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MIGRACIONES Y DERECHOS HUMANOS EN LA REGIÓN ANDINA UNA MIRADA DESDE LA SOCIEDAD CIVIL Informe de Bolivia Consultor: Ricardo Martínez Vera
Sistema Andino de Migraciones –SAMI-
Programa Andino de Derechos Humanos (PADH) de la Universidad Andina “Simón Bolívar” sede Ecuador
2012
2
Contenido SIGLAS ........................................................................................................................................ 4
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 5
Metodología ............................................................................................................................. 6
CONTEXTO HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES EN
BOLIVIA ..................................................................................................................................... 8
Generación de información .................................................................................................. 10
Información cuantitativa y cualitativa de la migración internacional. ............................ 12
Información de retorno. .................................................................................................... 12
Visados de trabajo. ............................................................................................................ 13
Trámites de permanencia y naturalización. .................................................................... 13
Emisión de pasaportes. ..................................................................................................... 14
Deportaciones, operativos y arraigos. .............................................................................. 14
Educación. .......................................................................................................................... 14
Extranjeros privados de libertad. .................................................................................... 15
Remesas. ............................................................................................................................. 15
Emigración. ........................................................................................................................ 16
Inmigración. ....................................................................................................................... 19
Refugio/asilo ....................................................................................................................... 20
Refugiados en Bolivia ........................................................................................................ 20
MARCO LEGAL QUE REGULA LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES EN
BOLIVIA ................................................................................................................................... 22
Marco legal del derecho a la libertad de tránsito y residencia. ......................................... 22
Marco legal del derecho a la igualdad y no discriminación por condición migratoria y
nacionalidad. .......................................................................................................................... 25
Marco legal del derecho a la seguridad y protección en la experiencia migratoria. ....... 28
MARCO INSTITUCIONAL DE LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES EN
BOLIVIA ................................................................................................................................... 33
Marco institucional del derecho a la libertad de circulación y residencia. ...................... 33
Procedimiento de Ingreso, salida y residencia de extranjeros. ..................................... 35
Control de extranjeros en Bolivia. ................................................................................... 36
Marco institucional del derecho a la igualdad y no discriminación. ................................ 44
Marco institucional del derecho a la seguridad y protección. ........................................... 48
POLÍTICAS MIGRATORIAS ................................................................................................ 52
Políticas nacionales ................................................................................................................ 52
Políticas sectoriales ................................................................................................................ 54
Proyecto de ley de migraciones ............................................................................................ 63
3
CONCLUSIONES ..................................................................................................................... 66
RECOMENDACIONES ........................................................................................................... 69
BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................................... 71
4
SIGLAS
AFPs Administradora de Fondo de Pensiones
ACNUR Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados
BCB Banco Central de Bolivia
CIE Carnet de Identificación de Extranjero
CPE Constitución política del Estado
CSM Conferencia Sudamericana de Migraciones
CAJ Comisión Andina de Juristas
CADH Carta Andina de Derechos Humanos
CAN Comunidad Andina de Naciones
CBDHDD Capítulo Boliviano de Derecho Humanos Democracia y Desarrollo
CONARE Consejo Nacional del Refugiado
CMISS Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social
CEPEAD Centro Plurinacional de Educación Alternativa a Distancia
DIGEMIG Dirección General de Migraciones
DUDH Declaración Universal de Derechos Humanos
DNMA Dirección Nacional de migraciones de Argentina
EMIDEL Emigración y Desarrollo Económico Local
MELGODEPRO Modelo Eurolatinoamericano de Gobernanza en Desarrollo Productivo
MNR Movimiento Nacionalista Revolucionario
MAE Máxima Autoridad Ejecutiva
MCIM Mecanismo de Coordinación Interinstitucional de las Migraciones
OIM Organización Internacional para las Migraciones
ONG Organización No Gubernamental
ONU Organización de Naciones Unidas
PMH Pastoral de Movilidad Humana
PADH Programa Andino de Derecho Humanos
PyMES Pequeña y Mediana Empresa
SENAMIG Servicio Nacional de Migraciones
SAMI Servicio Andino de Migraciones
OTEB Observatorio del Trabajo y el Empleo
INEI Instituto nacional de Estadística e Información del Perú
SEGIP Servicio General de Identificación Personal
OIT Organización internacional del Trabajo
REJAP Registro Judicial de Antecedentes Penales
RUC Registro Único de Contribuyentes
TAM Tarjeta Andina de Migraciones
OACNUCH Oficina Del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos
OTEB Observatorio del Empleo y el Trabajo
SENADEP Servicio Nacional de Defensa Pública
5
INTRODUCCIÓN
El Capítulo Boliviano de Derechos Humanos Democracia y Desarrollo – CBDHDD, en
coordinación con la Fundación Esperanza de Colombia y Ecuador, y la Comisión Andina de
Juristas –CAJ- del Perú, con el apoyo de la Comisión Europea, ejecutan el proyecto SAMI -
Servicio Andino de Migraciones con el objetivo de contribuir a la gestión de la migración de los
ciudadanos andinos (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) y de retorno a sus países de origen,
fomentando el goce efectivo de los Derechos Humanos, el ejercicio de la ciudadanía y el
bienestar en sociedades de origen y destino.
Los socios del proyecto SAMI encargaron a la Universidad Andina Simón Bolívar con sede en
Quito Ecuador, a través del programa Andino de Derechos Humanos (PADH) para realizar la
presente investigación denominada “Construcción de Informes e Indicadores Base Sobre
Migraciones Internacionales en la Región Andina”, cuyo objetivo es de aportar en la
comprensión e identificación de problemas y posterior seguimiento en materia de migraciones
internacionales de los Estados miembros de la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) bajo
una metodología común propuesta por el Programa Andino de Derechos humanos. El objetivo
primordial de estos informes es el de contar con información cuantitativa y cualitativa sobre los
derechos humanos en contexto de movilidad humana y observar los esfuerzos que realizan los
Estados en la implementación de mecanismos para su materialización ya que los derechos
humanos, deben convertirse en el fin último de la institucionalidad y la política pública.
En este sentido, este informe de línea base contiene información cuantitativa y cualitativa en
forma integral de las migraciones internacionales en y desde Bolivia y tiene la utilidad posterior
de la observancia progresiva de los derechos humanos en contexto de movilidad en la política
pública. El informe delimita el derecho a migrar en 3 atributos: 1) libertad de tránsito,
circulación y residencia 2) igualdad y no discriminación y 3) seguridad y protección; cada una
con referentes de estándares internacionales en derechos humanos en contexto de movilidad
humana, la Constitución y las Decisiones de la CAN en materia migratoria. El primer atributo,
libertad de circulación y residencia, tiene como estándar internacional al Art. 13 de la DUDH y
con mayor progresividad el estándar más alto la CADH indica que “los Estados parte de la CAN
deben prestar atención en forma prioritaria, para la mejora de la promoción y protección de los
derechos humanos de los migrantes y sus familias, el respeto del derecho a la migración, al
trabajo, al libre tránsito y circulación de los migrantes y sus familias y la libertad de elegir
libremente su domicilio” y las Decisiones, 397, 503, 504, 545 y 750. A nivel Constitucional el
derecho de locomoción en el territorio nacional Art. 21.7. El segundo atributo, “igualdad y no
discriminación” delimita a la discriminación por condición migratoria y nacionalidad que se
6
fundamenta en el Art. 1 de la DUDH, igualdad en la titularidad de los derechos sin distinción
alguna, Art. 2, igualdad frente a la ley y la protección frente a la discriminación y su
prohibición absoluta. En el marco constitucional el Art 14.II el Estado prohíbe y sanciona toda
forma de discriminación, incluye por motivos de nacionalidad y ciudadanía. De la CAN las
Decisiones 545 y la 583 y 584. El tercero, Protección y Seguridad en la Experiencia Migratoria,
delimita a los procesos de detención, exclusión, expulsión y la protección internacional de los
refugiados, el estándar más alto es la Convención de los trabajadores Migratorios, el Estatuto de
los Refugiados del 51. En la Constitución Art. 9. 2. Donde el Estado garantiza el bienestar, el
desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, las naciones, los
pueblos y las comunidades y el Art. 15. I. indica que “toda persona tiene derecho a la vida y a la
integridad física, psicológica y sexual. Nadie será torturado, ni sufrirá tratos crueles, inhumanos,
degradantes o humillantes, entre otros. En el marco de la CAN, la CADH y las Decisiones 502,
545 y 548.
El presente informe, inicialmente realiza una aproximación al contexto histórico de los
movimientos migratorios en Bolivia y de los principales hitos políticos, económicos y culturales
que incidieron en la migración internacional en los últimos años. Posteriormente observa el
diseño normativo, institucional y político que tiene el Estado boliviano sobre cada uno de los 3
atributos del derecho a migrar. A nivel normativo se ubican los principales acuerdos bilaterales
y multilaterales vigentes que desarrolló el Estado en materia migratoria, observa la
Constitución Política del Estado y las normas secundarias que hacen referencia a los tres
atributos mencionados. A nivel institucional ubica los órganos competentes y la articulación de
estas instancias que materializan el derecho. De la misma forma se ubican los principales planes
y programas que el Estado cuenta, que tengan relación con la migración. Asimismo, de los tres
componentes, normativo, institucionalidad y políticas públicas, analiza el nivel de coherencia y
correspondencia entre estos, así como la adecuación a los estándares internacionales y los
compromisos con la CAN en derechos humanos en contexto de movilidad humana.
Metodología
El enfoque metodológico aplica la propuesta de la Universidad Andina a través del Programa
Andino de Derechos Humanos (PADH) en la construcción de indicadores de estructura, proceso
y resultados con información cuantitativa y cualitativa de las migraciones. Entre las técnicas
empleadas, se realizó un mapeo de las instituciones del Estado y de la sociedad civil que
trabajan el hecho migratorio. En coordinación con el CBDHDD se elaboró y envío,
aproximadamente 20 notas de solicitud de información relacionada con los 3 atributos del
derecho a migrar a distintas instituciones y organizaciones priorizadas por el mapeo. Asimismo
7
se desarrolló entrevistas a profesionales especializados en la materia y algunas autoridades de
gobierno. Se incluyo en la búsqueda y provisión de información, la normatividad vigente a nivel
nacional, las Decisiones de la Comunidad Andina existentes en materia de gestión de flujos
migratorios, así como otro tipo de acuerdos y convenios bilaterales y multilaterales sobre el
tema. Para recoger esta información se procedió a la consulta de bases de datos, de leyes y otros
documentos normativos, así como de los portales oficiales de internet de las entidades públicas
a cargo del desarrollo de la política pública migratoria para obtener acceso tanto a la legislación
vigente y a las políticas públicas existentes, como para obtener información adicional sobre la
difusión de los programas adoptados. Posteriormente se procedió a la sistematización de lo
recolectado, en algunos temas existía abundancia y en otros déficit de información por lo que
existió la necesidad de realizar otras búsquedas y recurrir a otras fuentes. Se realizó una síntesis
con el material conseguido y finalmente se procedió a la redacción del informe final.
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CONTEXTO HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES EN
BOLIVIA
Las primeras fuentes históricas de movimientos poblacionales en los andes, sin duda son los que
se producen a través de “El Control Vertical de un Máximo de Pisos Ecológicos” ya citados en
estudios1 sobre migración boliviana. Durante la conquista, este sistema de producción, fue
aprovechada por los colonizadores forzando estos desplazamientos hacia el trabajo en las minas,
particularmente hacia Potosí, que se constituyó como uno de los centros de producción minera
más importante de Ibero América llegando a alcanzar en el año 1.573, una población de 120.000
habitantes; en la misma época, la ciudad de Madrid no pasaba de 5.500. Posterior a la
emancipación colonial, el Estado abrió las puertas a la migración internacional con la finalidad
de incrementar la población en forma vertiginosa; a pesar de las prerrogativas, Bolivia tuvo
escasos flujos de migración europea en comparación con los países vecinos.
En la actualidad, la migración transnacional es uno de los fenómenos mundiales más
trascendentales; Bolivia no ha quedado fuera de este fenómeno y se ha convertido en un país en
diáspora2. Las colectividades bolivianas construyeron densas redes por las que circula la
emigración y se construyen nuevas redes en forma dinámica. Es llamativo el dato del 54% de
los bolivianos tiene parientes en el exterior del país3.
Las migraciones, según Ravenstein4, son generadas por factores de atracción y de expulsión en
los lugares de origen y destino lo que generan movimientos poblacionales. Desde la lógica de
los derechos humanos, las limitaciones, la carencia y la falta de acceso de los mismos en los
lugares de origen, son situaciones que funcionan como elementos de expulsión y que generan
migraciones masivas, muchas veces en situaciones forzosas; como sucedió en la época de las
dictaduras, caracterizado por el exilio y la persecución a disidentes políticos. De acuerdo a una
publicación del CBDHDD, en el periodo de 1970-1982, se exiliaron a 1.303 personas, y
desterraron a 185. La dictadura de Hugo Bánzer, 1971-1978, produjo 349 exiliados y 31
refugiados; en el gobierno del Gral. Luis García Meza (1989-1981), 958 personas abandonaron
1 Este modelo económico y social consistía en el dominio de enclaves de producción agrícola en diferentes pisos
ecológicos repobladas por los mitmaqkuna y controlados desde el centro de poder político, de acuerdo a las
investigaciones de Hinojosa estas prácticas migratorias, forman parte del hábitus migratorio que explicaría los
actuales flujos de migración transnacional boliviana. 2 Procesos migratorios transnacionales en Bolivia y Cochabamba, Hinojosa, 2009. 3 Presentación de “Cuadernos del Futuro Nro. 7” “Migrantes bolivianos en la Argentina y Estados Unidos”,
Alejandro Crismón Edmundo Paz Soldán, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2000. 4 Ernest-George Ravenstein, considerado como el padre el pensamiento moderno sobre las migraciones, fue uno de
los primeros y más destacados estudiosos de la temática. Estructuró el modelo de repulsión-atracción a fines del siglo
XIX. Este enfoque refiere que las fuerzas de repulsión le brindan al migrante las motivaciones causales para partir,
mientras el factor atracción le ofrece las razones para asentarse en un nuevo ambiente. Migraciones Humanas:
Consideraciones Teórico Metodológicos, María Elena Álvarez Acosta (CEAMO), 2003.
9
el país. El exilio desarrollo una tendencia forzada de migración internacional que se extendió a
las familias; en algunos casos resultan ser los pioneros de las migratorias actuales.
La crisis económica de los 80 y el periodo neoliberal, también funcionaron como factores de
expulsión masiva hacia el exterior y de movimientos poblacionales sin precedentes a nivel
interno. En 1985 la galopante inflación superaba el 10.000%, el alza constante del costo de vida
y la escasez de productos oprimía a las familias y el pago de la deuda externa asfixiaba al
Estado; en este contexto se impuso el D.S. 210605. La caída abismal de los precios del estaño,
forzó al gobierno de entonces al despido masivo de los trabajadores de la minería nacionalizada;
entre 1986 y 1988 alrededor de 30.408 trabajadores fueron “relocalizados”6 o despedidos, hasta
1990 alcanzaban a 160.000 entre mineros, fabriles y empleados públicos. Miles de familias se
trasladaron hacia las principales ciudades y otras al exterior del país en busca de mejores
condiciones de vida. El empobrecimiento paulatino de las clases medias en las ciudades, en el
mismo periodo, inclinaba la migración de estos sectores hacia los Estados Unidos, mientras que
las clases populares optaban por Argentina y Brasil. El inicio del periodo neoliberal coincide
con la profunda crisis de los años 80. El éxito en el control de la inflación, le dio al gobierno
del MNR la credibilidad para continuar con la implementación de políticas de “ajuste
estructural” y de privatización de las empresas públicas capitalizadas por las transnacionales.
Estas empresas se caracterizaron por su escasa capacidad de generar efectos multiplicadores en
la economía nacional, escaso eslabonamiento con otros sectores productivos e incapacidad de
generar empleo masivo. Por otro lado, las empresas nacionales colapsaron rebasadas por la
competencia de los productos que ingresan, gracias a la apertura comercial y la proliferación del
contrabando. Frente a esta situación, dos opciones se presentan para la población desocupada,
incorporarse a la economía informal u optar por la emigración laboral. La economía informal
creció exponencialmente superando el 70% de la población ocupada, sustentada
mayoritariamente por el rostro femenino de la migración relocalizada y rural7. El fenómeno de
la economía informal, generó en los años 80 una suerte de proliferación de entidades financieras
y una sobreoferta de microcrédito. Nuevos productos financieros tras la captura de un mercado
furtivo con el objetivo de “democratizar el crédito”, dirigido a los pobres, que nunca fueron
percibidos como sujetos de crédito por la banca formal, tienen la posibilidad de convertirse en
empresarias/os de PyMEs. Estos microcréditos, terminaron en muchos casos con deudas
5 Este decreto planteaba una reducción del déficit fiscal mediante el congelamiento salarial y un aumento del precio
de la gasolina (que cubrió en casi un 50 % los ingresos del tesoro por varios años), el cambio real y flexible del dólar
a partir del mecanismo del bolsín, una subasta diaria de dólares en función de oferta y demanda, libre contratación,
reducción de personal del Estado, liberalización total del mercado y reforma tributaria. 6 Término que se refiere a la reubicación de trabajadores, afectados por el cambio del modelo, a través de
mecanismos de mercado en nuevos sectores productivos pie de página. 7 Cedla, 2004
10
bancarias impagables para muchas mujeres dedicadas al negocio8. En estas circunstancias, la
migración es, prácticamente, la única salida para conseguir recursos económicos en un periodo
de tiempo menor del que se tardaría en origen para pagar las deudas contraídas. En otras
ocasiones, el microcrédito financió el proyecto migratorio de largo alcance como las
migraciones hacia España e Italia. Para muchas mujeres migrantes, una buena cantidad del
envío de las remesas, estaban destinadas al pago de las deudas contraídas con entidades
financieras.
Por otro lado, la apertura del mercado en el periodo neoliberal liquidó las condiciones de
producción del pequeño productor campesino y el fenómeno del niño/a, que se produce en
forma anual como producto del cambio climático, desequilibra la producción agrícola. Ambas
situaciones son elementos dinámicos de expulsión de población indígena desde las áreas rurales
hacia las principales ciudades, de occidente hacia el oriente y los países limítrofes. En este
proceso histórico, dos situaciones llaman la atención, el crecimiento demográfico exponencial
de la ciudad de El Alto y el incremento de migrantes hacia la Argentina y Brasil de origen rural.
Posteriormente, la crisis de Argentina de los años 2001 – 2002 y la dificultad cada vez mayor
por llegar a los Estados Unidos, generaron un cambio en la tendencia migratoria, iniciándose en
estos años la migración hacia España e Italia.
Generación de información
Con relación a la generación de información migratoria por parte del Estado, la DIGEMIG
elabora y pública, en memorias anuales, estadísticas de ingresos, salidas permanencias y
regularizaciones, el Ministerio de Trabajo a través del Observatorio del Trabajo y el Empleo
cuenta con estadísticas anuales de los permisos de trabajo a extranjero, la CONARE cuenta con
un registro de las personas refugiadas en Bolivia, El Órgano Electoral Plurinacional tiene
información sobre los bolivianos/as que se inscribieron y votaron en las elecciones pasadas en
10 ciudades de 5 países de destino, por su parte el Banco Central de Bolivia pública
periódicamente estadísticas de la recepción de remesas. En forma general no existe un sistema
de información migratoria que produzca, procese y analice datos con la capacidad de
transformar en información útil para la formulación de política pública. La generación de
información es fundamental para el diagnóstico y conocimiento de la problemática migratoria,
el mejoramiento de la gestión de las dinámicas migratorias, para establecer indicadores y
desarrollar acciones de seguimiento y monitoreo de programas y estrategias diseñadas e
implementadas. Políticas públicas migratorias que deben dirigirse hacia la generación de las
8 el 70% de los y las prestatarias del país son mujeres según el estudio “Las Exiliadas del Neoliberalismo del
colectivo Mujeres Creando.
11
condiciones reales y materiales para el cumplimiento de las obligaciones del Estado y por ende
el mejoramiento de la calidad de vida de todas las personas migrantes. El Estado tiene la
responsabilidad en la garantía, protección, restablecimiento y promoción de los derechos
humanos que debe ser el propósito y orientación de toda acción estatal.
En Bolivia el Instituto Nacional de Estadística – INE, actualmente no cuenta con información
sobre migración internacional. Esta institución, según indicaron sus ejecutivos, desarrolla sus
acciones en función a la demanda de las entidades oficiales y hasta el pasado año, ninguna
institución del Estado habría demandado este tipo de datos; lo cual explicaría esta ausencia. Por
su parte, las instituciones de la sociedad civil, desde diversos escenarios y reiteradas
oportunidades, lograron introducir un componente de la migración internacional en la boleta
censal del 2012, lo que es un avance significativo en la generación de información. Por su
parte, La Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo -
PIDHDD, a través del Grupo de Trabajo sobre Migraciones -GTM- y la Mesa Técnica de
Migraciones de Bolivia –MTM- y las instituciones y organizaciones que la componen, vienen
demandando al Estado la realización de encuestas nacionales migratorias en Bolivia en forma
periódica y quinquenal, que permita disponer de información estadística de las características
sociodemográficas y económicas de las y los trabajadores migratorios y sus familias;
información que tenga la utilidad de generar políticas de inclusión social, laboral, educativa, de
salud y de seguridad social de las y los trabajadores migratorios y sus familias.
