RAMO: GESTIN Y DESARROLLO REGIONAL

UNIDAD II

LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO A NIVEL REGIONAL

2

CLASE 01

1. ESTADO UNITARIO, REGIONALIZACIN Y COMPLEMENTARIEDADES.

En este apartado los/as alumnos/as conocern y comprendern los principales conceptos asociados, bajo la perspectiva de su desconstruccin individual, para as proceder a darles un sentido unvoco, segn la importancia que le cabe al Estado en la Gestin y Desarrollo Regional en Chile.

1.1 Desconstruccin y Construccin Terica.

1.1.1 Estado.

Es el Estado la forma organizativa ms compleja que el hombre haya podido constituir y consolidar en sociedad. Se trata de una estructura social, comprendiendo en ella una serie de elementos que le son propios, pero que de manera autnoma desarrollan un sentido unvoco, funcional y de perspectiva para cada uno de los miembros de la comunidad estadual.

An cuando su concepcin como tal (Estado) se remonta a la poca renacentista (Siglo XVI), es recin en el Siglo XVIII cuando adquiere una determinacin de vital importancia para la generacin de una administracin pblica, sea relativa a lo poltico principalmente, pero con un profundo cariz organizativo y funcional a sus propsitos ms elementales. Nos referimos al Estado Moderno, que como indica Alejandro Silva Bascun1 se trata de:

No obstante lo anterior, el Estado comprende una significacin ms compleja, la cual contiene una serie de elementos que le dan forma y sentido orgnico, pero un valor trascendental para la consecucin de objetivos superiores.

A continuacin se presenta un cuadro esquemtico (CUADRO N1), a objeto de detallar la uniformidad de elementos que involucran al Estado en un solo

1Silva B., A. (1997). Tratado de derecho constitucional. Santiago: Editorial Jurdica.

un fenmeno colectivo que se expresa en la existencia de un grupo de hombres que, residiendo en un territorio determinado, vive sometido a un poder que provee al bienestar de los asociados, ajustndose estos y la autoridad a reglas de derecho

3

conjunto. A posterior, se indicar de manera individual la significacin de cada uno de ellos.

CUADRO N1 Composicin y funcionalidad bsica del estado chileno

Poblacin.

He aqu el conjunto de personas, sean mujeres y hombres, que habitan el territorio del Estado, sin distincin de gnero, edad, religin, pertenencia tnica, poltica, religiosa y condicin socioeconmica, as como su nacionalidad (ver distinciones ms adelante), sean personas nacionales o extranjeras.

Respecto a la condicin de ciudadana, el ordenamiento constitucional chileno lo distingue con claridad al indicar que la Nacionalidad es el vnculo jurdico que une a la persona con el Estado, que de acuerdo al Art. 10 de la Constitucin Poltica del Estado (en adelante CPR), son chilenos:

4

Para el caso de los puntos a) y b), se distingue la categorizacin jurdica de Ius Solis y Ius Sanguinis. Para el primero, ser la condicin territorial la que determine la nacionalidad, mientras que para el segundo, la nacionalidad ser determinada por la consanguineidad de los progenitores y/o padres.

En tanto, la Ciudadana, a razn de la misma CPR en su Art. 13, indica que aquella se constituir de acuerdo a la Nacionalidad chilena, los 18 aos de edad como cumplimiento, y el no haber sido condenado a pena aflictiva. Lo anterior va aparejado a la adquisicin de derechos polticos, implicando el derecho a sufragio y derecho a optar a cargos de eleccin popular, entre otros.

En tanto, es preciso indicar que la Ciudadana puede perderse como condicin, a razn de la antecedente prdida de Nacionalidad, o bien por condena de pena aflictiva.

Territorio.

Cabe hacer presente aqu los diferentes distingos que le caben al Territorio del Estado, puesto que no es slo el espacio geogrfico del mismo, sino que tambin el espacio jurdico de su ejercicio, comprendiendo:

Al referirnos a Espacio Terrestre (o fsico), se indica el suelo y el subsuelo del casco del planeta delimitado por los lmites jurdicos del pas, y que se extiende bajo las aguas nacionales como subsuelo marino y de las aguas internas de lagos, fiordos e islas.

Nacidos en territorio chileno. Hijos de padre o madre chilenos, nacidos

en territorio extranjero. Aquellos extranjeros a los cuales se les

concede la nacionalidad mediante una ley.

Espacio Terrestre. Espacio Martimo. Espacio Areo. Espacio Jurdico.

5

En tanto, el Espacio Martimo es la prolongacin del Espacio Terrestre hacia el mar, comprendiendo el mar territorial, o zona de extensin de la soberana del Estado a una franja llamada de mar adyacente, entendida entre la costa y las 12 millas martimas, la zona contigua, o del mar jurisdiccional o contiguo, zona donde el Estado ejerce su jurisdiccin hasta las 24 millas, y el mar patrimonial, o zona econmica exclusiva, que se extiende hasta las 200 millas e incluye las aguas, el suelo y el subsuelo respectivo.

Para el caso del Espacio Areo, se trata de la columna de atmsfera que se proyecta hacia el espacio exterior de la Tierra contenida dentro de los lmites polticos del territorio y del mar territorial del Estado.

Finalmente, el Espacio Jurdico comprende los lugares que los tratados y las costumbres internacionales reconocen como parte de la jurisdiccin del Estado (naves y aeronaves de guerra y comerciales en alta mar, embajadas y legaciones acreditadas).

Poder.

Existe una relacin entre Poder y Bien Comn, de tal manera que el Estado no podr cumplir la consecucin del segundo sin contar con el primero, lo que se explica en la forma de concebir el Poder como una fuerza de la voluntad social destinado a conducir al grupo en la bsqueda del bien comn y capaz de imponer a los miembros la actitud que ella ordena2.

Ahora bien, es el Poder el que permite al Estado:

- Dictar leyes y normas. - Por medio de leyes y normas, resolver conflictos y controversias. - Y as, finalmente, aplicar leyes y normas.

Las leyes y normas deben poseer una caracterstica central, la cual es la de ser plenamente vinculantes, es decir, obligatorias, las cuales, al momento de abordar la resolucin de conflictos y controversias, deben poseer la fuerza necesaria, mediante los tribunales respectivos, para su cumplimiento.

CLASE 02

Valores y Principios Jurdicos.

2Nogueira A., H. Cumplido, F. (1993). Derecho poltico: Introduccin a la poltica y la teora del Estado. Santiago: Editorial Universidad Andrs Bello.

6

El Estado comprende una organizacin como forma de establecer un conjunto armnico de leyes y normas, cuya solidez se expresa en Valores y Principios Jurdicos, todos de carcter fundamental. Se dice que es armnico pues se enmarcan dentro de la siguiente jerarqua:

Las normas indicadas deben respetar todas aquellas que surjan por parte del derecho internacional, en donde el Estado haya tenido participacin, suscripcin y ratificacin.

Bien Comn.

Es la finalidad superior del Estado, para lo cual es indispensable la existencia del Poder suficiente para hacerlo efectivo. La CPR, en su Art. 1 indica con claridad que; el Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien comn, definiendo al Bien Comn como; La creacin de las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantas que la Constitucin establece. Por lo anterior, todas las acciones del Estado van encausadas hacia ese fin.

La complementariedad de los elementos descritos, junto a cada uno de sus significantes, converge en la concepcin de Chile como un Estado Unitario, lo cual se consolida en la CPR al indicar:

El Estado chileno es unitario, en cuanto existe un solo centro poltico y jurdico, lo que se traduce en la existencia de un Poder Ejecutivo, un Poder Legislativo y un Poder Judicial con competencia jurisdiccional en todo el territorio nacional.

Constitucin Poltica de la Repblica. Leyes. Decretos con Fuerza de Ley. Decretos Supremos. Reglamentos.

7

1.1.2 Regin.

An cuando Chile ostenta la caracterstica de poseer un Estado de carcter unitario, la CPR, en su Art. 3, consolida que para el ejercicio de sus acciones y tareas, la administracin pblica comprender diversos rganos, de gestin gubernamental como meramente administrativa, a objeto de promover un desarrollo territorial equitativo. Les cabe aqu un papel fundamental a la Regin, tanto en una acepcin conceptual como prctica. Adems, el artculo citado indica:

Cabe destacar el hecho de que Chile fue formando su Estado bajo una lgica unitaria, sin mayores contrapesos y desavenencias, bajo un ambiente de excepcional estabilidad institucional desde sus inicios como repblica. Tras la poca de la colonia, el pas posee un territorio compacto, sin poblacin indgena al norte del Bo-Bo, con la mayor parte de la poblacin en la zona central. La estructura social simple3, lo que se suma a que la omnipresencia de Santiago, desde donde siempre ha radicado el centro de decisiones y acciones polticas del pas, jams pudo verse amenazado ante una diversidad regional evidente. Ante esto, Pinto Rodrguez indica4:

En tanto, una concepcin del trmino, ms apropiada para comprender su relacin y complementariedad con el Estado, sera la de dimensin media, segn

3Cerutti, . Gonzlez, C. (2005). Notas sobre formacin del Estado nacional en Chile. Buenos Aires: Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas. 4Pinto R., J. (2003). La formacin del Estado y la nacin, el pueblo mapuche. De la inclusin a la exclusin. Santiago: Centro de Investigaciones Diego Barros Arana.

Los rganos del Estado promovern el fortalecimiento de la regionalizacin del pas y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional

... se impuso con relativa facilidad la idea de unidad en torno a un Gobierno Central, con poderes y facultades para decidir el futuro de Chile desde la capital... El sistema unitario se impuso as sin mayor dificultad

8

determinacin geogrfica, con una identidad, valores, naturaleza, cultura y patrimonio homogneos.

Las caractersticas comunes que posee una regin pueden ser fsicas, econmicas, sociales, histricas, etc., pudiendo existir, segn la divisin poltico-administrativa del Estado en cuestin, ms de una en su extensin geogrfica.

La situacin chilena, as como el patrn latinoamericano, considera una serie de variables vinculantes entre s para la composicin de la regin (o regiones) como colectividad territorial. En ellas encontramos:

Ahora bien, en la regin encontraremos presentes stas variables vinculantes, las cuales se darn una sincrona mediante la combinacin de cuestiones relacionadas con la geomorfologa, el clima, la poblacin, las razas, el folklore tpico, fiestas tpicas, escritores, pintores, escultores, la minera, la agricultura, nivel de industria, y las autoridades locales.

