Participacin Ciudadana Un Marco Terico

El presente Estudio fue elaborado a solicitud del Honorable Diputado Giorgio

Jackson y entrega en esta primera parte un marco terico y conceptual acerca de

la participacin en los procesos polticos, ofreciendo diversas tipologas y mapas

conceptuales. Este texto debe leerse en conjunto con la segunda parte de carcter

emprico-analtico que revisar tres mbitos de participacin poltica y ciudadana

en concreto.

Mariano Ferrero y Marek Hoehn Asesora Parlamentaria BCN Departamento de Estudios, Extensin y Publicaciones, Biblioteca del Congreso Nacional Email: mferrero@bcn.cl, mhoehn@bcn.cl Anexo: 1868, 01-07-2014

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Tabla de Contenido

I. EL ESPECTRO DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA: GRADOS, TIPOS Y

PROPSITOS. UNA APROXIMACIN CONCEPTUAL INICIAL .............................. 1

1.1 Antecedentes generales .......................................................................... 1

1.2 La ciudadana y la participacin en los asuntos pblicos ......................... 2

1.3 Formas de implicacin ciudadana: grados, tipos y propsitos ................. 4

1.3.1 Tipos y grados de la participacin .............................................................. 4

1.3.2 Modelos de participacin: intensidad participativa y propsitos que orientan la

participacin ................................................................................................... 8

II. PARTICIPACIN EN LOS PROCESOS DE TOMA DE DECISIN ................. 13

2.1 Introduccin .......................................................................................... 13

2.2 De los Tipos de Participacin ................................................................. 14

2.2.1 La Participacin Poltica ....................................................................... 14

2.2.2 La Participacin Ciudadana ................................................................... 15

2.2.3 Participacin Social y Participacin Comunitaria ...................................... 17

2.3 Las dificultades de la participacin desde la oferta estatal. ................... 18

III. PARTICIPACIN CIUDADANA Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA .............. 18

3.1 Del rgimen democrtico a una democracia de calidad ......................... 18

3.2 Las particularidades latinoamericanas .................................................. 21

3.3 La desafeccin y falta de confianza en nuestra Democracia .................. 22

ii

ndice de Tablas, Grficos, etc.

1

I. El espectro de la participacin ciudadana: grados, tipos y propsitos.

Una aproximacin conceptual inicial

1.1 Antecedentes generales

Un espectro recorre el mundola participacin ciudadana. Desde hace varias dcadas, la intervencin ms o menos directa de los ciudadanos y ciudadanas de a pie en la

toma de decisiones pblicas se ha convertido en un objetivo deseable en los discursos

oficiales de gobiernos de todo nivel e instituciones internacionales de todo tipo. Esta

nocin polticamente correcta de participacin ciudadana, sin embargo, ampara una importante polisemia que se refleja en formas y actuaciones muy diversas que

pretenden atender a la preocupacin por el involucramiento de las personas en las

decisiones que los afectan. En el presente documento se pretende entregar una

aproximacin conceptual inicial a todo el espectro de la participacin ciudadana, esto

es, sus diferentes grados y tipos, as como los distintos propsitos que los orientan, lo

que puede resultar de utilidad como un marco para el anlisis.

El actual inters por la participacin se remonta, en buena medida, a los debates y

propuestas de los movimientos sociales y la contestacin poltica de los aos sesenta,

que somete a crtica la lgica institucional formal y burocrtica de los Estados.1 En ese

contexto, emerge la idea de complementar o suplementar, antes que reemplazar, la

poltica institucional representativa y la gestin pblica de la burocracia estatal con el

aporte de distintos mecanismos participativos. Ciertas instancias de participacin

vienen a complementar al sistema de representacin poltica, en sus diversas escalas

geogrficas (local, regional, nacional y, ms incipientemente, internacional), aportando

a los procesos de decisin sobre las polticas pblicas sectoriales y/o las reglas bsicas

-de carcter constitucional o sub-constitucional- para la convivencia de la comunidad

poltica. En otros casos, las frmulas de participacin establecidas apuntan a permitir

la intervencin ciudadana, de manera consultiva, resolutiva y/o fiscalizadora, en

procesos de gestin pblica, esto es, en el diseo e implementacin de programas y

proyectos, como tambin de grandes planes de desarrollo (planificacin estratgica,

desarrollo urbano, etc.) que, por lo dems, se sitan a medio camino con el tipo de

decisiones de poltica pblica.

Este Estudio pretende abordar todo el espectro, es decir, la gama o rango de

actividades que son abarcadas por la polismica nocin de participacin ciudadana. En este sentido, realiza una caracterizacin general de la nocin de participacin y sus

relaciones con la ciudadana, sobre todo con el ejercicio de los derechos polticos. En

un segundo momento, presenta diversas tipologas y modelos que permiten identificar

las mltiples formas que puede tomar la participacin, poniendo nfasis en sus grados

y tipos, como tambin en los propsitos por los cuales se busca la implicacin

ciudadana.

1 Al respecto, las consideraciones del politlogo canadiense C.B. MacPherson, citado por Eberhardt, Mara Laura, Participacin Poltica Directa en las Democracias Representativas Contemporneas: los Mecanismos de Participacin Ciudadana en la Ciudad de Buenos Aires, Tesis de Maestra en Ciencia Poltica y Sociologa, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)-Argentina, Buenos Aires, 2007, pp. 35-36.

2

1.2 La ciudadana y la participacin en los asuntos pblicos

La participacin ciudadana en los asuntos pblicos es, conceptualmente, consustancial

a la idea democrtica. La intervencin de los gobernados en el gobierno de su sociedad

est presente en el lema gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. Por otra parte, para que exista un rgimen estatal democrtico requiere de la existencia de una

comunidad de ciudadanos como su contracara societal, en tanto son los ciudadanos la

fuente de la autoridad que el Estado y el gobierno pueden invocar.

La condicin de ciudadana2 conduce a pensar en el grado en que las personas estn

participando en una determinada sociedad. En efecto, en un sentido amplio, la

participacin remite tanto a la idea de ser parte -de un todo ms amplio, ser reconocido como parte de una colectividad o grupo social- como a la nocin de tomar parte -actuar, individual o grupalmente, promoviendo los propios intereses y expectativas. Por tanto, un ciudadano o ciudadana es quien posee ciertos derechos reconocidos y tiene un sentido de pertenencia a una comunidad, como tambin quien

toma parte en el devenir de esa comunidad poltica. Es decir, el componente activo de la participacin (ciudadana) es integral a la condicin de ciudadana, e incluso

puede decirse que es esencial.

En este sentido, puede sostenerse que el ciudadano, antes que un mero titular de

derechos conferidos y provistos por el Estado, es un sujeto que tiene la potestad de

participar en los asuntos pblicos, de la comunidad, y contribuir a satisfacer

determinados objetivos comunes. Desde esta perspectiva, los derechos civiles, por una

parte, y los derechos sociales, econmicos y culturales, por otra, pueden ser vistos

como las condiciones que favorecen el ejercicio efectivo pleno de los derechos

inherentes a la condicin poltica de ciudadano. En tal orden de ideas, el filsofo

alemn Jrgen Habermas afirma que son prerrequisitos necesarios pero no suficientes,

ya que slo los derechos polticos de participacin dotan al ciudadano de esa capacidad [de hacer reflexivamente uso de esos derechos para cambiar su situacin,

posicin o condicin jurdica material]. Los derechos liberales o negativos y los

derechos sociales o positivos tambin pueden ser otorgados por una autoridad

paternalista. En principio, entonces, el imperio de la ley y el Estado de bienestar pueden existir sin la existencia concomitante de una democracia3.

Se trata de una participacin social, en sentido amplio, que implica la disposicin a

organizarse con otras personas, tanto al nivel comunitario ms inmediato como en

niveles sociales ms amplios, para definir metas compartidas, proponer iniciativas,

realizar tareas y lograr incidir en las decisiones polticas, con el fin de obtener ciertos

beneficios colectivos. De modo ms especfico, se asocia con las formas de

movilizacin social y accin colectiva que permiten al ciudadano tomar parte e incidir

en lo que se decide sobre los asuntos pblicos, en la vida poltica. En consecuencia, la

participacin ciudadana se encuentra estrechamente vinculada con los derechos

polticos, que constituyen el ncleo vital de la ciudadana en tanto condicin activa, y el

componente dinmico de todo sistema de gobernabilidad democrtica.

