo68.
El decreto 47569 es la medida principal del gobierno para ayudar al sector cultural durante la crisis del COVID-19. Según el Ministerio de Cultura, se estima que las diferentes medidas del decreto constituyen un beneficio de $120.000 millones para el sector. Uno de los beneficios principales consiste en que, a través del programa de beneficios económicos periódicos BEPS Naranja, se destinen más de $80.000 millones para la seguridad social de artistas y gestores culturales priorizando a los adultos mayores. En ese sentido,
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los alcaldes y gobernadores deberán realizar la apropiación y el giro de los recursos provenientes del 20% de la Estampilla Procultura a más tardar el 30 de abril del 2020 (Ministerio de Cultura, 2020). No obstante, es importante aclarar que la Estampilla Procultura es un gravamen establecido en el artículo 38 de la Ley General de Cultura, la ley 397 de 1997; que según el artículo 127 de la ley de 2008 de 2019, estableció que durante la vigencia del 2020 el 20% de la asignación de la estampilla deben destinarse de manera exclusiva a beneficio de seguridad social de adultos mayores, al contrario del 10% como estaba estipulado en el numeral 4.
Por lo que el decreto 475 lo que establece es que los alcaldes y gobernadores de las entidades territoriales, realizarán la apropiación de estos recursos a más tardar el día 30 de abril del 2020. Como afirmó el director de la Asociación Colombiana de Actores, Julio Correal, el decreto cobijaría una mínima parte del sector, los adultos mayores, con algo que ya existía y que no fue producto del decreto70.
Respecto a los potenciales destinatarios de esta medida, según el Ministerio de Cultura, la medida beneficiaria a 3.000 creadores y gestores de la tercera edad71, lo que según las cifras que arrojo el ministerio en 2019 sobre los potenciales beneficiarios de los BEPS Naranja, representa el 25% de los potenciales beneficiarios que existen en los 821 municipios que cuentan con la Estampilla Procultura72 .
Sobre los montos otorgados, se estipula que los beneficios BEPS otorgarían $80.000 millones, lo que representarían 67% de los recursos que promete el decreto según el Ministerio de Cultura73 . Sin embargo, como aseguró la exministra de cultura Mariana Garcés, el decreto trata de “unos recursos que se encontraban atrapados en alcaldías y gobernaciones, asunto que se solucionó y se viene implementando desde el año 2017. Los recursos provienen del 20% de la Estampilla Procultura en los municipios y gobernaciones que la tengan, ni un solo peso aporta el Gobierno Nacional. Es una renta de
70 Arcadia (2020, 6 de abril). Decreto 475 de 2020 ¿Qué opina el sector cultural? Disponible en: https://www.revistaarcadia.com/agenda/articulo/decreto-475-de-2020-que-opina-el-sector-cultural/812470071 Ministerio de Cultura (2020, 26 de marzo). Más de 120.000 millones para enfrentar los efectos del COVID-19 en el sector cultura. Disponible en: https://www.mincultura.gov.co/prensa/noticias/Paginas/Más-de-120.000-millones-para-enfrentar-los-efectos-del--COVID-19-en-el-sector-cultura.aspx72 Según las cifras estimadas en el 2019 por el Ministerio de Cultura, junto con los entes territoriales y Colpensiones, 821 muni-cipios habrían identificado 16.598 creadores y gestores culturales dentro de sus territorios, de los cuales 11.732 serían potenciales beneficiadores de los BEPS Naranja (Ministerio de Cultura, 2019).73 Ministerio de Cultura (2020, 26 de marzo). Más de 120.000 millones para enfrentar los efectos del COVID-19 en el sector cultura. Disponible en: https://www.mincultura.gov.co/prensa/noticias/Paginas/Más-de-120.000-millones-para-enfrentar-los-efectos-del--COVID-19-en-el-sector-cultura.aspx
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destinación específica ya existente”74. Lo que significaría que, al no considerar estos recursos, el decreto 475 aportaría un aproximado de $40.000 millones al sector cultura con los otros beneficios que se estipulan a continuación.