El espacio geogrfico de una regin en un pas como Chile, somete la existencia de los diferentes servicios pblicos al Gobierno Central, recayendo en las autoridades polticas y administrativas de la zona, armonizar los intereses locales con las polticas, programas y/o acciones gubernamentales de directriz nacional.

1.1.3 Descentralizacin.

La reconfiguracin del Estado ha tendido de manera certera a descentralizarse, posibilitando que la toma de decisiones y la ejecucin de sus diferentes polticas, programas y acciones tengan un sub-centro distinto, depositando responsabilidades en instancias relativamente ms directas con el asunto y/o problema a abordar.

Lo anterior tiene un carcter poltico-administrativo, en donde los espacios de decisin comprenden ms actores, sea desde el Gobierno Central, gobiernos regionales y las administraciones municipales. Esto equivale tambin al surgimiento de nuevas problemticas, en donde se suma la ciudadana y su participacin en las decisiones.

Elementos Geopolticos. Elementos Histricos. Elementos Culturales. Elementos Econmicos. Elementos Sociales.

9

Para el caso chileno, no significa que el centro (de decisiones) pierda preponderancia por sobre las decisiones que los gobiernos regionales puedan adoptar. Cabe reconocer su enorme influencia en la actualidad. Se trata de la aplicacin lenta y gradual de una tendencia administrativa, con bemoles y crticas de por medio, que acogen un llamado a que sus polticas tengan una coherencia mayor y efectividad concreta en los asuntos a tratar, pero que sigue teniendo en el Gobierno Central al principal impulsor.

Al sealar a la descentralizacin como una tendencia, se hace referencia directa a que se trata de un proceso incompleto, inacabado, por lo dems reciente, el cual ha tenido principal apoyo en la visin tecnocrtica que apela a una reduccin del tamao del Estado, pero tambin desde la visin democrtica del Estado, en cuanto a profundizar en la democratizacin de las estructuras del mismo, en donde la sociedad civil juegue un rol de mayor preponderancia.

Para el caso de la Descentralizacin Fiscal, se trata de una cuestin esencialmente tcnica la cual involucra aspectos tributarios y financieros respecto al Estado. An cuando sobresalen fuertes presiones para que se produzca una reforma orientada en tal sentido, a razn del desequilibrio detectado, pues la produccin regional, medida en PIB (producto interno bruto), siempre es mayor, en tributacin, a lo finalmente recepcionado desde el Gobierno Central, Chile ha sido un pas reacio a darle una autonoma fiscal a las regiones.

La composicin de la descentralizacin es compleja segn las reas que comprenda, teniendo como misin cumplir con la reforma del Estado en curso (ver CUADRO N2). En los apartados siguientes veremos con detalle los aspectos de la Descentralizacin Administrativa y Descentralizacin Poltica, ahondando ahora acerca de la Descentralizacin Fiscal.

10

CLASE 03

CUADRO N2 Centro decisional del estado y composicin de proceso de descentralizacin como

parte de la reforma del estado

No obstante subyacen claras diferencias entre descentralizacin y autonoma, la transferencia de recursos debera ser de mayor proporcin hacia las regiones, junto con un mayor poder de decisin sobre la inversin, ms all de los instrumentos existentes y su lgica de procedimiento (cabe mencionar ac el

11

FNDR, visto en la unidad anterior). La clave es una estabilizacin del marco de ingresos de las regiones, cuestin de que puedan planificar sus finanzas en un horizonte de largo plazo, sin una dependencia frrea a fluctuaciones financieras que afecten a la nacin en su conjunto.

La Descentralizacin, como un proceso dado al interior de la Reforma del Estado, desarrollado en circunstancias de cambios polticos, sociales y econmicos, comprende que los recursos y funciones, dados desde el Gobierno Central, consoliden de cierta forma los procesos de democratizacin y modernizacin de la administracin pblica.

En Chile, el desarrollo del proceso de Descentralizacin ha tenido su nfasis en los ltimos cuarenta aos aproximadamente. Si bien su inicio est marcado por la aplicacin de cambios estructurales en un contexto de dictadura, tras la reinstauracin de la democracia, las aristas de impulso responden a cuestiones de democratizacin y representacin poltica al interior de la estructura del Estado, permitiendo ejecuta polticas sociales de mayor cobertura y calidad, entre otros.

1.1.4 Regionalizacin.

Cabe sealar a priori que la Regionalizacin comprende un proceso mediante el cual el Estado, a objeto de desarrollar de manera ms eficiente, eficaz y correspondiente a su extensin territorial, las diferentes tareas y acciones de su gestin. Por lo anterior, la Regionalizacin, en su composicin elemental, comprender:

Ahora bien, la Regionalizacin implica una rigurosidad que posibilite el desarrollo armnico, sistemtico y constante de la poblacin en donde se aplicar el reordenamiento al cual se hace referencia. Para ello toda norma, procedimiento e institucionalidad creada con esos propsitos, debe ajustarse a las caractersticas del espacio fsico que se pretenda adscribir al proceso.

Todo proceso de Regionalizacin implica etapas de realizacin (ver CUADRO N3), las cuales comprenden el desarrollo de capacidades, y potenciacin de las existentes, ms all de la administracin pblica, circunscritas

Reordenamiento y/o Redistribucin del Espacio Territorial, segn las caractersticas geopolticas, naturaleza, econmicas, sociales y polticas, del total de su extensin territorial.

12

a consideraciones de carcter poltico-institucional, las cuales podemos consignar de la siguiente manera:

CUADRO N3 Etapas del proceso de regionalizacin

Cuando se indica acerca de Medidas e Instrumentos de Descentralizacin y Desconcentracin del Estado, se hace referencia al espacio territorial en donde el proceso tiene ejecucin y/o aplicacin, a objeto de no obviar el impulso al desarrollo econmico de las zonas geogrficas en cuestin, junto con una estructura administrativa ms cercana y cotidiana al conjunto social.

El Estado, como estructura exclusiva de alcance nacional, ya no es el nico actor a cargo de distribuir los beneficios del desarrollo. Hoy, esta es una tarea compartida entre una diversidad de actores nacionales, regionales, provinciales y locales, pblicos o privados, que necesariamente deben coordinarse para llevar a cabo las funciones que la ciudadana les demanda.

Cuando hablamos de Regionalizacin lo hacemos tambin de descentralizacin en un nivel poltico-territorial, pues la orientacin que adquiere es mayormente compleja que la misma descentralizacin administrativa.

13

Regionalizar es crear una institucionalidad, con autoridades dotadas de poder de decisin, sea en lo administrativo, poltico, econmico, cultural y social, segn el territorio correspondiente.

La regionalizacin es en la prctica una descentralizacin territorial con ribetes polticos en su esencia, pues se realiza de modo pleno y en forma constante, en espacios institucionales uniformes y compuestos por elementos culturales, sociales, econmicos, y por ciertos polticos. Es as como se asignan responsabilidades, competencias y funciones a los Gobiernos Regionales, a los diferentes servicios pblicos del Gobierno Central con presencia y participacin regional, cuestin de que la gestin y normativa sea eficiente y efectiva.

CLASE 04

2. HISTORIA POLTICO-ADMINISTRATIVA DE LA GESTIN Y DESARROLLO REGIONAL EN CHILE.

En este apartado los/as alumnos/as conocern y comprendern las diferentes etapas que la administracin pblica chilena ha experimentado en su transcurso histrico, en relacin a las formas de organizacin poltico-administrativa que ha tenido en cuanto a la tensin entre centralizacin, concentracin y regionalizacin.

Chile ha llevado a cabo, con nfasis en los ltimos veinte aos, una compleja serie de reformas poltico-administrativas tendientes a regionalizacin, desconcentracin y/o descentralizacin de su administracin pblica, respondiendo as a una tendencia de poltica pblica, no slo latinoamericana, sino que global. De esta forma, y a objeto de los contenidos a abordar, el trnsito histrico de este proceso se clasifica de la siguiente forma:

Es importante destacar que la organizacin del Estado chileno actual tiene una constante caracterstica, desde sus orgenes, de alta concentracin y centralizacin del poder poltico, as como tambin en el aspecto econmico. A mediados del siglo XX, con el robustecimiento del aparato pblico, donde se asumen tareas y desafos en diversos sectores, sea en materia de salud, vivienda y educacin principalmente, se hacen evidentes el crecimiento inorgnico del Estado.

14

2.1 Centralizacin.

Para Sergio Boisier5 Chile posee cinco elementos que moldean y/o configuran su centralismo. Nos indica que; i) el modelo borbnico de concepcin de la soberana y en consecuencia, de la organizacin del Estado y de la administracin pblica; ii) la situacin de guerra que casi en forma permanente afect a Chile desde la Conquista hasta fines del siglo XIX; iii) la influencia del Ministro Diego Portales a partir de los aos treinta del siglo XIX, con justicia considerado el "forjador del Estado-Nacin"; iv) la modernizacin decimonnica a partir de la dcada de los sesenta, y v) el proceso de migracin rural/urbana en los treinta, cuarenta y cincuenta de este siglo, son los principales hechos histricos detrs de una evidente y preocupante realidad.

Cabe destacar que Chile tiene una configuracin poltico-administrativa actual que no se condice con su origen, puesto que la centralizacin excesiva de su Estado no fue tal desde sus inicios como colonia de la corona espaola, ni como repblica independiente a posterior. Chile nace desde lo local, a razn de los pueblos originarios existentes, particularmente del pueblo mapuche, y la estructura poltica del cabildo colonial, los cuales tendieron a una distribucin de funciones descentralizada, con canales comunicantes horizontales entre los miembros de la comunidad, en donde la identidad y el sentido de pertenencia emergan desde lo local.

De acuerdo a lo anterior, la conformacin socio-poltica del pas poco a poco se va moldeando de manera centralizada, sin resolucin efectiva, por muchos aos, de las cuestiones sociales, sean la pobreza, marginalidad y subdesarrollo de determinadas zonas y localidades. Hoy en da persisten, en menor grado, aquellas problemticas descritas, a pesar de que el pas posee la economa ms abierta y globalizada del continente, con un alarmante y preocupante grado de centralismo poltico-administrativo. Esto ltimo tiene ribetes de atencin cuando la insercin del pas depende del fortalecimiento de las capacidades sociales, humanas, econmico-productivas e institucionales.