Las consideraciones precedentes entregan algunas pistas respecto a la complejidad de

2 A este respecto, se retoman las reflexiones realizadas en Ferrero, Mariano, Representacin, Ciudadana y Gobernabilidad democrtica en las sociedades contemporneas. Un marco general de anlisis e interpretacin, Serie Estudios N 01-08, Departamento de Estudios, Extensin y Publicaciones, Biblioteca del Congreso Nacional (BCN), Santiago de Chile, 28-02-2008, pp. 32-49. 3 Habermas, Jrgen, Citizenship and national identity, en: van Steenbergen, B. (Ed.); The Condition of Citizenship, Sage, London, 1994, pp. 20-35, en p. 31.

3

definir la nocin de participacin ciudadana, as como a la amplitud, polisemia, y diversidad de sentidos parcialmente traslapados en la idea de participar. Existe una amplsima literatura que aborda la problemtica desde los puntos de vista ms

distantes, y que privilegia diferentes aristas de la misma. En trminos concretos, se

entiende la participacin ciudadana, tal como propone Mara Laura Eberhardt tras una

extensa revisin bibliogrfica, como toda accin individual o colectiva que pretende provocar/producir -de forma directa o indirecta- algn tipo de resultado poltico en los

distintos niveles del sistema poltico.4

Se trata, por ende, del campo de la participacin poltica la que, durante buena parte del pasado siglo, se circunscribi al ejercicio de la ciudadana poltica pasiva -en tanto

elector o votante- y la militancia en partidos polticos que permitan en ocasiones tener

un rol activo como candidato/a o ser elegido como representante popular y/o ejercer

un cargo de autoridad pblica. Sin embargo, el auge del fenmeno de la participacin ciudadana de las ltimas dcadas implica ir ms all de la participacin electoral en los perodos regulares de elecciones, e incluso de la adscripcin a organizaciones

partidarias.

Esta participacin ciudadana dice relacin con la accin de ciudadanos comunes y

ordinarios, que no pertenecen a las elites polticas, actuando individualmente o como

parte de organizaciones de la sociedad civil, dirigida a tener acceso e incidir en las

decisiones sobre los asuntos pblicos de manera independiente y autnoma, es decir,

sin formar parte de partidos polticos ni ser funcionarios de la administracin pblica.

En este sentido, la participacin surge como un instrumento que permite a la ciudadana intentar hacer que el sistema poltico -ms all de los periodos electorales-

tenga en cuenta su voluntad5, sea receptivo a sus opiniones, perspectivas y prioridades.

Es una intervencin ciudadana que est guiada, por lo dems, por la defensa o

promocin de ciertos intereses colectivos, de un grupo o colectividad, o bien de

alcances ms difusos o genricos, que se pretende instalar en la definicin de los

intereses generales de la comunidad, antes que por la bsqueda de intereses de

carcter personal o beneficios de orden estrictamente particular. Por otra parte, la

intervencin en los asuntos pblicos que las personas realizan en calidad de expertos o

en el rol de acadmicos, atendiendo esencialmente a sus conocimientos especializados

de ciertas materias, no deberan entenderse, en principio, como actividades de

participacin ciudadana.6

Finalmente, la literatura sobre participacin ciudadana suele diferenciar ese concepto

de otros que, en principio, podran parecer afines como la participacin social o asociativa y la participacin comunitaria.7 Ambas categoras hacen referencia a la intervencin de las personas en distinto tipo de actividades organizativas voluntarias

en el campo de la sociedad civil, sea a nivel de base o de pequeas comunidades de

carcter inmediato (identificadas en ingls como grassroots) tales como centros de padres o juntas de vecinos, o bien en organizaciones sin fines de lucro de la ms

variada especie, desde sindicatos o cooperativas, hasta agrupaciones culturales o

4 Eberhardt, Mara Laura, Participacin Poltica Directa, op. cit., p. 45, in extenso, la revisin bibliogrfica en pp. 40-57. 5 Ibd., p. 43. 6 Al respecto, se siguen las consideraciones de Hoehn, Marek, La Participacin Ciudadana en los Gobiernos Locales chilenos, Serie Informes N 49-10, Departamento de Estudios, Extensin y Publicaciones, Biblioteca del Congreso Nacional (BCN), Santiago de Chile, 30-06-2010, pp. 4-5. 7 Ibd., p. 4; Eberhardt, Mara Laura, Participacin Poltica Directa, op. cit., p. 44.

4

clubes deportivos, pasando por federaciones estudiantiles o colegios profesionales.

Pero, sin duda, la existencia de este tejido asociativo y comunitario es un activo social

relevante, que condensa un potencial de lazos de cooperacin, confianza interpersonal

y social, experiencia de dilogo y reciprocidad en el trato que dan cuenta de las

capacidades sociales de las personas, que suele referirse como capital social. La experiencia cotidiana de participacin en estas organizaciones sociales, cuyo propsito

es defender y promover los intereses de sus miembros, constituye un potencial para la

accin poltica ciudadana porque la participacin social desarrolla la conciencia cvica de las personas, refuerza los lazos de solidaridad, hace ms comprensible la nocin de

inters general, y permite que los individuos y grupos ms activos intervengan en la

gestin pblica [] Permite establecer una identificacin entre necesidades y soluciones a los problemas que se enfrentan, aprovechar mejor los recursos con que

cuenta la comunidad, comprometer a los ciudadanos, y evitar el paternalismo.8

Adems, estos espacios de interaccin ofrecen oportunidades para la articulacin de

iniciativas de accin ciudadana, y permite las relaciones de los potenciales

participantes con los movilizadores poltico-ciudadanos que juegan frecuentemente un rol decisivo para inducir, alentar y coordinar la movilizacin y participacin de las

personas.9 Por otra parte, dependiendo de las caractersticas y el tipo de organizacin,

as como de las circunstancias contextuales, la participacin asociativa puede ser, o

convertirse en cierto momento, tambin en participacin poltica ciudadana si se dirige

a influir ms o menos directamente en la arena poltica, esto es, aquella marcada por

las relaciones de poder y autoridad, y en que se decide sobre los asuntos pblicos.

1.3 Formas de implicacin ciudadana: grados, tipos y propsitos

La participacin en los procesos decisorios sobre los distintos asuntos que los afectan

pueden tener estar originados en reivindicaciones desde abajo, de la propia ciudadana, o ser producto de iniciativas desde arriba, de parte de las autoridades

gubernamentales. En el primer caso, cuando el impulso proviene de los propios actores

sociales, se puede hablar de accin ciudadana que empuja el proceso participatorio; por el contrario, si el proceso participatorio es iniciado y controlado por el Estado (sus

autoridades y representantes) para obtener apoyo a sus propuestas y decisiones, o

para mejorar sus programas y proyectos, se debe hablar de implicacin ciudadana.10

1.3.1 Tipos y grados de la participacin

La proliferacin de procesos, iniciativas y mecanismos de participacin ciudadana en

las ltimas dcadas ha respondido, primordialmente, a la lgica de la implicacin de los

ciudadanos por parte de las autoridades. En vista del carcter polticamente correcto de la retrica de la participacin suele pasar inadvertido que, bajo su manto, se cobijan

muy diversas formas que permiten hablar de distintos grados o niveles de intensidad

participativa, diferentes tipos de acciones participativas, y diversos propsitos u

8 CEPAL, Cohesin Social: Inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe, CEPAL-Publicacin de las Naciones Unidas, Santiago de Chile, Enero 2007, p. 91. 9 Como se plantea en parte de la literatura reseada por Eberhardt, Mara Laura, Participacin Poltica Directa, op. cit., pp. 51-56. 10 Tal como lo define Hoehn, Marek, La Participacin Ciudadana, op. cit., p. 7.

5

objetivos perseguidos con estas iniciativas. Como ha sostenido Sarah White, su aparente transparencia -apelando a la gente- oculta el hecho que la participacin puede tomar mltiples formas y servir a muy distintos intereses. De hecho, es

precisamente esa capacidad para acomodar tan amplia gama de intereses lo que

explica por qu la participacin puede ser aplaudida de manera tan generalizada.11

En consecuencia, propone una tipologa que permita distinguir analticamente, dentro

de este concepto cajn de sastre (catch-all), cuatro grandes tipos teniendo en cuenta los siguientes cuatro criterios:

la forma de participacin

los intereses en la participacin desde la perspectiva de arriba-abajo (top-

down), es decir, que esperan o pretenden las autoridades -quienes disean e

implementan las polticas, programas o proyectos- de la participacin de otros

los intereses en la participacin desde la perspectiva de abajo-arriba (bottom-

up), esto es, cmo ven los participantes su participacin y que esperan de ella

la funcin que cumple cada tipo de participacin

Cuadro 1. Tipos de Participacin

FORMA ARRIBA-ABAJO ABAJO-ARRIBA FUNCIN

Nominal Legitimacin Inclusin Publicidad

(Display)

Instrumental Eficiencia Costo Medios

Representativa Sustentabilidad Influencia Voz

Transformativa Empoderamiento Empoderamiento Medios / Fines Fuente: Elaboracin y traduccin propia, en base a Sarah White, 1996

Por su parte, hace dcada y media la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo

Econmico (OCDE) desarroll un marco analtico que aborda el involucramiento de los

ciudadanos con el gobierno, en que distingue tres grandes tipos de acciones

participativas. En base a la naturaleza y direccin de las relaciones entre ambos, define tres acciones que implican un creciente nivel de involucramiento e influencia

ciudadana en el proceso de formulacin de polticas12, a saber:

Informacin: se da una relacin unidireccional desde el gobierno a los

ciudadanos, en que aqul produce y distribuye informacin para el uso de

stos; incluye el acceso pasivo a la informacin cuando es demandada por los ciudadanos, como medidas activas del gobierno para difundir informacin. Tcnicas tpicas: acceso a los registros y documentacin oficiales, diarios

oficiales, sitios del gobierno, etc.

