Manual de vigilancia de la seguridad operacional - ahac.gob.hn

Doc 9734 AN/959

Manual de vigilancia de la seguridad operacional

________________________________ Parte B Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional

Aprobado por el Secretario Generaly publicado bajo su responsabilidad Segunda edición — 2011

Organización de Aviación Civil Internacional

Publicado por separado en español, árabe, chino, francés, inglés y ruso, por la ORGANIZACIÓN DE AVIACIÓN CIVIL INTERNACIONAL 999 University Street, Montréal, Quebec, Canada H3C 5H7 La información sobre pedidos y una lista completa de los agentes de ventas y libreros pueden obtenerse en el sitio web de la OACI: www.icao.int Primera edición, 2006 Segunda edición, 2011 Doc 9734, Manual de vigilancia de la seguridad operacional

Parte B — Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional

Número de pedido: 9734B ISBN 978-92-9231-882-6 © OACI 2011

Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción, de ninguna parte de esta publicación, ni su tratamiento informático, ni su transmisión, de ninguna forma ni por ningún medio, sin la autorización previa y por escrito de la Organización de Aviación Civil Internacional.

(iii)

ENMIENDAS

La publicación de enmiendas se anuncia periódicamente en los suplementos

del Catálogo de publicaciones de la OACI. El Catálogo y sus suplementos

pueden consultarse en el sitio web de la OACI: www.icao.int. Las casillas en

blanco facilitan la anotación de estas enmiendas.

REGISTRO DE ENMIENDAS Y CORRIGENDOS

ENMIENDAS CORRIGENDOS

Núm. Fecha Anotada por Núm. Fecha Anotado por

1 9/8/13 OACI 1 18/10/13 OACI

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PREÁMBULO

Con la incorporación de la Enmienda 1, este manual ofrece orientación adicional y más detallada sobre el financiamiento de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional (RSOO). Esta nueva orientación se preparó sobre la base de los resultados del Simposio sobre RSOO, celebrado en Montreal en octubre de 2011, y luego fue aprobada por el Consejo de la OACI en su 195º período de sesiones. En la elaboración de la orientación sobre financiamiento participaron partes interesadas pertinentes, entre ellas, un Grupo de estudio conjunto compuesto por expertos en el tema, que pertenecían a la Dirección de navegación aérea y la Dirección de transporte aéreo de la OACI, el presidente del Grupo de expertos sobre aspectos económicos de los aeropuertos y el Grupo de expertos sobre aspectos económicos de los servicios de navegación aérea (AEP-ANSEP), expertos de las RSOO y organizaciones internacionales como el Banco Mundial, el Consejo Internacional de Aeropuertos (ACI), la Organización de servicios de navegación aérea civil (CANSO) y la Asociación del Transporte Aéreo Internacional (IATA). Las nuevas opciones de financiamiento brindan medios más viables para movilizar los fondos necesarios a fin de cumplir los mandatos de una RSOO incluyendo, entre otra información, la posible utilización de un derecho de seguridad aérea a discreción de la RSOO y sus Estados miembros. La nueva orientación hace hincapié en la necesidad de salvaguardias estrictas, como la rendición de cuentas y la transparencia, para los Estados miembros de una RSOO que deseen emplear ese mecanismo. Asimismo, ofrece un panorama completo de las políticas actuales de la OACI y armoniza la estructura del presente manual con políticas y textos de orientación de la OACI relativos al financiamiento de la infraestructura del transporte aéreo. El manual sigue utilizando el término “RSOO”, que abarca, en el sentido general, varias formas jurídicas y estructuras institucionales que van desde organizaciones intergubernamentales internacionales altamente estructuradas, como la Agencia Europea de Seguridad Aérea (EASA) y la Oficina de seguridad operacional de la aviación en el Pacífico (PASO), hasta proyectos menos institucionalizados establecidos en el marco del Programa de desarrollo cooperativo de la seguridad operacional y el mantenimiento de la aeronavegabilidad (COSCAP). Las Resoluciones de la Asamblea de la OACI esencialmente permiten que cada grupo de Estados que desea establecer una RSOO determine la forma jurídica y la estructura institucional que mejor se adapte a las necesidades y características de su región específica. Las características definitorias que son comunes a todas las RSOO estriban en su mandato, objetivo y propósito uniformes. Concretamente, se refieren al servicio de asesoramiento experto y consultoría en materia de vigilancia de la seguridad operacional, el suministro de asistencia técnica y la ejecución de funciones de vigilancia de la seguridad operacional en nombre de los Estados miembros. Como se verá en el presente manual, aunque se deja a los Estados la decisión sobre la RSOO que mejor se adapte a su finalidad y región, existen tanto ventajas como desventajas en las diferentes formas jurídicas y estructuras institucionales que han adoptado algunas RSOO. No obstante, en general debe decirse que la OACI apoya la transición desde formas jurídicas y estructuras institucionales menos organizadas como, por ejemplo, el COSCAP, a RSOO más institucionalizadas establecidas sobre la base de acuerdos jurídicos formales. Este último tipo de RSOO compromete en forma más expresa a sus Estados miembros para con la Organización, permite una mejor delegación de tareas y funciones a la RSOO y contribuye mejor a la sostenibilidad. Por estas razones, cabe señalar que este manual se concentra más en este tipo de RSOO que en el tipo de COSCAP. El presente manual describe a grandes rasgos las obligaciones y responsabilidades, tanto individuales como colectivas, de los Estados contratantes del Convenio de Chicago con respecto a las diversas opciones y formatos de las RSOO. Aborda la obligación del Estado de ajustarse al Convenio sobre Aviación Civil Internacional (denominado en adelante “Convenio de Chicago”) firmado en Chicago el 7 de diciembre de 1944, lo que para muchos Estados puede lograrse más eficazmente perteneciendo a una RSOO. Con arreglo al Artículo 1 del Convenio de Chicago, los Estados

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tienen soberanía plena y exclusiva en el espacio aéreo situado sobre su territorio y, con arreglo a los Artículos 12 (Reglas del aire) y 37 (Adopción de normas y procedimientos internacionales), cada Estado tiene responsabilidad en cuanto a la vigilancia de la seguridad operacional de la aviación civil internacional dentro de sus fronteras y con respecto a las aeronaves que lleven sus marcas de nacionalidad. También se espera que los Estados colaboren en la mayor medida posible para lograr la normalización de leyes, reglamentos, procedimientos y prácticas. El establecimiento de una RSOO con recursos adecuados proporciona a los Estados que carecen individualmente de recursos para establecer un sistema eficaz de vigilancia de la seguridad operacional, los medios para aunar sus recursos con miras a establecer un enfoque regional común de la reglamentación de la seguridad operacional, su vigilancia y su cumplimiento. La OACI, las organizaciones internacionales, los Estados a título individual y las partes interesadas de la industria han implantado a lo largo de varias décadas un gran número de proyectos para mejorar la seguridad operacional de la aviación civil en muchas regiones. No obstante, a pesar de estos esfuerzos así como de numerosas iniciativas dirigidas a ayudar a los Estados a satisfacer sus responsabilidades de vigilancia de la seguridad operacional, varios Estados todavía experimentan grandes dificultades para desarrollar la capacidad de una vigilancia de la seguridad operacional eficaz. Al mismo tiempo, los resultados del USOAP indican una fuerte correlación estadística entre las capacidades de vigilancia de la seguridad operacional de los Estados y las proporciones de accidentes, que claramente subraya la importancia de contar con firmes capacidades de vigilancia de la seguridad operacional. Según se ha determinado por las auditorías del USOAP, el motivo principal por el que los Estados no pueden desarrollar capacidad de vigilancia de la seguridad operacional eficaz es la carencia de recursos adecuados, concretamente en términos de conocimientos y expertos técnicos cualificados. Esto hizo que la OACI llegara a la conclusión de que los sistemas regionales o subregionales de vigilancia de la seguridad operacional son un medio eficaz para superar estas deficiencias apelando a objetivos, estrategias y actividades compartidos. Más importante aún, la reunión de recursos permite a la RSOO utilizar eficazmente personal adecuadamente calificado y experimentado. En el 37° período de sesiones de la Asamblea de la OACI, celebrado en septiembre de 2010, los delegados expresaron su firme apoyo al establecimiento de RSOO como medio de fortalecer las capacidades de vigilancia de la seguridad operacional con carácter regional o subregional. La Asamblea adoptó la Resolución A37-8 sobre cooperación y asistencia regionales para superar deficiencias relacionadas con la seguridad operacional, en la cual reconocía que las RSOO tienen un gran potencial para asistir a los Estados en el cumplimiento de sus obligaciones en virtud del Convenio de Chicago mediante las economías de escala y la armonización a más amplia escala. La resolución encargó al Consejo de la OACI que promoviera el concepto de cooperación regional con la finalidad de mejorar la seguridad operacional y la vigilancia de la misma, incluyendo el establecimiento de RSOO. Además, alentó a los Estados contratantes a fomentar la creación de asociaciones regionales o subregionales para, entre otras cosas, participar en el fortalecimiento y fomento de los órganos subregionales y regionales de seguridad operacional de la aviación y vigilancia de la seguridad operacional, incluidas las RSOO, o a prestarles apoyo de manera tangible. En este manual se amplía aún más el texto de orientación para incluir la experiencia obtenida a través de diversos programas regionales, varios de los cuales han resultado en el establecimiento de una RSOO. Ya se han establecido en todo el mundo varias RSOO, y se está planificando la creación de más RSOO. Teniendo en cuenta la diversa gama de arreglos regionales y subregionales para la vigilancia de la seguridad operacional, este documento se dirige a proporcionar textos de orientación adicionales y alternativas para la implantación de varias formas de RSOO, conjuntamente con un mayor énfasis en la asignación de recursos y la sostenibilidad. En el sitio web de la OACI en www.icao.int/fsix se proporcionan textos de referencia adicionales y enlaces con diversas formas de arreglos regionales. Con el fin de mantener la pertinencia y precisión en este manual, se agradecerá el envío de sugerencias para mejorar el formato, el contenido y la presentación. Toda sugerencia o recomendación que se reciba se examinará y, si resulta adecuada, se incluirá en las actualizaciones periódicas del manual. Las revisiones periódicas garantizarán que el documento mantenga su pertinencia y precisión.

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Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Preámbulo (vii)

Los comentarios en relación con este manual se deben enviar al: Secretario General Organización de Aviación Civil Internacional 999 University Street Montréal, Quebec H3C 5H7 Canada

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ÍNDICE

Página Glosario ............................................................................................................................................................ (xi) Abreviaturas y siglas ........................................................................................................................................... (xv) Publicaciones ....................................................................................................................................................... (xvii) Capítulo 1. Introducción ................................................................................................................................... 1-1 1.1 Objetivos del manual .......................................................................................................................... 1-1 1.2 Acerca del manual .............................................................................................................................. 1-2 Capítulo 2. Establecimiento de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional ……….………………… .................................................................... 2-1 2.1 Necesidad de establecer una RSOO................................................................................................... 2-1 2.2 Estrategia para establecer una RSOO ................................................................................................ 2-3 2.3 Proceso de desarrollo de una RSOO ……………………………………………………… ...................... 2-5 Capítulo 3. Marco jurídico para una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional .... 3-1 3.1 Factores pertinentes para el marco jurídico de una RSOO……… ……………… ................................ 3-1 3.2 Opciones para la elaboración de un marco jurídico de la RSOO…………………………………. ......... 3-1 3.3 Necesidades de los Estados, objetivos de las RSOO y autoridad delegada…………………………….………. ....................................................................... 3-4 Capítulo 4. Estructura orgánica de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional .......................................................................................................... 4-1 4.1 Estructura orgánica de una RSOO ...................................................................................................... 4-1 Capítulo 5. Financiamiento de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional .......................................................................................................... 5-1 5.1 Introducción ......................................................................................................................................... 5-1 5.2 Gestión económica y financiera de una RSOO ................................................................................... 5-1 5.3 Fuentes de financiamiento .................................................................................................................. 5-6 Capítulo 6. Gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional ................... 6-1 6.1 Una gestión para resultados de buena calidad ................................................................................... 6-1 6.2 Función de la OACI ............................................................................................................................. 6-4 6.3 Vínculos con otras organizaciones relacionadas con la aviación ........................................................ 6-6

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Página

Capítulo 7. Implantación del programa regional de seguridad operacional ................................................ 7-1 7.1 Introducción… ..................................................................................................................................... 7-1 7.2 Componentes de un RSP .................................................................................................................... 7-1 7.3 Políticas y objetivos de seguridad operacional ................................................................................... 7-1 7.4 Gestión regional de los riesgos de seguridad operacional ................................................................. 7-4 7.5 Garantías regionales de seguridad operacional ................................................................................. 7-5 7.6 Promoción regional de la seguridad operacional ................................................................................. 7-10 Capítulo 8. Programa de instrucción de la organización regional de vigilancia de la seguridad operacional .......................................................................................................... 8-1 8.1 Instrucción de inspectores y otro personal técnico ............................................................................. 8-1 8.2 Requisitos de competencia ................................................................................................................ 8-1 8.3 Políticas y objetivos de la instrucción ................................................................................................. 8-3 8.4 Programa de instrucción ..................................................................................................................... 8-3 8.5 Plan y requisitos de la instrucción ...................................................................................................... 8-4 8.6 Evaluación de la instrucción ............................................................................................................... 8-5 8.7 Mantenimiento de registros de instrucción ......................................................................................... 8-5 APÉNDICES Apéndice A. Ejemplo de un documento de acuerdo sobre RSOO real ........................................................ A-1 Apéndice B. Ejemplos de estructuras orgánicas de tres RSOO existentes ................................................. B-1 Apéndice C. Ejemplo de índice del Manual de políticas y procedimientos de una RSOO ............................................................................................................................... C-1 Apéndice D. Ejemplo de índice del Manual de políticas y procedimientos de instrucción de una RSOO ...................................................................................................... D-1

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GLOSARIO

Las definiciones de este manual son similares a las que se encuentran en los Anexos pertinentes al Convenio de Chicago y en otra documentación de la OACI [como el Vocabulario de la Aviación Civil Internacional (Doc 9713)] o según las definiciones empleadas por la Sección de observación continua y vigilancia (CMO) de la OACI para este documento y para el enfoque de observación continua del USOAP. Accidente. Todo suceso, relacionado con la utilización de una aeronave, que, en el caso de una aeronave tripulada,

ocurre entre el momento en que una persona entra a bordo de la aeronave, con la intención de realizar un vuelo, y el momento en que todas las personas han desembarcado, o en el caso de una aeronave no tripulada, que ocurre entre el momento en que la aeronave está lista para desplazarse con el propósito de realizar un vuelo y el momento en que se detiene, al finalizar el vuelo, y se apaga su sistema de propulsión principal, durante el cual:

a) cualquier persona sufre lesiones mortales o graves a consecuencia de:

— hallarse en la aeronave, o — contacto directo con cualquier parte de la aeronave, incluso las partes que se hayan desprendido de la

aeronave, o — exposición directa al chorro de un reactor, excepto cuando las lesiones obedezcan a causas naturales, se las haya causado una persona a sí misma o

hayan sido causadas por otras personas o se trate de lesiones sufridas por pasajeros clandestinos escondidos fuera de las áreas destinadas normalmente a los pasajeros y la tripulación; o

b) la aeronave sufre daños o roturas estructurales que:

— afectan adversamente su resistencia estructural, su performance o sus características de vuelo; y — normalmente exigen una reparación importante o el recambio del componente afectado,

excepto por falla o daños del motor, cuando el daño se limita a un solo motor (incluido su capó o sus

accesorios), hélices, extremos de ala, antenas, sondas, álabes, neumáticos, frenos, ruedas, carenas, paneles, puertas de tren de aterrizaje, parabrisas, revestimiento de la aeronave (como pequeñas abolladuras o perforaciones), o por daños a álabes del rotor principal, álabes del rotor compensador, tren de aterrizaje y a los que resulten de granizo o choques con aves (incluyendo perforaciones en el radomo); o

c) la aeronave desaparece o es totalmente inaccesible. Nota 1.— Para uniformidad estadística únicamente, toda lesión que ocasione la muerte dentro de los 30 días contados a partir de la fecha en que ocurrió el accidente, está clasificada por la OACI como lesión mortal. Nota 2.— Una aeronave se considera desaparecida cuando se da por terminada la búsqueda oficial y no se han localizado los restos. Nota 3.— El tipo de sistema de aeronave no tripulada que se investigará se trata en el Anexo 13, 5.1. Nota 4.— En el el Anexo 13, Adjunto G, figura orientación para determinar los daños de aeronave.

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Actuación humana. Aptitudes y limitaciones humanas que inciden en la seguridad operacional, la protección y la eficiencia de las operaciones aeronáuticas.

Administración de aviación civil. Entidad o entidades gubernamentales, sean cuales fueren sus nombres, a las que incumbe directamente la reglamentación de todos los aspectos del transporte aéreo civil, ya sean de índole técnica (navegación aérea y seguridad de la aviación) o económica (aspectos comerciales del transporte aéreo).

Aeródromo. Área definida de tierra o de agua (que incluye todas sus edificaciones, instalaciones y equipos) destinada total o parcialmente a la llegada, salida y movimiento de superficie de aeronaves.

Aeródromo certificado. Aeródromo cuyo explotador ha recibido un certificado de aeródromo.

Aeródromo de uso público. Aeródromo con licencia para recibir público en igualdad de condiciones para el despegue o aterrizaje de aeronaves.

Aeronave. Toda máquina que puede sustentarse en la atmósfera por reacciones del aire que no sean las reacciones del mismo contra la superficie de la tierra.

Análisis de riesgos/estudios aeronáuticos. Mecanismo, parte del sistema de gestión de la seguridad operacional, que se emplea para evaluar el riesgo (combinación de la gravedad de un suceso o riesgo y la probabilidad de que ocurra) que plantea un conjunto particular de circunstancias. Se utiliza para comparar el resultado del análisis con el resultado previsto de una norma, método recomendado o requisito nacional particulares con el objeto de encontrar una solución que no disminuya el nivel de seguridad operacional por debajo de lo previsto.

Auditoría. Examen sistemático y objetivo del marco aeronáutico de un Estado para verificar si cumple con las disposiciones del Convenio de Chicago o de la reglamentación nacional, si se conforma o se adhiere a las normas y métodos recomendados (SARPS), procedimientos y buenas prácticas de seguridad operacional de la aviación.

Certificado de aeródromo. Certificado otorgado por la autoridad competente de conformidad con las normas

aplicables a la explotación de aeródromos. Certificado de explotador de servicios aéreos (AOC). Certificado por el que se autoriza un explotador a realizar

determinadas operaciones de transporte aéreo comercial.

Derecho. Gravamen destinado y aplicado específicamente para sufragar los costos del funcionamiento de las instalaciones y servicios proporcionados a la aviación civil.

Derecho de seguridad aérea. Gravamen aplicado a los pasajeros que está destinado específicamente a contribuir a la

recuperación de los costos en que incurre una RSOO al prestar servicios de vigilancia de la seguridad operacional.

Estado de diseño. Estado que tiene jurisdicción sobre la entidad responsable del diseño de tipo.

Estado de fabricación. Estado que tiene jurisdicción sobre la entidad responsable del montaje final de la aeronave.

Estado de matrícula. Estado en el cual está matriculada la aeronave.

Estado del explotador. Estado en el que está ubicada la oficina principal del explotador o, de no haber tal oficina, la residencia permanente del explotador.

Estado del suceso. Estado en cuyo territorio se produce un accidente o incidente.

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Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Glosario (xiii)

Estudio aeronáutico. Estudio de un problema aeronáutico para determinar posibles soluciones y seleccionar una solución que resulte aceptable sin que afecte negativamente a la seguridad.

Explotador. Persona, organismo o empresa que se dedica, o propone dedicarse, a la explotación de aeronaves, aeródromos o a actividades aeronáuticas conexas.

Impuesto. Gravamen destinado a recaudar ingresos para el gobierno local o nacional, que generalmente no se aplican

a la aviación civil en su totalidad ni en función de los costos. Inspección. La actividad básica de una auditoría, que implica un examen de las características concretas del programa

de vigilancia de la seguridad operacional del Estado contratante [Manual sobre auditoría de la vigilancia de la seguridad operacional (Doc 9735)].

Inspector. Persona que tiene la instrucción y la autorización necesarias para llevar a cabo inspecciones. Investigador (de accidentes o incidentes). Persona responsable en razón de sus “cualificaciones” de participar en la

realización y control de una investigación. Legislación secundaria. Legislación que resulta de la legislación básica. Manual de aeródromo. El manual que forma parte de la garantía de la seguridad operacional en una solicitud de un

certificado de aeródromo, que incluye el texto necesario según los requisitos de certificación del Estado y el texto que utilizará el personal operacional del aeródromo en la ejecución de sus obligaciones.

Manual de operaciones. Manual que contiene procedimientos, instrucciones y orientación que permiten al personal

encargado de las operaciones desempeñar sus obligaciones. Mercancías peligrosas. Todo objeto o sustancia que cuando se transporte por vía aérea, pueda constituir un riesgo

importante para la salud, la seguridad o la propiedad.

Nota.— Las mercancías peligrosas están clasificadas en el Capítulo 3 del Anexo 18 — Transporte sin riesgos de mercancías peligrosas por vía aérea. Miembro de la tripulación. Persona a quien el explotador asigna obligaciones que ha de cumplir a bordo, durante el

período de servicio de vuelo. Miembro de la tripulación de cabina. Miembro de la tripulación que, en interés de la seguridad de los pasajeros,

cumple con las obligaciones que le asigne el explotador o el piloto al mando de la aeronave, pero que no actuará como miembro de la tripulación de vuelo.

Miembro de la tripulación de vuelo. Miembro de la tripulación titular de licencia a quien se asignan obligaciones

esenciales para la operación de una aeronave durante el período de servicio de vuelo. Operación de la aviación general. Operación de aeronave distinta de la de transporte aéreo comercial o de la de

trabajos aéreos. Operación del transporte aéreo comercial. Operación de aeronave que supone el transporte de pasajeros, carga o

correo por remuneración o arrendamiento. Persona (jurídica). Persona o asociación de personas o de fondos con fines especiales (p. ej., una fundación) que

tiene personalidad jurídica y posee capacidad jurídica.

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Principios relativos a factores humanos. Principios que se aplican al diseño, certificación, instrucción, operaciones y mantenimiento aeronáuticos y cuyo objeto consiste en establecer una interfaz segura entre los componentes humanos y de otro tipo del sistema mediante la debida consideración de la actuación humana.

Programa estatal de seguridad operacional (SSP). Conjunto integrado de reglamentación y actividades encaminadas

a mejorar la seguridad operacional. El SSP apoya la implantación del SMS por los proveedores de servicios. Proveedor de servicios. Organismo, que presta servicio a explotadores y otros proveedores, que forma parte de la

actividad aeronáutica y que, en cuanto a funciones, está separado de la entidad encargada de su reglamentación. Publicación de información aeronáutica (AIP). Publicación expedida por cualquier Estado, o con su autorización, que

contiene información aeronáutica de carácter duradero, indispensable para la navegación aérea. Nota.— El término incluye detalles de las condiciones de certificación del aeródromo y las dispensas o excepciones otorgadas por la autoridad aeronáutica del Estado en relación con los requisitos de certificación del aeródromo. Reglamentos. Conjunto de normas entregado en virtud de cierta autoridad para lograr y mantener el nivel deseado de

orden. Nota.— Para los fines de este manual, el término incluye, sin carácter exclusivo, instrucciones, reglas, decretos, directivas, conjuntos de leyes, requisitos, políticas y disposiciones. Responsabilidad/rendición de cuentas. Circunstancia de ser responsable de una tarea, persona, cosa o acción y

respecto de la cual un organismo o un individuo o ambos tienen la obligación de responder. Los Estados contratantes y sus respectivas administraciones de aviación civil son, en última instancia, responsables de la aplicación de los SARPS de la OACI dentro de sus territorios. El Estado puede ejecutar estas obligaciones o, por mutuo acuerdo, concertar con otra organización la ejecución de las mismas y ser responsable de esas funciones. No obstante, el Estado mantiene la responsabilidad en el marco del ejercicio de su soberanía.

Servicios de navegación aérea. Servicios prestados al tránsito aéreo durante todas las fases de las operaciones,

incluidos la gestión del tránsito aéreo (ATM), los sistemas de comunicaciones, navegación y vigilancia (CNS), los servicios meteorológicos para la navegación aérea (MET), los servicio de búsqueda y salvamento (SAR) y los servicios de información aeronáutica (AIS).

Servicios de tránsito aéreo (ATS). Expresión genérica que se aplica, según el caso, a los servicios de información de

vuelo, alerta, asesoramiento de tránsito aéreo, control de tránsito aéreo (servicios de control de área, control de aproximación o control de aeródromo).

Sistema de gestión de la seguridad operacional (SMS). Enfoque sistemático para la gestión de la seguridad

operacional que incluye las estructuras organizativas, líneas de responsabilidad, políticas y procedimientos necesarios dentro de los proveedores de servicios.

Tránsito aéreo. Todas las aeronaves que se hallan en vuelo, y las que circulan por el área de maniobras de un

aeródromo.

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ABREVIATURAS Y SIGLAS

AAC Administración de Aviación Civil AELI Asociación Europea de Libre Intercambio AGA Aeródromos, rutas aéreas y ayudas terrestres AIR Aeronavegabilidad ALoS Nivel aceptable de seguridad operacional ANSP Proveedor de servicios de navegación aérea AOC Certificado de explotador de servicios aéreos CAST Equipo para la seguridad operacional de la aviación comercial CEO Funcionario ejecutivo principal CIS Plan de inspección cooperativa CMA Enfoque de observación continua CMO Observación continua y vigilancia COSCAP Programa de desarrollo cooperativo de la seguridad operacional y el mantenimiento de la

aeronavegabilidad CSA Enfoque sistémico global DGAC Director General de Aviación Civil EASA Agencia Europea de Seguridad Aérea ECCAIRS Centro europeo de coordinación de sistemas de informes de accidentes e incidentes de aviación ED Director ejecutivo EEE Espacio Económico Europeo ESSI Iniciativa europea de estrategia de seguridad operacional GASP Plan global para la seguridad operacional de la aviación GSI Iniciativa global para la seguridad operacional IFFAS Ente de financiación internacional para la seguridad operacional de la aviación IMS Sistema de gestión integrado IT Tecnología de la información LOU Carta de acuerdo MOC Memorando de cooperación MSA Acuerdo de servicios administrativos OACI Organización de Aviación Civil Internacional OPS Operaciones PAAST Equipo panamericano de seguridad aeronáutica PASO Oficina de seguridad operacional de la aviación en el Pacífico PEL Otorgamiento de licencias al personal PNB Producto nacional bruto QMS Sistema de gestión de la calidad

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(xvi) Manual de vigilancia de la seguridad operacional

RAIO Organización regional de investigación de accidentes e incidentes RASG Grupo regional de seguridad operacional de la aviación RAST Equipo regional de seguridad operacional de la aviación RBM Gestión basada en los resultados RSOO Organización regional de vigilancia de la seguridad operacional RSP Programa regional de seguridad operacional SARPS Normas y métodos recomendados SMM Manual de gestión de la seguridad operacional SMS Sistema de gestión de la seguridad operacional SRM Gestión de riesgos de seguridad operacional SSP Programa estatal de seguridad operacional SWOT Puntos fuertes, puntos débiles, oportunidades y amenazas TAC Coordinador de instrucción administrativo TCP Programa de cooperación técnica UE Unión Europea USOAP Programa universal de auditoría de la vigilancia de la seguridad operacional USP Programa de la estrategia unificada

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PUBLICACIONES

En este manual se citan las siguientes publicaciones de la OACI con el fin de proporcionar información adicional para la certificación y vigilancia de los explotadores de transporte aéreo. Convenios e instrumentos conexos Convenio sobre Aviación Civil Internacional (Doc 7300) Anexos al Convenio sobre Aviación Civil Internacional Anexo 1 — Licencias al personal Anexo 2 — Reglamento del aire Anexo 3 — Servicio meteorológico para la navegación aérea internacional Anexo 4 — Cartas aeronáuticas Anexo 5 — Unidades de medida que se emplearán en las operaciones aéreas y terrestres Anexo 6 — Operación de aeronaves Parte I — Transporte aéreo comercial internacional — Aviones Parte II — Aviación general internacional — Aviones Parte III — Operaciones internacionales — Helicópteros Anexo 7 — Marcas de nacionalidad y de matrícula de las aeronaves Anexo 8 — Aeronavegabilidad Anexo 10 — Telecomunicaciones aeronáuticas Volumen I — Radioayudas para la navegación Volumen II — Procedimientos de comunicaciones, incluso los que tienen categoría de PANS Volumen III — Sistemas de comunicaciones Volumen IV — Sistemas de vigilancia y anticolisión Volumen V — Utilización del espectro de radiofrecuencias aeronáuticas Anexo 11 — Servicios de tránsito aéreo Anexo 12 — Búsqueda y salvamento Anexo 13 — Investigación de accidentes e incidentes de aviación Anexo 14 — Aeródromos Volumen I — Diseño y operaciones de aeródromos Volumen II — Helipuertos

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Anexo 15 — Servicios de información aeronáutica Anexo 16 — Protección del medio ambiente Volumen I — Ruido de las aeronaves Volumen II — Emisiones de los motores de las aeronaves Anexo 17 — Seguridad Anexo 18 — Transporte sin riesgos de mercancías peligrosas por vía aérea Resoluciones de la Asamblea Resoluciones vigentes de la Asamblea (al 8 de octubre de 2010) (Doc 9958) Manuales y Circulares Manual sobre los aspectos económicos de los aeropuertos (Doc 9562) Políticas de la OACI sobre derechos aeroportuarios y por servicios de navegación aérea (Doc 9082) Criterios de la OACI sobre impuestos en la esfera del transporte aéreo internacional (Doc 8632) Vocabulario de la Aviación Civil Internacional (Doc 9713) Manual sobre los aspectos económicos de los servicios de navegación aérea (Doc 9161) Manual on Regional Accident and Incident Investigation Organization (Doc 9946) Manual de gestión de la seguridad operacional (Doc 9859) Manual sobre auditoria de la vigilancia de la seguridad operacional (Doc 9735) Manual de vigilancia de la seguridad operacional (Doc 9734) Parte A — Establecimiento y gestión de un sistema estatal de vigilancia de la seguridad operacional Manual de instrucción (Doc 7192) Otros manuales Hoja de ruta para la seguridad operacional de la aviación a escala mundial Parte 1 — Un plan de acción estratégico para la seguridad operacional del futuro Parte 2 — Implantación de la hoja de ruta para la seguridad operacional de la aviación a escala mundial

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Capítulo 1

INTRODUCCIÓN

1.1 OBJETIVOS DEL MANUAL 1.1.1 La finalidad de la Parte B del Manual de vigilancia de la seguridad operacional es ofrecer orientación a los Estados que deseen establecer una RSOO o participar en una organización ya establecida. La creación de una RSOO, así como las formas de asegurar su sostenibilidad, entrañan la adopción de una estrategia regional, aunando los esfuerzos de Estados miembros1, organizaciones internacionales y regionales y otras partes interesadas de la aviación. 1.1.2 Las auditorías llevadas a cabo en el marco del Programa universal OACI de auditoría de la vigilancia de la seguridad operacional (USOAP) y otras misiones de la Organización han permitido determinar que muchos Estados contratantes no han establecido una vigilancia de la seguridad operacional eficaz, lo que crea el riesgo de condiciones no seguras. El establecimiento por el Estado de una vigilancia eficaz de la seguridad operacional requiere un compromiso gubernamental de alto nivel y un adecuado nivel de recursos. Sin un compromiso político, un Estado contratante no puede cumplir plenamente sus responsabilidades relacionadas con la seguridad operacional de la aviación. No obstante, en el caso de muchos Estados, aun si el Estado se compromete plenamente a resolver sus deficiencias de vigilancia de la seguridad operacional, bajos niveles de actividad aeronáutica en el Estado y exigencias de la competencia por recursos públicos pueden limitar gravemente el nivel de financiación disponible para los órganos nacionales de seguridad operacional de la aviación y de vigilancia de la seguridad operacional. 1.1.3 Por consiguiente, los resultados de auditorías y otras fuentes de información han convencido a la OACI de que para muchos Estados un medio viable de asegurar una vigilancia eficaz de la seguridad operacional es aunar o mancomunar sus recursos con el fin de establecer una RSOO. La OACI se compromete a ayudar a los Estados contratantes a establecer y gestionar RSOO y proporcionar los textos de orientación conexos. Esto resulta cada vez más pertinente dada la función prevista de las RSOO en programas de reciente introducción, como el proceso de auditorías de enfoque de observación continua (CMA) del USOAP de la OACI, los grupos regionales de seguridad operacional de la aviación (RASG) y la elaboración de programas regionales y subregionales de seguridad operacional para apoyar los programas de seguridad operacional a nivel estatal así como los sistemas de gestión de la seguridad operacional a nivel de la industria. Mediante una participación efectiva en estos programas, las RSOO serán aún más útiles para fortalecer los sistemas de vigilancia de la seguridad operacional de sus Estados miembros y ayudar en la implantación de estrategias y procesos de mitigación de riesgos dentro de sus respectivas regiones y subregiones. 1.1.4 Las dificultades de aplicar los SARPS de la OACI han sido reconocidas por muchos foros internacionales. La Conferencia de Directores Generales de Aviación Civil sobre una estrategia mundial para la seguridad aeronáutica (2006), el 36° período de sesiones de la Asamblea de la OACI (2007), el Simposio CE-OACI sobre organizaciones regionales (2008), el Grupo de la Secretaría/Consejo de la OACI sobre organismos regionales (2009), la Conferencia de alto nivel sobre seguridad operacional (2010), y el 37o período de sesiones de la Asamblea de la OACI (2010) han promovido el establecimiento de mecanismos regionales para compartir recursos de seguridad operacional de la aviación y para armonizar políticas y procedimientos regionales de seguridad operacional a efectos de lograr una capacidad sostenible de vigilancia de la seguridad operacional a nivel mundial.