Para el Consejo Nacional para la Regionalizacin y la Descentralizacin de Chile (CONAREDE) la problemtica de la centralizacin del pas la situacin es crtica, sealando; Durante diversos perodos de su historia, Chile ha experimentado una creciente centralizacin en diferentes dimensiones relevantes de su proceso de desarrollo, transformndose en el pas ms centralizado de Amrica Latina en relacin al tamao de su economa, su poblacin y su territorio. El estilo de desarrollo adoptado por el pas se caracteriza por su xito en el nivel macro-nacional, en contraste con severas carencias en los niveles micro-local y

5 Boisier, S. (2000). Chile: la vocacin regionalista del rgimen militar. Santiago: Revista de

Estudios Urbanos y Territoriales (EURE).

15

meso-regional, resultando en pronunciadas desigualdades territoriales y sociales6.

Respecto al punto en cuestin, para Boisier (2000); Se ha sealado en muchas oportunidades que Chile constituye una suerte de epifenmeno del centralismo latinoamericano. Las causales apuntan a cuestiones de diverso orden, desde la configuracin geomorfolgica del territorio nacional, pasando por la dificultad de espaoles primero y de chilenos despus para establecer la soberana del Estado sobre la totalidad del territorio, a causa de la tenaz resistencia araucana.

Por cierto, se mencionan con frecuencia, adems, las guerras externas que provocaron la anexin de importantes territorios, de manera tal que slo a partir de la tercera dcada de este siglo queda configurado el territorio nacional tal como hoy se le conoce, despus de resuelto el plebiscito sobre Tacna y Arica e iniciada la real colonizacin de Aysn. Se agrega todava un asunto por dems importante: la herencia jurdica y administrativa espaola, heredera, a su turno, del centralismo borbnico francs7.

Todo proceso de descentralizacin se encuentra firmemente dependiente de un factor jurdico-legal, el cual, por medio de la Constitucin Poltica de la Repblica, y las diferentes leyes que le definen (a la descentralizacin como proceso), hacen una distincin conceptual entre los trminos de gobierno y administracin del Estado, condicionando el proceso de descentralizacin, a que la facultad de gobernar slo puede desconcentrase y nicamente la facultad de administrar puede descentralizarse.

No obstante lo anterior, subyace una percepcin general respecto a los avances en esta materia, dando cuenta de un proceso paulatino, selectivo y gradual, donde las iniciativas impulsadas no han configurado un modelo en particular, as como tampoco han dado para crear uno, careciendo de una conduccin y liderazgo del proceso global que comprende.

2.2 Concentracin.

De acuerdo a lo sealado anteriormente, las caractersticas del Estado chileno estn marcadas por un fuerte rasgo de concentracin administrativa, social, econmica y, por cierto, poltica, haciendo parecer perpetuo un modelo de carcter centralizador, el cual ha sufrido modificaciones que han tendido a perfeccionar una forma de organizacin que tiene su origen en la adopcin de un

6 CONAREDE (2009). Chile ser descentralizado o no ser desarrollado. Temuco: Universidad de

la Frontera, Instituto de Desarrollo Local y Regional (IDER). 7 Boisier, S. (2000). Chile: la vocacin regionalista del gobierno militar. Santiago: Revista EURE.

16

modelo napolenico del Estado-Nacin, cuyo principal exponente es Diego Portales, dando lugar a una institucionalidad de marcado rasgo autoritario y, por consiguiente, de concentracin del poder poltico.

A razn de lo anterior, la Concentracin, como concepto ligado a la administracin pblica, nos indica la aglutinacin de funciones y competencias en un rgano o conjunto de stos, pertenecientes todos a un mismo centro decisional.

Ejemplo: En materia de obras pblicas, no slo acta concentradamente el ministerio del ramo, sino que tambin las carteras de bienes nacionales y vivienda y urbanismo para el caso de la construccin de una carretera.

El marcado acento centralizador del Estado chileno indica que se trata de una institucin demasiado grande, pero que a su vez es demasiado pequea:

Esa grandeza la manifiesta con torpeza e ineficiencia, donde la distancia entre autoridad y ciudadana no comprende espacios reales de participacin y de control social.

La pequeez, por su parte, implica ineficacia, pues no apunta a la resolucin de las demandas de bienes y servicios por parte de la ciudadana.

Se debe abordar con seriedad el marcado acento uniforme de la institucionalidad del Estado, pues en la actualidad redunda en un desconocimiento y subutilizacin de las riquezas y bondades del pas, sin transformarle en parte del potencial base para un desarrollo humano y productivo futuro.

El pas debe ser capaz de insertarse en el concierto internacional, en el aprovechamiento de las oportunidades que brinda la globalizacin, previniendo sus amenazas, fortaleciendo las capacidades regionales, en toda la amplitud del territorio nacional.

Desde una perspectiva analtica, la Concentracin nos ofrece dos distinciones principales (ver Cuadro N4):

17

CLASE 05

CUADRO N4 TIPOS DE CONCENTRACIN

- Concentracin Esttica; referida a las funciones y competencias exclusivas de las diferentes entidades pblicas.

- Concentracin Dinmica; referida a las funciones y competencias trasladadas entre las diferentes entidades pblicas, segn condicionantes de mando y jerarqua presentes entre ellas.

No obstante lo anterior, la Concentracin Dinmica es la que colabora de mejor forma en el trnsito a la Desconcentracin del aparato administrativo, por medio de la transferencia en el ejercicio de las respectivas funciones y competencias entre las diferentes entidades pblicas, desde el Gobierno Central al Gobierno Regional, an cuando la titularidad de los actos administrativos permanezca en el rgano primario, puesto que se acta dentro de un mismo mbito.

Ejemplo: El Ministerio de Planificacin y Cooperacin (MIDEPLAN), rgano central, acta por medio de su Secretara Regional Ministerial (SEREMI) en las diferentes regiones del pas, para la asignacin de transferencias financieras a las familias en situacin de vulnerabilidad social, estratificadas mediante la Ficha de Proteccin Social (FPS).

18

Es importante sealar que la Desconcentracin permite racionalizar el aparato administrativo del Estado, en cuanto prevalecer enfoques regionalistas y/o locales frente al tratamiento y resolucin de determinados asuntos y problemticas. De esta manera, tanto directivos como funcionarios del Gobierno Regional podrn hacer primar factores propios del territorio, an cuando no modificar los parmetros de directriz nacional bajo los cuales se construye la poltica pblica en cuestin. Esto ltimo pone de manifiesto que la Desconcentracin (bajo una significacin dinmica), es una arista de la Centralizacin, pues depende, en la estructura regional, de la jefatura superior central.

La Desconcentracin entonces tiene una equivalencia simple a la transferencia en el ejercicio de funciones, tratndose de un procedimiento meramente tcnico, con efectos circunscritos a ciertas tareas, limitado a cuestiones administrativas y jurdicas. A modo de adelanto, ser la Descentralizacin, en conjunto con un proceso efectivo de Regionalizacin, la que posea mayores alcances al interior de la estructura administrativa.

La Desconcentracin es una medida adoptada mediante resolucin de la institucionalidad que requiera una funcionalidad ms operativa que la existente, cuestin de dar cumplimiento efectivo a su misin organizacional. Bajo ese propsito, la responsabilidad ltima sigue siendo, como ya decamos, del superior jerrquico, de quien ha transferido las atribuciones, manteniendo un rol de control y fiscalizacin de las mismas.

Ahora bien, la Desconcentracin posee dos distinciones principales, pues esta puede ser de carcter Funcional o Territorial.

- Desconcentracin Funcional; referida a la especializacin de las atribuciones y de la gestin pblica de determinada entidad pblica sobre las actividades o materias de tipo ejecutivo o resolutivo que se transfieren de una instancia jerrquica superior a una de menor rango.

Ej. Ministro de Economa a Director Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC).

- Desconcentracin Territorial; referida a la transferencia de funciones y/o atribuciones, entre una autoridad jerrquica superior a otra inferior, considerando la territorialidad del ejercicio efectivo de esta autoridad de menor rango.

Ej. Ministros a Secretarios Regionales Ministeriales (SEREMI).

19

Para finalizar este punto, rescataremos las palabras de Joan Prats, quien nos indica que; El salto al desarrollo requerido para que Chile se instale estructuralmente entre los pases avanzados del mundo, se encuentra bloqueado por un haz de desigualdades anudadas por la concentracin econmica, poltica y territorial del poder8.

2.3 Regionalizacin.

En la actualidad, la normativa legal alusiva a la gestin regional indica, por medio de la Constitucin Poltica de la Repblica en su Captulo XIV (Art. 110 al 126), que la forma de organizacin poltico-administrativa del pas tiene una significacin mediante el proceso de Regionalizacin, entendido este como un mecanismo de Descentralizacin Territorial. Ejemplo de esto es la actual divisin poltico-administrativa del pas, comprendiendo 15 regiones y 54 provincias.

No obstante lo anterior, situacin actual de la regionalizacin del pas, es conveniente revisar en detalle el trnsito histrico de la forma de organizacin del espacio territorial del pas, el cual, desde su origen republicano hasta el ao 1974, se organiz, poltica y administrativamente, en provincias, siendo las regiones un concepto relativamente nuevo.

Es importante destacar que Chile no es un pas dable a una administracin de su territorio, puesto que representa, en trminos geogrficos y caracterizacin, una complejidad de la suma alta, sea en cuestiones de conectividad, comunicaciones, factores climticos y 4.000 km. de longitud.

No obstante aquello, Chile ha sido capaz d darse una organizacin poltico-administrativa desde el siglo XIV, pasando de territorios fraccionados de gran extensin, a territorios de menor longitud, siendo ms armnicos en los tipos de atributos que se dotan a cada regin para conformarse como tal.

