Masucci. Formación y Evolución Del Derecho Administrativo en Francia y Alemania.rap184

FORMACIN Y EVOLUCIN DEL DERECHOADMINISTRATIVO EN FRANCIA Y ALEMANIA1

ALFONSO MASUCCIProfesor Ordinario de Derecho Administrativo

Universidad La Oriental de Npoles

I. LA TEORIZACIN EN FRANCIA DE LA ADMINISTRACIN IMPERATIVA Y DE LA JURISDICCIN OBJETIVA.II. EL ARRT BLANCO Y SU REFLEJO EN LA FORMACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO FRANCS.III. EL AFRANCESAMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ALEMN.IV. LA JURISDICCIONALIZA-CIN DEL EJERCICIO DEL PODER ADMINISTRATIVO EN LA LEY AUSTRIACA DE 1925 DE PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO Y EL PAPEL DE LA JURISPRUDENCIA EN FRANCIA Y ALEMANIA.V. CONTINUACIN.VI. EL CAMBIO EN EL MARCO TERICO DE LA ACCIN ADMINISTRATIVA. DE LA ADMINISTRACIN IMPE-RATIVA A LA ADMINISTRACIN PRESTACIONAL.VII. LA CODIFICACIN EN ALEMANIA DEL PROCESO AD-MINISTRATIVO COMO PROCESO FRENTE A LA ADMINISTRACIN PBLICA. EL DERECHO SUBJETIVO DELCIUDADANO A UNA TUTELA PLENA Y EFECTIVA DE SUS PROPIOS DERECHOS FRENTE A LA ADMINISTRACINPBLICA.VIII. CONTINUACIN. LA LENTA EVOLUCIN DEL RECOURS POUR EXCS DE POUVOIR HACIALA TUTELA DE UNA SITUACIN JURDICA PERSONAL.IX. DE LA FUNCIONALIDAD DE JUSTICIA DE LA LEYAUSTRIACA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO A LA LEY ALEMANA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRA-TIVO COMO NCLEO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL.X. LA CODIFICACIN EN LA LEY DEPROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE UNA CONTRACTUALIDAD PARITARIA ENTRE ADMINISTRACIN P-BLICA Y CIUDADANO EN EL DERECHO PBLICO. EL FIN DE LA SEPARACIN ENTRE DERECHO PBLICO YPRIVADO.XI. DE LA ADMINISTRACIN PRESTACIONAL A LA ADMINISTRACIN REGULADORA.XII. ELVIRAJE HACIA LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA. AUTOMATIZACIN Y DIGITALIZACIN DE LA ACCINADMINISTRATIVA.XIII. UNA MODALIDAD ALTERNATIVA DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS ENTRE ADMI-NISTRACIN PBLICA Y CIUDADANO. EL PROCEDIMIENTO DE MEDIACIN EN EL DERECHO ADMINISTRA-TIVO.

RESUMENEste trabajo se centra en el estudio de la evolucin a lo largo de ms de dos siglos del Dere-cho administrativo francs y alemn. Se realiza un recorrido detallado de los diferentes pa-sos que llevan desde una Administracin autoritaria hasta un Estado regulador y no inter-vencionista que se abre a las nuevas tecnologas y a un modo negociado de solucin deconflictos con los ciudadanos.

Palabras clave: Derecho administrativo francs; Derecho administrativo alemn; control dela legalidad administrativa; regulacin; alternative dispute resolution.

ABSTRACTThis article focuses on the evolution during the last two centuries of French and Germanadministrative law. The study performs a detailed tour of the different steps which havelead from an authoritarian administration, to a non interventionist-regulatory state whichis opened to new technologies and settles disputes with citizens in a negotiated way.

Key words: French administrative law; german administrative law; control of the legality ofadministration; regulation; alternative dispute resolution.

Revista de Administracin PblicaISSN: 0034-7639, nm. 184, Madrid, enero-abril (2011), pgs. 9-39 9

1 Traduccin del original italiano por Rodrigo MORENO FUENTES.

02-MASUCCI.qxp 28/3/11 09:46 Pgina 9

I. LA TEORIZACIN EN FRANCIA DE LA ADMINISTRACIN IMPERATIVA Y DE LAJURISDICCIN OBJETIVA.

Cuando se elabora una reconstruccin, aunque sea en grandes l-neas, de la formacin y evolucin de las experiencias administrativaseuropeas ms importantes, como la francesa o la alemana, no podemosperder de vista las transformaciones del Derecho administrativo fran-cs2, de tan gran influencia sobre todos los Derechos administrativos dela Europa continental3.

En la reconstruccin de los orgenes del Derecho francs llama laatencin, antes que nada, el mito de la puissance publique. Durante elperiodo del Primo Impero, como es sabido, fueron puestas las basespara la construccin de un Derecho administrativo que reforzase convigor la autoridad del Estado y la eficacia de la accin administrativa4.Este Derecho fue construido ex parte principis5. Se dio vida a un Dere-cho administrativo unilateral y privilegiado. Incluso si los poderes dela Administracin deban, como obsequio a las conquistas revolucio-narias, ser previstos par des textes legaux, la relacin autoridad/ciu-dadano fue estructurada como una simple relacin autoridad/sujecin,que vena caracterizada por una volont de commandement de la Ad-ministracin pblica6. Y ello porque la accin administrativa, si bien so-metida al nivel de los principios a la legalit, al nivel de los hechos re-sult escasamente embridada por la ley7. En efecto, la Administracinpoda modifier les situations juiridiques par sa seule volont sans leconsentement des intresses. La dcision excutoire resultaba ser unacte dans lequel ladministration met en oeuvre ce pouvoir de modifi-cation unilatrale des situations juridiques8. Las decisiones de la Ad-ministracin se afirmaba son en principe excutoires par elles m-

FORMACIN Y EVOLUCIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN FRANCIA Y ALEMANIA ALFONSO MASUCCI

Revista de Administracin Pblica10 ISSN: 0034-7639, nm. 184, Madrid, enero-abril (2011), pgs. 9-39

2 En referencia a los orgenes del Derecho administrativo francs, ver M. FROMONT, Droitadministratif des tats europens, Pars, 2006,14 ss.; ver, asimismo, S. CASSESE, Le droit toutpuissant et unique de la socit. Paradossi del diritto amministrativo, en Riv. trim. dir.pubbl., 2009, 879 ss.; del mismo autor, Il diritto amministrativo: storie e prospettive, Miln, 2010,3 ss.

3 Ms all de los autores citados en la nota precedente, ver, ex multis, B. SORDI, Tra Vie-na e Weimar, Miln, 1987; L. MANNORI/B. SORDI, Storia del Diritto Amministrativo, Laterza Ed.,2001, 305 ss.; A. SANDULLI, Costruire lo Stato, Miln, 2009.

4 Cfr. J. RIVERO/J. WALINE, Droit administratif, Pars, 2006, 11 ss.5 Cfr. S. CASSESE, Il diritto amministrativo, cit., 15.6 Cfr. Y. GAUDEMET, Trait de droit administratif, vol. I, Pars, 2001, 33.7 Cfr. J. RIVERO/J. WALINE, op. cit., 12. Refirindose a los services administratifs, los au-

tores afirman: Leur organisation est du style militaire, centralise et hirarchise. Leur ac-tion, enfin, sexerce essentielment par voie autoritaire et, bien que soumise en principe lalegalit est, en fait, fort peu bride, tant donn le faible dveloppement du droit administratif.

8 Cfr. J. RIVERO/J. WALINE, op. cit., 343.


mes, qui permet aux administrations publiques dexercer leurs droits parune procdure extrajudiciaire rapide et avantageuse9, es decir, las deci-siones administrativas son, en va de principio, ejecutivas por s mismas,lo que permite a las Administraciones pblicas ejercitar sus derechosa travs de un procedimiento extrajudicial rpido y ventajoso. La teo-rizacin de una mera sujecin del ciudadano respecto de la Ad-ministracin encontraba despus respuesta en la construccin comocontentieux objectif del recours contentieux referido a la dcision ex-cutoire10. El recours pour excs de pouvoir (que vena referido a una d-cision excutoire) no fue construido para tutelar (inexistentes) situa-ciones subjetivas del ciudadano, sino para garantizar la mera legalidadde la actuacin administrativa11. Este recurso buscaba garantizar elmero respeto a una rgle de droit que disciplinaba la actividad ad-ministrativa. Buscaba (slo) restablecer la lgalit gnrale12. El recu-rrente era llamado a collaborer la protection de la lgalit13, y paraevitar un eventual abuso por parte del ciudadano en la denuncia de lailegalidad administrativa se condicionaba el ejercicio de su derecho arecurrir contra el acto a la presencia previa del intrt agir. Este re-quisito previo consista en la exigencia de que la decisin impugnadadeba tener una incidencia sobre la situacin personal del recurrente(linteress), la cual resultara mejorada con la desaparicin de di-cha decisin14.

II. EL ARRT BLANCO Y SU REFLEJO EN LA FORMACIN DEL DERECHO ADMI-NISTRATIVO FRANCS

La orientacin poltico-institucional a favor de un Derecho especialpara regular la actividad del Estado super bien pronto el mbito de lapuissance publique. La previsin de un ius speciale afect incluso a sec-tores, como los services publics, que en lneas generales estaban some-tidos al Code civil y a la competencia de los Tribunaux judiciaires15. La



9 Cfr. M. HAURIOU, Prcis de droit administratif et de droit public, Pars, 1933, 11. Ver tam-bin Y. GAUDEMET, Trait, cit., 650.

10 Sobre el carcter objectif del originario recours pour excs de pouvoir, ver R. CHAPUS,Droit du contentieux administratif, Pars, 2006, 209. El autor subraya que este tipo de recur-so busca asegurar le respect de la legalit.