Por otro lado, según el Ministerio de Cultura el decreto destinaría más de $40.000 millones provenientes de la Ley de Espectáculos Públicos de las Artes Escénicas, podrán transferirse temporalmente hasta el 30 de septiembre de 2021, para desarrollar actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de las artes escénicas en modalidad presencial o virtual. Los encargados de cultura de municipios y distritos deben seleccionar los proyectos que podrán capturar los recursos de espectáculos públicos o que se giren del Ministerio de Cultura a los municipios y distritos, siendo seleccionados en los 30 días
74 Arcadia (2020, 6 de abril). Decreto 475 de 2020 ¿Qué opina el sector cultural? Disponible en: https://www.revistaarcadia.com/agenda/articulo/decreto-475-de-2020-que-opina-el-sector-cultural/8124700
siguientes a la expedición del decreto. Los potenciales beneficiarios de estas medidas se definirán por la cantidad y montos específicos de cada uno de los proyectos, por medio de expedición de convocatorias “exprés” que se realicen en los 30 días hábiles.
En lo que refiere al calendario tributario, el decreto establece la ampliación de plazos para la declaración y pago de la contribución parafiscal de espectáculos públicos de la contribución parafiscal de las artes escénicas y el pago de la cuota para el desarrollo cinematográfico. Estas medidas buscan aliviar la situación económica del sector a raíz de la suspensión de eventos a nivel nacional. Por último, siguiendo las directrices nacionales, estipula la ampliación de las fechas para la realización de eventos apoyados por Programas Nacionales de Estímulos y Concertación Cultural del ministerio.
Transparencia
Son varios los ámbitos sobre los que el Gobierno Nacional debería implementar políticas de transparencia durante la crisis. En primer lugar, se encuentra la transparencia sobre el avance de la crisis, es decir, el número de pruebas, casos confirmados, descartados, pacientes graves, tasa de mortalidad, etc. En segundo lugar, se deben implementar políticas
de transparencia frente a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para hacer frente a la crisis. En este mismo sentido, debería haber transparencia sobre los modelos epidemiológicos, económicos y sociales que guían la toma de decisión, especialmente, las medidas de aislamiento y la focalización de programas de alivio económico. Por
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último, se esperaría que se implementaran medias de transparencia que permitan hacer seguimiento a la contratación, la distribución de beneficiarios y montos de las transferencias extraordinarias para población vulnerable, la distribución de los beneficiaros y montos de los créditos para empresas y la destinación de los recursos extraordinarios girados al sistema de salud.
Frente al primer punto, el Gobierno Nacional ha dispuesto la página https://coronaviruscolombia.gov.co/Covid19/index.html, donde diariamente el INS actualiza el número de contagiados por municipio y departamento, si es un caso importado o relacionado, la fecha de la prueba e inicio de síntomas, el número de fallecidos, entre oros. Dichas cifras se actualizan diariamente y las aclaraciones sobre cómo interpretar los datos han ido constantes.
Frente a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional, no son claras las políticas de transparencia. A pesar que en la misma página señalada anteriormente se incluye una pestaña en donde estas se centralizan no se encuentran en s totalidad o, a pesar de estar enunciadas no se encuentran los vínculos a los actos administrativos que las adoptan y regula. A esto se adiciona que al 17 de abril, como se ha mencionado, el Gobierno había adoptado más de 270 medidas, sin contar las del Banco de la República.
Ahora bien, para la fecha de publicación de este informe en SECOP I no se encontraron contrataciones de las entidades e orden nacional relacionadas con la pandemia, ni se encontraron resultado del Fondo creado para la mitigación de la emergencia. Adicionalmente, no fue posible encontrar datos sobre el número, tipo y monto de los de las medidas de alivio económico, en su mayoría estas fueron recuperadas de declaraciones de funcionarios del Gobierno o entes de control y no son prestas de contrastación.
