Embed Size (px)
Citation preview
2
ÍNDICE
LISTA DE ACRÓNIMOS…………………………………………………………....... 4
LISTA DE ILUSTRACIONES……………………………………………………….. 5
I. INTRODUCCIÓN……………………………………………………………… 7
II. MARCO LEGAL……………………………………………………………….. 9
III. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO……………………………... 15
CADENA DE VALOR DEL SECTOR PÚBLICO ……………………………….…. 15
PRODUCTOS………………………………………………………………………….. 17
RELACIÓN ENTRE PRODUCTOS, RESULTADOS E IMPACTOS……………….. 20
CONCEPTUALIZACIÓN DE PROGRAMAS PRIORITARIOS……………………. 23
IV. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Y SU CLASIFICADOR PRESUPUESTARIO
…………………………………………………………………………………… 24
OBJETIVO Y ASPECTOS GENERALES…………………………………………….. 25
METODOLOGÍA DE APLICACIÓN…………………………………………………. 27
ESTRUCTURA DEL CLASIFICADOR PROGRAMÁTICO………………………… 63
CODIFICACIÓN DE CATEGORÍAS PROGRAMÁTICAS……………………….. 67
V. BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………….. 71
NORMAS LEGALES………………………………………………………………… 71
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS………………………………………………… 72
VI. ANEXO I: CATEGORÍAS PROGRAMÁTICAS: CONCEPTOS Y
REQUISITOS …………………………………………………………………… 76
VII. ANEXO II: MATRIZ INTEGRADORA PRODUCTOS-RESULTADOS-
IMPACTOS……………………………………………………………………… 82
VIII. ANEXO III: FICHA TÉCNICA DE PROCEDIMIENTO…………………….. 86
3
LISTA DE ACRÓNIMOS
DIGEPRES Dirección General de Presupuesto
MEPyD Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo
MH Ministerio de Hacienda
PNPSP Plan Nacional Plurianual del Sector Público
PGE Presupuesto General del Estado
PAI Plan Ampliado de Inmunizaciones
DIGEDES Dirección General de Desarrollo Económico y Social
END Estrategia Nacional de Desarrollo
DIGEPRES Dirección General de Presupuesto
Febrero 2016
4
LISTA DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1: Cadena de Valor Público ...................................................................................................... 16
Ilustración 2: Relación entre Cadena Valor Público y Presupuesto .......................................................... 18
Ilustración 3: Retroalimentación Continua en Cadena de Valor Público.................................................... 19
Ilustración 4: Relaciones Multidireccionales de Influencia ........................................................................ 20
Ilustración 5: Productos Terminales Independientes .................................................................................. 32
Ilustración 6: Productos Terminales Conjuntos .......................................................................................... 33
Ilustración 7: Centro Responsable de Gestión Productiva .......................................................................... 35
Ilustración 8: Centro de Asignación de Recursos Financieros ................................................................... 36
Ilustración 9: Ejemplo 1: de Programas y Subprogramas ........................................................................... 38
Ilustración 10: Ejemplo 2: de Programas y Subprogramas ......................................................................... 39
Ilustración 11: Relaciones de Condicionamiento ........................................................................................ 41
Ilustración 12: Programa Presupuestario y sus Actividades Específicas .................................................... 42
Ilustración 13: Ejemplo de Programa Presupuestario y sus Actividades Específicas ................................. 43
Ilustración 14: Actividades Centrales, Comunes y Específicas según Relaciones de Condicionamiento .. 44
Ilustración 15: Ejemplo en Hipotético Ministerio de Educación y Deportes .............................................. 45
Ilustración 16: Ciclo de Vida de Proyecto de Inversión y su Relación con Categoría Presupuestaria
“PROYECTO” .................................................................................................................................... 51
Ilustración 17: Proyecto “Construcción de Carretera entre Puntos A y C” ................................................ 54
Ilustración 18: Proyecto “Construcción de Carretera entre Puntos A y C. Primer Tramo A y B” ............. 54
Ilustración 19: “Construcción de Carretera entre Puntos A y C. Segundo Tramo B y C” .......................... 55
Ilustración 20: Tipos de Proyectos Según Relaciones de Condicionamiento ............................................. 56
Ilustración 21: Ejemplo de Proyecto con Dos Obras y Una Actividad Específica ..................................... 59
Ilustración 22: Categorías de Máximo Nivel (equivalentes entre sí) .......................................................... 62
Ilustración 23: Subprogramas como categorías de menor nivel que Programa .......................................... 63
5
Ilustración 24: Tipos de Proyectos Según su Condicionamiento a las Producciones intermedias o terminal
............................................................................................................................................................ 64
Ilustración 25: Tipos de Actividades Según su Condicionamiento a las Producciones en las Categorías de
Máximo Nivel ..................................................................................................................................... 65
Ilustración 26: Ejemplo de Conformación de un Proyecto ......................................................................... 66
Ilustración 27: Estructura de la Codificación Programática ....................................................................... 67
Ilustración 28: Un Ejemplo Tabulado de Codificación de Supuesto Ministerio de Educación .................. 70
6
I. INTRODUCCIÓN
1. La República Dominicana efectuó un proceso de reforma legal e institucional de
la Administración Financiera Gubernamental que, a principios de la gestión del año 2007,
se logró finalizar.
2. Las normas que fundamentan esta reforma son la Ley No. 494-06, sobre la
Organización de la Secretaría de Estado de Hacienda (hoy Ministerio de Hacienda); la
Ley No. 5-07, sobre el Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado; la
Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público, No. 423-06; la Ley No. 567-05, de
la Tesorería Nacional; la Ley No. 6-06, sobre Crédito Público; las Leyes Nos. 340-06 y
449-06, sobre Contrataciones Públicas; la Ley 10-07, de la Contraloría General de la
República y del Control Interno.
3. Estas leyes conforman, junto con la Ley No. 126-01 de la Dirección General de
Contabilidad Gubernamental, la reforma del nuevo marco legal de la Hacienda Pública,
las normas jurídicas destinadas a mejorar la eficiencia, la transparencia y la
responsabilidad de la gestión pública, e impulsar la rendición de cuentas.
4. En términos legales, respecto al Presupuesto General del Estado, se destaca lo
expresado en la Constitución de la República Dominicana en su CAPÍTULO II DE LAS
FINANZAS PÚBLICAS, SECCIÓN I DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL
ESTADO, Artículo 233. - Elaboración del presupuesto. “Corresponde al Poder Ejecutivo
la elaboración del Proyecto de Ley del Presupuesto General del Estado, el cual contempla
los ingresos probables, los gastos propuestos y el financiamiento requerido, realizado en
un marco de sostenibilidad fiscal, asegurando que el endeudamiento público sea
compatible con la capacidad de pago del Estado”. El párrafo también agrega: “En este
proyecto se consignarán de manera individualizada las asignaciones que correspondan a
las diferentes instituciones del Estado”.
5. Particularmente, el Artículo 12 de la mencionada Ley No. 423-06 (Ley Orgánica
de Presupuesto) dispone que los presupuestos incluyan la producción de bienes y
7
servicios, y su incidencia en los resultados esperados de las políticas de desarrollo de
corto, mediano y largo plazo.
6. Asimismo, en el año 2012, la Ley Orgánica de la Administración Pública (Ley
247/12) estableció como principios fundamentales de su organización y funcionamiento:
la Unidad de Administración Pública, la juridicidad, lealtad institucional, coordinación y
colaboración, el funcionamiento planificado y la evaluación del desempeño y de los
resultados, la eficacia, eficiencia, racionalidad, responsabilidad fiscal, rendición de
cuentas, transparencia, publicidad, participación, competencia, jerarquía, simplicidad,
responsabilidad civil y penal.
7. En este contexto, la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) ha
desarrollado el modelo conceptual del Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano
(NSPD) como forma de lograr sostenibilidad a las reformas encaradas de manera
normativa. La elaboración de este modelo ha partido de un análisis del marco normativo
vigente en República Dominicana, y se han identificado los sistemas y procesos que de
ellos se derivan y los flujos de información que se requieren para brindar los elementos
necesarios para optimizar la toma de decisiones de parte de las autoridades.
8. Por otro lado, sobre la aplicación de principios y técnicas, el Decreto 492/07
(Reglamento de la Ley Orgánica), en su Artículo 8, enuncia que los presupuestos anuales
de los organismos públicos se elaborarán, ejecutarán y evaluarán atendiendo a los
principios presupuestarios establecidos en la Ley y aplicarán la técnica del presupuesto
por programas.
9. Para aplicar esta técnica resulta imprescindible identificar el modelo y elaborar la
metodología que permitirá identificar los “programas presupuestarios” que expresen la
contribución de la institución a los objetivos de la planificación estratégica, mediante la
oferta de bienes y/o servicios que permitan satisfacer una necesidad pública reflejada en
los resultados buscados según las prioridades del plan de gobierno.
8
10. Sobre esta base se presenta el presente informe - que consta de una descripción del
marco conceptual general en que se basa el presupuesto orientado a resultados - así como
una descripción de la ya conocida técnica de Presupuesto por Programas. A partir de ello
se presenta la puntualización de conceptos para arribar al clasificador programático
presupuestario aplicable a la República Dominicana, y su codificación sugerida.
II. MARCO LEGAL
11. El marco legal referido a los resultados, los programas presupuestarios, la
producción pública y sus mediciones, y responsabilidades consecuentes, es amplio. No
obstante, se mencionan a continuación aquellas normas consideradas como las más
relevantes en las partes de sus artículos y apartados pertinentes.
1. Ley 05/07: Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado
Artículo 5. – El Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado deberá
cumplir con los siguientes propósitos:
b) Facilitar la vinculación de la planificación con el presupuesto;
g) Viabilizar la gestión por resultados mediante contratos que premian y sancionan el
cumplimiento de objetivos y metas específicas; y
f) Promover la instrumentación de sistemas de información física que posibiliten, a través
de su vinculación con el sistema de información financiera, la evaluación de la ejecución
presupuestaria.
2. Ley 423/06: Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público
Artículo 1. – El Sistema de Presupuesto es el conjunto de principios, normas,
órganos y procesos…[cuya] finalidad [es] que la asignación y utilización de los recursos
públicos se realicen en la forma más eficaz y eficiente posible para el cumplimiento de
las políticas y objetivos del Estado;
Artículo 11. – Los presupuestos públicos se enmarcarán en los siguientes principios:
c) Principio de programación. Todos los presupuestos públicos deben estar basados en
las políticas, objetivos y metas establecidas en el programa de gobierno;
9
Artículo 12. – Los presupuestos de los organismos públicos deberán expresar las
responsabilidades que les han sido asignadas a los mismos en los planes de desarrollo
nacional, constituyendo tales presupuestos el plan de acción anual de gobierno. En
consecuencia, los presupuestos deberán contener la producción de bienes y servicios y su
incidencia en los resultados esperados de las políticas de desarrollo de corto, mediano y
largo plazo.
Artículo 17. – En la formulación de los presupuestos de gastos se utilizarán técnicas y
principios presupuestarios que permitan evaluar el cumplimiento de las políticas y los
planes, así como la incidencia y el impacto económico-financiero de la ejecución. Para
ello, deberán justificarse los programas y proyectos, tomando en cuenta la prestación de
servicios, la producción de bienes y los recursos reales y financieros que se requieran
para su obtención.
Artículo 31. – Párrafo I: Los anteproyectos de presupuesto remitidos por los organismos
antes señalados deberán especificar el grado de cumplimiento de la política
presupuestaria, los programas y proyectos priorizados previamente por el Secretariado
Técnico de la Presidencia, la demanda o población a ser atendida, los resultados y metas
físicas a alcanzarse durante el ejercicio presupuestario, los medios de verificación de cada
producción y su relación con los recursos previstos, así como…;
Artículo 44. – Las apropiaciones presupuestarias aprobadas por el Congreso de la
República constituyen el límite máximo de gasto, sujeto a la disponibilidad efectiva de
los ingresos estimados, que podrán disponer los organismos públicos comprendidos en
este título con el propósito de cumplir con las políticas, objetivos, resultados y metas
previstas.
Artículo 61. – Basándose en las informaciones que suministren los organismos
comprendidos en este Título, en las que suministre la Dirección General de Contabilidad
Gubernamental y en otras que se consideren adecuadas, la Dirección General de
Presupuesto:
10
a) Analizará las variaciones entre los objetivos y las metas programados con relación a lo
ejecutado y determinará sus causas; y
c) Realizará un análisis crítico de la variación entre las relaciones insumo-producto,
programadas con respecto a las ejecutadas y estimará los efectos de las mismas.
3. Decreto No. 492-07: Reglamento de Aplicación de la Ley Orgánica de
Presupuesto para el Sector Público
Artículo 5. – La Dirección General de Presupuesto, además de las funciones establecidas
en la Ley, deberá:
c) Indicar, mediante unidades de medidas simples, homogéneas y representativas, las
realizaciones de las políticas y acciones de los distintos organismos del sector público;
f) Elaborar informes ejecutivos, sobre los avances y logros alcanzados, así como de los
inconvenientes que pudieran afectar la eficiencia de la gestión gubernamental;
Artículo 27. – El presupuesto de gastos de cada uno de los Capítulos y Organismos
comprendidos en este Título se estructurará por Áreas Programáticas y de acuerdo con las
siguientes categorías de programación: programa, subprograma, proyecto, actividad y
obra. Las categorías enunciadas se ajustarán a las siguientes directrices:
II. En cada uno de los programas se describirá la vinculación cualitativa y cuantitativa
con las políticas nacionales a cuyos logros contribuyen.
Artículo 50. – Párrafo II: La Dirección General de Presupuesto deberá exponer, en los
informes y recomendaciones, su opinión técnica respecto de la aplicación de los
principios de eficiencia y eficacia operacional, teniendo en cuenta los resultados físicos y
económicos obtenidos y los efectos producidos por los mismos para cada capítulo,
institución descentralizada y autónoma no financiera, o institución pública de la seguridad
social.
4. Decreto No. 685-00: Creación e integración del Sistema Nacional de
Planificación y la Descentralización
11
Artículo 1. – El presente Reglamento tiene por objetivos:
III. Establecer mecanismos y procedimientos institucionales para vincular y coordinar,
entre las instituciones públicas, la sociedad civil y el sector privado organizados, las
acciones del Sistema Nacional de Planificación Económica, Social y Administrativa
en las diferentes fases de elaboración de los planes nacionales de desarrollo
económico y social y en el proceso de formulación, ejecución, control y evaluación
del presupuesto del sector público como expresión financiera de tales planes;
Artículo 28. – Son funciones de las Oficinas Institucionales de Programación:
b) Formular el presupuesto anual de la institución como expresión financiera de los
proyectos de desarrollo, de acuerdo con las normas y procedimientos dictados por la
Oficina Nacional de Presupuesto y evaluar sus resultados;
c) Establecer óptimos canales de comunicación que permitan el flujo de las
informaciones a través de todos los niveles de la institución en el proceso de elaboración
y formulación de los programas y proyectos institucionales;
d) Velar por la compatibilidad entre el proyecto de presupuesto y los planes de desarrollo
institucional, realizando las actividades de coordinación necesarias con las oficinas
nacionales del Secretariado Técnico de la Presidencia; y
h) Coordinar con las demás oficinas institucionales de programación pertenecientes al
sector, todas las acciones dentro del área de planificación, presupuesto, recursos
humanos, reformas administrativas y estadísticas;
5. Ley No. 498-06: Planificación e Inversión Pública
Artículo 3. – El Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública se enmarca en el
pleno respeto a los siguientes principios:
a) Programación de políticas y objetivos estratégicos. Las acciones públicas diarias y
cotidianas que ejecuten las instituciones públicas deben sustentarse en políticas y
objetivos para el largo y mediano plazo definidos a través del sistema de planificación.