11 Cfr. Y. GAUDEMET, Trait, cit., 453 ss.; B. PACTEAU, Trait de contentieux administratif, Pa-rs, 37 ss..

12 Cfr. J. WALINE, Droit administratif, Pars, 2010, 611.13 Cfr. L. DUGUIT, Trait de droit constitutionnel, vol. I, Pars, 1923, 381.14 Cfr. J. RIVERO/J. WALINE, op. cit., 544.15 En la primera mitad del siglo XIX, los actos que la Administracin realizaba en calidad

de grant et dintendant des services publics eran generalmente sometidos, a diferencia de losactes de puissance, a las reglas del Code civil y a la competencia de los Tribunaux judiciaires


ocasin para tal cambio fue un litigio relativo a la responsabilidad delEstado causada por la actividad de una fbrica de tabaco16. En con-tradiccin con las exigencias de la lgica y la justicia, que habran su-gerido el sometimiento de las cuestiones de responsabilidad del Esta-do a las reglas del Code civil y a la jurisdiccin de la autorit judiciaire17,con el arrt Blanco (adoptado en el 1873 por el Tribunal des Conflits18)se opt por una solucin diversa que habra de tener una relevante re-percusin no slo en la formacin del Derecho sustantivo y procesal,sino incluso en la sistemtica del Derecho administrativo. En lo querespecta a la regulacin del Derecho sustantivo se estableci que, en au-sencia de texto legal especfico, la responsabilit qui peut incomber ltat du fait de personne quil emploie dans le service public ne peut trergle par les principes qui sont tablis dans le code civil pour les rapportsde particulier particulier... elle a ses rgles speciales19. Se decidi quela responsabilidad que puede incumbir al Estado por actos de personasque emplea en el servicio pblico no puede ser regulada conforme alos principios del Code civil referidos a las relaciones entre particulares,sino que debe ser disciplinada por rgles speciales (diversas de las pre-vistas por el Code civil). Para el Tribunal des Conflits, estas reglas de-ban ser rgles speciales qui varient suivant les besoins du service et lancessit de concilier les droits de ltat avec les droits des privs, es de-cir, deban ser reglas especiales que varan, adecundose a las necesi-dades del servicio y a la necesidad de conciliar los derechos del Esta-do con los derechos del ciudadano. En referencia a la competencia deljuez, se excluy la competencia de los Tribunaux judiciaires y se opt porel juez administrativo. Conforme a las conclusiones del Commisairedu Gouvernement David, segn el cual en el concreto caso el Estado ac-tuaba en calidad de puissance publique charg dassurer la marche desservices publics20, se decidi que les actions en responsabilit contreltat no deban ser juzgadas par les tribunaux civils renunciando aaplicar el Cdigo civil, sino por las juridictions administratives21. Se



(cfr. E. LAFERRIRE, Trait de juridiction administrative et des recours contentieux, vol. I, ree-ditado por la Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Pars, 1989, 436). Ver tam-bin L. MANNORI/B. SORDI, op. cit., 348. Segn estos autores, en la cultura jurdica del siglo XIX,los contratos, la propiedad y la responsabilidad se consideraban pertenecientes a un dere-cho universal y, como tal, vlido incluso frente a la Administracin pblica.

16 Cfr. Tribunal des Conflits, 8 fvrier 1873, pgs. 153 ss. 17 Recordamos, sin embargo, que en el caso especfico de cuestiones relativas a la res-

ponsabilit dello Stato se aplicaba normalmente la regla de traslacin, segn la cual ltat,tant souverain ne peut tre coupable des fautes, ne peut donc tre responsable (cfr. M. WALI-NE, op. cit., 8).

18 Cfr. Tribunal des Conflits, 8 fvrier 1873, pgs. 153 ss. 19 Cfr. Y. GAUDEMET, Trait, cit., 27.20 Cfr. G. J. GUGLIELMI/G. KOUKI, op. loc. ult. cit.21 Cfr. M. WALINE, op. cit., 8; Y. GAUDEMET, Trait, cit., 389.


precis, incluso, que la juridiction administrative est ncessite par leparticularisme du droit administratif22, es decir, se afirm que el so-metimiento al juez administrativo era la consecuencia (necesaria) de laespecialidad (le particularisme) del Derecho (administrativo) a aplicar.Esta ltima afirmacin tuvo una fuerte repercusin en el plano proce-sal. Establecer que existe una estrecha relacin entre la especialidad delas reglas aplicables y la jurisdiccin administrativa transform el mar-co de referencia de la competencia del juez administrativo. La afirma-cin del Tribunal des Conflits ouvrait la voie un monopole de la jus-tice administrative sur tout ce qui est administratif23, es decir, hace quetodo aquello que es administrativo se someta a la competencia del juezadministrativo. El juez administrativo aada as a la competencia re-lativa a la puissance publique (contentieux objectif) aquella (en sede depleine juridiction) relativa a los diversos aspectos del funcionamiento delos services publics24.

En referencia a la influencia del arrt Blanco sobre la sistemticadel Derecho administrativo francs no puede esconderse su papel fun-damental en la teorizacin de la autonoma y la especialidad del droit ad-ministratif. Inspirndose en las afirmaciones (contenidas en el arrtBlanco) antes citadas, conforme a las cuales, en ausencia de texto legalespecfico, la responsabilidad de la Administracin ne peut tre rglepar les principes qui sont tablis dans le code civil pour les rapports de par-ticulier particulier... elle a ses rgles speciales, la doctrina ha encontradoen este arrt el fundamento de la autonoma y la especialidad del Dere-cho administrativo respecto del Derecho civil25. En este arrt se afir-maba, en efecto, que, en ausencia de reglas enunciadas por el legislador,el juez era libre de individualizar la regla de Derecho administrativoaplicable, basndose en las exigencias de la realidad administrativa26.En poco tiempo, con el arrt Blanco se pusieron las bases de un Dere-cho administrativo que no slo puede tener un contenido nuevo y dis-tinto del previsto en el Code civil, sino que puede ser forjado y aplica-do por el mismo juez administrativo27. Se legitim as el recurso a undroit non crit, es decir, a un Derecho no creado por las autoridades



22 Cfr. Y. GAUDEMET, op. cit., 388; J. RIVERO/J. WALINE, op. cit., 488 ss.23 Cfr. B. PACTEAU, Conclusions gnrales, en Public Law. Tuenty years after, cit., 249.24 Cfr. E. LAFERRIRE, op. cit., I, 15. Para una reciente reconstruccin en la literatura ita-

liana de la competencia del juez administrativo en sede de pleine juridiction, ver W. GASPARRI,La struttura del contentieux administratif, le tutele differenziate e i riti speciali nellordi-namento francese, en D. SORACE (Coord.), Discipline processuali differenziate nei diritti am-ministrativi europei, Firenze University Press, 2009, 157 ss.

25 Cfr. Y. GAUDEMET, Trait, cit., 26.26 Cfr. Y. GAUDEMET, op. loc. ult. cit.27 Cfr. M. WALINE, op. loc. ult. cit.


constitucionalmente legitimadas para crear Derecho28. M. WALINE jus-tamente subrayara que el juez administrativo, no pudiendo aplicar lasnormas del Code civil, era donc contraint de forger lui-mme les rgles appliquer, il se trouve associ malgr lui loeuvre legislative29, erallamado a desarrollar tambin la tarea de legislador30. Se daba vida aldroit administratif francs como droit jurisprudentiel, como un Dere-cho que tiene como principal fuente la source jurisprudentielle31.

III. EL AFRANCESAMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ALEMN

El mito francs de la puissance publique sobrepas pronto los con-fines nacionales. En la literatura administrativista viene a menudo re-cordado que la filosofa que fundamenta la puissance publique fascina un famoso estudioso alemn de Estrasburgo, sensible a la culturajurdica transfronteriza32. Como es sabido, para Otto MAYER, asistentede Paul LABAND en la Universidad de Estrasburgo, le droit adminis-tratif franais devait servir de modle33 en la construccin del Derechoadministrativo alemn. l propugn una especie de afrancesamientodel Derecho administrativo alemn34. En consecuencia con esta elec-cin, Otto MAYER construy en el contexto poltico-cultural del Impe-rio Guillermino una relacin autoridad/ciudadano (Untertan, admi-nistrado) en clave fuertemente autoritaria. Inspirndose en lateorizacin dominante en la doctrina publicista en Francia, el ilustre ju-rista alemn afirmaba que Das Verhltnis zwischen Staat und Untertanist das einer rechtlichen Ungleichheit: der Staat hat auf seiner Seite die f-fentliche Gewalt35, esto es, subrayaba que la relacin entre Estado y ciu-dadano (sbdito) estaba caracterizada por una desigualdad jurdica, yque el Estado tena de su parte die ffentliche Gewalt, es decir, dieFhghigkeit eines rectlich berwiegenden Willens36, la fuerza de unavoluntad jurdicamente prevalente. A la luz de esta premisa, Otto MA-YER construy el acto administrativo a imitacin de la dcision ex-



28 Cfr. Y. GAUDEMET, Trait, cit., 5.29 Cfr. M. WALINE, op. cit.,10.30 Cfr. M. WALINE, op. loc. ult. cit.31 Sobre la importancia del Derecho administrativo francs de la source jurisprudentie-

lle, ver Y. GAUDEMET, Trait, cit., 5 ss.32 Sobre la figura de Otto MAYER, ver M. FIORAVANTE, Otto Mayer e la scienza del diritto

amministrativo, en Riv. trim. dir. pubbl., 1983, 600 ss.33 Cfr. R. DRAGO, Preface al citado Trait de la jurisdiction administrative et des recours

contentieux de E. LAFERRIRE.34 Subraya este aspecto E. FORSTHOFF, Lehrbuch des Verwaltungsrecht, Mnchen und Ber-

lin, 1966, 50 ss.35 Cfr. O. MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht, vol. I, Leipzig, 1895, 67.36 Cfr. O. MAYER, op. loc. cit.


cutoire francesa37. Para el jurista alemn, Der Verwaltungsakt ist einder Verwaltung zugehriger obrigkeitlicher Ausspruch, der dem Untert-hanen gegenber Einzelfall bestimmt, was fr ihn Rechtens sein soll38,el acto administrativo es una decisin de la autoridad competente su-perior que define frente al administrado lo que para l en el caso par-ticular ha de ser conforme a Derecho. La definicin en clave autorita-ria de la nocin de acto administrativo fue despus ulteriormentereforzada por el hecho de que en la doctrina mayeriana el dogma de lasupremaca de la Administracin frente al ciudadano encontraba unateorizacin todava ms acusada de aquella madurada en el Derechofrancs. A diferencia de la realidad francesa, donde la Administracinpblica deba encontrar siempre en la ley la legitimacin de su po-der39, en Alemania, segn Otto MAYER, la Administracin, ms all delos casos especficos en los cuales la actividad administrativa est ex-presamente sometida a la ley, puede actuar praeter legem. En la teori-zacin mayeriana sobreviva, no obstante la afirmacin de la teora delRechtsstaat40, el dogma de la soberana originaria de la Administraciny del Mehrwert (plusvalor) de la Administracin pblica frente al ciu-dadano41. MAYER afirmaba que en los mbitos administrativos en loscuales la ley no est prevista, ist die vollziehende Gewalt an sich frei42,es decir, entenda que en este mbito el poder ejecutivo es libre y la Ad-ministracin puede actuar en base a su poder soberano. l contra-pona, en efecto, la jurisdiccin (Justiz) a la administracin (Verwal-tung). Para la jurisdiccin, continuaba el ilustre jurista alemn, vale elprincipio nulla poena sine lege; para la Administracin pblica, encambio, sie wirkt aus egener Kraft nicht auf Grund des Gesetzes43, la Ad-ministracin acta en base a su poder originario, y no en base a la ley.