Tras la Primera Junta Nacional de Gobierno (1810), la divisin poltico-administrativa del pas se inicia con la existencia de slo tres provincias, siendo ellas las de Coquimbo, Santiago y Concepcin (determinadas en 1811, bajo la conduccin de gobierno de Jos Miguel Carrera). Al pasar los aos, el crecimiento demogrfico, as como a una comprensin mayor de las particularidades territoriales del pas, las provincias aumentaron a 25.

Sera recin, a mediados del siglo XX (1950), el que las provincias se fueran robusteciendo en zonas geogrficas de mayor amplitud. Sobre la base de criterios esencialmente econmicos, la Corporacin de Fomento de la Produccin

8 Prats, J. (2008). Poltica de Estado y agenda compartida: Dimensiones claves, experiencias

internacionales. Temuco: VI Encuentro Nacional de Estudios Regionales.

20

(CORFO) propone una divisin ms amplia, la cual comprenda la existencia de una divisin basada en Norte Grande, Norte Chico, Ncleo Central, Concepcin y La Frontera, Regin de Los Lagos, y Regin de Los Canales.

La descentralizacin ha sido un tema de inquietud en Chile desde la dcada de 1960, experimentando diversos perfeccionamientos formulados en modificaciones a la legislacin pertinente o en la instauracin administrativa de nuevos instrumentos descentralizados de inversin. Podemos identificar un marco general en el cual se inserta este proceso, que se compone de aspectos internos, como tambin de factores externos al pas que afectan y condicionan la descentralizacin, ligndole a cuestiones de desarrollo econmico y productivo puntualmente.

Boisier (2000) destaca; El Gobierno de Frei crea la Oficina de Planificacin Nacional (ODEPLAN) y traspasa a su novsima Subdireccin de Planificacin Regional las tareas respectivas en manos de la CORFO, inicindose as un perodo de notable creatividad en la formulacin de polticas pblicas de desarrollo regional. La descentralizacin, si bien balbuceante y ni siquiera bien conceptualizada se instala en el centro mismo de la cuestin regional. Un cuarto de siglo despus, el documento principal producido en esa poca (Poltica de Desarrollo Nacional. Directivas Nacionales y Regionales) mantiene buena parte de su validez metodolgica9.

En dicha dcada, sobresalen aristas donde predominan aspectos polticos y culturales. Determinantes polticas se plantean en relacin a la existencia de un Estado unitario, como estructura inamovible del proceso descentralizador, lo que podra ser una contradiccin en s mismo, pero que tiene validez segn la estabilidad institucional que caracterizaba al pas hasta ese entonces. Se pretenda la compatibilidad de una estructura de ese tipo, vislumbrando un Estado descentralizado, en la medida que los organismos de menor jerarqua, presentes en las regiones, se concibieran como un nivel adicional para el ejercicio del poder, y no como un servicio pblico ms adicionado.

En 1967, la Oficina de Planificacin Nacional (ODEPLAN, actual Ministerio de Planificacin y Cooperacin -MIDEPLAN) estableciendo nuevas regiones, asimilando ya un nmero mayor, y tambin bajo un prisma econmico-productivo. Es as como el territorio nacional qued dividido en 11 regiones y una zona metropolitana.

Este sistema se caracteriz por ser determinado segn polos de desarrollo productivo, en donde cada una de las regiones tuviera un centro (ciudad) que concentrar las principales actividades econmicas de la regin. Esta modificacin

9 Boisier, S. (2000). Chile: la vocacin regionalista del gobierno militar. Santiago: Revista EURE.

21

estableci que Santiago fuera el centro de desarrollo nacional, y que las ciudades de Antofagasta, Valparaso y Concepcin fueran los polos de desarrollo multi-regional.

CLASE 06

En tanto, el proceso de regionalizacin que configura con mayor propiedad a la actual divisin poltico-administrativa del pas es el aplicado desde el ao 1974. Bajo el rgimen burocrtico autoritario (1973-1990) se crea la Comisin Nacional para la Reforma Administrativa (CONARA), la cual tiene como principal lograr una efectiva integracin del territorio nacional, considerando aspectos econmicos, sociales, polticos y administrativos. Bajo esa lgica, las regiones quedaron de la siguiente forma:

I Regin de Tarapac.

II Regin de Antofagasta.

III Regin de Atacama.

IV Regin de Coquimbo.

V Regin de Valparaso.

VI Regin del Libertador Bernardo O'Higgins.

VI Regin del Maule.

VIII Regin del Bo-Bo.

IX Regin de la Araucana.

X Regin de Los Lagos.

XI Regin de Aisn del General Carlos Ibez del Campo.

XII Regin de Magallanes y de la Antrtica Chilena.

XIII Regin Metropolitana de Santiago.

Cabe tener presente que esta divisin poltico-administrativa enumera las diferentes regiones, asignndole una identificacin con nombre en 1978.

22

Ahora bien, la regionalizacin impulsada en el perodo dictatorial no respondi, bajo ninguna circunstancia, a una demanda social, ni menos a un proceso histrico en desarrollo, a diferencia de la creacin de nuevas regiones en el ao 2005. Se trata entonces, de una racionalidad de carcter burocrtico, que nace desde el propio Estado, siendo impuesta por las autoridades gubernamentales de ese momento, mediante las caractersticas propias de ese tipo de rgimen, es decir segn decreto presidencial y posteriormente con un decreto con fuerza de ley.

Lo anteriormente sealado, para Boisier representa; En primer trmino, tal cultura no puede ser impuesta, sino que debe ser construida a partir de las microculturas preexistentes. En segundo lugar, la cultura regional debe representar una mezcla virtuosa del rescate, preservacin y socializacin de las culturas locales con la asimilacin de la cultura "universal" (si este concepto existe como tal). Lo claro, en cualquier caso, es que se requieren varias culturas: una cultura entendida en su acepcin ms tradicional, como cosmogona y como tica, que muestran particularidades ligadas al territorio, y tambin una cultura en una acepcin desarrollista si se quiere, como una mezcla igualmente virtuosa entre la cultura competitiva/individualista y la cultura cooperativa/solidaria en relacin al desarrollo econmico10.

Entre los aos 2004 y 2005, por medio de una modificacin al artculo de la Constitucin Poltica de la Repblica que indica el nmero de regiones con las cuales cuenta el pas, se crean las regiones XIV Regin de los Ros y XV Regin de Arica y Parinacota, cuya comprensin territorial nace de las regiones I Regin de Tarapac y X Regin de Los Lagos respectivamente.

Cabe destacar que la regionalizacin del pas ha permitido alcanzar objetivos primordiales para el desarrollo y crecimiento del pas:

Disminucin de los niveles de concentracin de la poblacin, por medio de la promocin del desarrollo socio-econmico de las regiones que poseen actividades productivas de inters nacional (minera y agricultura en lo principal), adems de la instalacin de institucionalidad pblica (servicios pblicos) en zonas extremas y/o prioritarias del Estado.

Disminucin del Producto Geogrfico Bruto (PGB) en Santiago. Esto se ha logrado, dando una mayor transferencia de atribuciones y competencias, desde el nivel central a organismos regionales.

10 Boisier, S. (2000). Chile: la vocacin regionalista del rgimen militar. Santiago: Revista de

Estudios Urbanos y Territoriales (EURE).

23

No obstante lo anterior, subyacen desafos prioritarios respecto a la profundizacin de la regionalizacin, entendida bajo la perspectiva de un proceso continuo, flexible y perfectible en el tiempo:

Complementariedad de caractersticas regionales referidas a elementos sociales, histricoculturales, jurdicos, administrativos, ecolgicos y ambientales, entre otros.

Descentralizar, transfiriendo responsabilidad a la ciudadana, la decisin poltica de eleccin de las autoridades regionales, sean el/la Intendente/a y el Consejo Regional11.

Es importante tener en cuenta que cada una de las unidades territoriales estructuradas como una regin, deben poseer los siguientes elementos, vitales para su desarrollo y prosperidad:

Cada unidad territorial debe contar con una dotacin de recursos propios, que avalen una perspectiva de desarrollo econmico de amplia base.

Debe poseer una estructura urbanorural que garantice un nivel de servicio bsico a la poblacin.

Debe contar con un lugar central que acte como centro o ncleo de las actividades econmicas y sirva de orientador de la dinmica de crecimiento.

La base poblacional debe ser lo suficientemente grande para impulsar el desarrollo, actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo.

El tamao de las regiones debe ser tal, que facilite una administracin territorial adecuada y un buen manejo de los recursos naturales existentes.

Cabe tener presente que la descentralizacin en Chile, en cuanto proceso, se ha desarrollado principalmente durante las ltimas tres dcadas. En este perodo, se han concretado reformas en la estructura institucional, administrativa y financiera del Estado, que han afectado mbitos como la democratizacin y representacin poltica, la aplicacin de la poltica social, y la participacin de las comunidades y autoridades locales en la definicin del desarrollo econmico y social de sus territorios, distinguindose, de tal forma, las funciones de gobierno interior y de administracin del Estado.

11 Recientemente, el gobierno del Presidente Sebastin Piera despach al Poder Legislativo una

iniciativa legal que democratiza la estructura decisional de los gobiernos regionales en Chile.

24

La funcin de gobierno interior est referida a la autoridad superior, el Presidente de la Repblica. Su objetivo principal es conservar el orden pblico y la seguridad exterior. La funcin de administracin se refiere a las actividades desempeadas por los rganos competentes, para cumplir con las disposiciones de la autoridad poltica y atender las necesidades nacionales, regionales, provinciales y comunales de manera continua y permanente. Esta funcin tambin puede ser considerada como el conjunto de servicios encargados de satisfacer las necesidades pblicas.

2.4 Complementariedad y Funcionalidad.

Cabe tener presente que la descentralizacin se identifica como un fenmeno, el cual comprende el desarrollo de un proceso continuo por un lado, o bien, como una situacin ptima alcanzada o desarrollada a travs del tiempo. Como ya se dijera, la descentralizacin posee una multidimensionalidad, por cuanto es posible aplicarla o detectarla en asuntos meramente administrativos, fiscales, y polticos. No obstante aquello, requiere siempre de un compromiso social responsable, puesto que establece relaciones y jerarquas de poder pblico entre el Estado, su administracin y la ciudadana.

