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Acuerdo de subvención n.º ECHO/SUB/2015/713849/PREV32
Marco Común de Normas relacionadas con la
Protección frente a las inundaciones y la Seguridad
Entrega número C1
Fecha de entrega 30/09/16
Estado Versión 8 final
Autor Centro de Investigación del Riesgo de Inundaciones de la Universidad de Middlesex, traducido por Universidad Pablo de Olavide
COMISIÓN EUROPEA
DG-ECHO
UNIDAD DE PROTECCIÓN CIVIL
2
Índice
Menciones y reconocimientos ....................................................................................7
Introducción ..............................................................................................................8
Terminología de las normas en materia de seguridad y protección frente a las
inundaciones .............................................................................................................8
Organización de conceptos y terminología ............................................................... 11
Nivel básico .................................................................................................................. 13
Inundación ................................................................................................................ 13
Hidrograma de inundación ....................................................................................... 15
Llanura aluvial ........................................................................................................... 16
Área de captación ..................................................................................................... 17
Peligro ....................................................................................................................... 18
Exposición ................................................................................................................. 18
Vulnerabilidad........................................................................................................... 18
Riesgo ........................................................................................................................ 19
Evaluación del riesgo de inundación ........................................................................ 19
Gestión del riesgo de inundación ............................................................................. 19
Cambio climático ...................................................................................................... 20
Aumento del nivel del mar ....................................................................................... 21
Métodos de análisis ..................................................................................................... 22
Modelo SPRC (fuente-trayectoria-receptor-consecuencias) ................................... 22
Evaluación económica .............................................................................................. 24
Evaluación del proyecto ........................................................................................... 24
Análisis coste-beneficio (ACB) .................................................................................. 24
Análisis económico (financiero) local del coste-beneficio ....................................... 25
Análisis Multicriterio (AMC) ..................................................................................... 27
Evaluación del impacto ambiental ........................................................................... 27
Incertidumbre y análisis de incertidumbre .............................................................. 28
Probabilidad de inundación y términos relacionados ................................................. 28
3
Periodo de retorno ................................................................................................... 28
Probabilidad de excedencia ...................................................................................... 30
La inundación de cien años ...................................................................................... 32
Daños anuales esperados ......................................................................................... 35
Curva de probabilidad de pérdidas .......................................................................... 37
Medidas de seguridad y protección frente a las inundaciones ................................... 38
Protección frente a las inundaciones ....................................................................... 38
Medidas estructurales y no estructurales ................................................................ 40
Opción “no hacer nada” ........................................................................................... 42
Estándares de seguridad y protección frente a las inundaciones ............................... 43
Estándar de protección frente a las inundaciones ................................................... 43
Estándar de diseño ................................................................................................... 43
Estándar de protección (SoP) ................................................................................... 44
Estándares de protección frente a las inundaciones indicativos o adecuados ........ 44
Estándares normativos de protección frente a las inundaciones ............................ 46
Resguardo ................................................................................................................. 48
Riesgo residual .......................................................................................................... 49
Superación de defensas frente a las inundaciones .................................................. 49
Fallo de las defensas frente a las inundaciones ....................................................... 50
Rotura de defensas frente a las inundaciones ......................................................... 53
Conceptos y normas de la toma de decisiones ............................................................ 54
Eficiencia económica ................................................................................................ 54
Consideración de los impactos distribucionales y otros impactos .......................... 54
Vida del programa .................................................................................................... 54
Cálculos de los beneficios de un estándar de protección frente a las inundaciones
cuando se añade resguardo al estándar de diseño .................................................. 55
Los cálculos de los beneficios de la protección frente a las inundaciones deben
contemplar los daños residuales por inundación .................................................... 55
Impuestos y otras transferencias de pago ............................................................... 56
Determinación de un estándar de protección frente a las inundaciones
económicamente óptimo ......................................................................................... 56
Ratio coste-beneficio incremental ........................................................................... 57
4
Determinación del estándar de protección económicamente óptimo entre una
serie de posibles intervenciones .............................................................................. 57
Tasa de Preferencia Temporal Social........................................................................ 64
Descuento y análisis de flujos de fondos descontados (FFD) ................................... 64
Toma de decisiones transparente ............................................................................ 66
Referencias y páginas web ....................................................................................... 68
5
Lista de figuras
Figura 1. Tipología de las normas en materia de seguridad y protección frente a las
inundaciones .................................................................................................................................. 9
Figura 2. Hidrograma de inundación ........................................................................................... 15
Figura 3. Llanura aluvial de un río en la que se puede observar el aliviadero de crecidas en
estado "bankfull" (canal lleno), así como un suave ascenso de la llanura hasta los bordes de la
misma y, más allá, algunas casas situadas por encima de la llanura aluvial ............................... 17
Figura 4. Modelo Fuente-Trayectoria-Receptor-Consecuencias con dos ejemplos .................... 23
Figura 5. Llanura aluvial de 100 años del río Exe en Exeter, Reino Unido .................................. 33
Figura 6. Registro hidrométrico del río Embarras a lo largo de un periodo de 100 años.............. 34
Figura 7. Procedimiento en cuatro pasos para crear la curva frecuencia-daño ......................... 36
Figura 8. Procedimiento en cuatro pasos para elaborar la curva de probabilidad de daños
(Fuente: Source: Penning-Rowsell et al. (2005) The Benefits of Flood and Coastal Risk
Management: A Manual of Assessment Techniques, London: Middlesex University Press) ..... 37
Figura 9. Categorización de las medidas de inundación estructurales y no estructurales
(Fuente: Parker) ........................................................................................................................... 41
Figura 10. Estándares normativos de protección frente a las inundaciones para distintas áreas
protegidas por diques en los Países Bajos ................................................................................... 47
Figura 11. Concepto de “margen seguro” de resguardo ............................................................. 48
Figura 12. (1) Movimiento de la cubierta de un dique por la acción de las olas; (2) Erosión del
centro debido al sobrepaso de las olas; (3) Erosión de la capa protectora de la pendiente
interior por el desbordamiento. .................................................................................................. 50
Figura 13. El estándar de protección frente a las inundaciones económicamente óptimo ....... 56
Figura 14. Intervenciones de protección frente a las inundaciones con diferentes estándares
de protección y sus beneficios y costes ...................................................................................... 59
Figura 15. Igual que la figura anterior, pero esta contempla las estimaciones de las pérdidas de
vida anuales ................................................................................................................................. 60
Figura 16. Igual que la figura anterior pero con la intervención C identificada como la que
posee el ratio coste-beneficio y el Valor Actual Neto (VAN) más altos ...................................... 61
Figura 17. Ratios coste-beneficio o VAN por periodo de retorno, ilustrando nuevamente que la
intervención C es la opción económicamente más eficiente al maximizar las diferencias en
estas medidas .............................................................................................................................. 63
6
Lista de tablas
Tabla 2. Fuentes y tipos de inundaciones ................................................................................... 13
Tabla 3. Periodos de retorno y probabilidad de ocurrencias ...................................................... 29
Tabla 4. Extracto de una tabulación de relaciones probabilidad-beneficio ................................ 31
Tabla 5. Estándares indicativos de la protección frente a las inundaciones empleados en el
Reino Unido ................................................................................................................................. 45
Tabla 6. Cómo un valor actual de 1000 euros disminuye a lo largo de una década con una tasa
de descuento del 3,5 % ................................................................................................................ 65
7
Menciones y reconocimientos
En la elaboración del presente documento y las definiciones y explicaciones que contiene, se
ha empleado una amplia variedad de fuentes. En algunos casos, se han reproducido
literalmente las definiciones para mantener así la precisión y el sentido de las mismas. Con
frecuencia, se incluyen las fuentes en el cuerpo del texto a modo de referencia o,
especialmente, como hipervínculos que redirigen a la fuente original. Asimismo, las
referencias y fuentes figuran al final del documento.
8
Introducción
La Acción C1 tiene como objetivo la creación de un marco descriptivo de las normas en
materia de seguridad y protección frente a las inundaciones en los países del proyecto
europeo. Este documento incluye una serie de contenidos que proporcionan una
terminología común y que contribuyen a un mayor entendimiento de la implementación
del Análisis Coste-Beneficio (ACB) y el Análisis Multicriterio (AMC) en el contexto de la
evaluación de las normas en materia de defensa frente a las inundaciones.
Terminología de las normas en materia de seguridad
y protección frente a las inundaciones
El término “normas en materia de defensa frente a las inundaciones o seguridad y
protección frente a las inundaciones” posee varios significados en el contexto europeo.
No obstante, y en contraposición, en lo que respecta al ACB y al AMC, las normas en
materia de seguridad y protección frente a las inundaciones tienen un significado muy
específico al cual se hace referencia en los recuadros azules de la Figura 1 que aparece a
continuación. En este apartado, se explora brevemente la amplitud de significados en
función de una tipología, para posteriormente profundizar en las normas específicas que
se emplean normalmente en el contexto del ACB y el AMC cuando se evalúan las
propuestas u opciones de gestión del riesgo de inundación.
9
Figura 1. Tipología de las normas en materia de seguridad y protección frente a las inundaciones
(Fuente: Parker)
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 1
INGLÉS ESPAÑOL
Flood protection standards Normas de protección contra inundaciones
Legislation Legislación
Flood risk assessment Evaluación del riesgo de inundación
Flood risk management strategies and
measures
Estrategias y medidas de gestión del riesgo de
inundación
Construction & maintenance codes and
standards
Códigos y estándares de construcción y
mantenimiento
Level of protection Nivel de protección
Examples Ejemplos
EC Floods Directive, 2007 Directiva (CE) de 2007 relativa a las
inundaciones
Amended Water Act 2011, Austria Ley del Agua modificada de 2011, Austria
Strategic Flood Risk Assessment, England (part Evaluación estratégica del riesgo de inundación,
Inglaterra (parte del Marco Político de
10
of National Planning Policy Framework) Planificación del Reino Unido)
Flood prevention strategies at national level,
Hungary
Estrategias de prevención de inundaciones a
nivel nacional, Hungría
Technical standards for flood embankment
width, stability, etc.
Normas técnicas para la anchura, estabilidad,
etc. de un muro de contención de inundaciones
British Standards Institute, Kitemark for Flood
Protection products
British Standards Institute, certificación
Kitemark para los productos de protección
contra inundaciones
Hungarian ‘MASZ’ flood protection design
standards of 1% probability of flooding
Estándares Normas de diseño para la
protección contra inundaciones “MASZ” de
Hungría del 1 % de probabilidad de inundación
Dutch 1/10,000 year standard for flood
protection in certain dike rings
Estándar neerlandés 1/10 000 años para la
protección contra inundaciones en determinadas
áreas protegidas por diques
En el proyecto Ceframe (Evaluación y Gestión de Riesgos de Inundaciones en Europa
Central2010-3, http://www.ceframe.eu/) se utiliza un concepto particularmente amplio de
las normas en materia de protección frente a las inundaciones en el que la seguridad está
implícita (Figura 1) (Ceframe, sin fecha). Cuatro naciones socias participaron en este
proyecto, cooperando para mejorar la gestión del riesgo de inundación y centrando los
esfuerzos en los ríos de Europa Central, incluyendo el Danubio. La legislación relativa a la
gestión del riesgo de inundación es un componente esencial de las “normas” que existen a
nivel europeo y nacional. Por ejemplo, se considera que la Directiva europea de 2007
relativa a las inundaciones establece los requisitos básicos (normas) para la gestión del
riesgo de inundación en los Estados miembros de la UE, en los que se basa la legislación
nacional para crear leyes nacionales subordinadas como la Ley del Agua modificada de
2011, Austria (Figura 1). No obstante, el proyecto Ceframe va más allá y también concibe
los requisitos para la evaluación del riesgo de inundación y las estrategias de protección
frente a las inundaciones de las distintas naciones involucradas en el proyecto como
normas (Figura 1).
Un enfoque común de las normas en materia de seguridad y protección frente a las
inundaciones contempla las normas técnicas que deben aplicarse en la construcción y
mantenimiento de las estructuras de control de inundaciones como los diques (muros de
contención de inundaciones) y presas. Por ejemplo, la Agencia de Cooperación
Internacional del Japón (JICA) especifica las normas técnicas para el diseño de las
estructuras de control de inundaciones. En el caso de los diques, estas normas se
conciben como un conjunto de requisitos y consideraciones sobre la altura del dique, el nivel
de coronación, el gradiente de la pendiente y la estabilización mecánica. En ocasiones, se
11
adopta un enfoque similar en lo que respecta a las normas de reparación de edificios o
infraestructuras dañados por inundaciones. Por ejemplo, la Asociación para la
Investigación e Información de la Industria de la Construcción (CIRIA) del Reino
Unido especifica dichas normas.
Otro enfoque común de las normas en materia de seguridad y protección frente a las
inundaciones hace referencia a los servicios de certificación y análisis de los productos de
protección frente a las inundaciones. Actualmente, existe en el mercado una amplia
gama de productos certificados que propietarios de inmuebles y organizaciones pueden
adquirir para aumentar la resiliencia de sus propiedades a las inundaciones. Entre ellos, se
incluyen los protectores de puertas y barreras frente a las inundaciones, los tratamientos
de impermeabilización, las bombas, etc. y están disponibles en el Reino Unido, Alemania,
Dinamarca y otros países comunitarios. La certificación garantiza que se ha analizado de
forma independiente el producto o el servicio de instalación profesional correspondiente
y que es apto y seguro para cumplir su objetivo. La certificación Kitemark para la
protección frente a las inundaciones de la British Standards Institute (BSI) es un
ejemplo (Figura 1.1).
En el ámbito de la protección frente a las inundaciones y la seguridad, cada uno de los usos
e interpretaciones de las normas que se han mencionado anteriormente desempeña un
papel fundamental a la hora de garantizar que la gestión del riesgo de inundación sea lo
más eficaz y segura posible. No obstante, en el contexto de los ACB y los AMC aplicados a la
gestión del riesgo de inundación, el estándar de protección (SoP, por sus siglas en inglés)
(que también incluye un estándar de seguridad) hace referencia al “nivel” de protección en
lo que respecta al periodo de retorno de la inundación de diseño (por ejemplo, 1/100 años)
o su probabilidad de superación (también llamada "probabilidad de excedencia”) (por
ejemplo, 1 %) (Figura 1, recuadros azules). Con frecuencia, niveles progresivamente más
elevados de protección frente a las inundaciones se asocian con diques más altos, aunque
también es posible ofrecer un nivel de protección mayor mediante el ensanchamiento o la
profundización de canales fluviales, entre otros procedimientos.