A esta reconstruccin autoritaria de la relacin Administracin p-blica/ciudadano correspondi tambin en Alemania, al igual de cuan-to hemos referido en Francia, una construccin del contencioso-ad-ministrativo como jurisdiccin objetiva. En alusin a la justiciaadministrativa, MAYER estableca Nicht um Rechtschutz als Schutz vonsubiektiven Rechten handelt es sich, sondern um Schutz im Wege Rech-tens44, esto es, en el contencioso-administrativo no se tena en cuen-



37 Ver supra, nota 4.38 Cfr. O. MAYER, op. cit., 95.39 Ver supra, nota 3.40 Cfr. O. MAYER, op. cit., 53 ss. El autor no deja de subrayar que en el Estado de Derecho,

a diferencia del Polizeistaat, existe la Herrschaft des Gesetzses.41 Sea consentido el reenvo a A. MASUCCI, Trasformazione dellamministrazione e modu-

li consensuali. Il contratto di diritto pubblico, Npoles, 1989, 34 ss.42 Cfr. O. MAYER, op. cit., 74.43 Cfr. O. MAYER, loc. ult. cit.44 Cfr. O. MAYER, op. cit., 149.


ta una tutela jurdica de derechos subjetivos, sino slo una tutela demero derecho. Descartada la orientacin subjetivista del contencioso-administrativo estudiada por juristas del sur de Alemania, en la doctrinay en la prctica result dominante la concepcin objetiva prefigura-da por juristas prusianos, y en particular por VON GNEIST45. Este juris-ta conceba el Derecho pblico como un Derecho orientado nicamenteal buen funcionamiento de la mquina estatal y, consiguientemente,configuraba la justicia administrativa como control objetivo de laactividad administrativa. La justicia administrativa deba, segn VONGNEIST, no garantizar inexistentes situaciones subjetivas del ciudadanofrente al poder administrativo, sino dirigirse a eliminar el ejercicio par-cial e ilegtimo del poder administrativo. En resumen, deba buscar ex-clusivamente asegurar la actividad de la mquina administrativa con-forme a Derecho46.

IV. LA JURISDICCIONALIZACIN DEL EJERCICIO DEL PODER ADMINISTRATI-VO EN LA LEY AUSTRIACA DE 1925 DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOY EL PAPEL DE LA JURISPRUDENCIA EN FRANCIA Y ALEMANIA.

En los aos sucesivos a la cada del Imperio de Habsburgo, la teorade la soberana de la Administracin pblica fue sometida en la doctrinaaustriaca a una crtica severa. Frente al mito de la soberana originariade la Administracin pblica se contrapuso una filosofa poltica quepropugn la soberana de la ley frente a la misma Administracin p-blica. La teorizacin del total sometimiento de la Administracin a laley tuvo su origen en el gran laboratorio jurdico que caracteriz la Vie-na democrtica de los aos veinte47. En este contexto poltico-cultural par-ticular encontraron acogida las dos ideas de fondo de la teora kelse-niana, segn las cuales no existe una Administracin pblica investida deun poder originario y naturaliter en posicin de superioridad frente alciudadano, sino que existen nicamente sujetos pblicos y privados so-metidos ambos a la soberana del ordenamiento48.

En coherencia con esta premisa, en el artculo 18 de la Constitu-cin austriaca (Bundes-Verfassungsgesetz), aprobada el primero de oc-



45 Sobre esta problemtica, ver A. MASUCCI, La legge tedesca sul processo amministrativo,Miln, 1991, 4 ss.

46 Cfr. A. MASUCCI, op. loc. ult. cit.47 Sobre esta experiencia significativa en la cultura administrativa, ver B. SORDI, Tra Wei-

mar e Vienna, Miln, 1987, 88 ss.48 Cfr. H. KELSEN, Zur Lehre vom ffentlichen Rechtsgeschft, en Archiv des ffentlichen

Rechts, 1913, 190 ss. Ver tambin A. MASUCCI, Trasformazione della pubblica amministrazio-ne, cit., 43 ss.


tubre de 1920, se establece que Die gesamte staatliche Verwaltung darfnur auf Grund der Gesetze ausgebt werden, la entera actividad estatalpuede slo desenvolverse sobre la base de la ley. En poco tiempo en-contr su consagracin constitucional el Legalittsprinzip, el principiode legalidad49.

La consecuencia ms emblemtica de esta consagracin fue la pre-visin en la Ley austriaca de procedimiento administrativo de 1925 dela regulacin relativa a tres momentos fundamentales en la formacindel acto administrativo: a) la competencia; b) el procedimiento; c) elcontenido material del acto50. El artculo 1 de la Ley austriaca de 1925sancionaba que la competencia material y territorial de los rganosadministrativos est determinada por las normas sobre su jurisdicciny por las disposiciones administrativas. Los artculos 37 y siguientes dis-ciplinaban la instruccin del procedimiento. Los artculos 56 y si-guientes regulaban el contenido de la resolucin que deba indicar loshechos determinantes que fundamentaban la decisin y la motivacin,si no se comparta el punto de vista de las partes y sus objeciones y/oreclamaciones51. De esta manera se estableci una efectiva subordina-cin de la actividad de la Administracin pblica a la ley. Se trataba deuna subordinacin plena que no se agotaba en la mera sumisin a la leyde (slo) el poder de la Administracin pblica de adoptar un deter-minado acto administrativo, sino que afectaba tambin a la modali-dad de ejercicio del poder administrativo. Y ello porque la esencia delprincipio de legalidad consiste en el hecho de que la actuacin admi-nistrativa debe ser para el ciudadano vorhersehbar und berechenbar,previsible y controlable52. Distinto es conferir un poder de disciplinarsu ejercicio. Para conferir un poder es suficiente una norma de com-petencia que autoriza a un determinado rgano a adoptar actos de uncierto tipo. Para disciplinar el ejercicio de un poder es necesario dictarreglas sustantivas y/o procedimentales para su ejercicio. Con esta Leyse pas de un modelo de Administracin pblica (propio de la tradicinmayeriana) basado en la libertad de la Administracin, que encon-traba sus lmites slo en la expresa previsin de la ley, a un modeloconforme al cual la Administracin poda ejercitar su poder slo en



49 Cfr. T. HLINGER, Verfassungsrecht, Wien, 1997, 55 ss. El autor, al subrayar la gran in-fluencia del pensamiento kelseniano sobre la redaccin de la Bundesverfassungsgesetz de1920 y sobre la especial relevancia conferida al principio del Estado de Derecho, afirma queKern der rechtstaatlichen Prinzip ist die Bindung der Verwaltung an das Gesetz, sancionadaen el artculo 18 de la Costitucin.

50 Subraya oportunamente este aspecto G. PASTORI (Coord.), La procedura amministrati-va, Neri Pozza Editore, 1964, 98.

51 En cuanto a referencias al texto legislativo de 1925, ver G. PASTORI, op. cit., 107 ss.52 Cfr. T. HLINGER, op. cit., 232.


los casos en los que ste le era reconocido por la ley y conforme a lasmodalidades establecidas por la ley. Ms en concreto, en contraste conla teorizacin mayeriana segn la cual la Administracin, fuera de loscasos en que est sometida a la ley, acta aus eigener Kraft, sobre labase de su propio poder originario53, se construy una Administracinpblica como executio legis. El acto administrativo se afirma tie-ne una fuerza normativa, pero si no corresponde a la voluntad de la Ad-ministracin la atribucin de un especfico poder autoritativo (unahoheitliche Gewalt zu ben), el acto entonces carece de fuerza nor-mativa54. En efecto, la ya citada distincin invocada por MAYER entreJustiz und Wervaltung (la primera puede actuar slo sobre la base de laley, la segunda tambin praeter legem)55 fue totalmente superada.

V. CONTINUACIN

La legislacin austriaca de procedimiento administrativo, que re-present en Europa una verdadera revolucin copernicana en el Dere-cho administrativo, no encontr de inmediato fenmenos anlogos enlos Derechos administrativos de otros pases transalpinos. Slo en elLand de Turingia en 1926, en el contexto de la breve experiencia wei-meriana56, se adopt una Landesverwaltungsordnung que prevea nor-mas referidas en particular a la competencia, los plazos, la celeridad yla simplicidad de la actuacin administrativa57. Pero el silencio porparte de las legislaciones nacionales en orden a la previsin de una leynacional de procedimiento administrativo no signific que el tema deuna juridizacin del ejercicio del poder administrativo no encontra-se respuesta tambin en los Derechos administrativos francs y ale-mn. En estos pases, el tema de la juridificacin del ejercicio del poderadministrativo fue impulsado por la jurisprudencia.

El control jurisdiccional en el recours pour excs de pouvoir (li-mitado originariamente a la legalidad externa del acto, es decir, a laincompetencia y al vicio de forma) se extendi a travs del dtourne-ment de pouvoir, la desviacin de poder, al aspecto interno del acto,para llegar hasta las ms profundas intenciones de su autor58. Esto



53 Ver supra, parg. II.54 Cfr. W. ANTONIOLLI /F. KOJA, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien, 1996, 511.55 Ver supra, parg. II.56 Cfr. P. BADURA, op. cit., 38 ss.57 Sobre este punto, ver E. SCHMIDT-AMANN, Der Verfahrensgedanke im deutschen und

europschen Verwaltungsrecht, en W. HOFFMANN-RIEM/E. SCHMIDT-AMANN/A. VOKULE,Grundlagen, cit., 465 ss.

58 Cfr. J. RIVERO/J. WALINE, op. cit., 553.


hizo que un influyente estudioso, Maurice HARIOU, afirmase que el con-trol del fin del acto, superando la legalidad externa, se volva un con-trol de la moralit administrative59. La evolucin ms relevante del vi-cio de detournement de pouvoir se advierte en el hecho que este vicio,ms all de la persecucin de un fin extrao al inters pblico o a la vio-lacin de las reglas de procedimiento, ha acabado por afectar tambina la apreciacin de los hechos que justifican o estn en el fundamentode la adopcin del acto administrativo60.

Tambin en Alemania el juez administrativo (a partir del fin de losaos cuarenta) puso las bases para un control del acto administrativoque fuese ms all de su control externo y buscase controlar el ejerci-cio del poder. Junto a la anulabilidad del acto por un vicio de compe-tencia y/o por vicio de forma, el acto, segn la jurisprudencia de lapoca, era invlido tambin por vicios relativos a la valoracin de loshechos que estn en la base de la adopcin del acto. Se prevea la anu-lacin del acto incluso cuando apareca una incongruencia entre elacto administrativo y el estado real de las cosas, o la situacin jurdi-ca objetiva61. Ms an, se considera tambin como vicio del acto unautilizacin equivocada de los medios respecto de los fines persegui-dos62. La proporcionalidad y la adecuacin de los medios respecto al re-sultado perseguido fueron consideradas esenciales para la validez delacto administrativo63.

VI. EL CAMBIO EN EL MARCO TERICO DE LA ACCIN ADMINISTRATIVA. DE LAADMINISTRACIN IMPERATIVA A LA ADMINISTRACIN PRESTACIONAL

El impacto de la Escuela de Viena no fue el nico acontecimientoque marcara a la ciencia administrativista en el periodo posterior a laprimera guerra mundial. En aquellos aos la ciencia del Derecho ad-ministrativo deba medirse no slo con los problemas relativos a la le-galidad de la accin administrativa, sino tambin con la nueva relacinEstado-comunidad nacional, madurada en diversos pases europeos. EnFrancia y Alemania, la constitucin material de estos Estados sufriuna transformacin profunda como consecuencia de los as llamadosgrupos subalternos, en la afirmacin del partido-aparato. Esta nuevarealidad hizo emerger la exigencia de satisfaccin de las necesidades co-



59 Cfr. M. HAURIOU, op. cit., 443.60 Cfr. J. RIVERO/J. WALINE, op. cit., 556 ss.61 Para las referencias jurisprudenciales, ver E. FORSTHOFF, op. cit., 232.62 Cfr. E. FORSTHOFF, op. cit., 235.63 Cfr. E. FORSTHOFF, op. cit., 236.


lectivas. La funcin administrativa, encerrada hasta entonces en la le-galidad e imperatividad de la resolucin administrativa, se extiende ala de mecanismo productor de utilidades o de prestaciones para satis-facer intereses colectivos. La Administracin pblica fue llamada a ga-rantizar el acceso de los individuos a aquellos bienes o servicios tileso necesarios, a dar plenitud a la vida del individuo en su dimensin so-cial64.

