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Pontificia Universidad Católica del Perú Escuela de Gobierno y Políticas Públicas
VI Seminario de Reforma del Estado Gestión Pública para el buen gobierno: balance y perspectivas
26/10/2011
Mas allá del paradigma burocrático: Reforma del Estado y modernización
administrativa en el Perú
Juan Carlos Cortázar V.
Profesor, Departamento Ciencias Sociales PUCP
Contenidos
Burocracia y post burocracia: ¿de qué estamos hablando?
Una breve mirada a la calidad de la burocracia peruana
Reforma de la gestión pública: el qué y el cómo
El proceso de reforma y sus desafíos en el Perú
La administración burocrática
• Solución administrativa que el Estado moderno halla para la gestión de los asuntos públicos
• Centrada en la impersonalidad de las reglas, la jerarquía y competencia delimitadas, el control y la separación del cargo (funcionario)
• Tiene un objetivo central:
Evitar el uso / apropiación privada del poder público en manos de gobernantes y administradores
La burocracia implica la superación de formas patrimoniales/ tradicionales del ejercicio del poder
¿Cuál es el problema?
• La estandarización de los productos y servicios no responde a expectativas y necesidades diferentes
En un contexto donde la tecnología permite la personalización creciente de productos y servicios
• La auto referencia impide percibir cambios en el entorno y en necesidades de los ciudadanos (dificultades para el aprendizaje)
La centralización de las decisiones (necesaria para mantener su impersonalidad) evita toma de decisiones cercana a los problemas
• La rigidez del sistema inhibe la iniciativa y elimina la discrecionalidad para responder a los cambios
Se termina sirviendo a las reglas en lugar de preocuparse por los resultados : apego a la función en sí misma
(Crozier, 1969)
Paradigma posburocrático (PPB)
• Se trata de una familia amplia de ideas (paradigmas) no de una reflexión ordenada y sistemática
• El término Paradigma Posburocrático sirve para diferenciar nueva familia de ideas de aquellos hábitos propios del pensamiento burocrático
Eje: Orientación al ciudadano (cliente)
• Eje integrador del PPB: orientar las organizaciones públicas hacia el servicio al ciudadano (cliente, usuario, beneficiario), generando soluciones valiosas para ellos
• ¿Quién es el cliente?
“individuos o cuerpos colectivos –de dentro o de fuera de la organización– ante los cuales los empleados rinden cuentas en tanto que partes de las relaciones de clientes” (Barzelay 1998, 189)
• Énfasis en responsabilización ante el cliente y en la creación de valor para los ciudadanos
• Valor público se define en función a dos referentes:
El beneficio (producto/servicio) generado para los usuarios/ consumidores directos
El beneficio generado al responder a los intereses, aspiraciones y valoraciones de la ciudadanía
Énfasis en derechos ciudadanos
Énfasis en satisfacción del usuario
Es el reconocimiento de esta doble dimensión de la creación de valor público, la que permita utilizar conceptos y herramientas del campo de la gerencia y a la vez no perder la especificidad del ámbito público
Autoridades políticas/Oficiales
electos
Administración/ Proveedores
Ciudadanos
Expresan preferencias mediante sistema político (voz)
Entregan servicios/leyes/regulaciones
Otorgan mandato y recursos
En base a Banco Mundial (2003)
Una mirada post burocrática reconoce de manera explícita doble vía de contacto de la administración con el ciudadano
Opción (pies) Participación
La “doble vía” es clave al momento de pensar en la relación entre gestión pública y servicios sociales
Ocho ideas fundamentales
1. De la noción abstracta de interés público a los resultados que los ciudadanos requieren
2. De la eficiencia a la calidad y el valor
3. Del énfasis en funciones al énfasis en los procesos
4. Del control externo al apego (interno) a las normas
5. Más allá de funciones, autoridad y estructura: servicio al cliente
6. De la imposición de la responsabilidad a la rendición de cuentas
7. De la justificación de costos a la entrega de valor
8. Mas allá de las reglas y procedimientos: servicio
La burocracia peruana: configuraciones
Burocracia administrativa clásica Burocracia meritocrática
Burocracias clientelares Burocracia paralela
Echebarría y Cortázar (2007)
Calidad institucional del servicio civil 2004-2009
59
68
14
29
4750
2732
11
2924 24
11 8
22
34
13
3225
34
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2004 2009 2004 2010 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2010
CHILE PERU COSTA RIC DOMINICA SALVADOR GUATEMA HONDURASNICARAGUA PANAMA PROMEDIO
Las reformas de la gestión pública
Tres características clave para entender su naturaleza y dificultad:
Son necesariamente transversales a la administración pública: su objeto son las políticas de gestión pública, no un sector específico
No se articulan directamente con los incentivos del sistema político: el éxito no es políticamente rentable de manera evidente
Refieren a una compleja economía política: resistencia de intereses dentro y fuera de la administración
Dificultades para hallar un “propietario”
Dificultad para pasar de la necesidad a la
demanda
Requieren enganche con una prioridad de
la agenda
Dificultad para partir y mantener el rumbo:
“terreno minado”
Las políticas de gestión pública
• Las políticas de gestión pública son las reglas de juego que hacen posible obtener y utilizar recursos financieros, humanos, materiales y de información (Barzelay 2001)
• Ellas establecen incentivos que orientan, limitan o impulsan la acción cotidiana de las organizaciones y funcionarios públicos
• Atraviesan transversalmente los diferentes sectores de política del aparato estatal
Son las políticas de gestión pública las que generan incentivos (o no) hacia una gestión orientada al
ciudadano y a generar resultados valiosos
Gestión presupuestaria y financiera
Servicio Civil y relaciones laborales
Aprovisionamiento
Organización y Métodos
Auditoría y Evaluación
Gestión presupuestaria y financiera
Servicio Civil y relaciones laborales
Aprovisionamiento
Organización y Métodos
Auditoría y Evaluación
Secto
r 1
Secto
r 2
Secto
r 3
Secto
r 4
Conjunto coherente e integral de intervenciones sobre las políticas de gestión pública, a fin de generar incentivos adecuados para organizaciones y funcionarios
Entendemos la reforma o modernización de la administración pública como:
El qué de las reformas
• Fukuyama (2004) propone conceptualizar los procesos de reforma partiendo de dos dimensiones:
Amplitud del rol del Estado: las diferentes funciones y propósitos que asume el gobierno
Fortaleza de la acción del Estado: habilidad de los estados para planificar y ejecutar políticas y para velar por el cumplimiento de las leyes limpia y transparentemente (capacidad institucional)
Rol y Capacidad
I II
III IV
Fukuyama (2004)
Fort
ale
za d
e las
inst
ituci
ones
est
ata
les
Amplitud de las funciones estatales
- +
+
Rutas teóricamente posibles de reforma
I II
III IV
Fukuyama (2004)
Fort
ale
za d
e las
inst
ituci
ones
est
ata
les
Alcance de las funciones estatales
- +
+
(a) (b)
(c)
(d)
Rutas de reforma en AL
I II
III IV
Fort
ale
za d
e las
inst
ituci
ones
est
ata
les
Alcance de las funciones estatales
- +
+
Fort
ale
za d
e las
inst
ituci
ones
est
ata
les
Alcance de las funciones estatales
- +
+ Gestión presupuestaria
y financiera
Servicio Civil y relaciones laborales
Aprovisionamiento
Organización y Métodos
Auditoría y Evaluación
Secto
r 1
Secto
r 2
Secto
r 3
Secto
r 4
. . .
. .
.
.
El cómo de la reforma: estrategias
• Para entender los esfuerzos de reforma de las AP (intervención sobre las políticas de gestión pública) consideremos dos aspectos:
El alcance o integralidad de los esfuerzos de reforma: ¿cuántas políticas transversales de gestión son afectadas?
La profundidad del cambio que se logró (o que al menos se pretendió) en la modificación de las políticas de gestión
Los escenarios posibles de reforma de la AP
Integralidad de las reformas (¿cuántas PGP son afectadas?)
+
+
-
- Profundidad de las reformas (¿cuán profundo es el cambio de las PGP?)
Tres resultados distintos
Integralidad de las reformas (¿cuántas PGP son afectadas?)
+
+
-
- Profundidad de las reformas (¿cuán profundo es el cambio de las PGP?)
95-98
90-00
Cuatro ciclos de reforma de la AP peruana
• Entre 1990 y 2008 se han sucedido cuatro ciclos de elaboración de política para
la reforma de la AP:
1991-95: Competencia entre las opciones estratégicas: enclaves vs
reforma integral
1995-97: La apuesta por la reforma integral desde el Ejecutivo
2001-04: Reformando el servicio civil con liderazgo del Congreso
2008: reformas específicas y graduales en el servicio civil (DLs)
91-95: tres alternativas en competencia
• Tres visiones distintas del proceso a enfrentar compiten: (i) reducir el tamaño del Estado, (ii) reorganizar integralmente la AP, (iii) crear islas de eficiencia en áreas clave
• El proceso de creación de islas + reducción del Estado avanzó puesto que logró una fuerte articulación con la agenda de reformas económicas y fiscales
• La idea de una reforma integral nunca aterrizó en un propuesta concreta y viable (y el actor que la impulsó terminó desapareciendo)
95-97: la apuesta por el Big Bang
• PCM impulsa un proceso integral de reorganización sobre la base de un diagnóstico de desorden organizacional. El MEF insiste en la estrategia de reducción y ahorros.
No se establece un control compartido del proceso: competencia y “empate”.