A lo largo del apartado se ha revitalizado el sentido de la descentralizacin (an cuando lo ser ms en el siguiente), subyaciendo una conceptualizacin acerca de la territorialidad que asume la descentralizacin, involucrando connotaciones alusivas al tipo de actividades administrativas, segn la regionalidad y/o forma en la cual se va a aplicar, del desenvolvimiento adecuado de las actividades en cuestin, del espacio vinculante con otros territorios, junto con el espacio donde se aplicaran las polticas pblicas, de donde se produce la inversin pblica a favor de los sectores vulnerables de la poblacin. Pues bien, la descentralizacin tiene un componente social de fuerte arraigo, en hacer efectivo el rol que le cabe al Estado en los territorios prioritarios.

Sin embargo, la percepcin general respecto a las complejidades de la concentracin del pas en el centro poltico que significa la Regin Metropolitana de Santiago, inclusive ms all de ese mbito, se ha visto relativamente alterada por propuestas e iniciativas que involucren un desarrollo ms equitativo entre todas las regiones del pas, lo cual es avalado por datos y cifras que muestran una tendencia hacia una convergencia entre las regiones en materia de desarrollo, an cuando no es suficiente.

En Chile, el proceso de desarrollo regional ha estado caracterizado por dos cuestiones dadas histricamente:

25

Diferencias Sociales; segn indicadores de acceso a la educacin, ingreso per-cpita, posibilidades de acceso a la poblacin, infraestructura fsica, existencia de servicios bsicos, entre otras.

Concentracin y Centralizacin de Inversin Pblica y/o Privada; segn lo constatado en la Regin Metropolitana de Santiago y regiones aledaas, provocando que localidades ms alejadas de este centro urbano perciban (y tengan) grandes dificultades para su consideracin e inclusin en la toma de decisiones respecto al desarrollo de sus territorios.

CLASE 07

Es por eso que dentro de las iniciativas de desarrollo territorial, que fortalecen a las regiones, podemos mencionar:

Planes especiales por zonas extremas y deprimidas.

Plan de reactivacin de Valparaso.

Plan de Desarrollo de la provincia de Arauco.

Plan Integral Lota.

Plan Austral y la Ley Austral, que establece incentivos tributarios para el desarrollo econmico de las regiones XI, XII, y la provincia de Palena.

Chile ha llevado a cabo, con nfasis en los ltimos veinte aos, una compleja serie de reformas poltico-administrativas tendientes a regionalizacin, desconcentracin y/o descentralizacin de su administracin pblica, respondiendo as a una tendencia de poltica pblica, no slo latinoamericana, sino que global.

Los datos y cifras aludidos se representan por medio del ndice de Desarrollo Humano, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Los indicadores econmicos y sociales que muestran una tendencia hacia un desarrollo ms equilibrado indican que las regiones de Chile han aumentado el nivel de desarrollo humano desde 1990 a la fecha.

La disyuntiva entre centralizacin y descentralizacin, existe consenso acerca de que se debe ahondar en la perspectiva de democratizacin de la institucionalidad pblica, como elemento clave para el desarrollo social, econmico y poltico del pas. Para eso, es necesario contar con una estructura institucional que lidere el proceso de descentralizacin, incluyendo liderazgos polticos

26

representativos, elegidos mediante escrutinio popular, a nivel regional, adems de una poltica de descentralizacin y un modelo estratgico.

De acuerdo a lo anterior, la descentralizacin siempre requerir de un esfuerzo permanente, contando con consensos poltico-legislativos, as como poltico-sociales, los cuales permitan que este compromiso social sea fiable, para as la estructura administrativa del Estado pueda impulsar las iniciativas a favor de la equidad, tanto social, pero especialmente territorial, superando cuestiones estructurales que no le permiten mayor autonoma y cumplimiento.

En tanto, las tareas ms urgentes respecto a la materia pasan por:

Democratizacin del Estado, mediante una reforma a la Constitucin de la Repblica, la cual otorgue un a la ciudadana la posibilidad de dar eleccin, mediante el sufragio, de las autoridades regionales. Por otro lado, y complementando lo anterior, instaurar legalmente los procedimientos de participacin ciudadana, favoreciendo la relacin y vinculo entre autoridad y comunidad, as como en medidas de informacin pblica y control ciudadano.

Descentralizacin y desconcentracin de la administracin pblica, en donde se materialice la transferencia de atribuciones y competencias desde el nivel central al nivel regional, provincial y local. Tanto autoridades regionales como locales podrn enfrentar los problemas de la ciudadana de mejor forma, hacindoles participes del proceso de desarrollo de sus territorios y localidades.

Incremento de los recursos e inversin pblicos a disposicin de los gobiernos regionales y administracin municipal, haciendo de los presupuestos financieros un crecimiento sostenido en la distribucin equitativa y eficaz de los recursos.

Cabe hacer presente, una vez ms, que la descentralizacin es una tendencia de nivel mundial, confluyendo en ella cuestiones de diverso orden, tales como la creencia ilusa de que las regiones, donde se impulsan stos procesos, tienen la capacidad de resolver de manera autnoma sus problemticas. As tambin que la evolucin econmica, que obliga al Estado a ser ms eficiente y el avance sin precedentes de las tecnologas de informacin y comunicacin, hacen que el gobierno (central) se comprometa de manera ms decidida a impulsar las tendencias descentralizadoras, a objeto de poseer un ordenamiento territorial ms moderno y eficiente.

27

Todo esto no ha significado una realidad concreta, an cuando exista conciencia de la tendencia. La transformacin profunda de la forma en que el Estado chileno de administracin a su territorio, y la relacin de su gobierno central con los gobiernos regionales y dems rganos de la administracin del Estado, as como con el sector privado, marcaran una etapa significativa en el desarrollo institucional del pas.

Subyace as una conceptualizacin acerca de la territorialidad que asume la descentralizacin, involucrando connotaciones alusivas al tipo de actividades administrativas, segn la regionalidad y/o forma en la cual se va a aplicar, del desenvolvimiento adecuado de las actividades en cuestin, del espacio vinculante con otros territorios, junto con el espacio donde se aplicaran las polticas pblicas, de donde se produce la inversin pblica a favor de los sectores vulnerables de la poblacin. Pues bien, la descentralizacin tiene un componente social de fuerte arraigo, en hacer efectivo el rol que le cabe al Estado en los territorios prioritarios.

Como se ha descrito, el caso chileno indica que la aplicacin de las reformas ha apuntado a aspectos tcnicos, sin mayor miramiento a consideraciones polticas, lo que se ha traducido en una desconcentracin mediante la transferencia de dineros fiscales y limitadas atribuciones administrativas a gobiernos regionales y municipios. Como se ver en el apartado siguiente, una de las cuestiones ms relevantes es la consolidacin de reformas descentralizadoras que apunten a cuestiones polticas y administrativas para la toma de decisiones a nivel regional y municipal, pues hasta ahora la esencia del proceso se ha basado en una mera redistribucin de recursos.

28

CLASE 08

3. DESAFOS Y PERSPECTIVAS FUTURAS.

En este apartado los/as alumnos/as conocern y comprendern las principales discusiones tericas, polticas y tcnicas respecto a el camino que orienta al Estado para con la Gestin y Desarrollo Regional, avanzando en la descentralizacin administrativa y poltica de su estructura, sin obviar los fundamentos que sostienen al Estado unitario chileno.

Las polticas pblicas y los diferentes programas que se orientan a favor de la gestin y desarrollo regional requieren una atencin urgente para con la descentralizacin de la toma de decisiones en Santiago, constituido como un centro poltico exclusivo.

Uno de los principales problemas percibidos es el engrandecido centralismo, materializado en la exacerbada concentracin econmica, demogrfica, industrial, financiera, informativa, cultural y de servicios en la regin metropolitana. Las grandes desigualdades y diversidades que existen en Chile no son equiparadas por una divisin territorial adecuada, permaneciendo como un obstculo para la modernizacin y desarrollo del pas, y al mismo tiempo como un factor de resistencia para la descentralizacin.

Una cuestin de importancia, a destacar previo a los desafos futuros respecto a esta materia, es el de la conviccin de que Chile es un pas con una profunda y amplia riqueza, en cuanto a su diversidad geogrfica, climtica, productiva, tnica y cultural, la cual se distribuye a lo largo de toda su extensin territorial.

No obstante, la riqueza en cuestin no ha sido lo suficientemente explotada, sino que ms bien subutilizada, a razn de una institucionalidad poltico-administrativa altamente concentrada y centralizada, donde las polticas pblicas se caracterizan por su uniformidad y homogeneidad, siendo incapaces de adecuarse y de aprovechar las bondades en beneficio de un mejor desarrollo humano de todas las regiones.

Un desafo actual, ms que futuro, es aminorar las tensiones que se producen, a partir de todo proceso descentralizador, los gobiernos regionales y la administracin central del Estado. No pueden seguir presentndose los altos niveles de rigidez detectados, ms all de cuestiones normativas, pues con ello se obstaculiza an ms la descentralizacin.

29

Para poder avanzar hacia un pas descentralizado se requiere de gobiernos regionales y comunales ms autnomos y dotados de recursos suficientes. Desgraciadamente, por la inexistencia de un liderazgo poltico que lleve adelante el proceso descentralizador, la regionalizacin del pas no ha avanzado como corresponde. Es indispensable una visin sistmica de la reforma del Estado, tanto de su institucionalidad como de su gestin, que supere la actual perspectiva sectorial y por servicios. Las atribuciones con que hoy cuentan los gobiernos regionales y comunales son insuficientes para lograr un correcto y eficiente desempeo.

Cabe destacar que la descentralizacin implica un proceso del sumo complejo que debe implicar la transferencia de poder, sea en decisiones y responsabilidad, desde el Gobierno Central hacia gobiernos regionales y municipios, las cuales por cuestiones de jerarqua y espacialidad se encuentran distanciadas de ese centro.

Como se indicar ms adelante, es la descentralizacin una de las cuestiones ms apremiantes que el Estado chileno debe asumir como desafo. No obstante aquello, es el propio Estado el que debe dar los primeros pasos, de antecedente a un proceso descentralizador, para impulsar de mejor forma las reformas. Ser un modelo regional de Estado el que definir el tipo de organizacin territorial y distribucin de facultades y competencias, cuya definicin hara ms coherente y funcional la descentralizacin.