Organización de conceptos y terminología
El objetivo de este informe es dotar a aquellos que realizan un ACB o un AMC en el
contexto de la protección frente a las inundaciones con las herramientas necesarias para
comprender y ser capaces de seleccionar el estándar de seguridad y protección frente a las
inundaciones más adecuado según sus circunstancias. Para ello, es preciso que los usuarios
posean un amplio conocimiento de los conceptos y la terminología clave correspondiente.
Se trata de los conceptos y términos con los que los usuarios se pueden encontrar cuando
trabajan en este ámbito y cuando consultan otros pertenecientes al mismo campo o
cuando consultan la bibliografía y los documentos orientativos relacionados. Asimismo, el
informe también tiene como objetivo establecer un marco común de conceptos y
12
terminología que puede resultar útil y que puede emplearse en los Estados miembros de la
UE.
Este informe debe concebirse como un informe complementario al Informe FLOOD CBA C.1 (2013) “Herramienta de apoyo n.º 1: directrices para en análisis coste-beneficio” y Portal FLOOD CBA, que proporciona terminología adicional relacionada especialmente con las pérdidas, beneficios y costes relacionados con las inundaciones. En dicho informe se incluyen explicaciones de esos términos concretos que no se repiten en el presente documento.
En este informe, los conceptos y términos clave y sus respectivas explicaciones se clasifican
en seis categorías, del modo siguiente (la lista de términos se puede consultar pinchando
aquí):
Nivel básico
Conceptos y términos básicos con los que se pueden encontrar frecuentemente los
usuarios en los ACB y los AMC y la bibliografía relacionada.
Métodos de análisis
Términos asociados con los distintos métodos de análisis, incluyendo el ACB y el AMC, con los que pueden encontrarse los usuarios cuando evalúan las normas en materia de seguridad y protección frente a las inundaciones. Ocasionalmente, puede que el lector tenga que hacer uso de los hipervínculos internos asociados a uno o varios términos en los siguientes apartados.
Probabilidad de inundación y términos relacionados
Términos clave con significados concretos que se han de comprender antes de entender plenamente o realizar un ACB o un AMC de inundaciones.
Medidas de seguridad y protección frente a las inundaciones Términos relacionados con las medidas en materia de seguridad y protección frente a las inundaciones.
Estándares de seguridad y protección frente a las inundaciones
Términos clave que es probable que aparezcan y que se han de comprender para poder considerar adecuadamente los estándares de seguridad y protección frente a las inundaciones. Ocasionalmente, puede que el lector tenga que hacer uso de los hipervínculos internos asociados a uno o varios términos en los siguientes apartados.
Reglas para la toma de decisiones
Reglas clave que se recomiendan utilizar para identificar el estándar de seguridad y
protección frente a las inundaciones más adecuado para un esquema de protección frente
a las inundaciones.
Conviene señalar que los ACB y los AMC deben realizarse en base a los requisitos legales
y de otra naturaleza que puedan diferir según el Estado miembro de la UE, lo cual se hace
13
extensible a las reglas para la toma de decisiones que el presente documento solo
considera recomendables.
Nivel básico
Inundación
Anegamiento temporal de terrenos normalmente secos que se produce cuando el agua se
escapa de los límites habituales de un río u otra masa de agua.
La Directiva europea sobre inundaciones (2007/60/CE) (Capítulo 1, Artículo 2)
ofrece la siguiente definición:
«Inundación»: anegamiento temporal de terrenos que no están normalmente cubiertos por agua. Incluye las inundaciones ocasionadas por ríos, torrentes de montaña, corrientes de agua intermitentes del Mediterráneo y las inundaciones causadas por el mar en las zonas costeras, y puede excluir las inundaciones de las redes de alcantarillado;
Las inundaciones de las redes de alcantarillado representan una causa muy común de
inundación de las aguas superficiales en las zonas urbanas. En la tabla 2 se enumeran
las principales fuentes y tipos de inundaciones. Tabla 1
Tabla 2. Fuentes y tipos de inundaciones
Fuente
Tipo de inundación
Ríos, arroyos o corrientes de agua
Inundación fluvial
Precipitaciones intensas y/o prolongadas
Inundación de aguas pluviales o superficiales
Aguas subterráneas
Inundación de aguas subterráneas
Alcantarillado
Inundación del alcantarillado
Canales
Inundación por ruptura de canales
Mar, océano
Inundación costera o por marejada; inundación por oleaje
Presas y embalses Inundación por rotura de presa o inundación de aliviadero
Lagos glaciares
Inundación de los lagos glaciares o
Jökulhlaup
14
Las inundaciones ocurren en todo tipo de ríos y canales fluviales, desde corrientes de agua
más efímeras de las zonas del Mediterráneo, pasando por los canales normalmente secos
de los climas áridos hasta los ríos más grandes del mundo. La escorrentía superficial que se
produce en terrenos cultivados puede dar lugar a inundaciones fangosas en las que la
escorrentía recoge los sedimentos y los transporta como materia suspendida. Las
inundaciones localizadas pueden ser causadas o exacerbadas por obstrucciones de drenaje
como corrimientos de tierra, presas de hielo o represas de corrimiento.
Las inundaciones de crecimiento lento ocurren con más frecuencia en ríos grandes con amplias áreas de captación. El aumento de caudal puede deberse a lluvias persistentes, deshielos rápidos, monzones o ciclones tropicales. Las inundaciones de crecimiento rápido se denominan inundaciones súbitas y generalmente ocurren en ríos pequeños o en cuencas con pendiente pronunciada, ríos que circulan durante gran parte de su recorrida por terrenos impermeables o canales normalmente secos. Las causas incluyen tormentas convectivas localizadas y precipitaciones (tempestad) o la liberación repentina de agua de un embalse aguas arriba creado detrás de una presa, un corrimiento de tierra o un glaciar.
Generalmente, las inundaciones estuarinas son el resultado de una combinación de
marejadas creadas por vientos y una baja presión barométrica. Estas inundaciones pueden
verse agravadas por elevadas descargas fluviales que fluyen hacia un estuario creando una
doble inundación (inundación por marejada e inundación fluvial). Las zonas costeras
pueden inundarse como consecuencia de tormentas marítimas, lo que da lugar a olas que
superan las infraestructuras de defensa o, en casos más graves, tsunamis o ciclones
tropicales. Las marejadas ciclónicas son generadas por ciclones tropicales o ciclones
extratropicales. Las marejadas ciclónicas no deben confundirse con las mareas de
tormenta, que se definen como un aumento del nivel del agua debido a la combinación de
una marejada ciclónica y una marea astronómica. Este aumento del nivel del agua puede
causar inundaciones extremas en las zonas costeras, especialmente cuando una marejada
ciclónica tiene lugar durante mareas altas, provocando mareas de tormenta
excepcionalmente altas.
La inundación urbana es aquella que afecta a la tierra o los bienes en una zona edificada
(especialmente en áreas densamente pobladas) y que es resultado de lluvias que supera
la capacidad de los sistemas de drenaje como las redes de alcantarillado. Aunque en
ocasiones son provocadas por inundaciones súbitas o deshielos, las inundaciones
urbanas son una condición, caracterizada por sus impactos repetitivos y sistémicos en
comunidades, que pueden ocurrir independientemente de que las comunidades
afectades estén situadas en llanuras aluviales concretas o próximas a cualquier masa de
agua. Estas inundaciones se ven considerablemente agravadas o, incluso se podría
afirmar que son causadas, por la transformación de las superficies naturales de la tierra
en superficies construidas, como los procedimientos de pavimentación y techado,
predominantes en zonas urbanas.
15
Hidrograma de inundación
Un hidrograma de inundación (o simplemente hidrograma) es un gráfico de la variación de la
descarga fluvial con respecto al tiempo (también puede analizarse la variación de la etapa,
es decir, la altura; u otra propiedad del agua con respecto al tiempo). El caudal es el volumen
de agua que discurre por un punto por unidad de tiempo (generalmente, en metros cúbicos
por segundo, o cumecs).
En el siguiente gráfico (Figura 2) se indica tanto la descarga fluvial como la cantidad de
precipitaciones en relación con el tiempo para mostrar el lapso temporal que transcurre
entre el pico de precipitaciones y la descarga pico del río. Algunos ríos y arroyos tienen un
lapso temporal muy corto o de solo una o dos horas, por lo que las inundaciones en dichas
corrientes de aguas se consideran inundaciones súbitas. Los ríos más grandes de la
geografía británica tienen un lapso temporal de entre 24 y 36 horas, mientras que ríos como
el Rin o el Danubio tienen un lapso temporal de varios días o incluso una semana o más.
El lapso temporal es importante porque se asocia con el tiempo del que se dispone para
formular y comunicar una alerta por inundación con el fin de salvaguardar vidas y bienes.
Figura 2. Hidrograma de inundación
Fuente: http://www.s-cool.co.uk/gcse/geography/rivers/revise-it/hydrology
16
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 2
INGLÉS ESPAÑOL
River discharge (cumecs) Descarga fluvial (cumecs o m3 por segundo)
Rainfall (mm) Precipitaciones (mm)
Peak rainfall Precipitaciones máximas
Lag time Lapso temporal
Rising limb Curva ascendente
Peak discharge Descarga máxima
Falling limb Curva descendente
Storm flow Caudal de tormenta
Base flow Caudal base
Time Tiempo
Llanura aluvial
Una llanura aluvial (o terreno inundable) es un terreno generalmente plano adyacente a un
río o arroyo que se anega parcial o totalmente de agua durante las inundaciones. Se
extiende desde las orillas del río hasta los bordes exteriores del valle (Figura 3).
Una llanura aluvial está compuesta de dos partes. La primera es el canal principal del río en
sí, también denominado aliviadero de crecidas (floodway en EE.UU.). A veces, los aliviaderos
de crecidas pueden ser estacionales, lo que significa que el canal es seco durante parte del
año. Adyacentes al aliviadero de crecidas se encuentran los bordes de la llanura aluvial. Los
bordes de la llanura aluvial se extienden desde las orillas exteriores del aliviadero de
crecidas hasta donde el fondo del valle comienza a erigirse formando los costados del
mismo. Las llanuras aluviales pueden ser estrechas o muy extensas. Algunos ríos o tramos
de ríos no tienen llanura aluvial. En estos casos, los ríos suelen tener un gradiente de
corriente con un caudal muy profundo y rápido.
Términos relacionados
Con frecuencia, se hace referencia a las “áreas con riesgo de inundación”, zonas donde la
posibilidad de que ocurran inundaciones supone una amenaza. Entre ellas, se incluyen las
llanuras aluviales fluviales y las zonas costeras con riesgo de inundación por el mar. El
término “zona con riesgo de inundación" también se utiliza comúnmente para hacer
referencia a las zonas de la llanura aluvial o a otras áreas en las que es posible que se
17
produzca una inundación marina y que son designadas dependiendo de si el riesgo de
inundación es alto, medio o bajo.
Figura 3. Llanura aluvial de un río en la que se puede observar el aliviadero de crecidas en estado "bankfull" (canal lleno), así como un suave ascenso de la llanura hasta los bordes de la
misma y, más allá, algunas casas situadas por encima de la llanura aluvial (Fuente: Parker)
Área de captación
Un área de captación es una extensión o superficie de tierra en la que las aguas superficiales
originadas por la lluvia, el derretimiento de nieve o el deshielo convergen en un único punto
en una elevación más baja, normalmente la salida del área o cuenca, donde las aguas entran
en contacto con otra masa de agua, como un río, un lago, un estuario, una reserva, un
humedal o un mar. De esta forma, si un afluente se une a otro que, a su vez, se une a un
pequeño río que constituye un afluente de un río mayor, se producen una serie de áreas de
captación o cuencas de drenaje sucesivamente más grandes.
Otros términos utilizados para describir áreas de captación son captación, cuencas de
drenaje y cuencas hidrográficas. El término “watershed" también puede utilizarse para
hacer referencia a una cuenca de drenaje, pero a diferencia de Estados Unidos, en la
mayoría de los países anglófonos se utiliza solo en su sentido original para hacer referencia a
una divisoria de drenaje: en el primer caso designa un área, mientras que en el segundo
designa el perímetro de elevada altitud de dicha área.
A menudo, los límites de captación se conciben como las unidades espaciales más
18
favorables para la gestión del riesgo de inundación que permite elaborar planes de gestión
de inundaciones en las cuencas hidrográficas, que son planes a nivel estratégico para
gestionar el riesgo de inundación.
Peligro
Amenaza que emana de una fuente natural o humana (o ambas) y que puede causar
pérdida de vidas, lesiones, daños a la propiedad, daños socioeconómicos o degradación
medioambiental. El peligro de inundación es el que surge cuando existe una amenaza de
inundación.
Una inundación es la aparición (es decir, la materialización) de un peligro de inundación,
cuyos efectos modifican las condiciones demográficas, económicas y/o medioambientales.
Una amenaza no implica necesariamente una consecuencia perjudicial. Identificar una
amenaza significa, más bien, que existe la posibilidad de que ocurra un suceso con efectos
dañinos cuya consecuencia negativa depende del grado de exposición a la amenaza y de las
características del receptor (por ejemplo, los edificios expuestos, las personas o los bienes
medioambientales naturales).
Se puede encontrar más información en el glosario de términos de la UNEP.
Exposición
Las personas, bienes, sistemas u otros elementos (a veces, denominados receptores)
presentes en zonas de peligro y, por consiguiente, expuestos a posibles pérdidas. Algunos
indicativos de la exposición a inundaciones incluyen el número de personas o el tipo de
bienes que se encuentran en zonas de peligro.
Vulnerabilidad
Las características y circunstancias de una comunidad, sistema o bien que lo hacen
susceptible a los efectos dañinos de un peligro. La vulnerabilidad es el resultado de todos
los factores económicos, sociales, culturales, institucionales, políticos e incluso
psicológicos que condicionan la vida de las personas y configuran el entorno en el que
habitan. Dicho de otra forma, definir la vulnerabilidad también significa entender los
factores subyacentes o las causas fundamentales de la vulnerabilidad.
Se puede obtener más información en las páginas web de la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres.
19
Riesgo
Combinación de la probabilidad de que ocurra un suceso y sus consecuencias negativas, es decir: riesgo = probabilidad x consecuencias.
La palabra “riesgo” tiene dos connotaciones distintas: popularmente, se hace un mayor énfasis en el concepto de posibilidad o probabilidad, como el “riesgo de un accidente”; mientras que en los contextos técnicos, se hace un mayor hincapié en las consecuencias en lo que respecta a las “posibles pérdidas” para una determinada causa, lugar o periodo. Las personas no comparten necesariamente las mismas percepciones de la importancia y de las causas subyacentes de distintos riesgos.
En algunos países, se encuentran a disposición mapas de riesgo de inundación.