Consulta: existe una relacin bidireccional en que los ciudadanos retroalimentan

al gobierno que, previamente, defini el asunto sobre el cual se solicita el punto

de vista de los ciudadanos, y requiere, adems, que ste les haya provisto la

informacin pertinente. Es el gobierno quien define los asuntos a consultar,

establece las preguntas y maneja el proceso, en que los ciudadanos son

11 White, Sarah, Depoliticising development: the uses and abuses of participation, Development in Practice, Vol. 6, 1996, citado en: Karsten, Andreas, Participation Models. Citizens, Youth, Online: A chase through the maze, 2nd edition, November 2012, p. 6, disponible en: http://www.youthpolicy.org/library/documents/a-potpourri-of-participation-models/ [acc. 25/06/14]. 12 OECD, Citizens as Partners - Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making, 2001, citado en: Karsten, Andreas, Participation Models, op. cit., p. 9.

6

invitados a aportar sus opiniones. Tcnicas tpicas: encuestas de opinin

pblica, comentarios a proyectos de ley, etc.

Participacin activa: se establece una relacin basada en una colaboracin

(partnership) con el gobierno, en que los ciudadanos se involucran activamente

en la definicin del proceso y contenido de la formulacin de polticas, siendo

reconocidos en pie de igualdad para fijar la agenda, proponer opciones de

poltica y dar forma la dilogo sobre polticas. Sin embargo, la responsabilidad

respecto a la decisin final o a la formulacin de la poltica contina siendo del

gobierno. Tcnicas tpicas: consensus conferences (instancias en que participan ciudadanos de a pie escogidos para ser demogrficamente

representativos, y cuyo objetivo es deliberar y alcanzar un consenso sobre un

asunto en particular), jurados ciudadanos, etc.

Sin embargo, el propio ttulo del estudio OCDE habla de ciudadanos como socios del gobierno, dejando fuera cualquier consideracin respecto a transferir o compartir el

poder de decisin con los ciudadanos. Este es, precisamente, un factor clave en la

perspectiva de varios estudiosos de la participacin ciudadana, antes y despus de la

publicacin de la OCDE. De hecho, en un artculo pionero y muy influyente, la

trabajadora social estadounidense Sherry Arnstein sostena que hay una diferencia fundamental entre pasar por el ritual vaco de la participacin y tener el poder real

necesario para afectar el resultado del proceso. Para Arnstein, la participacin es la redistribucin del poder hacia los ciudadanos olvidados o sin derechos; en fin, la participacin ciudadana es un trmino categrico para el poder ciudadano.13

De un modo u otro, con mayor o menor nfasis, la posibilidad de compartir el poder de

decisin entre autoridades gubernamentales y rganos representativos, por un lado,

con instancias participatorias, por otro, est presente en diversas propuestas para

identificar los grados de intensidad participativa de los instrumentos y mecanismos de

implicacin ciudadana. A tal efecto, Sherry Arnstein propuso la ya clsica escalera de la participacin, que distingue ocho peldaos o niveles de acuerdo al alcance del poder ciudadano para determinar el producto o decisin final, en este orden:

1- Manipulacin: es una forma ilusoria de participacin, que significa su distorsin para

convertirla en un instrumento de relaciones pblicas de los poderosos/autoridades. Se

manifiesta en la creacin de consejos asesores en que se incorpora de manera

decorativa a algunos ciudadanos de a pie, y que son convocados cuando es conveniente para que den su apoyo a iniciativas de las autoridades. Se manifiesta

tambin en reuniones con los ciudadanos, e incluso en esos mismos consejos asesores,

donde los funcionarios y autoridades son quienes educan, persuaden o aconsejan a los

ciudadanos, y no a la inversa. En este proceso los ciudadanos no son correcta y

cabalmente informados, ni tampoco consultados de manera adecuada.

2- Terapia: es una forma engaosa -tal vez ms deshonesta y arrogante14 que la anterior, sostiene la autora- en que quienes administran este proceso pretendidamente

participatorio conducen a formas de terapia grupal a las personas participantes, por lo general pertenecientes a los sectores ms desfavorecidos y marginados de la sociedad.

En ese entorno se permite que las personas se desahoguen, como una suerte de

13 Arnstein, Sherry, A ladder of citizen participation, Journal of American Planning, Vol. 35, N 4, 1969, pp. 216-224, en p. 216, disponible en: http://www.historyofsocialwork.org/1969_ENG_Ladderofparticipation/1969,%20Arnstein,%20ladder%20of%20participation,%20original%20text%20OCR%20C.pdf [acc. 25/06/14]. 14 Ibd., p. 218.

7

catarsis de sus frustraciones y molestias, y sobre todo intentan educarlos o curarlos (con apoyo experto de mdicos psiquiatras, psiclogos o asistentes sociales) a fin de mejorar problemas que obedeceran a su desadaptacin.15

3- Informacin: si bien informar a los ciudadanos de sus derechos, responsabilidades y

opciones podra ser un primer paso importante para una legtima participacin

ciudadana, es frecuente que el proceso se reduzca a eso. En tal caso se establece un

canal unidireccional por el cual fluye la informacin de las autoridades a los

ciudadanos, sin un canal para la rplica y los comentarios, ni poder alguno para

negociar. Los instrumentos ms habituales son las noticias o anuncios en los medios,

los panfletos, posters, y las respuestas a preguntas; incluso las reuniones (en terreno, se dira en Chile) pueden desvirtuarse cuando se limitan a la entrega de informacin

superficial, se desalientan las preguntas, o se entregan respuestas evasivas,

irrelevantes o, por el contrario, en un lenguaje tcnico o legal extremadamente

inaccesible al pblico.

4- Consulta: se crea un espacio para invitar a los ciudadanos a expresar sus opiniones

pero, si no se combina con otros modos de participacin, no se ofrece ninguna

seguridad de que sus preocupaciones e ideas sern tenidas en cuenta por lo que sigue

siendo, segn la autora, un ritual superficial, de pura apariencia. Los mtodos ms

habituales para consultar a la gente son las encuestas sobre actitudes o preferencias,

las reuniones barriales (o en terreno) y las audiencias pblicas. Estas reuniones son conducidas exclusivamente por las autoridades y/o funcionarios, y el xito de las

mismas es valorado cuantitativamente (cuanta gente asiste, cuantos cuestionarios se

responden, cuantos folletos se reparten, etc.).

5- Apaciguamiento: en este nivel se comienza a entregar algn nivel de influencia,

pero en buena medida pervive la lgica de una participacin simblica de los ciudadanos. Ocurre cuando se crean comits, comisiones o consejos asesores en que

las autoridades ubican a algunos escogidos de grupos sociales minoritarios o

contestatarios, aunque estos no son representantes ni estn legitimados ante el grupo del que proceden. Otra variante es admitir la integracin de representantes de esos

grupos de ciudadanos, pero los poderosos/autoridades, y/o los tcnicos, expertos y

funcionarios, mantienen la mayora dentro del consejo o comit de tal modo que

pueden neutralizar los argumentos de los participantes ciudadanos. Existen, adems,

instrumentos adicionales como mantener en la ambigedad la definicin de

competencias y responsabilidades del consejo o comit, o permitir/alentar una

discusin ad infinitum en esa instancia, como formas de asegurar que el control sobre

la admisin de las recomendaciones que le hagan y sobre la decisin a adoptar

permanezca en manos de las autoridades/poderosos.