12
b) Consistencia y coherencia entre las políticas y acciones. Los objetivos, metas y
acciones asociadas a las políticas sectoriales y globales incluidas en los planes de
desarrollo, deben ser compatibles y guardar una relación lógicamente consistente entre sí
dentro del contexto macroeconómico y el financiamiento disponible.
c) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos establecidos. Las políticas y objetivos
contenidos en los planes deben procurar la satisfacción de las demandas de la sociedad y
el logro de los impactos previstos sobre las necesidades insatisfechas….
g) Responsabilidad por la gestión pública. La ejecución de las políticas y objetivos
definidos en los planes debe estar claramente asignada a las instituciones públicas,
quienes deben responder por la misma.
Artículo 22. – Las funciones de las Unidades de Planificación y Desarrollo serán las
siguientes:
c) Supervisar y evaluar el impacto logrado en el cumplimiento de las políticas y planes
institucionales a través de la ejecución de los programas y proyectos.
Artículo 25. – Los instrumentos de la Planificación son:
a) Estrategia de Desarrollo
b) Plan Nacional Plurianual del Sector Público que, con base en lineamientos de la
Estrategia de Desarrollo, así como en la política fiscal y el marco financiero del
Presupuesto Plurianual elaborados por la Secretaría de Estado de Finanzas (actual
Ministerio de Finanzas), contendrá los programas y proyectos prioritarios a ser ejecutados
por los organismos del Sector Público no financiero y los respectivos requerimientos de
recursos.
c) Planes Regionales, que expresarán las orientaciones del Plan Nacional Plurianual del
Sector Público en los ámbitos regionales del país e incluirá la participación de los
Ayuntamientos de los Municipios y del Distrito Nacional.
13
d) Planes Estratégicos Sectoriales e Institucionales a mediano plazo, que expresarán las
políticas, objetivos y prioridades a nivel sectorial e institucional. Los planes estratégicos
institucionales deberán estar compatibilizados con los respectivos planes sectoriales que
los comprenden.
6. Decreto No. 493-07: Reglamento de Aplicación de la Ley No. 498-06, sobre
Planificación e Inversión Pública
Artículo 17. – A las Unidades Institucionales de Planificación y Desarrollo les
corresponden las siguientes funciones:
d. Participar conjuntamente con la unidad responsable del presupuesto, en la formulación
del presupuesto institucional, en los aspectos referidos a la instrumentación del plan
estratégico institucional, así como en la definición de la estructura programática del
presupuesto;
e. Monitorear la ejecución de los programas y proyectos institucionales; y
f. Evaluar el impacto de los Planes Estratégicos Institucionales.
Artículo 30. – El Plan Nacional Plurianual del Sector Público establece prioridades,
objetivos, metas y requerimientos de recursos del Sector Público para un período de
cuatro años y deberá ser consistente con la Estrategia de Desarrollo. Su contenido mínimo
será el siguiente:
b) Políticas, programas y proyectos prioritarios a ser ejecutados por el Sector Público…
PÁRRAFO II. – La clasificación funcional y la estructura programática son los
instrumentos metodológicos básicos de vinculación del Plan Nacional Plurianual del
Sector Público y los presupuestos públicos.
Artículo 31. – La Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (actual
Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo) presentará al Consejo de Gobierno,
en el mes de septiembre del año en que se inicia el periodo de gobierno, los lineamientos
14
estratégicos para la formulación del Plan Nacional Plurianual del Sector Público. Su
contenido será el siguiente:
c) Políticas, programas y proyectos prioritarios a ser ejecutados por el Sector Público.
Artículo 34. – La Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (actual
Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo) preparará informes sobre la eficacia
de las políticas y el cumplimiento de los objetivos y metas comprendidos en el Plan
Nacional Plurianual del Sector Público. Dichos informes deberán dar cuenta, como
mínimo, de los siguientes aspectos con la periodicidad indicada:
b) Análisis de los resultados e impactos generados por la producción pública y por las
políticas de promoción para el sector privado.
III. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO
CADENA DE VALOR DEL SECTOR PÚBLICO
12. El marco conceptual en que se basa la metodología presentada en el presente
documento es la CADENA DE VALOR PÚBLICO.
13. Esta cadena aplicada a la nomenclatura y características de República Dominicana
es la generación de valor establecida en una relación secuencial y lógica entre la
Estrategia Nacional, los Ejes Estratégicos, los Objetivos Generales, los Objetivos
Específicos, las Líneas de Acción, los Resultados, Productos, Procesos Productivos y los
Insumos.
14. En función de la normativa mencionada en el Punto II, y el propósito explícito de
orientar el Presupuesto hacia los resultados deseados, se consideró imprescindible obtener
una clara vinculación de resultados que reflejen los objetivos específicos de política
fijados como prioridades gubernamentales en el Plan Nacional Plurianual del Sector
Público con los aspectos financieros (del gasto autorizado a efectuar) y físicos (de
prestación de bienes y/o servicios previstos para el logro de tales resultados) del
Presupuesto General del Estado.
15
15. Para ello se trabajó en conjunto con MH-DIGEPRES (órgano rector del
Presupuesto General del Estado) y el MEPyD (órgano responsable de llevar adelante la
Planificación de la Nación), mediante un acuerdo que posibilitó enmarcar todos los
eslabones de esta cadena en una sola relación consensuada y consistente tanto en términos
formales de lenguaje y conceptos como en las definiciones únicas de producto acordadas,
o acordar en labor conjunta.
16. Se estableció por consenso que se utilizará el modelo de cadena de valor del sector
público que consta de cinco elementos ya mencionados en la Guía Metodológica para
definir la producción institucional y su relación con los objetivos de política, editada por
el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, el Vice Ministerio de
Planificación, y la Dirección General de Desarrollo Económico y Social.
17. Allí se expresa: “El sector público puede ser entendido como un conjunto de
instituciones dedicadas a generar productos - bienes o servicios - que se entregan a la
población. Estos productos constituyen la razón de ser de una institución ya que, a través
de ellos, satisfacen necesidades sociales contribuyendo de este modo en forma directa al
logro de las políticas públicas. Los objetivos de esas políticas, a su vez, se
operacionalizan en resultados e impactos esperados; ambos cotejables y susceptibles de
seguimiento. Ahora bien, para producir los bienes y servicios se requieren cantidades y
calidades adecuadas de insumos; y para adquirirlos se requiere de recursos financieros. Se
denomina operación al proceso mediante el cual las entidades públicas, en este caso,
transforman recursos en productos”.
18. En forma gráfica se pueden expresar los eslabones de esta cadena de la siguiente
manera:
16
Ilustración 1
19. En realidad, un elemento que merece mencionarse por su importancia en este
esquema, si bien no es estrictamente un eslabón dentro de la cadena de valor del Sector
Público, son las medidas de política.
Recurriendo una vez más a la Guía ya mencionada, se puede agregar que “la adopción de
dichas medidas tiene por objeto modificar, orientar y/o regular los comportamientos de
los actores en una determinada área de política, y que se expresan en decisiones o normas
producidas por autoridades u órganos competentes”.
PRODUCTOS
20. Los productos constituyen la esencia del Presupuesto orientado a resultados, pues
son los bienes y servicios que se ofrecen a la comunidad en cumplimiento de la misión de
cada una de las instituciones públicas, su verdadera razón de ser, con los cuales se
pretenden alcanzar los resultados previstos en las políticas públicas.
21. Debido a ello son también el eslabón de enlace entre la planificación y el
presupuesto, pues los productos determinarán la existencia de los programas
presupuestarios y el resto de las categorías a las que se asignarán los recursos financieros
para efectuar los procesos productivos que les darán origen.
17
22. Permiten vincular la producción pública con los resultados e impactos en los que
se operacionalizan los objetivos de política y, a su vez, posibilitan la definición de las
estructuras programáticas institucionales que permitirán la adecuada asignación de los
recursos financieros determinando sus responsables.
23. Como corolario de la labor desarrollada en equipo, se acordó entre la DIGEPRES
y el MEPyD que se realizará, de aquí en adelante, un trabajo conjunto con cada una de las
instituciones públicas el “ajuste”, o definición de sus productos, tanto en el sistema
presupuestario como en el de planificación, para conformar un único catálogo de
productos que se construirá gradual y paulatinamente y que nutrirá a ambos Ministerios a
los fines requeridos por cada uno, responsables de distintos eslabones de la misma cadena
de valor.
24. A través de un gráfico orientador presentado por el MEPyD, se clarifica la
interrelación de los distintos componentes de la planificación y el presupuesto de la
siguiente manera:
18
Ilustración 2
25. Se verifica una retroalimentación permanente en cuanto a las definiciones entre
los distintos componentes de la cadena. Fundamentalmente sobre los productos públicos
definidos y los respectivos indicadores de resultado e impacto a los que contribuyen.
Pero, obviamente, también en las cantidades de esta producción y sus insumos requeridos.
Esta construcción es dinámica y variará a medida que se incrementen el conocimiento y la
información pertinentes en ambos sentidos.
19
Ilustración 3
RELACIÓN ENTRE PRODUCTOS, RESULTADOS E IMPACTOS
26. Esta relación es más complicada de lo que en principio podría pensarse pues, en
general, es multidireccional. Es decir, varios productos terminales (provenientes de
distintos programas de la misma o de diferentes instituciones) condicionan cada resultado
y/o impacto y, a su vez, un solo producto puede condicionar a más de un resultado y/o
impacto.
27. Por otra parte, también puede un resultado influir de manera muy directa en otro
resultado y/o impacto.
28. En forma gráfica se puede visualizar esta trama compleja de una forma más
simple, utilizando una ilustración facilitada por el MEPyD:
20
Ilustración 4
29. Los indicadores de producto, o también llamadas metas físicas utilizadas, suelen
ser parámetros referenciales del nivel de producción de los programas presupuestarios. Pero,
su relación con los resultados buscados necesita ser articulada, especialmente en las áreas
sociales, en un proceso de fortalecimiento de la gestión presupuestaria orientada a la gestión
por resultados.
30. Los indicadores básicos de la producción terminal los determinan los volúmenes
de producción física, pero deben contar con una clara definición del nombre del producto y
de la unidad de medida con la cual se hará la medición.
31. Son tres los elementos imprescindibles para conceptualizar la producción terminal
(o sea, bienes y servicios de que se trate): DENOMINACIÓN, UNIDAD DE MEDIDA y
CANTIDAD.
21
32. La DENOMINACIÓN debe describir la acción que caracteriza la naturaleza del
bien o servicio, acompañada del nombre que define su materia (Ej.: Enseñanza Primaria).
33. La UNIDAD DE MEDIDA expresa la forma en que se mide la producción (Ej.;
alumno inscrito, egresado).
34. La CANTIDAD refleja la cuantificación física del producto (Ej.; 25,000).
35. Los indicadores de resultado y/o impacto incorporados al PNPSP que permiten
medir el grado de alcance de los objetivos específicos previstos resultan primordiales en
este esquema de relaciones.
36. La construcción de los indicadores de resultado e impacto deberá contemplar que
éstos resulten definidos, según los requisitos mínimos de pertinencia, utilidad, solidez,
simplicidad, fiabilidad y accesibilidad.
37. Desde otro punto de vista, será importante que sus valores sean producto de una
previsión racional y un establecimiento realista de las potencialidades de la organización,
teniendo en cuenta los recursos físicos, financieros y humanos, más allá de la validez
teórica del indicador y de los deseos sobre los valores a alcanzarse (o sea, se deberá buscar
lo mejor en la medida de lo posible).
38. En otras palabras, deberá existir una correspondencia entre las asignaciones
presupuestarias presumiblemente disponibles con las metas físicas de producción de
bienes y servicios para obtener los resultados esperados que permitirán lograr los impactos
deseados.
39. Los indicadores de resultado y de impacto se calcularán anualmente, ya sea con
valores que se acumulan a lo largo de cada ejercicio, o con valores que se revelan en
determinada fecha preestablecida de corte (que deberá ser mantenida de manera
consistente).
40. Los valores previstos en los indicadores de resultado serán contrastados con los
que efectivamente se logren en la realidad, al final del ejercicio.
22
41. Es recomendable para el futuro prever un registro específico que, asegurando la
inalterabilidad de sus asientos, deje asentada su fórmula de cálculo, el significado del
indicador y su interpretación, así como la historia de los valores efectivos alcanzados en
cada período a los efectos de permitir la correspondiente auditoría.
42. De acuerdo al comportamiento de los valores de los indicadores, las autoridades
responsables del programa y sus superiores jerárquicos estarán en condiciones de tomar
decisiones tales como cambiar determinados aspectos de las líneas de acción llevadas a
cabo o, de manera más drástica, cambiar substancialmente el programa y/o el enfoque y/o
la organización del mismo.
43. De la misma manera, la evaluación de lo ocurrido podría hacer variar la
asignación presupuestaria para los próximos años tanto para reforzar los recursos
financieros necesarios para obtener el objetivo o para disminuirlos si los poderes
decisorios consideraran que el objetivo buscado no es prioritario en el nuevo período
proyectado.
44. Otra alternativa podría ser que se revele la necesidad de aumentar la eficiencia del
programa, manteniendo la misma cantidad de recursos financieros pero con una exigencia
de acrecentar la cantidad o calidad de las metas de provisión de bienes y/o servicios.
CONCEPTUALIZACIÓN DE PROGRAMAS PRIORITARIOS
45. La Ley 1-12 de la END, en su Artículo 4, cita “…el PNPSP definirá los
programas y proyectos prioritarios que tendrán financiamiento protegido…” y, en el
Artículo 12 del Decreto 134-14, sobre el reglamento de aplicación de la Ley Orgánica de
la END, se expresa que “…los programas y proyectos prioritarios y protegidos
contemplados en el PNPSP tienen garantizadas las apropiaciones presupuestarias previstas
en los presupuestos”.
46. Usando las mismas palabras enunciadas en el PNPSP, lo fundamental de estos
programas es que “se blindan con el objetivo de garantizar la provisión y fluidez de los
recursos presupuestarios a los mismos”.
23
47. La idea subyacente es que para alcanzar los resultados e impactos buscados resulta
de esencial importancia la cantidad y calidad de determinada producción pública. De tal
manera que los programas que tienen bajo su responsabilidad dicha producción estén
priorizados respecto a otros, cuya producción no es tan imprescindible.