Reconociendo que el Estado chileno ha hecho su parte respecto a llevar a cabo un proceso de modernizacin de la gestin pblica, sumando una descentralizacin en menor grado, aquello no es producto de una voluntad y demanda decidida de la sociedad civil, a excepcin de ciertas entidades acadmicas que han generado una concientizacin regionalista.

La ciudadana, como ente organizado, no ha hecho efectiva esta inquietud que se presenta en su relacin prctica con el Estado, siendo ste ltimo el que por medio de una tmida voluntad poltica del nivel central, dotada de cierta racionalidad, planifica transferir, gradualmente, cuotas de decisin (poder) a los gobiernos regionales.

Un modelo de Estado regional permitir aprovechar las actuales capacidades estratgicas que se poseen, junto a una aplicacin gradual de las reformas, definiendo objetivos, etapas y metas especficas, as como tambin respecto a plazos y responsabilidades de ejecucin, considerando el contexto socio-cultural, histrico y poltico-institucional del pas, adems de la singularidad de su geografa, demografa y economa.

30

Es el Estado de tipo regional el que mejor se adapta a Chile a objeto de no perder su condicin de unidad territorial, puesto que se adapta, reconoce y preserva a su vez, las principales caractersticas y esencia base del Estado unitario. La aplicacin de este modelo es responder de mejor y amplia forma a la caracterizacin del pas, transformndose en un avance significativo en materia de descentralizacin y fortalecimiento de las capacidades y potencialidades de las regiones, propendiendo a un desarrollo equilibrado en materia social y territorial, acercndonos a pases desarrollados, como lo es el caso de Francia e Italia que le han aplicado.

Cabe tener presente que la actual forma de distribucin territorial del poder poltico y administrativo no responde a las complejas problemticas que trae el centralismo poltico, junto con los carentes espacios de participacin ciudadana detectados por la propia ciudadana organizada.

Se debe avanzar de manera ms seria y decidida en la construccin de un modelo de Estado donde las regiones estn dotadas del suficiente poder poltico y administrativo, para as poder generar proyectos de desarrollo legitimados colectivamente. A ello se debe agregar los recursos financieros acordes.

Un Estado del tipo regional el Estado Regional dara a cada una de las regiones del pas una categora de autonoma, con personera jurdica propia, no obstante sin soberana, pero con potestades legislativas limitadas a ciertas temticas y territorialidad, con una administracin condicionada y subordinada al gobierno central. Tal es el caso de Francia e Italia, donde las unidades regionales poseen atribuciones legislativas, administrativas y financieras, sin que la soberana nacional del Estado central pierda el poder y/o control que le corresponde.

Se trata entonces de construir un Estado regional, claramente descentralizado, pero con una definida autonoma poltica, que implique a su vez los suficientes mecanismos de control jurdico, sin des-afiliarse del Estado central y unitario. Como bien lo expresa lvaro Villanueva (2009)12, quien describe los siguientes componentes ms caractersticos del Estado Regional:

Los rganos regionales tienen personalidad jurdica de derecho pblico, funciones, atribuciones y patrimonio propios.

Los integrantes de los rganos regionales son democrticamente elegidos por el cuerpo electoral de la regin mediante sufragio universal y en votacin directa.

12 Villanueva, A. (2009). Presentacin en Mesa de Dilogos sobre Descentralizacin. Santiago:

SUBDERE.

31

Respetando la Carta Fundamental y las leyes del pas, los rganos regionales reciben de la Constitucin competencia para darse sus propios estatutos, esto es, para dictar y ejecutar con autonoma el derecho que rige en las comunidades territoriales respectivas.

La administracin, la jurisdiccin y el control en general se realizan por organismos regionales autnomos, no dependientes de, ni subordinados jerrquicamente a, las autoridades correspondientes de la capital, aunque sean stas las que retengan la facultad de revisar, slo a posteriori y por la va de la tutela, si son entes administrativos o del control de constitucionalidad y legalidad en los dems casos, lo resuelto en ciertos y graves asuntos en la sede regional.

La transformacin de Chile en un Estado regional, que potencie su connotacin de unitario, se grfica de mejor forma por medio del CUADRO N5, estableciendo un paralelo con las caractersticas de un modelo centralizador:

CUADRO N5 Principales diferencias entre

Estado unitario centralizado y estado regional13

13 dem.

32

CLASE 09

Ahora bien, los principales elementos que comprende un Estado de carcter regional son:

Existencia de rganos regionales que tienen personalidad jurdica de derecho pblico, funciones, atribuciones y patrimonio propios.

33

Donde sus integrantes (de los rganos regionales) son democrticamente electos por el cuerpo electoral de la regin mediante sufragio universal y en votacin directa.

Los rganos regionales reciben de la Constitucin Poltica de la Repblica, y el resto del ordenamiento jurdico, las atribuciones y competencias para darse sus propios estatutos, o sea, para dictar y ejecutar con autonoma el derecho que rige en las comunidades territoriales respectivas, si bien respetando la carta fundamental y las leyes del pas.

La administracin, la jurisdiccin y el control, en general, se realizan por organismos regionales autnomos, no dependientes de, ni subordinados jerrquicamente, a las autoridades correspondientes de la capital central, aunque sean stas las que retengan la facultad de revisar, slo a posterior, y por la va de la tutela, si son entes administrativos o del control de constitucionalidad y legalidad en los dems casos, lo resuelto en ciertos y graves asuntos en el gobierno regional respectivo.

La descentralizacin una de las cuestiones ms apremiantes que el Estado chileno debe asumir como desafo. No obstante aquello, es el propio Estado el que debe dar los primeros pasos, de antecedente a un proceso descentralizador, para impulsar de mejor forma las reformas. Ser un modelo regional de Estado el que definir el tipo de organizacin territorial y distribucin de facultades y competencias, cuya definicin hara ms coherente y funcional la descentralizacin.

De acuerdo a lo indicado en el presente apartado, as como en el conjunto del documento, se debe indicar que el proceso de descentralizacin, el desarrollo de las regiones, el fortalecimiento de los municipios y la profundizacin de la democracia, se han constituido como los objetivos fundamentales impulsados por el Estado chileno, pero que bajo ningn punto de vista han jugado a favor de un Estado de carcter regional.

Si bien se han desarrollado acciones tendientes a perfeccionar la democracia, la bsqueda de la equidad territorial y la intencin de mejorar la eficiencia en la gestin realizada por el Estado, en todos sus niveles de administracin, ninguno de ellos ha apuntado de manera decidida a forjar un modelo de este tipo.

Los ltimos veinte aos se han caracterizado por mltiples transformaciones, mejoras y avances notables, siendo percibido por la ciudadana que dicho proceso es parte de la modernizacin del Estado, siendo an no

34

finalizado y, por ende, se considera de vital importancia aunar todos los esfuerzos necesarios para el cumplimiento de los desafos y tareas que se desprenden de la gestin descentralizadora del Estado.

Al respecto, an cuando se indicarn en mayor forma y detalle al final del apartado, los desafos y tareas del Estado chileno deben apuntar a:

Formacin y capacitacin del personal profesional, tcnico y administrativo pertenecientes al gobierno regional. El cumplimiento de este objetivo requiere la ejecucin de programas y proyectos que otorguen un conocimiento completo de la nueva legislacin y que, a la vez, permitan construir una actitud funcionaria constructiva en relacin a los cambios ocurridos en el ltimo tiempo en nuestro pas.

Programacin de transferencia en atribuciones y competencias a los gobiernos regionales, desde el gobierno central al regional (lo mismo para las comunas), a objeto de que sean los gobiernos regionales quienes asuman, eficientemente, las variadas y complejas responsabilidades que involucra el desarrollo, la equidad social y la sustentabilidad ambiental de sus localidades.

Para finalizar este punto, cabe citar lo que indica Humberto Nogueira; a la luz de los criterios establecidos, puede afirmarse que los procesos de regionalizacin de Italia, Francia, Blgica, Portugal, Espaa y Per y sus respectivos marcos jurdico-polticos superan la mera descentralizacin administrativa, llegando a constituir Estados unitarios descentralizados polticamente, sin que por ello pueda afirmarse que abandonan el cuadro de los Estados unitarios.

Como ya se dijera en el apartado anterior, la descentralizacin involucra tres tipos y/o aspectos principales (ver CUADRO N6), los que a su vez se convierten en los principales desafos que Chile debe experimentar a futuro:

35

CUADRO N6 Tipos de descentralizacin

3.1 Descentralizacin Administrativa.

En la actualidad, los gobiernos regionales cuentan con varias atribuciones, pero muchas de ellas superpuestas a las de otras agencias gubernamentales, transformando su accionar en la mera asignacin de recursos, a base de un portafolio de proyectos de inversin, haciendo seguimiento a su ejecucin.

En Chile, durante los ltimos veinte aos, la administracin pblica ha experimentado una promocin sostenida de la descentralizacin, junto con una evidente democratizacin de sus principales estructuras, as como la modernizacin de su gestin. Destacan en la eleccin, mediante sufragio universal, de alcaldes/as y concejales/as (desde 1992 a la fecha, de manera consecutiva), la creacin de los Gobiernos Regionales, aumento de la inversin pblica decidida desde las regiones, provisin de servicios bsicos a localidades rurales y/o aisladas, conectividad por medio de una red de infraestructura y comunicaciones, y dotacin de recursos financieros especiales a Gobiernos Regionales y administraciones municipales.

36

No obstante lo anterior, apuntando a Desafos y Perspectivas Futuras, le cabe al Estado asumir los siguientes retos, los cuales, indicados por Waissbluth y Leyton14 (ver CUADRO N7), podemos indicar que se requiere que los gobiernos regionales cuenten con mayores atribuciones, las cuales vayan acompaadas de tres variables centrales:

CLASE 10

Al hablar de Gradualidad, los expertos aluden a que la reforma que implique una mayor transferencia de atribuciones a los gobiernos regionales debe ir acompaado de un itinerario pausado, el cual no exceda plazos y tiempos de ajuste a la actual cultura organizacional del Estado. En el mismo sentido, la Flexibilidad implica una aplicacin ajustada a las capacidades instaladas en los diferentes gobiernos regionales, en tanto no homogneos entre s, siendo una reforma piloto y transitoria. Finalmente, la Certificacin es registrar la consolidacin de gobiernos regionales, que en su gestin cumplen con estndares especiales de calidad, sea en manejo de recursos y ejecucin de polticas y programas.