No se estabiliza una visión del problema ni de la estrategia de reforma
• PCM avanza con la idea, pero finalmente las propuestas quedan sin aprobar por:
Resistencia de los sectores que poseían islas de
eficiencia (el resultado del ciclo anterior traba el avance del actual)
El Presidente no está dispuesto a incurrir en costos políticos (despido empleados públicos)
2004: el protagonismo pasa al Congreso
• En una situación de mayor equilibro entre Ejecutivo y Congreso, las reformas pasan ahora por el debate parlamentario a partir de propuestas de política que provienen del Ejecutivo
• La discusión sobre salarios de altos funcionarios públicos (incluido el Presidente) y los costos de la AP gatilla el ciclo de política y mantiene el tema vigente en la agenda, pero de manera fugaz
Reforma de beneficios previsionales
Ley que organiza salarios en función a techos máximos
Ley Marco del Empleo público, que propone criterios generales, establece un conjunto de leyes a aprobar y crea una agencia especializada (COSEP)
• Las leyes adicionales no son discutidas ni aprobadas ni se implementa el COSEP
• Aparece un tercer actor (M. Trabajo), hasta entonces ausente en el área de política y equidistante de PCM y MEF.
• Se elabora una “agenda mínima” (focalizada) de reforma del servicio civil, seleccionando aspectos relevantes sobre los cuales ningún actor levantaría vetos: agencia especializada (SERVIR), oferta de gerentes mediante mecanismos provisionales (Cuerpo Gerentes), capacitación subsidiando la demanda. Los demás asuntos son dejados para abordarlos en el futuro según la reforma avance.
• Se articula explícitamente la agenda mínima con la necesidad de mejorar la calidad del gasto.
• Las medidas son aprobadas y SERVIR se implementa
2008-?: una reforma especifica y gradual
Enfoque claramente gradual (incremental) que permite aprendizaje y corrección: se avanza en aquellas áreas en que hay consenso aunque no esté clara la imagen global
Focalización en productos específicos que:
Van en la línea de crear un SCivil meritocrático y flexible
Tienen carácter transversal (CGP como “isla transversal”)
Permiten aprendizaje controlado (CGP como “laboratorio”)
Responden a prioridades políticas del gobierno
Impulsado por agencia específica que colabora con los dos actores ya involucrados (PCM y MEF)
Características del proceso
¿por qué se avanzó?: tres mecanismos
básicos
Fatiga Tras varios intentos buscando la reforma integral, se avanza en
áreas de acuerdo posible
Desempate Un tercer actor permite pasar a una dinámica de colaboración entre los actores responsables
Aprendizaje Normas que dejan espacio a la
experimentación: espacio para la adaptación
Tres mecanismos que permiten entender por qué durante 17 años no se pudo avanzar mucho y en un momento dado el proceso de repente se desbloquea y avanza.. Incluso con una “agenda mínima”
Entre el gradualismo y el big bang
Integralidad de las reformas (¿cuántas PGP son afectadas?)
+
+
-
- Profundidad de las reformas (¿cuán profundo es el cambio de las PGP?)
95-97
2008-?
91-95
2004
¿Carretera o camino de montaña?
Integralidad de las reformas (¿cuántas PGP son afectadas?)
+
+
-
- Profundidad de las reformas (¿cuán profundo es el cambio de las PGP?)
95-97
2008-?
91-95
2004
Entre los extremos del “big bang” o las “islas de eficiencia” se puede avanzar equilibrando gradualidad y selectividad con visión (abierta) de mediano plazo: aceptar el “camino de montaña” como opción de avance
La generación de acuerdos debe primar sobre la tentación de imponer visiones claras y completas (pero sobres las cuales no hay acuerdo)
Es indispensable dejar espacio al aprendizaje: las normas deben abrir un espacio para que luego, con la experiencia, se legisle de manera más específica
Aprendizajes y desafíos
Es necesario generar y mantener una dinámica de cooperación entre los actores involucrados: no hay (ni habrá) un dueño único de las reformas
¿A cuál locomotora atar el impulso reformador? La mejora de servicios sociales ofrece una oportunidad para introducir mejoras en las políticas de gestión pública (como la reforma fiscal lo fue en los noventa)
Los servicios sociales tienen impacto directo en necesidades y expectativas de ciudadanos
La entrega de servicios sociales sufre el efecto de incentivos contradictorios o perversos provenientes de las políticas de gestión pública
Es un área donde es necesario y posible el aprendizaje en cuanto a formas de gestión
La mejora de servicios es central en la agenda del gobierno
Aprendizajes y desafíos
Bibliografía
• Barzelay, Michael (1998) Atravesando la burocracia. Una nueva perspectiva de la administración pública. México: FCE.
• Barzelay, M. (2001) The New Public Management. Improving Research and Policy Dialogue. NY: University of California Press
• Cortazar, J.C. (2007) La reforma de la administración pública peruana (1990-1997). Conflicto y estrategias divergentes en la elaboración de políticas. Lima: IPS.
• Cortázar, J.C. (s.f) Impulsando reformas institucionales en contextos de bloqueo y debilidad institucional. El caso de la iniciativa de reforma del servicio civil peruano (2008) (sin publicar).
• Crozier, M. .
• Echebarría, K. y Cortázar, J.C. (2007) “Public Administration and Public Employment Reform in Latin America”, en: Lora, E. The State of State Reform in Latin America. Washington: BID, Stanford University Press.
• Fukuyama, F. (2004) State-Building. Governance and World Order in the 21st Century. New York: Cornell University Press.
• Moore, Mark H. Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Buenos Aires: Paidós, 1999.