En los últimos años se evidencia un mayor aporte de las organizaciones de la sociedad civil en
la investigación y la generación de información sobre el fenómeno de la migración
transnacional en y desde Bolivia. Son muchas las instituciones y organizaciones que
contribuyen en la sensibilización, la incidencia social y política de la problemática y en la
investigación cuantitativa y cualitativa sobre los efectos psicosociales, económicos, culturales y
familiares de la migración. Entre las organizaciones que más sobresalen están: Programa de
Investigación Estratégica en Bolivia - PIEB, Capítulo Boliviano de Derecho Humanos,
Democracia y Desarrollo, Colectivo Cabildeo, Coordinadora de la Mujer, ISCOD, Instituto de
Investigaciones Sociológicas de la UMSA, Fundación AMIBE CODEM, Pastoral de la
Movilidad Humana – PMH nacional y departamentales, en Cochabamba el Centro Vicente
Cañas, Centro Integral Warmi, el CEPLAC y el CESU de la Universidad San Simón entre
otras. Asimismo organizaciones de carácter internacional, también contribuyeron y contribuyen
en la generación de información y acciones de intervención en Bolivia, organizaciones como el
BID FOMIN que realizó dos encuestas el 2005 y el 2007 sobre las remesas en Bolivia, el Banco
Mundial desarrolló la Feria Internacional de las Migraciones, UNICEF, PNUD, UNFPA entre
otras y por supuesto la OIM con la publicación reciente del Perfil Migratorio de Bolivia.
12
Información cuantitativa y cualitativa de la migración internacional.
De acuerdo a información del Ministerio de Relaciones Exteriores en el 2009, alrededor de
2.107.660 de bolivianos/as se encuentran fuera del país, lo que significa alrededor del 20% de la
población, por su parte la OIM en el Perfil Migratorio de Bolivia – 2010, indica que la
emigración boliviana no pasa de 706.508. El flujo de personas por los puestos de control
fronterizo y de aeropuertos nos brinda una idea del saldo migratorio; el 2011, el SENAMIG
registró 548690 nacionales y 883444 extranjeros haciendo un total de 1432134 personas que
ingresaron a territorito nacional. Asimismo registró la salida de 728562 nacionales, 652367
extranjeros haciendo un total de 1380929 personas.
Información de retorno9.
Varios estudios evidencian que el retornó en Bolivia no es definitivo; es un retorno para luego
volver a migrar a otros destinos que muestran mejores perspectivas económicas. La crisis en
Europa y la migración tardía de bolivianos a España no permitió cumplir con las expectativas
del proyecto migratorio, por otro lado el Estado no cuenta con programas de apoyo al retorno y
la reintegración social, los cuales son factores que influyen en la re-migración. Los programas
de retorno en Bolivia son desarrollados por ONGs en coordinación con organizaciones de
destino bajo el financiamiento de programas europeos de lucha contra la migración irregular10,
estos programas se caracterizan por su corta duración y algunos incluyen recursos para
emprender una actividad económica en origen. Por su parte la OIM cuenta con un programa
permanente de retorno en situación de vulnerabilidad social y necesidad económica. A nivel
municipal dos experiencias resultan interesantes, el proyecto EMIDEL de la Alcaldía de la Paz
y el proyecto MELGODEPRO en Curahuara de Carangas. El primero, cuenta con un servicio a
retornantes desde España en coordinación con el Ayuntamiento de L'Hospitalet de Llobregat de
Barcelona, vinculado a la orientación de la inversión de las remesas en emprendimientos
productivos. El proyecto MELGODEPRO realiza acciones de apoyo al retorno y la vinculación
local con emigrados transnacionales a través de la transferencia de experiencias exitosas en
migración y desarrollo como el programa 3 por 1 del Estado de Zacatecas México, cultura
emprendedora de Sao Joao de Madeira Portugal y formación de PYMEs del Ayuntamiento de
Alcorcón España. Estas experiencias positivas de estos gobiernos municipales de La Paz y
Curahuara de Carangas, resultan aisladas y sin ninguna relación con otras instancias del Estado.
9 Se entiende por retorno el movimiento de una persona que vuelve bien a su país de origen, después de haber pasado
un periodo de tiempo significativo en otro país, este hecho puede o no ser voluntario. 10 Entre estas ONGs están: La Fundación AMIBE CODEM en coordinación con ACOBE de España, UNITAS
Bolivia y la Red LATAM, ACCEM. La financiera FIE ejecutó un modelo de retorno voluntario basado en el
desarrollo de la capacidad empresarial.
13
En cuanto a información estadística, no existen cifras oficiales de retorno. El Perfil Migratorio
de la OIM 2010 indica que los retornantes ascienden a 261 personas de las cuales 143 hombres
y 118 mujeres. De España retornaron 93, de Suiza 74, Inglaterra 61, Bélgica 22, Italia 4, Irlanda
6 y Holanda 1. De estas personas al departamento de Santa Cruz retornaron 131, La Paz 49,
Cochabamba 44, Beni 22, Chuquisaca 7, Oruro 4, Tarija 3 y Pando 1. Según versiones de la
PMH, solamente desde España habrían retornado 53 mil bolivianas y bolivianas entre el 2010 y
2011. De acuerdo a una investigación de la Asociación de Cooperación Bolivia España –
ACOBE, el desempleo en España significa el 50% la causal de retorno, la situación familiar es
otro detonante 34% y la situación de irregularidad en la que se encuentran 16%.
De acuerdo a información facilitada por la Aduana Nacional, 5.927 personas que retornaron del
exterior, se beneficiaron con la liberación de pago de impuestos aduaneros, conforme a lo
establecido en el Decreto Supremo N' 0371 durante las gestiones 2009 al 2012.
Visados de trabajo.
El Observatorio del Trabajo y Empleo en Bolivia - OTEB, indica que el 2009 se habrían
otorgado 637 visados de trabajo a extranjeros en Bolivia, 785 en el 2010, 794 en el 2011 y 253
en el 2012. Tomando como referencia los datos del 2011, la mayoría se han dado en el
departamento de Santa Cruz (58,6%), seguido de La Paz (29,4)%, Cochabamba (4,3%), Potosí
(3,8%), Tarija (1,7%), Chuquisaca (1,5%), Beni (0,7%) y Oruro (0,2%). Los trabajadores que
provienen de la CAN, resultan ser los más numerosos: la peruana 166 visados, seguido de 110
de Colombia, Brasil 71, Argentina 91, Francia 32, Ecuador 21, Chile 26 y Alemania 15 (Ver
anexo 11). Los visados de trabajo según grupo ocupacional son: técnicos de nivel medio (33%),
profesionales intelectuales (18%), directivos de empresas (15%), trabajadores de la construcción
y manufacturas (11%), operadores instaladores de máquinas (5%), trabajadores no calificados
(1%). En cuanto a los trabajadores migratorios que reciben rentas por jubilación, invalidez,
viudez y orfandad, el Sistema Nacional de Reparto SENASIR indica que 23 ciudadanos con
NIE (Número de Identidad Personal) reciben pensiones: 6 profesores, 3 fabriles, 3 de
Yacimientos y 2 médicos.
Trámites de permanencia y naturalización.
La información facilitada por el DIGEMIG, indica que en el año 2011 habrían realizado 26400
trámites concluidos de naturalización y permanencia. En Santa Cruz se otorgaron 11845, en
Cochabamba 7444, en La Paz 4131, Tarija 860, Sucre 703, Potosí, 415, Oruro 400, Pando 351 y
14
Beni 251. (ver Anexo 12) en el año 2012 la cantidad de naturalizaciones fueron 1558 (4,7%),
residencias permanentes 2094 (6,3%), residencias temporales de 2 años 11882 (53,5%),
residencias temporales de 1año 2834 (8,5%), residencias para estudiantes 2303 (6,9%), Visas
(O. Determinado, ingreso y turismo) 6770 (20,2%) haciendo un total de 33441 (100%).
Emisión de pasaportes.
En la gestión 2011 se emitieron 72468 pasaportes en todo el territorio nacional. La mayoría
tenían como destino España (24,27%), Estado Unidos (18,49%), Chile (14,71%), Brasil
(4,22%), R. Dominicana (4,05%), Argentina (3,10%). Los departamentos que más solicitaron
pasaportes fueron Santa Cruz 24080, La Paz 22129 y Cochabamba 17019. (Ver Anexo 13). En
cuanto a la emisión en el exterior, el 2011 se habrían otorgado 46777 pasaportes de las cuales
37890 se otorgaron en España, 3615 Estados Unidos, 1310 en Italia, 618 Chile, 520 Inglaterra,
4 92 Alemania y Japón 456.
Deportaciones, operativos y arraigos.
El informe de la DIGEMIG indica que en el 2011 se habrían realizado 241 procesos de
expulsión. No existen datos si estos procesos tuvieron recursos de apelación o no. (Ver anexo
15). Los funcionarios de la DIGEMIG en coordinación con la Policía Nacional realizan
operativos sorpresa para revisar la documentación a ciudadanos extranjeros, la información
facilitada indica que desarrollaron 1797 operativos en la gestión 2011; 477 en trancas y
fronteras, 457 en terminales y calles, 476 en hospedajes y alojamientos, 141 en ferias y
festivales, 73 en empresas y centros educativos y 173 en lenocinios y centros nocturnos.
Asimismo el sistema de arraigos y desarraigos registro en la misma gestión 5813 arraigos y
1005 desarraigos11.
Educación.
En la gestión 2011, tanto en primaria como secundaria se inscribieron 10.213 estudiantes
extranjeros en Bolivia. 6.892 en unidades educativas de carácter público (67%) y 3.321 en
privadas (33%). En primaria están 5.411 (53%), en secundaria 4.745 (46%). Estudiantes
provenientes de países miembros de la CAN: Colombia 128 (24%) Ecuador 59 (11%) Perú 344
(65%)12. No existen datos oficiales de la cantidad de estudiantes universitarios extranjeros.
Según datos de la prensa, Santa Cruz sería la ciudad de mayor preferencia más de 20.000
estudiantes universitarios extranjeros, Cochabamba estaría en el segundo lugar de preferencia
11 El arraigo es la prohibición de salir del país que fije el juez o tribunal competente. 12 Sistema de Información Estadística - SIE Ministerio de Educación.
15
donde habría más de 8.000 estudiantes universitarios extranjeros, algunos centenares en Sucre y
otros pocos en La Paz.
Extranjeros privados de libertad.
En la cárcel de San Pedro en La Paz, se encuentran alrededor de 200 internos extranjeros; a
nivel nacional alcanzan a 720 de los cuales el 85% no tiene sentencia y el 70% están
involucrados en asuntos de narcotráfico. En Palmasola existen presos extranjeros de 38
nacionalidades. De acuerdo con información de la Pastoral Penitenciaria, la mayoría son
peruanos, seguido de colombianos y brasileños, argentinos, españoles y chilenos. En minoría
hay detenidos ingleses, yugoslavos, ecuatorianos, paraguayos, checoslovacos y surafricanos. Se
indicó que el Decreto de Indulto beneficiaría en la repatriación de 1000 presos extranjeros,
pero en la práctica benefició a pocos nacionales y ningún extranjero, frustrando las expectativas
generadas por el gobierno. Con este sentimiento, más de 200 presos de nacionalidad peruana
realizaron movimientos de protesta en la cárcel de San Pedro exigiendo, de acuerdo a convenios
internacionales, el traslado a su país de origen para cumplir con su sentencia. Por otro lado, en
agosto del 2011, 451 bolivianas/os fueron indultados por la justicia chilena, los casos fueron
sometidos a una evaluación por parte de las autoridades nacionales, de estos 13 continuaron con
su sentencia en Bolivia. En Brasil de acuerdo con los datos de la Defensoría Pública Federal, de
un total de 3.191 extranjeros presos (2.417 hombres y 774 mujeres) de 109 nacionalidades, la
mayoría procede de Bolivia (537) y más de la mitad es de países de América Latina (1.546).
Remesas.
El año 2012 las remesas desde el exterior alcanzaron la cifra de 1.094,3 millones de dólares13,
monto superior en el 8,1 por ciento respecto de lo recibido en la gestión 2011 (1.012 millones de
dólares en remesas en 2011 y en el 2010, el país recibió 939 millones de dólares).
Las remesas por origen provinieron principalmente de España (43,6%), Estados Unidos
(16,9%), Argentina (12,3%), Chile (4,8%), Brasil (2,9%) y de otros países (19,5%).En este
período, las remesas llegaron en mayor cantidad a Santa Cruz (38,6%), Cochabamba (28,9%),
La Paz (13,5%) y al resto del país (19,0%).
Por su parte la Defensoría del Pueblo en Bolivia indicó que durante el 2011 recibió alrededor de
63 quejas o denuncias de diferentes temas migratorios relacionadas con la vulneración de sus
derechos.
13 Boletín informativo del Banco Central de Bolivia.
16
Emigración.
En los años 50 y 60, mientras que la mayoría de las ciudades bolivianas permanecen
postergadas y de transición incipiente, algunas ciudades latinoamericanas inician un
crecimiento industrial y de modernización que generó un efecto de atracción de trabajadores
bolivianos, en este proceso las ciudades de Buenos Aires y Sao Paulo son las preferencias
migratorias de diversos países iniciando el proceso de transición demográfica. Para los años 70,
comunidades de bolivianos empiezan a instalarse en Buenos Aires entre una transición campo
ciudad y migraciones cíclicas y permanentes. Entre los años 1985-2006, la tercera parte de la
población boliviana vive en el Área Metropolitana14. De acuerdo a las estadísticas de
radicaciones de la Dirección Nacional de Migraciones de Argentina -DNMA, incluyendo las
radicaciones resueltas en forma permanente y temporaria, la cantidad asciende a 365.271
bolivianos/as desde el 2004 al 2012. Según el Censo Nacional de Población, Hogares y
Viviendas 2010 en Argentina, la comunidad boliviana es el segundo contingente extranjero más
numeroso en este país (después de la paraguaya que tiene a 550.713 migrantes) 345.272
residentes bolivianos/as de los cuales 171.493 son varones y 173.779 son mujeres15.
Queda claro que salen de estas estadísticas miles de trabajadores migratorios que se ubican en
las manufacturas clandestinas y el trabajo agrícola. La cruda realidad de la situación de los
bolivianos en Argentina se puntualizó con la noticia del incendio de un taller textil en marzo del
2006 que conmociono a la opinión pública, en el hecho murieron seis bolivianos que trabajaban
y vivían en situación de esclavitud en estos centros de producción (anexo 2).La emigración de
bolivianos hacia la ciudad de Sao Paulo comienza en forma pionera en los años 1950 a través de
programas de intercambio académico, a partir de los años 70 y 80, cambia el perfil hacia una
migración laboral. Ricardo Noriega divide las inmigraciones hacia Sao Paulo en tres ciclos
históricos; el primero, indica, se desarrolla en el periodo de la modernidad manufacturera entre
1897 y 1902 con la llegada de italianos en forma masiva. El segundo ciclo empieza a partir de
los años 30 determinada por los migrantes nordestinos denominados “bahianos”, que
abastecieron de mano de obra al modo de producción “fordista”. El tercer ciclo corresponde a la
migración boliviana a partir de los años 80, periodo marcado por el comienzo de las reformas
estructurales de corte neoliberal y flexibilización laboral en Brasil y de profunda crisis
económica en Bolivia.
14 Buccafusca, Sandram, “La población boliviana residente en la ciudad de Buenos Aires. breve diagnostico socio
demográfico en el marco de la migración limítrofe”, revista académica Calidad de Vida, Universidad de Flores, Año
I, Número 2. 15 Organizaciones de migrantes de bolivianos en Argentina calculan que alrededor de un millón y medio de
bolivianas/os radican en el vecino país
17
Según Noriega, la migración laboral boliviana en forma irregular, fue un medio oportuno para
reducir los costos de producción de las manufacturas brasileñas frente al ingreso de los
productos asiáticos de bajos costos, generado por la apertura del mercado interno. En los
últimos años, Brasil viene experimentando un verdadero boom migratorio, impulsado por el
crecimiento económico interno y alimentado por la crisis en Europa y Estados Unidos. Según
los datos de la Secretaría Nacional de Justicia, los extranjeros que residen legalmente en Brasil
son portugueses, con 328.856 personas; les siguen los bolivianos, con 50.640; los argentinos,
con 42.163; los chinos, con 35.265, y los paraguayos, con 17.604 personas. Según la
investigación de Patricia Tavares, el Acuerdo de Residencia del MERCOSUR, facilitó la
regularización de más de 100 mil bolivianos que lograron residencia legal en Brasil, el 60% son
mujeres16. La situación actual de los bolivianos/as en Sao Paulo se caracteriza también por la
vulneración constante de sus derechos con el consentimiento de los mismos bolivianos/as,
aceptando condiciones precarias y sometiéndose a duras jornadas de trabajo, 16 horas diarias
durante seis días a la semana, además de tener el estigma de origen indígena asociados al trabajo
esclavo y al tráfico ilícito de estupefacientes17. Una muestra de la precariedad laboral de los
bolivianos/as en Sao Paulo, es el reciente caso de la empresa AHA en Sao Paulo, suministradora
de la multinacional española Zara, que empleaba a trabajadores bolivianos en condiciones de
semi - esclavitud incluyendo trabajo infantil .
Otro flujo transfronterizo que se masifica y forma parte de la re migración boliviana, se dirige a
Chile producto de la actividad económica y comercial con las zonas francas del norte chileno y
las facilidades de acceso. Los vínculos culturales entre comunidades del occidente boliviano y
del norte de Chile, también son elementos que contribuyen al flujo migratorio. Desde los años
70, miles de bolivianos/as empiezan asentarse en Arica, Iquique y Calama. Las estadísticas
oficiales estiman cerca de 85.000 extranjeros/as en el año 1982 en Chile; para el año 2011, el
Departamento de Extranjería y Migración del Ministerio del Interior estimó en 352.000 la
población migrante, provenientes principalmente de Perú (37,1%), Argentina (17,2%) y Bolivia
(6,8%). Del total de cédulas a personas extranjeras otorgadas entre 2009 y 2011, las
nacionalidades más numerosas son de Perú (125.524); Bolivia (21.199); Colombia (19.674);
Argentina (17.623) y Ecuador (12.765).
En el contexto de la CAN, a pesar de compartir elementos culturales e históricos similares y de
facilidades de ingreso y permanencia otorgados por la política de integración andina, no existen
grandes flujos migratorios desde Bolivia hacia estos países. De acuerdo al estudio de la OIM, en
16 Publicado no www.desdelsur.bo, 26/03/2012, que cita los datos estadísticos de Patricia Tavares, investigadora de
migrantes de la Universidad de Campina de Brasil (UNICAMP). 17 Ricardo Noriega, “Migraciones y Modernidad Brasileña, Italianos, Nosdestinos y Bolivianos en Sao Paulo”.
18
Colombia existirían 2.086 bolivianos/as, en Ecuador, 1.093 y en Perú 14.794 residiendo
mayoritariamente en la ciudad de Lima.
Entre los flujos de migración transoceánica más significativas, son las de Estados Unidos y
España. En el país del Norte, Según Paz Soldán, radican unas 500.000 personas de origen
boliviano en la regularidad y otros tantos indocumentados. Los bolivianos/as que migraron al
país del norte, se concentran en las ciudades de Arlington y Washington donde alcanzan a ser la
segunda comunidad hispana después de la salvadoreña, también existen otras comunidades en
San Francisco, los Ángeles, Nueva York, Miami y Chicago. Luego del atentado del “11 de
septiembre del 2001”. Las políticas migratorias de este país se han vuelto por demás severas y
los controles rigurosos al punto de criminalizar la migración. Aún así, muchas bolivianas/os
arriesgan su vida y sus recursos para conseguir el sueño americano; en este intento, varias
familias de Cochabamba fueron estafadas el pasado año por una agencia de viajes que
aseguraban el ingreso en los Estados Unidos y que posteriormente fueron abandonadas en las
Bahamas18. En España la presencia de bolivianos/as se masifica a partir de los 90.
En 1995 alcanzó la cifra de 888, incrementándose a 1283 en 1999 los residentes regulares. La
regularización del 2001 contabilizó a 2574 personas. A partir del año 2000 se multiplica por 5 el
número de residentes legales hasta el 2003, de este año hasta el 2006 mantuvo este ritmo
acelerado de crecimiento como se constata a través del número de regularizados, el 2003
(7,058) a (52,583) en el 2006, estos datos reflejan el incremento significativo en poco tiempo.
El factor más relevante fue el denominado “efecto llamada”, generado por el vertiginoso
crecimiento económico de España, desde finales de la década de los 90 hasta el 2007, que
demandó mano de obra inmigrante en los sectores de la construcción, la agricultura y servicios.