6- Colaboracin: se trata de un momento en que el poder es redistribuido a partir de

una negociacin entre los ciudadanos y las autoridades/poderosos; las reglas que se

acuerdan no pueden ser modificadas de manera unilateral. En la experiencia de la

autora, suele ser habitual que esta forma de implicacin ciudadana se logre articular

como producto de la accin ciudadana, es decir, por impulso desde abajo.16 Acuerdan compartir las responsabilidades de formulacin de propuestas y toma de decisiones,

habitualmente con la forma de comits conjuntos o mixtos, comisiones de

15 En el ejemplo de la propia Arnstein, se los rene para ayudarlos a ajustar sus valores y actitudes a aquellos del conjunto de la sociedad. Ver: Ibd., p. 219. 16 Las negociaciones fueron gatilladas por ciudadanos que estaban enfurecidos por formas precedentes de supuesta participacin. Eran personas enfurecidas y lo suficientemente cultivadas/preparadas como para rechazar ser tomadas por tontas otra vez. Ver: Ibd., p. 222.

8

planeamiento, y mecanismos para resolver impasses entre ciudadanos y autoridades.

Sin embargo, el poder de decisin final, al menos formalmente, sigue permaneciendo

en las autoridades y rganos representativos. En todo caso, si existen organizaciones

sociales bien organizadas, que cuentan con recursos, y que pueden contratar expertos

para que los apoyen, esta participacin puede ser ms efectiva.

7- Poder delegado: en este nivel, las negociaciones con las autoridades han llevado a

que los ciudadanos logren un predominio en el proceso de toma de decisiones sobre un

programa o plan. De este modo, obtienen la suficiente capacidad para garantizar que

dicho plan o programa salga adelante, es decir, sea adoptado e implementado. Si

existen diferencias entre los ciudadanos y las autoridades/poderosos, la resolucin

negociada del problema debe ser iniciada por estos ltimos; en fin, no son los

ciudadanos quienes deben pedir una respuesta a las autoridades, que permita

solucionar la diferencia, sino a la inversa. Otra forma de poder delegado consiste en el

trabajo separado y paralelo de grupos de ciudadanos y organismos estatales, pero

asegurando un poder de veto a los ciudadanos si existen diferencias de opinin que no

pueden ser resueltas en una negociacin. En este peldao, es usual que se establezca

de manera especfica cules son los poderes esenciales que se han delegado.

8- Control ciudadano: a este nivel, los ciudadanos cuentan con el poder o control, as

como los recursos e instrumentos de gestin, necesario para garantizar que ellos,

como participantes, puedan gobernar un programa o una institucin concreta

(corporacin barrial, cooperativa de pequeos productores, escuela bajo control

comunitario, corporacin de desarrollo local, etc.). Estn a cargo, por completo, de la

poltica y la gestin del programa o institucin, y tienen el poder de negociar las

condiciones en las que los ajenos (outsiders) pueden hacerle cambios.

Mientras los peldaos 1 y 2 constituyen tipos de no-participacin disfrazadas como formas participativas, los peldaos 3, 4 y 5 constituyen, a juicio de Arnstein, formas

de participacin simblica (tokenism, en ingls); slo habra efectiva y genuina participacin en los tres peldaos superiores.

1.3.2 Modelos de participacin: intensidad participativa y propsitos que

orientan la participacin

Como parte de su trabajo con el South Lancashire Council de Escocia, Scott Davidson

desarroll un modelo diferente para definir y presentar los distintos grados de

intensidad participativa: la rueda de la participacin.17 Basado en la experiencia de generar mecanismos participativos en la planificacin del desarrollo local, y tomando

los aportes hechos por otros autores, propone este modelo para contrarrestar las

limitaciones de la metfora de la escalera. A su entender, estas consisten no slo en

que parece indicar que existe una secuencia progresiva especfica que debe seguirse,

sino en sugerir que el objetivo es siempre subir hasta lo ms alto de la escalera. Por el contrario, la metfora de la rueda promueve el nivel adecuado de involucramiento comunitario para lograr objetivos claros, segn el propsito de la autoridad sea informar, consultar, lograr la participacin stricto sensu -que, para evitar confusiones,

podra denominarse intervencin- o el empoderamiento de los ciudadanos.

17 Davidson, Scott, Spinning the Wheel of Empowerment, Planning, Vol. 1262, April 1998, pp. 14-15, disponible en: http://www.sarkissian.com.au/wp-content/uploads/2009/06/Davidson-Spinning-wheel-article1998.pdf [acc. 25/06/14].

9

Grfico 1. Rueda de la Participacin

Fuente: Davidson, 1998, p. 15.

Una ventaja adicional de este modelo es que permite visualizar los matices en cada

uno de los tipos de participacin, concepto que, en sentido amplio, abarca la

informacin, la consulta, la intervencin y el empoderamiento. En el rea de la informacin se puede transitar de la mnima comunicacin a la informacin de alta calidad, con la informacin limitada en el medio. Por su parte, en materia de consulta se transita de una consulta limitada a una consulta genuina, dejando a medio camino una forma que denomina preocupacin por el cliente que sigue el formato de quejas y comentarios de clientes/usuarios/beneficiarios. En el cuadrante de

la intervencin se ubica la existencia de un consejo asesor efectivo y, en el otro extremo, la transferencia de una capacidad decisoria descentralizada limitada, quedando entremedio el formato de la colaboracin. En relacin con el empoderamiento, se piensa en la existencia de un poder delegado, un control independiente y un control garantizado en manos de los mecanismos participatorios ciudadanos, como tres variantes. En todo caso, este esquema radial permite visibilizar

de mejor modo los indudables solapamientos, en el margen, entre uno y otro tipo de

participacin, tal como sucede en las experiencias concretas.

Tomando en consideracin buena parte de los criterios antes sealados, la

International Association for Public Participation (IAP2) dise una matriz en que se

identifican distintos grados y tipos de participacin en relacin con los propsitos

10

especficos para los que se establece el mecanismo participatorio.18 Cada tipo de

participacin pblica se define sobre la base de la meta o propsito especfico con que

se busca la implicacin ciudadana, y la promesa que las autoridades hacen a los

potenciales participantes. Cada categora corresponde, de abajo hacia arriba en la

tabla, a un nivel o grado mayor de intensidad participativa en relacin a su impacto

pblico.

Tabla 2. Matriz de la Participacin Pblica: tipos, propsitos y niveles de

impacto

Meta o propsito de

la participacin

pblica

Promesa hecha al

pblico

Tcnicas o

mecanismos

tpicos

Informar

Proporcionar

informacin

equilibrada y objetiva

al pblico, para

ayudarlo a entender

el problema, las

alternativas,

oportunidades y/o

soluciones

Estarn informados -Cartillas

informativas

-Sitios web

-Jornadas de

puertas abiertas

Consultar

Recibir opiniones y

comentarios del

pblico sobre anlisis,

alternativas y/o

decisiones

Estarn informados,

sern escuchados y se

tomarn en cuenta sus

preocupaciones y

aspiraciones,

recibiendo despus

informacin sobre el

modo en que los

aportes del pblico

influyeron en la

decisin

-Reuniones de

rganos de

gobierno abiertas

al pblico, en que

se reciben

opiniones y

comentarios sobre

algn proyecto o

asunto (Public comment) -Grupos focales

(Focus groups) o grupos de

discusin dirigido

-Encuestas

-Reuniones

pblicas, en

general

Involucrar

Trabajar directamente

con el pblico durante

todo el proceso para

asegurar que sus

preocupaciones y

aspiraciones sean

entendidas y

consideradas de un

Trabajaremos con

ustedes para asegurar

que sus

preocupaciones y

aspiraciones estn

reflejadas

directamente en las

alternativas que se

-Talleres,

seminarios o

reuniones de

trabajo

-Encuestas o

sondeos

deliberativos

(Deliberative

18 IAP2, Spectrum of Public Participation, International Association for Public Participation, 2007, citado en: Karsten, Andreas, Participation Models, op. cit., p. 25.

11

modo cabal elaboren, recibiendo

despus informacin

sobre el modo en que

los aportes del pblico

influyeron en la

decisin

polling)

Colaborar

Asociarse con el

pblico en cada

aspecto de la

decisin, incluyendo

la elaboracin de

alternativas y la

identificacin de la

solucin preferida

Recurriremos a su

consejo e innovacin

para formular las

soluciones e

incorporaremos su

consejo y

recomendaciones en

las decisiones en la

mayor medida posible

-Comits

ciudadanos

asesores

-Solucin

colaborativa de

problemas

(Collaborative problem solving), mtodo de

mediacin que se

conoce tambin

como Consensus-building -Proceso de toma

de decisiones

participatorio

Empoderar

Poner en manos del

pblico la toma de la

decisin definitiva

Implementaremos lo

que ustedes decidan

-Jurados

ciudadanos

-Votaciones

-Decisin

delegada Fuente: Elaboracin y traduccin propia, en base a IAP2, 2007

Algunos aos despus, Pedro Prieto-Martn compar y contrast las diversas

perspectivas sobre la participacin19, sus formas y alcances, en los modelos de

Arnstein, la IAP2 y la OCDE. Una conclusin interesante consiste en mostrar que

ciertas propuestas recientes, como la de la OCDE, apenas superan los grados de

participacin simblica que identificaba Arnstein a fines de la dcada de los sesenta.