48. El Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-2016: Actualización 2015
indica que “atendiendo a la prioridad que le ha dado la nueva administración
gubernamental a la superación de la pobreza y desigualdad, con énfasis en la protección
social, la salud y la educación ha concentrado su producción protegida en el eje
estratégico 2, con unos 28 programas protegidos, que permite continuar avanzando en la
construcción de una sociedad con igualdad de derechos y oportunidades”.
49. No obstante, en su totalidad se destacan treinta y siete (37) programas y proyectos
priorizados y protegidos, los cuales apuntan hacia el alcance de las metas identificadas en
la END 2030 para los cuatro ejes estratégicos: Eje 1, Desarrollo Institucional; Eje 2,
Desarrollo Social; Eje 3, Desarrollo Productivo; Eje 4, Desarrollo Sostenible.
50. A los fines de facilitar la relación entre los distintos componentes de la cadena de
valor en los casos en que la producción se vincula directamente con una contribución
prevista por el sector público a los distintos objetivos de desarrollo, se anexa un
formulario denominado “Ficha Matriz de Programas Prioritarios con Vínculo Productos-
Resultados-Impacto”, como instrumento considerado útil a los efectos mencionados (ver
ANEXO II).
51. Esta ficha debería ser confeccionada imprescindiblemente por aquellos programas
definidos como prioritarios a los fines de proveer la producción pública necesaria para la
obtención de los resultados esperados, según indicadores de PNPSP, pero resultará
conveniente extenderla a todos los programas presupuestarios fortaleciendo su relación
con los resultados.
24
IV. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Y CLASIFICADOR
PRESUPUESTARIO
52. Retomando lo expresado previamente, el eslabón vinculante entre Plan-
Presupuesto son los productos, es decir los bienes y servicios resultantes del o los
programas presupuestarios que les dan origen, de acuerdo a los insumos reales necesarios
que avalan los requerimientos financieros para su provisión y cuya responsabilidad está
claramente definida en unidades gestoras de las instituciones.
53. Así, para lograr una correcta vinculación presupuestaria entre resultados y los
bienes y servicios que permiten alcanzar dichos resultados, se considera que el
Presupuesto por Programas aplicado a todo el Sector Público (en un todo de acuerdo con
las normas legales imperantes) es idóneo para lograrlo.
54. Desde el punto de vista presupuestario cada institución necesitará la asignación
financiera pertinente, y rendirá cuentas por ella, para elaborar o proveer los productos que
contribuyan a la obtención de los resultados y sus impactos que permitan cumplir con los
objetivos de política específicos y generales fijados por las autoridades mayores de la
Nación.
OBJETIVO Y ASPECTOS GENERALES
55. El objetivo de un clasificador programático es apreciar los recursos financieros
que se requieren para adquirir los recursos reales que han de posibilitar la producción de
los bienes y servicios intermedios y terminales por parte de las instituciones públicas.
56. Su ventaja es posibilitar visualizar la expresión financiera de las políticas de
desarrollo en el presupuesto, por cuanto este último instrumento se formula tomando en
cuenta los programas del gobierno para el período presupuestario.
57. Asimismo, permite establecer la responsabilidad de los funcionarios por la
administración de los recursos reales y financieros asignados a nivel de cada categoría
programática.
25
58. Esta clasificación presupuestaria de gastos presenta particularidades en relación a
las restantes. Al ser la estructura programática del presupuesto la expresión de una política
presupuestaria determinada, la definición en cada año de dicha política implica
modificaciones anuales de la clasificación programática.
59. El presupuesto por programas es una de las herramientas ampliamente utilizada
internacionalmente por los sistemas de presupuesto público, con el propósito de que las
asignaciones presupuestarias se relacionen estrechamente con las prioridades de las
políticas públicas a través de una transparente distribución de recursos financieros que
permita la producción de bienes y servicios públicos necesarios para el logro de los
resultados esperados para alcanzar los objetivos de políticas públicas buscadas.
60. En términos legales, esto está normado en la Ley 423/06 (Ley Orgánica de
Presupuesto), en su Artículo 25, párrafo tercero, donde se señala que el programa
“…expresa la producción de bienes y servicios que contribuyen en forma directa al logro
de las políticas y planes, así como los recursos reales y financieros que requieren para su
obtención”.
61. El Decreto 492/07, a su vez, que reglamenta dicha Ley, dispone que el
“programa” y las restantes categorías programáticas (subprograma, proyecto, actividad y
obra) que configuran la “estructura programática” de una institución pública, debe
identificar obligatoriamente la unidad organizacional (Unidad Responsable) a cargo del
mismo.
62. La aplicación de la técnica de Presupuesto por Programas origina, en términos de
clasificador presupuestario de gastos, la asignación de recursos financieros a cada una de
las categorías programáticas del presupuesto (programa, subprograma, proyecto, actividad
y obra) de cada institución. En otras palabras, cada categoría programática será objeto de
apropiaciones y seguimiento presupuestarios y tendrá un responsable en términos
organizativos formales.
26
63. El cálculo primario se realiza a nivel de las categorías programáticas de mínimo
nivel (actividad y obra), y por agregación resulta la asignación de los recursos financieros
en las categorías programáticas de mayor nivel (proyecto, subprograma y programa).
64. Las categorías programáticas que conforman el presupuesto deben ser
adecuadamente identificadas dentro del proceso presupuestario público, en tanto que ellas
expresan los recursos financieros que se les asignarán para adquirir los insumos reales
que, una vez procesados, se transformarán en productos intermedios o terminales que
permitirán el suministro de bienes y servicios.
65. La presupuestación de cada categoría programática debe comprender la totalidad
de sus insumos presupuestarios, independientemente de que su adquisición esté
centralizada en otros centros de gestión (la típica oficina de compras de cada institución).
METODOLOGÍA DE APLICACIÓN
66. Teniendo en cuenta que, de manera habitual, se parte de una institución ya en
marcha, esta consultora cree conveniente describir previamente la manera práctica de
encarar la definición de la estructura programática para luego dar paso a las
conceptualizaciones de las categorías, pues la experiencia indica que resultan más claros
los conceptos siguiendo este camino (inverso a los manuales existentes, pero
consistente con ellos) y, por otra parte, facilita la comprensión general de la aplicación
de la técnica.
67. Cabe mencionar la importancia de que las estructuras programáticas, en tanto y
en cuanto se establecen como reflejo de la realidad institucional respecto a la situación
política y social, y las decisiones de provisión de bienes y servicios acordes a los
objetivos gubernamentales y sus prioridades, son fundamentalmente dinámicas. Es
fundamental referirlas siempre al año en que se elabora y ejecuta el Presupuesto,
independientemente de que los resultados a los que contribuyen los productos puedan
establecerse a plazos más extensos.
27
68. Es dable suponer que a medida que se perfeccione la cadena de valor pública, en
función de los objetivos de política perseguidos, no deberían existir programas cuyos
productos no satisfagan necesidades sociales explícitamente buscadas.
69. En algunos casos, el cambio sucede por las características de las categorías
programáticas en sí mismas (como los proyectos de inversión que desaparecen de la
estructura programática una vez que están en condiciones de operar) y, en otros casos, por
cambio en las prioridades que se establecen en función de las necesidades colectivas a
satisfacer, que varían por su origen en tiempo y lugar.
DELIMITACIÓN DEL ÁMBITO PRESUPUESTARIO
70. Es la institución donde se construye la organización presupuestaria en sus
diferentes categorías programáticas. Es decir, el organismo donde se definirá la estructura
programática.
71. El conjunto de categorías programáticas organizadas jerárquicamente en cada
institución pública conforma la estructura programática del presupuesto de dicha
institución, pues es lo que determina la responsabilidad del uso de los recursos financieros
asignados por el presupuesto. Esto no debe confundirse con la posibilidad de que varios
programas presupuestarios provenientes de distintas organizaciones públicas confluyan en
la obtención de determinado resultado (tal como se vio previamente en el apartado de
cadena de valor público).
72. Cada categoría programática tiene, entonces, sentido de significación y
organización presupuestaria dentro del ámbito del organismo al que refiera, no de manera
aislada.
73. Este aspecto de las categorías programáticas no se resalta, habitualmente, en toda
su importancia y genera en la práctica ciertos sinsentidos como, por ejemplo, que en una
misma institución haya dos categorías 01 de actividades centrales, cuando en realidad la
categoría 01, que resulta equivalente a programa, significa la totalidad o suma de todas las
actividades centrales que existen en la institución.
28
74. La clasificación programática se construye al interior de cada ámbito
presupuestario institucional. En otras palabras, se debe utilizar a nivel de cada uno de los
Ministerios, Organismos Descentralizados y Autónomos, Instituciones de la Seguridad
Social, Empresas Públicas y Ayuntamientos.
75. Dicho de otra manera, cada Capítulo (Artículo 25 de la Ley Orgánica de
Presupuesto, 423/06) tendrá su propia estructura programática ya que las categorías
programáticas existen en tanto y en cuanto se delimite el entorno en el cual nacen.
76. El ámbito presupuestario base para la conformación de las respectivas aperturas
programáticas es cada uno de los organismos del Sector Público que integran los agregados
institucionales mencionados en el Artículo 3 de la Ley 423/06 del Gobierno Central, las
Instituciones Descentralizadas y Autónomas Financieras y no Financieras, las Instituciones
Públicas de la Seguridad Social, las Empresas Públicas Financieras y no Financieras, y los
Ayuntamientos de los Municipios y del Distrito Nacional.
IDENTIFICACIÓN DE PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS
77. El programa es la categoría programática de máximo nivel dentro de cada
institución, en función de su relevancia en el logro de la misión de la institución y en el
cumplimiento de las políticas públicas y más específicamente, en la mayoría de los
casos, de los objetivos estratégicos definidos por las máximas autoridades, dado que es
la categoría que genera los bienes y/o servicios que se ofrecerán a la sociedad, para
satisfacer en todo o en parte las necesidades sociales (contribuyendo directamente por
sí solos o concomitantemente con otros a los resultados y/o impactos perseguidos).
78. Consistente con la complejidad del tema, resulta apropiado avanzar
paulatinamente, comenzando por describir la secuencia de la senda a transitar para la
identificación y conceptualización de los mismos.
79. Se enumerarán a continuación los pasos a seguir para luego proceder a su
explicación detallada:
29
a) Determinación de cada uno de los productos terminales que se originan en la
institución referida (bienes y servicios que se ofrecen a la comunidad en
cumplimiento de su misión específica);
b) Análisis de la posibilidad de establecer una clara relación insumo-producto para
todos los productos terminales (determinar si son productos conjuntos o
independientes);
c) Definición de centros de gestión responsables de los procesos productivos que
originan dichos productos;
d) Que dichas unidades sean factibles de constituirse como centros de asignación de
recursos.
Determinación de cada uno de los productos terminales
80. Ante todo, es importante definir el concepto de producto terminal.
81. Se denominan productos terminales, exclusivamente, aquellos bienes y/o servicios
concretos que están acabados, listos para ser utilizados por la sociedad o por otras
instituciones públicas (pudiendo ser en ciertos casos aún en la misma) en donde
ingresarán como insumo para formar parte de otros procesos productivos que ofrecerán
otros productos terminales.
82. En otras palabras, aquellos bienes que se fabrican o proveen, y aquellos servicios
que se ofrecen a la comunidad para satisfacción, en todo o en parte de determinada
necesidad social que originó tal proceso productivo en la institución pública que se trate,
contribuyendo directamente a su razón de existencia.
83. A mayor abundancia, un producto terminal es todo producto (bien o servicio) que
“sale” de la institución que le dio origen no necesitando ninguna transformación posterior
para ser consumido y que caracteriza y justifica la existencia de la institución (su razón de
ser).
30
84. Si bien esta conceptualización pareciera que es lo suficientemente precisa como
para evitar definiciones erradas, los hechos demuestran que es imprescindible el criterio
del analista y/o decisor técnico lo suficientemente entrenado para determinarlo con
mayor certidumbre, con el agregado de su sentido común o espíritu crítico y la
experiencia técnica en Presupuesto por Programas.
85. A título ilustrativo se listan algunos productos terminales habituales:
EJEMPLOS DE ALGUNOS PRODUCTOS TERMINALES
86. Lo clave en este proceso de enumerar todos los productos terminales que provee
la organización es tener la certeza absoluta que no queda sector ni área sin rastrear, o sea
que no subsiste algún producto terminal no considerado.
31
87. El universo debe incluir absolutamente todos los bienes y servicios que se ofrecen
a la comunidad, pues de omitirse algunos de ellos se estaría ante la imposibilidad de
proveer dicho bien y/o servicio al no disponer de recursos financieros (asignados a cada
categoría programática) y, por ende, los recursos reales para su proceso productivo.
Posibilidad de establecimiento de una clara relación Insumo-Producto para cada uno de
ellos
88. Para analizar esta posibilidad, cabe puntualizar la noción de insumo. Según la
Real Academia Española, insumo es un concepto económico que significa el conjunto de
bienes empleados en la producción de otros bienes. Es decir, todos aquellos elementos
que toman parte en la producción de un bien distinto al que originalmente ingresó en el
proceso productivo para su transformación mediante determinada tecnología.
89. Ejemplo simple: madera y clavos. Los recursos humanos especializados en
carpintería son insumos que se transforman mediante un determinado proceso productivo
y el resultado de dicha combinación de insumos y trabajo es una mesa lista para usarse,
que constituye un producto terminal.
90. Otro ejemplo: Los ingredientes de una receta gastronómica, conjuntamente con el
tiempo de dedicación del cocinero/a y el equipamiento necesario en la cocina, son los
insumos requeridos para elaborar determinada comida, que es el producto terminal.
91. El establecimiento de una clara relación insumo-producto indica que es posible
saber con certeza las calidades y cantidades de cada uno de los insumos utilizados para
obtener cierta cantidad y calidad de producción terminada, sin que se mezclen ni
confundan con otros procesos productivos que dan origen a distintos productos
terminales.
92. Si los insumos requeridos en cada proceso productivo originan una producción
terminal diferenciada, esos productos son independientes entre sí y, por lo tanto, son
factibles de una presupuestación separada. En consecuencia, se tienen programas
presupuestarios distintos.
32
93. Gráficamente:
Ilustración 5
PRODUCTOS TERMINALES INDEPENDIENTES
94. Si en cambio, en un mismo proceso productivo, se originan productos distintos
pero no pueden distinguirse sus insumos, pues surgen de un único proceso productivo, se
obtienen productos conjuntos y, por lo tanto, no pueden ser presupuestados por separado.
95. Si se quiere determinar su gasto presupuestario por separado, éste deberá ser
calculado por otros medios, separado de la información que proporciona el Presupuesto
General del Estado.
96. En esta ocasión, se tendrá un único programa presupuestario donde se obtendrán
dos productos terminales distintos pero con una sola asignación presupuestaria
para ambos productos terminales.