El 2006, en España radicaban aproximadamente 350 mil bolivianos/as de las cuales alrededor
de 72 mil tenían una situación regular. Actualmente no pasan de los 184.706 (ver anexo 4)
según datos de empadronamiento. La crisis en España afectó principalmente al sector de la
construcción de fuerza laboral masculina, que paulatinamente inicia el proceso de retorno. Por
otro lado, el sector de servicios que demanda fuerza laboral femenina, permanece aún estable
aunque con reducciones salariales. La situación social de las mujeres en el servicio doméstico es
preocupante por la vulnerabilidad social y las situaciones de discriminación en la que se
encuentran, además de no contar con perspectivas de desarrollo personal, de capacitación y
formación que les sean útiles en el momento del retorno.
18 La Razón 17 de junio de 2012, “Más de 30 personas, oriundas de los valles Alto y Bajo de Cochabamba,
recurrieron a la agencia de viajes Marilyn para llegar a Estados Unidos, pero todas fueron abandonadas en Bahamas”.
19
Inmigración.
Según datos preliminares del censo 2012, la cantidad de habitantes en Bolivia asciende a
10.389.91319. Bolivia tiene una experiencia de inmigración menor que los países vecinos, sin
embargo, pequeños grupos de españoles, italianos, alemanes, yugoslavos, croatas,
estadounidenses, japoneses, chinos20 y otras pequeñas comunidades de inmigrantes se asentaron
en Bolivia. Españoles vascos se establecieron a finales del siglo XVI hasta principios del siglo
XX, dedicándose la mayoría a la industria ganadera en el oriente boliviano. A partir de 1899
japoneses comenzaron a formar una comunidad que continuó hasta la década de 1970,
estableciéndose en el departamento de Santa Cruz21. Otros asiáticos orientales (taiwaneses y
chinos, y del Medio Oriente (Líbano y Siria), desarrollaron sus propias comunidades, también
existe una comunidad de palestinos que huyeron de su país a consecuencia del conflicto armado.
De acuerdo al censo del 2001, en Bolivia radican 94.391 inmigrantes de diferentes
nacionalidades, la colectividad con mayor presencia es de Argentinos, 28.612 (30.3%),
Brasileros, 15.074, (16%) Peruanos 9.559, (10.1%), 1.367 colombianos/as y 635
ecuatorianos/as.
Sin embargo en la actualidad se indica que la colectividad peruana es la mayoritaria, situación
que se verificará con los datos del censo del 2012 que está en proceso de sistematización. El
Instituto Nacional de Estadística e Informática del Perú - INEI, registró, a través de una
investigación el 2006, la existencia de 56.000 peruanos en Bolivia, la mayoría desarrollan sus
actividades en la economía informal y en la transformación de automóviles. Según Mirko
Marzadro, el problema de documentación es una de las dificultades principales que vive en la
actualidad la comunidad peruana en Bolivia además de la creciente discriminación y xenofobia.
La colectividad colombiana también habría crecido en los últimos años, de acuerdo a un dato
facilitado por inteligencia de Colombia al diario El Tiempo, habrían ingresado a Bolivia en los
últimos 5 años 3.000 colombianos quienes se establecieron en la ciudad de Santa Cruz. Por otro
lado, actualmente la colectividad que va en ascenso en Bolivia son los chinos, según
información de la DIGEMIG, en Bolivia radican actualmente 5.000 ciudadanos chinos, de los
cuales 2500 estarían en situación irregular22.
19 El Censo del 2001, contabilizó a 8.274.325 habitantes. 20 Actualmente es la colectividad que va en ascenso en Bolivia, según información de la DIGEMIG, en Bolivia
radican actualmente 5.000 ciudadanos chinos, de los cuales 2500 estarían en situación irregular. 21 En la década de los 50 se empezó a establecer la colonia Okinawa 1 en Riberalta, después de la devastación de la II
Guerra Mundial llegaron otros contingentes desde Okinawa –Japón por lo cual instalaron la Colina Okinawa #2 y en
1962 llegaron a crear la Colonia Okinawa #3. Desde la primera llegada en el año 1954 hasta el decimonoveno grupo
en el año 1979, llegaron un total de 584 familias, 3385. 22 Declaraciones de la Directora de la DIGEMIG en el Foro Nacional “Agenda Social Migratoria realizada el 30 de
noviembre del 2012.
20
Refugio/asilo23
Según Datos facilitados por la CONARE, desde el año 1983 hasta febrero 2013, se concedieron
a 846 personas la condición de refugio, desagregados por sexo: 508 varones y 338 mujeres.
Estas personas pertenecen a 27 nacionalidades, entre las más numerosas están: peruanos 192
(124 mujeres y 316 hombres), colombianos 90 (69 mujeres y 152 hombres), Chilenos 62 (36
mujeres y 98 hombres), Cubanos 29 (16 mujeres y 45 varones) y sin registro de nacionalidad
66. Entre los años 2011 y 2012 se concedieron 44 solicitudes y se denegaron 29. Entre los casos
de exclusión la estadística facilitada por la CONARE indica 2 casos, de cesación 15, de
expulsión 1, todos de nacionalidad peruana y 19 casos de revocatoria de Perú, cuba, Bosnia,
Paraguay y Tayikisyán.
Refugiados en Bolivia
En junio de 1983, 177 ciudadanos guatemaltecos huyendo de la represión militar del gobierno
de Romeo Lucas Ingresaron al país. Tras gestiones de la ACNUR, el Estado boliviano facilitó
tierras ubicadas en el oriente boliviano. Todas estas familias subsistían sembrando arroz por un
tiempo, luego estas tierras fueron arrasadas por varias inundaciones perdiendo los cultivos;
muy pocos conservaron sus tierras y la mayoría acabo como jornaleros viviendo en condiciones
de extrema pobreza. La mayoría regresó a su país en el año 2007 a través de una repatriación
con el apoyo de Alemania. Otro caso que llama la atención y que se encuentra en proceso en la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, es el de la familia Pacheco Tineo contra el Estado
Boliviano. Este caso se refiere a un refugiado en Chile de nacionalidad peruana que ingresó a
territorio boliviano con su familia, tras un impasse con el Sr. Juan Carlos Molina, Asesor
General de la Oficina de Migraciones en La Paz, fue detenido, desconociendo su calidad de
refugiado y vulnerando sus derechos fue devuelto a Perú donde fue conducido a las cárceles de
máxima seguridad (Ver Anexo 16). Otro caso fue el de dos ciudadanos paraguayos; luego que el
Estado boliviano les otorgó la condición de asilo, posteriormente fue anulada y se ordenó su
detención inmediata. El Viceministro de entonces Rafael Puente, señaló que había sido un error
del gobierno anular la condición de asilo, porque la documentación presentada por el gobierno
paraguayo había sido falsificada involucrando a estos dos ciudadanos en delitos comunes. En
septiembre de 2006, se dio el caso de la expulsión de un refugiado que llamó la atención por sus
arbitrariedades en el procedimiento. La Ministra de Gobierno de entonces Alicia Muñoz dispuso
la expulsión del ciudadano cubano Amauris Samartino, quien tenía la condición de refugiado
23 Un factor común en la causa de los refugiados en el hecho de manifestar la disensión a un régimen político, la
salida en circunstancias obligatorias coloca a estas personas y sus familias en situación de extrema vulnerabilidad
social.
21
con permanencia indefinida en Bolivia, alegando artículos que fueron declarados
inconstitucionales del D.S. 24423. Otro caso se refiere a 3 ciudadanos peruanos que fueron
acusados de narcotráfico y posteriormente de terrorismo sin que se les pruebe estos delitos, por
divulgar unos panfletos de resistencia al “gasolinazo” en diciembre del 2010. El ciudadano
peruano José Antonio Cantoral Benavides contaba con la condición de refugiado en Bolivia,
Hugo Walter Minaya, Willians Antonio Minaya, Blanca Riveros y su bebé, eran solicitantes de
refugio; la CONARE decide la expulsión de José Antonio Cantoral Benavides, sin respetar el
debido proceso ni otorgarle el derecho a la defensa y violando el principio de presunción de
inocencia. Posteriormente la CONARE ratificó el fallo, con lo que reconoció su error.
Actualmente se conoce que el señor Cantoral habría presentado una demanda ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos contra el Estado Boliviano por la vulneración a sus
derechos como refugiado.
22
MARCO LEGAL QUE REGULA LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES EN
BOLIVIA
Marco legal del derecho a la libertad de tránsito y residencia.
En materia migratoria, Bolivia cuenta con importantes acuerdos bilaterales y multilaterales. La
política migratoria del Estado se compone básicamente de compromisos internacionales. En
febrero de 1978 se firmó con Argentina el Convenio Sobre Trabajadores de Temporada; la
magnitud de la migración irregular de bolivianos en ascenso desde el año 1985, precisó la firma
del Convenio de Regularización Migratoria de 1998. El 2000 y 2002, se suscribieron Protocolos
adicionales a este Convenio, con vigencia hasta el 2004. En abril de 2004 se suscribe un nuevo
Acuerdo de Regularización Migratoria sobre residencia temporaria con una permanencia
autorizada de dos años, al cabo de los cuales podrán cambiar a permanentes. Este acuerdo
considera la necesidad de incentivar una política de libre circulación de personas como factor de
impulso al desarrollo en el marco de la integración entre ambos países. Con Brasil también se
suscribieron convenios en materia migratoria, el 15 de agosto del 2005 se firmó el Acuerdo por
Notas Reversales sobre Regularización Migratoria. Según el canciller de entonces Armando
Loayza, este acuerdo favoreció a más de 100 mil bolivianos que se encontraban en situación
migratoria irregular, esta misma fuente indica que en ese momento 116.276 ciudadanos
bolivianos radican legalmente en Brasil. Posteriormente se firmó el Acuerdo sobre facilidades
para el ingreso y tránsito mediante la presentación del documento nacional de identificación
vigente sin necesidad de visa y permanecer por un periodo de hasta noventa (90) días,
prorrogables por otros noventa (90) en un año. Asimismo, se suscribieron los Acuerdos sobre
Regularización Migratoria con Perú24 el 26 de enero de 2002 y con Paraguay el 20 de octubre de
2006. Con el objetivo de desarrollar transferencia de experiencias exitosas de atención a
nacionales en el extranjero y vinculación, se suscribieron Memorándum de Entendimiento y
Cooperación en Materia de Atención a Comunidades Nacionales en el Extranjero con México
en 13 de octubre del 2008, con Ecuador 30 de julio del 2009 y Uruguay el 18 de julio del 2009.
Con España existe el Convenio de doble nacionalidad firmado en el año 1961 complementado
con el Protocolo Adicional del 2000, el 2001 se firmó el Acuerdo de Adopción de Niños. En el
2006, por la magnitud de la migración de bolivianos/as a España, la representación diplomática
y consular de este país presentó al Estado boliviano una propuesta de Convenio de flujos
Migratorios, similar al suscrito con Ecuador, que no consiguió resultados positivos, sin embargo
se desarrollaron dos Canje de Notas, sobre la vigencia de las licencias de conducir en España y
24 Este Acuerdo, se aplicó para la regularización de migrantes en situación irregular para el trabajo por cuenta ajena o
por cuenta propia, también se acordó la condonación total de las multas migratorias y su aplicación se extiende al
grupo familiar del migrante en situación irregular constituido por su cónyuge, los hijos solteros menores de 18 años,
los hijos menores de 25 años dependientes económicamente por razones de estudios, discapacitados y los padres
siempre que estos últimos fueran dependientes. Entre Bolivia y Perú, también existe un Convenio sobre Visas de
Estudiantes que determina la gratuidad de los mismos.
23
la participación en las elecciones municipales de los nacionales de cada país residentes en el
territorio del otro. Entre los acuerdos importantes en materia migratoria a nivel multilateral
están los del MERCOSUR, la CAN y la UNASUR. En el primero destaca el Acuerdo sobre
Exención de Visas entre los Estados parte del 2000, complementada con el Acuerdo sobre
Residencia para Nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile de 2002,
que entró en vigor en julio de 2009.
Bolivia también ratificó el Acuerdo para la Concesión de un Plazo de 90 Días a los Turistas
Nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados y el Procedimiento para
la Verificación de la Documentación de Egreso e Ingreso de Menores. La CAN desde hace
décadas trata de construir un espacio de integración subregional donde la migración sea un eje
articular, sin embargo esta política no termina de plasmarse. Por su parte, Bolivia cumple con la
emisión del Pasaporte Andino (Decisión 504), la Tarjeta Andina de Migración (Decisión 397),
el acceso al territorio de ciudadanos andinos está garantizado con el reconocimiento de varios
documentos de identificación (Decisión 503). Bolivia es uno de los Estados más dinámicos
dentro de la UNASUR, donde el tema migratorio es uno de los ejes principales de articulación.
La Declaración Presidencial de Quito de agosto del 2009 toma como referencia los acuerdos
alcanzados en la IX Conferencia Suramericana de Migraciones (CSM) sobre la construcción de
la ciudadanía suramericana e Instruye al Consejo de Delegadas y Delegados, iniciar el
relacionamiento con la CSM.
La Constitución Política del Estado promulgada en el 2009, a través del Art. 21.7 reconoce a
los bolivianos/as el derecho a la libertad de residencia, permanencia y circulación en todo el
territorio boliviano, que incluye la salida e ingreso del país; este artículo no incluye en forma
explícita este reconocimiento a ciudadanos extranjeros. El Art. 29 reconoce a los extranjeros y
extranjeras a pedir y recibir asilo o refugio por persecución política o ideológica, aplica el
principio de no devolución, reunificación familiar, libertad de circulación y residencia en
territorio nacional. Los extranjeros con residencia en Bolivia, tienen los derechos y deben
cumplir los deberes establecidos en la Constitución, salvo las restricciones que ésta contenga. El
D. S. 24423 y sus Resoluciones Administrativas son las que regulan y administran el régimen
migratorio en Bolivia y el D.S. 25150 organiza los niveles administrativos de este régimen. Del
D.S. 24423 varios de sus artículos quedaron obsoletos y algunos fueron declarados
inconstitucionales25 y por su inadecuación con los derecho humanos, el Comité de Protección
de los Trabajadores Migratorios y sus Familias recomendó el Estado Boliviano redoblar sus
esfuerzos para incorporar la Convención de los Trabajadores Migratorios en la legislación
25 los artículos 20 inc. h), 46 inc. b) y 48 inc. j) del Decreto Supremo Nº 24423 fueron declarados inconstitucionales.
24
nacional y velar por la aprobación de una Ley sobre migración que concuerde plenamente con
los tratados internacionales26. Se tiene entendido que el proyecto de Ley de Migraciones
actualmente está en tratamiento en el Senado Nacional. Otra normativa que queda obsoleta es el
Decreto Ley 0745827 que determina el procedimiento para obtener la legalización de
documentos que tendrán efecto legal en el exterior, así como los documentos de extranjeros en
Bolivia. Un determinado documento para tener vigencia en el extranjero, tiene que ser
legalizado primero por la entidad que la emitió, luego la institución de mayor jerarquía, el
Ministerio del ramo y la Cancillería. Esta sucesión de legalizaciones, resulta costosa y
burocrática; razón por la cual, las colectividades de bolivianos en el exterior y extranjeros en
Bolivia demandan la adhesión del Estado boliviano a la Convención de la Haya del 5 de octubre
de 1961 que simplifica estos trámites al “sello de la Apostilla”. Otra norma que restringe el
derecho de libre locomoción es la Ley 007 de Modificaciones al Sistema Normativo Penal que
desarrolla un sistema de arraigos. Al respecto algunos juristas consideran necesarias estas
medidas sobre todo cuando existe el riesgo de fuga del país, para otros el sistema de arraigo es
atentatorio contra los derechos humanos de las personas, el derecho a la libertad personal y la
libre locomoción.
A partir de la vigencia de la nueva Constitución del 2009, se vienen elaborando normas que se
sostienen en la Carta Magna; entre estas, en materia migratoria esta la Ley 263 Integral Contra
la Trata y Trafico de Personas, la Ley 251 de Protección a Personas Refugiadas y su reglamento
promulgada el 20 de junio del 2012 que norma las condiciones de inclusión o exclusión de las
personas refugiadas en Bolivia, así como su cesación, cancelación y revocatoria. Asimismo
determina la conformación, competencia, designación y atribuciones de la Comisión Nacional
de Refugio CONARE. En esta misma línea están la Ley 292 General de Turismo que otorga el
derecho de libre circulación y seguridad en el territorio nacional a los extranjeros en calidad de
turistas y la Ley 145 de creación del Servicio General de Identificación Personal - SEGIP, y
Servicio de Licencias de Conducir, que reconoce el derecho a la identificación personal a
extranjeros en Bolivia y a bolivianos en el exterior.
26 Desde hace varios años las organizaciones de la sociedad civil en Bolivia a través de la Mesa Técnica de las
Migraciones, organizaciones de migrantes, la OIM y otras instituciones vienen promoviendo la formulación de una
Ley con enfoque de derechos. 27 Decreto ley del régimen militar del gobierno de Barrientos y Ovando. Los decretos leyes se dictaron en regímenes
dictatoriales que clausuraron el Congreso Nacional.
25
Nivel de adecuación del derecho a libertad y residencia al estándar internacional, la
Constitución y la CAN
Nº Normativa/ nivel de
adecuación estándar normativo más alto Constitución CAN
Optimo Parcial Deficiente Optimo Parcial Deficiente Optimo Parcial Deficiente
1 C.P.E. 2 Ley 251 de Protección
a Personas Refugiadas
3 Decreto ley 07458 4 D.S. 24423
Extranjería
5 Ley 292 General de
Turismo
6 Ley 007,
Modificación al
sistema Normativo
Penal
7 Ley 145, creación del
SEGIP
Marco legal del derecho a la igualdad y no discriminación por condición migratoria y
nacionalidad.
En materia de seguridad social, resaltan el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad
Social (CMISS) y los Convenios de la OIT. Bolivia firmó el año 2007 el CMISS y fue ratificado
mediante Ley 059, del 8 de noviembre del 2010, también suscribió el Acuerdo de Aplicación; se
conoce que actualmente se encuentra en elaboración una norma regulatoria que deberá
contemplar la forma en que se van a contabilizar los aportes efectuados por los bolivianos en el
extranjero así como el procedimiento a seguirse para propósitos de otorgar la prestación en el
Sistema Integral de Pensiones – SIP28. Las entidades responsables de su ejecución son el
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la Autoridad de Fiscalización y Control de
Pensiones y Seguros, las Administradoras de Fondos de Pensiones - AFPs, y la Gestora Publica
de Seguridad Social de Largo Plazo. Las APFs, son las instituciones de enlace y realizan la
certificación de aportes para el exterior. En materia laboral, Bolivia es miembro de la
Organización Internacional del Trabajo - OIT desde 1919 y hasta la fecha, ratificó 49 convenios.
El último en ser ratificado es el Convenio 189 OIT de trabajadoras/es del hogar. En materia
migratoria, es relevante el Convenio 19 relativo a la igualdad de trato entre los trabajadores
extranjeros y nacionales en materia de indemnización por accidentes del trabajo, el Convenio
111 sobre la discriminación en el empleo y ocupación y el Convenio 118 relativo a la igualdad
de trato de nacionales y extranjeros en materia de seguridad social. De los tres Convenios, el
111 es el que tiene aplicación mediante el D.S. 213 de No discriminación en Procesos de
Contratación. Por otra parte, Bolivia aún no firmo el Convenio 97 relativo a los trabajadores
migrantes y el Convenio 143 sobre las Migraciones en Condiciones Abusivas. La adhesión
cuanto antes de ambos Convenios es una recomendación del Comité de Protección de los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares.
28 Información facilitada por el Ministerio de Justicia.
26
En el espacio subregional del MERCOSUR, con relación al derecho a la igualdad y no
discriminación, el Acuerdo sobre Residencia reconoce el derecho a la igualdad de derechos
civiles, a la reunión familiar, al trato igualitario que a los nacionales, el derecho a transferir
remesas y a que los Estado Parte deben tomar medidas relativas a condiciones legales de
migración y empleo. Asimismo, existe un importante Convenio de Seguridad Social en el
MERCOSUR, Bolivia está ausente pero posiblemente se incorpore en un corto plazo ya que
aspira a ser miembro pleno del MERCOSUR. En cuanto a la aplicación del Instrumento
Andino de Migración laboral (Decisiones 545), Instrumento Andino de Seguridad Social
(Decisión 583) no existe leyes, normativa secundaria ni disposiciones administrativas que
apliquen estas Decisiones, tampoco existen iniciativas para su implementación además del
proyecto Migrandina ya concluido que no desarrollo elementos de sostenibilidad. En cuanto al
Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo (Decisión 584) existe el Decreto Ley de
de Higiene y Seguridad Ocupacional, que a pesar de venir de los gobiernos de dictadura, se
adecua a esta decisión en forma apropiada.