Evaluación del riesgo de inundación
Metodología para determinar la naturaleza y el alcance del riesgo de inundación mediante
el análisis de los posibles peligros y la evaluación de las condiciones de vulnerabilidad
existentes que, combinados, podrían tener consecuencias negativas sobre las personas
expuestas, los bienes, servicios, medios de subsistencia y el entorno del que dependen.
Las evaluaciones del riesgo de inundación (y los mapas de riesgo relacionados) incluyen:
un estudio de las características técnicas de las inundaciones como su localización,
intensidad, frecuencia y probabilidad; el análisis de la exposición y vulnerabilidad,
incluyendo las dimensiones físicas, sociales, sanitarias, económicas y medioambientales; y
la evaluación de la efectividad de las estrategias de mitigación de inundaciones existentes
y alternativas con respecto a los posibles escenarios de riesgo de inundaciones.
Gestión del riesgo de inundación
Enfoque sistemático y práctica de la gestión de la incertidumbre relacionada con las
inundaciones con el fin de minimizar los posibles daños y pérdidas. El proyecto europeo
FLOODsite ha definido la gestión del riesgo de inundación como una evaluación, reducción
y análisis holístico y continuo del riesgo de inundación.
La gestión del riesgo de inundación comprende el análisis y la evaluación del riesgo de
inundación, así como la implementación de estrategias y medidas específicas para
controlar, reducir y transferir los riesgos de inundación. Este proceso de gestión del riesgo
de inundación incluye y combina:
la evaluación del riesgo de inundación, con el objetivo de determinar el riesgo de
forma objetiva mediante el análisis y la combinación de las probabilidades y las
consecuencias negativas de las inundaciones, comprender la percepción del riesgo,
ayudar con el peso social de los costes y beneficios del riesgo y apoyar decisiones;
el análisis del riesgo de inundación, a fin de examinar las características técnicas de
20
las inundaciones, analizar la exposición y la vulnerabilidad y evaluar la efectividad de las distintas estrategias de mitigación de inundaciones; y
el diseño y la implementación de medidas físicas y herramientas políticas para la
gestión del riesgo de inundación.
La evaluación del riesgo de inundación es una práctica común de las organizaciones para la
gestión de inundaciones que sirve para minimizar el riesgo en las decisiones de inversión y
para gestionar los riesgos operacionales, como los relativos a las interrupciones comerciales,
los fallos de producción, los daños medioambientales, los impactos sociales y los daños
causados por las inundaciones. La gestión del riesgo de inundación es importante porque
todas las estrategias se ven afectadas por las incertidumbres de las condiciones
meteorológicas y climáticas extremas.
La gestión del riesgo de inundación requiere el empleo de todas las medidas frente a las
inundaciones, es decir, tanto medidas estructurales como no estructurales. La Organización
Meteorológica Mundial destaca la importancia de la Gestión Integrada de las Inundaciones
debido a la necesidad de dejar a un lado los enfoques de ingeniería restrictivos que han
estado presentes en la gestión del riesgo de inundación en muchos países durante el
pasado.
Cambio climático
El clima suele definirse como las “condiciones meteorológicas medias” de un lugar.
Incluye patrones de temperatura, precipitaciones (lluvia o nieve), humedad, viento y
estaciones. El cambio climático es una modificación en la distribución estadística de los
patrones meteorológicos cuando dicha modificación perdura en el tiempo (desde décadas
a millones de años). El cambio climático puede referirse a un cambio en las condiciones
meteorológicas medias, o en la variabilidad temporal del clima en las condiciones medias
a más largo plazo (condiciones meteorológicas más o menos extremas). El cambio
climático es causado por factores tales como las variaciones en la radiación solar que
recibe la Tierra, las placas tectónicas y las erupciones volcánicas.
Las variaciones climáticas a corto plazo son un fenómeno normal, pero tendencias a más
largo plazo indican un cambio climático. Asimismo, algunas prácticas humanas se han
identificado como causas significativas del cambio climático actual, al cual también se hace
referencia como calentamiento global. El aumento de los niveles de dióxido de carbono y
otros gases que atrapan el calor en la atmósfera han aumentado la temperatura de la Tierra
y están provocando una serie de efectos, como el aumento del nivel de mar, el
derretimiento de nieve o hielo, calores más extremas, incendios y sequías y tormentas,
precipitaciones e inundaciones más extremas. Los científicos prevén que estas tendencias
continuarán y, en algunos casos, se acelerarán, constituyendo importantes riesgos para la
salud humana, nuestros bosques, la agricultura, el suministro de agua dulce, las costas y
otros bienes naturales y humanos, especialmente en las zonas urbanas.
21
¿Por qué es importante el cambio climático en los ACB y AMC de las inundaciones?
Hidrólogos e ingenieros de inundación utilizan los registros de inundaciones anteriores
para hacer estimaciones de la probabilidad de que ocurran futuras inundaciones de
tamaño y frecuencia variables, es decir, para establecer una relación frecuencia-magnitud
de las inundaciones. Esta relación es fundamental para los ACB y AMC de inundaciones y
afecta a las estimaciones de los beneficios. Basándose también en los registros de
inundaciones anteriores, estos ingenieros seleccionan una inundación de diseño para la
protección frente a las inundaciones, de forma que el estándar de protección que ofrece
un programa o proyecto de inundación puede verse afectado notablemente por la
estimación de la relación frecuencia-magnitud de las inundaciones.
Predecir las futuras inundaciones en base a las pasadas parte del supuesto de que el clima
es estacionario. No obstante, si el clima varía (es decir, no es estacionario), los registros de
inundaciones anteriores dejan de ser una fuente fiable para estimar relaciones frecuencia-
magnitud de las inundaciones futuras. Existe una serie de implicaciones para el diseño de
proyectos relacionados con la protección frente a las inundaciones y para los estándares de
seguridad y protección:
Es probable que los estándares de protección se erosionen con el paso del tiempo.
Por ejemplo, es posible que un programa para la protección frente a las inundaciones
que proporcionaba un estándar de protección estimado de 100 años hace cincuenta
años suponga hoy un estándar de protección significativamente inferior (por
ejemplo, un estándar de 2 años).
El diseño de nuevos proyectos para la protección frente a las inundaciones también deben tener en cuenta el impacto que se prevé tendrá el cambio climático en los caudales de los ríos y/o los niveles de las marejadas ciclónicas, de forma que, en cierta medida, el estándar de protección esté “a prueba del futuro”. Por ejemplo, en el Reino Unido, el diseño de medidas protectoras frente a las inundaciones fluviales ha de contemplar que el caudal de inundación aumentará hasta un 20 %.
Aumento del nivel del mar
Aumento del nivel de la superficie del océano en relación con la superficie de la tierra,
especialmente el nivel medio entre la marea alta y baja, es decir, el nivel medio del
mar.
El aumento del nivel del mar (ANM) se debe a la expansión térmica de los océanos
(incremento en el volumen del océano debido al aumento de la temperatura del agua
oceánica) y al aumento del caudal afluente procedente del agua de deshielo de los glaciares
y capas de hielo (concretamente las capas de hielo de Groenlandia y la Antártida occidental).
El ANM es un indicador importante del cambio climático que goza de especial relevancia en
Europa por las inundaciones, la erosión costera y la pérdida las regiones costeras de baja
altitud. El aumento del nivel del mar incrementa la probabilidad de que ocurran marejadas
22
ciclónicas, causan la incursión terrestre de agua salada y ponen en peligro los ecosistemas y
humedales costeros. A menudo, las zonas costeras de Europa contienen importantes
ecosistemas naturales, sectores económicos productivos y grandes centros urbanos. Un
mayor riesgo de inundación aumenta la amenaza de pérdidas de vida y bienes, así como del
posible daño a diques marinos e infraestructuras, y puede provocar un aumento de la
pérdida de turismo, de las actividades recreativas y de las funciones portuarias y de
transporte. Los litorales de baja altitud con altas densidades de población y bajas carreras de
marea son más vulnerables a los ANM. Las inundaciones costeras relacionadas con los ANM
podrían afectar a grandes poblaciones Debido a la lenta reacción del sistema climático, la
mitigación del cambio climático no reducirá de forma significativa estos riesgos en las
próximas décadas, aunque sí existen varias opciones de adaptación.
Métodos de análisis
Modelo SPRC (fuente-trayectoria-receptor-consecuencias)
El modelo fuente-trayectoria-receptor-consecuencias (del inglés: source-pathway-receptor-
consecuence) es un modelo conceptual que describe la relación entre peligro y riesgo
(Figura 4). También se hace referencia a él como modelo “fuente-trayectoria-receptor”, que
puede ampliarse posteriormente e incluir la consecuencia. El modelo puede emplearse
como método analítico.
El riesgo de inundación depende de la existencia de una “fuente” de inundación, como un
río, es decir, de una ruta que pueda ocupar el agua de la inundación (“trayectoria”), y de algo
que se vea afectado por la inundación (“receptor”), como una zona industrial o un barrio
residencial. El impacto sobre los receptores tiene “consecuencias”, que generalmente se
traducen en daños y pérdidas. Si no existe una trayectoria que una la fuente con el receptor,
una inundación supondría un peligro, pero no un riesgo.
23
Figura 4. Modelo Fuente-Trayectoria-Receptor-Consecuencias con dos ejemplos (Fuente: Parker)
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 4
INGLÉS ESPAÑOL
Source Fuente
Pathway Trayectoria
Receptor Receptor
Consequence Consecuencia
River Río
floodplain Llanura aluvial
Residents Residentes
Houses Casas
Factories Fábricas
Stress Estrés
Physical damage Daño físico
Business disruption Interrupción del negocio
Storm surge Marejada ciclónica
Overtopping of shingle beach Superación de playa de guijarros
24
Campers Campistas
Campsites Campamentos
Coastal roads Carreteras costeras
Stress Estrés
Loss of tourist income Pérdida de ingresos turísticos
Traffic disruption Interrupción del tráfico
El modelo SPRC se utiliza para investigar y entender los vínculos entre las fuentes y las vías
de las inundaciones, así como sus impactos en los receptores y las consecuencias que
generan. Por ejemplo, este modelo se aplica para analizar las inundaciones en el estuario
del Teign (Inglaterra). Este tipo de modelo ayuda a los analistas a entender y estimar los
daños y pérdidas que se convierten en beneficios cuando se evitan mediante la
implementación de medidas de protección frente a las inundaciones.
Evaluación económica
Una evaluación tiene en cuenta una amplia gama de costes y beneficios para la sociedad,
incluyendo los que no pueden ser fácilmente valorados en términos monetarios.
Evaluación del proyecto
Generalmente, un proyecto supone la implementación de obras o algún tipo de intervención
de gestión del riesgo sobre el terreno. Normalmente, un proyecto se identifica como una
consecuencia de una amplia investigación y tiene objetivos muy específicos. Las fases de
desarrollo de un proyecto pueden incluir estudios de viabilidad, evaluación detallada,
ejecución y evaluación del proyecto una vez concluido. La evaluación consiste en recopilar
información y comparar opciones de forma coherente con el objetivo de contribuir a la
acertada toma de decisiones y evitar así tomar malas decisiones, así como maximizar la
probabilidad de que, con el tiempo y en retrospectiva, el enfoque elegido resulte ser la
opción correcta. Las evaluaciones no solo son recomendables, sino que pueden resultar
necesarias para justificar las inversiones gubernamentales en la gestión del riesgo de
inundación.
Análisis coste-beneficio (ACB)
El ACB es el método tradicional de organización de la información para ayudar a la toma de
decisiones con respecto a la asignación de recursos: generalmente recursos de inversiones
públicas o gubernamentales. Su poder como herramienta analítica se basa en dos
características principales. En primer lugar, los costes y beneficios se expresan, en la
25
medida de lo posible, en términos monetarios, de forma que sean directamente
comparables entre sí. En segundo lugar, los costes y beneficios se valoran atendiendo a las
reclamaciones presentadas y en las ganancias que proporcionan a la comunidad en general,
por lo que la perspectiva es “global”, no de un individuo concreto o parte interesada. El
ACB requiere un análisis holístico de todos los beneficios y costes correspondientes con el
fin de poder evaluar una actividad de reducción del riesgo con respecto a su beneficio neto.
Un elemento característico de este enfoque es que puede dar lugar a recomendaciones
para implementar distintas normas de seguridad para distintas situaciones de riesgo,
dependiendo del riesgo y de los costes correspondientes a su reducción. La principal
limitación de este enfoque, objeto de numerosas críticas, es que todos los beneficios y
costes se cuantifican en términos monetarios dando lugar a un único número, sin
contemplar la posibilidad de dar una ponderación mayor a determinados riesgos.
El ACB se atribuye a menudo al trabajo del economista de finales del siglo XIX Alfred
Marshall, pero la primera vez que se usó el ACB en el mundo fue en el sector de la gestión
del riesgo de inundación en Estados Unidos, conforme a la Ley de Control de Inundaciones
de 1936. Esta ley especificaba que se podría justificar la participación del Gobierno Federal
de Estados Unidos en proyectos para controlar las inundaciones en los principales ríos si los
beneficios correspondientes superasen los costes previstos. Posteriormente, las
autoridades desarrollaron procedimientos para medir estos beneficios y costes.
Actualmente, el ACB es una práctica común en todos los sectores y países y la metodología
se ha mejorado significativamente.
La principal ventaja del ACB es que se basa en fundamentos teóricos conocidos, resultado
de más de un siglo de investigación en la economía del bienestar. Por ello, el ACB goza de un
alto grado de coherencia interna. Puesto que todos los análisis coste-beneficio comparten
una metodología común, las enseñanzas extraídas de la evaluación de un proyecto pueden
aplicarse a otros estudios, permitiendo así la acumulación de experiencia.
El análisis económico se realiza para determinar la eficiencia económica. La eficiencia se
calcula sin tener en cuenta quién obtendrá los beneficios y quién incurrirá en los costes.
Asimismo, no se consideran las cuestiones relacionadas con la distribución de las ganancias.
Una forma de integrar los aspectos distributivos en un ACB consiste en asignar
ponderaciones a los beneficios percibidos y a los costes incurridos para diferentes grupos
socioeconómicos, como por ejemplo otorgando una ponderación mayor a las categorías
más pobres. Otra forma de abordar estas cuestiones es establecer la restricción
distribucional como un criterio adicional.
En la página web de FLOOD CBA se puede encontrar más información acerca del ACB.