33
97. Gráficamente:
Ilustración 6
PRODUCTOS TERMINALES CONJUNTOS
98. Por ejemplo: En un hospital universitario el proceso de producción de los
servicios médicos hospitalarios generado por un médico residente - quien está haciendo
su formación práctica en la clínica hospitalaria - origina simultáneamente dos productos:
La "Atención Médica a Pacientes" y la "Formación de Recursos Humanos en Medicina",
por lo cual todos los insumos se utilizan en su totalidad de una forma indivisible y
simultánea, lo que implica que no puede asignarse a cada uno de ellos la cuota parte de
los insumos que les corresponde.
99. En consecuencia en estos casos no se puede preparar el presupuesto asignando
recursos para cada producto individualmente considerado, sino que se deberá hacer para
el conjunto de ambos.
34
a) Centros responsables de gestión productiva
100. Habiendo individualizado los productos terminales y las relaciones insumo
producto que los representa, es imprescindible la existencia de una unidad orgánica en la
institución pública que se haga cargo del proceso productivo en términos de su
compromiso con el quehacer y sus resultados.
101. Por otro lado, según se establece en el Decreto 492/07, sobre el Reglamento de la
Ley Orgánica de Presupuesto, “…la clasificación institucional deberá posibilitar el
establecimiento de la responsabilidad administrativa que tiene cada una de esas unidades
administrativas en todo el proceso presupuestario, no solo ante quien jurídicamente
aprueba su presupuesto, sino ante la sociedad toda, por la eficacia y la eficiencia con
que deben desarrollar su labor”.
102. Cabe destacar que esto no significa que la máxima autoridad del organismo deje de
tener la autoridad y la responsabilidad de todo lo que se hace en él, sino que para cada
programa presupuestario debe existir un centro más cercano y directo al accionar
cotidiano en el proceso productivo que genera él o los productos terminales pertinentes.
103. El centro de gestión productiva es el que determina cuál será la combinación de los
recursos que se utilizarán, fijando la tecnología de producción más apropiada según
tiempo, lugar y condiciones y, en consecuencia, la cantidad y calidad de los insumos
requeridos en cada oportunidad.
104. En otras palabras, es el que determina el rumbo a seguir fijando la cantidad y calidad
del producto terminal según las distintas circunstancias que se atraviesen.
35
Ilustración 7
105. Se pueden enumerar algunos ejemplos concretos de centros responsables de la
gestión productiva del programa presupuestario pertinente:
Dirección General de Pasaportes
Tesorería Nacional
Dirección General de Educación Primaria
Viceministerio de Recreación y Deporte Tiempo Libre
Dirección General de Empleos
d. Posibilidad de asignación de recursos a dichos centros o unidades de producción
106. De acuerdo a lo establecido en el Decreto 492/07 ya mencionado, en su Artículo
14:“Cada categoría programática de la clasificación programática deberá identificar
obligatoriamente la unidad organizacional responsable de ejecutar la producción que tiene
a su cargo; por tanto, el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) identificará
dicha responsabilidad bajo el denominativo de ‘Unidad Responsable’ y estará asociada
directamente con la categoría programática respectiva”.
36
107. Para que el centro de gestión productiva mencionado en el punto anterior (3.2.3)
sea pasible de asignación de recursos financieros, es ineludible que cumpla con la
condición de relevancia económica. Es decir que debe ser importante, tanto por su
contribución al proceso productivo como con respecto al volumen de gastos que genera
según los insumos reales que requiera en la producción.
108. Esto es así porque es parte explícita del Presupuesto. Es decir que será objeto de
apropiaciones y seguimiento presupuestarios.
109. Es cierto que esta condición posee un límite impreciso. Nuevamente, deberá
recurrirse al sentido común y a la experiencia del técnico presupuestario. No debe
olvidarse que se está hablando de la conformación del Presupuesto de cada entidad y que
ella integra el Presupuesto General del Estado, que a su vez hace lo propio con el
Presupuesto del todo el sector público.
110. Así, en muchos casos, se detecta la existencia de factibles programas
presupuestarios que cumplen con los requisitos metodológicos respectivos. Pero, sería un
sinsentido llevar la administración presupuestaria a esos niveles de detalle para obtener
información irrelevante en términos económicos.
Ilustración 8
111. Siguiendo los pasos descritos precedentemente, se dispondrán de todos los
programas presupuestarios existentes en la institución pública analizada en tanto, y en
cuanto, cada uno de los mismos cumpla con todos los requisitos detallados.
37
IDENTIFICACIÓN DE SUBPROGRAMAS EN EL CASO DE SU EXISTENCIA
112. Un subprograma es una categoría programática de menor jerarquía que el
programa porque, en efecto, especifica así como el programa la producción
terminal pero en forma parcial. Es decir, parte del total de la provisión de bienes y
servicios de un programa.
113. Se utiliza en casos muy puntuales en donde existen diversos centros de gestión
responsables de distintas partes de un proceso productivo global más amplio,
constituyéndose cada uno de éstos en centros de asignación de recursos
financieros para llevar a cabo dicha porción de la producción total del programa.
114. Para su existencia deben cumplirse con todas las condiciones mencionadas
precedentemente para el programa, con la particularidad de que el centro de
gestión productiva del programa pueda ser divisible en centros menores de
gestión, los que serán responsables de los procesos productivos de los productos
terminales parciales correspondientes a cada subprograma.
115. Además, las producciones o provisiones parciales contenidas en la categoría
"subprograma", tienen que ser sumables en unidades físicas, sin que se pierda el
significado de la unidad de medida de la producción o provisión global que surge
del "programa" del cual forman parte.
116. En otras palabras, cuando la producción terminal bajo la categoría "programa"
admite desagregaciones que también son productos terminales, cada una de éstas
origina un subprograma, siempre que exista el respectivo centro de gestión
responsable.
117. Por ello puede definirse a un subprograma como la categoría que expresa una
producción terminal fragmentaria, al formar parte de la producción terminal
global de un programa.
38
Ilustración 9
EJEMPLO 1: DE PROGRAMA Y SUS SUBPROGRAMAS
39
Ilustración 10
EJEMPLO 2: DE PROGRAMA Y SUS SUBPROGRAMAS
IDENTIFICACIÓN DE ACTIVIDADES
118. Las actividades se definen en forma muy similar a los programas, cumpliendo
todos los requisitos enumerados para ellos, con la salvedad de que su producción
es exclusivamente intermedia. Es decir, abastecen internamente a la institución.
119. Su producción es necesaria para que la institución funcione, pero sus bienes o
servicios no pueden ofrecerse directamente a la comunidad sino que contribuyen a que la
institución produzca sus productos terminales.
120. Es dable mencionar que en ciertas excepciones esa producción podría llegar a ser
terminal y, sin embargo, ser el producto de una actividad (deberían ser muy pocos
los casos y estar sumamente fundamentados para admitirse en la estructura
institucional). Esa situación se da cuando la envergadura de la producción, y su
respectivo gasto, no cumplen con el requisito de relevancia económica como para
elevar ese proceso productivo a la categoría de programa.
40
121. En líneas generales, se advierte que en esos casos no se cumplen las reglas
del Presupuesto por Programas. Sin embargo, también debe manifestarse que dichas
situaciones existen y deben contemplarse como raras excepciones.
122. Habrá actividades que condicionen directamente a ciertos, o a todos los productos
terminales, y otras que lo hagan indirectamente. Serán distintos tipos de
actividades, como se explicitará más adelante, pero casi siempre (obviando las
excepciones mencionadas) se está en presencia de una producción intermedia y no
terminal.
123. Se entenderá mejor explicando las relaciones de condicionamiento que se
establecen entre los diversos productos.
124. Si la relación es unidireccional significa que son productos intermedios que
condicionan directamente a determinado producto terminal. Entonces, se está en
presencia de una ACTIVIDAD ESPECÍFICA o, en otras palabras, los gastos directos
del programa.
125. Mientras que si la relación es pluri-direccional, o sea productos intermedios que
condicionan a distintos productos terminales provenientes de diferentes programas
presupuestarios, serán ACTIVIDADES CENTRALES si es a la totalidad de los
productos terminales de la institución o ACTIVIDADES COMUNES si condicionan a
varios productos terminales provenientes de distintos programas, pero no a todos ellos.
41
Ilustración 11
RELACIONES DE CONDICIONAMIENTO
126. Ejemplo de relaciones unidireccionales:
127. Dado el Producto Terminal “Educación Básica” (producto condicionado) los
productos condicionantes son: 1) Dirección y Coordinación de Enseñanza Básica;
2) Enseñanza Básica General; y 3) Enseñanza Básica Especial.
128. Ejemplo de relaciones pluri-direccionales:
129. Dado los productos terminales (condicionados): 1) “Educación Inicial”,
“Educación Básica” y “Educación Media”, el producto condicionante sería la
Dirección Superior del Ministerio de Educación Pública.
130. Expresado de otra manera, comenzando por las actividades que se encuentran al
interior de cada programa presupuestario, si resulta posible establecer diferentes procesos
productivos con relaciones insumo-producto diferenciados unos de otros, y están
definidas las unidades responsables de esa gestión productiva y éstas podrían ser
susceptibles de transformarse en centros de asignación de recursos (o sea son relevantes
en términos económicos), se está frente a actividades específicas.
42
131. Si bien los requisitos son similares a los de la categoría Programa, la diferencia
esencial es, se reitera, que los productos no son terminales sino intermedios. O sea, son
necesarios para contribuir directamente a la provisión del producto terminal del programa
pero, por sí mismos, no alcanzan a satisfacer una necesidad colectiva “saliendo de la
institución sin transformaciones ulteriores para contribuir a resolver una demanda
social”.
132. Gráficamente:
Ilustración 12
PROGRAMA PRESUPUESTARIO Y SUS ACTIVIDADES ESPECÍFICAS
133. Ejemplificando con un caso concreto la misma situación del gráfico anterior, y
repitiendo el gráfico, pero referido al caso:
134. Reduciendo a los fines didácticos la información del complejo sistema de
educación primaria a lo mínimo indispensable, para que se entienda el concepto de
actividad específica en el ejemplo, se puede comprender que es necesario no sólo la
actividad de impartir la enseñanza en todas las escuelas sino los servicios de la dirección
43
del sistema y los servicios de administración de los recursos humanos que
posibilita que los docentes cobren sus salarios, tareas distintas a las de docencia con
diferentes insumos (e incluso ocurren en ámbitos distintos) y, sin embargo, actividades
imprescindibles para que la enseñanza ocurra y los niños aprendan.
135. Así, el mismo gráfico anterior se transforma en el siguiente:
Ilustración 13
EJEMPLO DE PROGRAMA PRESUPUESTARIO
Y SUS ACTIVIDADES ESPECÍFICAS
136. Ampliando el concepto a los otros tipos de actividades, se tienen aquellas que
condicionan indirectamente a los productos terminales de los todos los diferentes
programas y sus producciones terminales. Estas son las Actividades Centrales.
137. Mientras se condicionan a algunos, pero no a todos, serán Actividades Comunes a
los programas condicionados.
44
138. Gráficamente, se puede visualizar este tipo de relaciones de condicionamiento
en el siguiente esquema:
Ilustración 14
ACTIVIDADES CENTRALES, COMUNES Y ESPECÍFICAS
SEGÚN RELACIONES DE CONDICIONAMIENTO
139. Ejemplificando en el gráfico siguiente, dentro de un hipotético “Ministerio de
Educación y Deportes”, se enumeran los distintos tipos de actividades (Actividades
Centrales, Comunes y Específicas) que se listan por letras para facilitar la claridad
del esquema.
45
Ilustración 15
EJEMPLO EN HIPOTÉTICO
MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y DEPORTES14514514
140.
Administración institucional
Asesorías técnicas y legales del Ministro
Dirección superior
Planificación y dirección de infraestructura edilicia
Intendencia del Ministerio
141. Actividades comunes a los programas de educación primaria y
secundaria (listadas bajo la letra B).
46
142. Apoyo en nuevas tecnologías a docentes de escuelas primarias y
secundarias.
143. Dirección de Educación Primaria y Secundaria
144. Actividades específicas correspondientes a cada uno de los programas
definidos con las letras C, D y E, respectivamente.
145. Actividades específicas correspondientes al Programa C.
Educación básica regular
Dirección General y coordinación de escuelas primarias
Educación básica para adultos
146. Actividades específicas correspondientes al Programa D
Educación media para adultos
Educación media regular
Dirección General y coordinación de escuelas secundarias
147. Actividades específicas correspondientes al Programa E
Fomento de actividades deportivas lúdicas
Fomento del deporte de alto rendimiento
Dirección General y coordinación de instituciones deportivas
148. A título exclusivamente informativo cabe mencionar que, habitualmente, las
actividades centrales que se suelen encontrar en la mayoría de las organizaciones
de cierta envergadura, sin que la lista deba ser tomada como taxativa ni mucho menos
signifique una recomendación ni siquiera de nombres (habrá que evaluar si cada una de
ellas tienen la relevancia económica como para transformarse en categoría de actividad,
además de cumplir con todos los requisitos mencionados oportunamente) son:
47
Dirección Superior de la Institución
Servicios administrativos financieros
Administración de Recursos Humanos
Servicios legales
Servicios informáticos
Asesoría técnica de las autoridades
Relaciones Públicas y servicios protocolares
Servicios generales y de mayordomía
149. Profundizando algo más el concepto de actividad, cabe mencionar que
conforman cada una de ellas la combinación de acciones operacionales con
una finalidad homogénea: las tareas. Se trata de una dimensión que no justifica la
identificación de un centro formal de asignación de recursos, pero que son
necesarias muchas veces para el cálculo de insumos de una actividad y básica para
el análisis de eficiencia de la técnica de un centro de gestión.
150. En ningún caso la tarea habrá de comprender de manera integral una
producción intermedia o terminal. Su producto será cualitativamente diferente al
resultado de una actividad, aunque lo integra, razón por la que los resultados
físicos de las tareas no son sumables para llegar al producto de la actividad.
48
151. Un simple ejemplo de actividad con sus tareas agregará mayor claridad:
ACTIVIDAD: ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL
Y SU DETALLE DE TAREAS
TAREAS UNIDAD DE MEDIDA VOLUMEN DE TAREAS
- Selección de personal Prueba de admisión 300
- Contratación de personal Personal contratado 10
- Tratamiento de casos de
ascenso
Funcionario a ascender 5
- Procedimiento de
desincorporaciones
Funcionario a desincorporar 3
152. Teniendo en cuenta esta diferencia conceptual entre actividad (que conforma una
categoría programática, lo que significa que es destinataria de determinada
apropiación) y tarea, acción micro operacional pero no presupuestaria, cabe mencionar el
hecho fáctico de que no siempre resulta posible definir para cada actividad una
producción intermedia concreta que la represente y sintetice.