A partir de la nueva Constitución se aborda el problema del racismo y la discriminación y se
desarrollan programas de descolonización. La Constitución otorga el derecho a la educación, a
la salud y al trabajo, al acceso a las leyes sin discriminación y prohíbe y sanciona toda forma de
discriminación, en esto se incluye por motivos de nacionalidad y ciudadanía que están
relacionadas a la migración. La construcción de normas en Bolivia desarrolladas después del
2009, reconocen y aplican el principio de no discriminación en función al Art 14.II de la CPE y
existe una normativa exclusiva sobre el tema, la Ley 045 Contra el Racismo y Toda Forma de
Discriminación, que tiene el objetivo de incorporar en forma transversal acciones y mecanismos
de prevención y atención sobre el tema, en las instituciones del Estado y sociedad civil. Esta ley
establece mecanismos y procedimientos para la sanción de actos de racismo y toda forma de
discriminación29. Por otro lado en materia de desarrollo humano, la Ley de Educación 070
Avelino Siñani - Elisardo Pérez, establece el alcance de la educación a nivel universal, cuyo
objetivo es de atender a todas/os los habitantes del Estado Plurinacional (incluye a extranjeros),
así como a las bolivianas y los bolivianos que viven en el exterior. En esta misma línea, está el
Código de Salud que establece este derecho a todo ser humano que habite el territorio nacional,
sin distinción de raza, credo político, religión, y condición económica y social. La ley 2426 se
29 Ley 045 Art. 5, define “discriminación” a toda forma de distinción, exclusión, restricción o preferencia fundada en
razón de sexo, color, edad, orientación sexual e identidad de géneros, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía,
idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica, social o de salud,
profesión, ocupación u oficio, grado de instrucción, capacidades diferentes y/o discapacidad física, intelectual o
sensorial, estado de embarazo, procedencia, apariencia física, vestimenta, apellido u otras que tengan por objetivo o
resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de derechos humanos
y libertades fundamentales reconocidos por la Constitución Política del Estado y el derecho internacional.
27
crea para atender a todas las mujeres embarazadas hasta 6 meses posteriores al parto y niños y
niñas desde su nacimiento hasta los 5 años de edad, que no gozan de ningún seguro. La Ley
3250 amplia las coberturas del Seguro Universal Materno Infantil - SUMI a las mujeres en edad
fértil y la obligatoriedad en la prevención del cáncer de cuello uterino y el D.S. 2687421 en su
Art. 1.II indica que las personas afiliadas al SUMI son todos los bolivianos/as y extranjeros/as
con visa de residencia en el país. Al respecto, existe la iniciativa de formular una Ley del
Sistema Único de Salud, de alcance universal y gratuito que garantice el derecho a la salud sin
discriminación.
En cuanto a la seguridad social y materia laboral, la Ley 065 de Pensiones de diciembre de 2010
regula las cotizaciones de personas extranjeras que tengan relación de dependencia laboral en
Bolivia. Los extranjeros están obligados a realizar contribuciones al Sistema Integral de
Pensiones. La ley General del Trabajo de diciembre de 194230, queda obsoleta para los tiempos
actuales y existe la necesidad de su modernización y adecuación a los convenios internacionales
y las Decisiones de la CAN en materia de migración laboral; al respecto se conoce que existe la
propuestas de proyectos de una nueva normativa laboral de diversos sectores sociales como de
la Central Obrera Bolivia (COB). Es importante mencionar que esta nueva normativa debe
contar con un componente de migración laboral que implemente la Convención de los
Trabajadores Migratorios y sus Familias, los convenios con la OIT y las Decisiones de la CAN
en materia migratoria.
En cuanto al acceso a la justicia sin discriminación, la ley 025 del Órgano Judicial garantiza el
debido proceso, el acceso a la justicia en condiciones de igualdad a través de la gratuidad en el
servicio de la administración de justicia. Indica también que la situación económica de las
partes, no puede colocar a una de ellas en situación de privilegio frente a la otra, ni propiciar la
discriminación. En cuanto al debido proceso; impone que toda persona tenga derecho a un
proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido a disposiciones
jurídicas generales. Bolivia es el único país donde existen las autoridades judiciales nominadas
por voto popular. Existe la expectativa con estos nuevos avances democráticos, que la justicia
en Bolivia reproduzca los valores de la Constitución y actué con celeridad y transparencia, que
funcione con eficacia y eficiencia, garantice a todas las personas el debido proceso31 y el acceso
a la justica.
30 Esta Ley restringe la participación de extranjeros en el mercado laboral Al 15% del total. 31 el Debido Proceso impone que toda persona tenga derecho a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos
se acomoden a lo establecido a disposiciones jurídicas generales aplicables a los que se hallen en una situación
similar; comprende el conjunto de requisitos que debe observar toda servidora o servidor judicial en las instancias
procesales, conforme a la Constitución Política del Estado, los Tratados y Convenios Internacionales de Derechos
Humanos y la ley.
28
Nivel de adecuación del derecho a la igualdad y no discriminación por condición migratoria y
nacionalidad al estándar normativo más alto, la Constitución y la CAN
Nº Normativa/ nivel de
adecuación Estándar normativo más alto
Constitución
CAN
Optimo Parcial Deficiente Optimo Parcial Deficiente Optimo Parcial Deficiente
1 C:P.E. 2 Ley Contra el Racismo 3 Ley de Pensiones 4 Ley Gral. del Trabajo 7 D. Ley Higiene y
Seguridad
Ocupacional
8 Ley de Educación Avelino Siñani
Elisardo Pérez
11 Ley del Órgano Judicial
Marco legal del derecho a la seguridad y protección en la experiencia migratoria.
En materia de relaciones internacionales, Bolivia tiene firmado 5 convenios bilaterales sobre
traslado de personas privadas de libertad: con Perú Chile, Ecuador, España y Argentina y 2
multilaterales, de Estrasburgo firmada el 21 de marzo de 1983 y ratificada el 2 de marzo del
2004 y la Convención Interamericana para el cumplimiento de condenas penales en el
extranjero, adoptada el 4 de junio de 1995. Asimismo Bolivia firmó 11 convenios bilaterales de
extradición con los siguientes países: Reino de Bélgica, Brasil, Chile, Estados Unidos, Gran
Bretaña, Italia, Perú, Venezuela, Paraguay, España y México.
De acuerdo a la Constitución, el Estado garantiza la seguridad y protección de las personas, las
naciones, los pueblos y las comunidades. Todas las personas tienen derecho a la vida, a la
integridad física, a la dignidad y la libertad que sólo puede ser restringida por la ley. Nadie
puede ser torturado, ni sometido a tratos crueles, inhumanos, degradantes o humillantes,
ninguna persona puede ser sometida a servidumbre ni esclavitud y no existe la pena de muerte.
Asimismo la Constitución otorga garantías constitucionales, el derecho al debido proceso, a la
defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones. También
prevé acciones de defensa como la acción de libertad, acción de amparo constitucional, acción
de protección de privacidad, acción de inconstitucionalidad, acción de cumplimiento en la
ejecución de una la norma omitida y la Acción popular. El carácter garantista y progresista de
nuestra Constitución, no se reproduce en la normativa secundaria en materia penal, tampoco en
la institucionalidad de la justicia boliviana, quedando por detrás del avance constitucional, por
29
otro lado, no existen instituciones fortalecidas dentro del órgano judicial y no se traducen en
acciones concretas de la política pública para facilitar justicia con celeridad y transparencia.
Esta falta de correspondencia entre la Constitución, la institucionalidad y la política está
presente en la mayoría de las instituciones del Estado; mientras que la Constitución es de
avanzada en materia de derechos humanos, las instituciones siguen funcionando con la lógica de
la seguridad nacional de los regímenes del pasado. Al respecto, Raúl Prada, considera que la
Constitución se ha quedado como un marco teórico, mientras continúa en las instituciones las
viejas prácticas del nepotismo, el clientelismo y la corrupción, herencia de los regímenes del
pasado. Los principios y valores del Estado se han quedado en enunciados, en banderas que se
muestran aunque las acciones sean completamente lo contrario32.
A pesar de que la Constitución es garantista en cuanto a la protección de los derechos humanos,
no se ha desarrollado en la legislación boliviana, un régimen exclusivo de protección que
ampare a los inmigrantes, como recomienda el Comité de Protección de los Trabajadores
Migratorios y sus Familias. No existe ningún régimen de protección y de seguridad por parte del
Estado a personas en contexto de movilidad. La legislación migratoria no desarrolla los
preceptos del derecho internacional de los derechos humanos ni la seguridad y protección que
estipula la Constitución. Cualquier extranjero en situación irregular que fuese capturado por la
Policía o los funcionarios de la DIGEMIG mediante las batidas u otros procesos, puede ser
expulsado del país sin las garantías constitucionales correspondientes ya que no se dicta por
autoridad competente llamada por ley y no es precisamente una ley la que determina la
expulsión como recomienda la Convención de San José de Costa Rica. En el presente, se han
vuelto más drásticos los procedimientos de detención y de expulsión de extranjeros irregulares,
inmigrantes acusados por las autoridades del Ministerio de Gobierno y la policía de ser los
principales causantes de la inseguridad ciudadana en las principales ciudades de Bolivia. El
imaginario colectivo asocia automáticamente cualquier hecho delictivo con estas colectividades,
alrededor de las cuales se han construido prejuicios, estereotipos y estigmas negativos
vinculados al narcotráfico y la delincuencia, producto de las declaraciones, presentaciones
públicas de delincuentes extranjeros por parte de la policía y difundidos por los medios de
comunicación.
El procedimiento de expulsión, se inicia con una Resolución emitida por la Dirección Nacional
de Arraigos que, según la normativa, puede ser apelada por el imputado en el término de 48
horas de su notificación. Este recurso de apelación debe presentarse ante la DIGEMIG con
32 Corruptosbol.blogspot.com. Artículo relacional con el caso de la red de extorsión y corrupción que operaba desde
el Ministerio de gobierno en complicidad con jueces y otros funcionarios de gobierno.
30
todos los antecedentes que preceden, más los hechos que motivaron la apelación en un plazo no
mayor a las 48 horas y debe resolverse dentro de las 72 horas de recibido el expediente. En la
práctica no se respeta este plazo, según la Memoria de la DIGEMIG del año 2010, el
procedimiento de expulsión es inmediato y no tardaría más de 8 horas y lo presentan como
eficiencia administrativa; situación que evidencia la vulneración del derecho a la apelación en el
plazo establecido. Mientras dura este proceso, el extranjero es detenido en oficinas o ambientes
de la DIGEMIG, según informes y noticias, estos ambientes son inadecuados para el efecto. El
D.S. 24423 no determina mecanismos de privación de libertad por violación de las
disposiciones migratorias como detenciones, custodias o internamientos; sin embargo, mientras
dura el proceso investigativo para proceder a la expulsión, mantienen en calidad de “custodia”
al ciudadano/a extranjero/a. Esta “custodia” en los hechos se convierte en una situación de
privación de libertad y de libertad de locomoción33. Esta detención es arbitraria ya que ninguna
disposición normativa avala este procedimiento represivo al no existe un régimen de
internamiento en Bolivia. Por otro lado la apelación a la Resolución de Expulsión se realiza ante
la Dirección de Migración; prácticamente se apela a la misma autoridad que emito la Resolución
lo que resulta una incongruencia. El Estado prácticamente no vela por que los migrantes sólo
pueden ser expulsados del territorio por decisión de autoridad competente con arreglo a la Ley
como lo menciona el Art 22 de la Convención de San José de Costa Rica34, ya que el proceso
de expulsión está determinado por una norma de jerarquía inferior a la Ley y porque esta
decisión, pueda ser revisada en apelación como lo recomienda el Comité de Protección de los
Trabajadores Migratorios.
Por su parte, la Ley 251 de protección de las personas refugiadas es progresista en este sentido y
otorga garantías a refugiados y solicitantes de refugio, responde al principio de no devolución y
es improcedente la extradición de la persona refugiada, la expulsión se efectuará únicamente por
razones de seguridad del Estado o de orden público, respeta el debido proceso, en conformidad
a las disposiciones de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y el Art. 14 de
la CPE de no discriminación, garantiza el derecho a reagrupación familiar, cuenta con el
principio de gratuidad en todos los trámites y la obligación de las autoridades de asistir a toda
persona refugiada o solicitante de asilo. Con esta ley de reciente promulgación, se proyecta
mejorar los procedimientos y corregir algunas arbitrariedades que se cometieron en el pasado,
vulnerando los derechos de varias personas refugiadas en Bolivia.
33 Informe de la Mesa Técnica de Migraciones 2011. 34Art. 22 Convención de San José de Costa Rica “...El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado
parte en la presente Convención, sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme
a ley”.
31
En cuanto a la protección de derechos de personas extranjeras privadas de libertad, la
Constitución garantiza los derechos de estas personas e incluye a ciudadanos extranjeros en este
régimen. Las personas privadas de libertad, debe ser tratada con respeto a su dignidad humana y
tienen derecho a comunicarse con su defensor, intérprete, familiares y personas allegadas y se
prohíbe la incomunicación y es responsabilidad del Estado la reinserción social, velar por el
respeto de sus derechos y un ambiente adecuado para su retención de acuerdo a la clasificación
por edad y sexo35. La normativa penal boliviana, cuenta con un régimen de extradición y
traslado de personas, además de existir varios convenios internacionales al respecto. El régimen
de protección es general para toda la población penitenciaria. Existe el derecho de un intérprete
en el caso que hable otro idioma la persona extranjera. La Ley 1970 Código de Procedimiento
Penal, otorga las respectivas garantías constitucionales, que no concuerdan con las garantías de
la Constitución actual, ya que su promulgación data de marzo de 1999. Esta norma sanciona el
debido proceso, el juicio previo y proceso legal antes de la condena, propugna la legitimidad,
imparcialidad, reconoce la presunción de inocencia, el derecho a defenderse por sí mismo, a la
defensa de un abogado desde el primer acto del proceso. El ciudadano extranjero tiene derecho a
elegir un intérprete para que lo asista en todos los actos necesarios para su defensa, derecho a
ser escuchado antes de cada decisión, a la igualdad de oportunidades para ejercer durante el
proceso y el derecho a la legalidad de la prueba. En materia de extradición36, este Código indica
que se regirá por las Convenios y Tratados internacionales vigentes y subsidiariamente por las
normas de reciprocidad cuando no exista norma aplicable. Por otro lado, la Ley 2298 de
Ejecución Penal y Supervisión otorga derechos y garantías a toda la población penitenciaria que
incluye a bolivianos y extranjeros. Con relación a extranjeros privados de libertad, esta norma
reconoce el Convenio de Estrasburgo y otros convenios internacionales, sobre traslado de
personas privadas de libertad; de acuerdo a convenios y tratados internacionales, puede
realizarse la transferencia internacional de la ejecución37. Si bien reconoce la norma estos
convenios, no existen iniciativas para el traslado de extranjeros privados de libertad a sus países
de origen ni se conocen casos individuales que se hubiesen dado. Un reportaje sobre la situación
carcelaria de extranjeros en Bolivia, comenta que en algunos casos son ellos mismos que no
están de acuerdo con su traslado, ya que en sus países de origen las penas son más severas que
35 Sección IX, Derechos de las personas privadas de libertad, Art. 73 y 74. 36 La extradición procede por delitos que en la legislación de ambos Estados, se sancionen con penas privativas de
libertad cuyo mínimo legal sea de dos o más años y tratándose de nacionales cuando el mínimo legal sea superior a
dos años. Resulta improcedente la extradición cuando existan motivos fundados que hagan presumir que la
extradición se solicita para procesar o castigar a una persona por causa de sus opiniones políticas, raza, sexo, religión,
nacionalidad, origen étnico, o que será sometida a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. También es
improcedente si en el país haya recaído sentencia ejecutoriada, por el delito que motiva la solicitud de extradición, o
si el delito que motiva la solicitud de extradición haya prescrito o se le ha otorgado asilo, o la persona requerida haya
sido indultada. 37 Existen 7 tratados y convenios internacionales sobre transferencia de personas condenadas, 5 bilaterales y 2
multilaterales: Con Perú, Ecuador, Chile, España, Argentina, la Convención Interamericana para el
Cumplimiento de Condenas Penales en el Extranjero y el Convenio sobre Tratado de Personas Condenadas de
Estrasburgo.
32
en la normativa penal boliviana; también indica la nota, que por razones de vergüenza con la
familia y los amigos, prefieren no hacer conocer su situación con sus familiares ni acuden a los
servicios consulares de su país.
Nivel de adecuación Marco legal del derecho a la seguridad y protección al estándar
internacional, la Constitución y la CAN Nº Normativa/ nivel de
adecuación estándar normativo más alto
Constitución
CAN
Optimo Parcial Deficiente Optimo Parcial Deficiente Optimo Parcial Deficiente
1 CPE 2 D.S. 24423 3 Ley 251 de
Protección a
Personas
Refugiadas
4 ley 1970 Código de
Procedimiento
Penal
5 Ley 2298, Ley de
Ejecución Penal y
Supervisión
33
MARCO INSTITUCIONAL DE LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES EN
BOLIVIA
Marco institucional del derecho a la libertad de circulación y residencia.
Históricamente en Bolivia, cada gobierno ha ido cambiando la estructura del órgano ejecutivo,
adecuando al diseño de sus programas políticos; al respecto, el último Decreto que se conoce es
el D.S. 29894 del 7 de febrero de 2009 denominada “Estructura Organizativa del Poder
Ejecutivo del Estado Plurinacional”. En función a este decreto las instituciones tienen
competencias generales que son complementadas en algunos casos por Leyes o Decretos y la
existencia de una normativa interna que define las funciones de la cada entidad. El D.S. 29894
establece los niveles administrativos del Ministerio de Gobierno, como entidad responsable del
régimen migratorio a través de la Dirección General de Migración – DIGEMIG, desarrolla las
funciones del control de entradas y salidas de territorio nacional y la permanencia de
extranjeros. El D.S. 25150 de septiembre de 1998, crea el Servicio Nacional de Migración -
SENAMIG, como instancia desconcentrada del Ministerio de Gobierno. A través del D.S.
29894 del 2009 cambia su situación administrativa a una Dirección dependiente en forma
directa del Ministerio de Gobierno. El espíritu de la Constitución Política del Estado es la
descentralización administrativa y política y el sistema de autonomías; esta política institucional
contraviene este principio y centraliza la institución con el objetivo de un mayor control de la
seguridad nacional.
Orgánicamente, la DIGEMIG cuenta con 4 Direcciones: 1) Extranjería y Pasaportes, 2)
inspectora y arraigos, 3) administración y la 4) Dirección Jurídica. Asimismo, existen 14
jefaturas regionales en puestos fronterizos cada una tiene entre 2 a 5 inspectores de frontera.
Cuenta con un "Manual de Procedimientos y Requisitos Administrativos38" (MAPA), sus 56
trámites procedimentales, requisitos, glosario codificado y las funciones de las Direcciones
Técnicas del Nivel Ejecutivo y Operativo y las Direcciones Distritales del Servicio Nacional de
Migración que se encuentran en los 9 departamentos en Bolivia39.Las direcciones distritales,
constituyen los organismos operativos para el cumplimiento de sus funciones dentro el ámbito
de su jurisdicción departamental40 con el apoyo de la Unidad de Apoyo Policial - UPACOM41.
38 R.A. Nº 222-A/04, La Paz, 15 de junio de 2004 39 El D.S. 25150, creación del Servicio Nacional de Migración, Art. 21- 22, se crean las Direcciones Distritales en las
capitales departamentales como mecanismos de desconcentración administrativa, para atender los trámites en
migración, extranjería, pasaportes, Inspectoría y arraigos. 40 Art. 23 y 24 del D.S. 24423. 41 Una de las funciones de la Policía Boliviana según la Ley Orgánica de la Policía Bolivia, es el coadyuvar al
control migratorio de nacionales y extranjeros, conforme a disposiciones legales.
34
La DIGEMIG en los últimos años, tuvo un proceso de modernización que son avances
significativos. La atención a usuarios se efectúa través de un sistema personalizado y control
codificado. Asimismo cuenta con un sistema ágil de elaboración y entrega de pasaportes en 25
minutos. Se implementó en los aeropuertos el sistema biométrico de control migratorio
denominado SISCO. La página institucional cuenta con información completa para realizar los
trámites migratorios que se pueden iniciar vía on line – (en línea), en materia de información
estadística, publican una memora institucional en forma anual. Asimismo, se creó la Oficina de
Orientación y Asesoramiento Migratorio. Las ventanillas de atención a los usuarios en
aeropuertos cuentan con equipos de identificación biométrica para el registro e ingreso y salida.
A partir del 2010, se extiende pasaportes de lectura mecánica a bolivianos en 2 centros42 a
través del Sistema Informático de Emisión de Pasaportes de Lectura Mecánica, cuenta con
Centros de Emisión y Captura de Datos localizados en los 9 departamentos del país y tiene la
licencia para el uso del software EMIPAS43, la cual permite el funcionamiento de los Centros
Emisores de pasaportes. Cuenta también con una base de datos de personas detectadas para
fines de trata y tráfico en base a los operativos realizados. Pese a estos avances tecnológicos, el
constante cambio del personal en diferentes reparticiones es uno de los principales problemas.