1. Para los fines de este manual, Estado “miembro” es un Estado que pertenece a una RSOO, y Estado “contratante” es un Estado

signatario del Convenio de Chicago.

1-2 Manual de vigilancia de la seguridad operacional

1.2 ACERCA DEL MANUAL 1.2.1 En la Parte A de este manual — Establecimiento y gestión de un sistema estatal de vigilancia de la seguridad operacional se reseñan las obligaciones y responsabilidades de los Estados contratantes del Convenio de Chicago con respecto a la vigilancia de la seguridad operacional de la aviación y se identifican ocho elementos críticos que se consideran como componentes esenciales de un sistema de vigilancia de la seguridad operacional, a saber:

• Elemento crítico 1: Legislación aeronáutica básica;

• Elemento crítico 2: Reglamentos de explotación específicos;

• Elemento crítico 3: Sistema estatal de aviación civil y las funciones de vigilancia de la seguridad operacional;

• Elemento crítico 4: Cualificación e instrucción del personal técnico;

• Elemento crítico 5: Las orientaciones técnicas, los medios y el suministro de información crítica sobre seguridad operacional;

• Elemento crítico 6: Obligaciones relativas al otorgamiento de licencias, certificación, autorización y aprobación;

• Elemento crítico 7: Obligaciones de mantener una vigilancia; y

• Elemento crítico 8: Resolución de cuestiones que afectan a la seguridad operacional.

1.2.2 Con respecto al Elemento crítico 3, es decir, el sistema estatal de aviación civil y las funciones de vigilancia de la seguridad operacional, la falta de una organización adecuada de vigilancia de la seguridad operacional y de un número suficiente de personal técnico adecuadamente calificado, experimentado y capacitado se encuentran entre las deficiencias más comunes identificadas en muchos de los Estados auditados. Se exhorta a los Estados que no están en condiciones de reunir los recursos necesarios para establecer un mecanismo eficaz de vigilancia de la seguridad operacional con carácter nacional, a que aúnen sus recursos con otros Estados de la subregión con el fin de establecer una RSOO. 1.2.3 En el Capítulo 2 de este manual se abarca la necesidad de contar con una estrategia regional para el establecimiento de una RSOO y las medidas que han de adoptarse en su desarrollo. Se proponen también la adopción de un método de gestión de proyectos como uno de los enfoques al desarrollo de una RSOO para tener en cuenta las necesidades de los Estados miembros y de que se mantenga un control adecuado de los costos y el cronograma del proceso de desarrollo. En el Capítulo 3 se presentan los diversos factores pertinentes a la determinación del marco jurídico más adecuado para una RSOO, teniendo en cuenta que su fundamento jurídico debería corresponder, en parte, a sus objetivos. En el Capítulo 3 también se presentan varias opciones derivadas de la experiencia obtenida con RSOO ya establecidas. En el Capítulo 4 se reseñan los factores que deben tenerse en cuenta para determinar la mejor estructura orgánica de la RSOO. Además, se detallan las obligaciones y responsabilidades del órgano rector de la RSOO y de los distintos puestos ocupados por el personal de una organización de ese tipo. 1.2.4 En el Capítulo 5 se brinda orientación detallada sobre diversas alternativas para financiar una RSOO. Este capítulo abarca las políticas actuales de la OACI en materia de derechos de usuario e impuestos y su pertinencia para el financiamiento de las RSOO. También se ofrecen diferentes formas y fuentes de financiamiento para las RSOO y se concluye con un enfoque práctico para el establecimiento de soluciones de financiamiento sostenibles. En el Capítulo 6 se examinan las estrategias de gestión basada en la eficacia o de gestión basada en los resultados (RBM) así como de los sistemas de gestión de la calidad (QMS) para mejorar la eficacia de una RSOO. También se introduce el concepto de sistema de gestión integrada (IMS) que algunas RSOO han aplicado para satisfacer una diversa gama de requisitos y normas de gestión relativas a la seguridad operacional y a la calidad. En el Capítulo 7 se abarca la ejecución de un programa regional de seguridad operacional (RSP), aplicando los conceptos elaborados para la ejecución de un programa estatal de seguridad operacional (SSP) a requisitos similares a nivel de una región o subregión. En el Capítulo 8 se abarca el programa de instrucción de una RSOO en términos de políticas y objetivos de instrucción y de programas, procesos y requisitos de la instrucción. También se proporciona orientación sobre el mantenimiento de registros de instrucción, evaluaciones de la misma y requisitos de competencia.

Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 1. Introducción 1-3

1.2.5 El presente manual tiene cuatro apéndices. En el Apéndice A se proporciona un ejemplo de documento de acuerdo de una RSOO real. En el Apéndice B se presentan ejemplos de estructuras de organización de tres RSOO existentes. Los Apéndices C y D proporcionan ejemplos de índices de un manual de políticas y procedimientos de la RSOO y de un manual de políticas y procedimientos de instrucción, respectivamente.

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2-1

Capítulo 2

ESTABLECIMIENTO DE UNA ORGANIZACIÓN REGIONAL DE VIGILANCIA DE LA SEGURIDAD OPERACIONAL

2.1 NECESIDAD DE ESTABLECER UNA RSOO 2.1.1 El Convenio sobre Aviación Civil Internacional (Convenio de Chicago) y sus Anexos asignan la responsabilidad por la seguridad operacional de la aviación a cada Estado contratante. Cada Estado es responsable del mantenimiento de la aeronavegabilidad de las aeronaves, operaciones de aeronaves que sean seguras y eficientes, el otorgamiento de licencias o la certificación del personal y la afluencia segura del tránsito aéreo dentro de su espacio aéreo, incluyendo el suministro de servicios de tránsito aéreo y una adecuada infraestructura de aeródromos. Si los Estados contratantes no conocen o no cumplen plenamente estas obligaciones internacionales, la seguridad operacional de la aviación puede verse comprometida. No obstante, a pesar de un gran número de iniciativas a lo largo de varios decenios por parte de la OACI, otras organizaciones internacionales, Estados contratantes individuales y partes interesadas de la industria, por mejorar la seguridad operacional de la aviación civil en muchas regiones, varios Estados no han logrado establecer una capacidad de vigilancia eficaz de la seguridad operacional. 2.1.2 Varios Estados contratantes auditados por la OACI no han promulgado legislación aeronáutica básica o reglamentos de operación, o bien su legislación aeronáutica y requisitos normativos existentes están obsoletos. Como consecuencia, no pueden proporcionar los fundamentos jurídicos necesarios para que la aviación civil funcione eficazmente. Con respecto a la estructura institucional, muchos Estados contratantes no han otorgado a la Administración de Aviación Civil (AAC) suficiente autonomía y autoridad para la reglamentación y vigilancia de las actividades de la aviación civil. La experiencia muestra que las AAC tienen éxito cuando son autónomas y cuentan con recursos adecuados para asegurar la independencia y la sostenibilidad. Un presupuesto coherente y adecuado es fundamental para asegurar la contratación y retención de personal cualificado. No obstante, en varios Estados, aun si existe el compromiso de establecer una AAC autónoma, el nivel de actividades aeronáuticas dentro del Estado puede no ser suficiente como para generar la financiación requerida para mantener una capacidad de vigilancia eficaz de la seguridad operacional. 2.1.3 Como lo han determinado auditorías del USOAP, el motivo más común por el que el Estado no logra establecer una capacidad de vigilancia eficaz de la seguridad operacional es su incapacidad para proporcionar los recursos financieros y humanos necesarios. A menudo hay un número insuficiente de personal cualificado disponible como para que los Estados puedan cumplir con sus responsabilidades de vigilancia de la seguridad operacional. Además, debido a la falta de recursos financieros, la instrucción puede no ser adecuada para garantizar la actualización y competencia del personal técnico. 2.1.4 Además, el ámbito o volumen de las actividades de vigilancia pueden no justificar la contratación de expertos técnicos a tiempo completo, o la estructura de remuneración del Estado puede no apoyar la compensación financiera apropiada para tales expertos. Bajos niveles de autoridad aeronáutica y la competencia entre varios sectores para obtener la asignación de recursos del Estado pueden dar como resultado una inadecuada atribución de recursos para las actividades y programas de vigilancia de la seguridad operacional de la aviación del Estado. Por consiguiente, en las regiones en que ocurren estos problemas, los Estados pueden considerar que la solución más viable es aunar o mancomunar sus recursos para establecer un sistema regional que pueda realizar tareas y funciones de vigilancia de la seguridad operacional en su nombre. Esto llevó a la OACI a la conclusión de que las organizaciones regionales o subregionales de vigilancia de la seguridad operacional constituyen un medio eficaz para superar estas deficiencias mediante el aprovechamiento de objetivos, estrategias y actividades compartidos. Más importante aún, el agrupamiento de recursos permite a las RSOO atraer, contratar y retener personal adecuadamente cualificado y experimentado.


2.1.5 Para varios Estados, aparte del agrupamiento de recursos, la cooperación mediante el establecimiento de un órgano regional institucionalizado también permite armonizar y normalizar los requisitos de vigilancia de la seguridad operacional. Con arreglo al Artículo 37 del Convenio de Chicago, cada Estado contratante se compromete a colaborar, a fin de lograr el más alto grado de uniformidad posible en las reglamentaciones, normas, procedimientos y organiza-ción relativos a las aeronaves, personal, aerovías y servicios auxiliares, en todas las cuestiones en que tal uniformidad facilite y mejore la navegación aérea. Para varios Estados, el método más eficaz de lograr este objetivo y asegurar que tienen una voz común con respecto a la implantación de normas internacionales es la pertenencia a una RSOO. 2.1.6 El éxito en el establecimiento y funcionamiento sostenido de una RSOO depende del compromiso de sus Estados miembros respecto de los términos y condiciones que figuran en el documento que reglamenta la RSOO. Esto se extiende a la necesidad de mantener un equilibrio bien definido entre las responsabilidades de los Estados miembros y las de las RSOO. La aplicación uniforme por los Estados contratantes de las disposiciones que figuran en los SARPS de la OACI se reconoce como necesaria para lograr la seguridad y regularidad del transporte aéreo civil internacional. Es obligación de cada Estado aprobar y mantener reglamentos y los procedimientos de apoyo para aplicar los SARPS de la OACI dentro del Estado. La RSOO puede ayudar a los Estados miembros a elaborar un conjunto genérico de legislación y reglamentos de aviación civil para que los Estados miembros adapten y usen a efectos de armonizar su propia legislación de reglamentos nacionales. De esta manera, la vigilancia de la seguridad operacional dentro de una región específica se facilita considerablemente mediante la armonización de reglamentos. Análogamente, la RSOO puede elaborar un conjunto de normas y procedimientos de aplicación para apoyar los reglamentos armonizados. 2.1.7 En otros casos, cuando la región en cuestión cuenta con un órgano legislativo común, los Estados miembros de la RSOO han avanzado más con respecto a la armonización y han adoptado requisitos de aviación civil comunes. Este es el caso de Europa, donde la ley de aviación civil o reglamento básico [Reglamento (CE) 216/2008], fue adoptado por el Parlamento europeo y el Consejo de la Unión Europea en el marco del tratado que establece la Comunidad Europea (CE). El reglamento básico estableció la Agencia Europea de Seguridad Aérea (EASA) con carácter de RSOO y con su propia personería jurídica y la autoridad para aplicar las leyes de seguridad operacional de la aviación de la Unión Europea compartiendo las atribuciones de observancia y vigilancia con la Comisión Europea y los Estados miembros de la Unión Europea. La EASA elabora propuestas para la adopción de reglas de aplicación comunes por parte de la Comisión Europea y puede, por sí misma, adoptar textos normativos no vinculantes para dar efecto a la reglamentación básica y a las reglas de aplicación. En el marco del sistema institucional de la Comunidad, la aplicación de la ley comunitaria es principalmente responsabilidad de los Estados miembros. Las tareas de otorga-miento de licencias, certificación, autorización y aprobación requeridas por el reglamento básico y sus reglas de aplicación se ejecutan, por consiguiente, a nivel nacional. No obstante, en ciertos casos claramente definidos, la EASA también está autorizada a realizar tareas de certificación y aprobación. 2.1.8 En el marco del Convenio de Chicago, solamente el Estado tiene responsabilidad por la vigilancia de la seguridad operacional y esta responsabilidad no puede transferirse a un órgano regional. Entonces, aunque el Estado puede delegar a una RSOO tareas y funciones específicas de vigilancia de la seguridad operacional, como inspecciones para la certificación de un explotador, debe todavía conservar la capacidad mínima requerida para llevar a cabo sus responsabilidades en el marco del Convenio de Chicago. Los Estados siempre deben estar en condiciones de supervisar adecuada y efectivamente las funciones de vigilancia de la seguridad operacional delegadas a la RSOO. 2.1.9 Por consiguiente, una estrategia debería incluir un análisis global de las modalidades para la gestión y supervisión de la RSOO. Los Estados necesitan un sistema para la observación de deficiencias de seguridad operacional de la aviación identificadas y la oportuna aplicación de medidas correctivas bien definidas. Los Estados también necesitan un procedimiento para observar las actividades de la RSOO a efectos de asegurar su eficacia. La colaboración entre la AAC del Estado y la RSOO resulta fundamental para asegurar que ésta apoya las necesidades del Estado y para que éste se cerciore de que la RSOO cumple eficazmente su mandato. 2.1.10 Así pues, desde el comienzo mismo, los Estados dentro de una región específica deben adoptar una decisión sobre el marco legislativo y normativo que regirá la seguridad operacional de la aviación con respecto a si éste se basará en la adopción de un conjunto armonizado o común de requisitos. Luego deberán determinar la función que

Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 2. Establecimiento de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional 2-3

ha de desempeñar su RSOO en relación con la elaboración, adopción, promulgación y cumplimiento de la legislación y reglamentos de aviación civil así como la elaboración de normas y procedimientos de aplicación y otras directrices. Estas son algunas de las consideraciones importantes que deben tenerse en cuenta al elaborar una estrategia para el establecimiento y mantenimiento de una RSOO. 2.1.11 El empleo de un conjunto armonizado o común de legislación, reglamentos y procedimientos de aviación civil no constituye, en modo alguno, el uso de normas menos estrictas. Por el contrario, el objetivo es normalizar los criterios que han de aplicar los Estados miembros de la RSOO para lograr el cumplimiento de las disposiciones internacionales. Como resultado, el nivel de seguridad del transporte aéreo de la región se elevaría considerablemente. La normalización también mejorará la capacidad de vigilancia de la seguridad operacional de los Estados armonizando la instrucción y proporcionando una más amplia base de conocimientos técnicos especializados en toda la región. Además, tendrá un impacto positivo general sobre las operaciones de aviación en la región dado que la cooperación entre entidades aeronáuticas y el libre flujo de servicios, personal y productos de aviación se facilitará enormemente con la existencia de un conjunto de reglamentos armonizado y común.

2.2 ESTRATEGIA PARA ESTABLECER UNA RSOO 2.2.1 Es importante que los Estados que deseen establecer una RSOO se comprometan, desde el comienzo mismo del proceso, a aplicar una estrategia bien definida en términos de la finalidad y objetivos previstos de la organización que quieren establecer. Por ello, la estrategia debería incluir un análisis completo de las necesidades de los Estados involucrados y de la región o subregión en su totalidad, así como de los beneficios que han de obtenerse con el establecimiento de una RSOO. Dicho análisis contribuirá a definir el alcance de los objetivos y actividades conexas de la RSOO. A este respecto, debería hacerse hincapié en las actividades que tienen consecuencias para la vigilancia regional de la seguridad operacional y que contribuyen hacia la elaboración de un marco eficaz de vigilancia de la seguridad operacional de la aviación y de sus mecanismo conexos. 2.2.2 En general, el ámbito en las actividades de una RSOO dependerá de las necesidades de los Estados miembros, las prioridades establecidas y el nivel de recursos dedicado a la organización. Por consiguiente, debe mantenerse un equilibrio entre, por un lado, las necesidades y prioridades de los Estados y, por el otro, el nivel de los recursos que se asignan al establecimiento y funcionamiento sostenido de la RSOO. En la práctica, esto significa a menudo que se adopta una estrategia por la cual el ámbito de actividades que ha de llevar a cabo la RSOO durante su fase de funcionamiento inicial está limitado a la armonización de legislación y reglamentos de seguridad de vuelo y a la realización de vigilancia conexa y no a otros asuntos como los relativos al otorgamiento de licencias al personal y la certificación y supervisión de explotadores de aeronaves. A medida que la RSOO se va estableciendo mejor y que sus competencias y financiación se fortalecen, este ámbito puede ampliarse para incluir otras áreas de vigilancia de la seguridad operacional como la certificación y supervisión de aeródromos e instalaciones de navegación aérea e incluso la vigilancia de la seguridad y protección. 2.2.3 Los Estados deben concentrarse en las actividades que demuestran tener mayores consecuencias sobre la vigilancia regional de la seguridad operacional y contribuyen al desarrollo de un marco eficaz de vigilancia de la seguridad operacional de la aviación. No obstante, también es importante que, al elaborar una estrategia, se tenga en cuenta la contribución de la RSOO a la mejora de los sectores económicos, sociales y ambientales más amplios de sus Estados miembros. La OACI y otros órganos internacionales pueden ayudar en la formulación de la estrategia y en el establecimiento de un acuerdo regional. 2.2.4 Para determinar las necesidades de los Estados con respecto a sus sistemas de vigilancia de la seguridad operacional, puede llevarse a cabo un análisis de brechas (o de carencias), utilizando los resultados de las auditorías del USOAP de la OACI así como de otras auditorías y fuentes de información. Las auditorías del USOAP en particular han generado un gran volumen de información sobre la situación de la vigilancia de la seguridad operacional en los Estados. Estas auditorías indican que un número considerable de Estados contratantes está experimentando


problemas en la aplicación de los SARPS de la OACI, la contratación de personal cualificado y experimentado y, en general, el cumplimiento de sus obligaciones de vigilancia de la seguridad operacional. Dado que los SARPS de la OACI están dirigidos a asegurar, entre otras cosas, un nivel mínimo de seguridad operacional para la aviación civil internacional, la falta de aplicación de los SARPS amenaza la seguridad de las operaciones de aeronaves civiles.

2.2.5 La adopción de una estrategia que incluya la realización de un análisis de brechas (o de carencias) también contribuirá a determinar el nivel de autoridad que los Estados miembros están dispuestos a delegar en sus RSOO con respecto a las diferentes tareas y funciones que han de desarrollarse. En este contexto, desde el comienzo mismo y dadas las características políticas, sociales y económicas de la región, los Estados deben decidir con respecto al marco legislativo y normativo que regirá la seguridad operacional de la aviación a nivel regional. Esto involucrará varias elecciones, como por ejemplo si los requisitos que rigen la vigilancia de la seguridad operacional en cada Estado deberían basarse en una estructura normativa común para la región o en la armonización de conjuntos diferentes de legislación y reglamentos nacionales adoptados y promulgados por cada Estado. Esto, a su vez, determinará la función que ha de desempeñar la RSOO en la elaboración, adopción, promulgación, aplicación y cumplimiento de las disposiciones aplicables así como la elaboración de normas, procedimientos y textos de orientación de apoyo.

2.2.6 Las decisiones con respecto a las necesidades a las que deberá atender la RSOO, sus objetivos y el nivel de autoridad que en ella delegarán los Estados miembros también tendrán consecuencias sobre la forma y el tamaño de la organización. Las RSOO existentes han adoptado una variedad de formas, que van desde una asociación relativamente indeterminada de AAC que han convenido en cooperar para el desarrollo e implantación de requisitos y procedimientos, hasta una organización intergubernamental con autoridad normativa y, en cierta medida, con atribuciones para obligar al cumplimiento. La forma que adopte una RSOO se determinará en primer lugar por la necesidad de sus miembros, el nivel de recursos disponibles, el ámbito de actividades, el nivel de autoridad delegada en ella por los Estados miembros y, en ciertos casos, el marco legislativo ya establecido por el grupo o comunidad de Estados que ha creado la RSOO. Para que todos estos factores se puedan tener en cuenta, es importante que el establecimiento de una RSOO esté precedido por un análisis exhaustivo de la necesidad de contar con la misma y una clara definición de su mandato. 2.2.7 Además, para que una RSOO sea eficaz, su desarrollo debería seguir un proceso o método bien estructurado que garantice que se consideran cuidadosamente las expectativas de las partes interesadas en relación con los objetivos de la organización. En términos generales, una estrategia para el establecimiento de una RSOO debería permitir a los Estados miembros determinar sus propias prioridades dentro de una perspectiva regional y también permitir que se asegure el apoyo de donantes para el establecimiento y posterior implantación de un sistema de vigilancia eficaz de la seguridad operacional. Además, la estrategia debería tratar preocupaciones respecto de la necesidad de mantener el control de costos y programas a lo largo del establecimiento y gestión de la RSOO.

2.2.8 El objetivo principal de una estrategia regional es mejorar la eficacia de la cooperación regional asegurando que las prioridades que se plantean como objetivos reflejen las necesidades críticas genuinas que pueden satisfacerse en una forma más rentable mediante el uso conjunto y cooperativo de recursos. Por consiguiente, para responder a las necesidades de cualquier región específica, la estrategia adoptada para establecer una RSOO debería apuntar a: a) priorizar la implantación eficaz y eficiente de la vigilancia de la seguridad operacional;

b) mancomunar recursos humanos y financieros;

c) abordar en forma más eficaz los factores y limitaciones regionales y externos actuando como órgano colectivo;

d) fortalecer la cooperación y la colaboración entre los Estados miembros con respecto a la recolección, análisis y compartición de datos e información de seguridad operacional dentro de la región;


e) compensar las carencias en el ámbito de intervenciones de seguridad operacional nacionales o bilaterales;

f) proporcionar apoyo a la industria para asegurar que demuestre el cumplimiento de los requisitos

normativos; g) identificar y apoyar la elaboración de mejores prácticas dentro de la región; h) demostrar, como organización regional responsable, una mejor solidaridad regional; i) asegurar la objetividad e independencia de los inspectores; y j) desarrollar capacidad para redactar y enmendar legislación aeronáutica civil así como reglamentos,

procedimientos y otros textos de orientación conexos y para producir normas más claras, basadas en requisitos internacionales y adaptadas a los factores ambientales regionales y a las necesidades de la industria aeronáutica.

2.3 PROCESO DE DESARROLLO DE UNA RSOO 2.3.1 La eficaz implantación de una RSOO exige un firme compromiso en los más altos niveles del gobierno y la activa participación de las partes interesadas en la seguridad operacional de la aviación, incluyendo el sector industrial. Una fuerte asociación y cooperación regionales son dos de los requisitos previos necesarios para elaborar e integrar esfuerzos a efectos de mejorar la vigilancia de la seguridad operacional de la aviación en la región. Los Estados contratantes de una región específica pueden mejorar su capacidad de vigilancia en la seguridad operacional de la aviación trabajando juntos en la realización de tareas de vigilancia de la seguridad operacional. Es importante que los Estados que deseen establecer una RSOO dentro de un sistema general regional de seguridad operacional se comprometan, desde el mismo comienzo del proceso, a aplicar una estrategia bien definida en términos del propósito y objetivos previstos de la organización que quieren establecer. Para la exitosa implantación de una estrategia regional de seguridad operacional, es fundamental que sus objetivos incorporen las prioridades de seguridad operacional del Estado. Una RSOO debería relacionarse con los programas de seguridad operacional de la AAC nacional, complementarlos, suplementarlos y fortalecerlos. 2.3.2 Para que una RSOO resulte eficaz, su desarrollo debería seguir un proceso o método bien estructurado. La aplicación de un método estructurado de gestión de proyectos es una forma de asegurar que el establecimiento de la RSOO se basa en un proceso de planificación adecuado que tiene en cuenta las expectativas de todas las partes interesadas con respecto a los objetivos de la organización. También permitiría la observación y control eficaces a lo largo de todas las distintas fases del desarrollo, en particular con relación a costos, cronogramas y beneficios que han de obtenerse de la RSOO. A estos efectos, pueden aplicarse varios métodos de gestión de proyectos entre los cuales dos de los más utilizados son el Project Management Body of Knowledge (PMBOK) del Instituto de gestión de proyectos (PMI) (Cuerpo de conocimientos de gestión de proyectos) empleado en Norteamérica y la segunda edición del Proyecto en entornos controlados (PRINCE2), que se aplica predominantemente en Europa. En algunos casos, estos dos métodos han sido integrados con éxito para formar un único método híbrido para la elaboración y gestión de proyectos. 2.3.3 La adopción de un método de gestión de proyectos para el desarrollo de una RSOO entrañaría la designación de un gerente de proyecto y de un equipo que lleve a cabo la labor diaria necesaria para elaborar el marco de la RSOO. El equipo de proyecto podría reunirse, con carácter regular, con un equipo especial o comité integrado por representantes del Estado a efectos de asegurar que los Estados desempeñen una función activa en el desarrollo de la RSOO. El comité examinaría informes y otros documentos elaborados por el equipo de proyecto antes de someterlos a la aprobación del órgano rector correspondiente. Este arreglo también aseguraría el intercambio de información y


comentarios entre Estados y el equipo de proyecto que resulta fundamental para el establecimiento exitoso de la RSOO. 2.3.4 Uno de los primeros pasos en el compromiso para el establecimiento de una RSOO consiste en aprobar los procesos o etapas que deben realizarse en su desarrollo. Normalmente, esto puede llevarse a cabo mediante la firma de un acuerdo (un Memorando o Carta de acuerdo) por todas las partes involucradas en el proyecto. En el caso de los Estados, el acuerdo debería ser firmado por los representantes estatales de mayor nivel, según lo determinen los requisitos constitucionales, demostrando así un compromiso político a un nivel apropiado de gobierno. El acuerdo debería delinear los beneficios de la RSOO y las responsabilidades de las diferentes partes involucradas en su establecimiento, proporcionar la justificación del mismo e indicar toda limitación que pueda afectar al proyecto. El acuerdo también debería identificar los productos que se esperan del proyecto, incluyendo los marcos jurídico, organizativo y financiero de la organización, y documento de apoyo como reglamentos, procedimientos, manuales y otros textos de orientación. En el Apéndice A figura un ejemplo de un contrato real en forma de carta de acuerdo. 2.3.5 La planificación de la RSOO debería, desde el comienzo, involucrar la realización de estudios de viabilidad y exámenes de auditoría de la vigilancia de la seguridad operacional durante los cuales se recogen de los Estados datos e información pertinentes sobre el carácter y nivel de las actividades aeronáuticas en la región, las capacidades de vigilancia de la seguridad operacional de los Estados y su historial de accidentes e incidentes. La información y los datos se utilizarán para llevar a cabo distintos tipos de análisis, incluyendo un análisis de los puntos fuertes, los puntos débiles, las oportunidades y las amenazas (SWOT) que prevalecen en la región a las que prestarán servicio la RSOO. Además, según se mencionó anteriormente, debería realizarse un análisis de brecha o un análisis de las necesidades de las partes interesadas para refinar el ámbito de las actividades de la RSOO. También puede llevarse a cabo un análisis financiero para determinar la disponibilidad de recursos dentro de la región, así como análisis de costos y beneficios y de riesgos. La fase de planificación contribuye a gestionar las expectativas de los Estados y partes interesadas en cuanto a las responsabilidades y autoridad de la RSOO. 2.3.6 Los objetivos de una RSOO consisten en apoyar las funciones de otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobación y supervisión de las actividades de aviación civil dentro de sus Estados miembros y mejorar la seguridad operacional de la aviación en la región. La finalidad de seguir un enfoque estructurado de gestión de proyectos en el establecimiento de la RSOO es garantizar que, en última instancia, la organización satisface sus objetivos. No obstante, al mismo tiempo el funcionamiento completo de la RSOO dependerá siempre principalmente de la disponibilidad de recursos y del compromiso de sus Estados miembros. 2.3.7 En última instancia, el desarrollo de una RSOO con arreglo a un método bien estructurado garantiza que se aplican varios principios rectores fundamentales, incluyendo la necesidad de: a) tener en cuenta los requisitos e insumos de los Estados miembros de la RSOO mediante la

realización de un análisis de brechas y un examen de resultados de auditorías de la vigilancia de la seguridad operacional;

b) tener en cuenta los factores ambientales regionales, incluyendo los factores políticos, jurídicos,

económicos y sociales, mediante la realización de un análisis SWOT y otros tipos de evaluación como análisis de impactos y riesgos;

c) asegurar el cumplimiento de las disposiciones de la OACI y mejores prácticas internacionales; d) proporcionar una base jurídica formal para la RSOO; e) prescribir la separación de las funciones de vigilancia de la seguridad operacional y de investigación

de accidentes de aviación, así como las de suministro de servicios y de vigilancia en la seguridad operacional, asegurando que las inspecciones que se llevan a cabo en los Estados miembros no están sometidas a interferencia o presiones políticas o de otro tipo;


f) asegurar que se desarrolla con costos mínimos una estructura orgánica eficaz y eficiente; y g) permitir un nivel de financiamiento para la RSOO que contribuirá a la sostenibilidad de las

operaciones sin ser enteramente dependiente del apoyo de donantes. 2.3.8 La RSOO debería tener una declaración de misión claramente definida que refleje sus objetivos y mandato según figuran en el documento de acuerdo. La declaración de la misión dependerá de las obligaciones y responsabilidades convenidas para la RSOO para el suministro de asesoramiento y asistencia a los Estados miembros. La declaración de misión debería contener elementos que permitan a los Estados miembros implantar un sistema eficaz y eficiente de vigilancia de la seguridad operacional. Además, la declaración de misión debería estipular la implantación de procedimientos y documentación comunes relativos a la vigilancia de la seguridad operacional y exigir a los Estados miembros que normalicen sus procesos y procedimientos para otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobación y supervisión de la industria de la aviación, según corresponda al mandato de la RSOO y sobre la base de obligaciones internacionales. 2.3.9 Un acuerdo regional para la vigilancia de la seguridad operacional exige contar con una estructura institucional eficaz y eficiente que, como mínimo, debería estar integrada por marcos jurídico, organizativo y financiero y un modelo administrativo que establezca un financiamiento sostenible. Por consiguiente, en el Capítulo 3 se aborda el marco jurídico de la RSOO, y en el Capítulo 4 se abordan los asuntos relativos a la estructura orgánica de la misma. En el Capítulo 5 se consideran los arreglos financieros que pueden instituirse para asegurar un financiamiento adecuado para el establecimiento de la RSOO y su sostenibilidad a largo plazo.