Análisis económico (financiero) local del coste-beneficio
El objetivo del ACB convencional es estimar los costes y beneficios de las propuestas de
protección frente a las inundaciones para la economía nacional. No obstante, en los casos
26
en los que la financiación para las propuestas de protección frente a las inundaciones
provenga total o parcialmente de una economía local (por ejemplo, de una autoridad
municipal local o de fondos obtenidos mediante residentes o empresas locales), existe
normalmente un mayor interés local en estimar los costes y beneficios económicos locales
que los correspondientes a la nación. Por tanto, se podría argumentar que debería
realizarse un análisis económico (financiero) local de los costes y beneficios para facilitar la
toma de decisiones sobre financiación a nivel local.
Cuando las posibles pérdidas causadas por inundaciones (es decir, los beneficios cuando se
evitan) se calculan localmente, estas pérdidas siguen siendo pérdidas económicas, pero se
valoran empleando principios para calcular los costes. El resultado en términos monetarios
es, generalmente, muy diferente al resultado que se obtiene cuando los beneficios se
calculan usando principios de valoración económica nacional. Normalmente, las pérdidas
económicas estimadas en términos financieros son significativamente superiores a cuando
esas mismas pérdidas se miden en términos económicos nacionales. Existen varias razones:
Los precios de mercado se utilizan para valorar los bienes (por ejemplo, en los inventarios
domésticos) en el caso de análisis financiero, mientras que los valores depreciados
constituyen la medida correcta de pérdidas en un análisis económico: los primeros
pueden ser aproximadamente el doble que los últimos si suponemos que, de promedio,
los bienes se encuentran a mitad de su vida.
Los impuestos como el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) no se suelen contemplar en
los costes de reparación o sustitución de bienes dañados cuando se realizan análisis
económicos, a diferencia de las estimaciones financieras de las pérdidas por inundaciones,
donde sí se tienen en cuenta. Si el IVA es 20 %, las estimaciones de pérdidas financieras
serán una quinta parte superior a las estimaciones de pérdidas económicas. Con otro tipo
de impuestos, como los impuestos sobre los combustibles, se procede del mismo modo.
En un análisis económico, los negocios que han de cesar su actividad debido a inundaciones
y pérdidas de producción y ventas se suelen contrarrestar en la economía nacional con los
negocios que, consecuentemente, aumentan su producción y ventas, de forma que el efecto
económico neto es próximo a cero. Sin embargo, en un análisis económico (financiero)
local, dicha medida compensatoria es menos probable, ya que es probable que los negocios
pierdan otros negocios más allá de los límites de la economía local. Por ello, en este caso, el
valor financiero de la pérdida comercial se cuenta como una pérdida (o posible beneficio si
se evita).
Además, las economías locales pueden beneficiarse de la regeneración de la economía
local tras la implementación de planes de protección frente a las inundaciones como
resultado de una reducción del riesgo de inundación. Calcular estos beneficios locales de
la regeneración económica puede resultar importante porque dichos beneficios pueden
inclinar la balanza en lo que respecta a intereses locales que toman la decisión de invertir
o no en la protección frente a las inundaciones.
27
Análisis Multicriterio (AMC)
El AMC es similar al ACB en lo que respecta al objetivo general de efectuar un análisis
holístico para identificar y, si es posible, cuantificar todos los beneficios y costes de las
actividades de reducción del riesgo. En relación con el ACB, el principal mérito del AMC es
que proporciona un método explícito que contempla los impactos del proyecto a los que no
se les otorga fácilmente valores monetarios (llamados comúnmente “intangibles” en el
ACB). No obstante, el AMC ofrece la oportunidad de medir las consecuencias de una
actividad mediante diferentes unidades, mientras que se deja la ponderación final de los
criterios a los responsables de tomar decisiones o a un grupo de interés. Entonces, se
utilizan algoritmos matemáticos para determinar la actividad de reducción del riesgo más
favorable en el contexto de diferentes percepciones del riesgo, las opiniones con respecto
al riesgo y las preferencias de los responsables de tomar decisiones y los grupos de interés.
A continuación, los resultados se remiten y discuten en el proceso político con el fin de
encontrar las actividades de reducción del riesgo más adecuadas. El ACB y el AMC pueden
integrarse en un análisis relacionado.
Los orígenes disciplinarios del AMC de la toma de decisiones multicriterio (MCDM, por sus
siglas en inglés) se encuentran en la teoría de la decisión, la investigación operacional y las
ciencias de la gestión. Los orígenes del AMC se remontan a los años sesenta, a la aplicación
de la programación lineal en la gestión y la industria. Desde entonces, la programación de
objetivos se ha convertido en un pilar fundamental de las ciencias de la gestión y de la
investigación operacional.
Las técnicas multicriterio, como la ponderación y la puntuación, deberían utilizarse para
facilitar la comparación sistemática de las opciones cuando no se hayan reflejado todos los
impactos en términos monetarios. Esto no supone una alternativa al ACB, sino una
extensión del mismo, para garantizar que los impactos que no monetizados se hayan
considerado adecuadamente en el proceso de evaluación. En los casos en los que no resulte
práctico proporcionar un valor monetario a toda la gama de beneficios, cabe la posibilidad
de valorar la diferencia entre las opciones para una categoría de beneficio concreta, lo que
proporcionará información útil para el proceso de toma de decisiones. El proceso también
debería ofrecer a los responsables de tomar decisiones la oportunidad de considerar si los
costes adiciones de conseguir resultados, que no se valoran en términos monetarios, son
proporcionales a los costes incurridos.
Evaluación del impacto ambiental
Proceso por el cual las consecuencias ambientales de un proyecto o programa
propuesto se evalúan y forman una parte integrante de los procesos de planificación y
toma de decisiones, con el objetivo de limitar o reducir los efectos adversos de un
proyecto de protección frente a las inundaciones.
La evaluación del impacto ambiental (EIA) es una herramienta política que demuestra y
28
analiza los impactos ambientales de las actividades desde su concepción hasta su
correspondiente toma de decisión. Es una práctica común de los programas nacionales y de
los procesos de aprobación de proyectos, así como en los proyectos internacionales de
ayuda al desarrollo. Las evaluaciones de los impactos ambientales deben incluir
evaluaciones detalladas de los riesgos y ofrecer alternativas, soluciones y opciones para
abordar los problemas identificados. Un ejemplo de legislación sobre EIA y la protección
frente a las inundaciones es la existente en Escocia.
Incertidumbre y análisis de incertidumbre
Se recomienda a los usuarios que lean la siguiente sección, titulada “Probabilidad de
inundación y términos relacionados”, junto con estos conceptos haciendo clic en
Probabilidad de inundación y términos relacionados. La incertidumbre es una expresión del
grado de desconocimiento que se tiene de un valor o una relación. Puede deberse a una
falta de información o a una falta de acuerdo sobre lo que se conoce o incluso lo que se
puede llegar a conocer. La incertidumbre puede provenir de muchas fuentes, como errores
cuantificables en los datos, errores de muestreo, análisis de la frecuencia de inundaciones,
conceptos o terminología definida de forma ambigua, proyecciones inciertas de la
probabilidad de inundaciones o la respuesta conductual al riesgo de inundación. Por tanto,
la incertidumbre puede representarse mediante medidas cuantitativas, como por ejemplo
un rango de valores calculados a través de varios modelos; o mediante declaraciones
cualitativas, como por ejemplo la reflexión sobre las decisiones de un grupo de expertos.
El análisis de incertidumbre implica la identificación y medición de todas las fuentes de
incertidumbre de un objetivo concreto, como la elección de la inundación de diseño o un
estándar de protección frente a las inundaciones específico. También puede aplicarse a un
ACB, por ejemplo para determinar las fuentes principales de incertidumbre que rodea las
estimaciones de los beneficios de la protección frente a las inundaciones. Las fuentes de
incertidumbre son un punto clave del diseño de una protección segura frente a las
inundaciones.
A veces, se utiliza el término “análisis de sensibilidad”, pero básicamente es lo mismo que
un análisis de incertidumbre. Ambos se utilizan en los ACB y los AMC de las propuestas para
la protección frente a las inundaciones con el objetivo de examinar la sensibilidad de los
resultados a las variaciones en los supuestos, identificando así un envolvente de valores de
beneficio o ratios B-C en los que se sitúan valores más extremos o medios. Dichas
información es importante para los responsables de la toma de decisiones.
Probabilidad de inundación y términos relacionados
Periodo de retorno
El periodo de retorno, también llamado intervalo de recurrencia, es una estimación de la
29
posibilidad o probabilidad de que ocurra un suceso, como una inundación o una descarga
fluvial. Se trata de una medición estadística basada, generalmente, en registros de datos
anteriores que indican el intervalo de recurrencia medio durante un periodo de tiempo
prolongado. El concepto se basa en el principio de magnitud-frecuencia, donde los sucesos
de gran magnitud (como las inundaciones) son relativamente menos frecuentes que los
sucesos de menor magnitud.
El periodo de retorno o el Intervalo de Recurrencia Medio (IRM) puede calcularse
utilizando la siguiente ecuación:
Periodo de retorno =
n número de años registrados;
m es el número de ocurrencias registradas del suceso en cuestión.
La inversa de probabilidad (generalmente expresada en %), el periodo de retorno, es el
intervalo de tiempo estimado entre sucesos de magnitud o intensidad similar. Por ejemplo,
el periodo de retorno de una inundación puede ser de 100 años o, expresado de otra
manera, la probabilidad de que ocurra es de 1/100 o de 1 % en un mismo año. Esto no
significa que si tiene un lugar una inundación con dicho periodo de retorno, el siguiente
tendrá lugar en aproximadamente cien años; sino que, en un año cualquiera, existe una
probabilidad de un 1 % de que ocurra, independientemente de cuando fuese el último
suceso similar. Dicho de otro modo, es 10 veces menos probable de que ocurra que una
inundación con un periodo de retorno de 10 años (o una probabilidad del 10 %) (Tabla 3).
Tabla 3. Periodos de retorno y probabilidad de ocurrencias
Periodo de retorno
Probabilidad de ocurrencia en un año cualquiera
Posibilidad de ocurrencia en un año cualquiera (%)
100
1 de 100
1
50
1 de 50
2
25
1 de 25
4
10
1 de 10
10
5
1 de 5
20
2
1 de 2
50
30
Cómo se utiliza el concepto de periodo de retorno
El concepto periodo de retorno o Intervalo de Recurrencia Medio (IRM) se utiliza en la estimación de los beneficios de los proyectos de mitigación de inundaciones. De manera más general, es un concepto que utilizan frecuentemente los responsables y planificadores políticos para evaluar los riesgos asociados a sucesos extremos y para desarrollar estrategias de gestión adecuadas. Se pueden usar las probabilidades calculadas para diseñar el entorno de forma que se reduzcan los impactos de estos sucesos. Por ejemplo, se pueden utilizar los registros históricos de la frecuencia de inundaciones y los puntos máximos (altura) para desarrollar defensas frente a las inundaciones adecuadas (como diques o presas), para garantizar que no se urbaniza cerca de zonas inundables, y para garantizar que los puentes poseen la altura suficiente para hacer frente a inundaciones.
Un ejemplo sería la Barrera del Támesis, en Londres (Reino Unido), una de las presas de inundación más grandes de todo el mundo. Está compuesta de 10 compuertas de acero, abarca 520 m del río Támesis y se ha construido para proteger 125 km2 del centro de Londres ante posibles marejadas. Inicialmente, la barrera se construyó para proteger la ciudad de una “suceso de inundación de 1000 años” (es decir, una probabilidad de 0.1 %) hasta el año 2030. La vida útil de la presa se ha calculado en base a registros anteriores de inundaciones en el río Támesis y contempla predicciones de aumento del nivel del mar, utilizando una estimación máxima de 8 mm de aumento del nivel del mar al año. La barrera se revisa mensualmente para evaluar que sigue siendo efectiva para proteger Londres de un aumento del nivel del mar y de inundaciones asociadas.
Probabilidad de excedencia
Más propiamente conocida como Probabilidad de Excedencia Anual (PEA), se trata de la
posibilidad o probabilidad de que tenga lugar anualmente un fenómeno natural, en este caso
una inundación, y generalmente se expresa en porcentaje. PEA es lo contrario del periodo
de retorno máximo anual. Por ejemplo, la inundación centenaria equivale a un 1 % de PEA
de inundación, lo que se traduce en un 1 % de posibilidad de que se exceda en un año. Se
recomienda el uso de este concepto cuando se presentan resultados a personas no expertas
en la materia que pueden asociar el concepto de periodo de retorno a una ocurrencia
regular, en lugar de a un intervalo de recurrencia medio. Inundaciones de mayor magnitud
(es decir, se exceden) ocurren con menor frecuencia, por lo que tendrán una probabilidad
de excedencia anual menor.
Ejemplos
Una inundación con probabilidad de excedencia anual del 2 % tiene un 2 % de
posibilidad de que ocurra en un año, es decir, una vez de media en 50 años.
Una inundación con probabilidad de excedencia anual del 20 % tiene un 20 % de
posibilidad de que ocurra en un año, es decir, una vez de media cada 5 años.
Una inundación de cien años es una inundación que tiene un 1 % de probabilidad de que ocurra en un año cualquiera. La inundación de cien años también es conocida como la inundación 1 %, ya que la probabilidad de su excedencia anual es de 1 %.
31
Cómo se utiliza la PEA en el ACB
En un ACB de una propuesta de mitigación de inundación, se busca estimar los beneficios
que se generarán si se implementa el proyecto en cuestión. Para ello, primero se ha de
identificar una serie de inundaciones con periodos de retorno de duración corta a larga de
los cuales se calcula la PEA – estos valores se muestran en la Tabla 4. En segundo lugar, se
calcula el daño potencial que pueden causar las inundaciones (es decir, el posible
beneficio) con respecto a cada una de estas inundaciones. Puesto que el objetivo es
estimar los beneficios de la propuesta de mitigación de inundaciones, estos daños
potenciales de las inundaciones se conciben como aquellos que la propuesta puede evitar:
por tanto, se trata de los posibles beneficios (véase la columna 3 de la siguiente tabla). Al
no disponer de datos sobre las inundaciones de todos los periodos de retorno existentes
entre los que se han incluido en la tabla, el siguiente paso es calcular la probabilidad
media de que ocurra la inundación entre cada uno de los valores, es decir, la probabilidad
de que tenga lugar la inundación en intervalo (en la cuarta columna). Asimismo, se calcula
el beneficio medio (en la quinta columna). Por último, se calcula el intervalo de beneficio
anual (sexta columna) y se calculan estos beneficios anuales (séptima columna).
Tabla 4. Extracto de una tabulación de relaciones probabilidad-beneficio
Periodo de retorno
En años
Probabilidad de excedencia anual
Beneficio
en
euros
Probabilidad de la inundación en intervalo
Beneficio medio
en euros
Intervalo de beneficio (anual) en euros
Total de beneficios (anuales) en euros
12
0.8333
0
0.04333
242 667
10 516
10 516
25
0.04000
485 375
0.01500
779 478
11 692
22 208
40
0.02300
1 073 581
0.00938
1 941 890
18 205
40 413
64
0.01363
2 810 199
La ‘frecuencia de excedencia’ es la probabilidad anual de que una descarga de una determinada magnitud será igualada o excedida para un año dado.