Los funcionarios nuevos desconocen la normativa o la aplican en forma discrecional y en
muchas ocasiones vulneran los derechos humanos de los migrantes por desconocimiento o
negligencia. Algunos casos de extorsión a inmigrantes y turistas por parte de los funcionarios,
indica que la corrupción no está alejada de esta institución44. Si bien se mejoró la emisión de
pasaportes, continúa las demoras en los trámites de extranjería y regularización y los costos se
han incrementado en los últimos años. La institución que administra el régimen migratorio está
diseñada en función al D.S. 24423 de espíritu represivo y seguritista y no se adecua a los
estándares internacionales ni a los valores de la Constitución. Se prevé en las siguientes
semanas, el cambio normativo del régimen migratorio, lo que necesariamente deberá
contemplar un cambio en el diseño institucional a nivel nacional y mejorar la formación del
personal en los diferentes aspectos de la gobernabilidad migratoria con enfoque de derechos.
42 De acuerdo al. D.S. 705, los pasaportes de lectura mecánica se emiten en 3 centros, uno en una representación
consular en España y dos en la DIGEMIG en Bolivia. 43 Es un sistema, adquirido mediante D.S. 0068 del 8 de abril de 2009, para le emisión de pasaportes que trabaja con
los estándares de seguridad y calidad internacionales de la Organización de la Aeronáutica Civil (OACI). 44 El Diario, 17 de octubre del 2012, el titular indica “Sorprenden a funcionarios de migración en plena extorsión a
extranjeros senegaleses”.
35
Procedimiento de Ingreso, salida y residencia de extranjeros.
El ingreso de extranjeros en territorio nacional está determinado por la obtención del visado
correspondiente de acuerdo a Lista de Exoneración y Extensión de Visas45; para el efecto
existen 3 grupos: 1) países que no requieren visa para el ingreso, 2) países que adquieren la visa
sin consulta y 3) países que requieren consulta para la obtención de la visa; es decir, el
consulado respectivo deberá consultar con la DIGEMIG la aprobación del visado solicitado. Los
países de la Región Andina y del MERCOSUR, se encuentran en el grupo 1. La lista del D.S.
27150 de septiembre de 2003, ha sido modificada por el D.S. 28997 de enero del 2007, lo más
llamativo de este Decreto es que los Estados Unidos, que estaba en el grupo 1 (ingreso sin
visado), fue transferido al grupo 3 de países que requieren visado con consulta para el ingreso a
Bolivia .
De acuerdo al D.S. 24423 existen 8 tipos de visa: diplomático, oficial, en tránsito, de turismo,
de objeto determinado, de estudiante, múltiple y de cortesía. No existe un visado de trabajo en
forma específica. El visado de objeto determinado es de corta duración se da para los grupos 1 y
2, los países de la CAN y el MERCOSUR para actividades remuneradas como: seminarios,
talleres, conferencias, presentaciones artísticas, culturales, grupos musicales y actividades
deportivas46. La visa múltiple constituye la autorización a personas que constantemente ingresan
y salen de territorio nacional por su actividad empresarial, tiene una duración de 5 años, los
extranjeros beneficiados con esta visa no pueden permanecer en el país por más de 180 días
continuos salvo la autorización de la DIGEMIG47. En cuanto a la residencia en territorio
nacional, la misma normativa reconoce dos tipos: permanencia temporal y radicatoria. La
primera es una autorización para permanecer hasta un máximo de dos años renovables, se
concede a los extranjeros que han ingresado legalmente y puede ser ampliado al conyugue y los
hijos. Los requisitos para el efecto son: pasaporte válido con la respectiva visa, certificado
médico extendida por la autoridad departamental en salud que incluye análisis de ELISA48,
certificado domiciliario y de buena conducta expedido por la policía. La radicatoria es una
autorización para permanecer en forma indefinida y que se amplía al conyugue y los hijos. Se
benefician de la radicatoria los extranjeros que demuestren tener inversiones en el país,
45 Decreto Supremo Nº 27150 DEL 3 de septiembre de 2003, modificado por el D.S. 28997 del 1 de enero del 2007,
Resolución Biministerial 01 /2007 (Ministerio de Gobierno y Ministerio de Relaciones exteriores). Mediante el
D.S.27150, se Aprueba la lista de Exoneración y Extensión de Visas, compuesta por 3 grupos de Países: grupo 1)
Países que no requieren Visa para el ingreso a Bolivia. Grupo 2) Países que requieren Visa sin consulta para el
ingreso a Bolivia. 3) Países que requieren Visa con consulta para el ingreso a Bolivia. Según este Decreto, la
Dirección General de Régimen Consular del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y el Servicio Nacional de
Migración del Ministerio de Gobierno, son los responsables de llevar adelante las acciones operativas que permitan
implementar lo establecido. 46 Resolución Administrativa de la DIGEMIG No. 09/2011, La Paz, Agosto 07 de 2011 47 El D.S. 24423 se formula en el contexto de las políticas neoliberales acompañando el proceso de las privatizaciones
de las empresas públicas y la promoción de la inversión extranjera directa en Bolivia. 48 La prueba de “Elisa”, permite detectar el VIH en la sangre de personas portadoras.
36
profesionales que se integraron socialmente, los que hubiesen obtenido un título académico
universitario, los jubilados y rentistas que perciban ingresos del exterior y los que tuvieran hijos
bolivianos. Ambos tipos de residencias obliga a la obtención del carnet de extranjero que
indique el tiempo de validez que no puede ser superior a la autorización de la permanencia49. La
Resolución Administrativa 002/10 de enero del 2010, establece los costos de los trámites de
permanencia. El costo para la residencia temporal de 1 año es de Bs, 1.350, para 2 años es de
8s.2.000, el costo de la residencia permanente es de Bs, 3.92050.
Control de extranjeros en Bolivia.
Para el control de extranjeros en territorio nacional, existen varias Resoluciones
Administrativas. Llama la atención, algunas Resoluciones como la 2961 fundamentada en el
Art. 52 del D.S. 24423, mediante la cual, las empresas de hospedaje, están obligados a exigir
que los extranjeros presenten pasaporte válido o Cédula de Identificación de Extranjero51 para
proporcionarles hospedaje, los registros deberán ser remitidos semanalmente a la oficina de
Migración y establece una escala de multas al incumplimiento52. Esta disposición contraviene
la aplicación de la Decisión 503 de la CAN según la cual, los Estados Parte reconocerán los
documentos nacionales de identificación personal para el ingreso y circulación además del
reconocimiento de este documento para todos los efectos civiles y migratorios incluyendo
trámites judiciales. En la misma línea la Resolución Ministerial No 2955Art. En función al Art.
63 del mismo Decreto y las Resoluciones que respalda, obligan a las agencias de viaje y
turismo a exigir el pasaporte vigente con la visa correspondiente, para facilitarles sus servicios.
En materia laboral, las empresas están prohibidas de contratar los servicios de extranjeros
“ilegales” o de aquellos que por la calidad de su visa o permanencia, como son las de tránsito,
turismo o estudiante, estuvieren impedidos de realizar labores remunerativas53. Esta resolución
prohíbe el cambio de condición migratoria contraviniendo el programa de liberalización de la
Decisión 545 de la CAN. En consecuencia el D.S. 24423 y varias Resoluciones que se
respaldan en sus artículos, resultan inadecuados a la política de integración subregional que
aplica el derecho de libre circulación de la CAN.
En el tema educativo, para el control de estudiantes extranjeros y estos adquieran estatus
regular, las universidades e institutos de formación superior, media y básica, los colegios y
escuelas, y cualquier establecimiento educativo que registre estudiantes extranjeros en su plantel
49 Estas disposiciones nos muestran en forma implícita la política selectiva y utilitarista en materia migratoria. 50 Resolución Administrativa 002/10, La Paz, 26 de enero 2010. 51 No se refiere a la cédula de identificación personal del ciudadano andino, sino a la CIE que otorga el SEGIP a
ciudadanos extranjeros una vez admitido su permanencia regular en Bolivia por la DIGEMIG. 52 Resolución Ministerial No 2961, La Paz, 11 de Junio de 1993, (en función el Art 52 del D.S: 24423) 53 Resolución Ministerial No 2962, La Paz, 11 de Junio de 1998 (en función al art. 56 y 69)
37
de alumnos sin la debida Visa o permanencia, será pasible a una multa de 3.000 Bs. por cada
estudiante extranjero irregular54. Asimismo, se establecen sanciones a estudiantes extranjeros
que no cuenten con visa, o su documento este vencido, o que no cumplan con el pago de las
sanciones establecidas en los plazos señalados por la autoridad de Migración, se harán pasibles
a la expulsión55. Se establece una multa de Bs.700 por cada año que transcurra sin la
renovación del Carnet de Extranjero56. Existe un trato favorable para la condonación de multas
y/o sanciones a ciudadanos extranjeros por situaciones especiales57.
El presupuesto general del Ministerio de Gobierno para la gestión 2012 es de Bs. 2.090.586.482
que incluye la policía boliviana. El presupuesto de la DIGEMIG asciende a Bs. 15.533.290.
Entre las acciones planificadas en el POA del 2012 están: 1) implementación del sistema de
control migratorio nacional, 2) elaboración e implementación de proyectos de apertura de
nuevos puestos de control migratorio a nivel nacional, 3) implementación de dos centros
emisores de pasaportes en las distritales de Santa Cruz y Cochabamba, 4) Convenio con la
Cancillería para el intercambio de información, 5) elaboración de planes de regularización
migratoria a extranjeros y fiscalización de trámites de extranjería, 6) implementación de una
estrategia de comunicación a nivel nacional, 7) implementación de un plan de capacitación del
personal de la DIGEMIG en derechos humanos, 8) realizar una gestión administrativa eficaz y
eficiente, 9) elaboración de manuales de procedimiento para Inspectoría y extranjería y
manuales técnicos del Sistema Integrado de Información Migratoria, 10) revisión y redacción
del proyecto de ley migratoria, socialización de este proyecto de ley en coordinación con otras
instancias, 11) sustentación técnica para la aprobación de la Ley migratoria en la Asamblea
Legislativa, 12) instalación de internet en puestos de frontera, 13) implementación y evaluación
de los sistemas de recaudación en frontera y puestos intermedios, 14) elaboración de manuales,
guías de procedimientos y plan estratégico de capacitación, 15) publicación y difusión de los
manuales y guías.
Los temas priorizados en la agenda de la política institucional, según indica la directora de la
DIGEMIG, son los siguientes58:
Regularización migratoria.- con una doble perspectiva que permita el ejercicio de
derechos de los y las extranjeras en Bolivia y garantice la seguridad del Estado.
54 Resolución Ministerial No 2868, La Paz, 14 de Noviembre de 1997, en función el Art 70 del D.S: 24423). 55 Resolución Ministerial No 2941, La Paz, 19 de Mayo de 1998, (en función el Art. 29 D.S.24423). 56 Resolución Administrativa N° 08/2011, La Paz, Septiembre 12 de 2011. 57 Resolución Administrativa N° 2953, La Paz, 1 de junio de 1998. 58 Declaraciones de la Directora del SENAMIG Cosset Estenssoro en el Seminario “Agenda Social Migratoria”
realizada el 30 de noviembre del 2012 por el CBDHDD.
38
Profundización de la transparencia en la información.- Ponen a disposición
información cuantitativa y cualitativa sobre el desempeño de la Dirección General de
Migración en las memorias institucionales que lo realizan en forma anual a través de su
página web lo cual facilita la accesibilidad a la información.
Reforma y modernización institucional.- con la implementación de nuevos sistemas
de atención, de registro y control de entradas y salidas del territorio nacional.
Ley de Migraciones, promueve y coordina con otras instancias del Estado la
formulación de una Ley adecuada y coherente que permita cambiar el marco legal
normativo del D.S.24423 que según su directora del SENAMIG es “restrictiva,
discriminatoria, poco flexible” a uno nueva normativa que promueva la regularización
migratoria y la protección de los derechos humanos de los bolivianos en el exterior.
Con relación a la atención a los bolivianos en el exterior y el ingreso de extranjeros a territorio
boliviano (otorga los visados a través de los consulados) la entidad responsable es el Ministerio
de Relaciones Exteriores. El D. S. Nº 828 del 30 de marzo de 201159 determinan la Estructura
jerárquica del Ministerio de Relaciones Exteriores y designa competencias en materia
migratoria a dos Vice ministerios: 1) Viceministerio de Relaciones Exteriores, encargada de
promover y desarrollar las relaciones bilaterales y multilaterales60 en materia migratoria y 2)
Viceministerio de Gestión institucional y Consular, entre sus competencias están el de velar por
los derechos y promover los intereses de los bolivianos residentes en el exterior61, su
vinculación con sus familias y comunidades de origen e implementar los mecanismos que
optimicen el servicio de trámites y legalizaciones62; este Viceministerio, delega competencias en
materia migratoria a dos Direcciones: 1) la Dirección de Coordinación Institucional y
Legalizaciones y 2) la Dirección General de Asuntos Consulares (ver anexo 7 organigrama
Ministerio de RR EE) que coordina directamente con los consulados en los diferentes países en
los cuales Bolivia tiene representación diplomática. La Dirección de Coordinación Institucional
59 El D.S. 828 modifica el D.S. 29894 de Organización del Poder ejecutivo. 60 En el Viceministerio de Relaciones Exteriores, las direcciones de relaciones bilaterales y multilaterales son los
responsables del desarrollo de los convenios en materia migratoria. 61 En el POA de 2009 del Ministerio de Relaciones Exteriores, 6 embajadas (embajada en Argentina, en Egipto, en
España, Francia, Italia y Alemania) de 31 tenían un objetivo específico referido a la protección de los derechos
humanos de los bolivianos en el extranjero. En el POA de 2011, son 4 embajadas (España, Francia, Italia Venezuela)
y 8 Consulados (en Buenos aires, Córdoba y Oran en Argentina, Cuiaba y Corumba en Brasil, Iquique y Santiago en
Chile y Tacna en Perú) de 104, que tienen un objetivo específico referido a la defensa de los derechos humanos de los
bolivianos en el extranjero. 62 El servicio consular en Bolivia, a partir del D.S. 27698 del 24 de agosto del 2004, está encargada de gestionar los
trámites de inscripción en el Registro Civil de hijos de bolivianos nacidos en el exterior, así como, cumplir la función
de Notarios de Fe Pública y de aplicar el procedimiento de recuperación de nacionalidad. La Ley 3108 crea la
Gestoría Consular y el D.S. 22243 del 11 de julio de 1998 reglamenta el servicio consular en función de la
Convención de Viena de Relaciones Consulares de 24 de abril de 1963.
39
y Legalizaciones es la entidad responsable de legalizar dos clases de documentos: 1)
documentos de Bolivia que surtirán efecto en el exterior y 2) legalización de firmas en Bolivia
emitidos en el exterior. Para el efecto cuenta con un arancel diferenciado para el pago de estos
trámites regulado a través del D.S. 25356 y la Resolución Ministerial 253 que aprueba el
arancel interno del Ministerio de Relaciones Exteriores para la prestación de servicios en los
trámites en general los cuales son actualizados anualmente. Esta Dirección básicamente
fundamenta su accionar en el Decreto ley 07458 que proviene de las dictadura militares, cuyo
objetivo es el de recaudar ingresos para Estado; de acuerdo a un informe del Ministerio de
Relaciones Exteriores, por concepto de legalización de documentos en la gestión 2012, se
recaudó Bs 11 millones y por la por la venta de timbres consulares se recaudó Bs 137.034. La
Dirección General de Asuntos Consulares (ex Dirección de Régimen Consular), fue creado a
través de la Ley 3108 del 2 de agosto de 2005 y el funcionamiento institucional está regulado en
el reglamento consular D.S. 22243 del 11 de julio de 1989. La Gestoría Consular es el servicio
de remisión de documentación personal a ciudadanos bolivianos residentes en el extranjero a
través de las representaciones consulares acreditadas en el exterior y la Dirección General de
Asuntos Consulares. Los Consulados tienen la obligación de obtener, enviar y entregar
documentos relativos a Actos civiles, nacimientos, matrimonio y defunción, antecedentes
policiales o penales, estudios académicos realizados, legalizaciones, y otros63. El D.S. 0828 del
30 de marzo del 2011, cambia la denominación de Dirección de Régimen Consular a Dirección
de Asuntos Consulares, y es transferida del Viceministerio de Relaciones Exteriores al
Viceministerio de Gestión Institucional al cual se incluyen los asuntos consulares.
El reglamento consular (D.S.22243), otorga al servicio consular, (aplicando la Convención de
Viena sobre Relaciones Consulares del 63), las siguientes funciones relacionadas a la
migración: a) Representar y proteger los intereses de la República y de los ciudadanos
bolivianos que se encuentran en los Estados con los cuales Bolivia mantiene relaciones
consulares, dentro los límites señalados por el Derecho Internacional. b) Esta protección abarca
los intereses de los nacionales bolivianos, sean personas naturales o jurídicas. e) Extender
pasaportes a los ciudadanos bolivianos en el exterior y otorgar visas y documentos de viajes a
las personas que se trasladen a Bolivia. f) Desempeñar funciones de Notarías de Fe Públicas y
Oficialías de Registro Civil en los actos jurídicos que deben surtir efectos legales dentro de la
República. g) Proteger y velar, de acuerdo a las leyes de los Estados receptores, por los intereses
de los nacionales bolivianos que sean personas naturales, jurídicas en los casos de sucesión por
causa de fallecimientos sucedidos en el extranjero. h) Velar y proteger en el marco de las leyes
de los Estados receptores, los intereses de los menores y personas bolivianas que carezcan de
63 Art. 3. Ley 3108.
40
plena capacidad, particularmente cuando haya necesidad de instruir tutelas o curatelas. i)
Representar a los nacionales bolivianos, en función de la protección de los legítimos intereses
de estos, ante los tribunales y otras autoridades de los Estados Receptores, sobre todo, en casos
de ausencia u otro tipo de impedimentos que no permitan una defensa directa de parte de los
interesados. l) Prestar protección a los trabajadores bolivianos que desarrollen labores
permanentes y temporales en el extranjero, principalmente en las regiones fronterizas al
territorio nacional.
El Servicio Consular comprende todas las Oficinas Consulares de Bolivia en el extranjero y está
integrado por los siguientes niveles jerárquicos: 1) Cónsul General, 2) Cónsul, 3) Cónsul
Adjunto, 4) Vicecónsul, 5) Agente Consular, 6) Auxiliares.
Bolivia cuenta con 31 embajadas y 104 consulados en el exterior, 2 centros emisores de
pasaportes de Lectura Mecánica64 (Europa y Estados Unidos) mediante el acceso al Sistema
EMIPAS.bo. La gestión consular tiene un sistema de actuaciones consulares para llevar el
control y seguimiento oportuno de los servicios consulares y un sistema para el servicio de
renovación de licencias de conducir. 18 centros de captura de información biométrica para
emitir pasaportes de lectura mecánica en las ciudades de mayor concentración boliviana en el
exterior y 9 consulados en fronteras. También cuentan con un sistema WEB integrado de los
consulados generales. Convenios institucionales realizados en los últimos años, le permitió
agilizar la entrega de documentos personales, por esta vía tiene acceso al Sistema de Registro
Nacional - SIRENA para la emisión de certificados de nacimiento, de matrimonio y otros
certificados de registro civil y el ingreso en línea al sistema CERBERO para la obtención de
registros de antecedentes penales del REJAP. Con el SEGIP se facilitará cédulas de identidad y
con el Ministerio de Educación tiene el objetivo de validará los documentos de inscripción del
programa CEPEAD en los consulados.
Según datos del Presupuesto General del Estado, para la gestión 2012, el Ministerio de
Relaciones Exteriores contó con Bs 228.624.478. Para el fortalecimiento del servicio consular
en el exterior se destinó Bs 13.834.444, estos recursos, son considerados por el Canciller
Choquehuanca insuficientes por la magnitud del trabajo desempeñado por su Ministerio.
Por otro lado, la Comisión Nacional del Refugiado – CONARE, constituye la institución
competente para determinar la condición de refugiada de una persona, así como su exclusión,
cesación, cancelación, revocatoria y expulsión. La CONARE está conformada por un nivel
ejecutivo, consultivo y operativo. El nivel ejecutivo está constituido por los Ministerios de
64 A objeto de dar cumplimiento a lo establecido por la Organización de Aviación Civil - OACI, a partir de abril de
2010 se emiten los pasaportes de lectura mecánica.
41
Relaciones Exteriores, que ejerce la Presidencia, Ministerio de Gobierno y el Ministerio de
Justicia, el nivel consultivo, lo constituye la ACNUR, que asesora en aspectos técnicos. El nivel
operativo, está a cargo de la Agencia Implementadora de los Programas de la ACNUR, esta
instancia en Bolivia es la Pastoral de Movilidad Humana (PMH)65 que debe realiza acciones
necesarias para facilitar la integración de las personas refugiadas. El nivel ejecutivo tiene
derecho a voz y voto; los niveles consultivo y operativo, participan en las reuniones de la
CONARE con derecho a voz y sin derecho a voto. Los miembros de la CONARE son
designados por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la institución a la cual representan,
las condiciones para ser miembro del nivel ejecutivo, es de contar con conocimiento en materia
de Derechos Humanos y Derecho Internacional66. La Secretaría Técnica de la CONARE es
parte del nivel operativo, tienen la función de promover e impulsar el procedimiento de
determinación de la condición de persona refugiada y la asistencia técnica a los miembros.