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3-1

Capítulo 3

MARCO JURÍDICO PARA UNA ORGANIZACIÓN REGIONAL DE VIGILANCIA DE LA SEGURIDAD OPERACIONAL

3.1 FACTORES PERTINENTES PARA EL MARCO JURÍDICO DE UNA RSOO 3.1.1 Con arreglo a la Resolución A37-8 de la Asamblea de la OACI, una RSOO debería fomentar la colaboración de sus Estados miembros en el desarrollo de soluciones a problemas comunes con el fin de fortalecer las capacidades estatales de vigilancia de la seguridad operacional. Por consiguiente, un marco jurídico adecuado debería incluir un acuerdo aceptable para todos los posibles Estados miembros, que satisfaga sus necesidades comunes de vigilancia de la seguridad operacional. A este respecto, el objetivo y el propósito de una RSOO debería incluir, como mínimo, servicios de asesoramiento de expertos y de consultoría en asuntos de vigilancia en la seguridad operacional y el suministro de asistencia técnica. La ejecución de funciones de vigilancia de la seguridad operacional en nombre de los Estados miembros también puede ser un objetivo de la RSOO. En aquellos Estados en que los recursos humanos y financieros sean insuficientes para llevar a cabo una vigilancia eficaz de la seguridad operacional, estas tres actividades resultan fundamentales para el propósito de la RSOO. En particular, la ejecución de funciones de vigilancia de la seguridad operacional en nombre de los Estados miembros por parte de la RSOO proporciona los mejores dividendos en términos de eficiencia y del uso eficaz de los recursos. 3.1.2 La ejecución, por parte de una RSOO, de ciertas tareas y funciones en nombre de los Estados miembros requiere delegación de poderes a la RSOO. La delegación de poderes por un Estado miembro a su RSOO no exige jurídicamente que la RSOO esté estructurada en una forma específica e involucra solamente la delegación de funciones y no de responsabilidades. En el marco del Convenio de Chicago, la vigilancia de la seguridad operacional continúa siendo responsabilidad del Estado, aun si las tareas y funciones conexas son delegadas a otra entidad. 3.1.3 No obstante, al elaborar un marco jurídico e institucional para una RSOO, es importante tener en cuenta no sólo las necesidades de los Estados miembros y los objetivos y propósito a los que ha de atender la RSOO, sino también el mejor marco para permitir la delegación de poderes a la RSOO por parte de los Estados miembros y para obtener el firme compromiso de los Estados para con la RSOO y su sostenibilidad a largo plazo. Como se verá en 3.2, ciertas opciones para la elaboración de marcos jurídicos e institucionales establecen estos factores en mejor forma que otras.

3.2 OPCIONES PARA LA ELABORACIÓN DE UN MARCO JURÍDICO DE LA RSOO

3.2.1 Varios factores, algunos de los cuales son particulares a la región o subregión a la que ha de prestar servicios la RSOO, influirán en la forma jurídica de la misma. Aparte de las necesidades de los propios Estados miembros, factores relativos al contexto económico y político de la región y al fundamento constitucional de los Estados miembros tendrán sin duda consecuencias sobre el tipo de RSOO que ha de establecerse. Con respecto a las RSOO ya establecidas, las opciones tienden a abarcar desde arreglos relativamente informales, como los proyectos COSCAP de la OACI, hasta organizaciones intergubernamentales regionales muy estructuradas, que se han establecido sobre la base de tratados y acuerdos multilaterales mucho más formales.


Documentos de proyecto/programa COSCAP y Memorando de acuerdo/cooperación (MOU/MOC) 3.2.2 Actualmente, los COSCAP se han establecido como proyectos subregionales cooperativos bajo los auspicios de la OACI con el objetivo de mejorar la seguridad operacional de la aviación, incluyendo la prevención de accidentes de aviación, y mejorar las capacidades de vigilancia de la seguridad operacional de los Estados miembros. En general, su mandato permite el suministro de servicios que definen a una RSOO, es decir, el suministro de servicios de asesoramiento de expertos y de consultoría así como de asistencia técnica en asuntos de vigilancia de la seguridad operacional y la ejecución de funciones de vigilancia de la seguridad operacional en nombre de sus miembros. 3.2.3 La estructura institucional de un COSCAP se establece en un documento de proyecto o de programa que contiene detalles de los objetivos del proyecto, su gobernanza en términos del establecimiento de un comité de dirección, fuente de financiamiento y las respectivas obligaciones y responsabilidades de todas las partes, incluyendo los Estados miembros y la OACI. El documento de proyecto/programa es, en algunos casos, precedido por un memorando de acuerdo firmado por todos los Estados miembros y declara la intención de establecer un COSCAP. En otros casos, el documento de proyecto/programa puede adjuntarse a un acuerdo de protocolo o a un MOC firmado por los Estados, o sus órganos representativos, y por la OACI. En algunos casos, el documento de proyecto/programa comprenderá un objetivo claro para la transición del COSCAP a un órgano de vigilancia de la seguridad operacional más estructurado. 3.2.4 Hay casos en los que, con respecto al COSCAP, no se estableció inicialmente ningún acuerdo vinculante entre los Estados miembros, y el documento de proyecto/programa no estipuló el establecimiento de un órgano más estructurado. Posteriormente, se han desarrollado actividades para fortalecer el marco jurídico e institucional del COSCAP mediante la firma de un acuerdo de marco institucional o de un MOC. El MOC permite al COSCAP realizar las funciones de una RSOO en forma más eficaz y proporciona un medio para asegurar una financiación más sostenible. 3.2.5 Por consiguiente, aún los COSCAP pueden, en alguna medida, diferir entre sí en términos de su marco jurídico y estructura institucional, dependiendo de las características de las regiones en las que se han establecido. No obstante, independientemente de las diferencias, todos los COSCAP permanecen siendo esencialmente proyectos que dependen de la OACI para los servicios de gestión y administración que pueden normalmente incluir la preparación de contratos de personal, la apertura de cuentas bancarias y la gestión financiera. El COSCAP puede funcionar solamente en asociación con la OACI, no tiene personería jurídica y por consiguiente no puede concertar acuerdos con otras entidades, como las agencias de financiación, por cuenta propia. Los documentos de proyecto/programa y los MOC en los que se basan los COSCAP son acuerdos relativamente informales que permiten cierta flexibilidad, pero son menos vinculantes con respecto a aprobaciones internas dado que no establecen las firmes obligaciones jurídicas que surgen de acuerdos más formales. 3.2.6 El MOC se ha descrito como un documento que expresa una convergencia de voluntades entre las partes, que indican una línea de acción común prevista. A menudo se aplican en casos en que las partes no implican un compromiso jurídico o en situaciones en que las partes no pueden concertar un acuerdo con obligaciones jurídicas. A este respecto, muy a menudo precede a un acuerdo de institucionalización más formal. Ese fue el caso de los trece Estados miembros de la Comunidad del Caribe (CARICOM) que en 2001 establecieron el Sistema regional de seguridad operacional de la aviación (RASOS) sobre la base de un MOC. Esto allanó el camino para la firma por los Jefes de Estado de un acuerdo mucho más vinculante que estableció la transición del RASOS al Sistema de vigilancia de la seguridad operacional y seguridad de la aviación del Caribe (CASSOS), como una institución de la comunidad con personería jurídica completa. 3.2.7 Existen otros ejemplos en que acuerdos informales y menos vinculantes, como los MOC, sirvieron de base para el establecimiento de RSOO y luego fueron seguidos por una subsiguiente concertación de acuerdos o tratados más formalizados. Un ejemplo de esto es el COSCAP para el Grupo de Estados del Acuerdo de Banjul (COSCAP-BAG) que posteriormente se transformó en la Organización de vigilancia de la seguridad operacional de la

Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 3. Marco jurídico para una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional 3-3

aviación del Grupo del Acuerdo de Banjul (BAGASOO). En el caso de América latina, en 1995 se creó un COSCAP que evolucionó, con la firma de un MOU entre la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil y la OACI, hacia la creación del Sistema regional de cooperación para la vigilancia de la seguridad operacional (SRVSOP) en Latinoamérica. Otro ejemplo son las Autoridades Conjuntas de Aviación (JAA) que posteriormente condujeron al establecimiento de la Agencia Europea de Seguridad Aérea (EASA). Los Acuerdos de Chipre, firmados en 1990, tuvieron la misma finalidad que un MOC para establecer las JAA como órgano cooperativo sin atribuciones jurídicas. Esto fue sustituido posteriormente por un acuerdo más formal — Reglamento (CE) núm. 1592/2002 — adoptado por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea el 15 de julio de 2002, como base para el establecimiento de la EASA. Organización regional internacional 3.2.8 El establecimiento de una RSOO como organización regional internacional sobre la base de un acuerdo o tratado internacional oficial se considera la opción preferida para asegurar el compromiso fortalecido de sus Estados miembros y la mayor sostenibilidad a largo plazo de la propia RSOO. Normalmente, esto entraña la firma de un acuerdo multilateral en una conferencia diplomática y posterior ratificación del tratado o acuerdo por los Estados de la región que deseen ingresar en la RSOO. Dicho acuerdo puede entrar en vigor sólo después de haber sido ratificado por un número específico de Estados. Un ejemplo de esta opción es la Oficina de seguridad operacional de la aviación en el Pacífico (PASO) establecida sobre la base de una decisión de la Reunión de Ministros del Foro del Pacífico en 1998. Esto llevó a la firma del Tratado de Seguridad Operacional y Seguridad de la Aviación Civil de las Islas del Pacífico (PICASST) en 2004 y su posterior entrada en vigor en 2005 tras la ratificación de cinco de los diez Estados miembros.

3.2.9 Otro ejemplo de una RSOO establecida sobre la base de un acuerdo internacional que posteriormente debió ratificarse es la Agencia para la vigilancia de la seguridad operacional y de la seguridad de la aviación civil (CASSOA). El acuerdo internacional fue un protocolo que formaba parte del tratado para el establecimiento de la comunidad de África oriental. Se firmó en 2007 estableciendo así la agencia como una institución de la comunidad. La ventaja de estos tipos de acuerdo es que las organizaciones establecidas tienen su propia personalidad jurídica, lo que significa que pueden aceptar y recibir, en su propio nombre, la delegación de funciones relacionadas con la seguridad operacional por otros Estados miembros y pueden actuar como agencia conjunta en la realización de tareas de vigilancia de la seguridad operacional en nombre de todos los Estados miembros. Otra ventaja importante de adoptar esta opción es que permite a la RSOO proporcionar su propia financiación mediante el cobro de tarifas y derechos y negociar directamente con las agencias de financiamiento, instituciones de préstamo y partes donantes para obtener préstamos y donaciones.

3.2.10 No obstante, existen algunas desventajas en el establecimiento de una RSOO sobre la base de un acuerdo oficial que debe ser ratificado por los Estados. En el caso de la CASSOA, la ratificación se completó dentro de los dos años de firmado el acuerdo. No obstante, la agencia pudo comenzar a funcionar dentro de los dos meses de la firma del protocolo que la estableció como institución técnica especializada de la Comunidad del África oriental. Este proceso puede, a su vez, ser largo y costoso. La preparación de un texto de tratado aceptable a todas las partes interesadas, que involucre la entidad en la cual se instituye el poder para llevar a cabo las relaciones exteriores y la fase de adopción y ratificación pueden llevar de dos a cinco años, y probablemente más. En el caso de PASO, por ejemplo, transcurrieron siete años entre la decisión de establecer la organización y la entrada en vigor del PICASST en 2005.

Aprovechamiento de un acuerdo regional existente 3.2.11 Si el acuerdo que establece una RSOO se adjunta a otro acuerdo o se presenta en el marco de otro acuerdo, sería posible evitar la necesidad de ratificación, lo que aceleraría su entrada en vigor y la implantación de la RSOO. Hay varios ejemplos en los cuales un acuerdo para el establecimiento de una comunidad regional de Estados de carácter económico o político ha servido como acuerdo general en el marco del cual se creó una RSOO. En el caso de la BAGASOO, una decisión del Consejo de Ministros del BAG permitió anexar el acuerdo de la RSOO, formando


parte integral del mismo, al acuerdo que estableció el Grupo del Acuerdo de Banjul de Estados de África occidental. En este caso, el acuerdo entró en vigor inmediatamente tras la firma definitiva de los Ministros de los Estados miembros.

3.2.12 Análogamente, el Sistema de vigilancia de la seguridad operacional y de la seguridad de la aviación civil (CASSOS) se creó en 2008 como organización de aviación civil regional intergubernamental bajo los auspicios de los Estados miembros de la Comunidad del Caribe (CARICOM), que fue establecida el 15 de julio de 2001 mediante el Tratado de Chaguaramas revisado, incluyendo el Mercado y economía únicos de CARICOM. El acuerdo entró en vigor inmediatamente una vez firmado por cuatro de los Estados. Otro ejemplo es la Agencia Centroamericana de Seguridad Aeronáutica (ACSA) creada como subsidiaria de la Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA). La decisión de establecer la ACSA fue tomada por el Consejo directivo de COCESNA en diciembre de 1999 y avalada por una resolución del Consejo de Ministros de Transporte de los Estados de COCESNA en mayo de 2000. ACSA fue inaugurada el 1 de septiembre de 2000.

3.2.13 La experiencia ha demostrado que el uso del marco jurídico de una organización económica o política ya existente puede facilitar en gran medida el establecimiento de una RSOO abaratando los costos y abreviando el tiempo de desarrollo. Esto puede hacerse normalmente de una forma que proporcione a la RSOO un cierto grado de independencia para que pueda, por cuenta propia, recibir funciones delegadas y encargarse adecuadamente de su propia financiación. Por ejemplo, aunque los documentos de acuerdo de la BAGASOO y la CASSOA establecen una personería jurídica, ello no es siempre el caso. Por ejemplo, ACSA sigue siendo dependiente técnica y administrativamente de su órgano central, COCESNA.

3.3 NECESIDADES DE LOS ESTADOS, OBJETIVOS DE LAS RSOO Y AUTORIDAD DELEGADA

3.3.1 Como se mencionó anteriormente, el marco jurídico elaborado para una RSOO estará definido por el sistema constitucional, las necesidades de los Estados miembros, los objetivos declarados de la RSOO y las características económicas y políticas de la región en la cual se ha de establecer la organización. Estos factores también determinarán el grado de autoridad delegada a la RSOO para la realización de funciones de vigilancia en la seguridad operacional en nombre de los Estados. Normalmente, con respecto a los objetivos, tres categorías amplias definen el mandato de la RSOO: servicios de asesoramiento experto y consultoría en asuntos de vigilancia de la seguridad operacional, suministro de asistencia técnica y ejecución de funciones de vigilancia de la seguridad operacional en nombre de los Estados miembros. Por lo tanto, al establecer una RSOO, se debería escoger un marco jurídico que, dependiendo del ámbito de la RSOO, permita en la mejor forma posible el logro de los objetivos específicos.

3.3.2 La aplicación eficaz de los objetivos de la RSOO requerirá que los Estados miembros: a) apoyen la elaboración de legislación y reglamentos de aviación civil comunes o, según el caso,

reglamentos nacionales armonizados, que lleven a la aplicación de métodos y procedimientos normalizados para el otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobación y supervisión de las actividades relacionadas con la aviación civil;

b) participen en las actividades de la RSOO con el objetivo de ayudar a otros Estados miembros en estas actividades;

c) definan una política regional de instrucción y desarrollen y establezcan un programa regional de instrucción para el personal técnico de los Estados miembros, incluyendo cursos de instrucción y seminarios teóricos y prácticos dirigidos a comprender e instrumentar la aplicación uniforme de disposiciones legislativas y normativas así como la implantación de procesos y procedimientos;

Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 3. Marco jurídico para una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional 3-5

d) contribuyan al mantenimiento de un sistema de transporte aéreo seguro, eficiente y económico como medio para apoyar el desarrollo social, económico y cultural de la región;

e) se dediquen a implantar un sistema de seguridad operacional rentable con una mínima carga

normativa como para contribuir al carácter competitivo de la industria aeronáutica regional; y f) promuevan un enfoque sistémico global de la gestión de la seguridad operacional dentro de los

Estados miembros adoptando e implantando el concepto de Sistema de gestión de la seguridad operacional (SMS).

3.3.3 Entre otros objetivos de la RSOO pueden incluirse los siguientes: a) fortalecer el marco institucional regional para la seguridad operacional de la aviación y la asistencia

en la elaboración de un marco legislativo y normativo armonizado para la región; b) promover un enfoque sistémico global de la realización de actividades de vigilancia de la seguridad

operacional, concentrada en la aplicación eficaz de los SARPS, el establecimiento de una capacidad de vigilancia eficiente en los Estados miembros y aplicación eficaz de los elementos críticos de la vigilancia de la seguridad operacional;

c) desarrollar un sistema de información para facilitar el acceso a la información relacionada con la

seguridad operacional y la información crítica para la seguridad operacional dentro de la región; y d) modernizar las AAC de los Estados miembros para permitirles cumplir con las normas de seguridad

operacional internacionales y nacionales. 3.3.4 Dependiendo del nivel de recursos disponibles y el nivel de autoridad que los Estados miembros quieran delegar en la RSOO, el ámbito de actividades que han de desarrollarse puede en primera instancia limitarse a la supervisión de solamente algunas áreas de la vigilancia en la seguridad operacional, es decir, licencias al personal, operaciones y aeronavegabilidad. Con el tiempo y con más recursos, las actividades de vigilancia pueden ampliarse para incluir otras áreas como aeródromos, servicios de navegación aérea e incluso la seguridad de la aviación. En el Capítulo 6 se presenta con mucho más detalle las tareas y funciones de las RSOO en la medida en que se relacionan con la elaboración de textos normativos y de orientación y la realización de actividades de otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobación y supervisión. La consideración más importante aquí es que la condición jurídica de la RSOO, el ámbito de sus funciones y el grado de autoridad jurídica en ella delegada estén claramente determinados y estipulados en el documento de acuerdo. 3.3.5 El documento de acuerdo también debería definir la función y responsabilidad de cada uno de los Estados miembros en relación con la RSOO, incluyendo lo siguiente: a) nivel de participación de la Administración de aviación civil del Estado en las actividades de la RSOO; b) determinar si la RSOO realiza sus actividades sobre la base de legislación y reglamentos de aviación

civil nacionales del Estado miembro o de un conjunto de reglamentos que ya han sido armonizados en toda la región o que son comunes a todos los Estados miembros de la RSOO, que han de adoptarse y promulgarse y aplicarse igualmente en todos los Estados;

c) si no se promulgan reglamentos comunes, la forma en que la RSOO conciliaría las diferencias que

existen entre los reglamentos de los Estados miembros y los SARPS internacionales; d) aclaración de la función de los inspectores nacionales en la realización de actividades de vigilancia de

la seguridad operacional por la RSOO;


e) función de los inspectores de la RSOO durante la realización de actividades de vigilancia de la seguridad operacional en el Estado miembro; y

f) los tipos de supervisión que han de realizar los Estados miembros de la RSOO para asegurar el

cumplimiento de la obligación de cada Estado miembro en tanto signatario del Convenio de Chicago. 3.3.6 Los puntos mencionados y otras cuestiones similares deberían tratarse claramente durante la etapa inicial de definir la condición jurídica de la organización regional y deberían examinarse periódicamente porque el mandato de la RSOO puede cambiar. El documento de acuerdo debería hacer hincapié en varios aspectos y objetivos que permitirían a la organización funcionar eficazmente, como sigue: a) Los procedimientos organizativos y operacionales de la RSOO deberían definirse y presentarse en un

conjunto interno de reglamentos aprobados y en un manual de procedimientos técnicos internos que debe convenirse entre los Estados miembros.

b) La RSOO debería ser capaz de recomendar medidas necesarias o de mitigación y proporcionar

asistencia técnica que permita a los Estados miembros superar las deficiencias identificadas por las auditorías de la OACI y otras auditorías relacionadas con la vigilancia de la seguridad operacional.

c) La RSOO debería elaborar legislación y reglamentos de aviación civil, con arreglo a los SARPS de la

OACI, para la aplicación uniforme a las actividades de aviación civil de la región. d) La RSOO de la región debería establecer un mecanismo para enmendar la legislación, reglamentos y

procedimientos de aviación civil, con arreglo a las enmiendas introducidas en las disposiciones pertinentes de los Anexos al Convenio de Chicago.

e) Sobre la base de reglamentos y procedimientos operacionales adoptados en común o armonizados,

la RSOO debería estar en condiciones de proporcionar la asistencia necesaria a los Estados miembros en el otorgamiento de licencias al personal, aprobación de organizaciones, certificación de explotadores de servicios aéreos, aprobación de organizaciones de mantenimiento, certificación de aeródromos y supervisión de todas esas funciones para lograr un sistema de aviación civil homogéneo y eficaz.

3.3.7 Para implantar eficazmente una RSOO y participar en la misma, los Estados miembros se ajustarán a los compromisos y obligaciones estipulados en el documento de acuerdo proporcionando información que permita a la RSOO: a) informar a los Estados miembros sobre su situación en cuanto a la seguridad operacional de la

aviación y a la vigilancia de la seguridad operacional para poder aplicar medidas de seguridad apropiadas;

b) pedir a los Estados miembros que adopten medidas adecuadas para mitigar y posteriormente superar

las deficiencias identificadas por las auditorías de la vigilancia de la seguridad operacional; y c) asegurar que el personal técnico asignado a la RSOO no solicita ni recibe instrucciones con respecto

a la ejecución de sus tareas de ninguna autoridad que no sean las autoridades de la RSOO, con arreglo a las reglas establecidas y sobre la base de los reglamentos aprobados y procedimientos internos de la RSOO.

______________________

4-1

Capítulo 4

ESTRUCTURA ORGÁNICA DE UNA ORGANIZACIÓN REGIONAL DE VIGILANCIA

DE LA SEGURIDAD OPERACIONAL

4.1 ESTRUCTURA ORGÁNICA DE UNA RSOO 4.1.1 En términos generales, la estructura orgánica es la forma en que se distribuyen y coordinan las personas dentro de una organización y sus funciones correspondientes para lograr los objetivos de la misma. Para que la organización tenga éxito el desarrollo de cualquier estructura debe tener en cuenta los objetivos de la organización y el entorno en que ésta funciona. Para determinar la estructura más adecuada para una organización, deberán adoptarse decisiones sobre varios factores, con el número de capas de dependencia, mecanismos de coordinación y control, grado de estructuración, centralización de la autoridad y número de personas que un supervisor puede gestionar. Cada vez más la tecnología, en particular en forma de tecnología de la información (IT), también desempeña una función importante en la determinación de la estructura orgánica. 4.1.2 Actualmente, es de aceptación común que no existe una estructura orgánica mejor que todas y que la estructura más eficaz que una organización pueda adoptar queda determinada por el tamaño y los objetivos de la misma, el ámbito de sus actividades y el amplio entorno en la que debe funcionar. Por lo tanto, dependiendo de su finalidad, las organizaciones abarcan una amplia gama de estructuras que van desde las burocracias jerárquicas más tradicionales a estructuras menos jerárquicas o “más horizontales” y menos organizadas. En general, puede establecerse una distinción entre organizaciones estructuradas según líneas más funcionales, por las cuales la organización se divide en departamentos con arreglo a las diferentes funciones que han de desempeñar, y organizaciones más complejas de tipo matriz, donde equipos de especialistas interdisciplinarios se superimponen y abarcan distintos departamentos funcionales. 4.1.3 Para elaborar la estructura de una organización, incluyendo una RSOO, deberían adoptarse varias etapas. En primer lugar, la tarea general de la organización debe dividirse en varias funciones bien definidas, que posteriormente pueden agruparse según la forma en que se relacionan entre sí. Deben adoptarse decisiones sobre la cantidad de personas y tareas que han de agruparse y en el número de personas que puede gestionar un único supervisor o administrador. Por último, debe considerarse la distribución del poder de decisión dentro de la organización. Estas etapas pueden producir varias opciones que van desde burocracias muy formalizadas a estructuras más multifuncionales de tipo matriz. 4.1.4 Un motivo principal para establecer una RSOO puede ser el hecho de que sus Estados miembros cuentan con recursos muy limitados para dedicar a la vigilancia de la seguridad operacional. Por consiguiente, el interés compartido de los Estados miembros consiste en minimizar, en la mayor medida posible, los costos de establecer y mantener la RSOO. Dado el carácter de la seguridad operacional de la aviación, la RSOO también debería ser capaz de responder eficazmente y en forma oportuna a las solicitudes de los Estados miembros. Por esta razón, la RSOO se beneficiaría de tener una estructura que le permita ser flexible y responsable y que sea a la vez fácil y poco costosa de mantener. En este caso, puede considerarse una estructura multifuncional, que incluya una secretaría relativamente pequeña diseñada según líneas funcionales e integrada por sólo dos o tres niveles de dependencia, así como un cuerpo de inspectores que estaría principalmente integrado por expertos adscritos de Estados miembros, según sea necesario.


4.1.5 Si se adopta el modelo de estructura sencilla (véase la Figura 4-1), puede establecerse un cuerpo de inspectores compartidos o un plan de inspección cooperativa (CIS) , con arreglo al cual los inspectores utilizados por la RSOO siguen siendo empleados de sus respectivos Estados y realizan las inspecciones y otros servicios para la RSOO sólo cuando se les solicita. Análogamente, gran parte de la labor técnica involucrada en la elaboración de requisitos normativos y textos de orientación puede realizarse en comités técnicos que estarían principalmente integrados por expertos cedidos por los Estados miembros y que no se considerarán como empleados de la RSOO. La finalidad de la secretaría sería entonces proporcionar solamente la administración y coordinación necesarias para apoyar a los comités técnicos y al cuerpo de inspectores. Los costos del funcionamiento cotidiano de la RSOO pueden reducirse considerablemente si tanto los comités técnicos como el cuerpo de inspectores se organizan según una matriz y consisten principalmente en equipos de expertos que trabajan en tareas específicas durante períodos de tiempo definidos.

4.1.6 La RSOO estaría encabezada y administrada por un Director ejecutivo (ED) o Funcionario ejecutivo principal (CEO) que dependería de un órgano rector (que puede denominarse Consejo de administración, Junta de directores u otro título adecuado). El ED/CEO supervisaría el funcionamiento diario de la secretaría que se organizaría según líneas funcionales y consistiría en un núcleo de personal formado por lo menos por un asesor administrativo, un asesor jurídico y un número limitado de funcionarios técnicos de apoyo necesarios para coordinar la labor de los comités técnicos y los inspectores. En la Figura 4-1 se muestra una estructura orgánica sencilla que incluye, como componente integral, un plan de inspección cooperativa.

4.1.7 La Figura 4-1 muestra la estructura desarrollada por una RSOO. No obstante, debe aclararse que las RSOO pueden tener estructuras orgánicas diferentes, incluso en cuanto a los títulos utilizados para los funcionarios. En el Apéndice B se ilustran ejemplos de las estructuras orgánicas de tres RSOO existentes. Aunque no se trata de una lista completa, se exhorta a los Estados a que se basen en la estructura de la Figura 4-1 y en los ejemplos del Apéndice B para establecer una RSOO que satisfaga sus necesidades. En los párrafos siguientes se proporcionan detalles adicionales sobre el órgano rector y las obligaciones y responsabilidades del personal básico administrativo, jurídico y técnico. También se describen los tipos de plan de inspección cooperativa o de inspectores compartidos que ya se han establecido en varias RSOO así como las obligaciones de los inspectores y los comités técnicos.

Órgano rector 4.1.8 Para que una RSOO sea eficaz es necesario que todos los Estados miembros estén representados en su órgano rector. Normalmente, los representantes de los Estados en el órgano rector serían sus Directores Generales de Aviación Civil (DGAC) y cada Estado miembro tendría un solo voto. En algunos casos, el Estado participante podría ampliar la pertenencia en el órgano rector a otras partes, siempre que éstas no estén reglamentadas o no tengan intereses en entidades reglamentadas por las autoridades de aviación civil. No es raro que otros Estados que tienen intereses en la RSOO sean invitados a participar en las actuaciones del órgano rector sin derecho a voto. Tales Estados pueden tener carácter de observadores o Estados asociados. El carácter de observador puede incluso ampliarse a partes interesadas de la industria, organismos de financiamiento y otras organizaciones internacionales, en particular cuando los debates en el órgano rector se refieren a la implantación de iniciativas y asistencia en materia de seguridad operacional. En todo caso, la integración del órgano rector y la participación en sus reuniones debería establecerse claramente en el documento de acuerdo de la RSOO y en las políticas y procedimientos conexos.

4.1.9 El órgano rector de la RSOO es responsable de formular políticas, designar al Director ejecutivo (ED)/Funcionario ejecutivo principal (CEO), determinar y asignar el presupuesto, especificar las atribuciones y desempeñar otras actividades relacionadas con la gestión general y el proceso de adopción de políticas de la RSOO. El órgano rector también debería ser responsable de proporcionar orientación al ED/CEO sobre cuestiones relativas a las relaciones nacionales e internacionales y de definir los principios generales que orientarán el programa de trabajo de la RSOO. Es importante que todas las funciones del órgano rector estén indicadas con claridad en el documento de acuerdo de la organización.

Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 4. Estructura orgánica de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional 4-3

Figura 4-1. Modelo de estructura orgánica sencilla de una RSOO

4.1.10 Una responsabilidad principal de la RSOO es apoyar la vigilancia de la seguridad operacional con arreglo a su mandato. Éste incluirá probablemente la instrucción y la realización de tareas relacionadas con la vigilancia en nombre de los Estados miembros bajo la orientación general del órgano rector. La supervisión cotidiana de los proveedores de servicio sigue siendo responsabilidad de la Administración de Aviación Civil (AAC) de los Estados miembros. Cabe señalar que la responsabilidad en cuanto a la seguridad operacional y la aplicación de los SARPS de la OACI así como la legislación de aviación civil y los reglamentos operacionales comunes (incluyendo la responsabilidad de la expedición, renovación, suspensión o revocación de licencias, certificados, autorizaciones y aprobaciones, si no se han delegado en la RSOO), sigue recayendo en cada Estado miembro y no en la RSOO o su órgano rector.