32
La inundación de cien años
Una inundación de 100 años es aquella que ha ocurrido y/o se espera que ocurra de media
una vez cada cien años. Esta inundación tiene un 1 % de posibilidad o probabilidad de que
ocurra en un año cualquiera. A veces, también se hace referencia a esta inundación como
la inundación 1%, ya que la probabilidad de su excedencia anual es de 1%.
La inundación de 100 años o la llanura aluvial 1% de la ciudad de Exeter (Inglaterra) se
muestra en la Figura 5. En la figura se muestran los emplazamientos de los vertederos y
compuertas (triángulos negros), las defensas lineales frente a las inundaciones (líneas
rojas), una propuesta de canal de descarga de inundaciones (verde), el recorrido del río
(azul oscuro) y un canal (cuadrados negros).
Al igual que la inundación de 100 años tiene una probabilidad de ocurrencia de un 1% en
un año cualquiera, una inundación de 10 años tiene una probabilidad de ocurrencia del
10% en un año cualquiera, y así sucesivamente. Por ejemplo, una inundación de 50 años,
tiene una probabilidad de ocurrencia del 2% en un año cualquiera.
Un malentendido frecuente
Considerar que una inundación de 100 años es probable que ocurra solo una vez en
un periodo de 100 años es un malentendido frecuente.
Explicación de por qué esto es un malentendido
Las inundaciones ocurren de forma irregular. Por ejemplo, si se dispusiera de 1000 años de datos sobre el caudal de ríos o arroyos, se podría esperar observar aproximadamente 10 inundaciones de igual o mayor magnitud que la inundación de 100 años. Estas inundaciones no ocurrirían en un intervalo de 100 años. En una parte del registro de 1000 años, es posible encontrar 15 o menos años entre inundaciones de 100 años, mientras que en otras partes, es posible encontrar 150 o más años entre estas inundaciones. De hecho, existe aproximadamente una posibilidad del 63.4 % de que ocurra una o más inundaciones centenarias en un periodo de 100 años cualquiera.
33
Figura 5. Llanura aluvial de 100 años del río Exe en Exeter, Reino Unido (Fuente: Agencia medioambiental [2013]. Programa de Defensa frente a las inundaciones de
Exeter, Informe de Evaluación del Proyecto)
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 5
INGLÉS ESPAÑOL
Miller’s Crossing Bridge Puente de cruce de Miller
Exeter Quay Muelle de Exeter
Trews FRC Trews FRC
St. James’ Mill Leat St. James’ Mill Leat
Exe Bridges Puentes de Exe
St. Thomas St. Thomas
Exeter Canal Canal de Exeter
Marsh Barton Marsh Barton
Double Locks Bloqueos dobles
Countess Wear STW Countess Wear STW
34
Figura 6. Registro hidrométrico del río Embarras a lo largo de un periodo de 100 años
(Fuente: http://water.usgs.gov/edu/100yearflood-basic-3.html)
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 6
INGLÉS ESPAÑOL
STREAMFLOW, CUBIC FEET PER SECOND REGISTRO HIDROMÉTRICO, PIES CÚBICOS POR
SEGUNDO
yrs = years yrs = años
x yrs x años
10-year flood Inundación de 10 años
31,100 cubic feet per second 31 100 pies cúbicos por segundo
La variabilidad temporal entre las inundaciones de 10 años varía entre 4 y 28 años. Se ha
establecido, mediante análisis estadístico, que la magnitud de la inundación de 10 años es
de aproximadamente 31 100 pies cúbicos por segundo (ft3/s).
Tal y como se observa en el gráfico, aunque el intervalo real entre inundaciones con una
magnitud mayor oscilaba entre 4 y 28 años, la media de estos intervalos es de
aproximadamente 10 años.
En el río Danubio, en la ciudad de Passau, Baviera (Alemania), los intervalos reales entre
inundaciones de 100 años durante 1501 y 2013 oscilaron entre 37 y 192 años.
Conviene señalar que actualmente en Europa, las mediciones de caudales se expresan en
metros cúbicos por segundo (m3/s), también llamados cumecs.
35
¿Es posible que tengan lugar dos inundaciones centenarias en años sucesivos?
Sí, aunque la probabilidad es baja.
Daños anuales esperados
El indicador del impacto de una inundación en un lugar utilizado con mayor frecuencia
es el daño anual esperado, que se entiende como el promedio de daños por
inundación registrados a lo largo de los años.
Una forma de calcular el daño anual por inundación esperado consiste simplemente en sumar una larga serie histórica de daños anuales (es decir, el daño por inundación causado en cada serie de años) y dividir el total resultante por el número de años. No obstante, en la práctica rara vez es posible, entre otras razones porque se necesitaría un registro muy largo, ya que el daño sería cero en la mayoría de los años. Por ello, en la práctica, los daños anuales esperados se calculan siguiendo los siguientes pasos, indicados también en el diagrama más abajo, elaborado por el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos.
1. Elaborar una relación gráfica entre la altura de la inundación (a menudo llamada “etapa de la inundación”) y la magnitud de la misma, atendiendo a la descarga fluvial. Esto se denomina curva altura-gasto.
2. A continuación, realizar una distribución de frecuencia de las magnitudes de la inundación: en ocasiones denominada relación frecuencia-magnitud de la inundación. A menudo, esto se lleva a cabo representando gráficamente la relación entre el caudal (magnitud) y la probabilidad de excedencia para elaborar una curva de probabilidad de excedencia del caudal.
3. Representar gráficamente la relación entre la altura de la inundación (etapa) y el daño, obteniendo la curva altura-daño.
4. El último paso consiste en elaborar una curva que resuma la relación entre el daño y la frecuencia de excedencia.
La curva situada bajo la curva de frecuencia de excedencia del daño, en el cuadrante
inferior derecho del diagrama, representa el daño anual esperado que existe bajo las
condiciones descritas en las tres relaciones introducidas.
36
Figura 7. Procedimiento en cuatro pasos para crear la curva frecuencia-daño
Fuente: Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 7
INGLÉS ESPAÑOL
Stage-Discharge Curve Curva altura-gasto
Discharge (10000s cfs) Caudal (10 000 pies cúbicos por segundo)
Stage (Feet above NGVD) Altura (pies por encima del punto de referencia
geodéstico vertical de EE.UU. [NGVD, por sus
siglas en inglés])
Discharge-Exceedance Frequency Curve Curva de frecuencia de excedencia del caudal
Discharge (10000s cfs) Caudal (10 000 pies cúbicos por segundo)
Exceedance Frequency (%) Frecuencia de excedencia (%)
Stage-Damage Curve Curva altura-daño
Damage ($1000s) Daño (1000 $)
Stage (Feet above NGDV) Altura (pies por encima del punto de referencia
geodéstico vertical de EE.UU. [NGVD, por sus
siglas en inglés])
Damage-Exceedance Frequency Curve Curva de frecuencia de excedencia del daño
Damage ($1000s) Daño (1000 $)
Exceedance Frequency (%) Frecuencia de excedencia (%)
37
Curva de probabilidad de pérdidas
Una curva de probabilidad de pérdidas es una representación gráfica de la relación entre los
daños por inundación (pérdidas) y la probabilidad de inundación. Los daños se miden
normalmente en unidades monetarias y la probabilidad mediante el periodo de retorno de
la inundación o la probabilidad de excedencia anual. La relación será única para cada
situación o localización.
La figura 8 muestra el clásico diagrama de cuatro partes que resume la interacción entre
hidrología, hidráulica y economía como base para calcular los beneficios de la mitigación
de inundaciones. El promedio anual de daños es el área bajo la curva de pérdidas por
inundaciones representado frente a la probabilidad de excedencia (la inversa del periodo
de retorno en años), que a menuda se denomina “curva de probabilidad de pérdidas”.
Esta es la curva que se representa en la parte inferior derecha del diagrama.
Figura 8. Procedimiento en cuatro pasos para elaborar la curva de probabilidad de daños (Fuente: Source: Penning-Rowsell et al. (2005) The Benefits of Flood and Coastal Risk
Management: A Manual of Assessment Techniques, London: Middlesex University Press)
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 8
INGLÉS ESPAÑOL
flood stage altura de la inundación
probability probabilidad
38
discharge Caudal
damage daño
before flood alleviation antes del alivio de la inundación
after flood alleviation después del alivio de la inundación
annual damages averted by the scheme daños anuales evitados mediante el programa
residual annual damages daños residuales anuales
Puesto que las medidas de protección frente a las inundaciones estructurales están
diseñadas en base a un estándar (de protección), siempre se producirán daños residuales
por inundación (anualizados en el diagrama anterior, es decir, se muestran como daños
residuales anuales). Por ejemplo, un proyecto de protección frente a las inundaciones
puede proteger hasta un estándar de 1/200 años, pero si tiene lugar una inundación con un
periodo de retorno mayor (por ejemplo, 1/250 años), excederá el estándar y “sobrepasará”
la protección, causando daños. Estos daños se denominan daños residuales por
inundación.
Medidas de seguridad y protección frente a las
inundaciones
Protección frente a las inundaciones
Dotación de un grado de seguridad frente a inundaciones para personas, bienes,
infraestructuras y el medio ambiente mediante medidas estructurales de
pequeña o gran escala.
La protección frente a las inundaciones puede adoptar muchas formas, incluyendo tanto obras de ingeniería a gran escala (presas fluviales reguladoras, muros de contención de inundaciones, canales de descarga o de derivación de inundaciones, rompeolas, barreras frente a las inundaciones y sistemas de bombeo) y protecciones físicas de pequeñas dimensiones para bienes individuales, comúnmente denominadas medidas de protección individual de cada inmueble (puertas frente a las inundaciones, bombas de sumidero, tratamientos de impermeabilización, etc.).
Además, se utilizan habitualmente otros términos que, aunque son similares al término
“protección frente a las inundaciones”, poseen significados con diferencias sutiles pero
importantes. Estos términos son los siguientes:
39
Alivio de inundaciones
La disminución del riesgo de inundación mediante, normalmente, medidas estructurales de ingeniería. El significado muy similar al del término “protección frente a las inundaciones".
Control de inundaciones
La reducción de la magnitud y el impacto de las inundaciones en relación con una
frecuencia determinada, sin llegar a evitarlas completamente, empleando enfoques de
ingeniería predominantemente estructurales.
El Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos se asocia más frecuentemente
con la “filosofía de control de inundaciones”, que durante décadas fue el enfoque principal
para hacer frente a las inundaciones de los ríos como el Misisipi. Sin embargo, este enfoque
solo resultó ser parcialmente eficaz. Esta filosofía, que se basa en el uso de diques y
estructuras de ingeniería similares, se considera actualmente demasiado limitado para ser
efectivo por sí solo. Además, esta filosofía también es criticada por buscar controlar la
naturaleza en lugar de operar con ella, y es lo opuesto a enfoques que buscan hacer hueco
para un río (Países Bajos) o crear espacio para el agua (Reino Unido) y que buscan
adaptarse a las inundaciones.
Defensa frente a las inundaciones (también defensa contra el mar)
Se trata de un enfoque similar al control de inundaciones y se utiliza en el Reino Unido,
pero hoy en día normalmente en combinación con medidas no estructurales. Se basa
principalmente en el uso de estructuras de ingeniería (rompeolas, muros de contención
de inundaciones, etc.) para “defender” a personas y bienes de las inundaciones.
En el Reino Unido, la defensa frente a las inundaciones se sustituyó por otro
enfoque, el de la gestión del riesgo de inundación a principios del siglo XXI. La
gestión del riesgo de inundación es una filosofía completamente diferente que se basa
en el empleo de toda la gama de medidas de gestión, generalmente integradas en
“portafolios” de medidas para hacer frente a inundaciones.
Prevención de inundaciones
La evitación total de los efectos adversos de los peligros de inundación y desastres relacionados.
Prevención (como la prevención de inundaciones) expresa el concepto y la intención de evitar
completamente los posibles efectos adversos mediante medidas adoptadas previamente. Las
organizaciones de desarrollo en las sociedades menos desarrolladas con frecuencia hacen
referencia a la necesidad de adoptar un enfoque preventivo debido a la excesiva confianza
de estas sociedades en las políticas de respuesta ante las inundaciones. No obstante, la
prevención de inundaciones suele asociarse con enfoques de ingeniería
unidimensionales, aunque es factible adoptar un enfoque más amplio. Algunos de los
ejemplos son la gestión y tratamiento de territorio para frenar y ralentizar la escorrentía y la
40
planificación del uso de la tierra para impedir o limitar cualquier tipo de asentamiento en
zonas de alto riesgo. Con mucha frecuencia, la evitación total de pérdidas no es factible, por
lo que la tarea se transforma en la de mitigación. En parte por esta razón, los términos
“prevención” y “mitigación” se utilizan a veces indistintamente en el uso coloquial, aunque no
significan lo mismo.
Mitigación de inundaciones
La disminución o limitación de los efectos adversos de los peligros y desastres relacionados.
A veces, no se pueden prevenir completamente los efectos adversos de los peligros, pero sí
es posible disminuir significativamente su alcance o severidad mediante estrategias y
acciones. Las medidas de mitigación incluyen técnicas de ingeniería y construcciones
resistentes a los peligros, así como políticas medioambientales mejoradas y concienciación
pública. Conviene señalar que en la política del cambio climático, “mitigación” se define de
otra forma, pues se considera que el término hace referencia a la reducción de las emisiones
de gases de efecto invernadero que originan el cambio climático.
Gestión natural de las inundaciones
La gestión natural de las inundaciones puede definirse como la alteración,
restauración o utilización de las características del paisaje para modificar el riesgo de
inundación y así reducir las pérdidas por inundación.
Este enfoque ha captado recientemente un interés especial en el Reino Unido, especialmente en Escocia.
Medidas estructurales y no estructurales
Las medidas estructurales son opciones de ingeniería a gran escala para reducir el riesgo de
inundación. Las Medidas No Estructurales (MNE) son un conjunto de opciones de gestión
del riesgo de inundación y/o adaptación que no utilizan medidas estructurales tradicionales
de defensa frente a las inundaciones (Figura 9). Incluyen formas de reducir el riesgo de
inundación que no se basan en ingenierías a gran escala y reducen el daño sin influir en las
características de la inundación.
Las medidas no estructurales para reducir el riesgo de inundación son técnicas y
métodos comprobados para reducir el riesgo de inundación y los daños ocasionados en
las áreas con riesgo de inundación y, en algunas ocasiones, pueden utilizarse en lugar de,
o en combinación con, medidas estructurales.