En este contexto, en Francia la teora de los services publics jugun papel preponderante. sta se convierte en la clave de un pacto so-cial republicano. Se convierte en el smbolo de una nueva relacin Es-tado-comunidad nacional. El Estado no era libre de elegir si instituir ono un servicio pblico, porque ello contradeca la regla que impona alos gobernantes une obligation de service public. A su vez, el usuariose beneficiaba de un statut lgal protg par dnergiques voies dedroits65. Esta nueva visin de la legitimacin del Estado, que en-contr en Leon DUGUIT su ms importante representante66, llev ade-ms a reconstruir el Derecho administrativo francs (con excepcinde la administracin de autoridad) utilizando la nocin de service pu-blic67. Madur una nueva construccin sistemtica del Derecho ad-ministrativo que giraba sobre la nocin de service public68. La teoriza-cin del sujeto Estado, tradicionalmente anclada a una concepcinirreal y metafsica, se enlaza, por obra de Leon DUGUIT, a una visinde naturaleza realista, estrechamente ligada a la satisfaccin de las ne-cesidades de los ciudadanos69.

Tambin en la doctrina alemana la reconstruccin terica de la ac-cin administrativa (toda ella centrada en la relacin autoridad/suje-cin) cambi profundamente en aquellos aos. En el mundo terico delimperium que caracterizaba entonces la cultura administrativista ale-mana, se examin una nueva modalidad de actuacin administrativa.Junto a la teorizacin de la administracin imperativa (Eingriffsver-waltung) se sondea la nocin de administracin de prestacin (Leis-tungsverwaltung)70. Ernst FORSTHOFF, en la monografa Verwaltung als



64 Cfr. J. CHEVALLIER, Science administrative, Pars, 2002, 180 ss.; G. J. GUGLIELMI/G. KOU-BI, Droit du service public, Pars, 2007, 40 ss.; P. BADURA, Wirtschaftsverfassung und Wirts-chaftsverwaltung, 2., Tbingen, 2005, 5 ss.

65 Sobre este punto, ver G. NAPOLITANO, op. cit., 7.66 Sobre el papel desarrollado por Leon DUGUIT en la fundamentacin de la legitimacin

del Estado para la prestacin de servicios pblicos, ver J. CHEVALLIER, op. cit., 161. All, el au-tor define a Leon DUGUIT como le grand thoricien du service public.

67 Cfr. Y. GAUDEMET, Trait, cit., 34 ss.68 Esta nocin en su acepcin sustancial designa una activit dintrt gneral que lad-

ministration entende assumer (cfr. J. RIVERO/J. WALINE, op. cit. 310).69 Para esta visin del Estado desplegada por Leon DUGUIT, ver B. PACTEAU, Conclusions

gnrales, cit., 248.70 La referencia a FORSTHOFF es fundamental; ver E. FORSTHOFF, op .cit., 326 ss. y 340 ss.


Leistungstrger, publicada en 1938, introduce el concepto fundamentalde Daseinsvorsorge, procura existencial71. A este concepto se conec-taban todas las prestaciones (Leistungen) que el Estado garantizaba asu comunidad nacional72. Se trataba de una obligacin del Estado queno vena garantizada slo mediante ffentlich-rectliche Verpflichtungen,obligaciones de Derecho pblico, sino tambin mediante ffentlicheRechte, derechos pblicos subjetivos73.

Esta transformacin que sell el paso de un Derecho administrati-vo que disciplinaba las modalidades de la puissance publique a un De-recho administrativo que estableca entre sus finalidades tambin la deatender a las necesidades de la colectividad nacional, impuso un enri-quecimiento del instrumentarium jurdico. El ordenamiento francs, queya conoca el mdulo consensual del contrat administratif, lo utilizcomo medio fundamental para asumir las nuevas tareas. Se tratabade un mdulo consensual caracterizado por prerrogativas y privilegiosa favor de la Administracin pblica y que modificaba profundamen-te el equilibrio de poderes entre las partes que caracteriza el mdulo delcontrato en general. Era necesario, en efecto, un acuerdo de voluntad,pero se trataba de un acuerdo basado sobre la desigualdad jurdica en-tre las partes74. Distinta, sin embargo, se presentaba la situacin enAlemania. sta no conoca mdulos consensuales en el mbito del De-recho pblico. Para superar los lmites y los vnculos que se derivabande la utilizacin del mero acto administrativo, en el Derecho adminis-trativo alemn se recurri a la figura de la Zweistufentheorie75. Un m-dulo complejo y complicado que articulaba en dos momentos la ac-tuacin de la Administracin pblica: el primer momento (primreStufe) se agotaba en el ejercicio del poder administrativo unilateralmediante la adopcin del acto administrativo. El segundo momento(sekundre Stufe) vena referido a un contrato de Derecho privado que,sobre la base del acto administrativo adoptado, regulaba los aspectosprivatsticos de la relacin entre Administracin pblica y ciudadano.A travs de este mdulo (que se compona de dos actos) se intent su-perar la mencionada inadecuacin del acto administrativo para recibirla nueva complejidad de la relacin autoridad/ciudadano y de resol-ver consensualmente la conflictividad entre intereses pblicos y pri-



71 Sobre este punto, E. FORSTHOFF, op. cit., 342. All, el autor define el concepto de Da-seivorsorge como un Leitbegriff, un concepto-gua.

72 Para E. FORSTHOFF (op. cit., 342), Der Daseinsvorsorge sollen alle Leistungen der Ver-waltung an die Staatsgenossen zugerechnet werden.

73 Cfr. la monumental obra de E. R. HUBER, Wirtshaftsverwaltungsrecht, vol. I, Tbingen,1954, 687.

74 Para todos estos aspectos, ver Y. GAUDEMET, Trait, cit., 672.75 Sobre la figura de la Zeistufentheorie, ver E. FORSTHOFF, op. cit., 189 ss.


vados en ella implcita. El contrato de Derecho privado anexo a la re-solucin, si bien gravado por una dependencia respecto del acto ad-ministrativo, consenta, al menos en una cierta medida, disolver elmencionado conflicto de intereses en una serie de pretensiones y obli-gaciones recprocas, definidas consensualmente76.

VII. LA CODIFICACIN EN ALEMANIA DEL PROCESO ADMINISTRATIVO COMOPROCESO FRENTE A LA ADMINISTRACIN PBLICA. EL DERECHO SUBJE-TIVO DEL CIUDADANO A UNA TUTELA PLENA Y EFECTIVA DE SUS PROPIOS

DERECHOS FRENTE A LA ADMINISTRACIN PBLICA.

En los aos sucesivos a la segunda guerra mundial fueron realiza-dos en Alemania no slo profundos cambios poltico-institucionales,sino que emergieron sobre todo revisiones radicales de la cultura jur-dica de Derecho pblico. En particular, la consagracin de los Grun-drechte en la Ley Fundamental alemana hace que se pasase de una so-ciedad de la organizacin a una sociedad de los individuos77. ElDerecho pblico ya no era ms el mero Derecho de la organizacinpblica, sino que tambin y sobre todo era el Derecho que reconoca alciudadano derechos pblicos subjetivos y garantas jurisdiccionalesfrente al poder pblico78. Se construye un Derecho pblico que iden-tificaba como su eje la defensa de las libertades y la tutela de los ciu-dadanos79. En este contexto se sepulta la concepcin prusiana de lajurisdiccin administrativa como jurisdiccin objetiva. Se previ en elartculo 19 de la Grundgesetz, y en particular el cuarto inciso, Wird je-mand durch die ffentliche Gewalt in seinen Rechten verletz, so stehtihm der Rechtsweg offen80, si cualquiera resulta lesionado por el poderpblico en sus derechos puede acudir a la va jurisdiccional.

La colocacin de esta norma en el mbito de los Grundrechte(derechos fundamentales) ha provocado que la doctrina reconociese aeste derecho la dignidad de un verdadero y autntico derecho funda-mental81. Este hecho ha obligado al legislador a asegurar a este dere-cho una tutela plena y efectiva. Justamente se ha subrayado que Fr



76 Sobre todos estos aspectos, ver R. STOBER/W. KLUTH/M. MLLER/A. PEILERT, Verwal-tungsrecht, vol. I, Mnchen, 2006, 199; E. FORSTHOFF, op. cit., 189 ss.

77 Cfr. P. BADURA, Staatsrecht, Mnchen, 2010, 94 ss.78 Cfr. P. BADURA, op. cit., 96.79 Cfr. P. BADURA, op. cit., 93 ss. El autor ha dedicado un apreciable captulo al Der Schutz

der Freiheit durch Grundrechte, a la tutela de la libertad por los derechos fundamentales.80 Cfr. H. JARASS/B. PIERATH, Grundgestez fr die Bundesrepublik Deutschland, Mnchen,

2006, 94, 417 y esp. 428.81 Cfr. M. CARRA, Atipicit del diritto di azione ed effettivit della tutela nel processo

amministrativo tedesco, en D. SORACE (Coord.), Discipline processuali, cit., 27.


den einzelnen sind die Grundrechte Quelle subjektiver Rechte gegen dieffentliche Gewalt82, es decir, se ha afirmado que los Grundrechte sonpara los ciudadanos fuente de derechos subjetivos frente al poder p-blico. La posicin subalterna del ciudadano frente a la Administra-cin pblica en el proceso administrativo, por tanto, da la vuelta. El pro-ceso administrativo ya no es concebido ex parte principis, sino ex partecivis. El ciudadano no denuncia una mera violacin de la ley que dis-ciplina las modalidades de la actuacin administrativa, sino que hacevaler un derecho subjetivo propio frente al poder pblico83. Ello en-cuentra confirmacin en el artculo 42.2. de la Verwaltungsgericht-sordnung (VWGO) de 1960, segn el cual el ciudadano hace valer en jui-cio frente a la Administracin pblica eigene Rechte, propiosderechos84. El ciudadano se convierte as en verdadera parte de unarelacin procesal, que tiene como contraparte a la Administracin p-blica85. En el citado artculo 42.2. de la Verwaltungsgerichtsordnung seestablece: Soweit gesetzlich nicht anders bestimmt ist, ist die Klage nurzulssig, wenn der Klger geltend macht durch den Verwaltungsakt oderseine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletz zu sein86,es decir, en la medida en la cual la ley no establece lo contrario, la ac-cin es admitida si el actor hace valer que ha sido lesionado en susderechos mediante un acto administrativo o mediante su rechazo uomisin. En coherencia con esta premisa, la entera Ley de procedi-miento administrativo (que se inspira en la Ley provisional de 1944adoptada en la zona americana de Alemania y escrita por Walter JE-LLINEK) se estructura segn la lgica del proceso civil87. En esta nue-va disciplina normativa el derecho subjetivo del ciudadano a la tutelajurisdiccional se concreta en el poder de hacer valer en modo adecua-do frente a la Administracin pblica un derecho propio o su violacin.Es necesario un derecho del ciudadano, que lo habilita, siempre que seden los presupuestos previstos, a pretender frente al poder pblico unfacere, un non facere o un sopportare. Hace falta, en efecto, la previsinde un sistema articulado de acciones capaces de satisfacer una de-manda efectiva de tutela del ciudadano. Junto a la accin de anulacin(Anfechtungsklage), se construyen la accin de condena (Verflich-tungsklage) y la accin de comprobacin (Feststellungsklage)88. La ac-cin de anulacin es una accin constitutiva que busca la anulacin de