19 Prieto-Martn, Pedro, E-Participation at the local level: the path to collaborative democracy, 2010, citado en: Karsten, Andreas, Participation Models, op. cit., p. 31.

12

Grfico 2. Comparacin de perspectivas sobre la participacin

Fuente: Prieto-Martn, 2010

Estos distintos modelos permiten reflexionar sobre los tipos y grados de participacin

en que est proponiendo implicar a la ciudadana, calibrando as sus posibilidades y

lmites. Por otra parte, esquemas analticos como los de Davidson y la IAP2 ponen de

manifiesto, tambin, que los diferentes niveles o grados de participacin son legtimos

-no se trata de subir en todo caso hasta lo ms alto, como dice Davidson-,

dependiendo de los propsitos, plazos temporales, recursos y otras circunstancias que

enmarquen la apertura de un proceso participatorio para tomar una determinada

decisin.

En este sentido, tambin se debe considerar la distinta naturaleza de la participacin

en el diseo e implementacin de programas y proyectos (experiencia que ha inspirado

los modelos de Arnstein o Davidson, entre otros), respecto de aqulla que tiene lugar

en la decisin sobre legislacin, polticas pblicas, e incluso planificacin local o

sectorial, que tienen un alcance general, lo que incidir en los mecanismos de

participacin ms adecuados y en los grados de redistribucin del poder que pueden

ser alcanzables y deseables en trminos de legitimidad democrtica.

13

II. Participacin en los procesos de toma de decisin

2.1 Introduccin

Cada cierto tiempo la participacin vuelve al centro del debate, ya sea por los bajos

niveles de participacin, especialmente poltica, o por el repentino aumento de los

esfuerzos de la ciudadana por influir en los procesos de toma de decisin.20 En un

primer acercamiento al concepto de participacin, este podra ser definido como: un conjunto de actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad

participan en la seleccin de sus gobernantes y, directa o indirectamente, en la

elaboracin de la poltica gubernamental. La participacin es tomar parte activa.21

Estas actividades voluntarias han tenido las ms diversas caractersticas y valoraciones

a lo largo de nuestra historial social y existen dificultades inherentes al concepto de

participacin, no slo porque no hay una concepcin unvoca de su relacin con el

poder poltico, sino por que el vocablo se refiere por igual tanto a los efectos globales

del poder como a ciertos mbitos del poder sectorial, espacial o funcional. Es indudable

que no siempre son claras las diferencias entre la participacin ciudadana, la

participacin poltica la participacin social o la comunitaria. Menos an cuando esos

trminos se recubren de nociones ms amplias como participacin popular o cuando,

como es usual, son utilizados como sinnimos.

Durante la dictadura militar chilena (1973-1990), la participacin se relacionaba con la

externalizacin de la responsabilidad social del Estado por lo que el concepto de

participacin estuvo relacionado al de despublificacin22, es decir, al traspaso de funciones desde el Estado a manos privadas bajo criterios de eficacia econmica,

situacin que se dio en nuestro pas en el contexto de rpido proceso de reduccin del

aparato estatal. Esta ltima situacin es una muestra de la inexistencia de consenso

terico en relacin al concepto de participacin, cuya ambigedad se torna peligrosa

debido a que esta posee [...] una carga valorativa de carcter positivo que la convierte en una plataforma de fcil uso para construir artificialmente consensos y

legitimar desigualdades.23 Esta situacin es producto de la presencia de varias corrientes de pensamiento que tratan el tema de la participacin y que le conciben de

forma particular la relacin existente entre el Estado y la sociedad civil.

La explosin discursiva sobre la participacin se ha acrecentado durante los ltimos

aos y su uso lo han hecho propio los ms diversos actores sociales: El Banco Mundial,

los organismos multilaterales, los Estados nacionales y diversas organizaciones de

base, entre otras. Chile no estuvo al margen de este proceso y el gobierno chileno

desde hace dcadas presenta un discurso valorativo de la participacin al indicar que

[...] la existencia de una sociedad civil fuerte y provista de legitimidad, es un objetivo

20 Consultar por ejemplo el ndice de Participacin Ciudadana 2005 elaborado por la Red Interamericana de la Democracia (RID), que muestra a Chile como uno de los pases con ms baja participacin poltica. 21 Ministerio Secretaria General de la Presidencia. Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Marco Conceptual. [en lnea]. Gobierno de Chile, 2001. [Fecha de consulta: 15 de marzo de 2007]. Disponible en: http://www.modernizacion.cl/1350/articles-48014_pdf.pdf. 22 Cunill Grau, Nuria. Participacin ciudadana: dilemas y perspectivas para la democratizacin de los Estados latinoamericanos. Caracas, CLAD, 1991. 23 dem Pg. 9.

14

poltica y socialmente deseable24 y que el incremento de la participacin en los asuntos pblicos constituye un elemento clave de un ejercicio eficiente y prudente del

poder poltico.25

A continuacin proponemos aportar a la desambiguacin conceptual en torno a la

participacin y seguiremos para ello la argumentacin de la autora chilena Nuria

Cunill26.

2.2 De los Tipos de Participacin

2.2.1 La Participacin Poltica

El politlogo italiano, Norberto Bobbio, sostiene que tanto el exceso de participacin

poltica (sobrecarga al sistema poltico) como su ausencia (despolitizacin) generan

crisis, ya que ambas son sensores de la deslegitimacin del rgimen.27

Su coterrneo, Gianfranco Pasquino, define que la participacin poltica es aquel conjunto de actos y de actitudes dirigidas a influir de manera ms o menos directa y

ms o menos legal sobre las decisiones de los detentadores del poder en el sistema

poltico o en cada una de las organizaciones polticas, as como en su misma seleccin,

con vista a conservar o modificar la estructura (y por lo tanto los valores) del sistema

de inters dominante28. Con ello hace referencia, por un lado, a la legalidad o ilegalidad del acto de participar, poniendo de manifiesto que participar polticamente no

slo implica hacerlo de acuerdo a la normativa vigente. Adems explicita que esos

actos y actitudes pueden ser directos (como por ejemplo votar) o indirectos

(mantenerse informado acerca de la coyuntura poltica entre otros).

Lo anterior nos permite introducir una primera sistematizacin al definir como

participacin poltica convencional las acciones llevadas a cabo durante un proceso

electoral. Claramente esta participacin es requerida por parte del sistema poltico para

legitimar los poderes del Estado y sus mecanismos estn previstos en la Constitucin

poltica de cada pas. La participacin poltica convencional indica el derecho de

ciudadana; es decir, un derecho al sufragio universal.

Entenderemos por participacin poltica no convencional toda actividad dirigida a

influir en decisiones polticas por mecanismos informales, es decir, acciones tales como

las manifestaciones, huelgas, campaas de boicot y presiones sociales de todo tipo.

Este tipo de participacin no requiere de mecanismos institucionales de participacin y,

en algunas ocasiones, hace oposicin a la legalidad constitucional establecida.

24 Ministerio Secretaria General de la Presidencia. Gobierno de Chile. Proyecto Ley de Bases sobre Participacin Ciudadana. [en lnea]. Santiago de Chile, 2004. .[Fecha de consulta: 15 de marzo de 2007]. Disponible en: http://www.modernizacion.cl/1350/article-58426.html. 25 dem. 26 Cunill Grau, Nuria. Participacin ciudadana: dilemas y perspectivas para la democratizacin de los Estados latinoamericanos, op. cit. 27 Sabucedo, Manuel, |Psicologa poltica: Articulacin y desarrollo de una nueva disciplina. En: |Revista de investigacin psicolgica. 4 (1): 55-81. 1986. 28 Fernndez de Mantilla, Lya . Algunas aproximaciones a la participacin poltica. En: Reflexin Poltica. [en lnea].Marzo 1999, n 1. [Fecha de consulta: 15 de julio de 2007] Disponible en: .

15

2.2.2 La Participacin Ciudadana

Nuria Cunill define que la participacin ciudadana se refiere a la intervencin de particulares en actividades pblicas en tanto portadores de determinados intereses

sociales29. Con ello establece dos parmetros para delimitar la participacin ciudadana de otros tipos de participacin. Para Cunill el trmino participacin implica

asumir que se esta tomando parte. En el caso de la participacin ciudadana se supone

que los individuos en tanto ciudadanos intervienen en el curso de una actividad

pblica.