41
Figura 9. Categorización de las medidas de inundación estructurales y no estructurales (Fuente: Parker)
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 9
INGLÉS ESPAÑOL
Structural measures Medidas estructurales
Non-structural measures Medidas no estructurales
Dams, reservoirs, flood storage & retarding basins Presas, embalses, almacenamientos de avenidas y
cuencas de retardo
Channel modifications Modificación del canal
Dikes or flood embankments Diques o muros de contención de inundaciones
Demountable flood defences Defensas contra inundaciones desmontables
Property level resistance and resilience measures Medidas de resistencia y resiliencia individual de
cada inmueble
Catchment modifications Modificaciones de la captación
Drainage and flood risk reduction projects Proyectos de drenaje y reducción del riesgo de
inundación
Flood forecasting, warning & response incl. Planificación, alerta y respuesta a inundaciones,
42
contingency planning incluidos los planes de contingencia
Spatial planning Planificación espacial
Property acquisition/relocation Adquisición/reubicación de inmuebles
Flood insurance/compensation Seguro/compensación por inundación
Awareness raising & public risk management
engagement
Concienciación y compromiso público con la
gestión del riesgo
Water control measures Medidas de control de aguas
Land use control measures Medidas de control del uso del suelo
Financial relief & loss reduction Alivio económico y reducción de pérdidas
Es difícil aplicar el concepto de estándar de protección a las MNE, ya que no protegen de
las inundaciones en un nivel concreto, aunque sí permiten evitar el riesgo de inundación
casi por completo (como en la planificación del terreno que prohíbe la edificación en
llanuras aluviales) o reducir las posibles pérdidas.
Opción “no hacer nada”
La opción "no hacer nada” consiste simplemente en aceptar los riesgos de inundación
existentes y futuros y los problemas relacionados, sin intervenir de ninguna forma para
reducir dichos riesgos.
En el ACB, es importante considerar una serie de opciones para gestionar los riesgos de
inundación, incluida la opción “no hacer nada”, que establece una base de referencia
que permite la comparación con otras opciones. Una gama de opciones típica que
puede considerarse en un ABC de una inundación es la siguiente:
a) No hacer nada b) Hacer lo mínimo (continuar con el régimen de mantenimiento existente) c) Pequeñas mejoras de sistemas fluviales (modificar las estructuras hidráulicas para
mejorar el rendimiento de las defensas frente a las inundaciones existentes)
d) Defensas estructurales para proporcionar un estándar de protección 1/100 e) Defensas estructurales para proporcionar un estándar de protección 1/200
f) Almacenamiento de avenidas aguas arriba
g) Combinaciones de c y d
h) Combinaciones de c y e
i) Protección individual de cada inmueble combinado con sistema de alerta de
inundaciones
j) Combinaciones de g e i
k) Combinaciones de h e i
43
Bajo la opción "no hacer nada”, se producirán daños por inundación , pero los costes de
intervención serán igual a cero. Con el resto de las opciones, se evitarán algunos daños y se
producirán algunos daños residuales por inundación y se incurrirá en costes de
intervención. Si se opta por la opción “no hacer nada”, el ACB se concibe como un análisis
“con y sin”, es decir, la opción “no hacer nada” (no se adoptan medidas) se compara cada
una de las demás opciones para determinar el efecto neto de cada opción. A continuación,
se compara el efecto neto de las opciones para determinar cuál es la opción óptima y
económicamente más eficiente.
Estándares de seguridad y protección frente a las
inundaciones
Estándar de protección frente a las inundaciones
Un estándar de protección frente a las inundaciones especifica la protección que se ofrece a
una zona específica frente a las inundaciones del mar o de los ríos. Generalmente se asocia
con defensas edificadas a lo largo de los ríos, en las costas o en estuarios en los que el mar
“reclama” la tierra (a menudo hace muchos siglos).
También hay casos en los que la protección o defensa natural, como una duna de arena
o una orilla de guijarros, se gestiona para proporcionar un mayor estándar de protección
a la zona interior.
La protección frente a las inundaciones se proporciona para reducir el riesgo de
inundación por el mar o el río y los estándares se definen normalmente en base al periodo
de retorno de una inundación. Por ejemplo, se podría describir un muro de contención de
inundaciones como una infraestructura que proporciona un estándar de protección de
1/100 años. Esto significa, explicado de forma simple, que a lo largo del tiempo, la
protección fracasará de media una vez cada cien años.
Estándar de diseño
Inundación observada o hipotética elegida como estándar para el diseño de una
estructura de protección frente a las inundaciones.
Una inundación de diseño se define por su probabilidad de ocurrencia. Representa una
inundación que tiene una probabilidad de ocurrencia determinada en un año cualquiera. Por
ejemplo, la inundación con Probabilidad de Excedencia Anual (PEA) del 1 % o Periodo de
Retorno o Intervalo de Recurrencia Medio (IRM) de 1/100 constituye la mejor estimación de
una inundación que tiene 1 posibilidad de 100 de ocurrir en un año cualquiera.
Además de definirse en base al periodo de retorno, IRM o PEA, en los casos fluviales la
inundación de diseño se describirá normalmente atendiendo a su caudal medido en
44
cumecs. No obstante, a menudo se utiliza la altura de marejadas ciclónicas en los casos de
inundaciones costeras o del mar.
Estándar de protección (SoP)
El estándar de protección que ofrecen las medidas de protección frente a las
inundaciones especifica el nivel de seguridad que se proporciona a una zona específica
ante inundaciones del mar, inundaciones fluviales o de cualquier otra naturaleza.
Los estándares de protección frente a las inundaciones se suelen asociar con medidas de
protección artificiales o defensas estructurales de ingeniería a lo largo de los ríos, en las
costas o en los estuarios. También hay casos en los que una defensa natural, como una duna
de arena o una orilla de guijarros, se gestiona para proporcionar un mayor estándar de
protección a la zona interior.
Se diseñan y construyen muros de contención, diques, barreras, etc. para proporcionar un
cierto estándar de protección. Estas medidas estructurales reducen el riesgo de inundación
y los estándares de protección suelen describirse en base a los periodos de retorno. Por
ejemplo, se podría describir un muro de contención de inundaciones como una
infraestructura que proporciona un estándar de protección de 1/100 años. Esto significa,
explicado de forma simple, que a lo largo del tiempo, el muro se sobrepasará de media una
vez cada cien años. El concepto de probabilidad anual de inundación también puede
referirse al hecho de que una probabilidad de excedencia del 1 % equivale a un periodo de
retorno de 1/100 años.
En los casos en los que el estándar de protección de las defensas frente a las inundaciones se
supere, el daño a las zonas protegidas por estas defensas no tiene que ser necesariamente
elevado. Esto se debe a que las defensas estructurales frente a las inundaciones siguen
protegiendo, por ejemplo, de conformidad con un estándar 1/100 años frenando las
crecidas, pero si se excede el estándar de diseño, parte de estas crecidas rebasarán por
encima de las defensas, causando inundaciones superficiales tras ellas, dependiendo de la
duración de la superación de la defensa. Por ejemplo, cuando se producen inundaciones
marinas, es posible que esta superación solo ocurra cerca o en el mismo pico máximo de una
marea, de forma que la duración de la superación es limitada.
Estándares de protección frente a las inundaciones indicativos o adecuados
Son estándares de protección frente a las inundaciones utilizados en el Reino Unido que se basan en antecedentes históricos (por ejemplo, inundaciones particularmente grandes y devastadoras) y en opiniones de expertos (Tabla 5). En este caso, el SoP constituye una serie de periodos de retorno (PR). Estos estándares indicativos sirven de orientación sobre el estándar de protección que el gobierno central espera que se aplique en diferentes grupos de usos del suelo, pero no están consagrados por ninguna ley.
45
Tabla 5. Estándares indicativos de la protección frente a las inundaciones empleados en el Reino Unido
Traducción al español de los términos en inglés de la tabla 5
INGLÉS ESPAÑOL
Land use bands Grupos de usos del suelo
Description Descripción
Indicative protection standard (RP in yrs) Estándar de protección indicativo (PR en años)
Coastal Costero
Fluvial Fluvial
Intensively developed urban areas Zonas urbanas intensamente edificadas
Less intensively developed urban areas and/or
environmental assets of international importance
Zonas urbanas edificadas con menor intensidad
y/o activos ambientales con importancia
internacional
Large areas of high-grade agricultural land,
environmental assets of national significance and
caravan sites
Grandes áreas de tierras agrícolas de alta calidad,
activos medioambientales de importancia
nacional y terrenos para caravanas
Mixed agricultural land and environmental assets
of local significance
Activos agrícolas y medioambientales de
importancia local
46
Low-grade agricultural land with isolated
properties
Tierras agrícolas de baja calidad con bienes
aislados
UK FCDPAG 3 (1999) FCDPAG 3 de Reino Unido (1999)
Estándares normativos de protección frente a las inundaciones
En algunos casos, los estándares de protección frente a las inundaciones tienen una base
jurídica, como ocurre en los Países Bajos y en Estados Unidos. Los Países Bajos han
adoptado estándares normativos (Figura 10) basados en a) análisis coste-beneficio; b)
antecedentes históricos; y c) evaluación del riesgo de la pérdida de vidas, aunque
investigaciones recientes demuestran que estos estándares normativos de protección
frente a las inundaciones no son los estándares más eficientes desde el punto de vista
económico.
En 2015, el gobierno federal de los Estados Unidos actualizó los estándares de protección
frente a las inundaciones que deben emplear los organismos federales a la hora de decidir
dónde construir, cómo construir y qué proyectos deberían recibir financiación federal. El
Estándar Federal de Gestión del Riesgo de Inundación es una orden ejecutiva
firmada por el Presidente de los Estados Unidos. Establece un margen de seguridad
mejorado y solicita a los organismos que evalúen cómo aumenta el nivel del mar y otros
impactos climáticos que incrementan el riesgo de inundaciones futuras. Al implementar el
Estándar, los organismos federales tendrán flexibilidad para seleccionar uno de los tres
enfoques de establecimiento de la altura de la inundación y la zona de peligro a utilizar
en el proceso de emplazamiento, diseño y construcción:
Utilizar los datos y métodos más disponibles y viables que integran los cambios
actuales y futuros en las inundaciones en base a la ciencia;
Dos o tres pies de altura, dependiendo de la criticidad del edificio, por encima del
periodo de 100 años, o 1 % de posibilidad anual, altura de la inundación; o
500 años, o 0.2 % de posibilidad anual, altura de la inundación.
47
Figura 10. Estándares normativos de protección frente a las inundaciones para distintas áreas protegidas por diques en los Países Bajos
(Fuente: Kind et al. 2014)
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 10
INGLÉS ESPAÑOL
Formal flood safety levels in return periods in The
Netherlands
Niveles oficiales de seguridad ante inundaciones
en periodos de retorno en los Países Bajos
1:10,000 years or 0.0001 probability 1:10 000 años o 0.0001 probabilidad
1:4,000 years or 0.00025 probability 1:4000 años o 0.00025 probabilidad
1:2,000 years or 0.0005 probability 1:2000 años o 0.0005 probabilidad
1:1,250 years or 0.0008 probability 1:1250 años o 0.0008 probabilidad
Rijkswaterstaat Flood Risk and Water
Management in the Netherlands A 2012 update
Gestión del agua y del riesgo de inundación del
Rijkswaterstaat (Oficina de Obras Públicas) de los
Países Bajos. Modificación A 2012.
FORMAL SAFETY LEVELS ON RETURN PERIODS IN
THE NETHERLANDS
NIVELES OFICIALES DE SEGURIDAD EN PERIODOS
DE RETORNO EN LOS PAÍSES BAJOS
48
Resguardo
El resguardo es el margen en la altura de la protección frente a las inundaciones por encima
de la inundación de diseño para considerar la incertidumbre que puede afectar a la
seguridad (Figura 11).
El resguardo sirve para compensar los factores como las incertidumbres y los factores físicos
que afectan el rendimiento de una estructura de protección frente a las inundaciones como
un muro de contención de inundaciones, tal y como se muestra más abajo. Hay disponibles
métodos para calcular los niveles de resguardo adecuados.
Figura 11. Concepto de “margen seguro” de resguardo (Fuente: Parker)
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 11
INGLÉS ESPAÑOL
Uncertainties Incertidumbres
Design flood level Nivel de la inundación de diseño
Consequences of overtopping Consecuencias de la superación
Consequences of breaching Consecuencias de la rotura
Physical parameters affecting performance Parámetros físicos que afectan al rendimiento
Wave run up (wind, boat generated) Altura de las olas (viento, generados por embarcaciones)
Foundation settlement, cracks Sedimento de la cementación, grietas
Wear and degradation over time Desgaste y degradación con el tiempo
50 year design flood level Nivel de inundación de diseño de 50 años
Freeboard providing a margin of safety Resguardo que ofrece un margen de seguridad
49
Design defence level Nivel de defensa de diseño
Riesgo residual
Riesgo que permanece sin gestionar, incluso cuando se han establecido medidas efectivas
para la reducción del riesgo de desastres, por lo que se deben mantener activas una serie
de estrategias de recuperación y respuesta a emergencias. El riesgo residual da lugar a las
pérdidas a pérdidas residuales por inundación.
La presencia de riesgos residuales implica una necesidad continua de desarrollar y mantener
estrategias efectivas de servicios de emergencias, preparación, respuesta y recuperación; así
como políticas socioeconómicas como redes de seguridad y mecanismos de transferencia de
riesgos.
Algunos ejemplos de riesgos residuales por inundación son:
• el fallo de defensas estructurales frente a las inundaciones causado por un rebosamiento
de una defensa frente a las inundaciones, el bloqueo de un canal de aguas superficiales o un
sistema de drenaje, el fallo de una compuerta hidráulica o una barrera o válvula de
mariposa, la superación de una zona de almacenamiento de avenidas aguas arriba, o un fallo
en un sistema de drenaje por bombeo; y
• una gran inundación que excede un estándar de diseño como, por ejemplo, una
inundación que sobrepasa una defensa frente a las inundaciones.
Superación de defensas frente a las inundaciones
Se produce cuando las crecidas superan una altura que se encuentra por encima de la altura
a la cual se han diseñado y construido las defensas frente a las inundaciones, de forma que
el agua sobrepasa el nivel de coronación de las defensas y anegan las áreas que protegen.
Cuanto más baja se encuentre el estándar de diseño de las defensas, más alta es la
probabilidad de superación.