82 Cfr. P. BADURA, op. cit., 94.83 Cfr. de nuevo P. BADURA, op. loc. ult. cit.84 Cfr. H. HUFEN, Verwaltungsprozessrecht, Mnchen, 2008, 245.85 Cfr. H. MAURER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Mnchen, 2009, 165. 86 Cfr. F. KOPP/W. R. SCHENKE, Verwaltungsgerichtsordnung, Mnchen, 2005, 293 ss.87 Cfr. A. MASUCCI, La legge tedesca, cit., 10 ss.88 Cfr. H. HUFEN, op. cit., 340 ss.


un acto administrativo. Su mbito clsico de aplicacin es la admi-nistracin de autoridad (Eingriffsverwaltung)89. La accin de condenabusca la emanacin de un acto administrativo rechazado o de un actoadministrativo omitido90. En el primer caso se trata de una Versa-gungsgegenklage, de una accin contra el rechazo. En el segundo casose trata de una Unttigkeitsklage, de una accin contra la omisin de unacto91. En ambos casos la Administracin es condenada a la adopcindel acto administrativo debido92. Si la decisin sobre el acto solicita-do se configura como discrecional, el juez se limitar a ordenar a la Ad-ministracin a que se pronuncie de nuevo frente al actor, respetandola orientacin expresada por el tribunal93. Aunque no se encuentre ex-presamente regulada, se prev en el artculo 43 de la Verwaltungsge-richtsordnung la accin positiva de prestacin (die allgemeine Leis-tungsklage), que se emplea como una accin especial de la accin decondena94. Con la allgemeine Leistungsklage puede reclamarse contracualquier actividad de la administracin de autoridad que no se re-suelve en un acto administrativo95. En la mayor parte de los casos setrata de operaciones administrativas, de prestaciones materiales (rea-lakt)96. Con la Unterlassungsklage (accin inhibitoria), que se configu-ra como la accin negativa de la Leistungsklage (als negative Leis-tungsklage), se busca al final obtener una condena frente a laAdministracin por abstenerse de asumir o por interrumpir una ac-tuacin material, conducta que el actor declara lesiva para s real opotencialmente97. En cuanto a la Feststellungsklage (accin de com-probacin), esta accin puede dirigirse a la comprobacin positiva dela existencia de una relacin jurdica, o a la comprobacin negativa dela inexistencia de una relacin jurdica o de su nulidad98. Otro aspec-to de gran importancia que ha contribuido a crear un sistema de efec-tiva tutela del ciudadano se encuentra en la previsin en la VWGO dela medida cautelar positiva. Innovando respecto a una tradicin que li-mitaba las medidas cautelares a la suspensin del acto impugnado,en la VWGO se prev la posibilidad para el juez administrativo de pre-ver medidas cautelares de contenido positivo99. La decisin provisio-



89 Cfr. H. HUFEN, op. cit., 207 ss.90 Cfr. H. HUFEN, op. cit., 281 ss.91 Cfr. H. HUFEN, op. cit., 282 ss.; A. MASUCCI, La legge tedesca, cit., 23.92 Cfr. M. CARRA, Atipicit, cit., 66.93 Cfr. M. CARRA, loc. ult. cit.94 Cfr. H. HUFEN, op. cit., 285.95 Cfr. H. HUFEN, op. cit., 305 ss.96 Cfr. H. HUFEN, op. cit, 306 ss.97 Cfr. H. HUFEN, op. cit., 295 ss.98 Cfr. H. HUFEN, op. cit., 310.99 Cfr. H. HUFEN, op cit., 511 ss.; BADER/M. FUNKEKAISERJ/S. KUNZE/VON ALBEDJLL,Verwal-

tungsgerichtsordnung, Heidelberg, 2007, 1180 ss.


nal (einstweilige Anordnung), en el sentido del pargrafo 123 VwGO, esla forma de tutela provisional en todos los casos en los cuales no pro-cede un acto administrativo oneroso y una accin de anulacin100. Lamedida cautelar positiva puede ser adoptada por el juez, si subsiste elpeligro de que la realizacin de un derecho del solicitante pueda eva-porarse o sea sustancialmente obstaculizada por una modificacin dela situacin existente. Esta medida puede adoptarse, adems, si enuna relacin jurdica continuada resulta esencial para evitar al solici-tante desventajas relevantes, un peligro determinado o por otros mo-tivos101.

VIII. CONTINUACIN. LA LENTA EVOLUCIN DEL RECOURS POUR EXCS DEPOUVOIR HACIA LA TUTELA DE UNA SITUACIN JURDICA PERSONAL

Las exigencias que han constituido el fundamento de la construccindel proceso contencioso-administrativo alemn, influido por la reva-lorizacin de la tutela de la situacin jurdica del ciudadano, no han sidoextraas a la evolucin del recours pour excs de pouvoir. Como es sa-bido, ya desde la segunda dcada del siglo pasado ha comenzado aperfilarse una tendencia que ha permitido la superacin de la concep-cin del recours pour excs de pouvoir como un recurso que tiende a larestauracin de la mera legalit gnrale a favor de la construccin delrecours pour excs de pouvoir como un recurso tendente a la valora-cin de una situation personelle mconnue, en la que el recurrente (le de-mandeur) invoca son droit102.

El primer evento al que se conecta esta transformacin ha sido el re-conocimiento de la oposicin de tercero, datada en 1912 con el ju-gement Boussage. En esta ocasin, Maurice HARIOU subray que la in-troduccin de la tierce opposition significaba desnaturalizar el carcterdel recours pour excs de pouvoir como contentieux objectif103. Poste-riormente, en un reforzamiento de la tendencia a la transformacindel recours pour excs de pouvoir como contentieux subjectif, se ha re-conocido en las dcadas sucesivas la facultad de apelar la decisin deprimera instancia, tanto a la Administracin como al ciudadano. Estoentraba en contradiccin con la filosofa del proceso al acto, desde elmomento en que la facultad de apelacin no existe si no es a beneficiode las partes del proceso. Reconocer tambin a la Administracin la



100 Cfr. H. HUFEN, op. loc. ult. cit. 101 Cfr. BADER/M. FUNKEKAISERJ/S. KUNZE/VON ALBEDJLL, op. cit., 1179.102 Cfr. J. WALINE, Droit administratif, Pars, 2010, 621.103 Cfr. M. HAURIOU, op. cit., 398.


facultad de proponer la apelacin signific reconocer su calidad departe del proceso104.

En la segunda mitad del siglo XX, tambin la sage lenteur del Con-seil dtat, de la que habla Eduardo GARCA DE ENTERRA105 y a la cual esconfiada la modernizacin del proceso administrativo francs, deba en-frentarse a iniciativas legislativas que se movan en el sentido antes in-dicado. En la Ley de 8 de febrero de 1995 se estableci que el juez ad-ministrativo puede prever en el recours pour excs de pouvoir incluso unacondena a un facere frente a la Administracin. Ms en concreto, seprevi un verdadero y propio poder de injonction en vue de lexcutionde la chose juge, la previsin por el juez (solamente) de las medidas ne-cesarias para la ejecucun de la cosa juzgada106. Otro evento importanteque ha acercado el recours pour excs de pouvoir al recours de pleine ju-ridiction107 es la aprobacin de la Ley de 30 de junio de 2000. Esta Leyha contribuido a convertir el proceso administrativo francs en un ins-trumento ms adecuado para la tutela efectiva de los derechos del ciu-dadano. Se ha abandonado la regla tradicional que limitaba la tutelacautelar del ciudadano a la mera suspensin de la decisin adminis-trativa y, sobre la estela del Tribunal de Justicia europeo y del Tribunalde Estrasburgo, han sido previstas incluso medidas cautelares aplica-bles a los procesos civiles108. En particular, en el rfr-libert el juezpuede ordenar cualquier medida necesaria para la salvaguarda de unalibertad fundamental109. En el rfr-conservatoire, admisible inclu-so en ausencia de una decisin administrativa preventiva, el juez pue-de ordenar toutes mesures utiles sans faire obstacle lexcution daucunedcision administrative, toda medida til, sin prejuzgar le ejecucin deninguna decisin administrativa110.



104 Cfr. J. RIVERO/J. WALINE, op. cit., 564.105 Cfr. E. GARCA DE ENTERRA, Le trasformazioni della giustizia amministrativa, Miln,

2010, 44.106 Cfr. R. CHAPUS, op. cit., 949 ss.; J. RIVERO/J. WALINE, op. cit., 582 ss.107 Hablan de un rapprochement entre las dos clases de recurso J. RIVERO/J. WALINE,

op. cit., 538 ss. En relacin a los dos tipos de recurso, en la literatura italiana, ver A. MASUC-CI, Il processo amministrativo in Francia, en Quaderni di Diritto processuale amministra-tivo, 1995, y, recientemente, W. GASPARRI, La struttura del contentieux administratif. Le tu-tele differenziate e i riti speciali nellordinamento francese, en D. SORACE (Coord.), Disciplineprocessuali, cit., 123 ss.

108 Sobre los diferentes tipos de rfrs, ver B. PACTEAU, Trait de contentieux administra-tif, Pars, 2008, 381 ss.

109 Cfr. J. RIVERO/J. WALINE, op. cit., 376.110 Cfr. J. WALINE, op. cit., 653.


IX. DE LA FUNCIONALIDAD DE JUSTICIA DE LA LEY AUSTRIACA DE PROCEDI-MIENTO ADMINISTRATIVO A LA LEY ALEMANA DE PROCEDIMIENTO ADMI-NISTRATIVO COMO NCLEO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL

La Ley austriaca de procedimiento administrativo ha representado,como hemos mencionado, la primera tentativa orgnica de someter elejercicio del poder administrativo a la ley. La misma iba ms all de lamera atribucin legal de competencia a la autoridad, regulando el pro-cedimiento y el contenido material del acto administrativo111. Pero laLey austriaca de 1925 desempeaba tambin y sobre todo otra tarea.Esta Ley deba desarrollar incluso una funcin de justicia. En un or-denamiento en el cual el control jurisdiccional de la actividad admi-nistrativa terminaba por ser un mero control de tipo casacional delTribunal administrativo de Viena, faltando del todo un control del m-rito de la actividad administrativa, se juzga oportuno construir el pro-cedimiento administrativo en una funcionalidad de justicia. Se pro-movi una Ley que, ms all de garantizar el respeto del principio delegalidad mediante la normativa relativa a la adopcin y formacindel acto, buscaba una cuidadosa tutela procedimental de las situacio-nes subjetivas del ciudadano112. Se ha dicho con acierto que Das s-terreische Verwaltungsverfahren enthlt daher auch ein besonderes aus-gebildetes Rechtsschutzverfahren113, es decir, que la Ley austriacacontiene tambin un cuidadoso procedimiento de tutela de las situa-ciones jurdicas. Por otro lado, esto armonizaba con la teora de la Stu-fenbau, que acababa atribuyendo un mero valor organizatorio a la dis-tincin entre funcin administrativa y jurisdiccional114.