153. En la mayoría de los casos (pero sobre todo en las actividades centrales) resulta
útil tener una clara idea de su quehacer pero no agrega mayor información
al Presupuesto General del Estado el listado de las tareas y su respectivo
volumen, aunque sí ventajoso a los efectos de su gestión tener esa información
en forma interna.
IDENTIFICACIÓN DE PROYECTOS
154. La categoría “Proyecto” se define como un conjunto de actividades y obras
complementarias entre sí, que tiene como objetivo la construcción o ampliación
de un bien de capital destinado a crear, ampliar o modernizar la capacidad de
49
oferta de bienes o servicios al momento que termina su ejecución o
implantación y equipamiento, de ser necesario.
155. Su registración es consistente con el concepto de activo no financiero producido,
imputado en las cuentas nacionales y dentro de esta categoría, particularmente
corresponde a los activos fijos.
156. En el Sistema de Cuentas Nacionales 2008, se especifica en su Capítulo 10,
Párrafo 10.11 que los activos fijos “son aquellos activos producidos que se
utilizan repetida o continuadamente en procesos de producción durante más
de un año. La característica distintiva de un activo fijo no es que sea durable en
un sentido físico, sino que pueda utilizarse repetida o continuadamente en la
producción durante un período largo de tiempo, el cual se establece en más
de un año”.
157. Y continuando con lo expresado en el mismo texto: “Entre los activos fijos se
incluyen no sólo las estructuras, maquinaria y equipo, sino también los activos
cultivados, como los árboles o los animales que se utilizan repetida o continuadamente
para obtener otros productos, como frutas o productos lácteos. Se incluyen, asimismo,
los productos de la propiedad intelectual como programas de informática u originales
artísticos que se usan en el proceso de producción”.
158. La categoría programática "proyecto" remite a la fase de ejecución del ciclo de
vida de un proyecto de inversión, de manera tal que dicha categoría se abre
en el presupuesto sólo cuando se tienen que asignar los recursos para dar
comienzo a la ejecución de la propuesta de inversión y desaparece dicha
categoría cuando el activo fijo producido está en condiciones de generar los
bienes o servicios para los que se ejecutó. O sea, cuando está en condiciones de
operar y cuando el bien durable está terminado listo para su funcionamiento.
159. Cabe aclarar que en la etapa de pre-inversión, cuando se sistematiza y analiza la
información de corto y largo plazo para establecer el grado de preferencia sobre
los cursos de acción alternativos que se hayan identificado respecto a un
50
problema a resolver, no se configura la categoría programática en términos
presupuestarios, aunque sí figure en el Sistema de inversión Pública con su
identificación pertinente.
160. Esto es así, básicamente, pues se está recién en el momento de los estudios de
pre-factibilidad y de factibilidad que abarcan todos los análisis que se deben
realizar sobre un proyecto desde su nivel de idea hasta que se toma la
decisión de su ejecución, postergación o abandono. Al no haberse decidido
todavía llevar adelante el proyecto, no tiene sentido asignar recursos
presupuestarios al mismo.
161. En este sentido restringido, respecto al ciclo de vida total del proyecto (no
incorpora la pre-inversión ni la operación y el mantenimiento), entonces la
categoría programática “Proyecto" denomina a una propuesta de inversión
real mediante la generación de un bien de capital, definido como una unidad
de producción mínima autosuficiente y destinado a crear, ampliar o
modernizar la capacidad de oferta de bienes o servicios al momento que
termina su ejecución o implantación y equipamiento de ser necesario.
51
Ilustración 16
CICLO DE VIDA DE PROYECTO DE INVERSIÓN Y SU RELACIÓN
CON CATEGORÍA PRESUPUESTARIA “PROYECTO”
162. Cabe mencionar que para el Sistema Nacional de Inversión Pública existe una
definición algo más amplia para proyecto de inversión, no sólo desde el
punto de vista de su ciclo de vida - mencionado precedentemente - sino desde
los conceptos que abarca pues incluye, según lo establece el Decreto 493/07,
en su Artículo 62, tres tipos de proyectos de inversión, a saber:
163. a) Proyecto de capital fijo: Creación, incremento, rehabilitación y mejora de la
capacidad instalada para la producción de bienes o la prestación de servicios. Se
materializa en una obra física, como por ejemplo: escuelas, hospitales,
carreteras, puentes y desarrollo forestal, e incluye todos los elementos
componentes que posibilitarán que una vez finalizado su ejecución esté en
condiciones de entrar en operación.
52
164. b) Proyecto de capital humano: Implementación, mantenimiento y
recuperación de la eficiencia y productividad del capital humano. Se materializa
en una acción, como por ejemplo: capacitación, alimentación, vacunación y
fortalecimiento institucional que debe tener una duración definida y finita
en el tiempo no superior a los tres años. Al cabo de este período cesa
como proyecto y, si corresponde, se transforma en una actividad permanente.
165. c) Proyecto de creación de conocimiento: Investigaciones, desarrollos
tecnológicos, catastros, diagnósticos, inventarios, censos y cualquier otro tipo
de acción orientada a la creación de conocimiento que debe tener una
duración definida y finita en el tiempo no superior a los tres años. Al cabo de
este período cesa como proyecto y, si corresponde, se transforma en una
actividad permanente.
166. De los tres tipos mencionados sólo configuran la categoría programática
“Proyecto”, aquellos que conforman la formación bruta de capital fijo (todo el
primer tipo mencionado y sólo una parte del último, como serían ciertos
productos de la propiedad intelectual como los programas informáticos que se
usarán en el proceso de producción, o la investigación aplicada que
permitiría mejorar la capacidad instalada de producción de bienes o
servicios).
167. Se destaca que la incorporación de un activo fijo, cuando se realiza directamente
por su simple adquisición sin que medie ningún proceso de producción previo a
su puesta en uso, corresponde considerarlo como un insumo más, que será
catalogado como gasto de capital dentro de la categoría pertinente.
168. El producto de un "Proyecto" es un bien de capital y siempre resulta de un
proceso de producción controlado por un único centro de gestión, sea por su
propia ejecución o por la supervisión que ejerce cuando la ejecución está a
cargo de terceros.
169. Por razones de diversa índole puede ser necesario dividir en el tiempo (etapas), o
funcionalmente (tramos de una carretera; salas de un hospital; etc.), la ejecución
de un proyecto de inversión. Se originan así particiones que deberán manifestarse bajo la
53
categoría "Proyecto", siempre y cuando cada una de las partes o tramos del principal
resulte una unidad de producción autosuficiente.
170. En general, esta situación se presenta en inversiones de gran magnitud, que se
licitan por partes, de manera consecutiva en varios períodos de tiempo pero donde cada
parte queda en operación y es utilizable por sí misma.
171. En otras palabras, cuando un proyecto de inversión, por cualquier razón, se
ejecute por etapas, tramos o cualquier otra subdivisión, en tanto cada una de
éstas se constituya en una unidad productiva capaz de cumplir con el propósito
del mismo, proporcionalmente a su tamaño, tendría que ser considerada en el
presupuesto como un "Proyecto", abriendo la correspondiente categoría.
172. En suma, habrá tantos "Proyectos" como etapas o subdivisiones se definan en el
proyecto original, pudiendo coincidir varias de ellas en un mismo ejercicio
presupuestario (habrá que mencionar en su denominación la etapa o el tramo que
corresponda para evitar confusiones).
173. Por ejemplo, el Proyecto Construcción de la Carretera entre los puntos A y C. El
objetivo de esta carretera es el transporte de personas y otras cosas entre esos
dos puntos.
54
Ilustración 17
174. Si como se señaló antes, por cualquier razón se decide realizar la construcción de
tramos, siendo el primero entre los puntos A y B, el proyecto queda
automáticamente redefinido a efectos de la asignación de recursos para la
ejecución de ese tramo. Es decir, será la construcción de la Carretera entre los
puntos A y B.
Ilustración 18
55
175. Le corresponderá la categoría "Proyecto" porque es una unidad autosuficiente
porque permite el transporte de personas, y otras cosas entre esos dos puntos.
De esta forma, si se decide - por cualquier circunstancia - no continuar la construcción de
la carretera una vez finalizada la primera etapa, el proyecto original no aparecería más en
el presupuesto, reapareciendo sólo cuando se requiera la asignación de crédito
presupuestario para el inicio de la segunda etapa.
Ilustración 19
176. También es posible que varios tramos estén en ejecución simultáneamente,
constituyendo cada uno de ellos una unidad autosuficiente aun cuando lo ejecute un
mismo contratista. Por esta razón lo que corresponde es incorporar a cada uno de ellos en
el presupuesto bajo la categoría programática "Proyecto". El seguimiento y evaluación
de la ejecución es así más preciso y relevante.
177. Desde otro punto de vista los proyectos podrán ser centrales, comunes a
determinados programas, o específicos dependiendo de su condicionamiento a: a) todos
los programas de la institución (en tal caso serán centrales); b) a determinados
programas, pero no todos (en ese caso serán comunes a esos mismos programas
señalados); o c) específicos cuando condicionan a un único programa.
56
Ilustración 20
TIPOS DE PROYECTOS SEGÚN RELACIONES
DE CONDICIONAMIENTOS
178. Ejemplos de proyecto central, común y específico, en distintos ámbitos
presupuestarios:
179. En el Ministerio de Agricultura: Proyecto central es la remodelación y
ampliación del edificio de la sede central.
180. En el Ministerio de Relaciones Exteriores: Proyecto común a los Programas 11
- Aplicación de la Política Exterior y Comercial del País - y 13 - Formación
Diplomática y Consular. Proyecto construcción de nuevo edificio del Ministerio
de Relaciones Exteriores que albergará, asimismo, al INESDYC (Aclaración: el
Programa 12 de Expedición, Renovación y Control de Pasaportes no queda
afectado).
181. En el Ministerio de la Mujer, el Programa 13, sobre Defensoría de los
Derechos de la Mujer: Proyecto específico de construcción de nueva sede para la
atención de víctimas de violencia intrafamiliar.
57
IDENTIFICACIÓN DE OBRAS Y ACTIVIDADES
ESPECÍFICAS DENTRO DE LOS PROYECTOS
182. Al interior de cada proyecto se encuentran las categorías programáticas de
mínimo nivel en el campo de la inversión y, como tal, indivisibles a los fines de la
asignación de recursos: las OBRAS y ACTIVIDADES ESPECÍFICAS. Ambas
categorías pueden formar parte del proyecto.
183. Los proyectos de inversión se desagregan por razones técnicas o de
ordenamiento en la ejecución, en diversos componentes, los cuales en una secuencia
temporal y de mutua complementación permiten que, unificados, se cumplan los
propósitos del proyecto al conformar la estructura de diseño de la unidad productiva,
expresada en el respectivo bien de capital.
184. Sobre la OBRA se puede sintetizar que es cada componente físico que forma
parte del Proyecto y que asume una identidad propia como categoría
programática, en tanto y en cuanto:
contribuye al logro del propósito del proyecto;
actúa dentro del proyecto como producción intermedia. Esto
es, no satisfacen por sí mismos los objetivos o finalidad del
mismo; y
constituye una unidad física individualizable y, por lo tanto,
puede ser contratada separada del resto de los
componentes.
185. Respecto a las ACTIVIDADES ESPECÍFICAS éstas comprenden las acciones
necesarias para que la utilización de los recursos financieros asignados a
la categoría Proyecto, sea efectuada en la oportunidad y en la forma diseñada. Se
refieren, en general, a la Administración del Proyecto, Dirección de Obras, el Control e
Inspección de Obras, los estudios originados por eventos no previstos, etc.
58
186. El valor de los recursos humanos y materiales utilizados en estas actividades
forman parte del costo total de la inversión, como así también cualquier servicio
técnico profesional una vez activado el proyecto como categoría programática
(se cataloga toda la categoría como gasto de capital), no antes.
187. Si las obras aún no se han iniciado pero sí hay tareas técnicas o administrativas
que corresponden, habrá una ejecución financiera correspondiente a la actividad
pero no un avance físico de las obras.
188. Ejemplo de proyecto con obras y actividades específicas:
"Proyecto de construcción de planta potabilizadora y distribución de agua
potable en Barahona", que se prepara, analiza y evalúa en conjunto, definido
como unidad de proyecto y consta de dos obras: CONSTRUCCIÓN DE
PLANTA POTABILIZADORA y RED DE DISTRIBUCIÓN DE AGUA
POTABLE. También de la actividad específica ADMINISTRACIÓN EL
PROYECTO DE CONSTRUCCIÓN DE PLANTA POTABILIZADORA Y RED
DE DISTRIBUCIÓN DE AGUA POTABLE.
59
Ilustración 21
189. La categoría programática "Obra" es, en este contexto metodológico, la categoría
programática de mínimo nivel y, como tal, indivisible a los fines de la asignación
de los recursos reales y financieros que demande su ejecución.
190. Esto significa que es la última categoría relevante en materia de gestión de las
inversiones públicas a los efectos presupuestarios pero, a los fines de la
programación y ejecución, cada centro de gestión genera, en el momento del
costeo, información más detallada. Cada "Obra" contiene "Trabajos".
191. Así, al igual que las tareas dentro de la actividad, la obra se desagrega en trabajos.
A continuación un ejemplo para clarificar el tema:
60
OBRA: Construcción de caminos rurales
TRABAJOS UNIDAD DE MEDIDA VOLUMEN DE TRABAJOS
Desmonte Hectárea 50
Movimiento de tierra para la nivelación
del terreno
Metro cúbico 30,000
Engrazonado Kilómetro 8
Carpeta de asfalto Kilómetro 8
IDENTIFICACIÓN DE PARTIDAS NO ASIGNABLES A PROGRAMAS NI A
CATEGORÍAS EQUIVALENTES
192. El concepto que origina las diversas categorías programáticas dentro de la
técnica de presupuesto por programas implica la asignación de recursos para
producir o proveer bienes o servicios bajo la responsabilidad, o dentro del
ámbito, de una institución o sector.
193. Es decir, la asignación de recursos financieros y el proceso de gestión productiva
están indisolublemente unidos. Sin embargo, la gestión administrativa de un
organismo no siempre exige que éste produzca o provea bienes o servicios. Hay
asignaciones presupuestarias que no resultan en productos, y que no tienen
relación con el proceso de gestión productiva de la institución o sector.
194. En algunos casos, la asignación de recursos financieros constituye una cesión de
fondos para que en otro ámbito del sector público se realice el proceso de
gestión productiva. Por ejemplo, el aporte desde el gobierno central a un
organismo descentralizado o a un ayuntamiento, es una asignación de recursos
61
financieros para que en éstos últimos ámbitos se realicen las acciones
productivas.
195. En otros casos, existen asignaciones de recursos financieros que no tienen
como objetivo proveer los medios para un proceso de gestión productiva y
constituyen una forma, sin intermediación productiva, de contribuir al logro de
políticas. El caso típico es la asignación financiera para el servicio de la deuda
pública, que no tiene como objetivo un proceso de gestión productiva por
parte de la entidad receptora de los fondos y está en función directa del
cumplimiento de obligaciones emanadas de la política de deuda pública.