Todas las defensas frente a las inundaciones se diseñan y construyen conforme a un
estándar de diseño, como por ejemplo el estándar 1/100 años (periodo de retorno). Una
inundación con un periodo de retorno mayor (por ejemplo, 120 años) excederá el
estándar de diseño y superará defensas como los muros de contención de inundaciones
(diques).
Aunque la superación de las defensas se denomina “fallo funcional”, la superación por sí
sola no implica necesariamente que las defensas hayan fracasado por completo, ya que,
siempre y cuando se mantengan su integridad (por ejemplo, la fuerza), las defensas
frenarán las crecidas, reduciendo por tanto las pérdidas por inundación a menos que la
superación sea tal que se igualen los niveles de inundación a ambos lados de las defensas.
Este fenómeno tiene poca probabilidad de ocurrir en el caso de las defensas costeras
50
contra las mareas debido a los picos máximos de las mareas.
Fallo de las defensas frente a las inundaciones
Fallo de una protección frente a las inundaciones en la prestación de un nivel de seguridad y
protección que se asocia directamente con su estándar de diseño, es decir, no se alcanza
este estándar. En la figura 12 se muestran tres fallos de mecanismos.
(1)
(2)
(3)
Figura 12. (1) Movimiento de la cubierta de un dique por la acción de las olas; (2) Erosión del centro debido al sobrepaso de las olas; (3) Erosión de la capa protectora de la pendiente
interior por el desbordamiento. (Fuente: FLOODsite)
51
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 12
INGLÉS ESPAÑOL
Potential erosion of inward face and crest due to
overflow
Posible erosión de la cara interna y la corona
debido a un desbordamiento
Water Agua
Existen numerosos mecanismos por los que fracasan las defensas frente a las inundaciones. El proyecto FLOODsite los ha clasificado de la siguiente forma:
Erosión de la cubierta de la pendiente interior de los diques por desbordamiento
Erosión de la parte frontal de los diques de arena debido a las olas
Erosión del centro de los diques de arena
Erosión del centro del dique por la superación de las olas
Erosión de una playa de guijarros natural o artificial
Movimiento de los elementos de la capa protectora de un dique por acción de las olas
Erosión de la superficie de un muro de contención debido por desbordamiento Deslizamiento grave de la pendiente de un dique (interior o exterior) Fallo de la corona/tapa o fallo de deslizamiento en diques/muros de contención
Deslizamiento de la cobertura de arcilla de la pendiente interior del dique
Sifonamiento bajo los diques (el sifonamiento es la pérdida de integridad y fuerza del suelo a causa de la filtración de agua (en un gradiente hidráulica mayor que la unidad) que provoca el movimiento de las partículas del suelo y el flujo de agua a través de canales sin arcilla u otro tipo de material utilizado para construir diques)
Sifonamiento directamente bajo la cortina de tablestacas
Elevación de las capas impermeables tras el muro de contención
Filtración a través del centro del dique de arena Erosión interna o impregnación y/o estabilidad en la filtración durante caudales constantes Infiltración en un dique
Desbordamiento del dique (fallo funcional)
Erosión de la cubierta de hierba de los diques por la acción de las olas
Erosión de la capa de arcilla de los diques por la acción de las olas Impacto de las olas Erosión de la cubierta de hierba de la pendiente interior debido al rebosamiento de las olas
Erosión de la coronación de los diques (estructuras en escollera)
Erosión de la pendiente interior de arcilla debido al rebosamiento de las olas (retallo de césped)
Erosión del centro del dique por la superación de las olas Superación excesiva de las olas en el dique (fallo funcional)
Erosión de los pies del dique de protección
Deslizamiento del muro de contención
52
Deslizamiento no circular grave (presiones ascendentes de la base) Deslizamiento no circular grave (muro de contención compuesto) Levantamiento de arcilla de la pendiente interior de los diques marinos
Erosión de la cubierta de la pendiente interior de los diques por desbordamiento
Levantamiento de la capa protectora (nivel de caída del agua), revestimientos de asfalto Erosión del subsuelo a través de un filtro o la capa protectora (bloques de
revestimiento, placas de bloqueo y mantas de hormigón, gabiones, geosistemas) Erosión de los pies de los diques hasta las pendientes en escollera
Erosión del revestimiento (cobertura de hierba) de la parte frontal de los diques debido a la velocidad de subida y/o las olas provocadas por las embarcaciones
Erosión de la armadura de revestimiento (roca) de la parte frontal Levantamiento de los bloques de revestimiento (bloques de revestimiento
colocados, placas de bloqueo y mantas de hormigón, gabiones, geosistemas) por el viento o las olas provocadas por las embarcaciones
Fallo de la capa protectora del dique por el impacto de las olas (revestimientos de asfalto)
Erosión del revestimiento/capa protectora (piedras agrupadas o cementadas) Erosión a través de subcapas (bloques de revestimiento colocados, placas de
bloqueo y mantas de hormigón, gabiones, geosistemas) Elevación de la capa protectora (revestimientos de asfalto)
Levantamiento del revestimiento de la capa protectora por la acción de las olas
Erosión de la capa protectora (gabiones)
Inestabilidad de filtro y permeabilidad de filtro insuficiente Deslizamiento de la capa protectora (revestimientos de asfalto) Elevación de la superficie del revestimiento
Socavación del lecho por las velocidades del caudal
Erosión por las velocidades del caudal que pasan por la defensa (armadura de roca, escollera de defensa o gabiones)
Erosión de la capa protectora (gabiones) por las velocidades del caudal
Erosión por las velocidades del caudal que pasan la defensa (bloques de hormigón ligado)
Erosión (socavación) del lecho sin protección artificial Erosión de los pies de protección de las estructuras verticales por las olas
Deslizamiento masivo (tierra) de un muro/elemento por la fuerza directa de las olas
Deslizamiento masivo (hacia el mar) de un muro/elemento por la fuerza de las olas Fallo de estructura local del muro Fallo por vuelco de un elemento del muro, fuerza insuficiente del tirante
Fallo por vuelco de un elemento del muro, fuerza insuficiente del suelo del anclaje
Fallo de un elemento del muro de la tablestaca por flexión
Fallo de rotación del muro de la tablestaca tras la pérdida del tirante Fallo por deslizamiento de un elemento del muro, sin olas Fallo por deslizamiento de un elemento del muro, sin olas
Fallo por vuelco de un elemento del muro, sin olas
Fallo por flexión de un elemento del muro, sin olas Fallo por corte de un elemento del muro, sin olas
53
Sifonamiento bajo parapetos
Deslizamiento masivo de la pared o de un elemento de la pared por la fuerza directa de las olas
Fallo por flexión de un elemento del muro por la fuerza directa de las olas
Nivel de coronación demasiado bajo – superación de las olas Impacto de las embarcaciones Acumulación de hielo
Colisión de hielo
Unión de hielo Impacto de los escombros de tormentas Fallo de mecanismos de cierre de esclusas de doble puerta
Fallo de mecanismos de cierre de estructuras de puerta única Si los sistemas de bombeo se incluyen como estructuras de defensa frente a las inundaciones, los fallos en dichos sistemas también tendría que incluirse en esta lista.
Rotura de defensas frente a las inundaciones
Existen varios usos que se le puede dar al término “rotura”, pero normalmente se refiere al
fallo de las estructuras de defensa frente a las inundaciones, como muros de contención de
inundaciones o el fallo de una presa. La rotura de un muro de contención de inundaciones
ocurre cuando el agua rebosa el muro a una velocidad que acaba erosionándolo, de forma
que se crea un agujero que permite que se filtre el agua. La rotura surge cuando fallan uno o
más mecanismos de defensa contra las inundaciones.
Un análisis de la rotura evalúa una estimación de la velocidad, índice de inundación y
profundidad del agua de inundación, de modo que se puede determinar si un proyecto
es seguro o no. Generalmente, los muros de contención son más propensos a sufrir
roturas debido a su estructura, pero el nivel de mantenimiento puede influir
notablemente en el riesgo potencial de que suceda dicho fallo.
54
Conceptos y normas de la toma de decisiones
Eficiencia económica
Diferentes teóricos económicos tienen distintas ideas de lo que constituye un sistema
económicamente eficiente. No obstante, el término eficiencia económica se refiere
generalmente al proceso por el que se maximizan los recursos para generar un valor más
productivo del que emplean. Por ejemplo, una propuesta de protección frente a las
inundaciones podría considerarse económicamente eficiente si produce beneficios a los
ciudadanos que exceden los costes de la prestación de la protección frente a las
inundaciones.
La siguiente definición de eficiencia económica puede encontrarse en la guía para la evaluación de proyectos de inversión pública del HM Treasury (Reino Unido):
“La eficiencia económica se consigue cuando nadie puede verse beneficiado sin que otra
persona se vea perjudicada. Dicha eficiencia mejora la prosperidad garantizando que los
recursos se asignan y utilizan de la forma más productiva posible. Una posible causa de
ineficiencia ocurre cuando las circunstancias implican que los beneficios privados que una
persona o empresa obtiene por llevar a cabo una acción concreta difiere de los beneficios
que obtiene una sociedad como conjunto.”
En un ACB de la eficiencia económica, las transferencias de pago como el impuesto sobre el
valor añadido se excluyen de las estimaciones de costes y beneficios. Un transferencia de
pago ocurre cuando un cambio solo afecta simplemente al que obtiene el consumo o a
quien proporciona los recursos, pero no hay cambios en el total nacional de o bien todo el
consumo, o bien todos los recursos que se necesitan para generar ese consumo.
Consideración de los impactos distribucionales y otros impactos
El impacto distribución hace referencia a los efectos de las propuestas de protección frente
a las inundaciones de los diferentes sectores de la sociedad. Cuando resulte necesario y
práctico, siempre se han de tener en cuenta y se han de realizar los ajustes pertinentes.
Dichos ajustes, conocidos a veces como ponderaciones distribucionales o multiplicadores de
capital, no deben realizarse hasta que los beneficios y costes se hayan desglosado, para
evitar el doble recuento y para indicar el efecto del ajuste. Si se tienen en cuenta otros
impactos tangibles, es posible que se requiera el uso del análisis multicriterio (AMC).
Vida del programa Se trata del periodo de tiempo por el que se diseña un programa de protección frente a
55
las inundaciones (también llamado vida útil).
La vida del programa se mide en años. Cada vez hay más pruebas de que el cambio
climático está contribuyendo a incrementar el riesgo al aumentar el nivel del mar e
influenciar los volúmenes y patrones de las precipitaciones. Por tanto, la protección frente
a las inundaciones debe planificarse con una amplia perspectiva temporal (habitualmente
100 años) con el fin de conservar la flexibilidad para gestionar riesgos variables mediante
la adaptación a lo largo de ese periodo. La evaluación debe valorar los riesgos y la forma
en la que pueden cambiar a lo largo de la vida útil de una política o un proyecto,
incluyendo los que provocados por el cambio climático. La vida real de un plan puede ser
más o menos así. Si el programa se mantiene adecuadamente y no ocurre nada
inesperado, es posible que la vida real del programa sea, en algunos casos, superior a la
vida útil. Algunos programas tienen una vida útil más corta, sobre todo los que se
implementan en lugares con duras condiciones medioambientales, como es el caso de las
costas.
La vida del programa es importante en los ACB porque los costes y beneficios del
programa se acumularán a lo largo de la vida del programa y no de forma proporcional, es
decir, los costes capitales de un programa tendrán lugar en los primeros años de la vida de
un programa con los costes de mantenimiento en los que se incurre a intervalos durante la
vida del programa, mientras que los beneficios (promedio anual) esperados se producirán
en cada uno de los años de la vida del mismo.
Cálculos de los beneficios de un estándar de protección frente a las inundaciones cuando se añade resguardo al estándar de diseño
En el ACB no se contemplan los beneficios relativos al resguardo. Si, por ejemplo, se
elabora un estándar de defensa de 50 años, con un nivel de coronación añadido a efectos
del resguardo, en el ACB (Reino Unido) solo se considerarán los beneficios
correspondientes al nivel de 50 años.
Los cálculos de los beneficios de la protección frente a las inundaciones deben contemplar los daños residuales por inundación
El promedio anual de daños por inundación que se evitan mediante (o los beneficios de) un
programa de protección frente a las inundaciones se obtienen de una relación probabilidad-
daños (beneficio), tal y como se muestra en la Figura 8 (esquina inferior derecha). No
obstante, para calcular la estimación de los daños netos evitados (beneficios) se deben
restar en primer lugar los daños residuales anuales por inundación.
56
Impuestos y otras transferencias de pago
Los impuestos y otras transferencias de pago deben excluirse de la evaluación de costes y
beneficios, ya que su impacto económico neto en la sociedad es cero.
Determinación de un estándar de protección frente a las inundaciones económicamente óptimo
La determinación del estándar de protección frente a las inundaciones económicamente
óptimo emplea el principio de optimización del ACB, que consiste en minimizar todos los
costes asociados a las inundaciones. Los costes asociados a las inundaciones son de dos
tipos:
los costes de la protección frente a las inundaciones (en la figura 13 que aparece
más abajo equivale al coste de reforzar diques o muros de contención de
inundaciones), y
los costes de los daños (residuales) por inundación esperados:
La figura 13 ilustra este principio. Las inversiones en refuerzos de diques se efectúan hasta que el coste de la última inversión (costes marginales) ya no sobrepasa la disminución adicional de los daños por inundación esperados (beneficios marginales). En este punto, en el que los costes marginales igualan los beneficios marginales, los costes totales son mínimos, y la altura de los diques (y, por consiguiente, el nivel de protección o estándar de protección correspondiente) es económicamente óptima. Los diques mayores y menores que el económicamente óptimo pueden propiciar costes económicos totales más elevados.
Figura 13. El estándar de protección frente a las inundaciones económicamente óptimo
(Kind et al. 2014)
57
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 13
INGLÉS ESPAÑOL
Investment cost and expected flood damage
(10*€)
Coste de inversión y daño por inundación
estimado (106 €)
Investment cost Coste de inversión
Total cost Coste total
Minimum Mínimo
Expected flood damage Daño por inundación esperado
Optimum Óptimo
Dike increase (cm) Incremento del dique (cm)
Ratio coste-beneficio incremental
El ratio coste-beneficio incremental (RCBi) puede utilizarse en el proceso de toma de
decisiones. Un principio clave consistiría en mantener una comprensión total del coste de
oportunidad (donde hay, al menos, un euro extra de beneficio por cada euro de coste
adicional) y, entonces, plantear si se podrían obtener mayores beneficios invirtiendo los
recursos adicionales en un proyecto alternativo en otra zona geográfica. De esta forma, es
posible que exista una justificación para seleccionar un proyecto que ofrezca un mayor nivel
de protección que el que ofrece la opción con el ratio coste-beneficio más alto, siempre que
el ratio general sea adecuado para constituir una buena relación calidad-precio, si se
compara con otras inversiones.