Pero para Cunill no cualquier tipo de intervencin en la esfera pblica corresponde a la

expresin de un inters social. Para ella, la participacin ciudadana es la intervencin

de los individuos en actividad pblica en tanto portadores de intereses sociales.

As claramente hay casos de intervencin de particulares en actividades pblicas que

no constituyen participacin ciudadana. Este es el caso de ciudadanos que intervienen

en la administracin pblica como expertos en algn tema o por sus conocimientos en

ciertas reas, estos si bien participan en la esfera pblica, no lo hacen representando

intereses sociales. Otro ejemplo recurrente son los mecanismos de defensa de los

ciudadanos individuales frente a la administracin y las oficinas de informaciones y

reclamos, en este caso no estamos hablando de la expresin de intereses sociales, al

igual que en el ejemplo anterior, debido a que estos mecanismos se reducen a

intereses particulares y por lo tanto estos aluden a sujetos singulares.

Las modalidades de la participacin ciudadana ser mltiples y stas dependern

de dos factores: (1) los niveles y mbitos en los que recaiga la participacin y (2) el

carcter de la intervencin en las actividades pblicas. De acuerdo al primer factor

distinguimos dos planos: (a) el plano estrictamente poltico y (b) el plano de la gestin

pblica. En cualquiera de ellos existen tres niveles de participacin.

La participacin ciudadana en el mbito o plano poltico se relaciona con la

elaboracin de las decisiones de inters pblico, es decir, con las actividades del

gobierno. En este contexto, Cunill distingue tres niveles de participacin: La macro-

participacin, que dice relacin con los procesos que determinan el orden pblico

(poltico, social y econmico) que convoca el inters general y otros valores de

dimensin nacional, siendo determinante la estructura de poder. Es el mbito de lo

propiamente poltico, de las decisiones que comprometen el destino de la colectividad

en su conjunto (politics). La participacin de nivel intermedio tiene por objeto las

polticas pblicas (policy) de alcance sectorial o regional las cuales, an afectando a un

amplio grupo, no comprometen la sustancia del rgimen poltico. La participacin de

base refiere a grupos reducidos y a materias cercanas a la vida cotidiana de estos. Por

lo reducido de mbito de accin, no ejercen mayor influencia en el devenir poltico de

la comunidad poltica.

La participacin ciudadana en el mbito o plano de la gestin est vinculada

directamente a la produccin de bienes y servicios por parte de la administracin

pblica y a las actividades que derivan de este proceso. Los niveles de participacin

estn constituidos por la participacin consultiva y/o asesora que generalmente se

presenta en la fase de planificacin, ya sea, en el diagnstico o en la formulacin de

alternativas; en la fase de definicin de las polticas pblicas o bien respecto a la

implementacin de las existentes. En este contexto, la participacin se expresa como

opinin respecto a un tema en particular, sin embargo, no obliga a quien toma la

29 Cunill. Op. Cit. Pg 56.

16

decisin finalmente a incluir dicha opinin. La participacin resolutiva y la participacin

fiscalizadora implican una intervencin en el curso de la actividad pblica, es una

participacin decisoria y, a diferencia de la anterior, tiene un carcter obligante para la

administracin pblica. La diferencia entre ambas radica en que la primera supone

compartir el poder de decisin sobre alternativas relativas a la formulacin de polticas,

en cambio en la segunda, slo implica un control sobre aquellas. La participacin en la

ejecucin consiste en la intervencin directa en la realizacin de alguna actividad y/o

en la prestacin de algn servicio.

Otro elemento a considerar es lo que Nuria Cunill denomina el origen del impulso a

la participacin. Al respecto, la autora distingue entre (1) la accin ciudadana y (2)

la implicacin ciudadana. La accin ciudadana est definida como el proceso

participativo es iniciado y controlado por los propios sujetos sociales, en relacin a

objetivos determinados por ellos mismos. En el caso de la implicacin ciudadana la

participacin es iniciada y controlada por el Estado, con el fin de obtener apoyo para

sus decisiones o para mejorar la entrega de bienes y servicios.

Nuria Cunill tambin distingue tres tipos de participacin en la gestin pblica

chilena. Si por gestin pblica entendemos la manera de organizar el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos y tareas de Estado, la participacin

ciudadana en la gestin pblica se refiere al rol del ciudadano en cuanto partcipe y en

cuanto usuario de las decisiones y gestiones asociadas a la implementacin de

acciones pblicas30. De este modo, una efectiva participacin ciudadana se traducir en la capacidad de la sociedad civil de influir en la toma de decisiones sobre asuntos de

inters pblico, en la priorizacin de necesidades o problemas, en la formulacin y

diseo de polticas y programas, en la ejecucin de los mismos y en la evaluacin,

fiscalizacin y control de los programas y sus resultados.31

Para tales efectos, la participacin decisoria busca garantizar que las decisiones

tomadas en la administracin pblica, no se realicen en funcin de los intereses

propios sino de los intereses definidos polticamente. Corresponde a un tipo de

participacin ms cercana a la participacin poltica que a objetivos meramente

administrativo. La participacin de las personas y grupos es convocada en la

perspectiva de influir respecto de un tema especifico a travs de un proceso de

negociacin entre las partes involucradas se establecen acuerdos. Estos acuerdos

tienen carcter vinculante. La participacin a este nivel combina la participacin en la

toma de decisiones con la expresin de los derechos y demandas. Es un tipo de

participacin en la cual la sociedad civil acta con un sentido de identidad e intereses

propios. A la vez logra proponer temas al Estado, influir directamente en la toma de

decisiones e incrementar su capacidad de negociacin e interlocucin con el sector

pblico. El sujeto que participa se siente as mismo como coproductor y tambin

velador en relacin a la toma de decisiones de la administracin pblica.

La participacin consultiva se plantea como expresin de opinin y ejercicio de control

por parte de los interesados en el cumplimiento de los objetivos polticamente

definidos por parte de la administracin pblica. Aqu se interceptan la participacin

que permite ejercitar los propios derechos y simultneamente utilizar la oferta

existente, velando por el adecuado cumplimiento de los objetivos, y las reglas del

juego preexistentes. Un prerrequisito a esta modalidad de participacin es el acceso a

la informacin por parte del usuario. En el nivel local se visualizan las experiencias tipo

30 Ministerio Secretaria Gral. de la Presidencia. Op. Cit. Pg. 15. 31 Serrano Op. Cit. Pg. 12.

17

cabildos o consultas locales, las que abren espacios de conversacin y consulta sobre

temas a los que convoca la autoridad.

La participacin ejecutora y administradora es la participacin de los interesados en la

gestin pblica que busca romper el formalismo burocrtico por un tipo de solucin,

ms directa. Este tipo de intervencin ciudadana incluye desde la participacin en el

diagnostico hasta la ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas. Desde esta

perspectiva se proponen acciones de perfeccionamiento de la descentralizacin en la

toma de decisiones sea esta regional o local, simplificacin de tramites, mediciones de

productividad, mejoramiento comunicacional, mejoramiento de los servicios pblicos,

mejoramiento de los recursos humanos, cumplimiento de parmetros de eficiencia,

cobertura y calidad. La participacin ejecutora y administradora combina la

participacin asociada a la toma de decisiones en la gestin pblica y la satisfaccin de

necesidades bsicas. Esta modalidad considera a los beneficiarios como gestionadores

de programas pblicos para dar respuesta a problemas que los afecta. Debe existir

tambin liderazgo social e informacin para actuar como interlocutor de las agencias

estatales. Es, adems, un incentivo para una gestin pblica eficiente y eficaz, ya que

surge en el contexto de los problemas derivados del formalismo. Esto es, al predominio

estricto de una racionalidad formal que dificulta que la gestin de la administracin

obtenga los objetivos perseguidos entre las deficiencias detectadas, se sealan en el

personal, en los recursos, en los procedimientos independientemente de la significacin

poltica que pueda tener el no logro de los objetivos propuestos, lo cierto que la falta

de eficiencia y eficacia de la administracin pblica impacta negativamente en los

intereses de los involucrados.

La modalidad de la participacin instrumental rene la participacin que tiene por

propsito la satisfaccin de necesidades bsicas, y por ende, la relacin con la

administracin pblica, interesa slo en cuanto permita acceder a estos recursos. Este

tipo de participacin instrumental utiliza la oferta tal cual viene predefinida desde los

canales institucionales correspondientes. En este tipo de participacin el sujeto acta

fundamentalmente como un usuario-cliente, no buscara incidir en la gestin pblica en

tanto obtenga los resultados deseados.