196. NOTA IMPORTANTE sobre este tema:
197. Las situaciones descritas precedentemente no deben confundirse con aquellas
en las que existen transferencias de recursos hacia el sector público o privado,
cuya administración, programación, ejecución, control y evaluación requieren la
creación de un centro de gestión responsable de ello.
198. Es el caso de las becas, de los subsidios concedidos a personas en situación de
pobreza, de los subsidios a investigadores con el fin de su dedicación plena a
su especialidad, de las transferencias financieras (subsidios o préstamos) a los
ayuntamientos con fines determinados como, por ejemplo, para la
construcción de viviendas, etc.
199. En estos casos es necesaria la logística para que el dinero llegue a tiempo y forma
al receptor, y los recursos financieros que se requieren para cubrir no sólo las
transferencias mismas sino los recursos reales necesarios -insumos- para llevar adelante
el proceso de gestión.
200. Cuando esto ocurre, entonces, la utilización de una categoría programática
expresa el proceso de gestión del servicio de transferencia y la responsabilidad
de su resultado en términos de producción física. De esta manera, se debe
registrar expresamente ese modo y no vía una partida no asignable a programa
ni categoría equivalente.
62
ESTRUCTURA DEL CLASIFICADOR PROGRAMÁTICO
201. A partir de los datos precedentes se procede a la elaboración de la estructura
programática de la institución, que estará conformada con la siguiente
jerarquización de categorías, según corresponda:
PROGRAMAS O CATEGORÍAS EQUIVALENTES: Partidas no asignables a programas
ni a categorías equivalentes. Son las categorías de máximo nivel:
Ilustración 22
Categorías de máximo nivel (equivalentes entre sí)
SUBPROGRAMAS
202. En cada programa podrían existir subprogramas cuando los procesos productivos
respectivos generen en forma discriminada unos de otros, producción terminal pero ésta
resulta parcial.
203. La suma de las parciales de los subprogramas permiten conocer la producción
total terminal del programa.
63
Ilustración 23
SUBPROGRAMAS como categoría de menor nivel que el programa
PROYECTOS
204. La categoría PROYECTO, como se indicó en el apartado correspondiente,
comprende al conjunto de acciones destinadas a la producción de un bien de capital, de
manera que el producto de un proyecto es siempre terminal (el bien de capital listo para
utilizarse) y eso hace que su jerarquía sea la misma, independientemente de la categoría a
la que contribuya.
205. Por lo tanto, se encuentra en la estructura programática inmediatamente a
continuación del programa (o categoría equivalente), y subprograma existente.
206. Según sus relaciones de condicionamiento podrá ser: CENTRAL (cuando
condiciona a todos los programas); COMÚN A DETERMINADOS
SUBPROGRAMAS O PROGRAMAS (cuando condiciona a algunos de ellos, pero no a
todos) o ESPECÍFICO (cuando condiciona a un único programa o subprograma).
64
Ilustración 24
Tipos de Proyectos según su condicionamiento a las producciones
intermedia o terminal
ACTIVIDADES
207. Dentro de cada categoría de máximo nivel, subprograma, y proyecto se
encuentran las actividades.
65
Ilustración 25
Tipos de Actividades según su condicionamiento a las producciones
en las categorías de máximo nivel
OBRAS
208. Dentro de la categoría Proyecto (independientemente de que sea central, común o
específico) se desagregan actividades u obras.
ACTIVIDADES CENTRALES
Actividad Central 1
Actividad Central 2
Actividad Central 3
ACTIVIDADES COMUNES A LOS
PROGRAMAS X y Z
Actividad común 1
Actividad común 2
PROGRAMA
Actividad específica 1
Actividad específica 2
Actividad específica 3
Actividad específica 4
66
Ilustración 26
Ejemplo de conformación de Proyecto
CODIFICACIÓN DE CATEGORÍAS PROGRAMÁTICAS
209. Siempre considerando que todas las categorías programáticas parten del Código y
denominación de la INSTITUCIÓN (individualizada por el clasificador institucional), y
el año al que se refiere el presupuesto (de acuerdo a lo ya explicitado
precedentemente).
210. Corresponde un código determinado por cada categoría programática que forma
parte de la estructura. Este código se presenta de forma concatenada, es decir como la
sucesión de los códigos relativos a: programa o categoría equivalente, subprograma,
proyecto, actividad y obra, en ese orden, que correspondan en cada caso, de acuerdo a
la conformación de la estructura programática de la jurisdicción o entidad.
211. Se sintetizan los conceptos para cada categoría y los requisitos a cumplir por cada
una de ellas en el ANEXO I.
67
Ilustración 27
ESTRUCTURA DE LA CODIFICACIÓN PROGRAMÁTICA
212. Los códigos correspondientes a los programas, o categorías equivalentes a
programas, son los siguientes:
- Actividades Centrales: 01
- Actividades Comunes: 02 al 10
- Programas: 11 al 91
- Partidas no asignables a Programas ni categorías equivalentes: 92 al 99
68
213. Los códigos correspondientes a las restantes categorías programáticas son los
siguientes:
- Subprogramas: 01 al 99
- Proyectos: 01 al 99
- Actividades (ya sean centrales y comunes desagregadas o actividades
específicas): 0001 al 0500
- Obras: 0501 al 9999
EJEMPLO DE CODIFICACIÓN
214. Ejemplo tabulado de codificación sugerida, con su correspondiente explicación
debajo, señalando los niveles de jerarquía según color. Cada línea, representante
de una categoría programática, tendrá su apropiación presupuestaria pertinente:
Programa o Categoría Equivalente
Actividad Central, Común o Específica
Proyecto
Actividad Específica del Proyecto
Obra
215. Como se podrá observar en la tabla siguiente, cuando se habla de actividades
específicas del programa se debe asignar 0 al subprograma, y 0 al proyecto.
216. Cuando se habla de actividades específicas del subprograma se debe registrar
previamente el código del mismo.
217. Cuando se habla de actividades específicas del proyecto, se debe registrar el
código del proyecto previamente para interpretarlo.
69
Ilustración 28
UN EJEMPLO TABULADO DE CODIFICACIÓN DE SUPUESTO
MINISTERIO DE EDUCACIÓN
218. Descripción de la tabla precedente:
01. Actividades centrales, conformadas por tres actividades centrales distintas y un
proyecto central con una actividad y una obra.
Programa o
categoría
equivalente
Subprograma ProyectoActividad
/ObraDenominación de la categoría
1 0 0 0 ACTIVIDADES CENTRALES
1 0 0 1 DIRECCIÓN Y COORD. SUPERIOR
1 0 0 2 SERVICIOS INFORMÁTICOS
1 0 0 3 SERVICIOS GENERALES
1 0 1 0 REMODELACIÓN SEDE CENTRAL MINISTERIO
1 0 1 1 DIRECCIÓN DE OBRA
1 0 1 501 CONSTRUCCIÓN NUEVO SECTOR EDIFICIO
2 0 0 0 ACTIVIDADES COMUNES A LOS PROGRAMAS 16 Y 17
2 0 0 1 COORDINACIÓN GENERAL ESCUELAS INICIALES Y BÁSICAS
2 0 0 2 GESTIÓN PEDAGÓGICA EDUCACIÓN INICIAL Y BÁSICA
2 0 1 0 CONSTRUCCIÓN ESCUELAS INTEGRALES EDUCACIÓN INICIAL Y BÁSICA
2 0 1 1 DIRECCIÓN OBRAS ESCUELAS NUEVAS
2 0 1 501 CONSTRUCCIÓN ESCUELA INTEGRAL PROVINCIA AZUA
16 0 0 0 EDUCACIÓN INICIAL
16 0 0 1 DIRECCIÓN Y COORDINACIÓN EDUCACIÓN INICIAL
16 0 0 2 SERVICIOS ENSEÑANZA EDUCACIÓN INICIAL
16 1 0 0 EDUCACIÓN INICIAL JORNADA COMPLETA
16 1 0 1 DIRECCIÓN ESCUELAS EDUC. INICIAL JORNADA COMPLETA
16 1 0 2 APOYO PSICOLÓGICO ESCUELAS EDUC. INICIAL J.C.
16 1 1 0 CONSTRUCCIÓN SEDE DIRECCIÓN GENERAL EDUCACIÓN INICIAL
16 1 1 1 DIRECCIÓN OBRA SEDE DIRECCIÓN GRAL
16 1 1 501 CONSTRUCCIÓN SEDE DIRECCIÓN GENERAL EDUCACIÓN INICIAL
16 2 0 0 EDUCACIÓN INICIAL MEDIA JORNADA
16 2 0 1 DIRECCIÓN ESCUELAS EDUC. INICIAL MEDIA JORNADA
16 2 0 2 APOYO PSICOLÓGICO ESCUELAS EDUC. INICIAL MEDIA J.
17 0 0 0 EDUCACIÓN BÁSICA
17 0 0 1 DIRECCIÓN Y COORDINACIÓN EDUCACIÓN BÁSICA
17 0 0 2 SERVICIOS BIBLIOTECA EDUCACIÓN BÁSICA
17 0 0 3 SERVICIOS ENSEÑANZA EDUCACIÓN BÁSICA
18 0 0 0 EDUCACIÓN MEDIA
18 0 0 1 DIRECCIÓN Y COORDINACIÓN EDUCACIÓN MEDIA
18 0 0 2 SERVICIOS BIBLIOTECA EDUCACIÓN MEDIA
18 0 0 3 SERVICIOS ENSEÑANZA EDUCACIÓN MEDIA
70
02. Actividades comunes a dos programas, con dos actividades comunes diferentes y
un proyecto común con una actividad específica del proyecto, y una obra.
16. Programa conformado por dos actividades específicas y dos subprogramas con dos
actividades específicas cada uno. Uno de ellos con un proyecto que tiene una actividad
específica y una obra.
17. Programa con tres actividades específicas.
18. Programa con tres actividades específicas.
V. BIBLIOGRAFÍA
NORMAS LEGALES
Constitución Política de la República Dominicana. Proclamada el 26 de enero de 2010.
Decreto 685-00, sobre el Sistema Nacional de Planificación y la Descentralización.
Ley No. 423-06, sobre la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público.
Ley No. 494-06, sobre la Organización de la Secretaría de Estado de Hacienda (actual
Ministerio de Hacienda).
Ley No. 498-06, sobre el Sistema de Planificación e Inversión Pública.
Ley No. 5-07, que crea el Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado.
Decreto No. 231-07, sobre el Reglamento Orgánico Funcional de la Secretaría de Estado
de Economía, Planificación y Desarrollo (actual Ministerio de Economía, Planificación y
Desarrollo).
Decreto No. 492-07, sobre el Reglamento de Aplicación de la Ley Orgánica de
Presupuesto para el Sector Público.
Decreto No. 493-07, que aprueba el Reglamento de Aplicación No. 1 para la Ley No.
498-06, de Planificación e Inversión.
71
Ley No. 170-07, del Sistema de Presupuesto Participativo Municipal.
Ley No. 176-07, del Distrito Nacional y los Municipios.
Ley No. 41-08, sobre la Función Pública.
Resolución MEPyD No. 01-2010, sobre las Normas Técnicas del SNIP.
Ley No. 247-12, sobre la Ley Orgánica de Administración Pública.
Ley 1-12, sobre la Estrategia Nacional de Desarrollo (END).
Decreto 134-14, sobre el Reglamento de Aplicación de la Ley Orgánica de la END.
V. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-2016. República Dominicana.
(Actualización: enero 2015).
Manual de clasificadores presupuestarios para el sector público de la República
Dominicana. Enero 2014.
Hacia un Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano: “Modelo Conceptual To Be”,
Equipo de Reforma Presupuestaria, República Dominicana (mimeografía). Noviembre
2014.
Manual sobre presupuestos basados en resultados. Materiales de capacitación, Centros
Regionales de Aprendizaje sobre Evaluación y Resultados (CLEAR). Robinson Marc,
2014.
Presupuesto orientado a resultados. Claves para su aplicación. Buenos Aires
(mimeografía). Bolívar, Miguel. 2014.
La gestión pública en Argentina: El proceso presupuestario vigente y la asignación
basada en resultados. Mimeografía utilizada en el Posgrado de Gerenciamiento por
Resultados y Control de Gestión. UBA. Martirene, Roberto. Junio 2013.
72
La vinculación entre la planificación y el presupuesto. Recomendaciones para su
implementación. Documento de Trabajo N°119. Buenos Aires: CIPPEC. Bonari, D. y
Gasparin, J. Marzo 2014.
La Planificación Institucional: Guía metodológica para definir la producción institucional
y su relación con los objetivos de política. Ministerio de Economía, Planificación y
Desarrollo. República Dominicana, 2011. Documento elaborado por el consultor Jorge
Sotelo y revisado y adaptado por el equipo técnico de la DIGEDES.
Program of Classification for Performance-Based Budgeting: How to Structure Budgets
to Enable the Use of Evidence. IEG Evaluation Capacity Development Series.
Washington, D.C.: Banco Mundial. Licencia: Creative Commons Attribution CC BY 3.0.
Robinson, Marc. 2013.
Metodología para la revisión de las estructuras programáticas. Proyecto de Gestión del
Gasto Público de la República Dominicana. Donación TF N° 011524 Banco
Interamericano de Reconstrucción y Fomento. Martirene, Roberto. República
Dominicana (mimeografía). 2013.
Breve repaso de conceptos: Categorías programáticas en teoría y metodología de
presupuesto por programas. Relaciones con cadena de valor de planificación. Proyecto
PNUD No. 00084525. “Gestión Financiera y Presupuestaria del Estado”. Boeykens,
Diana Mabel. República Dominicana (mimeografía). 2013.
Guide Practique de la Loi Organique Relative Aux Lois de Finances: Comprendre le
Budget de l’État. Édition République Francaise. Juin 2012.
La planificación estratégica, el presupuesto y el proceso de fijación de objetivos. Nota
d'Economie, Revista 99. Generalitat de Catalunya: Departament d'Economia i Finances.
Jordi Sort Miret. 2011.
Manual sobre teoría y metodología presupuestaria en la República Argentina, 2011.
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/manuales/el_sistema_presupuestario_publico.pdf.
73
Manual de Planificación Estratégica e Indicadores de Desempeño en el Sector Público.
Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social (ILPES). Armijo M. 2009.
Sistema de Cuentas Nacionales 2008 (SCN 2008), confeccionado por las Naciones
Unidas, la Comisión Europea, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, aprobado por la
Comisión de Estadísticas de las Naciones Unidas en su Cuadragésimo Período de
Sesiones en febrero de 2009. Es una actualización del Sistema de Cuentas Nacionales,
1993. Traducción al español efectuada por la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL).
La relación planificación-presupuesto en el marco de la gestión orientada a resultados.
Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 40. Sotelo Maciel Aníbal Jorge. Febrero
2008. Caracas, Venezuela.
Tercera Mesa Redonda Internacional “Gestión orientada a los resultados en términos de
desarrollo”. Planificación y Presupuestación: Vínculos entre la política, la planificación y
la presupuestación. Hanói, Vietnam. 2007.