Administración Asesor jurídico

Director ejecutivo/CEO

Junta de directores/Órgano rector(Director s general e

Director /CEOy ejecutivo )e es d los Estados miembros

Apoyo técnico/instrucción

Coordinador técnicoAIR

Coordinador técnicoOPS/PEL

Coordinador técnicoAGA

Plan de inspección cooperativa (CIS)Inspectores OPS/PEL, AIR y AGA

Comités técnicos

Secretaría


El Director ejecutivo (ED)/Funcionario ejecutivo principal (CEO) 4.1.11 Aunque la autoridad para designar al ED/CEO de una RSOO puede variar de región en región, se recomienda que esta autoridad recaiga en el órgano rector de la RSOO. El ED/CEO es responsable de la gestión y administración generales de la secretaría de la RSOO, así como de la aplicación de las políticas formuladas por el órgano rector de conformidad con las atribuciones establecidas y la orientación proporcionada. Las funciones y responsabilidades del ED/CEO deberían incluir, entre otras cosas, lo siguiente: a) administración de las actividades generales de la RSOO y supervisión de las actividades de la

secretaría de la organización para: 1) coordinar con los Estados miembros de la RSOO las cuestiones relativas a la vigilancia de la

seguridad operacional y, específicamente, la elaboración de legislación de aviación civil, reglamentos, procesos y procedimientos relacionados con las actividades aeronáuticas civiles en los Estados miembros; y

2) garantizar la normalización y calidad de todos los productos de la RSOO, es decir de la legislación,

reglamentos, directivas, procedimientos y procesos comunes de aviación civil para el otorgamiento de licencias al personal aeronáutico y la certificación, autorización y aprobación de las actividades aeronáuticas en los Estados miembros;

b) orientación en la planificación y ejecución, según sea necesario, de otras actividades de la RSOO, por

ejemplo: 1) instrucción e instrucción periódica del personal técnico de la RSOO; 2) elaboración y realización de seminarios teóricos y prácticos para el personal administrativo,

jurídico y técnico de los Estados miembros; 3) elaboración, publicación y mantenimiento de documentos relacionados con la vigilancia de la

seguridad operacional (textos de orientación) para los Estados miembros; y 4) elaboración, publicación y mantenimiento de manuales y guías necesarios para la gestión y

administración de la RSOO; c) coordinación de los recursos y actividades de la RSOO para garantizar un funcionamiento eficaz y

eficiente; d) coordinación con las administraciones de los Estados miembros y otras organizaciones que hayan

establecido una relación con la RSOO para ceder temporariamente expertos o asegurar el financiamiento, para el funcionamiento adecuado de la RSOO;

e) representación de la RSOO o los Estados miembros en reuniones, conferencias, simposios y otros

eventos internacionales y regionales relacionados con la vigilancia de la seguridad operacional; f) preparación de informes y notas de estudio para el órgano rector, según sea necesario, sobre las

actividades de la RSOO; y g) desempeño de otras funciones que le asigne el órgano rector. 4.1.12 Es importante que el proceso de designar un ED/CEO y que las condiciones que rigen su mandato estén claramente definidas en el documento de acuerdo de la RSOO. También es importante que, al determinar la duración


del mandato del ED/CEO, se considere la necesidad de continuidad y estabilidad para poder elaborar e implantar políticas que beneficien a la RSOO. Debería evitarse las rotaciones rápidas en la diligencia de la organización, a menos que existan motivos apremiantes. El órgano rector puede determinar otras atribuciones y condiciones que rijan el nombramiento del ED/CEO. El documento de acuerdo de la RSOO también debería contener detalles sobre las obligaciones y responsabilidades del ED/CEO.

Jefe de administración 4.1.13 El Jefe de administración es responsable de la administración y de la gestión de recursos humanos de la RSOO y depende directamente del ED/CEO. 4.1.14 Las responsabilidades relacionadas con la administración comprenden la gestión de los procesos de selección y contratación, asignación de tareas, planificación y desarrollo de actividades y programas y distribución oportuna de los productos de la RSOO. 4.1.15 Las funciones y responsabilidades del jefe de administración deberían incluir, entre otras, lo siguiente: a) garantizar la producción y distribución oportunas de los productos de la RSOO, como informes,

documentos y correspondencia con plazos críticos; b) supervisar las actividades de apoyo administrativo realizadas por el personal de servicios generales

de la RSOO; c) representar a la RSOO en reuniones, conferencias, simposios y otros eventos internacionales y

regionales, relacionados con la vigilancia de la seguridad operacional; d) supervisar el mantenimiento de los registros del personal de la RSOO, comprendidos los relacionados

con la instrucción del personal; e) coordinar con las secciones correspondientes de la RSOO la recopilación y cotejo de material

necesario para la elaboración de textos de orientación, instrucción y seminarios teóricos y prácticos; f) examinar las solicitudes de reembolso de gastos de viaje para verificar la exactitud y conformidad con

el reglamento del personal; g) realizar otras tareas que sean necesarias y que le asigne el ED/CEO; y h) mantenerse al corriente de los adelantos y tendencias en los campos especializados de interés para

la RSOO mediante el estudio de periódicos, informes y manuales.

Jefe de apoyo técnico/instrucción 4.1.16 El Jefe de apoyo técnico/instrucción es responsable de todas las actividades técnicas y relacionadas con la instrucción de la RSOO y depende directamente del ED/CEO. 4.1.17 El Jefe de apoyo técnico/instrucción supervisa a los coordinadores técnicos en la realización de sus tareas y responsabilidades para coordinar las actividades técnicas de la RSOO con respecto al otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobación y vigilancia, como las inspecciones y auditorías, y gestiona el plan de inspección cooperativa o de inspectores compartidos si la RSOO ha establecido un esquema de ese tipo. El número de


coordinadores técnicos estará en función del ámbito de las actividades emprendidas por la RSOO, dependiendo de si éstas se limitan a las áreas de otorgamiento de licencias al personal, operaciones y aeronavegabilidad, o se han ampliado para incluir también la vigilancia de aeródromos, servicio de navegación aérea y, en algunos casos, la seguridad de la aviación. 4.1.18 El Jefe de apoyo técnico/instrucción también supervisa la labor de los diversos comités técnicos y garantiza que sus programas de trabajo respectivos se llevan a cabo con éxito y con arreglo a los requisitos, políticas y objetivos estratégicos de la OACI. 4.1.19 Las responsabilidades relacionadas con la instrucción comprenden la planificación y elaboración de cursos de instrucción, textos para seminarios teóricos y prácticos y orientación para la secretaría y para los expertos técnicos de los Estados miembros, así como la realización de cursos de instrucción. El Jefe de apoyo técnico/instrucción es responsable de garantizar que los inspectores y otro personal técnico utilizados por la RSOO cuentan con calificaciones, experiencia y formación adecuadas para realizar sus tareas asignadas y asumir sus responsabilidades. Si la RSOO ha establecido un plan de inspección cooperativa o de inspectores compartidos, el Jefe de apoyo técnico/instrucción garantizaría que los inspectores contratados en el marco de dicho plan satisfacen los criterios de calificación, experiencia e instrucción establecidos. 4.1.20 Aparte de supervisar la labor técnica de la RSOO y sus comités técnicos, otras funciones y responsabilidades deberían incluir, entre otras cosas, lo siguiente: a) planificar, preparar, organizar, coordinar y realizar seminarios teóricos y prácticos y cursos de

instrucción de auditores relacionados con la vigilancia de la seguridad operacional; b) supervisar y coordinar la preparación de seminarios teóricos y prácticos y material didáctico sobre

vigilancia de la seguridad operacional y asegurar la presentación oportuna de materiales y textos para seminarios e instrucción por otros funcionarios;

c) planificar y coordinar actividades relacionadas con el desarrollo y la actualización de manuales de

instrucción y textos de orientación técnicos; d) garantizar que el material necesario para los seminarios teóricos y prácticos y los cursos de

instrucción se mantiene actualizado y está disponible cuando es necesario; e) coordinar e integrar los textos de orientación que prepara la secretaría de la RSOO, los consultores u

otras organizaciones externas; f) organizar con los coordinadores técnicos la elaboración y distribución de información relativa a las

actividades de la RSOO; y g) representar a la RSOO en reuniones, conferencias, simposios y otros eventos internacionales y

regionales relacionados con la vigilancia de la seguridad operacional.

Asesor jurídico 4.1.21 El asesor jurídico es responsable de supervisar los textos legislativos, normativos y de orientación relativos a las atribuciones de la RSOO, para verificar que cumplen con las normas y mejores prácticas internacionales. El marco jurídico de la RSOO se analiza en el Capítulo 3 del presente manual. 4.1.22 En muchos casos, el asesor jurídico apoya el programa administrativo y el programa de trabajo técnico de la RSOO. Además, tiene la obligación de mantenerse actualizado con respecto a los SARPS de la OACI y otras normas


internacionales en la medida que se relacionan con la RSOO y también de ayudar a la oportuna difusión de enmiendas y cambios pertinentes a los Estados miembros de la RSOO. 4.1.23 Dependiendo del tamaño de la RSOO, el nivel de autoridad y la complejidad de sus actividades, el asesor jurídico puede ser un empleado a tiempo parcial o cedido por un Estado miembro que cuente con expertos jurídicos suficientemente calificados y experimentados. Las funciones y responsabilidades del asesor jurídico deberían incluir, entre otras cosas, lo siguiente: a) garantizar la producción y distribución oportunas de opiniones, informes, documentos y

correspondencia con plazos críticos de la RSOO en materia jurídica; b) observar las actividades jurídicas realizadas por los Estados miembros de la RSOO; c) representar a la RSOO en reuniones, conferencias, simposios y otros eventos internacionales y

regionales relacionados con los expertos jurídicos de la vigilancia de la seguridad operacional; d) coordinar con las secciones correspondientes de la RSOO la recopilación y cotejo de materiales

necesarios para la elaboración de textos de orientación, instrucción y seminarios teóricos y prácticos así como el suministro de instrucción jurídica;

e) realizar otras tareas que sean necesarias y que le asigne el ED/CEO; f) proporcionar asesoramiento jurídico a los Estados miembros, según sea necesario; y g) mantenerse al corriente de los adelantos y tendencias en el campo jurídico de interés para la RSOO

por medio del estudio de documentos, periódicos, informes y manuales de carácter jurídico pertinentes.

Coordinadores técnicos 4.1.24 Los coordinadores técnicos dependen del Jefe de apoyo técnico/instrucción. Tienen la tarea cotidiana de coordinar y aplicar el programa de trabajo técnico de la RSOO, incluida la supervisión y control de las actividades de los inspectores y otro personal técnico. Las obligaciones de los coordinadores técnicos dependen de las tareas y atribuciones de la RSOO y de las necesidades de los Estados miembros. Los coordinadores técnicos también pueden desempeñarse como secretarios de los comités técnicos. Las responsabilidades de los coordinadores técnicos incluyen, entre otras: a) preparar, bajo la supervisión del Jefe de apoyo técnico/instrucción y para la aprobación de ED/CEO y

el órgano rector, los criterios de cualificación y experiencia para la selección y contratación de personal técnico e inspectores;

b) asignar y distribuir responsabilidades y tareas a los inspectores y otro personal técnico y realizar la

supervisión general de las actividades relacionadas con sus labores; c) asistir, bajo la supervisión del Jefe de apoyo técnico/instrucción, al ED/CEO y a los Estados miembros

en las actividades técnicas de la RSOO así como en las actividades conexas en los Estados miembros;

d) coordinar con las organizaciones regionales e internacionales relacionadas con la aviación las

cuestiones técnicas de interés mutuo con el fin de mejorar la seguridad operacional de la aviación civil;


e) garantizar la calidad del trabajo técnico del personal técnico mediante instrucción, orientación y reuniones de análisis, según corresponda;

f) garantizar la calidad de los productos técnicos de la RSOO y la exactitud, armonización y vigencia de

su documentación técnica; g) ayudar en la recolección de datos técnicos y análisis de informes producidos por el personal técnico,

así como en el examen de todos los informes técnicos antes de su presentación por conducto del Jefe de apoyo técnico/instrucción, al ED/CEO, al órgano rector o a los Estados miembros según corresponda;

h) aplicar las recomendaciones técnicas del comité técnico, aprobadas o aceptadas por el ED/CEO o

por el órgano rector; i) ayudar en la planificación, elaboración y aplicación del plan de trabajo de la RSOO y actividades

relacionadas con la supervisión de la vigilancia de la seguridad operacional; j) proporcionar orientación y ayuda, cuando sea necesario, a los inspectores y personal técnico de la

RSOO en la realización de sus tareas específicas en los Estados miembros; k) representar a la RSOO en seminarios teóricos y prácticos, conferencias, simposios y otros eventos

internacionales y regionales; l) proporcionar orientación sobre la preparación de material didáctico relacionado con los aspectos

técnicos y participar en la realización de cursos de instrucción y seminarios teóricos y prácticos para el personal técnico de la RSOO;

m) hacer el seguimiento de la aplicación de las recomendaciones presentadas a los Estados miembros

con respecto a las actividades de la RSOO; n) asistir al ED/CEO en la planificación y ejecución, según sea necesario, de todas las actividades

adicionales de la organización, por ejemplo: 1) capacitación e instrucción periódica del personal técnico de la organización; 2) elaboración, publicación y mantenimiento de documentos relacionados con la vigilancia de la

seguridad operacional (textos de orientación) para uso de los Estados miembros; y 3) elaboración, publicación y mantenimiento de manuales y guías necesarios para la gestión y

administración del programa técnico de la organización; o) realizar otras tareas que le asigne el Jefe de apoyo técnico/instrucción o el ED/CEO; y p) mantenerse al corriente de los adelantos y tendencias relativas a la seguridad operacional de la

aviación en general y a la vigilancia de la seguridad operacional en particular, por medio del estudio de periódicos, informes y manuales.

Personal técnico de la RSOO (incluyendo inspectores) 4.1.25 Cualquiera que sea la estructura orgánica adoptada por la RSOO, deberá contratarse personal técnico para cubrir todas las áreas de responsabilidad de la organización. Las modalidades de contratación y el empleo de


personal técnico pueden variar, no obstante, dependiendo de la medida en que la RSOO desee emplear directamente su propio personal. Esto, a su vez, puede depender del ámbito de las actividades de la RSOO y del nivel de autoridad en ella delegado. El nivel de financiaciamiento disponible para la RSOO también determinará el número de personal permanente que puede mantenerse. Normalmente, el personal constituye el gasto mayor de una organización, en particular si comprende la necesidad de emplear personal con cualificaciones y experiencia técnica especializada, cuya demanda es elevada en el mercado de empleo de la industria de la aviación. Por consiguiente, existe un incentivo de costos para mantener el número de personal técnico empleado directamente por la RSOO tan bajo como sea posible, en la medida en que esto no impida que la organización lleve a cabo su mandato con eficacia.

4.1.26 Una solución para mantener los costos de personal de una RSOO en un nivel razonable es emplear directamente un número muy limitado de personal administrativo e invitar a los Estados miembros a que cedan personal técnico a la RSOO. Esto podría hacerse en el entendido de que una parte de los costos sería sufragada por el Estado miembro con carácter de contribución a la organización.

4.1.27 Otra solución consiste en establecer un plan de inspección cooperativa o de inspectores compartidos en el marco del cual inspectores calificados y experimentados siguen siendo empleados por sus respectivos Estados y realizan funciones en nombre de la RSOO solamente cuando se les solicita. Para que un plan de inspección cooperativa o de inspectores compartidos resulte eficaz, debe estar gestionado por inspectores con adecuada calificación, experiencia e instrucción puestos a disposición de la RSOO por los Estados cuando se les solicite. La RSOO se encargaría de la gestión general del plan asegurando que se mantiene una lista de inspectores disponibles y coordinando las actividades de otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobación y supervisión de los inspectores.

4.1.28 Si la RSOO establece un plan de inspección cooperativa o de inspectores compartidos, es importante que los asuntos relativos a la autoridad jurídica, remuneración, credenciales y protección de responsabilidades de los inspectores se aborde en el documento de acuerdo de la RSOO. Normalmente, en tales casos, los inspectores continuarían recibiendo remuneración de los Estados que les emplean, y el Estado que recibe la asistencia sería responsable de cubrir los costos de viajes y subsidios. Los inspectores también deberían proporcionarse con la autoridad jurídica, las credenciales y la cobertura de responsabilidad civil equivalentes a las otorgadas a los inspectores nacionales del Estado.

4.1.29 En todo caso, los expertos técnicos de la RSOO deberán ayudar a los Estados miembros en sus obligaciones de otorgamiento de licencias, certificación, autorización y aprobación, así como en la supervisión de la industria de la aviación. Estas obligaciones comprenden una amplia gama de complejos exámenes, evaluaciones, inspecciones, estimaciones y análisis de riesgos, medidas de seguimiento, intervenciones y adecuada documentación de esas actividades.

4.1.30 La ejecución eficaz de estas tareas y la capacidad de la RSOO de asistir a sus Estados miembros dependerá, en gran medida, de las cualificaciones, experiencia, competencia y dedicación de su personal técnico. Por consiguiente, para cumplir con eficacia sus responsabilidades, la RSOO debe contar con personal adecuado, con calificaciones y experiencia apropiada capaz de realizar la amplia gama de tareas técnicas y de otro tipo asignadas a la organización. Esto también significa que la RSOO debe garantizar que sus inspectores cuentan con adecuada instrucción, incluyendo cursos de repaso, y con los textos de orientación y manuales requeridos para ejecutar con eficacia sus tareas.

4.1.31 El personal técnico de la RSOO debería tener, como mínimo las mismas cualificaciones que el personal que ha de inspeccionarse o supervisarse. Con respecto a los funcionarios encargados de otorgar licencias al personal, las cualificaciones requeridas deberían incluir considerable experiencia en una de las profesiones para las cuales se otorga la licencia o habilitación. Si el funcionario responsable del otorgamiento de licencias participa en la realización de exámenes y pruebas, las cualificaciones y experiencia requeridas deberían ser similares a las exigidas de los titulares de licencias al nivel en que se realice el examen o prueba. El otorgamiento de licencias, certificación, autorización,


aprobación y supervisión de las actividades de aviación civil entraña la realización de tareas que no sólo incluyen el examen y la aprobación de documentos, sino también la supervisión continua de todas las actividades de aviación civil. 4.1.32 Además de la competencia técnica, es fundamental que el personal técnico posea buenas capacidades de comunicación y un elevado grado de integridad, tenga una buena comprensión de la naturaleza humana y sea imparcial y actúe con discreción en la ejecución de sus tareas. Considerando el carácter especializado y delicado de la misión de la RSOO, es de importancia fundamental que las calificaciones, experiencia previa y características personales de todas las personas empleadas, ya sea contratadas directamente por la RSOO o cedidas por los Estados miembros, sean verificadas y evaluadas cuidadosamente antes de seleccionarlas. 4.1.33 El propósito es que la RSOO sea competente desde el punto de vista orgánico, lo que podría exigir que empleara los servicios de un equipo de inspectores con conocimientos en una mezcla de disciplinas. En la medida de lo posible éstos deberían estar tan calificados y experimentados, individual y colectivamente, como la organización que se ha de inspeccionar. Las licencias y otras capacidades o calificaciones, así como un nivel de competencia aceptable y conocimiento de las actividades, limitaciones, equipo, sistemas, y operaciones de la aviación civil, permitirán a los inspectores y personal técnico de la RSOO evaluar en óptimas condiciones la competencia y el nivel de cumplimiento del personal de aviación civil, explotadores, proveedores de servicios de navegación aérea, organizaciones de mantenimiento y aeródromos de los Estados miembros. 4.1.34 En varios casos, por ejemplo en el caso de la Agencia para la vigilancia de la seguridad operacional y de la seguridad de la aviación civil (CASSOA) de África oriental y del Sistema de vigilancia de la seguridad operacional y de la seguridad de la aviación en el Caribe (CASSOS), la vigilancia de la seguridad de la aviación también es parte integral del mandato de la RSOO. No obstante, cuando no es así, los expertos técnicos de la RSOO deberían ayudar a los Estados miembros en la implantación de iniciativas de seguridad de la aviación siempre que sean aplicables al programa de trabajo de la RSOO. 4.1.35 Dependiendo de la medida de las funciones que prevén delegar en la RSOO, debe ser necesario que los Estados miembros mantengan un nivel de capacidad en varias áreas como el otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobación y supervisión, de los cuales el Estado sigue siendo responsable como signatario del Convenio de Chicago. No obstante, cualquiera sea el nivel de autoridad delegado en la RSOO, los Estados miembros deberían tener en cuenta que siguen siendo en última instancia responsables de esas actividades. Las ventajas principales de establecer una RSOO pueden lograrse solamente si la RSOO está autorizada a actuar en nombre de los Estados miembros, en la mayor medida posible, y si los Estados mantienen el control de supervisión de modo que la RSOO pueda tener éxito en permitirles satisfacer eficazmente sus obligaciones internacionales.

Comités técnicos 4.1.36 Se puede crear un comité técnico con expertos provenientes de los Estados miembros y, cuando se requiera, de la industria para ayudar al ED/CEO en el examen y elaboración de disposiciones legislativas y normativas y en la aplicación de estos requisitos en cada Estado miembro. 4.1.37 Existen varias opciones para la integración, tamaño y número de los comités técnicos en una RSOO, dependiendo del mandato y ámbito de actividades de la organización. Los comités técnicos pueden reunirse algunas veces por año para planificar y examinar la labor técnica de la RSOO y elaborar y examinar procedimientos y textos de orientación sobre asuntos técnicos de interés de los Estados miembros. Los comités técnicos deberían normalmente examinar y convenir los proyectos de textos técnicos antes de presentarlos a la aprobación del ED/CEO y del órgano rector. 4.1.38 Independientemente del tipo o composición de los comités técnicos, sus funciones y responsabilidades deberían estar claramente definidas. Ante todo, debería quedar claro que la finalidad principal del comité técnico consiste en señalar a la atención de la RSOO los asuntos de interés técnico de cada Estado miembro y facilitar la


elaboración de legislación de aviación civil, reglamentos de explotación y procedimientos comunes o armonizados y ayudar a aplicarlos en cada Estado miembro de forma normalizada. 4.1.39 El órgano rector puede añadir, enmendar o eliminar funciones y responsabilidades del comité técnico para que reflejen las necesidades regionales y los requisitos específicos de la RSOO. Algunas de las funciones y responsabilidades de los comités técnicos son: a) acordar reglamentos de explotación comunes o armonizados en relación con las funciones básicas de

vigilancia en la seguridad operacional de los Estados miembros (como otorgamiento de licencias al personal, operaciones de aeronave, aeronavegabilidad, servicio de navegación aérea y aeródromos) para que los Estados miembros puedan aplicar los SARPS de manera normalizada;

b) acordar orientación técnica incluyendo procedimientos de aplicación y listas de verificación para su

empleo por los expertos nacionales así como por el personal técnico de la RSOO; c) elaborar un programa de cooperación técnica para la vigilancia de la seguridad operacional en los

Estados miembros, con el objeto de facilitar la tarea de la secretaría de la RSOO y el cuerpo de inspectores;

d) establecer subcomités, grupos de expertos o grupos de estudio para tratar los requisitos básicos

sobre la base de las necesidades específicas de los Estados o regionales, según sea necesario, cada cierto tiempo;

e) examinar informes de los grupos de expertos o grupos de estudio y elaborar recomendaciones para

consideración del órgano rector o de la secretaría; f) proponer enmiendas de la legislación de aviación civil y reglamentos de explotación, según sea

necesario, y examinar las propuestas de enmienda de dicha legislación y reglamentos, métodos y procedimientos presentados por los Estados miembros o la secretaría;

g) examinar los informes técnicos de la secretaría y formular recomendaciones para el órgano rector; y h) examinar, observar y prestar asesoramiento sobre el programa anual de actividades de la RSOO.

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Capítulo 5

FINANCIAMIENTO DE UNA ORGANIZACIÓN REGIONAL DE VIGILANCIA DE LA SEGURIDAD OPERACIONAL

5.1 INTRODUCCIÓN 5.1.1 Un importante aspecto cuando se establece una RSOO es el financiamiento. En el pasado, las organizaciones regionales han experimentado dificultades en el cobro de tarifas por servicios proporcionados y en la recepción oportuna de contribuciones de los Estados miembros. Además, en algunas regiones del mundo con limitadas actividades aeronáuticas, la cuestión del financiamiento puede resultar crucial para asegurar el funcionamiento continuo de este tipo de organización. 5.1.2 Cuando se establece una RSOO se debe tener en cuenta la reducción de los costos a nivel de los Estados miembros a partir de los beneficios de las economías de escala. No se deben duplicar actividades entre las RSOO y los Estados miembros y se deben aplicar las reducciones de costos a nivel de los Estados miembros como parte esencial del financiamiento de la RSOO con el fin de evitar aumentos excesivos de costo para los usuarios. 5.1.3 Las posibilidades para ampliar el ámbito de las actividades de la RSOO pueden variar según se describe en los capítulos anteriores de este manual. Aunque algunas RSOO pueden dedicarse principalmente a funciones de vigilancia de la seguridad operacional y asistencia técnica, otras también pueden ayudar a sus Estados miembros en la elaboración de propuestas para la armonización y normalización de reglamentos y procedimientos de la legislación aeronáutica civil, así como instrucción y textos de orientación. Al tratar el aspecto del financiamiento, es fundamental establecer una distinción entre estas diferentes actividades. El análisis del presente capítulo se concentrará principalmente en las opciones de financiamiento disponibles para las RSOO y los Estados respecto de las actividades de esas organizaciones con miras a encontrar soluciones de financiamiento sostenibles. 5.1.4 El presente capítulo está organizado como se describe a continuación. En la sección 5.2 se describen algunas de las funciones y herramientas más importantes de la gestión económica y financiera de las RSOO. En la sección 5.3 se analizan las diversas fuentes de financiamiento para las RSOO: se examinan prácticas actuales de financiamiento, se describen opciones para compartir y recuperar los costos de la prestación de servicios de vigilancia de la seguridad operacional y se presentan textos de orientación sobre derechos impuestos a los usuarios para financiar las RSOO.

5.2 GESTIÓN ECONÓMICA Y FINANCIERA DE UNA RSOO

Plan de negocios 5.2.1 El valor de la elaboración y el mantenimiento de un plan de negocios completo para una RSOO debería considerarse con respecto al ámbito de las actividades de la organización. En los casos de actividades limitadas de vigilancia de la seguridad operacional o actividades aeronáuticas limitadas en el sector de la responsabilidad, puede ser suficiente un plan de negocios más sencillo o incluso una declaración de misión. La finalidad del plan de negocios es especificar las medidas que la organización ha de seguir durante un período determinado para lograr sus estrategias a largo plazo. Por consiguiente, el plan debería prescribir los objetivos a corto y mediano plazo a través de los cuales se

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lograrán las metas a largo plazo. Al hacerlo, el plan debería reseñar el entorno administrativo en que se prevea funcionará la organización, así como sus consecuencias. Debería prestarse consideración a los factores políticos, jurídicos, económicos, sociales y técnicos así como a las novedades regionales y mundiales que pueden afectar a la organización, y además el plan deberá subrayar las hipótesis formuladas que puedan afectar particularmente el resultado previsto del plan. Los objetivos pueden desglosarse en niveles y costos de las principales áreas de actividad y la recuperación de costos conexa, es preciso subrayar quiénes son responsables y deben rendir cuentas por realizarlas. Si bien la seguridad operacional de la aviación civil debería ser la preocupación principal de la organización, esta debería, no obstante, tener completamente en cuenta la eficacia en cuanto a los costos cuando realiza las tareas que se le encomiendan. 5.2.2 En el plan de negocios también se identificarán objetivos fundamentales con respecto a los cuales se vigilará la actuación. Dicha planificación no sólo se orientará a los aspectos financieros, sino que también comprenderá objetivos relativos a la seguridad operacional, el carácter y nivel de los servicios, la demanda prevista de tales servicios y los requisitos de los Estados miembros. Los cambios previstos en el número y tipo de personal a lo largo del período de ejecución del plan también deberían incluirse. El plan de negocios debería demostrar que la RSOO está bien administrada con respecto a las mediciones pertinentes de la actuación y el rendimiento, incluidas la productividad, la rentabilidad y la calidad y eficacia del servicio. 5.2.3 El plan debería tener en cuenta los parámetros siguientes:

a) tránsito aéreo pronosticado y demandas de servicios de la RSOO;

b) hipótesis económicas externas (por ejemplo, tipos de cambio, inflación, PNB y tasas de interés);

c) número de integrantes del personal y cambios en las calificaciones, instrucción y pericia en el trabajo requeridas;

d) límites sobre los gastos o tarifas por servicios;

e) cambios en los arreglos institucionales;

f) cambios en los costos (personal, gastos de explotación);

g) ingresos; y

h) resultados de explotación (medidos por la diferencia entre los ingresos y gastos previstos).

5.2.4 El plan de negocios de la RSOO debería establecer los principios fundamentales para recuperar los costos de la organización. Los costos por los servicios comunes deberían compartirse entre los Estados miembros proporcionalmente al nivel y complejidad de las actividades aeronáuticas en los Estados respectivos (véanse los párrafos 5.2.8 a 5.2.15). La contribución calculada para cada Estado tendría que transferirse a la RSOO con carácter mensual. Las tarifas y honorarios por cualesquiera servicios específicos proporcionados por la RSOO deberían relacionarse con los costos con la intención de recuperar el costo completo de cada servicio individual proporcionado, incluidas las cantidades apropiadas para financiar el costo del capital y la depreciación, así como los costos de explotación, gestión y administración. 5.2.5 El plan negocios también debería tener en cuenta que, además de la contabilidad por categoría de gastos (personal, otros gastos de explotación, depreciación, interés, etc.), la RSOO deberá gestionar su contabilidad por actividades debido a que los costos de las dos áreas principales de actividad serán recuperados en forma distinta. La contabilidad por actividad deberá realizarse a un nivel de detalle que permita que los Estados miembros puedan identificar las porciones de sus contribuciones y tarifas que corresponden a las diferentes categorías de solicitantes o titulares de licencias, certificados, autorizaciones y aprobaciones, así como las partes correspondientes a los aeropuertos y a los servicios de navegación aérea.

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Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 5. Financiamiento de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional 5-3

5.2.6 La planificación es un proceso continuo y el plan de negocios debería actualizarse anualmente. Se recomienda que se realice un examen de los progresos previstos en el plan del año anterior y que se identifiquen y expliquen las diferencias con respecto a ellos. Deberían analizarse las incertidumbres principales que afectan los resultados e indicarse contingencias en el caso de obtenerse resultados diferentes. También deberán evaluarse las consecuencias de las distintas hipótesis en materia de costos.

Gestión financiera

5.2.7 Independientemente del ámbito de actividades de la RSOO y de la distribución de tareas entre la organización y sus Estados miembros, pueden identificarse dos categorías principales de gastos en consonancia con el tipo de servicio prestado:

a) costos de los servicios comunes; y

b) costos de los servicios específicos. Servicios comunes 5.2.8 Consideraciones generales. Existen dos tipos de servicios comunes: a) se suele considerar que las actividades y servicios que benefician a toda la población (incluso a

aquellos que no solicitan el servicio o la actividad específicos) son actividades cuyos costos no se recuperan, es decir, la elaboración de legislación fundamental sobre vigilancia de la seguridad operacional y de normas de explotación específicas. A nivel del Estado, esas actividades y servicios se financian, en general, por medio de impuestos. Las RSOO se basan en el principio de normalización y armonización para brindar un marco de referencia común a todas las partes interesadas: los Estados, la industria y el público. Para una implantación coherente de las normas internacionales y los niveles apropiados de vigilancia de la seguridad operacional, las RSOO deben crear su propia capacidad para la prestación adecuada a los usuarios de los servicios previstos en nombre de sus Estados miembros procurando sus propios equipos, instalaciones, personal y procedimientos. Los costos de creación de esas capacidades son fijos, por lo tanto, no dependerán del nivel de actividad de la organización. Así, todos los Estados miembros podrán beneficiarse del nivel de competencia, preparación y eficacia de la RSOO cuando esta vigile la seguridad operacional en nombre de ellos. Esas funciones son un servicio común y, por consiguiente, pueden se pueden financiar mediante contribuciones de los Estados miembros (ya sea contribuciones de cada Estado miembro por igual, contribuciones basadas en el nivel de sus actividades de aviación o una combinación de ambas). No obstante, cabe señalar que el pedido de contribuciones a los Estados miembros podría representar una carga financiera para los presupuestos nacionales y desincentivar la participación en la creación de una RSOO. Además, es posible que los Estados no logren garantizar un financiamiento adecuado y constante para la RSOO. Tal vez las RSOO y sus Estados miembros puedan obtener financiamiento de otras fuentes, por ejemplo, instituciones o programas internacionales, pero quizás ese financiamiento no esté disponible de forma permanente y coherente. En la sección 5.3 se presentan las fuentes de financiamiento; además, el Capítulo 6 y el Apéndice 5 del Manual sobre los aspectos económicos de los servicios de navegación aérea (Doc 9161) contienen textos adicionales de orientación pertinentes para el financiamiento de la infraestructura.

b) en general, se considera que las actividades y los servicios que benefician a un grupo específico de

personas que necesitan el servicio y a un grupo más amplio que no solicitó el servicios son actividades cuyos costos se recuperan. Entre los ejemplos de estos casos, cabe mencionar el financiamiento de la estructura administrativa de una RSOO, la implantación de procedimientos y

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orientación técnica, la calificación e instrucción del personal profesional y las investigaciones en materia de seguridad operacional; aunque benefician a un grupo específico de personas, estos casos tienen repercusiones positivas en el bienestar de muchos otros. Se pueden financiar esas actividades y servicios mediante derechos impuestos a los usuarios (el principio de “el usuario paga”) o impuestos generales. Los derechos impuestos a los usuarios como fuente de ingreso para el financiamiento de una RSOO reducen la carga financiera de los Estados miembros, generan incentivos para la participación en la creación de RSOO y garantizan su sostenibilidad financiera, si bien aumentan la carga sobre los usuarios.