2.2.3 Participacin Social y Participacin Comunitaria

Adems de la participacin poltica y ciudadana, Cunill conoce tipos de participacin

que no influyen en los procesos de toma de decisin. Si la participacin ciudadana se

refiere a la intervencin de particulares en actividades publicas en tanto portadores de determinados intereses sociales32, se la entiende como una interaccin entre el Estado y actores de la sociedad civil. De esta forma, hay dos tipos de participacin que

quedaran al margen de la participacin ciudadana y de la participacin en los

procesos de toma de decisiones en su dimensin convencional:

La participacin social se produce en agrupaciones de personas para la defensa de

sus intereses sociales, es decir, en organizaciones a nivel de la sociedad civil. Estos

intereses estn asociados, por lo general, a la satisfaccin de necesidades concretas

mediante formas de organizacin social. La relacin que se establece no es con el

Estado, como en el caso de la participacin ciudadana, sino que con otras instituciones

sociales. De esta forma el cooperativismo, el asociativismo, la autogestin, etc., no

32 Ibidem Pg. 56.

18

forman parte de la participacin ciudadana en relacin a los criterios establecidos por

la autora; exceptuando aquellos casos en que exista una relacin con la actividad

pblica, ms all de la mera obtencin de recursos.

En el caso de la participacin comunitaria la relacin con el Estado, de existir sta,

es meramente asistencial con el fin de impulsar acciones que son ejecutadas por los

propios ciudadanos, las cuales estn vinculadas a necesidades que afectan su vida ms

inmediata. La diferencia fundamental entre este tipo de participacin y la participacin

ciudadana radica en que, en los primeros, la participacin de estos grupos no se

plantea respecto a una actividad pblica sino de una actividad social, la cual

eventualmente requerir la asistencia tcnica y/o econmica por parte del Estado. Ms

precisamente, esta ayuda se enmarca en la funcin protectora de los individuos la que

se expresa en trminos asistenciales, por lo tanto la participacin de estos es mnima.

2.3 Las dificultades de la participacin desde la oferta estatal.

Mayoritariamente, la accin estatal visualiza al nivel local como mero receptor de

polticas, planes, programas o proyectos y son muy escasas las acciones que logran

generar un mayor activismo social. Si bien se ha abierto canales de participacin

ciudadana, estos se acotan a mecanismos excesivamente instrumentalizadores y

predefinidos desde los programas a nivel central. Las evaluaciones existentes muestran

que los mecanismos creados no generan espacios de autonoma y empoderamiento, no

distribuyen poderes, no inciden en el acceso a la toma de decisiones y no generan

capacidades propias en la comunidad. Pero que si aportan a una nocin de derechos

ciudadanos que an esta lejos de constituirse en capacidades para el ejercicio del

control de la funcin pblica.33

III. Participacin Ciudadana y Calidad de la Democracia

3.1 Del rgimen democrtico a una democracia de calidad

La democracia es ms que un rgimen poltico. Es una bsqueda histrica de igualdad

y libertad, de justicia y progreso. Como tal, la democracia es una tarea inconclusa. Es

ms, si la democracia no logra perfeccionarse, su propia sustentabilidad y perduracin

est en riesgo, debido a que el impulso intrnseco por el poder y la dominacin puede

destruir la democracia. Por el otro lado, donde no haya libertad, justicia y progreso,

nacer la lucha para alcanzarlos. Hoy en da la democracia es un camino para alcanzar

estos valores, para un acceso legtimo al poder y para organizar los conflictos de

intereses. Pero la democracia tambin representa el resultado de stos.

El siglo XX es el siglo en el que la democracia se impuso como principio organizador

legtimo de los Estados y lo hizo en tres olas democratizadoras. Segn el politlogo

estadounidense Samuel Huntington34, la primera de ellas concluy en 1926, la

segunda dur entre 1943 y 1962 mientras la tercera se inici en 1974 con la

Revolucin de los Claveles, la transicin desde un rgimen autoritario en Portugal.

33 Garcs Op. Cit. Pg. 21-22. 34 Huntington, Samuel: The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century Norman and London: University of Oklahoma Press 1991.

19

Para el cientista poltico alemn Klaus von Beyme35, la cada del Muro de Berln y el

colapso del bloque socialista constituyen una cuarta ola democratizadora. Actualmente

est en debate si la llamada Primavera rabe es parte de una transicin desde regmenes autoritarios en el Medio Oriente y el norte de frica y por ende de una

quinta ola democratizadora.

Independiente del resultado de este debate y de las posiciones que podemos tener

respecto de la propuesta analtica de las olas democratizadoras, la imposicin de la

democracia como only game in town36 y el repudio masivo por parte de la opinin pblica internacional frente a eventuales recadas autoritarias, constituye un hecho

poltico muy relevante, tal vez el ms relevante de la historia de la humanidad.

En 1921, James Bryce haba publicado la obra37 ms completa y ms reconocida

acerca de las democracias contemporneas que fueron seis, a parte de su propio pas,

Inglaterra: Francia, Suiza, Estados Unidos, Canad, Australia y Nueva Zelanda. En

1996 ya eran 118 pases que disponan de democracias electorales, es decir, un

61,8% de los pases del mundo. Probablemente las democracias de la primera ola no

cumplan con nuestros criterios actuales de una democracia. En Suiza, por ejemplo, el

sufragio universal se hizo realidad recin despus de 1971. As que podemos afirmar,

que durante el siglo XX no solo aument la cantidad de pases democrticos sino

tambin la cualidad democrtica.

El optimismo acerca de la estabilidad institucional de las democracias electorales junto

a un aumento cualitativo de la democracia como mecanismo de seleccin de

autoridades, de toma de decisiones y de resolucin de conflictos no es unnime, tal

como lo refleja una serie de publicaciones38, entre las que se encuentra el informe de

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) La Democracia en Amrica Latina. Hacia una Democracia de Ciudadanas y Ciudadanos39 publicado en 2004, as como el Anuario de Derechos Humanos40 publicado en 2010 por el Centro de

Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Estas

publicaciones coinciden en que, a pesar de notar un avance sostenido y

aparentemente irreversible de las democracias electorales, hay que constatar una baja

calidad o baja intensidad de las democracias, lo que genera no un malestar con la

democracia sino un malestar en la democracia. Hoy en da, probablemente los riesgos

de sufrir golpes de Estado hayan disminuido, pero acechan otros peligros: Ha crecido

la desconfianza en la democracia y en su capacidad de mejorar las condiciones de vida

para la mayora. Los partidos polticos tienen hoy su ms bajo nivel de confianza. El

mpetu democrtico se ha debilitado. La sociedad civil est movilizada prescindiendo

de las instituciones clsicas de nuestra democracia.

35 Von Beyme, Klaus: Systemwechsel in Osteuropa, Frankfurt am Main 1994. 36 Expresin anglosajona que se usa para indicar que la democracia se ha establecido como nico mecanismo de seleccin de autoridades, de toma de decisiones y de resolucin de conflictos aceptado por los pueblos. Su traduccin al espaol dice: nica regla del juego aceptada en el pueblo. 37 Bryce, James: Modern Democracies, Kessinger Publishing 2005 (primera edicin 1921). 38 Arce, M./ Bellinger, P. jr: Low-Intensity Democracy Revisited. The Effects of Economic Liberalization on Political Activity in Latin America, en: World Politics, No 60 (Octubre 2007), pp. 97-121; Weylandt, Kurt: Neoliberalism and Democracy in Latin America: A Mixed Record, en: Latin American Politics and Society, Vol. 46, No. 1 (Spring 2004), pp. 135-157. 39 PNUD: La Democracia en Amrica Latina. Hacia una Democracia de Ciudadanas y Ciudadanos, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, New York 2004. 40 Couso S., Javier: "Los desafos de la democracia constitucional en Amrica Latina: entre la tentacin populista y la utopa neoconstitucional", en: Centro de Derechos Humanos: Anuario de Derechos Humanos 2010, No. 6 (2010), pp. 33-47. DOI: 10.5354/0718-2058.2010.11480

20

Las revueltas de la primavera 2011 en el mundo rabe son un claro ejemplo de lo

anterior. En Tnez, Argelia, Egipto, Libia, Yemen, Bahrein y en Siria, pero hay que

considerar tambin los Indignados en Espaa, Francia y Alemania, las movilizaciones de la juventud desempleada o con empleos precarios y estudiantes altamente

endeudados y sin perspectiva de un empleo decente fueron posibles gracias, por

cierto, a la valenta de los ciudadanos organizados pero gracias, tambin, a las nuevas

tecnologas de informacin y comunicacin, la Internet 2.0 y la comunicacin

inalmbrica. Los manifestantes no slo organizaron sus protestas por intermedio de

celulares y redes sociales sino que la opinin pblica internacional pudo conocer los

acontecimientos y diversos puntos de vista no slo accediendo a la prensa

internacional sino tambin a la informacin publicada por Bloggers independientes.