Administrativamente, la CONARE está a cargo de la Dirección General de Asuntos Jurídicos
del Ministerio de Relaciones Exteriores ejercida por el Director jurídico, el secretario técnico y
el encargado de archivos son funcionarios del mismo Ministerio. La CONARE no cuenta con un
presupuesto propio, no elabora un POA institucional, sus acciones programadas están incluidas
en el POA del Ministerio en las acciones de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, que
básicamente son los sueldos de los funcionarios a cargo y no cuentan con recursos para realizar
acciones, las cuales delegan a la Agencia Implementadora de la ACNUR en Bolivia. De acuerdo
a la entrevista con su Director, para el presente año, la CONARE tiene programado desarrollar
acciones de integración social de los refugiados en coordinación con la Agencia
Implementadora67, para lo cual realizará convenios interinstitucionales con las administraciones
de Salud, educación vivienda, asimismo tiene programado realizar acciones de sensibilización y
capacitación de la Ley 251 de Protección a Personas Refugiadas, de fortalecimiento de la
secretaría técnica y un censo para refugiados.
La entidad facultada para entregar las Cédulas de Identificación de Extranjero es el Servicio de
Identificación Personal – SEGIP68 que es una institución pública descentralizada, bajo tuición
del Ministerio de Gobierno, con jurisdicción y competencia en todo el territorio del Estado
Plurinacional de Bolivia. Cuenta con 18 oficinas en las capitales de departamento y 24 oficinas
65 La continuidad de la PMH como agencia implementadora está en función a un nuevo acuerdo de la CONARE con
la ACNUR, según el presidente de la CONARE. 66 Art. 17.b. del Reglamento de la Ley 251 de Protección a Personas Refugiadas, del 20 de junio del 2012. 67 La CONARE realizará un nuevo convenio con la ACNUR para ver si continúa la PMH como Agencia
Implementadora en Bolivia, o se hace cargo otra institución. 68 El Servicio General de Identificación Personal – SEGIP, es la única entidad pública facultada para otorgar la
Cédula de Identidad – C.I., dentro y fuera del territorio nacional, crear, administrar, controlar, mantener y precautelar
el Registro Único de Identificación – RUI, de las personas naturales a efecto de su identificación y ejercicio de sus
derechos
42
en el área rural. En todas sus oficinas regionales cuenta con una Dirección de Extranjería o
migración que se encarga exclusivamente de facilitar la entrega y dotación de las Cédulas de
Identificación a Extranjeros CIEs. El proceso de entrega de las CIE, se agilizó con el traspaso
de esta competencia a la SEGIP modernizando el servicio, lo cual significa un avance del
derecho. Los requisitos para obtener el CIE nuevo son: 1) fotocopia del pasaporte vigente, 2)
para ciudadanos del MERCOSUR, fotocopia de pasaporte o del documento de identidad
personal, fotocopia de la hoja de pasaporte o documento de identidad personal donde se
encuentre la residencia o permanencia otorgada por la DIGEMIG de cualquiera de sus
regionales, 3) fotocopia de la Resolución Administrativa emitida por la Dirección General o las
Direcciones Distritales de migración que concede la residencia temporal o permanencia, 4)
fotocopia de certificado de matrimonio legalizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores
(opcional), 5) fotocopia título profesional legalizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores
(opcional) 6) boleta del depósito bancario69 que tiene un costo de 450 Bs. Y de 300 para la CIE
de estudiante70 7) formulario de registro de extranjero. La Resolución administrativa 308 de
2012 del SEGIP, que define los requisitos para la CIE, presenta en forma opcional la fotocopia
del pasaporte o documento de identificación personal para ciudadanos del MERCOSUR, esta
Resolución no incluye el derecho del espacio andino que a través de la Decisión 503 establece el
documento de identificación personal con el cual se realizó el ingreso, debe ser reconocido por
las autoridades del país miembro receptor para todos los efectos civiles y migratorios,
incluyendo trámites judiciales y administrativos71.
La Resolución Administrativa SEGIP/DGE/nª248/2012, aprueba las características de los CIEs
así como las licencias de conducir para extranjeros de vehículos terrestres, esta última es en
forma opcional a requerimiento del ciudadano extranjero. Lo novedoso de este procedimiento es
que la licencia de conducir para extranjeros va impresa en el reverso de la CIE con los datos de
lectura mecánica, es decir, en un solo documento está la CIE y en el reverso la licencia de
conducir. Por el momento, según indicaron autoridades del SEGIP, este procedimiento es sólo
para extranjeros.
La instancia de articulación institucional, según el D.S. 24423, es el Consejo Nacional de
Migración72, que nunca se conformó. La ausencia de políticas migratorias se podría indicar que
se debe en parte a la ausencia de este ente articulador. Como recomienda el Comité de
69 Resolución Administrativa 308 del SEGIP de noviembre de 2012. 70 Resolución Administrativa 076 del SEGIP de noviembre 2011. 71 Art. 5 Decisión 503. 72 Según este D.S.24423 el Consejo Nacional de Migración, es un organismo superior de migración e instancia de
apoyo al régimen migratorio del Estado, estaría conformada por diferentes autoridades del gobierno y ser la instancia
encargada de estudiar y planificar programas de inmigración, negociar con países interesados en promover planes de
emigración hacia Bolivia, proponer programas de inmigración, plantear planes para frenar la emigración, proponer
leyes y decretos relativos a la migración.
43
Protección de Trabajadores Migratorios73, en el año 2009 se conformó el Mecanismo de
Coordinación Interinstitucional de las Migraciones – MCIM, que funcionó por un corto periodo.
El MCIM, no contaba con una base legal, pero tenía la legitimidad del “Acuerdo por el
Boliviano en el Exterior”74 y de las organizaciones de la sociedad civil, que actualmente
demandan su continuidad, fortalecimiento y consolidación75. Por otro lado, las instituciones
relacionadas con el derecho, firmaron convenios interinstitucionales para desarrollar acciones
conjuntas, entre estas tenemos:
Convenios Objetivo
Ministerio de Relaciones
Exteriores
Consejo de la Magistratura
(REJAP)
Extender certificados de
antecedentes penales a los
bolivianos en el extranjero
Ministerio de Relaciones
Exteriores
Policía Boliviana Cooperación y coordinación
interinstitucional para la
renovación de licencias de
conducir en el reino de España
Ministerio de Gobierno Ministerio de Relaciones
Exteriores
Intercambio de información e
integración de Sistemas y
Servicios informáticos
Ministerio de Relaciones
Exteriores.
OIM Ejecución del programa
AENEAS "Fortalecimiento a la
Gestión Gubernamental para
Migración, Retorno Voluntario y
Reintegración en Bolivia"
Ministerio de Relaciones
Exteriores
Tribunal Supremo Electoral Extender certificados de
nacimiento, matrimonio y
defunción a los bolivianos en
el exterior. SEGIP DIGEMIG Facilitar los CIE a extranjeros
CONARE ACNUR Apoyo técnico de la ACNUR
Bolivia.
En cuanto a la aplicación de las Decisiones de la CAN, La tarjeta andina de migración, TAM de
la (Decisión 397), el único documento administrativo de control migratorio exigible para la
circulación intracomunitaria de los ciudadanos andinos, son aplicadas en el control migratorio
boliviano. La información de la TAM expedido por Bolivia cumple con el formato y su división
en dos partes, conforme la normativa andina; una parte es entregada al usuario, quien tiene la
obligación de devolverla al salir del país y la otra es para el control migratorio. El 15 de julio
2010 se estableció el pasaporte andino en Bolivia, (Decisión 504), el Sistema de Información
Estadística sobre las Migraciones en la CAN (Decisión 775) acuerdo al Plan de Acción
73 Recomendación Nro. 36. El Comité alienta al Estado Parte a establecer un mecanismo de coordinación para
mejorar los servicios a los trabajadores migratorios y sus familias, y velar por la uniformidad y la conformidad con
los tratados regionales e internacionales. 74 Punto 1 del Acuerdo: “Consolidar el mecanismo de diálogo permanente en materia migratoria…” 75 Párrafo 75 del Informe de Sociedad Civil, MTM, sobre las Observaciones del Comité (CMW/C/BOL/CO/1),
asimismo, la creación de un Mecanismo de coordinación, es parte de las “Recomendaciones del Comité de Protección
de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares”, al Informe Inicial presentado por Bolivia: parrafo36, “El
Comité alienta al Estado Parte a establecer un mecanismo de coordinación para mejorar los servicios prestados a los
trabajadores migratorios…”
44
aprobado en la XVIII Reunión de Expertos Gubernamentales en estadísticas de migraciones,
está en proceso de implementación por el Instituto Nacional de Estadística- INE Bolivia76. En
Bolivia se aplica el reconocimiento del documento nacional de identificación de los ciudadanos
andinos (Decisión 503) para efectos de control migratorio en el momento del ingreso a
territorio nacional, no se requiere visa para ingresar en calidad de turista andino siendo parte del
grupo 1 de la lista de extensión y exoneración de visas. Esta Decisión funciona en el momento
de entrada, pero en la permanencia no se reconoce la documentación personal en diferentes
instancias públicas como privadas, así como los servicios de la banca y otros. En este sentido,
algunos Artículos del D.S. 24423 contravienen esta Decisión así como las Resoluciones
Administrativas que se respaldan en estos artículos; entre estos el Art. 52 que ya mencionamos,
en la misma lógica esta el art. 63 y el 69. El Art. 63 indica que “las agencias de viaje y turismo
que promuevan el ingreso a Bolivia, están en la obligación de exigir el pasaporte vigente con su
correspondiente visa”. En el Art. 69 indica “serán pasible a multa los propietarios o locatarios
de hoteles alojamientos, etc. que proporcionen alojamiento a extranjeros residiendo ilegalmente
en el país que no tengan documento que los identifique legalmente y justifique su permanencia”.
Se entiende por “legalmente” el pasaporte con el visado correspondiente o en su caso la
autorización de permanencia o residencia y el CIE.
Nivel de adecuación del marco institucional del derecho a la libertad de circulación y residencia
a la CAN, la Constitución y coherencia entre instituciones
Nº Instituciones/ nivel de
adecuación CAN Constitución
Coherencia entre
instituciones
Optimo Parcial Deficiente Optimo Parcial Deficiente Optimo Parcial Deficiente
1 DIGEMIG 2 Dirección Gral. De
coordinación Institucional y
Legalizaciones
3 Dirección Gral. De
Régimen Consular.
CONARE SEGIP
Marco institucional del derecho a la igualdad y no discriminación.
La entidad con competencia directa del derecho es el Viceministerio de Descolonización del
Ministerio de culturas. Tiene bajo su tuición al Comité Nacional contra el Racismo y toda
Forma de Discriminación, encargado de promover, diseñar e implementar políticas y normativa
integrales contra el racismo y toda forma de discriminación77. Este Viceministerio cuenta con
76 Vigésima quinta reunión de expertos gubernamentales en estadísticas sobre migraciones en la CAN, 17 de mayo de
2012. 77 Art. 7 de la Ley 045 Contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación.
45
dos Direcciones Generales: la Dirección general de Administración Pública Plurinacional y la
Dirección General de lucha contra el Racismo y toda Forma de Discriminación. Sus funciones y
atribuciones están determinadas por El D.S. 29894 de Estructura del Órgano Ejecutivo, la Ley
045 Contra el Racismo y su Decreto Reglamentario D.S. 762, 5 de enero de 2011. El
presupuesto asignado al Ministerio de Culturas para el 2012 fue de Bs. 60.164.59178, de esta
cifra, el presupuesto asignado al objetivo de descolonización es de Bs.1.625.173. Considerando
la magnitud del problema del racismo en Bolivia este presupuesto resulta ínfimo. Los recursos
de la partida para organizar eventos cívicos, conmemorativos del Ministerio de Culturas, tiene
un mayor presupuesto Bs. 19.416.079,50. El Viceministerio de Descolonización, a pesar de
contar con un presupuesto escaso, su ejecución presupuestaria fue la más baja del Ministerio de
Culturas; el presupuesto ejecutado fue de Bs. 306.923,63, lo que significa el 18,9% de ejecución
y el avance físico fue de 30,7%79, de acuerdo al Informe 2012 del Ministerio de Culturas. Entre
sus capacidades técnicas cuenta con un sistema de registro y seguimiento de denuncias por
racismo y discriminación. Su alcance es nacional en la medida en que los Gobiernos Autónomos
Departamentales, Municipales, Regionales e Indígena Originario Campesinos, entidades
públicas y de representación civil, implementen instancias de prevención contra el racismo y
toda forma de discriminación, así como la recepción de denuncias e impulso de procesos
administrativos, de acuerdo al Plan de Acción Contra el Racismo y la Discriminación – 1012 –
2015. El Viceministerio de Descolonización, si bien es una institución que aborda una
problemática que arrastra el país desde la colonia, como es el racismo y la discriminación, no
tiene una dependencia de atención a la temática de la discriminación por nacionalidad y
condición migratoria y no cuenta con personal especializado en el derecho.
El Comité Nacional Contra el Racismo y toda Forma de Discriminación, es el espacio de
articulación institucional encargada de promover, diseñar e implementar políticas y normativa
integrales contra el racismo y toda forma de discriminación. Forman parte de este Comité: a)
Instituciones públicas, organizaciones Sociales, organizaciones Indígena Originaria
Campesinas, comunidades Interculturales, comunidades afro bolivianas, organizaciones
defensoras de los Derechos Humanos y de la sociedad civil. La Oficina del Alto Comisionado
para los Derechos Humanos de Bolivia (OACNUDH) y la Defensoría del Pueblo funcionan
como observadores y de apoyo técnico.
En cuanto a la migración laboral, la instancia administrativa es el Viceministerio de Empleo
Servicio Civil y Cooperativas por mandato del D.S. 29894 de la Estructura del Órgano
78 En Comparación el Ministerio de Defensa y de Gobierno, por separado, contaron con más de 2 mil 304 millones de
bolivianos o la DIGEMIG que tiene más de 15 millones y medio. 79 Informe de la Gestión 2012 del Ministerio de Culturas.
46
Ejecutivo, entre sus atribuciones está la de diseñar y coordinar la elaboración de una política
migratoria laboral en coordinación con la Dirección General de Migración - DIGEMIG80.
Mandato que no se cumple ya que no existe una política de migración laboral que desarrolle la
Convención de los Trabajadores Migratorios y otros convenios internacionales como el
Instrumento Andino de Migración Laboral (Decisión 545). En su estructura administrativa, este
Viceministerio tiene 3 Direcciones: Dirección General de Empleo, Dirección General del
Servicio Civil y la Dirección General de Cooperativas. No existe un Dirección de migración
laboral, no cuenta con personal especifico para la atención al respecto. En la generación de
información, este Ministerio cuenta con el Observatorio del Trabajo y Empleo en Bolivia –
OTEB81, que brinda información estadística laboral a través de su página web
(www.oteb.gob.bo).
Por otro lado, el Ministerio de Educación a través del Viceministerio de Educación Alternativa
y Especial, tiene a su cargo el Centro Plurinacional de Educación Alternativa a Distancia –
CEPEAD inaugurada el l 1º de octubre de 2012. La ley de la Educación 070, manda al
Ministerio de Educación, atender a todas y todos los habitantes del Estado Plurinacional, así
como a las bolivianas y los bolivianos que viven en el exterior. El CEPEAD tiene el objetivo de
formar y cualificar competencias laborales a través de la capacitación técnica, y la obtención del
bachillerato humanístico a través de una plataforma virtual dirigida a bolivianos y bolivianas
que se encuentran en el exterior, particularmente a quienes se encuentran en España, Italia,
Argentina y Brasil. Cuenta con 25 tutores especializados en formación a distancia por internet.
Mediante un Convenio con la Cancillería, difunde y promociona este servicio educativo en el
exterior, y son los consulados que verifican el nivel de escolaridad de las personas con el
documento que de respaldo que presenten; luego de inscribirse vía online, este documento es
sellado por el consulado y enviado al CEPEAD en Bolivia. Su presupuesto es de alrededor de
100 mil Bs al año.
En cuanto al acceso a la justicia sin discriminación, no existe una instancia administrativa que
apoye y atienda en forma particular a las poblaciones de migrantes en Bolivia. El Viceministerio
de Justicia y Derechos fundamentales, del Ministerio de Justicia, es la entidad responsable de
promover y formular políticas y programas para el acceso a la justicia, ejecutar políticas y
planes de defensa, protección y promoción de derechos fundamentales y la aplicación de los
instrumentos internacionales en el ámbito de derechos fundamentales82, programas dirigidos a
población en forma general y a los estratos sociales más empobrecidos. En este Viceministerio,
80 Art. 88.f. del D.S. 29894. Atribuciones del Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas. 81 www.oteb.gob.bo 82 Art. 81, D.S. 29894.
47
las instancias que promocionan el acceso a la justicia y el debido proceso, son las “casas de
justicia” y los “Centros Integrados de Justicia”.
Por su parte la Defensoría del Pueblo83, tiene por misión, como Alto Comisionado del
Congreso, la defensa y protección de las garantías y derechos individuales y colectivos,
tutelados por la Constitución Política del Estado y las Leyes. Asimismo, la Defensoría del
Pueblo tiene el mandato constitucional de la defensa de los derechos humanos de las bolivianas
y bolivianos en el exterior84; con este objetivo, viene realizado convenios interinstitucionales
con Defensorías del Pueblo de diferentes países. La Defensoría del Pueblo, cuenta con
representaciones departamentales y mesas defensoriales en el territorio nacional y su
funcionamiento está regulada mediante la ley 1818 de 22 de diciembre del 97. La misión de la
Defensoría del Pueblo es de velar por la vigencia y el cumplimiento de los derechos y garantías
de las personas en relación a la actividad administrativa de todo el sector público; asimismo, por
la promoción, vigencia, divulgación y defensa de los derechos humanos.
La CAN tiene presencia en Bolivia mediante una oficina de representación del Parlamento
Andino. Cada país miembro elige cinco representantes titulares al Parlamento; Colombia,
Ecuador y Perú eligieron a sus representantes por votación popular mientras que en Bolivia son
designados por la Asamblea Legislativa Plurinacional. Los parlamentarios bolivianos
designados son: Roxana Camargo Fernández, Franz Choque Ulloa, Mirtha Da Costa, Jorge
Choquetarqui Jahuircata y Rebeca Delgado. Estos parlamentarios desarrollan varias actividades
en función a la política nacional del gobierno en temas como la promoción de la hoja de coca,
las relaciones con movimientos sociales del exterior, la reivindicación marítima y otros. Pero no
realizaron ninguna acción referente a las Decisiones de la CAN que tiene que ver con la
temática migratoria85.
83 Ley 1818, de 22 de diciembre de 1997. 84 Art. 218, II, de la C.P.E. 85 http://www.parlamentoandino.org/BO
48
Nivel de adecuación de las instituciones al marco de la CAN y nivel de coherencia entre
instituciones y la Constitución
Nº Institución/ nivel de
adecuación CAN Constitución
Optimo Parcial Deficiente Optimo Parcial Deficiente
1 Viceministerio de
Descolonización
2 Viceministerio de Empleo y
Servicio Civil y
Cooperativas
3 Viceministerio de
Educación Alternativa y
Especial
4 Viceministerio de Justicia y
Derechos fundamentales
5 Defensor del Pueblo 6 Oficina de Representación
del Parlamento Andino
Marco institucional del derecho a la seguridad y protección.