Manual de presupuestación plurianual. Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Martirene, R. A. 2007.
Planificar y presupuestar: Modelos de integración y coordinación en América Latina.
Bonnefoy, J. C. y Martner, R. 2006.
Presupuesto y control: Las mejores prácticas para América Latina. Petrei, Humberto;
Ratner, Gabriel; Petrei, Romeo. Editorial Buyatti. 2005.
La gestión orientada a resultados, el presupuesto y los sistemas de apoyo. Buenos Aires,
Subsecretaría de la Gestión Pública (mimeografía). Makón, Marcos Pedro. 2005.
Planificación y presupuesto por programas. Martner Gonzalo. 2004. Siglo XXI Editores.
México.
74
La Démarche de Performance: Stratégie, objectifs, indicateurs. Guide méthodologique
pour l’application de la loi organique relative aux lois de finances. Le Ministre d’État,
Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie; le Secrétarie d’ État au budget et à
la réforme budgétarie; la Commission des finances de l’Assemblée Nationale; la
Commission des Finances du Sénat; la Cour des Comptes et le Comité Interministériel
d’Audit des Programmes. Francia. 2004.
Les objectifs et les indicateurs de perfomance des projects et rapports annuels de
performance annexés aux projects de lois de finances. Mémento. Direction de la Reforme
Budgétaire. Francia. 2003.
Planeamiento Estratégico. Dirección de Planeamiento y Reingeniería Organizacional.
Ossorio, A. 2003.
Cahier des charges pour l’élaboration des nouveaux contenus des budgets ministériels.
Circulaire du Ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie du 18 février 2002.
Francia.
Reflections on the New Zealand Model. Schick A. 2001.
“El modelo de gestión por resultados en los organismos de la administración pública
nacional”. Documento presentado en el V Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, República
Dominicana. Makón, Marcos Pedro. Octubre 2000.
“Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina”, Santiago,
ILPES, CEPAL (Serie Gestión Pública; N° 3). Makón, Marcos Pedro. 2000.
75
VI. ANEXO I
CATEGORIAS PROGRAMÁTICAS: CONCEPTOS Y REQUISITOS A CUMPLIR
INTRODUCCIÓN
El objetivo de un clasificador programático es apreciar los recursos financieros que se requieren
para adquirir los recursos reales que han de posibilitar la producción de los bienes y servicios
intermedios y terminales por parte de las instituciones públicas, necesarios para el logro de los
resultados esperados para alcanzar los objetivos de política pública buscados.
Esta clasificación implica la asignación de recursos financieros a cada una de las categorías
programáticas (programa, subprograma, proyecto, actividad y obra) del presupuesto de cada
institución. En otras palabras, cada categoría programática será objeto de apropiaciones y
seguimiento presupuestarios y tendrá un responsable en términos organizativos formales.
El cálculo primario se realiza a nivel de las categorías programáticas de mínimo nivel (actividad
y obra) y, por agregación, resulta la asignación de los recursos financieros en las categorías
programáticas de mayor nivel (proyecto, subprograma y programa).
CATEGORÍA PROGRAMÁTICA (cualquiera que sea)
Toda categoría programática está constituida por tres componentes básicos:
Clara determinación de bienes o servicios que origina (productos terminales o
intermedios).
Definición de insumos reales requeridos para el proceso productivo que se lleva a cabo
(recursos humanos, materiales y suministros, equipamiento, servicios básicos, etc.) y su
correlato financiero.
Designación de una o varias unidades ejecutoras, responsables de las operaciones de
producción que orgánicamente son unidades administrativas.
76
Exigencias a cumplir para cualquier CATEGORÍA PROGRAMÁTICA:
- Cada producto intermedio o terminal deberá registrarse en la categoría
donde se produce.
- No puede carecer de recursos humanos.
- No puede mostrar un único insumo.
- Si un insumo se utiliza exclusivamente en un programa no podrá
registrarse en una actividad central o común.
- Cuando exista más de una producción terminal en un mismo proceso
productivo, se deben estimar por otros medios, por fuera de la
información presupuestaria, los recursos reales y financieros para cada
una de ellas.
PROGRAMA
El programa es la categoría programática de mayor jerarquía dentro de la estructura programática
de cada institución que conforma el Presupuesto General del Estado, dado que refleja los bienes
o servicios que se ofrecen a la comunidad para satisfacción parcial o total de sus necesidades. Se
conforma de actividades de menor nivel.
Para poder constituirse un programa presupuestario como categoría programática, será necesario
que se reúnan las siguientes condiciones:
1) Factibilidad de que sus insumos reales sean perfectamente identificables.
2) Identificación del proceso productivo diferenciado de otros, en forma indubitable y
pudiendo establecerse la relación insumos-producto(s) de forma discriminada, de otras
relaciones existentes de ese tipo, pero que originan otra producción pública.
3) El resultado de ese proceso productivo es uno o varios productos terminales (en otras
palabras, los bienes y/o servicios que se ofrecen a la comunidad), acabados y concretos,
sin transformación posterior, cuyo fin es satisfacer las necesidades sociales. Esta
77
producción pública contribuye a la razón de ser de la institución y concurre directamente
con el cumplimiento de los resultados para el logro del o de los objetivos específicos
establecidos en la cadena de valor público.
4) Existencia de centro responsable de la gestión productiva.
5) Factibilidad de asignación de recursos a dicho centro responsable (con relevancia
económica para constituirse en categoría programática).
6) El producto terminal contribuye directamente al resultado e impacto de la cadena de valor
pública.
Nota:
Un programa no puede estar integrado por una sola categoría programática de menor
nivel. Habitualmente se puede diferenciar la actividad de apoyo de las sustantivas y, por
lo tanto, tendrá como mínimo una actividad específica de Dirección y Coordinación y
otra que refleje lo esencial de su quehacer.
SUBPROGRAMA
Un subprograma es una categoría programática de menor jerarquía que el programa porque en
efecto también refleja, así como el programa, producción terminal pero en forma parcial. Es
decir, sólo una parte del total de la provisión de bienes y servicios del programa al que pertenece.
Se utiliza en casos muy puntuales en donde existen diversos centros de gestión responsables de
distintas partes de un mismo proceso productivo global más amplio, constituyéndose cada uno de
éstos en centros de asignación de recursos financieros para llevar a cabo dicha porción de la
producción total del programa.
Para su existencia deben cumplirse con todas las condiciones mencionadas precedentemente para
el programa, con la particularidad de que el centro de gestión productiva del programa pueda ser
divisible en centros menores de gestión, los que serán responsables de los procesos productivos
de los productos terminales parciales correspondientes a cada subprograma.
78
La suma de las producciones terminales parciales de los subprogramas expresa la totalidad del
Programa al que pertenecen. De ahí que el requisito adicional de los subprogramas es que la
unidad de medida de sus productos debe ser la misma entre sí, lo que posibilitará su agregación
en un único total (el de la producción del programa).
PROYECTO
La categoría “Proyecto” se define como un conjunto de actividades y obras complementarias
entre sí, que tiene como objetivo una inversión destinada a crear, ampliar o modernizar la
capacidad de oferta de bienes o servicios al momento que termina su ejecución o implantación y
equipamiento, de ser necesario, y que se utilizará repetida o continuadamente en procesos de
producción durante más de un año.
El producto de un "Proyecto" es un bien de capital y siempre resulta de un proceso de producción
controlado por un único centro de gestión que podrá ser ejecutado directamente (producción
propia), o indirectamente, mediante la ejecución por medio de un/una contratista.
Cabe aclarar que cuando la incorporación de un activo se realiza directamente por su simple
adquisición, sin que medie ningún proceso de producción previo a su puesta en uso, corresponde
considerarlo como un insumo más que será catalogado como gasto de capital dentro de la
categoría pertinente, pero no como categoría PROYECTO.
ACTIVIDAD
Es la categoría programática de mínimo nivel dentro del Presupuesto General del Estado,
existente al interior de los Programas, Subprogramas y/o Proyectos (para las actividades
específicas) o Categorías Equivalentes a Programas (para las Actividades Centrales y
Actividades Comunes).
Sus requisitos de existencia son:
1) Factibilidad de que sus insumos reales sean perfectamente identificables.
79
2) Identificación del proceso productivo diferenciado de otros, en forma indubitable y
pudiendo establecerse la relación insumos-producto(s) de forma discriminada de otras
relaciones existentes de ese tipo, pero que originan otra producción pública.
3) Existencia de producto intermedio que contribuye, directa o indirectamente, a la
producción terminal institucional. En el primer caso (contribución directa) se tratará de
actividades específicas (del Programa, Subprograma o Proyecto), y en el segundo caso
(contribución indirecta) serán actividades centrales o comunes.
4) Existencia de centro responsable de la gestión productiva.
5) Factibilidad de asignación de recursos a dicho centro responsable (con relevancia
económica para constituirse en categoría programática).
Exigencias a cumplir para cada ACTIVIDAD CENTRAL
• Condicionar toda la producción terminal institucional. Es decir, una actividad central
contribuye a todos los productos terminales que surgen de los distintos programas
institucionales existentes, sin excepción.
• Para que haya actividades centrales deben haberse definido al menos dos programas, pues
de existir un solo programa institucional la actividad sería específica.
Exigencias a cumplir para cada ACTIVIDAD COMÚN
• Condicionar la producción terminal de varios programas, pero no la de todos.
• Para que existan actividades comunes deben haberse definido al menos tres programas
pues si sólo existen sólo dos, la actividad que condiciona a ambos sería central y si existe un solo
programa institucional la actividad sería específica.
Exigencias a cumplir por cada ACTIVIDAD ESPECÍFICA DE PROGRAMA
Condicionar directa e íntegramente a la producción terminal de un programa.
80
Exigencias a cumplir por cada ACTIVIDAD ESPECÍFICA DE SUBPROGRAMA
Condicionar directa e íntegramente la producción terminal parcial de un subprograma.
Exigencias a cumplir por cada ACTIVIDAD ESPECÍFICA DE PROYECTO
Condicionar directa e íntegramente el activo no financiero producido. Es decir al bien de
capital que surgirá como producto de un proyecto.
OBRA
Es cada componente físico que forma parte del proyecto y que asume una identidad propia como
categoría programática, en tanto y en cuanto:
1) Contribuye al logro del propósito del proyecto.
2) Actúa dentro del proyecto como producción intermedia. Esto es, no satisface por sí
misma los objetivos o finalidad del mismo.
3) Constituye una unidad física individualizable y, por lo tanto, puede ser contratada
separada del resto de los componentes.
81
VII. ANEXO II
MATRIZ INTEGRADORA PRODUCTOS-RESULTADOS-IMPACTOS
CÓDIGO
CÓDIGO
CÓDIGO
Contribución
relevante del
programa según END
o PNPSP (a)
Nombre del
Indicador
(b)
Valor
Año Línea
Base (c)
Valor
estimado
Año
Presupuesta
do (d)
Valor
estimado
Año
siguiente al
Presupuesta
do (e)
Valor
estimado
Año
subsiguiente
al
Presupuesta
do (f)
Medios de
Verificación
(g)
Supuestos
(h)
Denominación
(i)
Unidad de
Medida
(j)
Cantidad
Meta año
vigente
(k)
Cantidad
Meta año
presupuesta
do
(l)
Cantidad
estimada
año
siguiente al
presupuesta
do (m)
Cantidad
estimada
año
subsiguiente
al
presupuesta
do (n)
Usuarios
(o)
Medios de
Verificación
(p)
Nombre (q)
Unidad
ejecutora
responsable
(r)
Código (s)
AC
TIV
IDA
DES
ESP
ECÍF
ICA
S (
9)
PR
OY
ECTO
S -
si
los
hu
bie
re-
(8)
Insumos críticos
(u)Recursos financieros (t)
IMP
AC
TOS
(4)
RES
ULT
AD
OS
(5)
PR
OD
UC
TOS
TER
MIN
ALE
S
(6)
SUB
PR
OG
RA
MA
S
(7)
INSTITUCIÓN (1):
NOMBRE DEL PROGRAMA (2):
UNIDAD EJECUTORA (3):
82
INFORMACIÓN PARA COMPLETARLA
Filas
(1) Se debe consignar el nombre de la INSTITUCIÓN y el CÓDIGO correspondiente del
clasificador institucional.
(2) Se debe consignar el nombre actual o propuesta del PROGRAMA presupuestario.
(3) Se debe consignar el nombre de la unidad administrativa que oficia u oficiará de UNIDAD
EJECUTORA, responsable del programa presupuestario.
(4) En las filas de IMPACTOS se deben volcar todos los datos relativos a cada uno de los
impactos esperados con lo que contribuya el programa, según lo vayan indicando las distintas
columnas.
(5) En las filas de RESULTADOS se deben volcar todos los datos relativos a cada uno de los
resultados o efectos esperados con lo que contribuya el programa, según lo vayan indicando las
distintas columnas.
(6) En las filas de PRODUCTOS se deben volcar cada uno de los productos terminales que el
programa ofrece, y completar con datos según lo vayan indicando las distintas columnas.
(7) En las filas de SUBPROGRAMAS se deben volcar los subprogramas que conforman el
programa así como los datos respectivos que se indican en cada una de las columnas.
(8) En las filas de PROYECTOS se deben volcar aquellos que condicionan al programa en la
medida en que existan y los datos respectivos que se indican en cada una de las columnas.
(9) En las filas de ACTIVIDADES ESPECÍFICAS se deben volcar todas las actividades
específicas del Programa (no las de los subprogramas ni las de los proyectos), y los datos
respectivos según las columnas.
83
Columnas
(a) Se debe consignar el nombre de cada uno de los impactos/resultados con el que el programa
contribuye de manera relevante. Los impactos y resultados deben estar formulados de manera
idéntica a cómo aparecen en la END o en el PNPSP. Por ejemplo, "Reducción de la mortalidad
materna".
(b) Se debe identificar el indicador que se utiliza o utilizará para medir el impacto. Por ejemplo,
"Tasa de mortalidad materna". Debe ser idéntico a los de la END y el PNPSP, y debe presentarse
anexa la Ficha Técnica correspondiente.
(c) Se debe señalar el año de la línea de base y su valor correspondiente. Ejemplo: "2007:
159/00000".
(d), (e) y (f) Se debe señalar el año y el valor de la meta. Por ejemplo, en la columna (d) "2016:
130/00000"; en la columna (e) "2017: 120/00000"; en la columna (f) "2018: 110/00000".
(g) Se debe informar el medio de verificación. Por ejemplo, "Reportes del sistema de vigilancia
epidemiológica".
(h) Se deben señalar los supuestos relevantes para el logro del impacto o resultado.
(i) Se debe consignar el nombre de los productos terminales del programa. Por ejemplo,
"Controles prenatales según normas de atención".
(j) Se debe describir la unidad de medida del bien o servicio. Por ejemplo, "Embarazada
controlada o visitas programadas con el equipo de salud y la embarazada (OMS)”.