5.2.9 Es fundamental garantizar que estén siempre disponibles los fondos necesarios para los servicios comunes de la RSOO y, en particular, para sus responsabilidades y funciones de vigilancia de la seguridad operacional. Esto puede hacerse mediante el establecimiento de cuentas de depósito en garantía,1 o algún tipo de fondo fiduciario, en el que cada Estado miembro deberá depositar fondos equivalentes a su contribución prevista a los servicios comunes de la organización por un año. 5.2.10 Recuperación de costos por la prestación de servicios comunes. Los costos por servicios comunes pueden recuperarse sobre la base de las siguientes consideraciones: en principio, el costo en el que incurra la RSOO deberá asignarse a los Estados miembros sobre la base de un régimen de costos compartidos. 5.2.11 No obstante, antes de asignar a los Estados miembros el costo previsto por los servicios comunes, las utilidades no distribuidas procedentes de las actividades de la RSOO deberían considerarse como una posible fuente de financiamiento suplementaria. Esas utilidades pueden provenir de servicios proporcionados a Estados miembros y no miembros a pedido de ellos, así como de servicios a compañías y organizaciones con actividades relacionadas con la aviación. También deberían tenerse en cuenta los excedentes de las contribuciones anuales anteriores de los Estados miembros, conjuntamente con las ganancias obtenidas del interés sobre fondos depositados por los Estados miembros en cuentas de depósito en garantía, al determinar las contribuciones que han de pagar los Estados miembros para los años siguientes. Servicios específicos 5.2.12 También se consideran actividades cuyos costos se recuperan aquellos servicios y actividades que sólo benefician al grupo específico de personas que paga por ellos. El otorgamiento de licencias y la certificación, las funciones de vigilancia y la resolución de preocupaciones de seguridad operacional entran en esta categoría. En general, se las financia mediante derechos y tarifas u honorarios y esas actividades también contribuirán a la viabilidad financiera de las RSOO. 5.2.13 Las tarifas y honorarios por servicios proporcionados por la RSOO deberían relacionarse con los costos con la intención de recuperar el costo completo de cada servicio proporcionado, con inclusión de cantidades apropiadas para financiar el costo del capital y la depreciación, así como los costos de explotación, gestión y administración. Si el costo total no se recupera en cada caso en particular, es posible que algunos Estados miembros tengan que pagar costos de servicios que no corresponde atribuirles a ellos. El monto de la tarifa u honorario debería comunicarse a la parte interesada antes de proporcionarse el servicio, conjuntamente con los términos para su pago. 5.2.14 Con el fin de asignar apropiadamente los costos de los servicios a los usuarios específicos, es fundamental que la RSOO se atenga a los principios establecidos en las Políticas de la OACI sobre derechos aeroportuarios y por servicios de navegación aérea (Doc 9082) para evitar subsidios cruzados entre usuarios o grupos de usuarios.

1. Las cuentas de depósito en garantía se utilizan para depositar fondos del titular en custodia de un tercero que los conservará hasta

que ocurra un imprevisto o se cumpla una condición.

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5.2.15 Para recuperar los gastos por servicios específicos, las RSOO pueden considerar las mismas opciones de financiamiento que para los servicios comunes.

Plan de financiamiento 5.2.16 Para el funcionamiento de la RSOO, deberá elaborarse información financiera detallada e incluirse en un plan de financiamiento. La finalidad del plan de financiamiento es proporcionar, entre otras cosas, la siguiente información básica:

a) estimaciones de los elementos de costos (mano de obra, materiales, equipo, etc.) de cada actividad;

b) los fondos necesarios para efectuar desembolsos con varios plazos, incluidos los costos de inversión (locales, equipo, etc.) y el pago de las obligaciones de deuda;

c) las divisas en que se efectuarán esos pagos; y

d) las fuentes de fondos seleccionadas, incluida la información sobre las condiciones aplicables (tasas

de interés, período de amortización, etc.). 5.2.17 También es importante realizar una evaluación de la situación financiera de la RSOO a lo largo del período abarcado por el plan y, en particular, el período de amortización de la deuda. Los cálculos relativos a novedades financieras futuras deberían coordinarse con el proceso de elaboración del presupuesto y de las proyecciones a largo plazo de ganancias y gastos. De particular importancia es el registro de las ganancias y los gastos por actividad. En ausencia de tales datos financieros, será mucho más difícil que los encargados de hacerlo decidan si debería otorgarse o no el préstamo o el financiamiento solicitado y, en caso de otorgarse, los términos en que debería ofrecerse. Es preciso comprender que los ingresos y gastos reales previstos tienen que examinarse y actualizarse regularmente. 5.2.18 Los datos del plan de financiamiento original también son fundamentales para determinar el volumen de los fondos iniciales necesarios para la adquisición de locales, procesamiento de datos y otro equipo necesario así como para la instrucción preoperacional, la coordinación y la administración. Normalmente, dichos fondos no deberían plantear un problema importante dado que pueden obtenerse de una institución financiera, incluso de bancos comerciales. El préstamo se amortizaría en unos pocos años; el monto de las cuotas y el interés se incluiría en el elemento costo de la RSOO que se agregaría y se recuperaría mediante las contribuciones anuales de los Estados miembros. 5.2.19 Según se sugirió en el comienzo de esta sección, el establecimiento de cuentas de depósito en garantía puede asegurar la disponibilidad de los fondos que han de proporcionar los Estados miembros con carácter anual. La idea es que cada Estado miembro deposite, en una cuenta de depósito en garantía, un volumen de fondos equivalente a su contribución prevista a los servicios comunes de la RSOO durante un año de funcionamiento. Entonces, a medida que el Estado incurre en los gastos (pagos mensuales de su contribución), esos fondos pueden retirarse inicialmente de la cuenta de depósito en garantía, aunque el Estado debería reponerlos tan pronto como sea posible. El Estado debe mantener un saldo positivo en su cuenta de depósito en garantía para poder continuar recibiendo servicios de la RSOO. Este proceso aseguraría el funcionamiento fluido de la RSOO y subrayaría más aún el compromiso político de cada Estado con respecto al éxito y sostenibilidad de la organización.

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5.3 FUENTES DE FINANCIAMIENTO

Prácticas de financiamiento actuales en las RSOO existentes 5.3.1 Las fuentes principales de financiamiento de las RSOO actuales son las contribuciones de sus Estados miembros. Las RSOO pueden también reimponer tarifas u honorarios sobre los servicios que proporcionan a los Estados, como otorgamiento de licencias, certificación, auditorías, inspecciones, instrucción, asistencia técnica y consultoría. Las posibilidades de un Estado miembro de recuperar todas sus contribuciones son a menudo limitadas. En algunos casos, los costos de la vigilancia de la seguridad operacional son objeto de subsidios cruzados con derechos por servicios de navegación aérea, mientras que en otros casos, los Estados, mediante sus administraciones de aviación civil, recaudan gravámenes a los pasajeros o las aeronaves por concepto de seguridad operacional. Algunas RSOO también prevén incorporar derechos a los pasajeros por concepto de seguridad operacional como fuente de financiamiento futuro.

5.3.2 En la medida en que las RSOO de las regiones en desarrollo no logren recuperar todos los costos con los derechos y tarifas por servicios, también dependen de subsidios y préstamos de Estados donantes e instituciones financieras regionales. Sin embargo, las RSOO deberían ser cautelosas al aceptar subsidios y préstamos, ya que no se considera que esas fuentes de financiamiento sean sostenibles. Normalmente, los préstamos son una opción sólo como fondos iniciales y en situaciones en que se les considera necesarios para alcanzar los objetivos de la organización.

5.3.3 De particular interés en este contexto son las prácticas de la Agencia Europea de Seguridad Aérea (EASA). Los ingresos de la EASA consisten, entre otras cosas, en una contribución de la Unión Europea; los honorarios por certificados y aprobaciones expedidos por la Agencia; derechos por publicaciones, instrucción y otros servicios proporcionados por la Agencia; contribuciones de países que no son de la UE y participan en la labor de la EASA; y contribuciones voluntarias. Más concretamente, la EASA impone tarifas y derechos por:

a) la expedición y renovación de certificados, incluidas las funciones de vigilancia continua conexas;

b) la prestación de servicios, sobre la base del costo real de cada prestación individual; y

c) el procesamiento de las apelaciones.

Se debería fijar el nivel de las tarifas y derechos de modo que los ingresos conexos alcancen para cubrir el costo completo de los servicios prestados, incluidos los costos de la vigilancia continua conexa. Un principio básico de contabilidad es que las funciones normativas y las actividades de otorgamiento de licencias, certificación, autorización y aprobación se traten por separado en el presupuesto de la Agencia. La contribución de la Unión Europea se determina sobre la base de una declaración de estimaciones de ingresos y gastos de la Agencia para el ejercicio financiero del año siguiente. Se supone que los gastos e ingresos totales de la Agencia siempre están equilibrados.

Cooperación internacional

5.3.4 Se deberían asignar los costos de la RSOO por sus servicios comunes a los Estados miembros en forma justa sobre la base de un plan convenido para compartir costos. En el contexto de una RSOO, puede considerarse a los fines de compartir costos tanto el concepto de arreglo de financiamiento colectivo como el de instalación o servicio multinacional. Aunque es posible que un grupo de Estados opere y proporcione en forma conjunta servicios en el marco de un arreglo de financiamiento colectivo, la participación de la OACI en estos acuerdos está establecida en el Capítulo XV del Convenio de Chicago. Aunque los métodos de administración y participación de la OACI pueden diferir según el tipo de aplicación, en todos los casos deberá establecerse un comité de ayuda colectiva ante el cual respondería la secretaría de financiamiento colectivo de la OACI. La OACI examina caso por caso las peticiones de asistencia con programas de financiamiento colectivo. Los aspectos financieros están estrictamente reglamentados en el sentido de que,

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por ejemplo, el Consejo de la OACI normalmente aprueba todas las peticiones de gastos de capital. Por consiguiente, los arreglos de financiamiento colectivo son más adecuados para proyectos más grandes y más costosos que para el establecimiento de una RSOO. 5.3.5 El Capítulo 3 del Manual sobre los aspectos económicos de los servicios de navegación aérea (Doc 9161) contiene más información sobre la cooperación internacional, incluidas las instalaciones multinacionales y los arreglos de financiamiento colectivo.

Fuentes de financiamiento 5.3.6 Se debería realizar un estudio de posibles fuentes de fondos disponibles a los Estados y la forma de su seleccionarlas tan pronto como sea posible en el proceso de planificación de un Estado que considere participar en una RSOO. Las posibles fuentes de fondos variarán considerablemente de región en región y de Estado en Estado. Las fuentes que han de considerarse en el contexto de los servicios proporcionados por una RSOO podrían agruparse como sigue: tarifas de otorgamiento de licencias, certificación, autorización y aprobación; derechos por servicios aeroportuarios y de navegación aérea; fondos gubernamentales; fuentes extranjeras; financiamiento mediante deuda; el Fondo para la seguridad operacional de la aviación (SAFE); y derechos de seguridad aérea. En el Manual sobre los aspectos económicos de los aeropuertos (Doc 9562) y en el Manual sobre los aspectos económicos de los servicios de navegación aérea (Doc 9161), figuran textos de orientación más completos sobre fuentes bilaterales e internacionales de financiamiento. 5.3.7 Para recuperar los costos de su contribución a la RSOO por concepto de servicios comunes, un Estado miembro puede considerar cinco opciones de financiamiento o una combinación de esas opciones:

a) fondos gubernamentales;

b) honorarios o tarifas;

c) derechos aeroportuarios y por servicios de navegación aérea;

d) financiamiento mediante deuda; y

e) fuentes extranjeras. No se considera que el financiamiento mediante deuda y el SAFE de la OACI (véase 5.3.12 y 5.3.13) sean fuentes sostenibles de financiamiento. Fondos gubernamentales 5.3.8 El financiamiento gubernamental sería la forma más directa de financiar la vigilancia de la seguridad operacional y la formulación conexa de reglas dado que estas tareas son responsabilidad directa del gobierno. Dicho financiamiento sería en forma de subsidios o préstamos sin intereses. En algunos Estados, los gobiernos pueden incluso preferir el uso de fondos públicos con la intención de evitar cargas adicionales sobre la aviación a efectos de estimular el crecimiento del tránsito aéreo y el desarrollo económico. Otros Estados pueden adoptar una política nacional conforme a la cual la aviación debería absorber sus propios costos. Honorarios o tarifas 5.3.9 Todos los costos relacionados con el otorgamiento de licencias, la certificación, autorización, aprobación y supervisión en las áreas de otorgamiento de licencias al personal, operaciones, aeronavegabilidad, servicios de navegación aérea y aeródromos, incluido todo el personal y las organizaciones involucradas, pueden recuperarse mediante

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honorarios recaudados de los solicitantes y titulares de tales licencias, certificados, autorizaciones y aprobaciones expedidos, renovados o validados. El costo de la supervisión posterior y la resolución de deficiencias identificadas también deberá recuperarse.

Derechos aeroportuarios y por servicios de navegación aérea

5.3.10 Los costos directamente relacionados con la función de supervisión de la seguridad operacional para los servicios aeroportuarios y los servicios de navegación aérea pueden incluirse en la base de costos de los aeropuertos o proveedores de servicios de navegación aérea, a discreción de los Estados y siempre que se impongan tales costos a los proveedores de servicios [véanse Doc 9082, Sección II, 2 x) y Sección III, 3 vii)].

Financiamiento mediante deuda

5.3.11 La viabilidad del financiamiento mediante deuda dependerá de si el tránsito en el Estado miembro interesado tiene un volumen y una intensidad suficientes como para cubrir el servicio de la deuda, incluidos los intereses y la amortización del capital. En este contexto, deberían explorarse las fuentes extranjeras como práctica común, dado que el financiamiento puede estar disponible en términos más favorables que los que pueden obtenerse en instituciones nacionales (menores tasas de interés, amortización a más largo plazo, etc.). El financiamiento mediante deuda puede ser una opción a considerar para las contribuciones iniciales del Estado a la RSOO antes de que se hayan conseguido otras fuentes de financiamiento. No obstante, esto no satisfaría el requisito relativo al financiamiento sostenible.

Fuentes extranjeras

5.3.12 Para los Estados en desarrollo, podría considerarse el financiamiento extranjero procedente de gobiernos donantes y de ciertas instituciones financieras como los bancos regionales de desarrollo, el Banco Mundial y el SAFE de la OACI, pero sólo como último recurso, dado que ninguna de esas fuentes proporcionaría una solución de financiamiento sostenible.

5.3.13 El Consejo de la OACI estableció el SAFE el 28 de mayo de 2010. Uno de los objetivos de ese fondo es financiar proyectos para mitigar o solucionar deficiencias relacionadas con la seguridad operacional identificadas principalmente mediante auditorías del USOAP de la OACI y para los cuales los Estados no pueden proporcionar ni obtener los recursos financieros necesarios. El financiamiento mediante el SAFE debería considerarse como último recurso dado que tampoco satisface el requisito de financiamiento sostenible.

Derechos impuestos a los usuarios como fuente de ingresos para el financiamiento de RSOO: el derecho de seguridad aérea

Políticas de la OACI sobre derechos

5.3.14 El documento Políticas de la OACI sobre derechos aeroportuarios y por servicios de navegación aérea (Doc 9082) reviste particular importancia para el financiamiento de las RSOO mediante un derecho de seguridad aérea. De hecho, una de las intenciones cuando se elaboraron las políticas de la OACI sobre derechos fue crear una fuente de financiamiento sostenible para recuperar los costos del suministro de servicios aeroportuarios y de navegación aérea,

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dado que el financiamiento gubernamental mediante fondos públicos del Estado ya había demostrado ser insuficiente para sufragar la necesidad de inversiones en capacidad y seguridad operacional del sector aeronáutico 2. 5.3.15 En virtud de una recomendación adoptada por la Conferencia sobre los aspectos económicos de los aeropuertos y los servicios de navegación aérea (CEANS 2008) y respaldada por el Consejo de la OACI, se alienta a los Estados a incorporar los cuatro principios fundamentales de imposición de derechos, a saber, no discriminación, relación de los derechos con los costos, transparencia y consulta con los usuarios, en su legislación, normas o políticas nacionales y en sus futuros acuerdos de servicios aéreos, a fin de garantizar el cumplimiento de los explotadores aeroportuarios y los proveedores de servicios de navegación aérea. Diferencia entre derechos e impuestos 5.3.16 La OACI también ha elaborado políticas sobre impuestos, que han sido publicadas en los Criterios de la OACI sobre impuestos en la esfera del transporte aéreo internacional (Doc 8632). La diferencia entre un derecho y un impuesto ha sido considerada por el Consejo y se expresa en el preámbulo del Doc 9082 de la OACI: “un derecho es un gravamen destinado y aplicado específicamente para sufragar los costos del funcionamiento de las instalaciones y los servicios proporcionados a la aviación civil, y un impuesto es un gravamen destinado a recaudar ingresos para el gobierno nacional o local que generalmente no se aplican a la aviación civil en su totalidad y en función de los costos”. El derecho de seguridad aérea: consideraciones preliminares 5.3.17 Al determinar los costos que habrán de recuperarse mediante derechos y honorarios o tarifas, las RSOO pueden decidir recuperar una cifra menor al costo total en reconocimiento de los beneficios locales y regionales. Todo enfoque destinado a la recuperación total debería significar una evolución desde las contribuciones de los Estados hacia la aplicación de derechos y honorarios o tarifas. Cada RSOO y sus Estados miembros son quienes deciden si imponer derechos por algún servicio, en qué casos y a qué nivel. 5.3.18 Es posible que algunos Estados de regiones del mundo en desarrollo enfrenten dificultades para financiar sus funciones de vigilancia de la seguridad operacional. Esto podría justificar el uso de un derecho de seguridad aérea3 como fuente de ingreso, con lo que los usuarios afrontarían, en última instancia, una parte equitativa del costo de la prestación de servicios de vigilancia de la seguridad operacional. El derecho de seguridad aérea permitiría recuperar el costo de brindar ciertos servicios y funciones relativos a la vigilancia de la seguridad operacional. Por lo tanto, debería relacionarse con los costos, y los ingresos por derechos de seguridad aérea deberían concordar con los costos correspondientes a dichos servicios y funciones (aunque sería imposible evitar algunos subsidios cruzados dentro de la RSOO). 5.3.19 La recuperación parcial de costos por concepto de vigilancia de la seguridad operacional mediante un derecho por pasajero es una alternativa que las RSOO deberían examinar con mucha cautela. Sólo debería aplicarse tras una evaluación minuciosa y una justificación de los costos relacionados con los servicios prestados. La utilización de un derecho de seguridad aérea está en consonancia con el Doc 9082, Sección I, 2 i), en el que se recomienda que los Estados “permitan la imposición de derechos únicamente con respecto a servicios y funciones que se proporcionan para operaciones de aviación civil, o que tienen relación directa o en definitiva son beneficiosos para las mismas”. 5.3.20 Se han planteado algunas preocupaciones respecto de la administración de los ingresos procedentes de la imposición de un derecho de seguridad aérea por pasajero. Por lo tanto, ese tipo de enfoque debería estar acompañado de las salvaguardias adecuadas, como consultas y acuerdos con los Estados miembros de una RSOO y con los usuarios.

2. El Doc 9082 contiene también otras políticas en materia de base de costos de los derechos y los sistemas de imposición de derechos. 3. La definición de “derecho de seguridad aérea” figura en el Glosario del presente documento.

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5.3.21 Los derechos de seguridad aérea por pasajero podrían traducirse en subsidios cruzados entre los usuarios comerciales y otros usuarios del sistema (vuelos sin pasajeros o aviación general/corporativa). Se debería prestar especial consideración a los costos de servicios que habrán de recuperarse mediante derechos impuestos a los usuarios con el fin de evitar esos subsidios cruzados. Los costos que se pueden asignar en forma directa, como el de otorgamiento de licencias, deberían recuperarse directamente de los usuarios que se benefician con esos servicios, en caso de que no se disponga de fuentes de financiamiento alternativas, como los impuestos.

5.3.22 Los Estados miembros de una RSOO deberían imponer salvaguardias estrictas en los acuerdos constitutivos, las reglamentaciones o las políticas, con inclusión de una vigilancia eficaz y transparente de los derechos impuestos y los sistemas conexos de gestión de la actuación, como también una contabilidad transparente, con garantías de que los ingresos recaudados en concepto de derechos sean, y sigan siendo, asignados a las funciones de la RSOO en materia de vigilancia de la seguridad operacional de la aviación civil.

5.3.23 Se podrá adoptar un derecho de seguridad aérea por pasajero tras una evaluación minuciosa de los costos de la RSOO y sólo en caso de que sean insuficientes todas las contribuciones posibles de los Estados miembros, los ingresos por servicios y de otras fuentes.

5.3.24 Al calcular una tasa razonable de derechos de seguridad aérea, se deben tener en cuenta los riesgos a los que se exponen las RSOO que podrían ser significativos, como las expectativas poco realistas de las actividades, la subestimación de costos, la capacidad de reducción de costos y los costos ocultos. La decisión respecto de si es necesario un derecho de seguridad aérea y de la forma para determinar un derecho razonable, según cada caso y en consonancia con principios financieros sólidos, depende de la RSOO y sus Estados miembros.

5.3.25 Con el fin de garantizar la armonización con las políticas de la OACI en materia de derechos, deberían estar incluidos los cuatro principios fundamentales adoptados en la CEANS (no discriminación, relación de los derechos con los costos, transparencia y consulta con los usuarios) en los acuerdos constitutivos, las reglamentaciones o las políticas de la RSOO.

Base de costos

5.3.26 Determinación de la base de costos. En la determinación de la base de costos de una RSOO, es preciso tener en cuenta que el costo que ha de asignarse es el costo total de la prestación de servicios de vigilancia de la seguridad operacional, que incluye instalaciones, mantenimiento, inspecciones y otras operaciones, gestión y administración y costos del capital.

5.3.27 No deberían establecerse derechos específicos por los diversos servicios y funciones realizados por una RSOO hasta que se hayan evaluado y distribuido sobre una base objetiva todos los costos de la RSOO. Más concretamente, la RSOO debería evaluar, en primer lugar, su estructura total de costos, incluidos los gastos directos de explotación y los gastos generales conexos (por ejemplo, salario de equipos administrativos, gastos de oficina, etc., de conformidad con su carta). En esa etapa, habría que tener en cuenta la capacidad de contribución de los Estados y deducir todas esas contribuciones de los costos que se impondrán a los usuarios. Cabe destacar que las operaciones de la RSOO deberán ser eficientes y rentables y su contabilidad, transparente y accesible a todas las partes interesadas, por ejemplo, los Estados miembros, las entidades encargadas de la reglamentación y los usuarios.

5.3.28 Por último, si bien los datos sobre costos de las RSOO deben ser lo bastante detallados para facilitar la transparencia y la consulta, tal vez sea conveniente elaborar bases de costos más totalizadas en ciertas circunstancias a efectos de determinar los derechos. Los datos deben estar totalizados de forma lógica y transparente e incluir salvaguardias, según proceda, para garantizar el cumplimiento de los cuatro principios fundamentales sobre derechos.

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5.3.29 Aspectos relativos a los derechos y la recuperación de costos. Con el fin de establecer un derecho de seguridad aérea con una base financiera sólida, es necesario que las RSOO:

a) hagan una proyección de sus actividades en la región, respaldada por un plan de negocios sólido y un presupuesto operacional anual;

b) calculen la brecha (es decir, tras contabilizar las contribuciones de los Estados miembros y otras,

además de los ingresos por concepto de honorarios o tarifas por servicios) que se espera cubrir con el derecho de seguridad aérea, para justificar el nivel de ese derecho; y

c) asignen el derecho de seguridad aérea de forma justa, equitativa y transparente.

Además, en un sistema en el cual la RSOO debería estar claramente separada de otras actividades realizadas por los Estados participantes, los gastos deben estar vinculados de forma explícita y pública a los costos previstos para las actividades en períodos anuales (es decir, se asignan “cuentas” a los Estados participantes y los usuarios), teniendo en cuenta los ingresos procedentes de otras fuentes (contribuciones de los Estados participantes, subsidios, honorarios o tarifas por servicios, etc.). 5.3.30 Como buena práctica de gobernanza, debería implantarse un mecanismo que garantice la inclusión de todo excedente o déficit en los derechos y/o tarifas del año siguiente (mecanismo de superávit/déficit de recuperación). Asimismo, ese tipo de mecanismo podría contemplar una fluctuación periódica de los derechos y/o tarifas, siempre que esté vinculado expresamente a costos comprobables de la RSOO. Sistemas de imposición de derechos 5.3.31 Consideraciones generales. En lo posible, todo sistema de imposición de derechos debería ser simple, equitativo y, respecto de los derechos de seguridad aérea, adecuado para su aplicación general en forma regional. El costo administrativo de la recaudación de derechos de seguridad aérea no debería exceder una proporción razonable de los derechos cobrados. 5.3.32 No deberían imponerse derechos de forma tal que desaliente el uso de los servicios de la RSOO que son necesarios para la seguridad operacional, por ejemplo, las verificaciones de pilotos, la certificación de aeronaves, las auditorías locales, etc. Se considera que el desempeño de las funciones de vigilancia de la seguridad operacional, prescritas en el Convenio de Chicago y sus Anexos, es fundamental para la seguridad operacional y la eficacia. Los sistemas de imposición de derechos de las RSOO deberían basarse en los costos del desempeño de las funciones de vigilancia de la seguridad operacional y la eficacia de los servicios prestados. 5.3.33 Por último, es de máxima importancia que todo derecho de seguridad aérea se imponga de forma tal que no se cobre dos veces por un mismo servicio con respecto a la misma utilización por la RSOO y un Estado miembro. Para que una región aplique un derecho de seguridad aérea por pasajero, el primer paso obligatorio es garantizar que se eviten el exceso de recaudación y los subsidios cruzados con otras actividades. Esto sólo se puede lograr si se aplican los principios básicos de la imposición de derechos, es decir, no discriminación, relación de los derechos con los costos, transparencia y consulta con los usuarios. En los casos en que ciertos roles podrían conllevar la superposición o duplicación no previstas de funciones y actividades entre el Estado y la RSOO (por ejemplo, registros de forma aleatoria o inspecciones de la plataforma, investigaciones, supervisión), es preciso delinear con claridad los costos a los efectos de la imposición de derechos y coordinar las funciones a fin de evitar la duplicación de la labor (y la doble imposición correspondiente) y aumentar la eficiencia. 5.3.34 Recaudación conjunta de derechos. Tal vez se plantee el caso de que una RSOO considere contratar un agente (u organización) externo, ya sea controlado/operado por un gobierno o no, para la recaudación del derecho de seguridad aérea. En ese caso, se recomienda incluir en los derechos la tarifa administrativa por la recaudación.

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La RSOO debería garantizar que el contrato con el agente contemple que los honorarios y costos del agente no se deduzcan de los derechos recaudados en representación de la RSOO, sino que se sumen a los derechos impuestos a los usuarios. Los costos atribuibles deben ser transparentes. 5.3.35 Tal vez sea de utilidad consultar los textos de orientación sobre organismos que operan a nivel internacional, organismos de recaudación conjunta de derechos y los textos sobre financiación conjunta que figuran en el Doc 9161, Capítulo 3. 5.3.36 Aspectos relativos a la moneda. Deberá determinarse debidamente en qué moneda se expresará el derecho de seguridad aérea cuando las condiciones económicas regionales no sean estables. Las fluctuaciones de las monedas locales, el entorno político y económico y la recaudación uniforme a partir de los sistemas de emisión de billetes podrían afectar los resultados previstos. 5.3.37 Con un organismo de recaudación conjunta, se pueden transferir de inmediato los fondos recaudados a una cuenta de la RSOO, que puede estar radicada en un banco (u otra institución financiera similar) en su propio territorio o en otro Estado que designe la organización. Asimismo, es posible que este enfoque de recaudación facilite el acceso de la RSOO a monedas convertibles. Si bien en el Doc 9082, Sección I, 24 i) se recomienda que, en circunstancias normales, los derechos impuestos a los usuarios se expresen y paguen en la moneda nacional del Estado en cuestión, se reconoce, al mismo tiempo, que se pueden facturar los derechos (como el derecho de seguridad aérea) a escala regional. Por ende, puede ser ventajoso tanto para los usuarios como para los proveedores expresar y pagar los derechos en una moneda convertible única [véase Doc 9082, Sección I, 24 iv)]. 5.3.38 El documento Criterios y texto de orientación sobre la reglamentación económica del transporte aéreo internacional (Doc 9587) contiene textos adicionales de orientación sobre la conversión de divisas, la transferencia de beneficios y el pago de gastos locales. En cuanto a los gastos impuestos a los usuarios, el Doc 9082, Sección I, 24, incluye orientación normativa adicional sobre aspectos relativos a la moneda.

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Capítulo 6

GESTIÓN DE UNA ORGANIZACIÓN REGIONAL DE VIGILANCIA DE LA SEGURIDAD OPERACIONAL

6.1 UNA GESTIÓN PARA RESULTADOS DE BUENA CALIDAD 6.1.1 Una clara definición de los objetivos y misión de una RSOO constituye un requisito previo para el lanzamiento exitoso de una organización de ese tipo. La gestión para lograr resultados de buena calidad entraña la aplicación de un enfoque basado en la eficacia o basado en los resultados de la gestión vigente de la RSOO a efectos de asegurar su continua eficacia y sostenibilidad. Una RSOO representa una considerable inversión de parte de sus Estados miembros, quienes opinan que la reunión de sus recursos proporciona el medio más eficaz de asegurar un nivel satisfactorio de vigilancia en la región y de cumplimiento de los requisitos y mejores prácticas internacionales sobre seguridad operacional. Por consiguiente, para que la RSOO pueda mantener la confianza de sus miembros, debe estar en condiciones de producir resultados (es decir productos y consecuencias) que reflejen sus objetivos. Además, debe poder hacerlo mientras vigila también su propia performance, de modo de garantizar el cumplimiento de las normas de calidad aceptables internacionalmente. Los mecanismos de gestión más comúnmente utilizados en la actualidad por varias organizaciones internacionales (incluyendo la OACI) para lograr lo anterior, son las estrategias de gestión basadas en la eficacia o basadas en los resultados y los sistemas de gestión de la calidad.

Estrategia de gestión basada en la eficacia o basada en los resultados (RBM) 6.1.2 Una estrategia RBM tiene por objeto mejorar la eficacia y la rendición de cuentas en una administración definiendo resultados previstos realistas, vigilando los progresos hacia el logro de los resultados esperados, integrando enseñanzas obtenidas en las decisiones administrativas e informando sobre la eficacia.1 En el marco de esta estrategia de gestión, los resultados son los productos, consecuencias y el impacto o beneficios finales logrados por la actividad de una RSOO. Los insumos (p. ej., recursos humanos y financieros) se procesan mediante la ejecución de programas y la realización de actividades y se transforman en productos y repercusiones. 6.1.3 Los productos son los entregables inmediatos (es decir, productos finales y servicios) realizados por las actividades de la RSOO (proyectos de normas y directrices; textos normativos y manuales para inspectores; número de inspecciones, auditorías y otras actividades de certificación y supervisión llevadas a cabo; número de cursos de instrucción dictado, etc.). Las consecuencias son los cambios de condiciones a los que contribuyen los productos. En el caso de una RSOO, estas serían la legislación de aviación civil, reglamentos que se ajusten a los SARPS de la OACI, orientación completa para inspectores, un equipo de inspectores bien capacitados y un programa bien ejecutado de otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobación y actividades de supervisión. Los resultados en última instancia conducen a beneficios como los niveles mejorados de aplicación eficaz de los elementos críticos de la vigilancia de la seguridad operacional por parte de los Estados miembros, proporciones de accidentes más bajas y un transporte aéreo más seguro dentro de la región. Un impacto a más largo plazo serían mayores niveles de tránsito de turistas y de negocios a la región y la contribución del transporte aéreo seguro a un aumento de las inversiones empresariales y de la actividad económica.