Las cuestiones vistas forman parte de problemas estructurales al interior de la administracin del Estado, los cuales necesitan de cambios sustanciales para ser abordados y subsanados. Las reformas a implementar deben aplicarse de manera paulatina, atendiendo a los diferentes tipos y niveles de la administracin, pero tambin a las capacidades y habilidades instaladas en su interior.

No obstante lo anterior, la modernizacin del Estado chileno ha buscado establecer en cada regin una capacidad resolutiva adecuada a cada realidad. Los gobiernos regionales, as como las administraciones municipales, ya no son un complejo institucional que reproduce los procedimientos administrativos del gobierno central, sino que constituyen entes con capacidad para enfrentar problemas y asignar recursos.

Como ya hemos visto, el proceso de descentralizacin tiene un fuerte componente social, por lo cual los gobiernos regionales han tendido a ser eficaces en la disminucin de los ndices de pobreza en los que el pas estaba sometido a

14Waissbluth, M. Leyton, C. (2006). La descentralizacin en Chile: Asignatura pendiente. Santiago: Departamento de Ingeniera Industrial, Universidad de Chile.

Gradualidad. Flexibilidad. Certificacin.

37

inicios de la dcada de 1990. El hecho de que cuenten con ms capacidad de administracin y gestin permite que los proyectos y programas sean acordes y adecuados a la localidad donde deben son aplicados, y de esta forma, posibilitando un control ms eficiente de la focalizacin y la eficacia de la accin social del Estado.

Por medio de los gobiernos regionales, se ha podido tratar de manera ms eficaz la implementacin de las diferentes polticas sociales, canalizando las demandas de los municipios que corresponden a su jurisdiccin territorial, mejorando, a su vez, la asignacin de recursos de inversin pblica.

Ahora bien, se debe hacer un punto especial, an cuando contenido de otros apartados de la unidad, respecto a la descentralizacin fiscal, puesto que no existe una uniformidad de visiones respecto a los asuntos y mecanismos para que los gobiernos regionales puedan tener la capacidad de creacin de tributos propios, an cuando acotados, implicando una recaudacin destinada en forma exclusiva a la regin.

Para poder avanzar hacia un pas descentralizado se requiere de gobiernos regionales y comunales ms autnomos y dotados de recursos suficientes. Desgraciadamente, por la inexistencia de un liderazgo poltico que lleve adelante el proceso descentralizador, la regionalizacin del pas no ha avanzado como corresponde. Es indispensable una visin sistmica de la reforma del Estado, tanto de su institucionalidad como de su gestin, que supere la actual perspectiva sectorial y por servicios. Las atribuciones con que hoy cuentan los gobiernos regionales y comunales son insuficientes para lograr un correcto y eficiente desempeo.

La modernizacin del Estado chileno ha buscado establecer en cada regin una capacidad resolutiva adecuada a cada realidad. Los gobiernos regionales, as como las administraciones municipales, ya no son un complejo institucional que reproduce los procedimientos administrativos del gobierno central, sino que constituyen entes con capacidad para enfrentar problemas y asignar recursos.

An cuando durante los ltimos veinte aos se han caracterizado por mltiples transformaciones, mejoras y avances notables, siendo percibido por la ciudadana que dicho proceso es parte de la modernizacin del Estado, siendo an no finalizado y, por ende, se considera de vital importancia aunar todos los esfuerzos necesarios para el cumplimiento de los desafos y tareas que se desprenden de la gestin descentralizadora del Estado, la discusin poltico-acadmica respecto a la profundizacin en materias de Descentralizacin Administrativa, ha tendido a configurar un escenario favorable para la adopcin de las siguientes medidas:

38

CUADRO N7 Medidas de descentralizacin administrativa

1. Ley de Rentas Regionales.

Una medida de este tipo apunta a la transferencia de recursos del presupuesto nacional a las diferentes regiones y comunas del pas. An cuando, conceptualmente, no indica nada nuevo, su propsito sera;

- Incentivar la inversin regional, mediante desincentivos al crecimiento urbano de ciudades sobre-pobladas, aportes compartidos con otros gobiernos regionales, o bien con los municipios y empresas de la misma regin.

- Presupuesto nacional regionalizado, bajo un marco presupuestario que considere a las 15 regiones del pas.

- Por medio del presupuesto nacional regionalizado, integrar territorialmente los recursos pblicos de los servicios; instrumentos de fomento y de desarrollo social.

39

- Poltica de incentivos tributarios a sectores prioritarios, tales como educacin, salud, vivienda, empleo, etc.

2. Flexibilizacin de la Institucionalidad Pblica.

La heterogeneidad del pas se manifiesta de mltiples formas, sea en su flora y fauna, etnicidad y cultura, as como por caractersticas geogrficas. La administracin pblica debe reconocer y potenciar aquello por medio de una institucionalidad que diferencie la compleja territorialidad de Chile, en cuanto a servicios y polticas pblicas acordes segn regiones y comunas.

Bajo dicha perspectiva, la actual divisin poltico-administrativa del pas debe dar paso a:

- Asociatividad regional para temas prioritarios comunes.

- Creacin de nuevas regiones.

- Delegaciones y clasificacin de territorios especiales (existe constitucionalmente desde el ao 2005, en tanto no se ha avanzado en la elaboracin del estatuto respectivo para las zonas de Isla de Pascua y Archipilago de Juan Fernndez).

3. Servicios Pblicos Regionales.

Existen problemticas puntuales segn cada una de las regiones del pas. An cuando la permanencia y alcance de determinados servicios pblicos aplican programas y polticas destinadas a afrontar las situaciones, se requieren lineamientos con criterios regionales, adems de fondos especiales.

Servicios como el Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP), Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC), Instituto Nacional del Deporte (IND), Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU), Direccin de Vialidad del Ministerio de Obras Pblicas (MOP), Comisin Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONICYT), entre otros, podran tener extensin especfica segn las regiones en las cuales tengan acciones prioritarias.

No obstante lo anterior, surgen otras cuestiones de inters respecto al punto en cuestin:

- Designacin de Secretarios Regionales Ministeriales (SEREMI), as como jefaturas de servicios pblicos regionales, al interior del Gobierno Regional respectivo.

40

- Gestin estratgica regional, respecto a desarrollo y crecimiento en reas de inters, por medio de la transferencia de atribuciones y competencias sobre materias como administracin, planificacin, presupuesto, ecologa y medio ambiente, fomento productivo, innovacin cientfica y tecnolgica, cultura, entre otros.

- Articulacin de polticas, programas e instrumentos, sean pblicos y/o privados, en los diferentes espacios de desarrollo territorial a nivel regional.

- Traspasar determinacin y dependencia de bienes nacionales de uso pblico a los Gobiernos Regionales, sean estos inmuebles, terrenos, parques nacionales y reservas naturales, etc.

- Modernizacin de la gestin administrativa por medio del uso de tecnologas de informacin y comunicacin, particularmente de sistemas de informacin, acceso a servicios y trmites en lnea, datos estadsticos, finanzas pblicas, inversin, presupuesto y gasto, metas de gestin, entre otros.

4. Conectividad e Infraestructura Regional.

Este aspecto merece especial atencin, pues la situacin geogrfica del pas debe afrontarse con una infraestructura pblica que favorezca la conectividad al interior de las regiones, as como entre regiones. Esto no es slo una situacin favorable para aquellos sectores productivos que deban desplazar mercancas, muchas de ellas hacia fuera del pas, pues tambin involucra cuestiones de tipo socio-cultural en relacin a los habitantes del territorio nacional. Al respecto, los desafos ms apremiantes son:

- Ampliacin de la infraestructura productiva y/o exportadora de las regiones, mediante la elaboracin de planes regionales de infraestructura por regin.

- Remodelacin, mejoramiento y ampliacin del tendido ferroviario.

- Extensin de conectividad digital, mediante un tendido de seales de internet gratuitas a sectores vulnerables de la poblacin.

5. Capital Humano Regional, Conocimiento y Competitividad.

La descentralizacin, sea en la discusin y toma de decisiones, respecto a las polticas educativas es prioritaria, especialmente en el reconocimiento socio-cultural de la heterogeneidad que el pas presenta. Por otra parte, ante los dficits de promocin y desarrollo de capital humano avanzado en las regiones, se debe

41

procurar un acceso especial a becas y opciones de financiamiento de profesionales, tanto para el sector pblico como privado. En tanto, propuestas a favor de lo indicado son:

- Incentivos para la insercin laboral de profesionales y tcnicos en regiones, as como el acceso para becas, crditos, vivienda y asignaciones especiales.

- Creacin de centros regionales para la ciencia, tecnologa e innovacin.

- Fortalecimiento de capacidades de emprendimiento productivo y asociatividad de actores privados en el mbito regional.

- Creacin y promocin de programas educativos que detecten talentos e invenciones en materia cientfica, tecnologa, artstica y deportiva.

- Promover y unificar los programas de voluntariado profesional en regiones y comunas que presenten dficits de profesionales y tcnicos en una determinada rea prioritaria.

Es conveniente destacar que la descentralizacin no atenta contra el carcter unitario del pas, sino que lo revitaliza y crea mejores condiciones para que el Estado cumpla con eficiencia sus funciones y tareas bsicas. El Estado nacional, a nivel central, debe retener funciones y responsabilidades irrenunciables que garanticen no slo la vigencia del Estado Unitario, sino un marco econmico y poltico estable y condiciones de equidad social creciente a travs de todo el territorio. Por lo tanto, una modalidad regional de Estado viene a favor de lo indicado, siendo discutido por las instituciones respectivas desde hace buen tiempo.

Chile debe tender a contar con polticas pblicas de carcter nacional, pero tambin con aquellas de tipo sectorial, lo cual es condicin apremiante para que la descentralizacin se vaya desarrollando de manera positiva. El traspaso de atribuciones y competencias, desde el gobierno central al regional, como ya se ha venido indicando, no debilita, en ningn caso, las polticas de carcter nacional. Por el contrario, las especifica, las potencia operativamente y acerca las organizaciones sociales responsablemente a la solucin de sus problemas.