Adicionalmente, no se encontraron criterios comparativos para la focalización de ayudas e ciertos sectores de la economía, ni se conocen los modelos epidemiológicos que orientan las decisiones sobre aislamiento y apertura gradual.
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Conclusiones• El gobierno está aplicando formulas ordinarias a un problema que resulta
extraordinario, al dejar a la merced del mercado el sistema de salud y los alivios al sector empresarial. Esto, en principio, ha derivado en retrasos y barreras para que los recursos lleguen a sus destinatarios.
• Las medidas de aislamiento resultan exitosas si se tiene en cuenta que se ha reducido la movilidad en aproximadamente un 80%.
• Existen tres cuellos de botella para la práctica de pruebas en Colombia: el acceso a los elementos necesarios para realizarlas, la fiabilidad de las pruebas adquiridas y la focalización de su práctica. Las dos últimas dependen directamente de las políticas del gobierno nacional y la primera de la disponibilidad de recursos de los actores públicos y privados que participan del sistema de salud, especialmente, las EPS, las ARL, los entes territoriales y el Gobierno Nacional para competir a nivel internacional y, claro, la voluntad para invertir en ellas. Frente a la focalización de pruebas no solo se ha recomendado asegurar la ampliación del público objetivo a personas asintomáticas, sino que también se deben hacer controles estrictos a las EPS y ARL para asegurar que estás realicen o autoricen las pruebas según los estándares del Gobierno. Ahora bien, el margen de maniobra del Gobierno para la compra de pruebas y reactivos es muy limitado por la alta competencia a nivel internacional.
• Las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para dar alivio económico a empresas y población vulnerable, como políticas de redistribución, resultan insuficientes y podrían incluso ser ineficaces. Toda vez que se están priorizando los recursos para los sectores formales de la economía, aunque no sean los más afectados, y dentro de estos, a las grandes empresas; de otro lado, mientras para las empresas se destinaron 70 billones en garantías para los créditos, para población vulnerable se determinaron subsidios extraordinarios por el orden de 5 billones.
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• A pesar del esfuerzo que supone realizar transferencias extraordinarias a 5 millones de personas en situación de vulnerabilidad, la cifra no solo está muy lejos de alcanzar el número de personas en condición de pobreza multidimensional, sino que además los programas tienen serios problemas de focalización territorial y los montos no son suficientes para cubrir las necesidades de esta población por el término de duración del aislamiento.
• Las medidas para la población carcelaria no cumplen su propósito, especialmente el de reducción del hacinamiento, y, al tener un enfoque netamente jurídico y no considerar medidas complementarias, podrían aumentar la vulnerabilidad no solo de quienes permanecen en las cárceles sino también de los beneficiaros de las medidas de excarcelación.
• Algunas medidas podrían promover el deterioro de las condiciones laborales de los trabajadores, específicamente aquellas relacionadas con el retiro de cesantías.
• Las medidas para el agro podrían incentivar el fortalecimiento de la importación de productos de este sector, contrario a lo que indica el ordenamiento jurídico colombiano.
• El Gobierno Nacional se raja en transparencia. En la página destinada a centralizar las medidas expedidas por el Gobierno Nacional, https://coronaviruscolombia.gov.co/Covid19/index.html, no se encuentran las medidas en su totalidad y en la mayoría de casos, se anuncia las medias pero no se encuentran los vínculos a los acto administrativos que las desarrollan. En el SECOP, la mayoría de entidades del orden nacional no registran contratación con ocasión de la crisis. No se encontró en la fundamentación de las medidas criterios específicos (comparativos) para la focalización en algunos sectores económicos y algunos grupos poblacionales. Y no se conoce aún el modelo epidemiológico que guía las actuaciones el gobierno en materia de medidas de aislamiento obligatorio.
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