1. “Results-based Management in Canadian International Development Agency,” CIDA, enero de 1999, citado en “Results-based

Management: Concepts and Methodology,” UNDP Results Framework, Technical Note: 2000.


6.1.4 Esencialmente, esta estrategia de gestión requeriría mantener el enfoque en las necesidades de los Estados miembros y los resultados de las actividades de la RSOO (es decir, los productos, consecuencias, beneficios e impactos) más que en los insumos y en la propia actividad. Por consiguiente, la capacidad de medir y evaluar los logros de la RSOO y beneficiarse de las enseñanzas obtenidas son componentes importantes. La medición y evaluación también presuponen que se han establecido normas de calidad con respecto a las cuales se miden la forma en que la RSOO satisface las expectativas de sus Estados miembros y otras partes interesadas.

Sistemas de gestión de la calidad (QMS) 6.1.5 Desde hace ya varios años se ha implantado la gestión de la calidad en muchas organizaciones aeronáuticas, incluyendo proveedores de servicios de aviación, líneas aéreas y administraciones de aviación civil, lo que ya se ha descrito con cierto detalle en otros documentos de la OACI, como el Manual de gestión de la seguridad operacional (Doc 9859). La Sección de observación continua y vigilancia (CMO) de la OACI ha establecido un sistema de gestión de la calidad que cumple con la norma ISO 9001:2008 Sistemas de gestión de la calidad — Requisitos. El manual de calidad de la Sección CMO define la gestión de la calidad como actividades coordinadas para dirigir y controlar la organización con respecto a la calidad y describe la necesidad de implantar requisitos del sistema de gestión de la calidad para: a) proporcionar en forma coherente productos y servicios que satisfagan los requisitos de los clientes,

estatutarios y normativos en la medida en que se relacionan con actividades e información relativas a la observación y vigilancia de la seguridad operacional; y

b) asegurar la satisfacción de los clientes mediante la eficaz aplicación del sistema de calidad,

incluyendo procesos para la mejora continua y las garantías de cumplimiento de los requisitos. 6.1.6 Debería definirse un programa de gestión de la calidad de la RSOO y establecer su política y objetivos de calidad. Si se implanta adecuadamente, el sistema de gestión de la calidad debería garantizar que: a) la RSOO cuenta con los elementos necesarios para mejorar la eficacia y eficiencia y reducir los

riesgos relacionados con el servicio; b) los procedimientos se realizan en forma coherente y se ajustan a los requisitos aplicables; c) los problemas y las discordancias se identifican y resuelven; y d) la RSOO examina y mejora continuamente sus procesos, los procedimientos, productos y servicios. 6.1.7 Para que la RSOO pueda mantener su eficacia, es importante que introduzca un sistema de gestión de la calidad que, como mínimo, abarque el desarrollo y documentación de procesos, procedimientos, mejoras continuas, la realización de auditorías internas y externas y la observación y evaluación de las operaciones en curso, incluyendo la observación de medidas correctivas y la retroinformación. Análogamente a muchas otras organizaciones (incluyendo la Sección CMO de la OACI), la RSOO puede optar por establecer un QMS con arreglo a la ISO 9001:2008 o cualquier otra norma internacional de gestión de la calidad.

Sistemas de gestión integrados (IMS) 6.1.8 En el Doc 9859 se aborda en forma bastante extensa la relación entre la QMS y los sistemas de gestión de la seguridad operacional (SMS) y se señala que, aunque comparten muchos aspectos, hay diferencias importantes entre ellos. En el manual se aclara que el SMS de una organización se relaciona con los aspectos de seguridad operacional, humanos y orgánicos de su funcionamiento, mientras que el QMS se relaciona con sus productos y servicios y la necesidad de suministrarlos con arreglo a normas específicas y a la satisfacción del cliente. No obstante, al mismo tiempo, es importante darse cuenta de que existe una relación complementaria, si no sinérgica, entre SMS y

Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 6. Gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional 6-3

QMS, siendo el SMS capaz de incluir políticas y principios de seguridad operacional y calidad. En realidad, puede existir una fuerte interrelación entre RBM, QMS y SMS, en la medida en que los tres sistemas de gestión deben planificarse, dependen de las mediciones y la vigilancia, involucran a la organización en su totalidad y procuran lograr una continua mejora. Además, en el caso de por lo menos RBM y QMS, ambos se basan en un enfoque de procesos de la gestión, por el cual se procesan los insumos para dar origen a productos y servicios de seguridad operacional de la aviación que sirven de productos, repercusiones y beneficios a más largo plazo para los clientes. 6.1.9 Por estas razones, ciertas organizaciones como la EASA han optado por un sistema de gestión integrado como mejor medio para cumplir una amplia gama de normas y mejores prácticas internacionales aplicables. En el caso de la EASA, su IMS gestiona todos sus proyectos como para satisfacer su declaración de misión y objetivos y garantizar que la calidad de los servicios que proporciona satisface las expectativas de las partes interesadas sin comprometer la seguridad operacional y la protección del medio ambiente. En la Figura 6-1 se presenta un resumen de la Decisión núm. 2009/089/E del Director ejecutivo de EASA de fecha 3 de agosto de 2009 sobre el IMS de la Agencia.

Artículo 1 Sistema de gestión integrado

La Agencia implantará un sistema de gestión integrado. Un sistema de gestión integrado (IMS) es un sistema integrado individual empleado por una organización para gestionar la totalidad de sus procesos, a efectos de cumplir con los objetivos de la organización y satisfacer en forma equitativa a las partes interesadas. Todas las direcciones y departamentos de la Agencia organizarán la planificación, tareas, vigilancia, verificaciones y continua mejora dentro del IMS en particular utilizando las herramientas y metodología establecidas para ello. El Sistema de gestión integrado comprenderá, como mínimo: — un proceso de planificación que asegure la coherencia de todos los objetivos definidos a través de varios sectores

y en varios niveles [estratégico, operacional (procesos), direcciones, individuales]; — una gestión sólida de los procesos que la Agencia ya ha implantado y aquellos que implantará para cumplir sus

misiones y satisfacer sus requisitos jurídicos e interacciones de procesos; también entraña redactar los documentos necesarios (p. ej., políticas, procedimientos) para garantizar la adecuada competencia, funcionamiento, control y trazabilidad de los procesos;

— la gestión de los riesgos administrativos de la Agencia; — la gestión de los recursos adecuados con arreglo a los objetivos, justificada en consecuencia y con la posibilidad

de adaptación en exámenes subsiguientes; — un sistema de verificaciones y mediciones, incluyendo indicadores clave de rendimiento y análisis de datos (p. ej.,

análisis de la seguridad operacional, retroinformación de las partes interesadas, auditorías); — un sistema de seguimiento eficaz de las medidas correctivas y preventivas; — un examen del IMS a intervalos previstos, por parte de los directores para asegurar su pertinencia, adecuación y

eficacia continuas (proceso de examen de la gestión); — un sistema para gestionar los cambios, especialmente de los reglamentos. El Director ejecutivo es responsable de la aplicación del IMS. La Sección de calidad del Departamento de auditorías internas y calidad es responsable de proporcionar el marco y los métodos para dicha aplicación.

Figura 6-1. Resumen de la Decisión núm. 2009/089/E del Director ejecutivo de EASA


6.1.10 Un IMS ofrece a la RSOO el mejor medio de asegurar que puede satisfacer sus objetivos de mejorar las capacidades de vigilancia de la seguridad operacional de sus Estados miembros. No obstante, cualquiera sea el sistema de gestión específico que se adopte, el centro de atención de la RSOO debería siempre estar en las necesidades de sus Estados miembros y en su capacidad de producir resultados que conduzcan a consecuencias y beneficios satisfactorios. Para hacerlo, la RSOO debería ser capaz de observar y medir tanto sus procesos de gestión como los servicios que proporciona de modo que cumplan en forma coherente con las normas y mejores prácticas internacionales de calidad. Las estrategias de gestión analizadas en este capítulo ofrecen a la RSOO el mejor medio para lograr ese objetivo. 6.1.11 Un componente importante de la gestión continua de una RSOO es la gestión de sus relaciones con entidades externas, incluyendo otras organizaciones relacionadas con la aviación, como la OACI y la industria aeronáutica. El mantenimiento de estas relaciones es fundamental para el desarrollo y la sostenibilidad, dado que proporcionan los medios para canalizar el apoyo y la existencia a la RSOO.

6.2 FUNCIÓN DE LA OACI 6.2.1 La OACI desempeña una función fundamental en la promoción del establecimiento de las RSOO como uno de los medios con que cuentan los Estados de una región o subregión específica para aunar sus recursos y trabajar juntos a efectos de fortalecer sus capacidades de vigilancia de la seguridad operacional, reducir la proporción de accidentes de aviación y elevar los niveles de seguridad operacional de la aviación. Además, la OACI trabaja en estrecha colaboración con los Estados y las RSOO prestando asistencia, no solamente en el establecimiento de la organización, sino también en su gestión permanente. No obstante, para asegurar que los recursos propios de la OACI se utilizan de la mejor manera posible, es importante destacar que su apoyo se basa en:

a) objetivos estratégicos bien definidos y documentados, que exijan la activa participación de las administraciones de aviación civil de los Estados miembros de la RSOO en su preparación;

b) el firme compromiso político de los gobiernos y administraciones participantes respecto del concepto de RSOO; y

c) un grado de garantía de la viabilidad y sostenibilidad de la RSOO que ha de establecerse.

6.2.2 En la Resolución A37-8 sobre cooperación y asistencia regionales para superar deficiencias relacionadas con la seguridad operacional, adoptada por el 37° período de sesiones de la Asamblea de la OACI en octubre de 2010, se encargó al Consejo de la OACI que promoviera el concepto de cooperación regional con la finalidad de mejorar la seguridad operacional y la vigilancia de dicha seguridad, incluyendo el establecimiento de RSOO. Además, se instó a los Estados contratantes a desarrollar y seguir reforzando la cooperación a escala regional y subregional con miras a promover el grado más alto de seguridad operacional de la aviación. Para lograr este fin y dar un carácter más oficial a la cooperación y asistencia de la OACI para con los órganos regionales, incluyendo las RSOO, el 23 de octubre de 2009, el Consejo de la OACI aprobó la Política de la OACI sobre cooperación regional y un Marco para la cooperación regional, y pidió al Secretario General que elaborara un plan de acción para su ejecución. Además se convino en que la Política debería conducirse mediante la asistencia prestada a los Estados contratantes por la OACI, conjuntamente con asesoramiento y cualquier otra forma de apoyo, en la medida posible, en los aspectos técnicos y políticos de la aviación civil internacional mediante cooperación mutua con las organizaciones regionales y los órganos regionales de aviación civil. En la Resolución A37-21 sobre cooperación con organizaciones regionales y organismos regionales de aviación civil, también adoptada por el 37° periodo de sesiones de la Asamblea de la OACI, se respaldó la Política sobre cooperación regional de la OACI y su Marco para la cooperación regional y se instó a los Estados, entre otras cosas, a apoyar a sus organizaciones regionales y organismos regionales de aviación civil para que concierten arreglos adecuados con la OACI.

Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 6. Gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional 6-5

6.2.3 La Política y el Marco apoyan y orientan la labor de la OACI con las RSOO con objeto de promover la cooperación mediante la aplicación ampliada de mejores prácticas y una mejor utilización de los recursos, teniendo en cuenta los diferentes niveles de competencia que existen en los Estados. Los objetivos de la Política consisten en evitar duplicaciones y lograr la armonización de las mejoras en las áreas técnica o de política de todas las regiones. Esto se logra mediante estrecha asociación con las organizaciones regionales y órganos regionales de aviación civil, lo que garantiza adecuados conocimientos y recursos para la infraestructura y funciones de vigilancia, compartición de información, desarrollo de legislación sobre aviación civil cuando es necesario y garantiza, además, instrucción especializada en la elaboración de planes nacionales y regionales. Para aplicar la Política se elaboró un plan estratégico.

6.2.4 La OACI proporciona asistencia a los Estados que están dispuestos a participar en un acuerdo cooperativo para el establecimiento y gestión de una RSOO. Uno de los tipos de asistencia que puede proporcionarse es la contratación de expertos para ayudar en la gestión de la RSOO y sus operaciones técnicas. La OACI puede proporcionar servicios de consultoría y consultores para trabajar con las RSOO en la elaboración de las estrategias de gestión esbozadas en 6.1. Esto puede acompañar la instrucción de personal de dentro de la región a la que presta servicios la RSOO para fortalecer aún más sus capacidades de gestión y técnicas. La OACI también puede proporcionar apoyo técnico y logístico, así como información y documentos, que puede necesitar la RSOO y, a petición de los Estados miembros, puede convenir en observar periódicamente la eficacia de la RSOO mediante la realización de auditorías, etc.

6.2.5 La OACI puede proporcionar asesoramiento o proponer el curso de acción más apropiado para las actividades requeridas que la RSOO no está en condiciones de ejecutar, o actuar en cualquier otro carácter que los Estados miembros consideren apropiado y necesario. Además, la organización puede estar en condiciones de apoyar el otorgamiento de asistencia financiera ya sea a través del Fondo SAFE, facilitación de financiamiento por otros Estados o apoyo de otras organizaciones regionales o internacionales. En el Capítulo 5 del presente documento ya se proporcionó amplia orientación sobre las diferentes opciones para el financiamiento de una RSOO.

6.2.6 Dentro de la Política y Marco generales adoptados por la OACI para la cooperación regional, la relación entre la OACI y una RSOO normalmente abarcará una amplia gama de aspectos, incluyendo arreglos para que ambas organizaciones concurran a las reuniones de la otra, compartir e intercambiar información y datos de seguridad operacional y los diferentes tipos y niveles de asistencia que ha de proporcionar la OACI. Si dicha asistencia se ha de proporcionar en el marco del programa de cooperación técnica (TCP) de la OACI, puede establecerse un acuerdo adicional, como un acuerdo de servicios administrativos (MSA). El MSA comprende más detalles sobre la asistencia que ha de proporcionarse y sobre las consideraciones financieras, logísticas y administrativas conexas que gobiernan la prestación de asistencia en el marco del TCP.

6.2.7 La prestación de asistencia es un aspecto importante de la función de la OACI en relación con las RSOO. No obstante, la intención más amplia del Marco para la cooperación regional es garantizar que, con arreglo a ocho motivaciones estratégicas, se abarcan todas las áreas de cooperación regional. Estas comprenden los esfuerzos comunes para armonizar, entre los Estados, la legislación de aviación civil y reglamentos y procedimientos conexos sobre la base de la aplicación de los SARPS de la OACI; comprender las funciones y responsabilidades de cada uno, establecer mecanismos mejorados de consulta y cooperación, incluyendo compartición de información; planificación y ejecución coordinada de programas entre la OACI y los órganos regionales de aviación civil; examen periódico de asuntos regionales; maximizar el uso eficaz de los recursos de la OACI; beneficiarse de la competencia y conocimientos técnicos de cada uno; instrucción conjunta y construcción de capacidad. Tanto la Política como el Marco para la cooperación regional permiten el establecimiento de una relación de apoyo mutuo entre la OACI y las RSOO, en la cual la OACI ayuda a las RSOO y sus Estados miembros a fortalecer las capacidades de vigilancia de la seguridad operacional dentro de sus regiones respectivas y, a su vez, las RSOO habilitan el cumplimiento de los SARPS de la OACI.


6.3 VÍNCULOS CON OTRAS ORGANIZACIONES RELACIONADAS CON LA AVIACIÓN

6.3.1 La gestión de una RSOO entraña establecer y mantener vínculos no sólo con la OACI sino también con otras organizaciones relacionadas con la aviación regionales e internacionales, la comunidad de donantes y los socios de la industria. Una vez decididas a establecer una RSOO, y para mejorar su capacidad de vigilancia de la seguridad operacional, los Estados miembros pueden cooperar en todas las áreas de la aviación civil internacional, en particular en los sectores de seguridad operacional, medio ambiente y gestión del tránsito aéreo, y sus respectivos mandatos comprenderían como mínimo lo siguiente: a) elaborar legislación y reglamentos de aviación civil; b) convocar a actividades y reuniones internacionales; c) localizar recursos financieros; d) compartir información y datos sobre seguridad operacional; e) instruir personal técnico y administrativo; y f) identificar áreas de interés común. 6.3.2 Al establecer una RSOO, los Estados miembros pueden participar en diferentes niveles de consulta y establecer y mantener relaciones permanentes con otras organizaciones relacionadas con la aviación mediante: a) el intercambio de correspondencia y documentos; b) enlaces con sitios web; c) visitas mutuas; d) invitaciones para concurrir a reuniones; y e) consultas y coordinación. 6.3.3 Los explotadores de servicios aéreos, organizaciones de mantenimiento y proveedores de servicio son responsables de la realización segura, regular y eficiente de las operaciones de la aviación, incluyendo el cumplimiento de toda legislación y reglamentos de aviación civil que el Estado de matrícula, el Estado del explotador y el Estado donde opera la aeronave puedan promulgar. El establecimiento de una RSOO y la adopción de requisitos y procedi-mientos armonizados o comunes para el otorgamiento de licencias del personal, aprobación de organizaciones de instrucción aeronáutica, certificación de explotadores y aprobación de organizaciones de mantenimiento, no debería incrementar los costos de explotación de la industria de la aviación. En realidad, podrían facilitar y alinear los procesos de certificación y vigilancia de la seguridad operacional armonizando y proporcionando textos de orientación, procedimientos operacionales y otra información de apoyo con carácter sistemático. Dicha colaboración dentro de la reunión puede ayudar a la industria a ampliar sus actividades y lograr la óptima utilización de aeronaves y personal así como el reconocimiento mutuo de los certificados y licencias expedidos por los Estados miembros. También facilitará un mejoramiento de las actividades de observancia para controlar a los explotadores y a los proveedores de servicio que presentan deficiencias en su cumplimiento de las normas internacionales.

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7-1

Capítulo 7

IMPLANTACIÓN DEL PROGRAMA REGIONAL DE SEGURIDAD OPERACIONAL

7.1 INTRODUCCIÓN En el Manual de gestión de la seguridad operacional (Doc 9859) se presentan en detalle los componentes de un programa estatal de seguridad operacional (SSP) y un marco para su elaboración y ejecución. Un SSP eficaz debería servir como requisito previo a la implantación de sistemas de gestión de la seguridad operacional elaborados por los proveedores de servicios. En este capítulo se analiza la implantación de un enfoque basado en la eficacia de la gestión de la seguridad operacional a nivel regional o subregional en forma de programa regional de seguridad operacional (RSP), así como la función de la RSOO en su elaboración y aplicación. En este capítulo se examinan los componentes y el marco del SSP y la forma en que podrían adaptarse para un RSP. La adaptación debería llevarse a cabo en forma tal que el RSP no resulte solamente un agregado a los programas de seguridad operacional elaborados por los Estados miembros en la RSOO, sino un programa de amplio aliento que integre los planes nacionales en un todo armonizado o común, a nivel regional o subregional, y otorgue valor adicional a cada SSP.

7.2 COMPONENTES DE UN RSP 7.2.1 Como se vio en el Capítulo 6, para que una RSOO siga siendo eficaz en el cumplimiento de su mandato, su enfoque de la gestión debería basarse en la eficacia con respecto a la satisfacción de objetivos claramente definidos y estar en condiciones de medir progresos, analizar riesgos, proporcionar garantía de calidad y procurar la mejora continua. La elaboración y aplicación de un RSP exige que la RSOO amplíe estos mismos principios de gestión para fortalecer el nivel de seguridad operacional dentro de su región su subregión. A este respecto, los cuatro componentes de un SSP, concretamente política y objetivos de seguridad operacional, gestión de riesgos de seguridad operacional, garantía de seguridad operacional y promoción de la seguridad operacional podrían, con ciertas adaptaciones, aplicarse igualmente al RSP. 7.2.2 Como se verá, los cuatro componentes pueden aplicarse a la elaboración y aplicación de un plan de seguridad operacional para toda una región o subregión. No obstante, aunque algunos de los elementos incluidos en cada componente pueden ya corresponder al mandato de una RSOO, otros elementos podrían tener que adaptarse para que resulten pertinentes a la función de la RSOO en la implantación de un RSP.

7.3 POLÍTICAS Y OBJETIVOS DE SEGURIDAD OPERACIONAL 7.3.1 En el caso de un RSP, este componente supervisaría la gestión de la seguridad operacional a nivel de la región o subregión y comprendería una definición de los requisitos, responsabilidades y rendiciones de cuentas de la RSOO y de las administraciones de aviación civil y sus Estados miembros. Análogamente, deberían tratarse en el marco de este componente los requisitos y responsabilidades de una administración independiente de investigación de accidentes. A estos efectos, debería considerarse una organización regional de investigación de accidentes e incidentes (RAIO), según se menciona en el Manual sobre organizaciones regionales de investigación de accidentes e


incidentes (Doc 9946). La política y objetivo de seguridad operacional proporciona la dirección general de la RSOO y deberían figurar en el documento de acuerdo de la organización y en todos los otros documentos que rigen los procedimientos, controles y procesos de medidas correctivas aplicados por la RSOO. La política y objetivo de seguridad operacional de la RSOO también deberían definir el nivel aceptable de seguridad operacional (ALoS1) que ha de alcanzar el RSP. 7.3.2 El componente de política y objetivo de seguridad operacional puede desglosarse en cuatro elementos que comprenden un marco legislativo de la seguridad operacional, responsabilidades y rendición de cuentas respecto de la seguridad operacional, investigación de accidentes e incidentes y política de cumplimiento.

Marco legislativo de la seguridad operacional 7.3.3 Los Estados de una región o subregión particular pueden adoptar un marco común legislativo y normativo o, cuando ello no sea posible, tratar de armonizar sus diferentes requisitos nacionales. Como se vio en el caso de EASA, por ejemplo, el reglamento básico permite a la Agencia aplicar la ley de seguridad aérea de la Unión Europea (UE) compartiendo los poderes de observancia del cumplimiento con la Comisión Europea y los Estados miembros de la UE. No obstante, actualmente, es la única RSOO que presenta poderes normativos y ejecutivos. La mayoría de las RSOO no funcionan dentro de un marco legislativo regional común sino que deben hacerlo con las diferentes legislaciones nacionales y reglamentos de sus Estados miembros. En estas circunstancias, el marco institucional regional para la seguridad operacional de la aviación se fortalece mediante la armonización de los diferentes conjuntos de requisitos nacionales, lo que permite la cooperación regional en la vigilancia de la seguridad operacional y facilita la función de la RSOO en el suministro de servicios para sus Estados miembros. 7.3.4 Las disposiciones legislativas y normativas comunes pueden ser distintas clases de instrumentos jurídicos expedidos por una autoridad multinacional a sus Estados miembros para que los adopten e incorporen en su marco jurídico nacional, sobre la base de requisitos legislativos o constitucionales específicos de cada Estado. Los miembros forman una entidad jurídica mediante un tratado internacional para cumplir con un conjunto de disposiciones legislativas y normativas comunes y las adoptan para aplicar dentro de cada Estado. Algunos de los beneficios de este marco son la rápida elaboración, enmienda y distribución de disposiciones relacionadas con la aviación civil para lograr una coherencia regional y facilidad de aplicación por los Estados. No obstante, también tiene sus desventajas que son los recursos administrativos adicionales necesarios para acopiar, traducir y distribuir dichos documentos jurídicos. En el marco del sistema normativo común, la obligación de elaborar reglamentos recae en una autoridad central. 7.3.5 Normalmente, el desarrollo de un marco normativo común llevará varios años y puede realizarse según un enfoque por etapas. Por ejemplo, las competencias de EASA estuvieron limitadas inicialmente a la aeronavegabilidad antes de ampliarse en años posteriores, a las operaciones de vuelo, otorgamiento de licencias del personal, aeródromos y reglamentación de seguridad operacional para los servicios de navegación aérea. No obstante, incluso en Europa, el Estado todavía conserva la obligación de garantizar que las actividades aeronáuticas dentro de su jurisdicción soberana se ajustan a la reglamentación común y, en zonas no abarcadas por esta reglamentación común, es todavía responsable de elaborar sus propias leyes y reglamentos nacionales. 7.3.6 En ausencia de disposiciones legislativas y normativas comunes, un grupo de Estados puede decidir armonizar sus diferentes requisitos nacionales para facilitar un marco jurídico fluido a través de toda la región o subregión. A título individual, los Estados continuarían elaborando, promulgando e implantando sus requisitos jurídicos mientras colaboran además con otros Estados para lograr coherencia, eficiencia y aplicación normalizada. A menudo, los Estados utilizan ejemplos de otras organizaciones para facilitar la tarea de armonizar las disposiciones, como el Reglamento Federal de Aviación (FAR) de los Estados Unidos, los Reglamentos de la UE o el Modelo de reglamento de

1. Los textos sobre la definición de ALoS en relación con el SSP y el SMS del proveedor de servicios figuran en los Capítulos 6 y 11

del Doc 9859. Este texto puede adaptarse fácilmente para aplicarlo a un RSP.

Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 7. Implantación del programa regional de seguridad operacional 7-3

aviación civil (MCAR) elaborado conjuntamente por la OACI y la FAA. Algunas de las ventajas de contar con requisitos jurídicos armonizados son la colaboración regional manteniendo al mismo tiempo el control de la elaboración, promulgación y aplicación de los reglamentos propios. Algunas de las desventajas son los recursos administrativos necesarios para determinadas enmiendas de las normas internacionales y la enmienda necesaria de la legislación y reglamentos existentes. Aunque la RSOO puede ayudar a sus Estados miembros a identificar diferencias con respecto a los SARPS de la OACI, los Estados todavía tienen la obligación de notificar las diferencias significativas a esta organización. 7.3.7 Ambos enfoques contribuyen a la eficacia de la RSOO facilitando la realización de actividades de supervisión y la comprensión regional de las obligaciones internacionales en materia de seguridad operacional de la aviación. Como ejemplo, la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC) mantiene estrechas relaciones económicas con Norteamérica y Europa. Ha elaborado el Reglamento Aeronáutico Latinoamericano (LAR) para armonizar los reglamentos regionales de aviación civil entre sus Estados miembros y también con el FAR de los Estados Unidos y los requisitos europeos. Además, ambos enfoques conducen a una infraestructura aeronáutica más fluida y reducen la carga de trabajo de los proveedores de servicios e inspectores, en el sentido de comprender y cumplir múltiples requisitos aeronáuticos estatales dentro de la región.

Responsabilidades y rendición de cuentas regionales en seguridad operacional 7.3.8 En la misma manera que los requisitos, las responsabilidades y líneas de rendición de cuentas para establecer un SSP deben identificarse y documentarse claramente a nivel del Estado, y también con respecto a la región. Las responsabilidades y líneas de rendición de cuentas tanto de la RSOO como de sus Estados miembros para elaborar y aplicar un RSP deben definirse y documentarse claramente. Esto comienza con la adecuada inclusión en el documento de acuerdo de la RSOO de las responsabilidades y líneas de rendición de cuentas de esa organización y sus Estados miembros y la garantía de que la misma información está disponible en documentos internos con respecto a la política y procedimientos de la organización. La planificación administrativa y financiera para el establecimiento y funcionamiento de la RSOO debería tener en cuenta su sostenibilidad a largo plazo. La disposición de los Estados miembros a efectuar contribuciones financieras o pagar por los servicios brindados por la RSOO es una indicación de sus compromisos tanto para con la organización como para la eficaz aplicación de un RSP.

Investigación de accidentes e incidentes de aviación 7.3.9 Con respecto al funcionamiento del SSP, la investigación de accidentes e incidentes de aviación debería mantenerse independiente de otras organizaciones aeronáuticas del Estado. Análogamente, la investigación de accidentes e incidentes de aviación no debería ser una función de la RSOO. En los casos en que la función de investigación de accidentes e incidentes de aviación se ha delegado a nivel regional, debería establecerse una organización regional de investigación de accidentes e incidentes (RAIO) completamente separada. Aunque habrán áreas que exijan un cierto grado de cooperación y colaboración entre la RSOO y la RAIO, es importante que ambas organizaciones sean mutuamente independientes desde el punto de vista funcional.

Política de cumplimiento 7.3.10 La mayoría de las RSOO que existen en la actualidad no tienen funciones directas ni autoridad con respecto a la observancia del cumplimiento. Aun en el caso de EASA, que más que cualquier otra RSOO, tiene autoridad de reglamentador, sus poderes de observancia del cumplimiento son muy limitados. Por la mayor parte, los sistemas judiciales de los Estados miembros y de la Comisión Europea todavía proporcionan soluciones jurídicas para los individuos y medios de obligar al cumplimiento. Aunque la aplicación de la ley de la Unión Europea, en particular con respecto a la evaluación de la conformidad con las normas vinculantes (certificación) pueda delegarse a la Agencia,


dicha delegación de poderes ejecutivos sigue siendo muy excepcional y solamente cuando la acción centralizada es el único medio de lograr implantación uniforme y eficacia. 7.3.11 La función de las RSOO consiste en apoyar a sus Estados miembros a satisfacer sus obligaciones con respecto al otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobación, supervisión y resolución de deficiencias de seguridad operacional identificadas, es decir, esencialmente las actividades abarcadas por los elementos críticos 6, 7 y 8 de vigilancia de la seguridad operacional. Al hacerlo, puede asesorar y formular recomendaciones a los Estados miembros sobre las medidas que han de adoptarse en el caso de que un titular de licencia o certificado no logre corregir deficiencias dentro de plazos especificados. No obstante, para hacerlo, los inspectores de la RSOO deben estar familiarizados con los procedimientos y medios de cumplimiento de cada uno de los Estados miembros de la RSOO. Para facilitar este proceso, y en particular en un entorno SMS, los Estados miembros de la RSOO deberían asegurar que preparan y ponen a disposición de la RSOO una política de cumplimiento y procedimientos conexos que se ajustan a las directrices proporcionadas en el Apéndice 4 del Capítulo 11 del Doc 9859. 7.3.12 A su vez, la RSOO debería garantizar que esta información se incluye en su manual de políticas y procedimientos (o documento equivalente). El manual también debería contener una clara definición de la función propia de la RSOO con respecto al cumplimiento, así como instrucciones para sus inspectores sobre las medidas que han de adoptarse y los procedimientos que han de seguirse en caso de que se justifique una medida de obligación de cumplimiento como resultado de actividades de supervisión llevadas a cabo por la RSOO.