(k) Consignar, en número absoluto, la cantidad de producto terminal prevista para el presupuesto
vigente en el caso de los programas existentes. Si es un programa nuevo, dejar sin llenar esa
columna. Por ejemplo, "595.343".
(l) Consignar, en número absoluto, la cantidad de producto terminal prevista para el año para el
que se formula el presupuesto. Por ejemplo, "600,000".
84
(m) Consignar, en número absoluto, la cantidad de producto terminal prevista para el año
siguiente al que se formula el presupuesto. Por ejemplo, "620,000".
(n) Consignar, en número absoluto, la cantidad de producto terminal prevista para el año
subsiguiente al que se formula el presupuesto. Por ejemplo, "650,000".
(o) Identificar el tipo de usuario. Por ejemplo, "Embarazadas de sectores rurales y urbanos de
bajos recursos, en especial de los grupos de riesgo".
(p) Se debe informar el medio de verificación. Por ejemplo, "Reportes del Sistema de Vigilancia
Epidemiológica".
(q) Se debe consignar el nombre de cada uno de los Subprogramas (si los hubiere), de los
Proyectos (si los hubiere) y de las actividades específicas que conforman el programa.
(r) Se debe consignar el nombre de la unidad orgánica que oficia u oficiará de unidad ejecutora
responsable de la categoría programática, según corresponda.
(s) Se debe consignar el código correspondiente de la unidad orgánica que oficia u oficiará la
unidad ejecutora responsable de cada categoría programática.
(u) Se debe consignar la apropiación presupuestaria aprobada en el presupuesto vigente, en el
caso de los programas existentes, o bien los recursos estimados para el próximo ejercicio, en el
caso de las propuestas de programa.
(v) Se debe identificar únicamente el insumo real que se considera crítico o más relevante para la
operación (como ejemplos: recursos humanos, vacunas, medicamentos, alimentos, etc.).
85
VIII. ANEXO III
FICHA TÉCNICA DE PROCEDIMIENTO: Guía operativa secuencial.
NOMBRE DEL SUBPROCESO: Creación o revisión de estructuras programáticas.
RESPONSABLES:
• Unidades de Presupuesto de las instituciones del Gobierno Central, descentralizadas y de
la seguridad social, empresas públicas y gobiernos locales.
• Órgano rector Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES).
BREVE DESCRIPCIÓN:
Consiste en la creación (en caso de organismo nuevo), o revisión (en caso de un organismo
existente), de las estructuras programáticas de las instituciones para verificar los elementos que
rigen la clasificación programática, la producción institucional, y el ordenamiento jerarquizado
en categorías programáticas.
La aplicación de la herramienta del llamado Presupuesto por Programas constituye la base para
estructurar en forma ordenada y sistematizada diferentes categorías programáticas en una
institución pública, de tal manera que se gestione el sistema presupuestario en todas sus etapas
brindando la información múltiple necesaria.
OBJETIVO:
Su objetivo es facilitar que las asignaciones presupuestarias se relacionen estrechamente con las
prioridades de las políticas públicas, mediante una transparente distribución de recursos
financieros que permita la producción de bienes y servicios públicos necesarios para el logro de
los resultados esperados para alcanzar los objetivos de política pública deseados.
86
ALCANCE:
Anualmente se aplica a todas las instituciones públicas, previamente a la formulación de su
presupuesto anual y en los casos de creación de nuevas instituciones, previo a su puesta en
funcionamiento.
SE INICIA CON:
Revisión de la estructura programática vigente (en caso de institución en marcha), o de la
propuesta de una nueva (en caso de no existir una anterior).
FECHA DE INICIO:
A determinarse año a año en el cronograma oficializado del proceso presupuestario, o en el
momento de vigencia de norma de creación de un nuevo organismo.
FINALIZA CON:
La aprobación definitiva de estructura programática nueva o revisada.
FECHA DE FINALIZACIÓN:
A determinarse en el cronograma oficializado del proceso presupuestario al momento de
formular el anteproyecto institucional de Presupuesto, o transcurridos 10 días desde el momento
de vigencia de norma de creación de un nuevo organismo durante el ejercicio.
REGLAS:
1. NORMATIVA APLICABLE
1.1. Constitución Política de la República Dominicana. Enero 2010.
1.2. Ley 1-12: Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.
1.3. Ley 247-12: Ley Orgánica de la Administración Pública.
1.4. Resolución MEPyD No. 01-2010: Normas Técnicas del SNIP.
87
1.5. Ley 5-07: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFE).
1.6. Ley 176-07: sobre el Distrito Nacional y los Municipios.
1.7. Ley No. 170-07: sobre el Sistema de Presupuesto Participativo Municipal.
1.8. Decreto No. 231-07. Reglamento Orgánico Funcional de la Secretaría de Estado de
Economía, Planificación y Desarrollo (actual Ministerio de Economía, Planificación y
Desarrollo).
1.9. Ley 423-06: Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público y su Reglamento
(Decreto 492-07).
1.10. Ley 494-06: Organización de la Secretaría de Estado de Hacienda (actual Ministerio de
Hacienda).
1.11. Ley 498-06: sobre el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública.
1.12. Decreto 685-00: sobre el Sistema Nacional de Planificación y la Descentralización.
2. REFERENCIAS ESPECÍFICAS
2.1. Norma legal de creación del organismo y disposiciones jurídicas vigentes que lo afectan.
2.2. Políticas institucionales.
2.3. Organigrama aprobado.
2.4. Manual de misiones y funciones.
2.5. Plan de inversión pública institucional.
2.6. Plan estratégico institucional.
2.7. Plan operativo anual institucional.
2.8. Plan Nacional Plurianual del Sector Público.
2.9. Metodología de identificación de programas presupuestarios.
88
2.10. Clasificador Programático dentro del Manual de Clasificaciones Presupuestarias de
Cuentas.
ENTRADAS A DIGEPRES PROVEEDORES
Propuesta de estructura programática nueva o redefinida…………………..Instituciones Públicas
SALIDAS DE DIGEPRES RECEPTORES
Aprobación de estructura programática nueva o redefinida…...……………Instituciones Públicas
PLAZO ESTABLECIDO:
Si transcurridos 10 días desde la recepción de la estructura propuesta, enviada por la institución,
no se recibiera respuesta de parte de la DIGEPRES, se dará por aprobada.
DESCRIPCIÓN DE LA SECUENCIA DE ACTIVIDADES PARA EL DESARROLLO
DEL PROCESO:
A continuación, se detalla cada uno de los pasos que conforman las actividades principales a
seguir, tanto en la institución pública que originariamente propondrá la estructura nueva o
revisada, como DIGEPRES, para poder evaluarla y aprobarla.
• Paso 1: Relevamiento de información relativa a la institución para enfocar el
análisis de la estructura según su razón de ser, su misión y política institucional.
Ante todo se debe obtener un razonable conocimiento de la misión de la institución y sus
objetivos políticos, aunque no resulta de menor importancia el marco legal y normativo en el que
se desenvuelve la institución.
Muchas veces la Ley de Creación y las disposiciones jurídicas que afectan al organismo
determinan su razón de ser, sus obligaciones y también su estructura orgánica. Todo ello
condiciona los procesos productivos y sus consecuentes productos intermedios y terminales.
• Paso 2: Análisis del organigrama funcional y jerárquico del organismo así como el
manual de misiones y funciones para cada puesto reflejado en el mismo.
89
La idea subyacente es verificar cuáles son las actividades sustantivas (aquellas directamente
relacionadas con la producción terminal de la institución) y las de apoyo, materia que guiará la
conformación final de la estructura. En otras palabras, surgirán los productos intermedios y
finales con mayor claridad.
• Paso 3: Profundizar en los Planes de Inversión Pública Institucional, Plan Operativo
Anual Institucional y el Plan Estratégico Institucional
Esta investigación permitirá determinar cuáles son los programas y proyectos prioritarios, cuál
será la inversión que se llevará a cabo efectivamente por haber sido aprobada por el Sistema
Nacional de Inversión Pública para el futuro inmediato y todas las líneas de acción que, en
general, se desarrollan en la institución y se reflejan en las operaciones programadas en su plan
operativo y estratégico. También servirá para determinar acciones inconducentes que
simplemente se siguen haciendo a través del tiempo pero que no contribuyen a la cadena de valor
y por lo tanto habrá que decidir sobre su continuación.
• Paso 4: Obtención de vínculos entre la producción terminal y los objetivos
específicos del Plan Plurianual del Sector Público con sus correspondientes indicadores de
resultado e impacto.
Los productos permiten vincular la producción pública con los resultados e impactos en los que
se operacionalizan los objetivos de política y, a su vez, posibilitan la definición de las estructuras
programáticas que permitirán la adecuada asignación de recursos.
Los indicadores básicos de la producción terminal los determinan los volúmenes de producción
física que deben contar con una clara definición del nombre del producto y de la unidad de
medida con la cual se hará la medición.
Los indicadores de resultado y/o impacto incorporados al PNPSP, que permiten medir el grado
de alcance de los objetivos específicos previstos, resultan primordiales en este esquema de
relaciones.
A su vez, los productos terminales son neurálgicos en la identificación de los programas
presupuestarios, la categoría de mayor jerarquía dentro de la estructura programática (que no
90
necesariamente es coincidente con el concepto de programa que se tiene en otros ámbitos o
áreas).
Paso 5: Investigación sobre la producción terminal ya definida (la institución suele
estar en marcha y tener sus productos ya precisados) o nueva propuesta.
El examen estará focalizado a determinar si los productos cumplen con los demandados para
contribuir a la obtención de los resultados esperados o al cumplimiento del requerimiento legal.
Según se concluya a partir del estudio, se dictaminará si corresponde que se mantengan, se
modifiquen o se eliminen.
Deberá hacerse especial hincapié en que la producción pública de los programas refleje los
bienes y/o servicios que constituyen la razón de ser de esa institución y que se ponen a
disposición de la comunidad o de otras instituciones que los necesitan como insumos para iniciar
otros procesos productivos. Además, deberán ser concretos y estar listos para ser utilizados.
A partir del concepto anterior, se deberán eliminar del listado de productos vigentes aquellos que
son objetivos (propósito a alcanzarse), resultados (interpretados como lo que se logrará con los
servicios que se proveen), impactos (expresión de deseos o “apuestas” a largo plazo), productos
intermedios (satisfacen demanda interna de la institución), etc., que no constituyen productos
terminales, aunque resulten fácilmente confundibles.
Adicionalmente, se deberá investigar si no quedan otros productos existentes que no están
incluidos en los puntualizados y que por su relevancia deberían estarlo.
Paso 6: Identificación de programas presupuestarios
Para constituirse un programa, además de producir bienes o servicios que constituyan
producción terminal, es decir cuando el bien o servicio resultante no sufre ninguna
transformación ulterior dentro de la institución que lo presupuesta, contribuyendo
directamente a la satisfacción de las necesidades sociales, es decir participando
directamente en el logro de resultados, u otra demanda institucional (ya sea en el mismo
organismo o en otras instituciones que lo usarán como insumo para nutrir otros procesos
productivos) deberán de verificarse los siguientes requisitos:
91
Posibilidad de establecer una clara relación insumo-producto; o en otras palabras, que los
insumos utilizados estén diferenciados de los usados en otros procesos productivos.
Poseer un centro de gestión responsable del proceso productivo.
Que dicha unidad constituya un centro de asignación de recursos.
Detentar relevancia económica, relativa al total del Presupuesto Nacional.
• Paso 7: Análisis de cada categoría programática existente o propuesta
Aplicando los conocimientos propios de la base teórica del presupuesto por programas, se deberá
asegurar que cada categoría programática cumpla con todos los requisitos y condiciones que las
definen (ver detalladamente en “Conceptos y Requisitos”, ANEXO II) así como las
interrelaciones entre ellas, pues básicamente quedan enlazadas en función del condicionamiento
que sus productos intermedios o finales provocan. En breve resumen:
Si al interior de cada uno de los programas es posible discriminar acciones presupuestarias en
procesos productivos diferenciados (con sus correspondientes relaciones insumo-producto)
entonces se podrán determinar las diferentes actividades específicas que lo conforman, o sea
categorías programáticas de menor nivel, pero que pueden ser diferenciadas unas de otras, en
muchos casos con productos intermedios definidos y en otros casos con productos más difusos o
de difícil cuantificación.
Cuando los resultados de una acción presupuestaria condicionan no exclusivamente a los
productos de un programa determinado sino a todos los procesos de producción terminal
(programas) y a la provisión íntegra de bienes y de servicios de una institución, pero no es parte
integrante única de ninguno de ellos, se está en presencia de una actividad central.
Si esta actividad condiciona a más de un programa, pero no a todos los de una institución, se está
en presencia de una actividad común, categoría programática que reúne todas las características
de la categoría "actividad central", pero se aplica cuando la acción presupuestaria concreta apoya
a más de un programa pero no a todos los existentes.
92
Otra categoría programática es la de proyecto de inversión, que denomina a una propuesta de
inversión mediante la generación de un bien de capital, destinado a crear, ampliar o modernizar
la capacidad de oferta de bienes o servicios determinados.
Dependiendo de la relación de condicionamiento que se establezca en la red de producción
institucional, los proyectos se subdividen en: específicos si condicionan a un solo programa,
centrales, si condicionan a todos los programas de la jurisdicción o entidad y comunes, si
condicionan a dos o más de esos programas, pero no a todos.
Al interior de los proyectos se definirán también las actividades específicas que surjan, así como
las obras.
Se entiende por obras los componentes físicos que forman parte del proyecto y que asumen una
identidad propia como categoría programática si contribuyen al logro del propósito del proyecto,
actúan dentro del proyecto como producción intermedia (no satisfacen por sí misma los objetivos
o finalidad del mismo) y constituyen cada una de ellas una unidad física individualizable.
Paso 8: Establecimiento de todos los objetos de gastos necesarios para cumplir con
el proceso productivo íntegro que le cabe a cada categoría programática
Esta verificación contribuye a corregir probables distorsiones como aquellas que se producen
cuando no están contemplados todos los conceptos de gasto necesarios para obtener dichos
productos en la categoría pertinente o viceversa, cuando se registran ciertos objetos de gasto que
no pertenecen a esa producción. En cualquiera de los dos escenarios se desfigura la asignación
presupuestaria apropiada para poder proveer dichos bienes y/o servicios.
• Paso 9: Asignación de recursos a cada categoría programática
El propósito es examinar si están correctamente asignados los recursos correspondientes a cada
categoría programática.
Para ello, se debe profundizar en la medida de lo posible el conocimiento de las relaciones
insumo-producto pertinente a cada una de ellas. En este paso resulta fundamental que formen
93
parte del equipo de análisis no sólo los técnicos de Presupuesto sino los especializados y
conocedores del proceso productivo mismo.
• Paso 10: Generación de estructura programática a utilizarse en el anteproyecto de
Presupuesto para el año que se formula o en el vigente, si se trata de la incorporación de
nuevo organismo durante el ejercicio presente.