Desde una perspectiva poltico-cultural profundamente distintadebe situarse la Ley alemana de procedimiento administrativo de1976115. Las grandes transformaciones que en Alemania afectaron alproceso contencioso-administrativo no podan no incidir sobre el pro-cedimiento administrativo. Sobre la huella de la famosa intervencinde Karl August BETTERMANN en la Vereinigungstaatslehrer en 1958, queteorizaba sobre una nocin de procedimiento administrativo que su-



111 Ver supra, punto IV. Ver tambin R. WALTER/H. MAYER, Grundriss des sterreischenVerwaltungs-verfahrensrechts, Wien, 2003, 10 ss.; G. PASTORI, op. cit., 97.

112 Sobre este tema, recientemente, en la literatura italiana, ver A. ALBANESE, Lammi-nistrazione giustiziale in Austria, en Riv. trim. dir. pubbl., 2010, 457 ss.

113 Cfr. W. ANTONIOLLI/F. KOJA, op. loc. ult. cit.114 Cfr. W. ANTONIOLLI/F. KOJA, op. cit., 601 ss.115 Ex multis, C. H. ULE/W. LAUBINGER, Verwaltungsverfahrensrecht, Heineman Verlag,

1986, 1 ss. Para un encuadramiento de la problemtica, ver tambin A. MASUCCI (Coord.), Lacodificazione del procedimento amministrativo nella Repubblica federale di Germania, enQuaderni Formez, Problemi della amministrazione pubblica, nm. 2, 1979.


perase la antigua concepcin alemana del procedimiento como unanocin limitada a la mera formacin del acto116, la Ley de procedi-miento se construye como Kernstck des allgemeinen Verwaltungs-recht, como ncleo del Derecho administrativo general117; en realidad,como un conjunto de reglas que buscan la correcta aplicacin del pre-cepto normativo (Richtigkeitsgewhr durch Verfahren)118. De un modoms especfico, la Ley de procedimiento se configura como una ar-madura (Kernstck) en torno a la cual debe enlazarse el desarrollode la accin administrativa. Al procedimiento administrativo se confaun papel servicial. Se ha dicho que Natrlich steht das Verfahrensrechtim Dienste korrekter Umsetzung dessen, was das Gesetz anordnet119, elprocedimiento est naturaliter al servicio de una correcta actuacin delo que la ley prescribe.

Desde esta perspectiva, y en consonancia con una corriente cultu-ral que consideraba das Verwaltungsrecht als konkrtiertes Verfassungs-recht120 (el Derecho administrativo como concrecin del Derecho cons-titucional), se adopt una Ley que reciba los principios reconocidos enla Grundgesetz, hasta el punto de ser definida como eine Art Grund-gesetz fr die zweite Gewalt, una especie de Ley Fundamental para elpoder ejecutivo121. Esta Ley va de la Menschenwrde bis zur Unpartei-licheit der Verwaltung, de la dignidad de la persona a la imparcialidadde la Administracin122. En ella encuentra tutela, primero de todo, elstatus activus processualis, una firme tutela de la posicin jurdica delciudadano en el procedimiento administrativo. En el respeto de laMenschenwrde (dignidad de la persona) al ciudadano que participa enel procedimiento se le reconoce un papel de actor en el proceso deci-sional, y no de mero destinatario de la decisin. En base al principio deWaffengleichheit (paridad de armas) en la actividad de instruccin, el ciu-dadano tiene derecho de acceso a los actos del procedimiento. Ello in-cluye, adems, el derecho de audiencia en todos los casos de belas-



116 Sobre la antigua nocin de procedimiento administrativo en el Derecho alemn, verW. JELLINEK, Der fehlerhafte Staatsrecht und seine Wirkungen, Tbingen, 1908, 104. El ilustreautor configura el procedimiento administrativo como eine zusammenhngende Kette einzelnerGlieder, von denen jedes eine Bedeutung fr sich hat, una cadena que sostiene unidos los ac-tos singulares, cada uno de los cuales posee relevancia por s mismo. Casi desde la misma p-tica, Maurice HAURIOU hablaba de la operation procedure para indicar un procedimientoen el cual intervienen Plusieurs organes, dont les dlibrations concordantes sont neces-saires. Sobre este punto, ver M. WALINE, Droit admistratif, Pars, 1963, 436.

117 Cfr. E. SCHMIDT-AMANN, Der Verfahrensgedanke, cit., 468.118 Cfr. E. SCHMIDT-AMANN, Das Allgemeine, cit., 305.119 Cfr. E. SCHMIDT-AMANN, Das Allgemeine, cit., 305. 120 Ver F. WERNER, Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht, en Deutsches

Verwaltungsblatt, 1959, 527 ss.121 Cfr H. P. BULL, Allgemeines Verwaltungsrecht, Heidelberg, 2000, 194 ss.122 Cfr. de nuevo H. P. BULL, op. loc. ult. cit.


tenden Verwaltungsakte, de actos administrativos de gravamen123. Enhonor al principio democrtico se favorece la transparencia adminis-trativa. El derecho de acceso a los actos no es slo un derecho indivi-dual en funcin de la tutela procedimental, sino una forma de controlpblico de la Administracin124. La Ley de procedimiento refleja, ade-ms, exigencias de eficiencia administrativa. Establece que el proce-dimiento debe ser einfach, zweckmig und zgig, desarrollado demodo simple, adecuado y rpido. La Ley acta tambin sobre el mbitode la organizacin. Regula las relaciones entre los varios actores del pro-cedimiento dentro y fuera de la Administracin pblica. Coordina la ac-tuacin de las autoridades que participan en el procedimiento e inclu-ye al mismo ciudadano en este diseo organizatorio125. Finalmente,sobre la base de la acertada intuicin de que no es posible distinguir ne-tamente los aspectos procedimentales de los sustanciales, el legisladorha hecho de la Ley de procedimiento el lugar de convergencia y solda-dura de dos momentos. Tomando en consideracin que el procedi-miento est predispuesto de modo natural a desembocar en un acto ju-rdico, de modo que no es entendible si no es en relacin a unaresolucin que lo culmina, el legislador ha regulado la actuacin de lafuncin administrativa no slo en su elaboracin, sino tambin en susprincipales manifestaciones finales, como acto administrativo y comocontrato de Derecho pblico126.

X. LA CODIFICACIN EN LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE UNACONTRACTUALIDAD PARITARIA ENTRE ADMINISTRACIN PBLICA Y CIU-DADANO EN EL DERECHO PBLICO. EL FIN DE LA SEPARACIN ENTREDERECHO PBLICO Y PRIVADO

Anteriormente habamos esbozado cmo, en la experiencia admi-nistrativa francesa, haba sido teorizada desde el inicio la figura de loscontrats administratifs. Se trataba, como hemos visto, de una con-tractualidad desigual. El rgimen jurdico del contrat administratifderogaba la regulacin del contrato de Derecho civil no slo por lasprerogatives que reconoca a la Administracin pblica y por la sujetionque impona al ciudadano, sino tambin por el sometimiento al juez ad-ministrativo de los litigios relacionados con el contrato.



123 Cfr. H. MAURER, op. cit., 492.124 Cfr. H. MAURER, op. cit., 492 ss.125 Sobre todos estos aspectos, ver P. STELKENS/H. J. BONK/M. SACHS, Verwaltungsverfah-

rensgesetz, Mnchen, 2008, 346 ss.126 Cfr. P. STELKENS/H. J. BONK/M. SACHS, op. cit., 728 ss.


Bajo la influencia de la doctrina mayeriana, sin embargo, el Dere-cho administrativo alemn no ha recibido la figura del contrato de De-recho administrativo en mucho tiempo127. Se recurri, como hemosrecordado, a la teora de la Zweistufentheorie (acto administrativo mscontrato de Derecho privado) para satisfacer las exigencias de una re-lacin bilateral entre Administracin pblica y ciudadano. En 1976 seprodujo el gran salto que super el famoso dogma mayeriano de lainadmisibilidad del contrato de Derecho pblico128. En el mbito de laLey de procedimiento administrativo, que prima el papel de colabora-cin del ciudadano en la ejecucin de tareas pblicas, la Administracinpblica ha abandonado el pedestal de supremaca y de no negocia-bilidad de las potestades administrativas129, codificado el contrato deDerecho pblico (ffentlich-rechtlicher Vetrag). De modo distinto a loscontrats administratifs, la regulacin del contrato de Derecho pblicoen el Derecho alemn se inspira en una identidad paritaria del ciuda-dano respecto de la Administracin pblica, pues representa un mediode composicin consensual y paritaria de diferentes y opuestos interesesdel sujeto pblico y del sujeto privado. Frente al tradicional modelode la actividad administrativa marcado por la supremaca (hiera-chische Modell), se ha contrapuesto el modelo de la negociacin (Ver-handlungsmodell)130. Ha sido superada la perspectiva conflictual en-tre individuo y Estado. La nueva relacin cooperativa Estado/sociedad131 encuentra en la relacin administrativa nacida del contra-to una composicin equilibrada de los diferentes intereses. As, slose llega a la conclusin del contrato si los intereses opuestos de laspartes encuentran un punto de encuentro, un equilibrio propio. Y, ade-ms, a diferencia del acto administrativo y del mdulo formado por actoadministrativo ms contrato (Zweistufentheorie), la reglamentacin delos intereses establecida mediante el contrato vincula a la Administra-cin pblica con independencia de su correspondencia originaria osucesiva con el inters pblico perseguido. Conclusin que no es des-mentida por el poder de resolucin del contrato ex artculo 60 de laLey sobre el procedimiento administrativo. Este artculo prev un re-medio excepcional de tutela de un inters que queda fuera de la com-posicin contractual, medida que tiene como nica finalidad evitar



127 Sobre esta cuestin, ver A. MASUCCI, Trasformazione della amministrazione, cit., 70 ss.128 Sobre este punto, ver A. MASUCCI, Trasformazione della amministrazione, cit., 34 ss., y

las referencias al famoso ensayo de Otto MAYER, Zur Lehre vom ffentlichrechtlichen Vertage,publicado en el Archiv des ffentlichen Rechts de 1888.

129 Ver de nuevo A. MASUCCI, Trasformazione della amministrazione, cit., 70 ss.130 Cfr. E. SCHMIDT-AMANN, Das Allgemeine, cit., 170 ss.131 Sobre la teorizacin del Kooperativer Staat, ver E. SCHMIDT-AMANN, Allgemeines, cit.,

294 ss.


una contradiccin grave entre el contrato y los intereses generales, enlos casos de eventos excepcionales132.