7.4 GESTIÓN REGIONAL DE LOS RIESGOS DE SEGURIDAD OPERACIONAL 7.4.1 Se espera que la RSOO ayude a sus Estados miembros a aplicar sus SSP y, más concretamente, a elaborar los requisitos que rigen la forma en que los explotadores y otros proveedores de servicios identifican los peligros y gestionan los riesgos de seguridad operacional. Incluso puede pedírsele que ayude a los Estados a examinar la actuación en materia de seguridad operacional de los proveedores de servicio. No obstante, más que limitarse a prestar asistencia a los Estados en la aplicación de sus programas nacionales, la RSOO puede desempeñar una importante función en la identificación de peligros de seguridad operacional que son comunes a la región y subregión y recomendar medidas que mitiguen los riesgos conexos. 7.4.2 En varias regiones del mundo, se han venido aplicando durante muchos años iniciativas dirigidas a identificar peligros para la seguridad operacional de la aviación a nivel nacional, regional e internacional. En 1998, una iniciativa combinada del Gobierno de los Estados Unidos y la industria llevó a la creación del Equipo para la seguridad operacional de la aviación comercial (CAST) dirigido a reducir en un 80% para 2007 los niveles de accidentes de aviación mortales y lograr una reducción continua de los riesgos de mortalidad tanto en los Estados Unidos como con respecto a la aviación comercial internacional después de 2007. El CAST ha llevado a la creación de iniciativas similares en otras partes del mundo, incluyendo la Iniciativa europea de estrategia de seguridad operacional (ESSI) en Europa y el anterior Equipo panamericano de seguridad aeronáutica (PAAST), sustituido actualmente por el Grupo regional de seguridad operacional de la aviación — Panamericano (RASG-PA). En el caso de Europa, EASA produce un plan de seguridad operacional que proporciona, en un documento único, una descripción de los peligros y riesgos que justifican la adopción de medidas a nivel regional. Los riesgos se identifican utilizando información de los Estados miembros así como datos de seguridad operacional de que dispone EASA. El plan de seguridad operacional abarca un período de cuatro años, se actualiza con carácter anual y describe corrientes de trabajo específicas dirigidas a tratar problemas específicos. Las corrientes de trabajo abordan no solamente aspectos operacionales, sino también aspectos del sistema y presenta una lista clara de entregables en materia de reglamentación, vigilancia o promoción de la seguridad operacional. 7.4.3 El proceso de establecer equipos regionales de seguridad operacional siguió adelante cuando varios de los COSCAP establecieron Equipos regionales de seguridad operacional de la aviación (RAST) por su propia cuenta y con la misma finalidad. Existe actualmente un RAST relacionado con el COSCAP para Asia sudoriental (SEARAST),


otro vinculado al COSCAP de Asia meridional (SARAST) y un tercero relacionado con el COSCAP para Asia septentrional (NARAST). Análogamente, en África y antes de la transición al BAGASOO, el BAGRAST había sido establecido por el COSCAP-BAG. Todos estos equipos comparten un objetivo común, que consiste en identificar, seleccionar y analizar problemas de seguridad operacional y, atendiendo a los mismos, elaborar e implantar planes de acción. 7.4.4 En 1997, la OACI elaboró la primera versión de su Plan global para la seguridad operacional de la aviación (GASP) formalizando una serie de conclusiones y recomendaciones elaboradas en conjunto por la OACI y la industria. En 2007, se publicó una segunda versión del plan, esta vez basada en la Hoja de ruta para la seguridad operacional de la aviación a escala mundial, que fue elaborada por un grupo de la industria conocido como Grupo de la industria para la estrategia de seguridad operacional (ISSG), en estrecha colaboración con la OACI. La Hoja de ruta para la seguridad operacional de la aviación a escala mundial se basó en datos recogidos por iniciativas regionales, como el CAST, ESSI y PAAST, y comprende mejores prácticas que permiten a los grupos existentes identificar problemas de seguridad operacional y mitigar los riesgos correspondientes. Las mejores prácticas en la Hoja de ruta exhortan a las regiones a elaborar su propia métrica y fundamentación para los riesgos de seguridad operacional y técnicas cualitativas y cuantitativas de evaluación de riesgos que se adoptarían y compartirían en todo el mundo.

7.4.5 Los COSCAP que ya han establecido RAST se benefician de contar con un mecanismo en marcha que les permite identificar y gestionar riesgos de seguridad operacional comunes a la región. Los COSCAP que todavía no han establecido un RAST deberían tratar de hacerlo. Cuando un COSCAP efectúa la transición a una RSOO, o cuando se crea una RSOO donde no existía COSCAP anteriormente, debería mantenerse o establecerse un RAST. La RSOO podría establecer el RAST ya sea como uno de sus comités técnicos o como un equipo independiente. No obstante, sea cual fuere la forma en que se establece el RAST, debe recordarse que su eficacia depende de la activa participación de representantes de entidades estatales y de la industria.

7.5 GARANTÍAS REGIONALES DE SEGURIDAD OPERACIONAL 7.5.1 La RSOO puede contribuir al fortalecimiento de las capacidades de vigilancia de la seguridad operacional de sus Estados miembros y, en nombre de éstos, observar los niveles de aplicación de los ocho elementos críticos de la vigilancia de la seguridad operacional en toda la región o subregión. Además, y de la misma forma que para los requisitos de un programa estatal de seguridad operacional, la RSOO puede ayudar a sus Estados miembros a recoger y almacenar datos sobre peligros y riesgos de seguridad operacional y garantizar que esta información se utiliza para priorizar las actividades de vigilancia en toda la región.

Vigilancia de la seguridad operacional 7.5.2 La RSOO también puede ser responsable de manejar un plan regional de inspecciones de los Estados miembros (como las inspecciones de normalización de EASA en la UE). Dicho plan contribuye a asegurar la implantación uniforme de reglamentos comunes e identifica las carencias de los sistemas de vigilancia de la seguridad operacional de los Estados miembros. En el futuro, esos planes regionales también podrían interactuar eficazmente con el enfoque de observación continua de la OACI. Un sistema de vigilancia de la seguridad operacional eficaz es un requisito previo fundamental para la implantación de un programa de seguridad operacional, ya sea a nivel del Estado como de la región. Sin la eficaz aplicación de los ocho elementos críticos de la vigilancia de la seguridad operacional no es posible establecer un programa de seguridad operacional sólido capaz de identificar y mitigar los riesgos de seguridad operacional dentro del Estado o región. Los elementos críticos de un sistema de vigilancia de la seguridad operacional son esencialmente los mecanismos de defensa de la seguridad necesarios para la eficaz aplicación de legislación y reglamentos relacionados con la seguridad operacional, así como políticas y procedimientos conexos. Se espera de los Estados miembros que apliquen los elementos críticos en una forma que suponga la responsabilidad compartida del Estado y de la totalidad de la


comunidad aeronáutica de la región. Los elementos críticos del sistema de vigilancia de la seguridad operacional se describen con considerable detalle en la Parte A del presente manual.

7.5.3 A nivel regional, los ocho elementos críticos de la vigilancia de la seguridad operacional se aplican igualmente bien a la RSOO, en el sentido de que se espera que ésta funcione en un entorno normativo común o armonizado que facilite la ejecución de su mandato. También se espera que cuente con una estructura orgánica sólida, integrada por un ED/CEO, apoyado por un número adecuado de personal técnico y no técnico bien calificado y experimentado. La RSOO también debería financiarse para que pueda sostener sus actividades a largo plazo y otorgársele un mandato donde se defina claramente el carácter de dichas actividades. La RSOO también debería contar con los medios para capacitar a su personal y proporcionarles las herramientas técnicas, el equipo y los textos de orientación que les permita llevar a cabo sus tareas con eficacia. La RSOO debería estar equipada como para apoyar actividades relativas al otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobaciones, vigilancia y solución de deficiencias de seguridad operacional de sus Estados miembros, independientemente de si emprende algunas de estas funciones directamente o lleva a cabo actividades en apoyo de las mismas. Por último, con respecto a la resolución de problemas de seguridad operacional, la RSOO debería estar en condiciones de analizar deficiencias de seguridad operacional dentro de la región y formular recomendaciones para su resolución.

7.5.4 Mucho de los aspectos relativos a los elementos críticos, como los marcos jurídico y normativo, la estructura orgánica, la resolución de problemas de seguridad operacional y la política de cumplimiento ya se han considerado en los capítulos anteriores de este manual o en este mismo capítulo. Los aspectos relacionados con la instrucción del personal de la RSOO se analizarán en el Capítulo 8. Las partes restantes del presente capítulo tratarán del suministro de orientación técnica, herramientas y equipo para los inspectores de la RSOO así como de las actividades de ésta en relación con el otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobaciones, y supervisión y resolución de deficiencias de seguridad operacional. Textos de orientación, procedimientos y procesos 7.5.5 El Elemento crítico 5 de los sistemas de vigilancia de la seguridad operacional, es decir, el suministro de orientación técnica, medios e información crítica en materia de seguridad operacional, es tan pertinente a la eficacia de la vigilancia a nivel de la región como lo es a nivel del propio Estado. La RSOO debería elaborar, para proporcionar a todo el personal técnico, orientación sobre las formas de realizar sus funciones específicas, incluyendo procedimientos para evaluar la documentación y demostrar su adecuación operacional para expedición inicial y continuación de la vigencia de licencias, certificaciones, autorizaciones y aprobaciones de solicitantes. La OACI ha elaborado y publicado una variedad de textos de orientación técnica para ayudar a los Estados a aplicar las disposiciones de los Anexos al Convenio que también podría utilizar la RSOO.

7.5.6 Siempre que sea posible, la RSOO debería emplear el material existente, con las modificaciones necesarias para ajustarse a la situación y requisitos locales. No obstante, la RSOO también debería elaborar y publicar sus propios textos de orientación técnica para ayudar a sus expertos técnicos en la aplicación de requisitos legislativos y normativos, procedimientos, procesos y prácticas. También es fundamental que se proporcione orientación a los inspectores con respecto al funcionamiento general de la RSOO, y sus políticas y procedimientos. Esto puede hacerse en forma de manual de políticas y procedimientos, un ejemplo de cuyo índice figura en el Apéndice C.

7.5.7 En el caso de Europa, una región regida por un marco legislativo y normativo común en materia aeronáutica, los requisitos comunes que se promulgan por los órganos de legislación de la UE con aplicación directa en los Estados miembros de la misma y las políticas, procedimientos y otros textos de orientación elaborados por la RSOO deberían facilitar los procesos y procedimientos necesarios para la expedición de licencias al personal, certificados, autorizaciones y aprobaciones comunes en los Estados miembros. Los expertos técnicos de la RSOO e inspectores nacionales también establecerán un intercambio de información activo y pericia técnica para proporcionar una vigilancia continua y armonizada de las actividades de aviación dentro de la región. Esto debería resultar en un aumento de la


eficacia y eficiencia, una satisfacción óptima de los usuarios y también la optimización de los recursos de los Estados miembros. Sistema armonizado o común de certificación y otorgamiento de licencias 7.5.8 Un sistema armonizado o común de legislación de aviación civil, reglamentos y procedimientos para el otorgamiento de licencias al personal, aprobación de organizaciones de instrucción aeronáutica, certificación de explotadores, aprobación de organizaciones de mantenimiento, diseño y producción, y certificación de aeródromos debería contribuir a reducir los costos de explotación, tanto de la administración de aviación civil como de la industria aeronáutica, facilitando así un saludable crecimiento de la misma en los Estados miembros. Lo que es más importante, debería asegurar que todas las actividades mencionadas se realizan en forma normalizada dentro de una región o subregión y fomentar la fluida realización de inspecciones. Además, debería facilitar la instrucción de inspectores y personal técnico de la RSOO. Los requisitos y procedimientos legislativos y normativos, armonizados o comunes contribuirán al mejoramiento del nivel de la seguridad operacional del transporte aéreo en la región y evitarán conflictos entre diversos requisitos y procedimientos nacionales debido a las enmiendas de los SARPS.

7.5.9 Donde se implanten legislación y reglamentos comunes, la autoridad para llevar a cabo actividades de otorgamiento de licencias, certificación, autorización y aprobación, incluyendo la expedición de documentos conexos, puede delegarse a la RSOO. No obstante, en la práctica, el nivel de delegación dependerá de los recursos disponibles a la RSOO y de consideraciones políticas y jurídicas peculiares a la región. Normalmente, la autoridad de certificación y otorgamiento de licencia de la RSOO se limitará a ciertas áreas y se podrá ejercer solamente cuando la acción centralizada sea el único medio de lograr la aplicación normalizada o uniforme. No obstante, con el tiempo y según el caso, el ámbito de la autoridad de certificación y otorgamiento de licencias de la RSOO podría ampliarse a otras áreas.

7.5.10 Por ejemplo, en 2003, la EASA asumió la responsabilidad de la certificación de aeronavegabilidad y ambiental de todos los productos aeronáuticos, partes y dispositivos que se diseñan, fabrican, mantienen o utilizan por personas bajo el ámbito de vigilancia normativa de los Estados miembros de la UE. Actualmente se concentra en la aprobación de organizaciones de diseño, producción y mantenimiento de la aeronavegabilidad dentro del ámbito del Artículo 20 del reglamento básico de EASA. Además, sus responsabilidades comprenden la aprobación de organizaciones de tripulaciones de vuelo (específicamente organizaciones de instrucción de tipo, organizaciones de instrucción de vuelo y centros de medicina aeronáutica) emplazados en Estados miembros que no pertenecen a la Unión Europea/Espacio Económico Europeo/Asociación Europea de Libre Intercambio (UE/EEE/AELI). Por último, expide, y siempre en el ámbito del Reglamento básico, autorizaciones a explotadores de terceros países que quieran volar a un Estado miembro de la UE/EEE/AELI.

7.5.11 No obstante, incluso en áreas en que EASA tiene autoridad para expedir certificados o aprobaciones, no realiza por sí misma toda la labor de certificación. Parte del trabajo necesario para las aprobaciones de diseño se contrata a las administraciones de aviación civil de los Estados miembros que llevan a cabo la parte de la labor relativa a aprobaciones de organizaciones en nombre de EASA.

7.5.12 Cuando en una región existe un marco normativo armonizado, las administraciones de aviación civil en los Estados miembros seguirán siendo la única autoridad para expedir licencias y certificados de explotador aeronáutico, aprobar organizaciones de mantenimiento de aeronaves, aprobar organizaciones de diseño y producción y aprobar centros de instrucción. La función de la RSOO es llevar a cabo tareas, inspecciones, auditorías y estudios, necesarios para apoyar la expedición de certificados, licencias y aprobaciones por la AAC del Estado. En todos los casos, la RSOO puede también apoyar las funciones de otorgamiento de licencias, certificación, autorización y aprobación de sus Estados miembros en otras formas, como el suministro de instrucción o la organización de seminarios teóricos y prácticos. Además, puede realizar auditorías dirigidas a identificar y rectificar deficiencias en los procesos y sistemas del Estado y asegurar su normalización en toda la región.


Supervisión 7.5.13 La obligación y responsabilidad de un Estado contratante en cuanto a un sistema de aviación civil internacional seguro y ordenado no terminan con la expedición de una licencia, certificado, autorización o aprobación. El mantenimiento de operaciones seguras y continuas, en particular durante períodos de cambios importantes, exige que el Estado establezca también un sistema para asegurar la continua competencia de la organización, así como la competencia individual y profesional de los titulares de licencias/habilitaciones/certificados/autorizaciones/aprobaciones; la continua validación de licencias/habilitaciones/certificados/autorizaciones/aprobaciones; la continua capacidad de las organizaciones de instrucción, explotadores, organizaciones de mantenimiento, diseño y producción y otros provee-dores de servicios, según corresponda, para mantener un funcionamiento seguro y regular. 7.5.14 El mantenimiento de operaciones seguras continuas puede garantizarse solamente si la AAC del Estado está en condiciones de atraer, contratar y retener expertos con el nivel necesario de competencia y conocimientos técnicos. La falta de competencia y conocimientos apropiados en muchos Estados, resultante de recursos inadecuados, necesita imponer una solución alternativa que permita a los Estados satisfacer sus obligaciones de seguridad operacional. Por consiguiente, la función de la RSOO es ayudar a los Estados miembros a cumplir con dichas obligaciones y responsabilidades proporcionando personal técnico altamente calificado para la supervisión del personal titular de licencias, organizaciones aprobadas, explotadores de servicios aéreos certificados y titulares de autorizaciones. Esta responsabilidad compartida debería también permitir una óptima utilización de dichos expertos técnicos altamente calificados, permitiéndoles mantener sus conocimientos e intercambiar información de seguridad operacional actualizada con un mayor número de inspectores nacionales de seguridad operacional. Esto puede comprender la certificación e inspección de tripulaciones de vuelo, verificaciones de competencia de los controladores de tránsito aéreo, certificación de aeródromos y otras tareas, según corresponda. 7.5.15 La supervisión necesaria e inspecciones conexas deberían planificarse y llevarse a cabo por expertos técnicos de la RSOO siempre que tales servicios sean necesarios o solicitados por un Estado miembro. A este respecto, el personal de la RSOO incluyendo los inspectores, debe estar adecuadamente calificado y poseer credenciales actualizadas y apropiadas que les identifiquen como expertos técnicos de la RSOO, aprobados o aceptadas por las autoridades de aviación civil en los Estados miembros. El derecho del personal de la RSOO responsable de tener acceso irrestricto para inspeccionar aeronaves, documentos, aeródromos, servicios de tránsito aéreo y otras instalaciones conexas, debe establecerse claramente en el documento de acuerdo a la RSOO, según el mandato de cada uno de los Estados miembros y reflejarse también en la identificación personal de cada inspector. 7.5.16 La función de supervisión debería realizarse con carácter continuo, en fechas o intervalos especificados o conjuntamente con la renovación de una licencia, certificado, autorización o aprobación. Las inspecciones programadas deben aumentarse con inspecciones aleatorias de todos los aspectos de la operación. En el caso de un explotador de servicios aéreos u organización de mantenimiento, independientemente del método aplicado para la supervisión, todos los aspectos de los procedimientos y prácticas del explotador de servicios aéreos u organización de mantenimiento deberían evaluarse y llevarse a cabo inspecciones apropiadas con regularidad, con observación suficiente para asegurar que se aplican la gestión de riesgos de seguridad operacional y las medidas correctivas. En el contexto de un RCP, la RSOO debería tratar de priorizar sus inspecciones, auditorías y otras actividades de supervisión respecto de las áreas de seguridad operacional que se han identificado mediante su análisis de peligros y evaluación de los riesgos de seguridad operacional existentes en la región. 7.5.17 El personal técnico y los inspectores de la RSOO que ejercen la supervisión deberían llevar a cabo esas actividades de manera exhaustiva para demostrar que las operaciones o el mantenimiento de la competencia se mantienen con arreglo a los requisitos de la licencia, certificado, autorización o aprobación expedidos. 7.5.18 El programa de supervisión e inspección debería proporcionar una evaluación completa y concluyente del mantenimiento de la competencia de los titulares de licencias/certificados/habilitaciones y del continuo cumplimiento de las normas por los explotadores de servicios aéreos, organizaciones de mantenimiento y otros proveedores de servicios según corresponda. Además, los informes de inspección conexos deberían indicar si los procedimientos y procesos de


supervisión empleados por la RSOO son eficaces. Cada Estado miembro conserva la responsabilidad de asegurar que la labor llevada a cabo por la RSOO se realiza con expertos técnicos adecuadamente cualificados, experimentados y capacitados, en cumplimiento con los requisitos aplicables y con arreglo a los procedimientos elaborados. En la mayor medida posible, los inspectores nacionales deberían acompañar a los expertos técnicos regionales cuando realicen funciones de vigilancia para adquirir técnicas armonizadas de inspección y vigilancia y ayudar a recoger información de seguridad operacional para la resolución de deficiencias identificadas y para la documentación y análisis de datos de información de seguridad operacional. La información sobre todos los asuntos relativos a la realización de la supervisión, incluyendo la función de los inspectores de la RSOO y de las credenciales que han de otorgarse a los mismos, debería incluirse en el manual de políticas y procedimientos de la RSOO o documento equivalente.

Recolección, análisis e intercambio de datos de seguridad operacional 7.5.19 Durante mucho tiempo, las estrategias de seguridad operacional exitosas se han basado en el flujo constante de datos de seguridad operacional y en el análisis de esos datos para elaborar información e indicadores de seguridad operacional. Se ha proporcionado un amplio volumen de datos mediante sistemas de notificación tanto voluntaria como obligatoria. El SSP y el SMS de los proveedores de servicios se basan en un flujo constante de datos de seguridad operacional para medir el grado en que las actividades abarcadas por esos sistemas satisfacen sus objetivos respectivos. La RSOO debe elaborar e implantar una estrategia para dar recolección, análisis y a opción de medidas sobre la base de los indicadores críticos de seguridad operacional a efectos de asegurar su eficacia y concentrar los nuevos planes de trabajo en las condiciones que sean más críticas para la seguridad operacional. 7.5.20 La RSOO debería establecer procedimientos para compartir información relacionada con la seguridad operacional así como los informes sobre sus conclusiones entre los Estados miembros. En tanto que organización que realiza tareas relacionadas con la vigilancia de la seguridad operacional en nombre de sus Estados miembros, tiene la responsabilidad de asegurar que cada Estado miembro está bien informado sobre la situación imperante en todos los demás Estados miembros con respecto a la vigilancia de la seguridad operacional. 7.5.21 La RSOO puede actuar como depósito de informes voluntarios de información relacionada con la seguridad operacional para garantizar que la información crítica para la seguridad operacional se suministra a los Estados y a la industria aeronáutica, según corresponda. Una ventaja de utilizar la RSOO como centro de recolección de información de seguridad operacional es que permite a la organización recoger y, si es necesario, eliminar la identificación de la fuente de la información para asegurar el anonimato o la protección de quien la ha suministrado. La compartición de información de seguridad operacional apoya plenamente la implantación de procesos del SMS del proveedor de servicios y SSP del Estado. Además, un proceso regional de notificación de seguridad operacional garantiza que se mantenga la reserva de identificación y el anonimato y fomenta de esa manera la notificación y el análisis de información de seguridad operacional. En el sitio web de la OACI en www.icao.int/fsix se proporcionan varios ejemplos de sistemas de notificación de la seguridad operacional confidenciales y voluntarios. En el caso de que la región cuente con una RSOO y una RAIO, deberá determinarse la organización que gestionaría la base de datos sobre accidentes e incidentes. Entonces, también tendría que elaborarse un proceso para asegurar una estrecha coordinación y cooperación entre ambas organizaciones. 7.5.22 La reunión de los datos a nivel regional representa varias ventajas para los Estados miembros participantes. En primer lugar, la reunión de los datos proporciona mayor confianza de que éstos son fiables y equilibrados. Una mayor exposición de los datos también brinda mejores posibilidades de realizar análisis comparativos. Finalmente, la agregación o reunión de los datos mejora la capacidad de descubrir tendencias mediante la aplicación de modelos de predicción. Especialmente desde el punto de vista de los Estados más pequeños, con actividades aeronáuticas limitadas, el acceso a datos agregados de alta calidad les permite verificar sus propios problemas de seguridad operacional, que pueden no ser tan evidentes en los conjuntos de datos limitados. Desde la perspectiva regional, se espera que los datos agregados de alta calidad contribuyan a identificar y analizar mejor problemas, aspectos y tendencias específicos de seguridad aeronáutica de carácter regional, así como observar la performance general del sistema regional de seguridad operacional de la aviación.


7.5.23 También debería alentarse a los Estados miembros a que compartan mutuamente y en forma directa la información relacionada con la seguridad operacional así como con otros Estados contratantes del Convenio de Chicago. El no compartir información crítica para la seguridad operacional entre Estados, aunque esa información pueda ya estar en conocimiento de uno o más Estados, se ha señalado como una carencia grave con posibilidades de consecuencias negativas para la operación segura de las aeronaves. Se opina que, si alguna información crítica para la seguridad operacional se hubiera compartido libremente entre los Estados, podrían haberse evitado muchos accidentes de aviación. 7.5.24 Es muy importante que la RSOO conserve un registro y copias de todos los informes distribuidos y de toda la información relacionada con la seguridad operacional transmitida a los Estados miembros, de modo que dichos informes e información puedan obtenerse para fines de prevención de accidentes cuando sea necesario. Será una función principal de los expertos técnicos de la RSOO analizar una información elaborada a partir de los datos regionales recogidos y continuar alentando a los Estados miembros a que proporcionen insumos adicionales al sistema de notificación. También es fundamental que los expertos técnicos discutan la importancia de dicha notificación y convenzan a los funcionarios estatales de que un mayor número de informes resulta fundamental para el éxito del proceso de análisis de seguridad operacional y no es una indicación de mayores deficiencias. 7.5.25 Varias bases de datos y herramientas de soporte lógico para su elaboración, están disponibles para facilitar la recolección, análisis y compartición de información de seguridad operacional. Uno de estos mecanismos de notificación es el Centro europeo de coordinación de sistemas de informes de accidentes e incidentes de aviación (ECCAIRS), elaborado por primera vez por la Comisión Europea como medio de recoger información sobre incidentes de seguridad operacional y proporcionar a los Estados europeos un conjunto de datos y formato de almacenamiento compatibles. La misión general del ECCAIRS es permitir la recolección, compartición y análisis de la información de seguridad operacional para mejorar la seguridad operacional del transporte público. La primera versión de producción del mecanismo de notificación del ECCAIRS (edición 3) se distribuyó en 1998 seguida, en 2003, por una actualización mejorada (edición 4) que apoyaba normas de la OACI recientemente introducidas. Aunque la versión actual es plenamente compatible con el sistema ADREP de la OACI, se continuarán realizando más actualizaciones del ECCAIRS. 7.5.26 El mecanismo de notificación del ECCAIRS permite recoger e intercambiar información sobre incidentes en forma normalizada y se utiliza actualmente en toda Europa y otras regiones del mundo. La OACI lo pone a disposición de los Estados y RSOO en forma gratuita y lo apoya con instrucción.

7.6 PROMOCIÓN REGIONAL DE LA SEGURIDAD OPERACIONAL Se espera que la RSOO emprenda actividades dirigidas a promocionar la seguridad operacional dentro de la región. Estas actividades consistirán en la preparación y dictado de cursos de instrucción tanto para su propio personal técnico e inspectores como para otros personales y sus Estados miembros. Otras actividades pueden abarcar la publicación de comunicados y boletines dirigidos a mantener informados tanto a los Estados miembros como a la industria aeronáutica sobre problemas regionales de seguridad operacional y las actividades que se realizan para resolverlos. Además, como es el caso de las RSOO existentes, un sitio web proporciona un medio muy eficaz de difundir información.

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Capítulo 8

PROGRAMA DE INSTRUCCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN REGIONAL DE VIGILANCIA

DE LA SEGURIDAD OPERACIONAL

8.1 INSTRUCCIÓN DE INSPECTORES Y OTRO PERSONAL TÉCNICO 8.1.1 La instrucción y retención de inspectores y otro personal técnico se ha reconocido desde hace mucho como un desafío para los Estados emergentes y sistemas regionales de aviación en desarrollo. Los resultados de auditorías de seguridad operacional de la OACI para el Elemento crítico 4 — Cualificación e instrucción del personal técnico, señala que la instrucción técnica es una de las mayores prioridades para los Estados contratantes. Además, varias de las iniciativas mundiales de seguridad operacional (GSI) del GASP se relacionan directamente con la instrucción. La GSI-11 — Número suficiente de personal cualificado — aborda, en particular, la necesidad de que la industria y las autoridades encargadas de la reglamentación tengan acceso a un número suficiente de personal cualificado y experimentado para apoyar su labor. La contratación, retención e instrucción del personal cualificado, tanto a nivel estatal como regional, constituyen un verdadero desafío, pero son una obligación fundamental de los Estados. 8.1.2 La RSOO debe determinar los requisitos mínimos de cualificación y experiencia de su personal técnico y también proporcionar la instrucción técnica, jurídica y administrativa necesaria para que puedan ejercer con eficacia sus obligaciones y responsabilidades. El personal técnico representa a la RSOO y, como tal, requiere el continuo desarrollo de sus conocimientos y pericia relativos a sus responsabilidades respectivas. Esto debería lograrse mediante cursos iniciales, en el trabajo, periódicos y especializados en todas las disciplinas en las que son responsables los funcionarios técnicos. La participación en seminarios teóricos y prácticos organizados por la OACI y organizaciones internacionales y regionales relacionadas con la aviación también puede permitir al personal técnico de la RSOO ampliar su competencia y compartir experiencias con expertos de otras regiones. 8.1.3 La instrucción por y para expertos y personal técnico regionales constituye un programa continuo y dinámico. Normalmente, la instrucción se realiza en tres etapas, a saber inicial, en el trabajo y periódica. La instrucción del personal de la RSOO no se debe limitar estrictamente a elementos profesionales como el mantenimiento de la competencia y la actualización. Es primordial que también se imparta a los inspectores instrucción sobre temas como la legislación y reglamentos de aviación civil aplicables, aptitudes, conocimientos, tareas y responsabilidades del inspector así como procedimientos para la aplicación y cumplimiento de requisitos. La instrucción (técnica), práctica y teórica especializada y periódica, comprendidos los cursos de redacción de informes técnicos y de supervisión, permitirá que el personal técnico mantenga un alto nivel de conocimientos y competencia y realice sus tareas y responsabilidades de forma eficaz y eficiente.

8.2 REQUISITOS DE COMPETENCIA 8.2.1 La política de instrucción, los requisitos de gestión de la seguridad operacional, la gestión de recursos y el diseño de procesos de instrucción de la RSOO deberían ser considerados por el coordinador de instrucción, al iniciar un programa de capacitación a efectos de asegurar que la instrucción requerida se dirigirá a la satisfacción de las necesidades de instrucción de la organización. Los resultados de auditorías realizadas a varios Estados y evaluaciones de proveedores de servicios, conjuntamente con insumos de los programas de notificación del SMS y SSP, serán indicadores clave de las necesidades de instrucción y de la priorización de tales necesidades.


8.2.2 También deben documentarse los requisitos de competencia. Estos documentos pueden examinarse periódicamente o cuando sea necesario, a medida que se realizan las tareas y asignaciones de responsabilidad y se evalúa el desempeño de cada miembro del personal. La definición de las necesidades futuras de la RSOO, en relación con sus objetivos estratégicos y de instrucción, incluida la competencia necesaria del personal técnico, puede provenir de varias fuentes internas o externas, como sigue:

a) cambios orgánicos o tecnológicos que afectan al proceso de trabajo o repercuten en el carácter de los servicios proporcionados por la organización;

b) examen y enmienda de los objetivos de instrucción, como se haya establecido en la reunión de examen del comité técnico de la RSOO;

c) datos registrados en la instrucción anterior y en la actual;

d) evaluación por la RSOO de la competencia de cada miembro técnico y experto nacional adscrito de los Estados miembros para desempeñar las tareas y responsabilidades específicas;

e) registro de la rotación o fluctuación estacional de expertos disponibles en los Estados miembros;

f) certificación interna o externa necesaria para el desempeño de tareas o funciones específicas;

g) solicitudes de personal técnico de la RSOO determinando oportunidades de desarrollo personal, que contribuyen a los objetivos de la organización;

h) resultado de exámenes del proceso y medidas correctivas adoptadas debido a reclamos de clientes o informes por falta de conformidad;

i) directivas provenientes de las administraciones de aviación civil de los Estados miembros o del Comité técnico o normas que repercuten en las actividades y recursos de la RSOO; y

j) determinación o anticipación de nuevos requisitos de los proveedores de servicios.

8.2.3 El coordinador de la instrucción debería llevar a cabo exámenes regulares de los documentos que indican la competencia necesaria para cada proceso y de los registros que enumeran la competencia de cada uno de los miembros del personal y expertos adscritos de los Estados miembros. El examen debería relacionarse con los requisitos de las tareas y el desempeño conexo. Se pueden utilizar diferentes métodos para examinar las competencias del personal técnico, como los siguientes:

a) entrevistas y cuestionarios con el personal técnico, supervisores y directores;

b) observación de la instrucción o del desempeño en las tareas;

c) discusiones de grupos; y

d) insumos de expertos temáticos. 8.2.4 El coordinador de la instrucción y el personal técnico deberían armonizar el proceso de instrucción dentro de los Estados miembros para reforzar una instrucción técnica coherente y facilitar la utilización de expertos técnicos nacionales por la RSOO a efectos de lograr un mayor nivel de competencia de sus inspectores y maximizar las oportunidades de instrucción regional en seguridad operacional.

Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 8. Programa de instrucción de la organización regional de vigilancia de la seguridad operacional 8-3

8.3 POLÍTICAS Y OBJETIVOS DE LA INSTRUCCIÓN Uno de los objetivos declarados de la RSOO debería ser la creación de una política de instrucción regional para proporcionar al personal técnico de los Estados miembros cursos y seminarios teóricos y prácticos de instrucción especializados. El propósito de tal política sería desarrollar la pericia, conocimientos y aptitudes necesarias para la preparación e implantación de requisitos y procedimientos de aviación comunes o, según el caso, armonizados, así como la realización de las actividades de otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobación y supervisión. La instrucción también debería preparar a los inspectores para la aplicación, en toda la región, de los conceptos de SSP y SMS. Los objetivos de la instrucción deberían seguir fortaleciéndose mediante la aplicación de los SARPS, procedimientos, textos de orientación y métodos pertinentes de la OACI relacionados con la seguridad operacional, y la puesta en práctica eficaz de los elementos críticos de un sistema regional de vigilancia de la seguridad operacional. Estos objetivos deberían examinarse, evaluarse, actualizarse o sustituirse, según se considere apropiado, aplicando un enfoque de evaluación continua basado en el proceso.

8.4 PROGRAMA DE INSTRUCCIÓN 8.4.1 El coordinador de instrucción y administrativo (TAC) o una persona con autoridad similar debería estar a cargo de la elaboración e implantación del programa de instrucción de la RSOO. El TAC, con ayuda de un especialista o asistente en instrucción, debería evaluar periódicamente las necesidades de instrucción del personal técnico asignado a funciones y responsabilidades relacionadas con los procesos de otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobación y supervisión. El programa de instrucción de la RSOO debe apoyar las necesidades no sólo del personal técnico de la RSOO, sino también de todo el personal pertinente. Dicha instrucción también debería contar con procedimientos de codificación apropiados o examen para asegurar que los objetivos de la instrucción se logran con eficacia y que el éxito de los cursos no se basa solamente en la concurrencia a los mismos. 8.4.2 Se necesitarán diferentes niveles de instrucción para el personal técnico de la RSOO y los inspectores nacionales de los Estados miembros. Durante las primeras etapas de la implantación del programa de instrucción, deberá proporcionarse capacitación específica en vigilancia de la seguridad operacional al personal técnico que participe en la elaboración de procedimientos de otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobación y supervisión. Una vez que se haya establecido completamente la RSOO, se abordarían las necesidades de instrucción de otros inspectores nacionales, a efectos de fortalecer la capacidad de vigilancia de la seguridad operacional de los Estados miembros. 8.4.3 Debería realizarse un análisis de las necesidades de instrucción basándose en las competencias requeridas en la descripción de tareas de cada miembro del personal, y dicha instrucción debería prepararse e impartirse al personal en cuestión teniendo en cuenta esas necesidades. De esta forma, el personal tendrá una clara comprensión de sus cualificaciones y requisitos de competencia. Además, las personas que deseen avanzar a nuevos cargos de responsabilidad contarán con criterios bien definidos para su instrucción y cualificación. 8.4.4 El adoctrinamiento técnico del programa de instrucción, la formación inicial y la instrucción en el puesto de trabajo del personal nuevo, así como la instrucción específica, periódica y externa del personal existente, garantizarán que el personal técnico de la RSOO, conjuntamente con el personal técnico del Estado, sean competentes y tengan conocimiento de la importancia de sus actividades y que comprendan claramente la manera en que contribuyen al logro general de la política y objetivos de la organización. La elaboración de textos de referencia técnicos armonizados aplicables y la instrucción sistemática en el puesto de trabajo son fundamentales para la implantación eficiente y eficaz de la RSOO. 8.4.5 La adecuada coordinación de un programa regional de instrucción de seguridad operacional también impedirá la duplicación de actividades de instrucción y garantizará que se proporciona adecuada notificación de los cursos de capacitación y se fomenta la concurrencia de los mismos para optimizar las oportunidades de instrucción. Si se proporciona instrucción por medio de los servicios de un proveedor externo de servicios de capacitación, la RSOO


debería supervisar permanentemente la calidad de la capacitación que se ofrece al personal. El éxito de las actividades de instrucción dependerá en parte de la eficacia de las interacciones entre el TAC, los proveedores de servicios de capacitación y los alumnos.

8.5 PLAN Y REQUISITOS DE LA INSTRUCCIÓN 8.5.1 Con el fin de reducir la brecha entre la competencia existente y la requerida de la RSOO y los expertos técnicos del Estado, el TAC debería vigilar estrechamente las siguientes etapas del proceso de capacitación: a) determinación de las necesidades de instrucción; b) diseño y planificación de la instrucción; c) suministro de la instrucción; y d) evaluación de los resultados de la instrucción. 8.5.2 Mediante su participación en el proceso de instrucción, el personal de la RSOO (conjuntamente con los expertos nacionales adscritos cuya competencia se está mejorando por medio del programa de instrucción regional) desarrollarán un sentido de pertenencia en el éxito del programa regional de vigilancia de la seguridad operacional. Este sentido de pertenencia infundirá una cultura de la seguridad operacional que fomente el cumplimiento de las normas. El proceso de instrucción de la RSOO debería examinarse con carácter continuo y mejorarse o enmendarse según se considere necesario, especialmente cuando se introducen nuevos miembros o nuevas obligaciones de vigilancia. 8.5.3 El programa de instrucción de la RSOO debería ser parte integrante de la actividad regular de la organización, y el personal técnico de la misma y los expertos adscritos de los Estados miembros deberían estar adecuadamente capacitados, cualificados y contar con la experiencia apropiada para llevar a cabo sus tareas. Además de la instrucción técnica, debería proporcionarse al personal instrucción sobre las responsabilidades y actividades generales de la RSOO y de los medios con los cuales apoya al sistema regional de vigilancia de la seguridad operacional. La capacitación debería incluir, como mínimo, la elaboración o armonización de legislación y reglamentos estatales así como de procedimientos para otorgamiento de licencias, certificación, autorización, aprobación y supervisión. 8.5.4 La RSOO también debería aprovechar los programas de instrucción externos que ofrecen las organizaciones internacionales o regionales y la industria aeronáutica. Es muy común que las organizaciones internacionales o regionales, como la Administración Federal de Aviación (FAA) de los Estados Unidos, EASA, y la Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea (EUROCONTROL), los fabricantes de aeronaves o las líneas aéreas ofrezcan periódicamente cursos de instrucción o seminarios teóricos y prácticos con miras a mejorar el conocimiento y las aptitudes del personal aeronáutico. Estos programas de instrucción externos pueden beneficiar al personal de la RSOO así como al personal técnico de los Estados miembros y mejorar la capacidad de la organización para ayudar a esos Estados en el cumplimiento de sus obligaciones de vigilancia de la seguridad operacional. También debería aprovecharse los cursos ofrecidos por la OACI incluida la instrucción de inspectores gubernamentales de seguridad operacional, avalada por la OACI. 8.5.5 Si se proporciona instrucción por medio de un proveedor externo de servicios de capacitación, la RSOO debería supervisar permanentemente la calidad de la capacitación que se ofrece al personal. El éxito de las actividades de instrucción dependerá en parte de la eficacia de las interacciones entre el TAC, los proveedores de instrucción y los alumnos. El objetivo de dicha instrucción es que el alumno esté en condiciones de realizar tareas de vigilancia de la seguridad operacional con un grado mínimo de supervisión hasta que logre la cualificación total y, posteriormente, esté en condiciones de realizar dicha vigilancia independientemente.

Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 8. Programa de instrucción de la organización regional de vigilancia de la seguridad operacional 8-5

8.6 EVALUACIÓN DE LA INSTRUCCIÓN 8.6.1 La finalidad de la evaluación de la instrucción es confirmar que se han cumplido tanto los objetivos orgánicos como los de capacitación. Para evaluar los resultados de la instrucción se utilizan las especificaciones de las necesidades de instrucción del programa de instrucción regional y los registros de los cursos correspondientes. Debería reconocerse que a menudo no es posible analizar y validar plenamente los resultados de la instrucción hasta que pueda observarse y evaluarse el participante en su puesto de trabajo. 8.6.2 Las evaluaciones deberían realizarse a corto y largo plazo como sigue: a) A corto plazo, debería obtenerse información de los participantes con respecto a los métodos

utilizados, y al conocimiento y aptitudes adquiridos como resultado de la instrucción. b) A largo plazo, debería evaluarse el mejoramiento en el desempeño en el trabajo y la productividad de

los participantes conjuntamente con comentarios que se soliciten de los proveedores de servicios. 8.6.3 La evaluación y supervisión de la instrucción deberían llevarse a cabo basándose en los criterios de competencia establecida. La finalidad principal de la supervisión es garantizar que el programa de capacitación de la RSOO se gestiona e implanta según sea necesario para suministrar evidencia objetiva de que el programa es eficaz en la satisfacción de los requisitos de instrucción de la RSOO. La supervisión entraña examinar todo el proceso de instrucción en cada una de las cuatro etapas descritas anteriormente (véase 8.5.1). El comité técnico y sus grupos de expertos técnicos también resultarán útiles en la elaboración y supervisión de programas, planes y textos de instrucción a efectos de garantizar que permanecen actualizados y se aplican a las necesidades de la RSOO. 8.6.4 Los insumos para la supervisión pueden incluir todos los registros de todas las etapas del programa de instrucción. Basándose en estos registros, puede realizarse un examen de las diferentes etapas para detectar irregularidades que exijan medidas correctivas o preventivas. Esta información puede recopilarse con carácter continuo a fin de establecer la base para validar el programa de instrucción y formular recomendaciones para su mejoramiento. Cuando la RSOO cuente con recursos insuficientes para realizar una evaluación interna, o cuando una evaluación interna indique que el programa de instrucción presenta deficiencias, puede necesitarse una evaluación externa y más recursos externos de capacitación para lograr el nivel de competencia apropiado.

8.7 MANTENIMIENTO DE REGISTROS DE INSTRUCCIÓN En todo momento, deberían mantenerse registros con la historia de la instrucción de todo el personal técnico de la RSOO y de los expertos nacionales adscritos de los Estados miembros. Los registros de instrucción de todo el personal deberían almacenarse en un lugar seguro en que pueda mantenerse en todo momento su carácter confidencial. Cuando sea posible, una copia de reserva de toda la información sobre competencias y relacionada con la instrucción debería mantenerse en un lugar separado en caso de pérdida o destrucción de los ficheros del emplazamiento principal. El TAC y cada uno de los miembros del personal son responsables de garantizar que los registros de instrucción se mantienen actualizados y que en todo momento se garantice su confidencialidad. Además, cuando se requiera instrucción de actualización periódica, el mecanismo de gestión de los registros debería proporcionar una notificación y programación tempranas de tal capacitación periódica a efectos de asegurar que no existen brechas o lapsos en las cualificaciones.

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A-1

Apéndice A

EJEMPLO DE UN DOCUMENTO DE ACUERDO SOBRE RSOO REAL

CARTA DE ACUERDO

entre los Estados miembros del Grupo del Acuerdo de Banjul (BAG)

y el Programa de ejecución integral AFI (ACIP) sobre arreglos para el suministro de apoyo

a los Estados miembros del BAG sobre la base de la Decisión C-DEC 185/6 del Consejo del 3 de noviembre de 2008

Considerando que los Estados miembros del BAG han realizado un análisis de carencias específico sobre la base del Plan global para la seguridad de la aviación civil (GASP) como lo recomendó la Resolución A36-1 de la Asamblea de la OACI;

Considerando que las auditorías de la vigilancia de la seguridad operacional llevadas a cabo por la OACI han indicado

que muchos Estados africanos deben aunar sus recursos para satisfacer sus obligaciones de vigilancia de la seguridad operacional;

Considerando que después del análisis de carencias realizado por ACIP, los Estados miembros del BAG han

determinado las medidas prioritarias necesarias para resolver las carencias que se han identificado mediante los procesos durante el 10° período de sesiones plenarias del COSCAP-BAG (Banjul, Gambia, 30-31 de octubre de 2008);

Considerando que las medidas prioritarias determinadas por los Estados miembros del BAG fueron examinadas por el

ACIP y presentadas al Consejo de la OACI durante la Sexta sesión de su 185° período de sesiones (Montreal, 3 de noviembre de 2008);

Considerando que el Consejo de la OACI ha encargado al ACIP que proporcione el apoyo necesario a los Estados

miembros del BAG (véase C-DEC 185/6) para la aplicación eficaz de las medidas prioritarias determinadas por el 10° período de sesiones plenarias de los Estados del BAG;

Teniendo en cuenta el compromiso de cada Estado contratante de acelerar la ejecución del Plan global para la

seguridad operacional de la aviación (GASP) y las Iniciativas mundiales para la seguridad operacional; Recordando que el COSCAP-BAG fue establecido con miras a preparar una transición hacia una organización regional

de vigilancia de la seguridad operacional; Reconociendo que el establecimiento de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional y de una

agencia regional de investigación de accidentes tendría como resultado una capacidad eficaz y sostenible de vigilancia de la seguridad operacional y permitiría a los Estados miembros del BAG recoger los beneficios económicos del uso de recursos compartido;

Teniendo en cuenta que las funciones regionales de vigilancia de la seguridad operacional y la investigación de

accidentes no pueden realizarse en una sola etapa, sino más bien mediante una transición facilitada por procesos y procedimientos específicos que conduzcan a un arreglo permanente;

A-2 Manual de vigilancia de la seguridad operacional

Tomando nota de la Decisión del Consejo (C-DEC 185/6) de apoyar a los Estados miembros del BAG en la elaboración e implantación del marco para la organización regional de vigilancia de la seguridad operacional del BAG (BAGASOO) y la Agencia regional de investigación de accidentes (BAGAIA) que han de establecerse;

han acordado lo siguiente:

1. GENERALIDADES 1.1 El objetivo de la presente Carta de acuerdo sobre arreglos para el suministro de apoyo a los Estados miembros del BAG sobre la base de la Decisión C-DEC 185/6 del Consejo de fecha 3 de noviembre de 2008 es establecer una relación de trabajo entre los Estados miembros del BAG y la OACI/ACIP para la acelerada implantación de las medidas prioritarias determinadas y el subsiguiente establecimiento de la Organización regional de vigilancia de la seguridad operacional, la Agencia regional de investigación de accidentes, la elaboración de reglamentos operacionales, manuales de orientación para la implantación y operaciones a las organizaciones regionales y la elaboración de un programa regional de seguridad operacional (RSP), y de un sistema de gestión de la seguridad operacional (SMS) pertinentes a la región BAG. 1.2 Los Estados miembros del BAG solicitan el apoyo de la OACI para las actividades siguientes: a) elaboración de un marco y un plan de implantación para el establecimiento de la Organización

regional de vigilancia de la seguridad operacional del BAG, incluyendo arreglos de transición; b) elaboración de un marco y plan de implantación para el establecimiento de la Agencia regional de

investigación de accidentes del BAG, incluyendo arreglos de transición; c) elaboración de reglamentos operacionales y textos de orientación para el eficaz funcionamiento de

ambas organizaciones regionales especificadas en a) y b), teniendo en cuenta la labor emprendida por el COSCAP-BAG y los Estados miembros del BAG;

d) elaboración de un manual de orientación para la aplicación de un Programa regional de seguridad

operacional, teniendo en cuenta la labor emprendida por el COSCAP-BAG y los Estados miembros del BAG;

e) elaboración de un plan para la implantación eficaz del sistema de gestión de la seguridad operacional

de los proveedores de servicios, teniendo en cuenta la labor emprendida por el COSCAP-BAG y los Estados miembros del BAG.

2. FUNCIONES Y OBLIGACIONES 2.1 Insumos de ACIP: a) ACIP proporcionará los conocimientos y los técnicos requeridos para implantar las medidas

prioritarias especificadas en 1.2 y también sufragará los costos relacionados con el trabajo de los miembros de su personal y expertos que participan en la aplicación de las medidas prioritarias, según se requiera en el transcurso del proyecto.

b) ACIP ejecutará el proyecto en coordinación y cooperación con los Estados miembros del BAG, la

secretaría del BAG, el COSCAP-BAG y la Oficina regional de la OACI para África occidental y central (WACAF).

Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Apéndice A. Ejemplo de un documento de acuerdo sobre RSOO real A-3

c) ACIP contratará los expertos necesarios, hará los arreglos de viajes, mantendrá los registros de contabilidad financiera, proporcionará apoyo técnico y gestión de proyectos así como notificación oportuna y exacta.

d) ACIP garantizará la continuidad y el suministro de los servicios convenidos no obstante su contrato con contratistas de personal o servicios.

e) En la realización de las funciones estipuladas en las atribuciones de sus respectivos contraltos, el personal o subcontratistas trabajarán bajo el control y supervisión completos de ACIP y permanecerán siendo responsables ante la ACIP en todo momento.

f) Los expertos asignados por ACIP colaborarán estrechamente con sus respectivas contrapartes, ejecutarán el proyecto de conformidad con las directrices que ACIP pueda establecer en consulta con la Oficina WACAF, los Estados miembros del BAG y el COSCAP-BAG.

2.2 Insumos de los Estados miembros del BAG: a) Cada Estado miembro del BAG proporcionará contrapartes locales, personal de apoyo e instalaciones

para oficinas durante las visitas de los expertos de ACIP a los respectivos países, y también garantizará la coordinación con otros departamentos y organizaciones y facilitará localmente, la recolección de datos, acopio de información y las consultas que puedan solicitar ACIP y los expertos designados por ACIP.

b) Cada Estado miembro del BAG facilitará la reunión de los expertos y especialistas de ACIP con los encargados de adoptar decisiones en el Estado, según se requiera en el transcurso del proyecto.

c) Cada Estado miembro del BAG suministrará a los expertos del ACIP toda la información pertinente necesaria para la exitosa ejecución del proyecto.

d) Los Estados miembros del BAG encargarán al COSCAP-BAG que coopere con el ACIP y le proporcione toda la información pertinente para la exitosa ejecución del proyecto.

3. PLAN DE TRABAJO 3.1 Elaboración del plan de implantación

a) ACIP presentará a los Estados miembros del BAG, el 16 de enero de 2009 a más tardar, un plan de trabajo detallado (el “Plan de trabajo”) para el logro de los objetivos establecidos en 2.1. El plan de trabajo también presentará los cronogramas, actividades y productos del ACIP conjuntamente con los plazos respectivos para esas actividades y productos.

b) Los productos del proyecto comprenderán un proyecto de marco para el establecimiento de la organización regional de vigilancia de la seguridad operacional del BAG (BAGASOO) y de la Agencia regional de investigación de accidentes (BAGAIA), así como los textos de orientación y plan de implantación conexos.

c) Los proyectos de documentos mencionados quedarán completos y serán aprobados con los Estados miembros del BAG a más tardar el 15 de junio de 2009.

A-4 Manual de vigilancia de la seguridad operacional

4. IMPLANTACIÓN DEL MARCO CONVENIDO 4.1 Los Estados miembros del BAG se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias y poner en marcha la Organización regional de vigilancia de la seguridad operacional del BAG (BAGASOO) y la Agencia regional de investigación de accidentes (BAGAIA), a más tardar seis (6) meses después de la adopción del marco para el establecimiento de la Organización regional de vigilancia de la seguridad operacional (BAGASOO) y de la Agencia regional de investigación de accidentes (BAGAIA) del BAG así como los textos de orientación y planes de implantación correspondientes. 4.2 Los Estados miembros del BAG se comprometen a continuar proporcionando el necesario apoyo político, financiero y operacional para asegurar la sostenibilidad y funcionamiento eficaz de la Organización regional de vigilancia de la seguridad operacional (BAGASOO) y de la Agencia regional de investigación de accidentes (BAGAIA) del BAG.

5. ARTÍCULOS ADICIONALES 5.1 Esta Carta de acuerdo entrará en vigor en la fecha de su firma por los Estados miembros del BAG y el ACIP. 5.2 Toda enmienda de esta Carta de acuerdo se llevará a cabo mediante consentimiento mutuo entre los Estados miembros del BAG y el ACIP. No obstante, el ACIP puede introducir ajustes menores en cuanto a la duración que pueda considerar apropiados para asegurar la actuación eficaz de los servicios, siempre que dichos ajustes no induzcan cambios en los plazos establecidos en los Artículos 3 y 4. 5.3 Toda controversia que pueda surgir entre los Estados miembros del BAG y el ACIP se solucionará mediante negociación entre las dos Partes. Los Estados miembros del BAG y el ACIP, en presencia del Director Regional de la WACAF de la OACI y del CTA de COSCAP-BAG, han firmado esta Carta de acuerdo sobre arreglos para el suministro de apoyo a los Estados del BAG según se detalla anteriormente, en diez copias originales en los idiomas francés e inglés: Hecho en Accra, el 15° día de diciembre de 2008. Firmado:

Estado/Organización Nombre y título del representante Firma

República de Cabo Verde

República de Gambia

República de Ghana

República de Guinea

República de Liberia

República Federal de Nigeria

República de Sierra Leona

Programa de ejecución integral AFI

Oficina regional de la OACI para África occidental y central (WACAF)

COSCAP-BAG

______________________

B-1

Apéndice B

EJEMPLOS DE ESTRUCTURAS ORGÁNICAS DE TRES RSOO EXISTENTES

Ejemplo 1. Estructura orgánica de la Agencia Europea de Seguridad Aérea (EASA)

Director ejecutivo

Exportaciones

Normasde vuelo

Normasde vuelo

Instruccióntécnica

Cooperacióninternacional

Políticas y planificación de certificación

ATM y ANS

Productos

Organizaciones

Normalización

Explotadores

Servicios de tecnología de la información

Servicios de finanzas

Aplicaciones y serviciosde adquisición

Serviciosempresariales

ATM/aeropuerto

Seguridad operacionalde productos

Apoyo a procesos

Director de certificación Director de reglamentaciónDirector de finanzas

y servicios administrativosDirector de aprobaciones

y normalización

Departamento de comunicacionesy relaciones exteriores

Departamento de auditoríainterna y calidad

Departamento de recursoshumanos

Departamento de análisis e investigaciones

de seguridad operacional

Departamento de políticasy correo

Sistema de notificaciónde incidentes internos

Sección jurídica

Protección delmedio ambiente

B-2 Manual de vigilancia de la seguridad operacional

Ejemplo 2. Estructura orgánica de la Agencia Centroamericana de la Seguridad Aeronáutica (ACSA)

Aeronavegabilidade ingeniería

Asuntos jurídicos Asuntos técnicos Asuntosadministrativos

Gestión de laseguridad operacional

Sistema de gestiónde la calidad

CEOCOCESNA

DirectorACSA

Operaciones delas tripulaciones

de vuelo y de cabina

Reglamentosy licencias

ATS, aeródromosy aeropuertos

Parte B. EApéndice B.

Ej

Establecimiento Ejemplos de

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B-3

C-1

Apéndice C

EJEMPLO DE ÍNDICE DEL MANUAL DE POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS DE UNA RSOO

Nota.— El texto siguiente es un ejemplo de índice del manual de políticas y procedimientos de una RSOO. Inicialmente, la RSOO puede elaborar solamente algunos de los capítulos y reservar los restantes para elaboración posterior según sea necesario. Prefacio Registro de revisiones Definiciones y abreviaturas Preámbulo Declaración de políticas Propósito Índice Organización Capítulo 1 Introducción 1.1 Generalidades 1.2 Marco institucional 1.3 Funciones administrativas 1.3.1 Selección y tramitación de empleados 1.3.2 Operaciones del personal de oficina de la RSOO 1.3.3 Normas de conducta 1.3.4 Transporte y documentos de viaje 1.3.5 Programas de reconocimiento a los empleados 1.3.6 Reuniones 1.4 Funciones financieras 1.4.1 Compensaciones 1.4.2 Feriados y vacaciones 1.4.3 Cese en el servicio 1.5 Programa de seguridad operacional de la RSOO 1.5.1 Planificación de emergencia 1.5.2 Notificación de emergencia a los empleados 1.6 Documentos de apoyo 1.7 Procedimientos de enmienda del manual Capítulo 2 Requisitos legislativos 2.1 Requisitos de la OACI 2.2 Obligaciones de los Estados 2.2.1 Cumplimiento voluntario 2.2.2 Cumplimiento obligatorio

C-2 Manual de vigilancia de la seguridad operacional

2.3 Requisitos 2.3.1 Generalidades 2.3.2 Marco legislativo y normativo de la RSOO 2.4 Asuntos de política 2.4.1 Políticas de cumplimiento 2.4.2 Conflictos de intereses 2.4.3 Reclamaciones y apelaciones Capítulo 3 Objetivo e independencia de la vigilancia 3.1 Delegación de autoridad a la RSOO 3.2 Independencia de la RSOO 3.3 Acceso a los funcionarios de la AAC 3.4 Responsabilidades de los Estados Planificación Capítulo 4 Planificación y preparación de la vigilancia 4.1 Generalidades 4.2 Selección, nombramiento e instrucción del cuerpo de inspectores 4.3 Equipamiento de inspectores 4.4 Autoridad y credenciales de los inspectores 4.5 Seguridad operacional y seguridad física de los inspectores Vigilancia y supervisión Capítulo 5 Notificación inicial de la vigilancia y respuesta 5.1 Generalidades 5.2 Requisitos de notificación 5.3 Procedimientos de notificación 5.4 Respuesta a las notificaciones 5.5 Supervisión no programada 5.6 Delegación a la RSOO de la notificación de diferencias de los Estados Capítulo 6 Políticas y procedimientos de vigilancia 6.1 Generalidades 6.2 Derechos, autoridad y obligaciones de los inspectores 6.3 Mantenimiento de registros — recolección, retención y protección de los datos 6.4 Observación de eventos especiales 6.5 Operaciones de investigación Capítulo 7 Medidas durante la inspección de vigilancia 7.1 Orientación general y procedimientos 7.2.1 Enlace con otras autoridades 7.2.2 Medidas iniciales durante la inspección de vigilancia 7.2.3 Gestión del cuerpo de inspectores e informes sobre la marcha de las actividades 7.2 Consideraciones de seguridad operacional y seguridad física durante la inspección de vigilancia 7.3 Notificación inicial de constataciones durante la inspección de vigilancia Capítulo 8 Autoridad y aplicación de sanciones 8.1 Generalidades 8.2 Informe inicial sobre transgresiones 8.3 Factores que afectan la elección de las sanciones

Parte B. Establecimiento y gestión de una organización regional de vigilancia de la seguridad operacional Apéndice C. Ejemplo de índice del Manual de políticas y procedimientos de una RSOO C-3

8.4 Tabla de sanciones recomendadas 8.5 Suspensión del certificado de explotador de servicios aéreos o del certificado de operación de

aeródromos 8.6 Incautación o detención de pruebas 8.7 Detención, incautación y devolución de aeronaves 8.8 Eliminación de sanciones 8.9 Registro de cumplimiento y medidas de seguimiento Capítulo 9 Medidas durante la instrucción de inspectores regionales y nacionales 9.1 Orientación general y procedimientos 9.1.1 Responsabilidades del coordinador nacional 9.1.2 Enlace con otras autoridades 9.1.3 Medidas iniciales durante la instrucción 9.2 Asistencia técnica 9.3 Consideraciones de seguridad operacional y seguridad física durante la instrucción Notificación Capítulo 10 Redacción de informes de vigilancia y formulación de recomendaciones de seguridad operacional 10.1 Generalidades 10.2 Informes de grupos 10.2.1 Notas sobre el terreno 10.2.2 Informes concretos de grupo 10.3 Examen técnico 10.4 Formato del informe final 10.4.1 Generalidades 10.4.2 Capítulos 1 y 2 del informe final 10.4.3 Capítulo 3 del informe final — conclusiones 10.4.4 Capítulo 4 del informe final — recomendaciones de seguridad operacional 10.5 Consultas 10.6 Destinatarios del informe final 10.7 Distribución y publicación de informes finales 10.8 Recomendaciones de seguridad operacional 10.8.1 Generalidades 10.8.2 Seguimiento de las recomendaciones de seguridad operacional Capítulo 11 Investigación de incidentes y accidentes 11.1 Generalidades 11.2 Delegación de responsabilidades por el Estado del suceso 11.3 Prioridades de la investigación 11.4 Análisis técnico del registrador de la voz en el puesto de pilotaje (CVR) y del registrador de datos de

vuelo (DFR) 11.5 Incautación del material de investigación 11.6 Excepciones de notificación — participación del sector militar o de seguridad 11.7 Casos especiales que involucran operaciones humanitarias 11.8 Colaboración con el sector militar y otras organizaciones gubernamentales 11.9 Advertencias y protección de los derechos de los individuos 11.10 Consideraciones especiales para empleados extranjeros y pasajeros 11.11 Protección de los individuos que notifiquen transgresiones o comportamiento indebido 11.12 Contenido y preparación de informes 11.13 Cierre de los informes y distribución de la información del informe 11.14 Liberación y devolución del material de investigación

C-4 Manual de vigilancia de la seguridad operacional

Capítulo 12 Sistemas de notificación voluntaria y obligatoria 12.1 Sistemas de notificación voluntaria y recolección de datos 12.2 Sistemas de notificación de incidentes 12.3 Base de datos de ECCAIRS, análisis y compartición de datos 12.4 Informes preliminares ADREP 12.5 Informes ADREP con datos de accidentes/incidentes Lista de apéndices Ejemplos de formularios Puntos de contacto Oficina regional de la OACI y otras RSOO Funcionarios de la AAC Líneas aéreas, aeropuertos, centros de control de tránsito aéreo

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D-1

Apéndice D

EJEMPLO DE ÍNDICE DEL MANUAL DE POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS DE INSTRUCCIÓN

DE UNA RSOO

Nota.— El texto siguiente es un ejemplo del índice del manual de políticas y procedimientos de instrucción de una RSOO. Inicialmente, las políticas y procedimientos de instrucción de la RSOO pueden figurar en el manual de políticas y procedimientos generales de la RSOO y luego trasladarse a un manual separado a medida que el programa de instrucción avanza. Prefacio Registro de revisiones Definiciones y abreviaturas Preámbulo Declaración de política Objetivos y reseña del programa Índice Capítulo 1 Orientación general y procedimientos 1.1 Responsabilidades del coordinador nacional 1.2 Enlace con otras autoridades 1.3 Programación y financiamiento 1.3.1 Programa, ubicación y derechos de matrícula 1.3.2 Costos compartidos y letras 1.3.3 Patrocinio y servicios en vez de derechos de matrícula 1.4 Autorización para brindar instrucción y proporcionar certificados de conclusión de los cursos 1.5 Controles para asegurar una instrucción de calidad Capítulo 2 Instrucción inicial 2.1 Descripción y planes de lecciones de los cursos 2.2 Condiciones exigidas para estudiantes e instructores 2.3 Selección de estudiantes e instructores Capítulo 3 Cualificación inicial y certificación 3.1 Descripción y planes de lecciones de los cursos 3.2 Cualificaciones de estudiantes e instructores 3.3 Designación como inspectores e instructores regionales y nacionales de seguridad operacional 3.4 Autoridad y credenciales del cuerpo de inspectores Capítulo 4 Instrucción periódica 4.1 Descripción y planes de lecciones de los cursos 4.2 Cualificaciones de los instructores 4.3 Reconocimiento de otros medios de instrucción periódica

D-2 Manual de vigilancia de la seguridad operacional

Capítulo 5 Proveedores de organizaciones de instrucción calificados 5.1 Calificaciones de la institución de instrucción 5.2 Período de idoneidad, normas de actuación y procedimientos para recuperar cualificaciones 5.3 Notificación de inadmisibilidad, rescisión y procedimiento de apelación Capítulo 6 Mantenimiento de registros 6.1 Registros de conclusión de estudiantes e instructores 6.2 Reconocimiento de excelencia en la actuación o servicio 6.3 Protección de la información sobre estudiantes e instructores 6.4 Disponibilidad y vigencia de manuales, guías y textos de referencia Capítulo 7 Planificación de la seguridad operacional y la seguridad física 7.1 Consideraciones de seguridad operacional y seguridad física del lugar de instrucción 7.2 Planificación y notificación para casos de emergencia 7.3 Evacuación y planificación de la respuesta en casos de emergencia

— FIN —

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