Esta autocomunicacin de las masas y el nuevo liderazgo, descentralizado, horizontal,

autogestionado, con voceras con mandato imperativo y con una fuerte presencia

femenina cuestionan el rol predominante de los partidos polticos y movimientos

sociales clsicos (como el sindical) en la articulacin y canalizacin de los intereses y

demandas de la ciudadana.

Uno de los lemas centrales de los Indignados espaoles fue No votis a ningn partido poltico. Miles de personas en ms de 50 ciudades del pas manifestaron su rechazo a todos los partidos polticos porque ya no los representan. El movimiento

Democracia Real Ya! exige una revolucin moral, un cambio profundo en los procesos de toma de decisin democrticos. Exige el fin de lo que consideran una

dictadura partidaria de los grandes partidos PSOE y PP, y rechazan un sistema poltico

en el que simplemente se alternan los dos grandes partidos que no se distinguen

mayormente en lo que respecta a su praxis poltica autoritaria e incluso a la

corrupcin.

Los nuevos movimientos rechazan la concentracin de poder en manos de unos pocos

la que es considerada como la causante de la desigualdad, la injusticia y la falta de

cohesin social que conduce a la violencia. Rechazan un sistema econmico obsoleto y

anti-natural por medio del cual se enriquecen unos pocos para empobrecer a la gran

mayora. Este manifiesto del movimiento constituye una plataforma mnima en torno a

la cual se articulan las ms diversas demandas, grupos y movimientos de las ms

diversas caractersticas y todo ello, recurriendo a la Internet, una herramienta hoy en

da muy interactiva y muy amigable para que todo ciudadano pueda usarla para sus

fines. El modelo de organizacin en red, a partir del cual se estructuran las principales

actividades de la sociedad de la informacin, tambin es un modelo referencial para

los movimientos y redes sociales de resistencia y oposicin al proceso de globalizacin.

En este escenario con base tecnolgica de Internet, las redes sociales de resistencia

emplean de manera innovadora las redes informticas, la poltica informativa y las

formas organizativas en red. Dentro de esta nueva lgica, la capacidad de influir en la

opinin pblica constituye un medio muy importante para acrecentar el poder social.

Al mismo tiempo, el modelo comunicativo de Internet contribuye a reducir la

dependencia de los canales tradicionales de comunicacin. Las organizaciones cuentan

con la oportunidad de difundir sus discursos y acciones ms all de las fronteras

locales, logrando apoyos y reconocimientos a escala mundial. La mediatizacin de sus

mensajes forma parte de las nuevas herramientas de lucha, la visibilidad de la accin

se constituye en un requisito indispensable. Sin desconocer las dificultades de acceso,

tanto a nivel de recursos materiales como en lo relativo a la necesidad de poseer

ciertos conocimientos especficos, Internet ofrece a los movimientos la posibilidad de

ser los creadores de sus mensajes y no depender de la voluntad poltica y econmica

21

de los grandes conglomerados multimedia. La ampliacin del acceso a la informacin y

la posibilidad de producir su propia informacin, modifica los estilos de la intervencin

poltica.

3.2 Las particularidades latinoamericanas

Amrica Latina, probablemente sea la regin que ms ha reivindicado la democracia

en el siglo XX, an para interrumpirla por medio de golpes de Estado e invocando su

futura restauracin. En nuestra regin, la democracia naci y muri decenas de veces,

se consagraba en las constituciones polticas, pero se destrua en la prctica. Tras dos

dcadas de diversas formas de transiciones desde regmenes autoritarios, hoy la

democracia como rgimen poltico se ha extendido ampliamente. Hace 35 aos, solo

Colombia, Costa Rica y Venezuela podan ser considerados democrticos. Hoy en da

todos los pases latinoamericanos son democracias electorales.

Un diagnstico de la democracia en Amrica Latina arroja que la regin ha alcanzado

altos niveles de democracia electoral pero se enfrenta al desafo de avanzar hacia una

democracia ciudadana. La primera nos dio libertades y el derecho a decidir por

nosotros mismos; pero la segunda, muy carente en tiempos actuales, es necesaria

para que estos derechos y libertades puedan hacerse efectivos. De no lograr este salto

cualitativo, lo conquistado en materia democrtica podra perderse.

Amrica Latina tiene algunas particularidades muy importantes que afectan el

desarrollo democrtico. Nuestros pases presentan un andamiaje institucional

democrtico similar al de los pases europeos, que podran ser considerados ms

maduros en materia de desarrollo democrtico. Contrasta con lo anterior, una realidad

social muy distinta por lo que se da una realidad sin antecedentes en el mundo: una

democracia muy extendida en un contexto de la mayor y ms duradera desigualdad

del planeta. Esta singularidad de la cohabitacin de las libertades polticas con severas

privaciones materiales de la mayora de sus ciudadanos conduce al PNUD a afirmar

que las nuestras son democracias pobres y desiguales, cuyos hombres y mujeres, a la vez que consolidan sus derechos polticos, deben tambin completar sus

ciudadanas civil y social.41

No tener en cuenta lo anterior conducir a consecuencias graves en dos dimensiones:

(a) el riesgo para la viabilidad econmica de la democracia, ya que superar la pobreza

y la desigualdad es fundamental para la sustentabilidad democrtica, y (b) ignorar la

viabilidad poltica de los programas econmicos, lo que implica considerar los efectos

de la liberalizacin econmica sobre las garantas democrticas. Pensar la economa

separadamente de la democracia constituira un grave error, segn el PNUD, pero que

lamentablemente es muy recurrente. Es falso afirmar, contina el informe del PNUD,

que la democracia es inviable mientras no se resuelvan los problemas de la pobreza y

de la desigualdad, y que los dficit democrticos pueden ser superados una vez

alcanzado un determinado nivel de desarrollo econmico. Al contrario, ms y mejor

democracia conducirn a una mayor igualdad y desarrollo.

La cohesin y estabilidad social son considerados requisitos para el crecimiento

econmico. Ambas, sin embargo, se han visto perjudicadas por las reformas

estructurales (neoliberales). La supuesta relacin virtuosa democracia-mercado ha

41 PNUD, op. cit., p. 39.

22

mostrado ser una relacin viciosa: La combinacin entre libertad poltica y libertad econmica en contextos de pobreza y desigualdad puede no generar como resultado el

fortalecimiento de la democracia y el desarrollo econmico.42

3.3 La desafeccin y falta de confianza en nuestra Democracia

Radica ah el gran desafo para nuestras democracias. Para contrarrestar el

escepticismo respecto a la representacin democrtica y la desafeccin poltica en

general, con el objetivo de re-encantar a la ciudadana con la participacin en la

poltica, debemos superar el distanciamiento de la poltica y la clase poltica respecto

de la gente. Y son justamente Internet y las nuevas tecnologas de informacin y

comunicacin las que ofrecen las soluciones que buscamos. En la era de Internet es

mucho ms factible realizar consultas ciudadanas, sean stas vinculantes o no. Somos

capaces de conocer, prcticamente en tiempo real, la cambiante opinin pblica y

podemos disponer de ms y mejores canales de participacin.

Una democracia ms participativa, es ms legtima desde el punto de vista de los

ciudadanos y los obstculos objetivos que existan an hace 50, 100 o 200 aos han

sido superados hoy en da. Estamos en condiciones de construir una mejor democracia

y recuperar la confianza en los partidos. Esta democracia involucrar a muchos

actores sociales y polticos en los procesos de toma de decisin de todas las esferas de

la poltica nacional y contribuir a fortalecer una sociedad civil dispuesta a resolver sus

conflictos por las vas institucionales democrticas. La ampliacin de nuestro actual

concepto de democracia a todas las esferas de la sociedad esto incluye por cierto la econmica es un desafo al cual nos vemos enfrentados y que debemos asumir.

Una democracia representativa con ms participacin ciudadana ser movilizadora en

torno a intereses comunes, incentivar los debates polticos y la comunicacin

deliberativa. Esta democracia no ser ms un mero rgimen poltico sino una forma de

organizar nuestra convivencia, un cdigo de conducta. Ella estimular la organizacin

ciudadana y la iniciativa individual para aportar a construir una sociedad en la que

todos viviremos mejor. Como resultado recuperaremos la legitimidad de la democracia

como forma de gobierno y de los partidos polticos como los principales canales de

transmisin de demandas y apoyos entre la sociedad civil y la poltica.

42 Idem, p. 41.