La función del RCBi en el proceso de selección consiste, por tanto, en proporcionar
información para garantizar que la inversión no pueda emplearse de forma más
efectiva en ninguna otra parte del programa de gestión del riesgo de inundación. Si el
proceso de toma de decisiones deriva en la preferencia por una opción que no es la
óptima en términos de beneficios/costes monetarios, se debe reflejar de forma clara
en un informe de evaluación y aportar una justificación. En cualquier caso, la
distribución de los costes y beneficios entre los distintos grupos debe ser transparente.
Determinación del estándar de protección económicamente óptimo entre una serie de posibles intervenciones
Se puede acceder a todo el proceso de ACB, en su aplicación para la identificación del
58
estándar de seguridad y protección frente a las inundaciones más adecuado del Reino
Unido, incluidas las normas de decisión, haciendo clic aquí.
Básicamente, el proceso es el siguiente:
Identificar el programa o intervención de protección frente a las inundaciones con el
ratio coste-beneficio más alto, el cual puede encontrarse por debajo, dentro o por
encima del estándar de protección indicativo nacional deseado: no existe presunción
de que el “mejor” estándar se encontrará necesariamente en el rango deseado.
Si el programa con el ratio coste-beneficio más alto se encuentra por debajo o dentro del
rango deseado, existe una serie de pruebas para los ratios coste-beneficio incrementales
(RCBi) que permiten considerar estándares de protección más elevados, hasta el máximo
del rango deseado. Se requerirá un análisis adecuado para garantizar que se alcanza el
estándar justificable más elevado.
Las opciones de gestión del riesgo de inundación deberán evaluarse con arreglo a estas
normas con el fin de buscar la mayor rentabilidad del dinero público.
A menudo, el análisis debe tener el objetivo de identificar las intervenciones de protección
frente a las inundaciones más eficientes a nivel económico de entre una serie de posibles
intervenciones. El proceso para conseguirlo se ilustra en las figuras 14-17 más abajo.
La figura 14 muestra una serie de intervenciones, de la A a la E, y los beneficios y costes
estimados en relación con cada una. En la leyenda se indican las tres medidas sinópticas
más comunes:
Ratio coste-beneficio marginal – otro término que se utiliza para referirse al ratio
coste-beneficio incremental
Ratio coste-beneficio general
Valor Actual Neto (VAN)
Cada una de las intervenciones A a D tienen beneficios que exceden los costes, por lo
que poseen ratios coste-beneficio positivos, aunque la C posee un ratio coste-beneficio
(y un VAN superior) más alto que las otras. La intervención E tiene costes que exceden los
beneficios.
59
Figura 14. Intervenciones de protección frente a las inundaciones con diferentes estándares de protección y sus beneficios y costes
(Fuente: Penning-Rowsell)
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 14
INGLÉS ESPAÑOL
Benefits and costs of interventions with different
SoPs (schemes “A” to “E”)
Beneficios y costes de las intervenciones con
distintos estándares de protección (programas
“A” a “E”)
Benefit v. Cost Beneficio contra Coste
Benefit (£) Beneficio (£)
Cost (£m) Coste (£m)
Intervention Intervención
Benefits (Euros m.) Beneficios (Euros m.)
Costs (Euros m.) Costes (Euros m.)
Key Leyenda
Marginal benefit-cost ratio = dB/dC Ratio coste-beneficio marginal = dB/dC
Overall benefit-cost ratio = B/C Ratio coste-beneficio general = B/C
Net present value = B - C Valor actual neto = B - C
60
En la figura 15 se muestran las estimaciones de las posibles pérdidas de vida anules
asociadas a cada intervención. Conviene destacar que la posible pérdida de vida anual sin
intervención (opción “no hacer nada”) es 10, por lo que cada intervención reducirá este
potencial – la intervención E lo reduce a una estimación de cero.
Figura 15. Igual que la figura anterior, pero esta contempla las estimaciones de las pérdidas de vida anuales
(Fuente: Penning-Rowsell)
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 15
INGLÉS ESPAÑOL
Benefits and costs of interventions with different
SoPs (schemes “A” to “E”)
Beneficios y costes de las intervenciones con
distintos estándares de protección (programas
“A” a “E”)
'ALOL’ Annual loss of life (with no intervention =
10)
Pérdidas de vidas anuales “ALOL, por sus siglas en
inglés” (sin intervención = 10)
ALOL ALOL
Benefit v. Cost Beneficio contra Coste
Benefit (£) Beneficio (£)
61
Cost (£m) Coste (£m)
Intervention Intervención
Benefits (Euros m.) Beneficios (Euros m.)
Costs (Euros m.) Costes (Euros m.)
Key Leyenda
Marginal benefit-cost ratio = dB/dC Ratio coste-beneficio marginal = dB/dC
Overall benefit-cost ratio = B/C Ratio coste-beneficio general = B/C
Net present value = B - C Valor actual neto = B - C
Figura 16. Igual que la figura anterior pero con la intervención C identificada como la que posee el ratio coste-beneficio y el Valor Actual Neto (VAN) más altos
(Fuente: Penning-Rowsell)
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 16
INGLÉS ESPAÑOL
Benefits and costs of interventions with different Beneficios y costes de intervenciones con
62
SoPs distintos estándares de protección
'ALOL’ Annual loss of life (with no intervention =
10)
Pérdidas de vidas anuales “ALOL, por sus siglas en
inglés” (sin intervención = 10)
ALOL ALOL
Benefit v. Cost Beneficio contra Coste
Benefit (£) Beneficio (£)
Cost (£m) Coste (£m)
Intervention Intervención
Benefits (Euros m.) Beneficios (Euros m.)
Costs (Euros m.) Costes (Euros m.)
Key Leyenda
Marginal benefit-cost ratio = dB/dC Ratio coste-beneficio marginal = dB/dC
Overall benefit-cost ratio = B/C Ratio coste-beneficio general = B/C
Net present value = B - C Valor actual neto = B - C
La figura 16 identifica la intervención C de protección frente a las inundaciones como la
opción más atractiva a nivel de eficiencia económica, aunque las intervenciones D y E
reducen más el potencial de pérdida de vida estimado. La figura 17 ilustra esto de otra
forma.
63
Figura 17. Ratios coste-beneficio o VAN por periodo de retorno, ilustrando nuevamente que la intervención C es la opción económicamente más eficiente al maximizar las diferencias en
estas medidas (Fuente: Penning-Rowsell)
Traducción al español de los términos en inglés de la figura 17
INGLÉS ESPAÑOL
Benefits and costs of interventions Beneficios y costes de las intervenciones
The residual risk is still 3 deaths per year. This is
much better than without the scheme [10 deaths
per year] but it is not perfect
El riesgo residual es aún de 3 muertes al año. Esta
cifra supone una mejora con respecto a la
situación sin el programa (10 muertes al año),
pero no es perfecta.
ALOL ALOL
B/C or B - C (£m) B/C o B - C (£m)
B - C maximum B - C máximo
Return period (years) Periodo de retorno (años)
Intervention Intervención
Benefits (Euros m.) Beneficios (Euros m.)
64
Costs (Euros m.) Costes (Euros m.)
Efficiency = Outputs minus inputs Eficiencia = producción menos insumos
“C” is the efficient choice as it maximises the
difference
“C” en la elección eficiente, ya que maximiza la
diferencia
Tasa de Preferencia Temporal Social
La Preferencia Temporal Social se define como el valor que la sociedad atribuye al
consumo presente, en contraposición al consumo futuro. La Tasa de Preferencia
Temporal Social (TPTS) es una tasa que se utiliza para descontar los beneficios y costes
futuros y se basa en las comparaciones de utilidad en distintos momentos o generaciones.
Los analistas deben usar la tasa de descuento correspondiente a su Estado miembro, que
puede ser solicitada de forma legal.
Descuento y análisis de flujos de fondos descontados (FFD)
El descuento es un método que se utiliza para convertir los costes y beneficios futuros en
valores actuales usando una tasa de descuento.
El descuento se utiliza para comparar los costes y beneficios que tienen lugar en
distintos periodos de tiempo. Se trata de un concepto distinto al de inflación y se basa
en el principio de que, por lo general, las personas prefieren recibir bienes y servicios
más pronto que tarde. Esto se conoce como “preferencia temporal” (véase más
abajo). La tabla 6 muestra cómo el valor actual de 1000 euros disminuye con el tiempo
utilizando este principio.
Hay una serie de conceptos que se utilizan en el presente documento y en el método de descuento que requieren una mayor explicación:
Valor actual (VA) es lo que vale el flujo de fondos futuro hoy.
El valor futuro (VF) es el valor, en unidades monetarias no descontadas, que
realmente entra o sale en un momento futuro. Un flujo de fondos de 100 euros que
llegará, contando desde hoy, en un plazo de dos años podría, por ejemplo, tener
un valor actual hoy de aproximadamente 95 euros, mientras que su valor futuro
es, por definición, de 100 euros.
El valor actual neto es el valor descontado de un flujo de costes o beneficios
65
futuros. El término Valor Actual Neto (VAN) se usa para describir la diferencia
entre el valor actual de un flujo de costes y un flujo de beneficios.
El concepto “valor temporal del dinero” hace referencia a la idea de que el
dinero que se ha de percibir o pagar en algún momento futuro ha de ser
concebido hoy como de menor valor que una cantidad igual que realmente se
percibe o paga hoy.
La tasa de descuento (por ejemplo, 3.5 %) se utiliza para convertir todos los costes y
beneficios a “valores actuales”, de forma que se puedan comparar (si no, no son
comparables). Calculando el valor actual de las diferencias entre los flujos de costes y
beneficios se obtiene el valor actual neto (VAN) de una opción. El VAN es el criterio
principal para decidir si se puede justificar la intervención gubernamental en la protección
frente a las inundaciones.
Tabla 6. Cómo un valor actual de 1000 euros disminuye a lo largo de una década con una tasa de descuento del 3.5 %
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1000
966
934
902
871
842
814
786
759
734
709
El flujo de fondos descontados es una aplicación de estos conceptos y principios que
resulta necesario para proporcionar a los responsables de la toma de decisiones las
pruebas que se requieren para decir si invertir o no en un programa de protección frente a
las inundaciones.
El cálculo FFD determina el valor adecuado hoy (el valor actual) para el flujo de fondos
futuros. El término “descuento” se utiliza porque el valor actual del FFD siempre es
inferior al valor futuro del flujo de fondos.
En las finanzas modernas, el concepto “valor temporal del dinero” desempeña un papel
central en el apoyo a la toma de decisiones y la planificación. Cuando las proyecciones
de inversiones o los resultados empresariales se extienden más de un año en el futuro,
los profesionales de las finanzas desean que los flujos de fondos se presenten de dos
formas, en términos descontados y en términos no descontados. Los expertos
financieros desean ver el impacto del valor temporal del dinero en proyecciones a largo
plazo. El FFD puede representar un factor importante a la hora de evaluar o comparar
inversiones, acciones propuestas o adquisiciones. En igualdad de condiciones, la acción
o inversión con el mayor VA o el mayor VAN supone la mejor decisión.
Las organizaciones gubernamentales suelen dictar una tasa de descuento para su utilización
en la evaluación de las inversiones del sector público. Por ejemplo, en el Reino Unido, el HM
Treasury establece la tasa de descuento actual (también denominada la Tasa de Descuento
66
de Prueba o la Tasa de Descuento Social) en un 3.5 %. El las tasas de descuento de la Unión
Europea, de acuerdo con la preferencia temporal social, se encuentra en el rango 3.5 % -
5 %. El principal motivo de variación en las tasas es el crecimiento diferencial del consumo
per cápita. Es posible que los responsables financieros utilicen una tasa de descuento
superior en inversiones o decisiones consideradas de riesgo, y una tasa de descuento
inferior cuando los resultados esperados de una acción propuesta se consideran de menor
riesgo. La tasa superior se concibe como una protección contra el riesgo, ya que enfatiza
más (ponderación) en los resultados a corto plazo que en los resultados del futuro lejano.
El ACB tradicional suele dar poca ponderación a los costes que se producen en el futuro y
dar una especial importancia al beneficio a corto plazo, ya que una tasa de descuento alta
suele dar un valor menor a los beneficios que se acumulan tras periodos más largos. Lo
mismo ocurre con los efectos negativos que pueden surgir en el futuro lejano. Por tanto, es
fundamental que las cuestiones de capital intertemporales o intergeneracionales formen
una parte integrante de cada proceso de toma de decisiones sobre las inversiones en
protección frente a las inundaciones.
Toma de decisiones transparente
La gestión del riesgo de inundación tiene que competir con otras áreas del gasto público, y
los proyectos individuales han de competir por la financiación con otras posibles
intervenciones. El objetivo de la evaluación del proyecto es ofrecer el mayor beneficio y
obtener la mayor rentabilidad, a la vez que se cumple con todos los requisitos legales y las
metas políticas. La selección de la opción preferida debe ser informada mediante una
evaluación en la que figuren todos los impactos relevantes (costes y beneficios) y las
incertidumbres que podrían afectar a la elección de la opción.
Los proyectos solo son rentables si los beneficios exceden los costes (es decir, si el ratio
coste-beneficio es superior a 1). Esto no debe confundirse con la asequibilidad de una
opción. La asequibilidad es otra cuestión relacionada con la disponibilidad de fondos. El
objetivo de la inversión gubernamental o del sector público en la gestión del riesgo de
inundación es maximizar el valor actual neto (VAN) de las intervenciones y, a la vez,
conseguir todos los objetivos establecidos como conjunto. El análisis coste-beneficio
proporcionará información importante para conseguir este objetivo. No obstante, la toma
de decisiones debe ser equilibrada y debe emplear una combinación adecuada de enfoques
(por ejemplo, enfoques VAN, RCB y análisis multicriterio) para alcanzar una opción
preferida, y no depender necesariamente de una sola métrica.
Debe utilizarse la desagregación de costes y beneficios para permitir que se vean de forma
transparente los grupos afectados y los impactos y para facilitar el proceso de la toma de
decisiones. Cuando se dispone de contribuciones de los beneficiarios, se puede utilizar otra
medida de eficiencia económica, que complementa al ratio coste-beneficio, para evaluar
dichos proyectos. La métrica adicional que se sugiere es VAN/Cg., siendo el Valor Actual
Neto (VAN) = (valor actual total de beneficios menos el valor actual total de costes) y k.o. =
67
Costes al Gobierno. Esta métrica es importante porque puede presentar los efectos de los
gastos privados en la gestión de riesgos y destacar cualquier incremento del ratio coste-
beneficio marginal y del valor actual neto para la sociedad en general.
68
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