42

CLASE 11

CUADRO N8 Desafos y perspectivas futuras

de descentralizacin del estado en Chile

43

La modernizacin del Estado involucra necesariamente una descentralizacin y desconcentracin de la administracin pblica, en donde se materialice la transferencia de atribuciones y competencias desde el nivel central al nivel regional, provincial y local. Tanto autoridades regionales como locales podrn enfrentar los problemas de la ciudadana de mejor forma, hacindoles participes del proceso de desarrollo de sus territorios y localidades.

El proceso de descentralizacin tiene un fuerte componente social, por lo cual los gobiernos regionales han tendido a ser eficaces en la disminucin de los ndices de pobreza en los que el pas estaba sometido a inicios de la dcada de 1990. El hecho de que cuenten con ms capacidad de administracin y gestin permite que los proyectos y programas sean acordes y adecuados a la localidad donde deben son aplicados, y de esta forma, posibilitando un control ms eficiente de la focalizacin y la eficacia de la accin social del Estado.

Por medio de los gobiernos regionales, se ha podido tratar de manera ms eficaz la implementacin de las diferentes polticas sociales, canalizando las demandas de los municipios que corresponden a su jurisdiccin territorial, mejorando, a su vez, la asignacin de recursos de inversin pblica.

Al respecto, Garca (2007) indica; Ms all de los esfuerzos redistributivos de los gobiernos del siglo XX, desarrollados a travs de la asistencialidad y/o construccin de importantes obras de bien comn y equipamientos urbanos, fue inevitable la concentracin de riqueza y de inversiones pblicas y privadas en sectores de mejores niveles de ingreso15.

Se requiere la formulacin y ejecucin de una reforma amplia del Estado en Chile, la cual se planifique a base de consenso poltico, ms all de lo tcnico. Esto no es ms que demostrar coherencia y permanencia, independiente de los cambios polticos coyunturales que sufra la estructura de gobierno. De otra manera no ser posible forjar un Estado moderno, requisito esencial para afrontar los retos y desafos futuros. En dicho sentido, Marshall y Waissbluth16 proponen y explican las siguientes orientaciones alusivas la reforma del Estado (ver CUADRO N9) que involucra, en todas ellas, a las estructuras regionales de la administracin:

15 Garca, J. (2007). Segregacin espacial y social en las ciudades chilenas en el contexto de una

cultura de frontera. Madrid: Revista de Pensamiento Iberoamericano. 16Marshall, J. Waissbluth, M. (2007). Reforma del Estado en Chile: Una oportunidad. Santiago: Expansiva.

44

CUADRO N9 Seis orientaciones para la reforma del estado

3.2 Descentralizacin Poltica.

La Descentralizacin Poltica es quizs el principal escollo presente al interior del sistema poltico chileno que trasciende a la administracin pblica. Cabe destacar, que an cuando se han producido pequeos avances, de manera gradual, no ha existido un proceso serio tendiente a la descentralizacin y democratizacin, por medio de una transferencia real de poder para la toma de decisiones, as como de recursos, desde el Gobierno Central a los Gobiernos Regionales. Se trata en suma, de contar con una participacin efectiva e inclusiva de la institucionalidad regional, as como de la ciudadana y sociedad civil, en la formulacin, ejecucin, evaluacin y control de las polticas pblicas y recursos financieros que le competen directamente.

45

De acuerdo a lo planteado por Leyton (2006), quien seala; En los pases de Amrica Latina, durante las ltimas dcadas se han verificado importantes impulsos descentralizadores que se han asociado con la democratizacin del Estado, la modernizacin de la gestin pblica, el surgimiento de un nuevo perodo de regulacin estatal en lo econmico y con las posibilidades de que todo lo anterior permita reorganizar y revitalizar los procesos democrticos17, la descentralizacin poltica se constituye como fundamental en los procesos de modernizacin del Estado.

Como ya se indicara, la descentralizacin poltica puntualiza en los niveles de participacin y representacin de la ciudadana, de formas y niveles, en la estructura de gobierno y administracin del Estado. Esta arista enfatiza en la distribucin del poder de las autoridades electas, como tambin en aquellas designadas, y del cmo se procura involucrar a la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones para la formulacin y ejecucin de polticas pblicas. Lo sealado apunta a que la descentralizacin favorece la profundizacin de la democracia, de su perfeccionamiento y fortalecimiento.

En la actualidad, el debate poltico-legislativo, as como de expertos en la materia, brinda las siguientes seales de un proceso orientado a materializar la Descentralizacin Poltica (ver CUADRO N10), bajo la ptica de que se posibiliten las reformas.

Mediante una reforma de este tipo, la designacin presidente del/de la Intendente/a Regional quedara sujeta a la eleccin por escrutinio pblico y ciudadano de los habitantes de la regin. Lo mismo para el caso de Consejeros/as Regionales, cuya eleccin actual se da por votacin de Concejales/as de las municipalidades correspondientes a la regin.

Propuestas de este tipo abogan por la legitimacin ciudadana de los cargos ms relevantes de la estructura de los Gobiernos Regionales, as como por la capacidad estratgica y estabilidad de la gestin. As tambin, un factor adicional lo constituye el que la comunidad regional tenga una identificacin y representatividad mayor con el Consejo Regional, concebido como un rgano pleno de participacin ciudadana, donde los miembros sean electos va eleccin democrtica directa, pudiendo contar con mayores atribuciones, sea en decisiones como de fiscalizacin.

Lo sealado no es azaroso cuando los temas asociados a una capacidad efectiva de accin estatal y el debate sobre poder y Estado estn, por ello, ntimamente relacionados. El Estado requiere mecanismos concretos, recursos y

17 Leyton, C. (2006). Balance del proceso de descentralizacin en Chile 1990-2005. Una mirada

regional y municipal. Santiago: Universidad de Chile.

46

capacidad institucional para disear y poner en marcha polticas pblicas de desarrollo humano, redistribucin de la riqueza, combate a la pobreza y seguridad pblica. Pero ello no es posible sin una amplia base de apoyo poltico y social. Es por ello que las reformas orientadas la descentralizacin poltica tienen un fuerte componente electoral como veremos a continuacin.

CLASE 12

CUADRO N10 Propuesta de reformas orientadas

a la descentralizacin poltica

No obstante lo anterior, persisten intereses asociados a la mantencin del sistema vigente, por cuanto la concentracin de poder, sea poltico y/o econmico, se mantienen en un solo centro decisional. La discusin, en perspectiva de futuro, tiende a ser auspiciosa cuando ciertas propuestas se acompaan de un mejoramiento de la gestin administrativa de los Gobiernos Regionales, las cuales no veran resultados si no se suman las voluntades, capacidades y recursos institucionales, desde el Estado y la comunidad organizada, para de esa forma fortalecer a la ciudadana, superando el dficit democrtico del orden vigente en la actualidad.

Es importante sealar y graficar que lo anteriormente dicho se enlaza con la democratizacin de la institucionalidad poltica del pas, as como de Amrica Latina en su conjunto, a razn de los regmenes burocrticos autoritarios que le afectaron desde la segunda mitad del siglo XX. Es por ello que la orientacin de la Descentralizacin Poltica se ha enfocado a estrechar la relacin gobierno-ciudadana (ver CUADRO N11).

47

Bajo la lgica de un Estado Unitario, es imprescindible que la Descentralizacin Poltica cuente con una fiscalizacin y control mayor, no slo a travs de la estructura administrativa del Estado, sino que tambin, y a razn del sentido que tiene, de la propia ciudadana. Esto se conoce como control social, o bien, desde la literatura politolgica se le denomina accountability, cuya significacin es la participacin efectiva de la ciudadana en el rol que le cabe como supervisor de las autoridades que elige en el ejercicio de sus funciones.

La descentralizacin poltica involucra la participacin de la ciudadana gente en las decisiones del ejecutivo (sea este central y/o regional), constituyendo un requisito de la democracia moderna y una forma de mejorar la gestin del Estado. La creciente incorporacin de la comunidad a las decisiones que ms la afecten, requiere la descentralizacin de las estructuras del Estado para llevar, justamente, la solucin de los problemas tan cerca de aquella como sea posible. Esta es una demanda real del conjunto del pas y no slo una postura de reivindicacin desde las regiones. Adems, es un medio para regular el tratamiento de los conflictos entre grupos de presin y el gobierno central, los que, bajo una administracin de tipo centralizado, tensionan el sistema poltico en su conjunto y generan costos sociales y econmicos desproporcionados a la naturaleza original de las demandas.

Es por ello que la descentralizacin, en esencia, significa posibilitar formas de autonoma. En la situacin poltico-institucional de Chile, esto se expresa en la transferencia de competencias, facultades y recursos desde el nivel central hacia los gobiernos regionales, todo ello dentro del marco de un Estado Unitario.

Para finalizar este punto, es preciso indicar que la mantencin de control sobre los gobiernos regionales, desde el gobierno central, imposibilita que la descentralizacin sea una prctica que se desarrolle con mayor ahnco, y que finalmente la reforma sea tal en cuanto proceso progresivo. Caben aqu explicaciones estrictamente polticas, puesto que los gobiernos regionales constituyen un activo poltico muy importante que no se est dispuesto a ceder fcilmente18, lo que equivale a plantear temores y desaciertos de la autoridad y congresistas.

Bajo la lgica de una organizacin republicana, el sistema de fiscalizacin y control de la administracin pblica no solo comprende un sistema del cual formen parte los poderes del Estado. Si bien debe darse y existir aquello, por medio de un control horizontal entre los poderes, se debe involucrar tambin a la participacin ciudadana como un mecanismo del mismo tipo.

18Mardones, Rodrigo (2006). Descentralizacin y transicin en Chile. Santiago: Revista de Ciencia Poltica, Vol. 26, N1.

48

A lo largo del texto nos hemos referido al trmino accountability, pero poco hemos dicho de su contenido ms estricto y formas de clasificacin. Para ello recurriremos a Guillermo ODonnell (2008), quien ha distinguido varios tipos de accountability, indicando: Uno de ellos es el vertical, que en un rgimen democrtico es ejercido por la ciudadana por medio de elecciones que determinan quienes van a ocupar temporariamente las posiciones de gobierno. En cuanto al segundo, explica: La accountability horizontal, que define como la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y