La entidad responsable de la aplicación del derecho es la DIGEMIG, en temas de asilo y refugio
es la CONARE y sobre privación de libertad corresponde al Viceministerio de Régimen Interior
atender a la población penitenciaria de origen extranjero. Asimismo, el Servicio Nacional de
Defensa Pública – SENADEP atiende casos de extranjeros privados de libertad en forma
gratuita y asistencial. En la DIGEMIG, la unidad responsable del control de ingresos y salidas
de extranjeros y su expulsión es la Inspectoría Nacional de Arraigos en cuyas manos está la
seguridad nacional en temas migratorios, acción que lo realiza en coordinación con la Unidad
Policial de Apoyo al Control Migratorio (UPACOM). Entre sus funciones están: planificar,
ejecutar y supervisar programas que posibiliten el más óptimo control de extranjeros que se
encuentren en tránsito por el territorio nacional y de los que gocen de permanencia temporal o
radicatoria. Supervisar la labor que deban cumplir los inspectores operativos y fiscalizadores,
capacitar a los inspectores departamentales asignados a puestos de frontera y aeropuertos,
controlar los puestos fronterizos así como las terminales aéreas, terrestres, lacustres o fluviales y
otras que considere necesarias. Tiene también como misión controlar a través de los Inspectores
la actividad que realicen los extranjeros desde su ingreso hasta su salida del territorio nacional y
exigir el cumplimiento por parte de los mismos, de las leyes de la República y de las
disposiciones emanadas de las autoridades de Migración86. La Dirección de Inspectoría y
Arraigos, cuenta con un sistema de arraigos y desarraigos lo que permitirá ejercer un eficiente
control de los ingresos y salidas del país de las personas arraigadas por orden judicial. Este
sistema posibilita el acceso desde cualquier puesto de control migratorio, a los registros de
86 Art. 20. Incisos: a,b,c,d,e,f,g. D.S. 24423.
49
mandamiento de arraigo o desarraigo, para verificar el registro. Con este sistema, en forma
inmediata, se evita que la persona arraigada en Bolivia pueda salir del país por cualquier puesto
de control migratorio. El Ministerio de Gobierno contrató recientemente a la empresa cubana
“Datis” para la provisión de un software con el objetivo de mejorar el sistema de control
migratorio de fronteras y aeropuertos. El embajador de Cuba en Bolivia, comentó que la
seguridad y el control de las fronteras en Bolivia, será similar al que cuenta Cuba, y que fue de
mucha utilidad en el resguardo de la soberanía de este país frente a las arremetidas del imperio
(refiriéndose a los EE UU). Este nuevo sistema permite la captura de información biométrica
documentada, la gestión y chequeo de los viajeros y la comprobación de impedimentos de
ingreso y salida del país. La DIGEMG, cuenta 21 puestos de frontera y lugares intermedios
para el control del ingreso y salida de personas nacionales y extranjeros. Estos puestos son los
siguientes: Desaguadero, Kasani, Charaña, Tiquina, Laja, Tambo Quemado, Pisiga, Villazón,
Eduardo Avaróa, Cajones, Uyuni, Yacuiba, Bermejo, Ibobo, Puerto Suarez, San Matías, San
Ignacio, Guayaramerín, Riberalta, Rurrenabaque, Cobija. Estos centros de control en frontera
están a cargo de las Unidades de Inspectoría y Arraigo de las Direcciones Departamentales de
Migración.
En la normativa, no existen centros de detención administrativa a extranjeros o inmigrantes, sin
embargo en la práctica las oficinas de Migración en cada departamento cuentan con ambientes
para la detención de extranjeros y algunos en los puestos de frontera y sitios intermedios. Estos
lugares de detención migratoria generalmente se encuentran en los mismos ambientes de las
oficinas de la DIGEMIG; según denuncias de organizaciones defensoras de los derechos
humanos, no cuentan con las condiciones mínimas para esta función. Generalmente las personas
detenidas por causales de expulsión de acuerdo al Art. 48 del D.S.24423 están bajo custodia o
resguardo durante el tiempo que tarde la Resolución de Expulsión. La memoria de la DIGEMIG
del 2010, indica que “Las expulsiones son ejecutadas en un máximo de 8 horas, precautelando
los Derechos Humanos de los ciudadanos extranjeros, conforme a los principios establecidos en
la Constitución Política del Estado, Tratados y Convenios Internacionales”87. Esta situación
contraviene el D.S. 24423 que otorga al detenido el derecho de apelación en un plazo de 48
horas de su notificación y la Dirección General tiene el plazo de 72 horas para resolver el caso.
Para realizar el control migratorio, la DIGEMIG cuenta con la Unidad policial de Apoyo al
Control Migratorio – UPACOM, apoyo al control de ingresos y salidas de personas nacionales y
extranjeros con capacidad de usar la fuerza para esta tarea. Esta Unidad no cuenta con una base
legal en el régimen de extranjería, el D.S. 24423, aunque la Ley Orgánica de la Policía
87 Informe 2010 de la Dirección General de Migración, Pág. 40
50
Nacional88 reconoce como parte de sus funciones el apoyo al control migratorio. El
Comandante de esta Unidad responde directamente al Director/a General de Migración y
coordina con otras instancias del Misterio de Gobierno. En resumen sus competencias se avocan
al control y la represión de la migración y no desarrollan acciones concernientes a facilitar
seguridad y protección. En cuanto a la expulsión de personas refugiadas procede por razones de
seguridad del Estado y de orden público. En atención al debido proceso, en forma previa, la
CONARE convoca a la persona refugiada a una audiencia, a fin de que pueda presentar pruebas
exculpatorias, declaraciones, aclaraciones o justificativos que considere convenientes. Evaluado
el caso emite la resolución correspondiente, que será debidamente fundamentada y tiene la
posibilidad de apelación ante la Comisión de Impugnación. Si procediera la expulsión, se otorga
al refugiado un plazo razonable para gestionar su admisión legal en un tercer país, donde no
peligren su derecho a la vida, libertad y seguridad. Con relación a la extradición de personas
refugiadas, no procede si el pedido de extradición proviniera del país en que tuvieron lugar los
hechos que motivaron el reconocimiento de la condición de refugiado, conforme al Principio de
No Devolución. Si el pedido de extradición proviniera de un país distinto, el Ministerio de
Relaciones Exteriores remitirá, no proseguirá el trámite de extradición, remitiendo a la
CONARE copia de la documentación presentada, hasta que se dicte resolución definitiva. En
caso de proceder la extradición a un tercer país, previamente se solicitará al Estado requirente
garantías diplomáticas para la persona refugiada, en el marco de los principios que rigen la
protección internacional. Si las seguridades ofrecidas no resultaren suficientes, la extradición
será denegada fundadamente y se comunicará tal decisión al Estado requirente89.
La administración de la seguridad y protección de extranjeros privados de libertad es el
Viceministerio de Régimen Interior que forma parte del Ministerio de Gobierno, mediante el
D.S. 29894 administra y organiza las funciones del régimen penitenciario en Bolivia a través de
la Dirección General de Régimen Interior. No existe un sistema particular para extranjeros
privados de libertad, estos se encuentran en conjunto con toda la población penitenciaria. Si la
persona solicita en forma voluntaria, se procede a la notificación de su consulado respectivo.
Algunos extranjeros privados de libertad prefieren guardar en el anonimato su caso y hacer que
no se enteren sus familiares de su condición, por lo que prefieren no acudir a su representación
consular respectiva. En Bolivia, actualmente hay alrededor de 13.840 personas en 89 cárceles y
carceletas en todo el territorio nacional, cantidad considerable frente a los más de 11.000 del
pasado años. De esta población penitenciaria, alrededor de 1000 son personas extranjeras
88 Artículo 5. de la Ley Orgánica de la Policía Boliviana, indica “La Policía Boliviana depende del Presidente de la
República, por intermedio del Ministerio del Interior, Migración y Justicia”. 89 Reglamento a la Ley Nº 251, de 20 de junio de 2012, de Protección a Personas Refugiadas, aprobado por DS 1440
de 19/12/2012
51
privadas de libertad de 38 nacionalidades. 71% de ellos se encuentran purgando una pena o
tienen procesos por delitos relacionados con el narcotráfico, mientras que los detenidos por
delitos de robo representan el 15,47% y los que cometieron asesinato llegan a un 5,3 %. Para
estas personas, hay otros factores que dificultan su libertad, como no hablar el idioma, perder
contacto con su familia y la falta de dinero. Las posibilidades de salir en libertad, que son
mínimas para los bolivianos, se tornan casi imposibles para los extranjeros, debido
principalmente a la retardación de justicia; el 84% del total de la población penitenciaria, están
con detención preventiva y no tienen sentencia. El hacinamiento extremo, las enfermedades
contagiosas, la mala alimentación de la población penitenciaria son otros temas preocupantes. El
POA del 2011 de este Viceministerio, tiene un objetivo referido al régimen penitenciario e
indica “Elaborar e implementar un Plan Nacional para la rehabilitación y reinserción social de
los privados de libertad en el marco de la normativa vigente”, el nivel de ejecución según
informe anual alcanzó el 74% y su ponderación es razonable según una evaluación de la
ejecución en la gestión 2011.
El Servicio Nacional de Defensa Pública – SENADEP, tiene como misión asegurar el acceso
del imputado o detenido de escasos recursos económicos y de quienes no cuenten con un
abogado; a un servicio eficaz y gratuito de defensa técnica penal; que garantice la aplicación de
las reglas del debido proceso, precautelando sus derechos y garantías constitucionales. El
SENADEP cuenta con una herramienta denominada S.I.SE.C. Sistema Integrado de
Seguimiento de Casos de acceso en sus 32 oficinas de los nueve departamentos de Bolivia en
las capitales y provincias90 . Cuentan también con una base de datos de la atención de casos a
ciudadanos extranjeros privados de libertad en las penitenciarías de Bolivia en cuya lista de
atenciones existen ciudadanos de la Comunidad Andina.
La instancia de articulación y coordinación de estas entidades administrativas, es el Consejo
Nacional de Derechos Humanos para la ejecución del “Plan Nacional de Acción de Derechos
Humanos, Bolivia Digna Para Vivir Bien” 2009 – 2013 determinada en el D.S. 29851.
Nivel de adecuación de las instituciones a la CAN y la Constitución
Nº Institución/ nivel de
adecuación CAN Constitución
Optimo Parcial Deficiente Optimo Parcial Deficiente
1 DIGEMIG 2 CONARE 3 Viceministerio de Régimen
Interior
4 SENADEP
90 Memoria institucional 2011, SENADEP.
52
POLÍTICAS MIGRATORIAS
Políticas nacionales
La política del gobierno a nivel nacional está definida por el Plan Nacional de Desarrollo
“Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien” (2006 - 2011), aprobada
mediante Decreto Supremo Nº 29272. Este Plan no contiene programas o proyectos en materia
migratoria o de extranjería, pero menciona 2 objetivos del Ministerio de Relaciones
Exteriores91: 1) Atención del Estado a bolivianos en el exterior, 2) Fortalecimiento del Servicio
de Relaciones Exteriores. El primero tiene una finalidad eminentemente política, prioriza la
facilitación de documentos personales que les sea de utilidad para la regularización migratoria y
la participación política mediante la otorgación del derecho al voto, en los países de mayor
concentración de bolivianos/as. El fortalecimiento tiene que ver con la modernización del
servicio de relaciones exteriores a través de la renovación de tecnología y de sistemas de
información y comunicación, de manera que se agilicen las gestiones diplomáticas y consulares.
Las acciones desarrolladas por la gestión consular, hasta el presente, evidencia la coherencia
con este Plan.
Otro elemento de política nacional, es el Plan Nacional de Acción Derechos Humanos, dirige
acciones a 4 grupos vulnerables y de protección especial en contexto de movilidad humana: 1)
personas migrantes bolivianas en el exterior, 2) migrantes en Bolivia, 3) refugiadas en Bolivia y
4) trata y tráfico de migrantes. Los órganos responsables de su ejecución son varias
instituciones del Estado, su cobertura geográfica es nacional como internacional. En cuanto al
nivel de ejecución según el Ministerio de Justicia, hasta el 2011 tiene un avance de 42%. Para
lograr un mayor porcentaje de ejecución, el Viceministerio de Justifica y Derechos
Fundamentales elaboró una estrategia de implementación que fue aprobado por el Consejo
Nacional de Derechos Humanos en la gestión 201292. Sobre este Plan, existen algunos avances
en temas de refugio con la Ley 251 y su reglamentación, trata y tráfico con la Ley 263, la
facilitación de los CIEs por el SEGIP entre otros. Aún siguen pendiente las acciones sobre
discriminación, estigmatización y las acciones de sensibilización. En el componente de
emigración de bolivianos se avanzó en el ejercicio del voto en el extranjero a través de la Ley
4021 de Régimen Electoral y el D.S. 0003 del 2009 en la ratificación del Convenio
91Los temas centrales de la política exterior son: 1) Integración con soberanía, 2) Relaciones bilaterales
complementarias y de mutuo respeto y 3) Hacia un verdadero multilateralismo. En los últimos años, Bolivia ha
avanzado hacia el MERCOSUR, no sólo en materia migratoria como elemento central de la integración sino en la
parte de intercambio comercial. En diciembre del 2012 Bolivia firmó el protocolo de adhesión como miembro pleno
con derecho a voz (aún no con voto ya que el protocolo se procesará en 4 años). A juicio de Canciller Choquehuanca,
“la complementariedad de los países permitirá vencer las asimetrías existentes en la actualidad…la inclusión al
MERCOSUR, abre la posibilidad que Bolivia se convierta, en forma gradual, en un eje articulador de la hermandad
regional como factor de equilibrio geopolítico entre el Pacífico y el Atlántico”. 92 Información facilitada por el Ministerio de Justicia.
53
Iberoamericano de –seguridad Social93, en la modernización y fortalecimiento del SENAMIG y
los servicios consulares, la documentación de bolivianos en el exterior, la incorporación en el
censo del 2012 de datos sobre migración son avances significativos. Queda aún pendiente, entre
las acciones más transcendentes de este Plan, la creación del Consejo de las Migraciones o de
una estructura formal como un Ministerio o Viceministerio de migraciones, las políticas de
retorno y normativa regulatoria en materia de migración. En el componente de extranjería o de
migración en Bolivia, de 4 acciones, 1 se desarrolló, el referente a los CIEs; aún no existe la
norma migratoria, Bolivia no se adherido a los convenios 97 y 143 de la OIT y no se realizó las
declaraciones previstas en los Art. 76 y 77 de la Convención Internacional sobre la Protección
de los Derechos de los Trabajadores Migratorios, que son recomendaciones del Comité al
Estado Boliviano. Las acciones son limitadas de este Plan y muchas no tienen presupuesto, en la
ejecución de las acciones, son responsables varias entidades y el problema es de coordinación.
También es política nacional el Plan de Acción 2012 – 2015 Contra el Racismo y toda Forma de
Discriminación. Este Plan, en su análisis sobre el racismo y la discriminación a nivel nacional,
considera que las causas estructurales e históricas del problema son la colonización y el
patriarcalismo que limitan el pleno ejercicio de los derechos. El Plan cuenta con 3 objetivos
estratégicos: 1) descolonizar y despatriarcalizar las normas y procedimientos para garantizar el
acceso a bienes y servicios de la población vulnerada por racismo y discriminación. 2) recuperar
y proyectar los saberes de las distintas culturas del Estado plurinacional de Bolivia para
construir una cultura de respeto a la diversidad. 3) desarrollar un modelo de gestión pública
descolonizada y despatriarcalizada con capacidad de lograr resultados tangibles e intangibles
para la población vulnerada por racismo y discriminación. Estos objetivos se desarrollan en 17
programas plurinacionales con mecanismos de seguimiento y monitoreo. En la parte analítica el
Plan considera víctimas de la discriminación a los migrantes94, sin embargo ninguno de los 17
programas plantea acciones sobre la discriminación por nacionalidad o condición migratoria. En
entrevista realizada con el Director General de Lucha contra el Racismo y la Discriminación,
reconoció la falta de acciones específicas en la temática migratoria frente a la magnitud del
problema en Bolivia. Este plan cuenta con escaso presupuesto, que viene del Viceministerio de
Descolonización, por lo que la Organización de las Naciones Unidas (ONU) recomendó al
gobierno destinar “recursos suficientes” para la implementación del Plan de Acción contra el
Racismo y Toda Forma de Discriminación.
93 Bolivia firmó este convenio en noviembre del 2007 y ratifico mediante Ley 059 en noviembre del 2010, el Acta de
Aplicación el 18 de abril del 2011. 94 Grupo 3 poblaciones específicas del diagrama causal del racismo y la discriminación.
54
Generalmente cuando se habla de racismo y discriminación, en muchas reparticiones del Estado,
se asocia inmediatamente a la discriminación por motivos de origen étnico y cultural, la
discriminación por nacionalidad, se suele interpretar a la discriminación de las naciones o
pueblos originarios. La política de descolonización está centrada en estas interpretaciones y no
se llega a visualizar la magnitud de todo el fenómeno discriminatorio. Las diferentes formas de
discriminación, que no sean sólo por razones étnico culturales, están reconocidos en el Art.
14.II de la CPE y la Ley 045. La discriminación por motivos de nacionalidad y ciudadanía
(significa contar con una ciudadanía diferente a la boliviana) afecta no sólo a algunas
colectividades en Bolivia como los colombianos y peruanos, sino también a los bolivianos en el
extranjero.
Nivel de adecuación de los planes nacionales a la CAN y la Constitución
Nº políticas/ nivel de adecuación CAN Constitución
Optimo Parcial Deficiente Optimo Parcial Deficiente
Plan Nacional de
Desarrollo
Plan Nacional de Acción
de DD HH
Plan de Acción de Lucha
contra el Racismo y la
Discriminación
Políticas sectoriales
El D.S. 24423 reconoce como factor importante para el país, el aporte de la inmigración para el
crecimiento demográfico, es decir, reconoce la escasa población con relación al territorio al
igual que otras disposiciones normativas del pasado, e indica que debe convertirse en elemento
coadyuvante del desarrollo social y económico a través de la inversión real del trabajo efectivo,
para lo cual reconoce tres clases de inmigración: espontanea, planificada y selectiva. También
reconoce la emigración como problema social, la salida de nacionales significa la pérdida de
recursos humanos e indica que el Estado debe evitar la emigración de nacionales. Estas son
funciones del Consejo Nacional de Migración, de proponer políticas de inmigración y
programas que tienden a frenar la emigración de bolivianos el extranjero. De estos lineamientos
de política migratoria, no se conocen programas o proyectos, acciones o disposiciones internas
para el desarrollo de estos elementos. El enunciado “evitar la emigración o salida de
nacionales”95, se relaciona con el derecho a no migrar, que las personas tengan las facilidades
para el desarrollo personal y familiar en sus lugares de origen, en la práctica no se conocen
acciones para evitar la emigración de bolivianos; por el contrario, la salida de bolivianos/as
95 Art. 1 D.S. 24423
55
alivia al Estado de la presión social y las remesas económicas permiten mejorar la situación de
las miles de familias. En términos de Lelio Mármora, la política migratoria en este caso es
explícita en su formalización a través de la legislación pertinente, pero que en la práctica se
traduce en acciones no coincidentes con los objetivos enunciados ya que en la aplicación, se
están ejecutando políticas implícitas de signo contrario96.
La política consular prioriza dos elementos en su accionar: la atención a los bolivianos en el
exterior, el fortalecimiento del servicio consular. En el primero la prioridad es el de facilitar la
documentación personal de manera oportuna, en esta línea se encuentran los Decretos
Supremos: 29875, 24 de diciembre de 2008 que modifica el Artículo 1 del Decreto Supremo
29389 de 28 de diciembre de 2007 que amplía la vigencia de manera indefinida para la
documentación de bolivianos en Argentina, el D.S. 29739 programa de documentación de
bolivianos en España e Italia, D. S. 1123, que amplía la emisión de pasaportes para los
connacionales que residen o circulan en todo el Continente Europeo y existe otro programa para
emisión de pasaportes de lectura mecánica en Estados Unidos97, en Brasil se ejecuta otro
programa de documentación a bolivianos mediante el D.S. 29277. Los servicios consulares
también formalizan la adquisición de la nacionalidad boliviana en el exterior, la doble
nacionalidad de los hijos nacidos en el extranjero de madre boliviana o padre boliviano y la
recuperación de la Nacionalidad Boliviana. El fortalecimiento institucional comprende la
modernización, el reequipamiento y la contratación de funcionarios públicos en los consulados
de Buenos Aires (Argentina), Sao Paulo (Brasil) y Madrid (España), ampliación de servicios
consulares móviles, también se contó con el apoyo de la OIM en la ejecución del proyecto
AENEAS para el “Fortalecimiento a la Gestión Gubernamental de Migración, Retorno
Voluntario y Reintegración al País”, formación y capacitación técnica, provisión de
instrumentos, equipos, software y herramientas destinadas al fortalecimiento de los consulados.
El Ministerio de Relaciones Exteriores desarrolló un programa para migrantes retornados, de
dotación de tierras en el oriente, sin resultados positivos ya que los lugares de asentamiento no
contaban con servicios básicos ni el apoyo de programas de desarrollo productivo o de
seguridad alimentaria, por lo que les fue difícil sobrevivir en esas condiciones a las familias
retornantes que se asentaron temporalmente98. La Ley 1990 General de Aduanas dispone que los
96 Lelio Mármora, Las Políticas de las Migraciones Internacionales, 2002, Pág. 88. 97 Según el Viceministro de Gestión Institucional y Consular, Alfredo Rada, los pasaportes en estos países se entrega
en 24 horas. 98 El Plan de dotación de tierras que comentamos, consistía en la distribución de tierras y asentamientos humanos,
denominado “Programa de Retorno Productivo”. El objetivo fue de dotar tierras fiscales, revertidas al Estado por la
falta del cumplimiento de la función económica social, a ciudadanos bolivianos que residen en el exterior y que estos
deben dedicarse a labores agrícolas. La dotación de tierras fiscales se otorga en forma gratuita, cualquier retornante
del exterior que se interese sólo tiene que tener la voluntad para trabajar la tierra según el comunicado. Siguiendo este
plan, según fuentes oficiales, el Gobierno de Bolivia procedió a la dotación gratuita de tierras a 40 familias
56
bolivianos que retornan, tiene derecho introducir efectos personales y el menaje doméstico sin el
pago de tributos aduaneros de importación. En su Decreto Reglamentario D.S. 25870 Art. 192,
define el menaje doméstico hasta $U$ 35.000, mediante el D.S. 0371 modifica y amplia este
monto hasta $U$ 50.000. De acuerdo a información facilitada por la Aduana Nacional, 5.927
(cinco mil novecientas veintisiete) personas se beneficiaron con la liberación de pago de
impuestos aduaneros, conforme a lo establecido en el Decreto Supremo N' 0371 durante las
gestiones 2009 a 2012.