Debe subrayarse, sin embargo, que, aun tratndose de un mduloparitario y sinalagmtico, el contrato de Derecho pblico no repre-senta una mera huida del Derecho pblico. La definicin del conte-nido del acto contractual debe producirse dentro del respeto de losprincipios y normas de Derecho pblico. Esa vinculacin con el Dere-cho pblico no se materializa en una serie de poderes administrativos(como en el contrat administratif), sino en el deber que tiene la Admi-nistracin al definir su voluntad contractual propia de respetar losprincipios y normas que gobiernan el desempeo de la accin admi-nistrativa133. Lo ms llamativo, sin embargo, es que con la previsin delcontrato de Derecho pblico se derrumba la rgida y dogmtica sepa-racin entre Derecho pblico y Derecho privado, y los esquemas y mo-delos del Derecho privado se apropian por el Derecho administrativo.El Derecho administrativo se extiende al rea del Derecho privado. Ob-viamente, no se trata de una simple trasposicin de mdulos privats-ticos al Derecho administrativo. La disciplina que regula este mdulorepresenta a menudo un entrecruzamiento entre norma privatstica ynorma publicstica. La Administracin acta conforme a valoracionesdiscrecionales, observando todos aquellos principios constitucionalesque consienten no slo perseguir el inters pblico, sino tambin res-petar en va de principo las situaciones subjetivas del individuo134.

XI. DE LA ADMINISTRACIN PRESTACIONAL A LA ADMINISTRACIN REGULA-DORA

La corriente poltico-econmica que, como hemos visto, en los aosde entreguerras empuj a los poderes pblicos a asumir en rgimen demonopolio la tarea de prestadores de servicios a la colectividad135, su-fre un vuelco total en la dcada que cierra el ltimo siglo. En esos aos,bajo la influencia de una poltica econmica que reclama una visin delEstado mnimo136, y en cumplimiento de las normas comunitarias



132 Sobre estos aspectos, ver, recientemente, H. BAUER, Verwaltungsvertrge, enW. HOFFMANN-RIEM/E. SCHMIDT-AMANN/A. VOKULE, Grundlage des Verwaltungsrechts, Mn-chen, II, 2008, 663 ss.

133 Cfr. P. BADURA, op. cit., 695.134 Cfr. W. HOFFMANN-RIEM, Rechtsformen, Handlungsformen, Bewirkungsformen, en

W. HOFFMANN-RIEM/E. SCHMIDT-AMANN/A. VOKULE, op. cit., 940.135 Cfr. supra, punto VI.136 Sobre la poltica de privatizaciones lanzada en 1979 en Gran Bretaa por el Gobierno

Thatcher y luego propagada en la mayor parte de los pases europeos, ver J. CHEVALLIER,op. cit., 54 ss.


que prevn la apertura a la competencia incluso de las actividades em-presariales de prestacin de servicios pblicos (art. 106.1 del TratadoCE)137, se pone en marcha un proceso de liberalizacin de estos sec-tores138. Este cambio relevante de poltica econmica no ha significa-do, sin embargo, la desaparicin del papel del Estado en el sector de losservicios pblicos139. La superacin de los monopolios, para ser efec-tiva, es decir, para crear las condiciones de un mercado que funcione,no puede agotarse en la simple adopcin de la decisin jurdica de li-beralizacin del sector. La liberalizacin del sector no puede ga-rantizar por s misma el funcionamiento del mercado, y necesita lamediacin del Estado140. La duradera posicin dominante del ope-rador histrico impone la adopcin de medidas que buscan reequilibrarel mercado. Para crear las condiciones de un mercado que funcione esnecesario superar las condiciones privilegiadas del ex monopolista,que sobreviven en el plano jurdico pese al fin del monopolio141. Esnecesario recurrir a Korrekturen des Marktmechanismus142. El Esta-do debe intervenir con decisiones pblicas (las as llamadas medidas asi-mtricas) que, por una parte, imponen obligaciones a los ex monopo-listas y, por otra, conceden ventajas a los nuevos sujetos entrantes143. Setrata de medidas que no surgen solas, lo cual lleva a un mercado re-gulado, a un mercado donde el sujeto pblico es convocado (no parael suministro de prestaciones, sino) para la produccin de reglas144.Ms en concreto, en el desarrollo de esta nueva tarea (definida en el De-recho administrativo francs como rgulation des marchs145, y en elDerecho administrativo de lengua alemana, Regulierung146), la Ad-



137 Conforme al primer apartado del citado artculo: Los Estados miembros no adoptarnni mantendrn, respecto de las empresas pblicas y aquellas empresas a las que concedan de-rechos especiales o exclusivos, ninguna medida contraria a las normas de los Tratados, es-pecialmente las previstas en los artculos 18 y 101 a 109, ambos inclusive. Sobre este aspecto,ver J. WALINE, Droit administratif, Pars, 2010, 364 ss.

138 Cfr. P. BADURA, Wirtshaftsverfassung und Wirtschaftsverwaltung, Tbingen, 2005, 105 ss.139 Sobre este aspecto, ex multis, ver M. EIFERT, Regulierungsstrategien, en W. HOFFMANN-

RIEM/E. SCHMIDT-AMANN/A. VOKULE, op. cit., I, 1239 ss.140 Cfr. H. SCHULTZ-FIELITZ, Grundmodi der Aufgabenwahrnehmung, en W. HOFFMANN-

RIEM/E. SCHMIDT-AMANN/A. VOKULE, op. cit., I, 786.141 Sobre estos temas, ver J.-P. COLSON/P. IDOU, Droit public conomique, Pars, 2010, 540 ss.142 Cfr. M. EIFERT, Regulierungsstrategien, cit., 1246. 143 Para estos temas, ver M. DALBERTI, Poteri pubblici, mercati e globalizzazione, Bolog-

na, 2008, 85 ss.144 Cfr. E. CARDI, Mercati e Istituzioni in Italia, Torino, 2005,148 ss.145 Cfr. Y. GAUDEMET, Droit administratif, Pars, 2010, 33. 146 Cfr., para la experiencia alemana, W. HOFFMANN-RIEM, Rechtsformen, Handlungs-

formen, Bewirkungsformen, en W. HOFFMANN-RIEM/E. SCHMIDT-AMANN/A. VOKULE, op. cit.,II, 918. Para la experiencia austriaca, ver G. HOLZINGER/P. OBERNDOFER/RASCHAUER, sterrei-chischeVerwaltungslehre, Wien, 2006, 177 ss.


ministracin no se configura como Administracin de prestaciones, sinocomo Administracin de regulacin147.

En el Derecho administrativo francs, la actividad de rgulation desmarchs se configura como la accin normativa o paranormativa queacompaa la apertura de un mercado previamente monopolizado yque asegura su apertura a nuevos operadores y a la instauracin pro-gresiva de la competencia148. Ms an, dicha actividad debe procedera la fixation des obligations de service public, o, de un modo ms con-creto, debe garantizar le maintien et le dveloppement du service pu-blic149. En el Derecho administrativo alemn las Regulierungsbehrde(autoridades de regulacin), en el desarrollo de la tarea de Regulierung,han de tender a instaurar y promover la competencia en un mercado to-dava no en funcionamiento, haciendo posible a los operadores inte-resados un acceso al mercado efectivo y no discriminatorio, y promo-viendo al mismo tiempo una oferta de servicios pblicos adecuada ysuficiente para todo el territorio150. La actividad de regulacin debe, porlo tanto, tambin tomar en consideracin la tutela del Wohl der Allge-meinheit, de los intereses generales. Debe incluso asumir la tarea deInfrastrukturgarantie, de garanta de las infraestructuras151. En re-sumen, en ambos ordenamientos la actividad de regulacin resultaser la actividad por la cual el Estado, en los as llamados mercadosemergentes (es decir, en los mercados de los servicios pblicos que seabren a la competencia), construye el rgimen jurdico que regula la or-ganizacin del mercado de los servicios pblicos152. En cuanto a los or-ganismos y las modalidades conforme a las cuales se desarrolla la ac-tividad de regulacin, en el Derecho francs se ejercita por organismosque gozan de una cierta independencia del Estado y cuyos componen-tes presentan competencias particulares en el sector especfico (auto-rits de rgulation indpendantes)153. La tipologa de los actos de la ac-tividad de regulacin no es predeterminable a causa de la movilidadde las materias objeto de la regulacin. La tarea regulatoria implicauna normatividad informal y extensa que completa los poderes re-glamentarios clsicos que son atribuidos al regulateur154. La autoridadde regulacin recurre a menudo a actos que no se encuadran en las



147 Cfr. P. BADURA, Wirtschaftsverfassung, cit., 106 ss.148 Cfr. Y. GAUDEMET, Droit administratif, cit., 390.149 Cfr. P. COLSON/P. IDOU, op. cit., 541 y 546.150 Cfr. P. M. HUBER, berwachung, en W. HOFFMANN-RIEM/E. SCHMIDT-AMANN/A. VO-

KULE, op. cit., II, 202. 151 Cfr. P. BADURA, Wirtshaftsverfassung, cit., 98 y 107.152 Cfr. E. CARDI, op. cit., 139.153 Cfr. J.-P. COLSON/P. IDOU, op. cit., 723 ss.154 G. DELLIS, Rgulation et droit public continental. Essai dune approche synthtique,

en Revue de droit public, 2010, 963 ss.


categoras clsicas de la actividad administrativa. a concertaciones,persuasiones, debates, intercambio de cartas, recomendaciones, ad-vertencias. Se trata de actos o hechos adscribibles al droit mou, al softlaw155. En el Derecho alemn, el organismo al cual se confa la tarea re-guladora (Regulierungsaufgabe) es una autoridad reguladora (Regulie-rungsbehrde)156. La Bundesnetzagentur, por ejemplo, es competentepara la actividad reguladora en los sectores de la electricidad, gas, te-lecomunicaciones, servicio postal y ferroviario157. Se trata de un orga-nismo que, si bien distinto a una estructura ministerial, no goza deautonoma de decisin efectiva, a diferencia de algunas Agencias eu-ropeas o de las Agencias americanas158. El instrumentarium tcnico-ju-rdico utilizado por este organismo est muy articulado. Estn previs-tos actos administrativos imperativos y actos consensuales. Actosgenerales y actos ejecutivos. Se emplean el Derecho privado y el Dere-cho pblico. No es infrecuente la obligacin de contratar159.

XII. EL VIRAJE HACIA LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA. AUTOMATIZA-CIN Y DIGITALIZACIN DE LA ACCIN ADMINISTRATIVA.

En los aos ochenta y noventa el mundo experimenta una gran ex-plosin tecnolgica. Ello no poda dejar de reflejarse tambin en larealidad administrativa. En Francia, Alemania y Austria se ha iniciadoun gran proceso de transformacin de las formas de desempeo de laactividad administrativa. Las conquistas de la tecnologa informticay de la ciencia artificial han sido utilizadas como apoyo de la trans-formacin de la accin administrativa160. Se ha vuelto posible no sloinformatizar el patrimonio documental de la Administracin pblica,sino que se ha abordado la automatizacin del procedimiento decisio-nal que conforma el acto administrativo. En estos pases son adoptadosactos administrativos mediante ordenadores161. En la legislacin y laprctica administrativas, junto al acto administrativo del funcionarioconcurre el acto administrativo automatizado, el acto definido y adop-



155 Cfr. Y. GAUDEMET, Droit administratif, cit., 392.156 Cfr. E. SCHMIDT-AMANN, Das Allgemeine, cit., 259.157 Para referencias legislativas a las previsioes de Bundesagenturen, ver P. BADURA,

Staatsrecht, cit., 723 ss.158 Subraya este aspecto E. SCHMIDT-AMANN, Das Allgemeine, cit., 142. Ms problemti-

ca es, sin embargo, la posicin de M. EIFERT, Regulierungsstrategien, cit., 1297 ss.159 Sobre este punto, ver E. SCHMIDT-AMANN, Das Allgemeine, cit., 140.160 Cfr. H. MAURER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Mnchen, 2009, 463 ss.161 Cfr. A. MASUCCI, Latto amministrativo informatico, Napoli, 1993, 47 ss.; H. MAURER,

op. cit.


tado mediante un ordenador162. Esta nueva figura de acto administra-tivo ha dado lugar a una problemtica del acto profundamente distin-ta de la tradicional, la cual refleja la peculiaridad de la as llamadamaquinizacin del procedimiento decisional. De una teora del actoque gira sobre la decisin del funcionario se ha pasado a una teoradel acto que se concentra sobre el acto-software (el acto-programa) quegobierna el procedimiento decisional del ordenador163. Pero, ade-ms, junto al fenmeno de la automatizacin de la actividad adminis-trativa, rpidamente se ha consolidado en estos pases la experiencia dela digitalizacin de la accin administrativa (e.administration). Con-jugando informtica y sistemas de telecomunicaciones, se ha puesto enmarcha un proceso de transformacin de la accin administrativa quehace posible el gran diseo de la Administracin en red, del e.Govern-ment. La realizacin de este diseo permite superar los vnculos con elespacio y el tiempo a los que est sometida la actuacin administrati-va en sus formas tradicionales. Esto es as porque la actuacin admi-nistrativa en red borra las distancias fsicas entre las distintas Admi-nistraciones y entre stas y el ciudadano, y al mismo tiempo haceposible que estas relaciones transcurran en tiempo real164. Se realiza unaAdministracin any place, any time.

En el Derecho francs la digitalizacin de la actuacin ha dado lu-gar, en particular, al fenmeno de las tlprocdures administrativesen el mbito de los servicios pblicos165. En el Derecho alemn y en elaustriaco ha dado lugar a un empleo extendido de la actividad admi-nistrativa en red en el desarrollo de la actividad administrativa buro-crtica. Se desarrollan en red verdaderos y propios procedimientos ad-ministrativos. Son adoptados verdaderos y propios actos administrativosen forma electrnica, que son comunicados a su destinatario por vaelectrnica166. Se trata de un hecho de gran importancia en un marcosocioeconmico cada vez ms caracterizado por el papel y las reglas delmercado, y en el que la Administracin pblica se constituye cada vezcon ms frecuencia como eje del desarrollo socioeconmico. En estecontexto el tempo de la accin administrativa no slo tiene importan-



162 Cfr. A. MASUCCI, Latto amministrativo informatico, Napoli, 1993, 47 ss.; H. MAURER,op. cit.

163 Para referencias, ver A. MASUCCI, Latto amministrativo informatico, cit., 113 ss.; H. MAU-RER, op. cit., 465 ss.

164 Cfr. A. MASUCCI, Informatica pubblica, en S. CASSESE (Coord.), Dizionario di dirittopubblico, Milano, 2006, 3120 ss.

165 Cfr. A. MASUCCI, Erogazione on line dei servizi pubblici e teleprocedure amminis-trative, en Dir. Pubbl., 2003, 991 ss.

166 Sobre este tema, consintase el reenvo a nuestro ensayo, en vas de publicacin enG. Giappichelli, Torino, de ttulo Procedimento amministrativo e nuove tecnologie. Il procedi-mento amministrativo elettronico ad istanza di parte.


cia de hecho, sino que determina la misma efectividad de los poderespblicos167. En poco tiempo, como es fcil advertir, la elektronifisie-rung de la actividad administrativa ha representado una Kultur-bruch168, una ruptura cultural que ha innovado no slo la instru-mentacin de la accin administrativa, sino tambin la teorizacin dela actividad administrativa169. Han encontrado plena legitimacin en lateora de la accin administrativa las figuras del procedimiento admi-nistrativo electrnico (elektronisches Verwaltungsverfahren) y del acto ad-ministrativo electrnico (elektronisches Verwaltungsakt)170. Se han de-lineado los presupuestos para la construccin de un verdadero Derechode la Administracin electrnica171.

XIII. UNA MODALIDAD ALTERNATIVA DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS ENTREADMINISTRACIN PBLICA Y CIUDADANO. EL PROCEDIMIENTO DEMEDIACIN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

En tiempos no muy lejados, dentro del esfuerzo de asegurar el res-peto de unos plazos razonables para la resolucin de los litigios y, al mis-mo tiempo, en la esperanza de deflacionar la carga que pesa sobre lostribunales en el mbito civil, se han examinado medios de resolucinde litigios diferentes de los tradicionales172. Estos medios, denomina-dos con el acrnimo ADR (Alternative Dispute Resolution), han tenidosu origen en la experiencia de los Estados Unidos173, encontrando ecoincluso a nivel de la Comunidad Europea y a nivel del Consejo de Eu-ropa, pero sobre todo en el Derecho alemn174.

A pesar de que la previsin de los ADR se justifica comnmentecomo remedio frente a la lentitud de los procesos, contra el mal fun-cionamiento y los costes de la justicia, el recurso a los ADR encuentraprincipalmente su justificacin en una cultura diversa de resolucin



167 Cfr. F. MERUSI, Sentieri interrotti della legalit, Bologna, 49 ss.168 Cfr. M. EIFERT, op. cit., 35.169 Para referencias, A. MASUCCI, Latto amministrativo, cit., 113 ss.; H. MAURER, op. cit.,

465 ss.170 Cfr. H. MAURER, op. cit., 469 ss.; G. HOLZINGER/P. OBERNDORFER/B. RAUSCHER, ste-

rreichische Verwaltungslehre, Wien, 2006, 271 ss.; J. SKROBOTZ, Das elektronische Verwal-tungsverfahren, Berln, 2005, 290 ss.; M. EIFERT, Electronic Government, Baden Baden, 2005.

171 Recordamos que M. EIFERT subtitula el ensayo citado en la nota precedente Das Rechtder elektronischen Verwaltung.

172 Cfr. E. SILVESTRI, Conciliazione e mediazione, en Encl. Dir. Annali, I, Milano, 2007,282 ss.

173 Cfr. E. SILVESTRI, Conciliazione, cit., 277.174 Sobre referencias a los distintos sectores del Derecho alemn en los cuales se em-

plea el ms importante de estos medios, mediacin, ver F. HAFT/K. VON SCHLIEFFEN, Hand-buch Mediation, Mnchen, 2009.


de conflictos, en una modalidad alternativa de resolucin de los liti-gios. Los ADR representan, antes que nada, el intento de construir ins-trumentos de resolucin de conflictos in alternativa a la va autoritariarepresentada por el juez. Buscan valorar la participacin subjetiva delas partes en la resolucin del litigio, que hoy en da gira en torno a lafigura del juez. Buscan prefigurar un modelo de justicia que atribuyea las mismas partes la potestad de gobernar el iter y el resultado de laresolucin del conflicto. Ello favorece la disponibilidad de las partesa la resolucin consensual de ste. Pero, cosa ms importante, dichosmedios pueden favorecer una solucin que, siempre en el respeto de lasnormas, se acomode a los intereses reales de las partes, es decir, refle-je los concretos intereses que las partes tratan de tutelar. Este aspectopuede escapar de la decisin del juez, concentrada en el respeto formalde la norma a aplicar175.

Entre los medios adscribibles a los ADR asume particular impor-tancia la mediacin176. sta encuentra aplicacin y desarrollo sobretodo en el Derecho administrativo alemn177. En este ordenamiento, eldesarrollo del procedimiento de mediacin sucede bajo la direccinde un mediador. ste debe facilitar, o mejor propiciar, el acuerdoentre las partes, actuando en el respeto del principio de imparcialidad.Ms especficamente, debe empearse en favorecer la superacin de ladiferencia que enfrenta a las partes y debe, a la vez, ser el garante delrespeto de la correccin, de la fairness del procedimiento178.

El empleo del procedimiento de mediacin en los litigios entre Ad-ministracin pblica y ciudadano encuentra en el Derecho alemn(que, al igual que otros ordenamientos europeos, se ordena confor-me al principio de legalidad) no pocos escollos. Es as del todo obvioque para recurrir eficazmente al procedimiento de mediacin tienenque darse las condiciones para negociar una solucin del litigio. Sipor motivos jurdicos no hay espacio alguno para una solucin nego-ciada del litigio, entonces el conflicto no puede ser resuelto mediante



175 Cfr. A. MASUCCI, La mediazione in Francia, Germania e nel Regno Unito. Un validorimedio alternativo alla sentenza nelle liti con la pubblica amministrazione, en Riv. it. dir.pubbl.com, 2008, 1356 ss. Amplius, dem, La procedura di mediazione come rimedio alter-nativo di risoluzione delle controversie di diritto amministrativo prima e nel corso del pro-cesso. Profili delle esperienze francese, tedesca ed inglese, en E. FOLLIERI/L. JANNOTTA, Scrit-ti in ricordo di Francesco Pugliese, Napoli, 2010, 175 ss.

176 Para un excursus de los distintos medios, ver C. TACCOLA, Gli strumenti alternativi dirisoluzione delle controversie in Italia e in Europa, en A. MASERA, Le tutele procedimentali,Napoli, 2007, 282 ss.

177 Cfr., ex multis, B. HOLZNAGEL/U. RAMSAUER, Madiation im Verwaltungsrecht, enF. HAFT/K. VON SCHLIEFFEN, op. cit., 683 ss.; H. PNDER, Verwaltungsverfahren, en H. U.ERICHSEN/D. EHLERS, Allgemeines Verwaltungsrecht, De Gruyter, 2005, 504 ss.; I. APPEL, Pri-vatverfahren, en W. HOFFMANN-RIEM/E. SCHMIDT-AMANN/A. VOKULE, op. cit., II, 862 ss.

178 Cfr. A. MASUCCI, La mediazione, cit., 1358 ss.


el procedimiento de mediacin. El recurso a este medio presuponeque las partes puedan encontrar una solucin negociada en torno al li-tigio, o al menos en torno a algunos aspectos del litigio. No es posibleque el acuerdo que concluye el procedimiento de mediacin puedacontradecir el derecho material que regula el supuesto de hecho. La so-lucin negociada de la controversia debe por eso buscarse o bien me-diante una interpretacin ms correcta de la disciplina normativaaplicable, o bien en el espacio vaco dejado por las normas que regu-lan el supuesto179.

Conforme a la legislacin alemana, es posible el empleo del proce-dimiento de mediacin no slo en el curso del mismo procedimiento ad-min

Documents

Masucci. Formación y Evolución Del Derecho Administrativo en Francia y Alemania.rap184