En materia educativa, existen Resoluciones Ministeriales que norman la inscripción de
estudiantes extranjeros en las unidades educativas como en las universidades y centros de
educación superior. Los estudiantes escolares del exterior, acceden al bono Juancito Pinto que
consiste en la dotación de 200 Bs en forma anual. La matrícula escolar en unidades educativas
del Estado así como el desayuno escolar son gratuitos para todos. Por otro lado, el Centro
Plurinacional de Educación Alternativa a Distancia – CEPEAD, tiene el objetivo de formar
capacidades productivas y sociales a través de medios virtuales a bolivianos/as en el exterior; su
oferta académica es la de formar técnicos de nivel auxiliar, básico y medio en: confecciones de
vestir, educación parvularia, gerontología socio – comunitaria y construcciones civiles. Hasta el
momento no se cuenta con estadísticas de personas beneficiadas por este programa.
En materia laboral, no existen convenios de flujos migratorios ni de trabajadores de temporada
vigentes, el Estado no cuenta con políticas de migración laboral con relación a la salida de
trabajadores/as bolivianas al exterior. Entre los procedimientos administrativos, se eliminó la
emisión del Carnet Laboral para los extranjeros a través del D.S. 26877 y se sustituyó por el
visado del contrato de trabajo. Los extranjeros, para trabajar en Bolivia tienen que tramitar su
permanencia temporal, de acuerdo a lo dispuesto por el régimen migratorio vigente, presentando
su contrato laboral visado por el Ministerio de Trabajo para trabajadores dependientes, carta
notariada indicando la actividad que realiza y Registro Único de Contribuyentes -RUC, en el
caso de trabajadores por cuenta propia. Los empleadores deberán consignar dentro de la planilla
salarial, la nacionalidad de todos los empleados en la empresa. El Ministerio de trabajo visa los
contratos de trabajo a extranjeros”99 (ver anexo 10 requisitos para el visado de trabajo). La R.M.
0018 de 29 de enero de 2004 del Ministerio del Trabajo, establece procedimientos y formas en
repatriadas desde Argentina. Estas familias bolivianas migrantes estuvieron asentadas en la provincia Chiquitos del
departamento de Santa Cruz, muy cerca del municipio de Roboré, que por falta de apoyo e infraestructura básica
abandonaron el lugar. 99 Informe 2011 del Observatorio de Trabajo y Empleo de Bolivia.
57
el visado100 de Contratos Laborales para trabajadores extranjeros, asimismo regula el monto que
se debe pagar por este trámite.
En cuanto al Instrumento Andino de Migración Laboral (Decisión 545), queda pendiente su
aplicación en Bolivia al igual que el instrumento Andino de Seguridad Social (Decisión 583).
No se desarrolló políticas para su implementación y aún siguen vigentes normas y acciones
institucionales que no son compatibles con estas Decisiones. En el Programa de Liberalización
de la Decisión 545, existe una salvaguarda donde indica los países miembros de la CAN que
contengan en sus legislaciones normas que establezcan una determinada proporción de
trabajadores extranjeros, (como es el caso de Bolivia101) deberán considerar a los trabajadores
migrantes andinos como nacionales para el cálculo de dichas proporciones. En las estadísticas
de la OTEB del Ministerio de Trabajo, los ciudadanos andinos están considerados como
trabajadores extranjeros, por lo que se puede deducir que en Bolivia no se aplica esta
salvaguarda. Otra situación relacionada al ingreso de trabajadores migratorios en respuesta a
una oferta de empleo, pueden realizar el cambio de estado migratorio sin necesidad de salir del
país102, transgrediendo este derecho la Resolución Biministerial (Gobierno y Cancillería)
01/2007 en su Art. Décimo Segundo indica textualmente “la persona que hubiese ingresado a
Bolivia en calidad de “turista” no podrá cambiar su estatus migratorio durante su permanencia
en territorio nacional”103.
Según el informe oficial de la Dirección General de Empleo del Ministerio de Trabajo, aún no
se cuenta con una posición oficial del Estado para operativizar las Decisiones 545 y 583 de la
CAN. En otros niveles de la administración, indican que el desequilibrio económico y social
entre los países miembros sería uno de los principales elementos que obstaculizan la
implementación. Por otro lado el déficit de empleo para los nacionales y la escasa capacitad del
aparato productivo para generarlos es un factor importante a considerar en la apertura del
mercado laboral; en este sentido, la política del Estado, en forma implícita, es proteccionista del
empleo nacional frente a la amenaza de la fuerza laboral extranjera. Así se muestra por lo menos
para el espacio de integración andina.
100 No se trata de una “visa de trabajo” ya que no existe en la clasificación de visas; sino de una rúbrica o permiso
para realizar una actividad laboral. 101 La ley General del Trabajo restringe la participación de extranjeros en el mercado laboral, en el Art. 3º indica que
en ninguna empresa o establecimiento, el número de trabajadores extranjeros podrá exceder del 15 por ciento del total
y comprenderá exclusivamente a técnicos. 102 Decisión 545, programa de liberalización: Los trabajadores andinos con desplazamiento individual que ingresen a
otro País Miembro en respuesta a una oferta de empleo, podrán realizar los trámites para el cambio de su estado o
condición migratoria ante los organismos nacionales competentes del País de Inmigración, sin necesidad de salir de
dicho país, siempre y cuando sean contratados formalmente antes de los 180 días calendario y cumplan con el registro
ante la Oficina de Migración Laboral del País de Inmigración. 103 Art. Décimo Segundo – (Estatus migratorio) R.B. 01/2007.
58
El proyecto Migrandina que tenía como objetivo el implementar las decisiones de la CAN en
materia de migración laboral en Bolivia, no desarrollo capacidades para su sostenibilidad y
tropezó con problemas, retrasos y la falta de personal calificado en su ejecución; así lo indica
un informe de evaluación de la OIT104.
En otro aspecto laboral, la Resolución del Ministerio de Gobierno 3458 dispone que la
Dirección del Servicio Nacional de Migración, hoy DIGEMIG, exija a los Ingenieros y
profesionales de Actividades Afines Extranjeros en Territorio Nacional, que para ejercer
actividad profesional, incluyendo la docencia, deben presentar el Certificado de Acreditación de
la Sociedad de Ingenieros de Bolivia para la otorgación de cualquier tipo de Visa, Permanencia,
Carnet de Extranjero o Traspaso. La DIGEMIG, puede sancionar económicamente a las
empresas que contraten a ingenieros sin la acreditación de la Sociedad de Ingenieros. La multa
está entre 5000 a 20.000 bolivianos por cada infracción.
El D. S. 213 resulta ser una de las normas más progresistas en materia laboral con relación al
derecho de no discriminación, cuya redacción en forma general incluye a trabajadores
migratorios. Este decreto desarrolla el Convenio 111 de la OIT que obliga a formular y llevar a
cabo una política nacional que promueva la igualdad de oportunidades y de trato en materia de
empleo y ocupación, con el objeto de eliminar cualquier tipo de discriminación. El D.S. 213,
establece los mecanismos y procedimientos para garantizar el derecho de toda persona a no ser
afectada por actos de discriminación de ninguna naturaleza, en todo proceso de convocatoria y/o
selección de personal, tanto interno como externo en el sector público y privado en todos los
procesos de contratación y/o convocatoria de personal, en el marco de lo establecido en el
Artículo 14 de la Constitución Política del Estado.
Con referencia a políticas de seguridad social para extranjeros, la Circular
SPVS/IP/DCF/71/2007 instruye a las AFP, que las personas extranjeras menores de sesenta y
cinco años de edad que demuestren su condición de jubilados o rentistas en su país de origen,
podrán quedar exentas de aportar la Cotización Mensual y la Prima de Riesgo Común previa
presentación de documentación correspondiente. Resulta un avance la adhesión del Estado al
Convenio Iberoamericano de Seguridad Social su cumplimiento y materialización está
pendiente, la elaboración de la normativa de aplicación está en proceso de elaboración por parte
del Ministerio de Justicia. Por su parte, la Organización Iberoamericana de Seguridad Social –
OISS en Bolivia presta el apoyo técnico al respecto.
104 Evaluación del proyecto, Fortalecimiento institucional en materia migratoria para contribuir al desarrollo de los
países de la región Andina. Equipo de evaluación: Rafael Monterde Díaz
59
Sobre el acceso a la justicia, el Viceministerio de Justicia y Derechos fundamentales desarrolla
dos programas en forma integral de beneficio a toda la población en general; en ambos no existe
un componente exclusivo de migración o defensa de los migrantes. Estos programas son: 1)
Programa Nacional “Casas de Justicia”.- creada por R.M 79/06 tiene como objetivo viabilizar el
acceso a la justicia de los sectores vulnerables de la sociedad boliviana en el marco del respeto y
preservación de sus derechos fundamentales, 2) Programa Nacional de Acceso a la Justicia”.-
creada mediante el D.S. 28586, en el marco de una política de” justicia para todos” como
mecanismo para posibilitar el acceso a la justicia de los sectores vulnerables de la población.
Los componentes de este programa son los centros integrados de justicia y los centros de acceso
a la justicia.
La política de inclusión, el ingreso a territorio nacional tiene un sentido discriminatorio y
selectivo. El Estado determina a través del D.S. 24423 quien ingresa y quien no y en qué
circunstancias y condiciones, normativa que es susceptible a la interpretación subjetiva por parte
de los funcionarios del control, además que correr el riesgo de su aplicación arbitraria. El Art.
46.e.g.h por ejemplo, indica que no pueden ingresar los que padecen enfermedades
infectocontagiosas, los psicópatas, alcohólicos, maniacos peligrosos y drogadictos, los
notoriamente vagos y los mayores de 70 años que no prueben su sostenibilidad. La solicitud de
ingreso a territorio nacional está sujeta a las apreciaciones del funcionario o autoridad
migratoria, cuya calificación puede ser susceptible de discrecionalidad, es decir, si una persona
le parece notoriamente vago o drogadicto al funcionario migratorio, es posible que esa persona
no ingrese a territorio nacional.
La política de expulsión es drástica con la migración irregular, los extranjeros sorprendidos sin
la respectiva documentación pueden ser expulsados no podrán ingresar en el futuro, no existen
un régimen regularización por arraigo social o laboral. Los extranjeros pueden ser expulsados en
las siguientes casos: cuando porten o presenten en cualquier tiempo pasaporte cédula de
identidad u otros documentos falsos, si hubieran ingresado ilegalmente al país, si fueran
sorprendidos permaneciendo en el país, sin causa justificada, mayor tiempo que el que tuvieran
autorizado por su respectiva visa o permanencia, si les hubiera sido cancelada o anulada su
permanencia o su radicatoria, cuando estuvieran dedicados a comercio ilícito o hubieran
ejecutado actos contrarios a la moral pública o la salud social, o dedicados a la vagancia, si
intervinieran en forma directa o indirecta en actividades ilícitas aquellos que hubieran
defraudado en cualquier forma al Tesoro General de la Nación o a instituciones del Estado,
cuando hubieran cometido delitos que merezcan pena privativa de libertad105.
105 Art. 48, D.S: 24423.
60
Para el control migratorio en fronteras y los 9 departamentos de Bolivia la DIGEMIG y sus
dependencias administrativas departamentales, cuentan con la Unidad de Apoyo Policial a la
Migración UPACOM, que en coordinación los agentes civiles de esta institución realizan
operativos de control de ciudadanos extranjeros que pudiesen permanecer en forma irregular.
Los extranjeros que no porten los documentos exigidos para la permanencia o radicatoria, son
detenidos y puestos en custodia en las oficinas de la DIGEMIG, posteriormente pueden ser
expulsados del país mediante una Resolución de Expulsión emitido por la Dirección Nacional
de Inspectoría y Arraigos. Este procedimiento muchas veces, desde la detención, es arbitraria y
puede estar sujeto a la discrecionalidad de la autoridad, además que la Resolución de Expulsión
no es emitida por autoridad competente llamada por ley, no existen la apelación a la autoridad
competente ni el respeto al debido proceso vulnerando los acuerdos en materia migratoria.
La inclusión y expulsión de personas refugiadas está determinado por la Ley 251 de protección
a Personas Refugiadas y su Decreto Reglamentario aprobado por el D.S. 1440 de diciembre del
2012. Según esta nueva normativa, la expulsión de personas refugiadas o solicitantes de tal
condición procederá única y excepcionalmente por razones de seguridad del Estado o de orden
público. La expulsión procederá previo informe técnico jurídico del Ministerio competente, en
el que se acredite la concurrencia de los extremos legales que autorizan la expulsión. En
atención al debido proceso, en forma previa, la CONARE convocará a la persona refugiada o
solicitante de tal condición a una audiencia, a fin de que pueda presentar pruebas exculpatorias,
declaraciones, aclaraciones o justificativos que considere convenientes. Evaluado el caso se
emitirá la resolución correspondiente, que será debidamente fundamentada y pasible de recurso
de impugnación ante la Comisión de Impugnación. Si procediera la expulsión, se otorgará al
refugiado un plazo razonable para gestionar su admisión legal en un tercer país, donde no
peligren su derecho a la vida, libertad y seguridad.
La Ley 1768 del Código Penal indica que ninguna persona sometida a la jurisdicción de las
leyes bolivianas podrá ser entregada por extradición a otro Estado, salvo que un tratado
internacional o convenio de reciprocidad así lo disponga, la procedencia o improcedencia de la
extradición deberá ser resuelto por la Corte Suprema. La extradición no procede si el hecho por
el que se reclama no constituye un delito conforme a la ley del Estado que pide la extradición y
del que la debe conceder de acuerdo al principio de reciprocidad. En el caso de refugiados, el
reglamento de la Ley 251 de Protección a los Refugiados indica que el Ministerio de Relaciones
Exteriores tiene la obligación de remitir a la Comisión Nacional del Refugiado – CONARE,
todas las solicitudes de extradición de personas extranjeras, con el objeto de verificar e informar
si éstas han solicitado o revisten la condición de refugiado. En el caso de las solicitudes de
61
extradición para personas refugiadas, el mismo reglamento indica que si el pedido proviniera del
país en que tuvieron lugar los hechos que motivaron el reconocimiento de la condición de
refugiado, se procederá a la devolución del requerimiento sin mayor trámite, conforme al
Principio de No Devolución. Si el pedido de extradición proviniera de un país distinto a aquel
en el que tuvieron lugar los hechos que motivaron el reconocimiento de la condición de
refugiado, la CONARE dictará una resolución definitiva, expresa, firme y fundamentada. En
caso de proceder la extradición a un tercer país, previamente se solicitará al Estado requirente
garantías diplomáticas para la persona refugiada, en el marco de los principios que rigen la
protección internacional. Si las seguridades ofrecidas no resultaren suficientes, la extradición
será denegada fundadamente y se comunicará tal decisión al Estado requirente.
Con relación a la Decisión 502, Centro Binacional de Atención en frontera – CEBAF, existe un
acuerdo específico entre Bolivia y Perú para la ejecución del Centro Binacional de Atención en
frontera - CEBAF Desaguadero (Decisión 502). Este Centro cuenta con un “Reglamento de
Organización y Funciones de la Junta de Administradores del CEBAF Desaguadero”. De
acuerdo a una ficha técnica del Ministerio de Obras Publicas, el proyecto para la construcción
del CEBAF Desaguadero, que ya cuenta con presupuesto por parte del TGN, se construirá en la
localidad Desaguadero en Perú, el Estado Plurinacional de Bolivia participará en la
administración de este centro contando con espacios para que operen las entidades como:
SENASAG, Aduana Nacional de Bolivia, y SENAMIG. También existe un estudio de
factibilidad y diseño final del CEBAF Desaguadero de la consultora experta.
En cuanto al Mecanismo Andino de Cooperación en Materia de Asistencia y protección
Consular (Decisión 548), se revisó el Programa Operativo Anual - POA 2011 del Ministerio de
Relaciones Exteriores sobre las actividades de las representaciones consulares de Bolivia en el
exterior, se verificó que ningún consulado tienen programado realizar actividades de
cooperación en materia de asistencia y protección consular a ciudadanos andinos en el marco de
la Decisión 548. Sólo en Consulado de Bolivia en Perú se plantea como uno de sus objetivos
“Promover, consolidar y fortalecer la posición del Estado Plurinacional de Bolivia en los
acuerdos de integración regional”, objetivo que tiene como meta, “Ambiente favorable para
fortalecer el proceso de integración en la Comunidad Andina”.
La asistencia consular en función del Art. 36106 de la Convención de Viena de 1963, son escasos
los Consulados que realizan el apoyo a bolivianos/as detenidos privados de libertad. Bolivia
106 Los funcionarios consulares tendrán derecho a visitar al nacional del Estado que envía que se halle arrestado,
detenido o en prisión preventiva, a conversar con él y a organizar su defensa ante los tribunales.
62
cuenta con 104 consulados en el exterior, de todos estos, 5 consulados107 tienen un objetivo
específico en su programación de actividades (POA 2011), relacionados con la protección o el
apoyo del Estado a ciudadanos privados de libertad en cárceles en el exterior.
Entre los consulados del exterior en Bolivia, que apoyan a sus ciudadanos privados de libertad
están los de España, hasta diciembre de este año los españoles privados de libertad recibían una
ayuda trimestral de Bs 1.800, debido a los recortes por la crisis, se redujo esta apoyo a Bs 1.000
y sólo para casos de urgencia. En la penitenciaría de Palmasola hay 64 españoles, de estos, 63
están vinculados con casos de narcotráfico, El consulado de Perú en La Paz Bolivia está
negociando un traslado de personas de acuerdo a convenios internacionales, por la presión de
sus connacionales que realizaron revueltas de protesta en la penitenciaría de San Pedro, se
indica que en este recinto penitenciario estuviesen alrededor de 200 ciudadanos peruanos que
demandan ser trasladados a su país.
Nivel de adecuación de las políticas sectoriales al estándar normativo, la Constitución y la CAN
Nº Políticas/ nivel de adecuación Constitución
CAN
Optimo Parcial Deficiente Optimo Parcial Deficiente
1 Política de exclusión/expulsión
de extranjeros.-
2 Política de exclusión/expulsión
de refugiados.
3 Políticas de extradición 4 Políticas de Defensa Pública,
SENADEP
5 D. 502 CEBAF 6 D.545 Instrumento Andino de
Migración Laboral.
7 D. 548 Mecanismo Andino de
Cooperación en Materia de
Asistencia y Protección
Consular.
8 Asistencia consular de Bolivia
Asimismo, tendrán derecho a visitar a todo nacional del Estado que envía que, en su circunscripción, se halle
arrestado, detenido o preso en cumplimiento de una sentencia.
Sin embargo, los funcionarios consulares se abstendrán de intervenir en favor del nacional detenido, cuando éste se
oponga expresamente a ello. 107 Consulado de Bolivia en Argentina Buenos Aires. Objetivo específico.- Proteger los derechos de los ciudadanos
bolivianos y bolivianas recluidos en los centros penitenciarios y hospitales de Argentina.
Consulado de Bolivia en Chile, Antofagasta. Objetivo específico.- Incrementar la difusión de los derechos de los
bolivianos en las cárceles en la II Región de Antofagasta.
Consulado de Bolivia en Chile, Arica. Objetivo específico.- Prestar protección y apoyo a los ciudadanos bolivianos
velando por sus derechos ante instancias judiciales y administrativas locales, así como en cárceles, hospitales,
hogares, etc.
Consulado de Bolivia en España, Murcia. Objetivo específico.- Efectuar visitas a los centros laborales y de reclusión
penitenciaria de los ciudadanos bolivianos en Murcia-España
Consulado de Bolivia en Perú, Lima. Objetivo específico.- Creación de procedimientos de seguimiento a la situación
jurisdiccional de detenidos bolivianos en cárceles del territorio del Perú, conjuntamente los Consulados de Bolivia y
las Instituciones del Perú.
63
Proyecto de ley de migraciones
El proyecto de Ley de Migraciones fue aprobado por la Comisión de Política
Internacional y Protección al Migrante el 12 de diciembre de 2012, en Sesión Plenaria
el 19 de diciembre fue aprobado y de conformidad a lo establecido en el Art. 163.5 de la
Constitución, fue remitido para su tratamiento en fecha 24 de diciembre de 2012 a la
Presidencia de la Cámara de Senadores. La propuesta que ya goza de consenso, es
integral y abarca el fenómeno de la inmigración y emigración bajo los principios
constitucionales del vivir bien, no discriminación, reciprocidad, soberanía y
transparencia. Coloca los fundamentos para el régimen de extranjería a través del
control de entradas, salidas, permanencia, naturalización. Incluye un componente de
migración laboral que aplica en forma parcial la Convención de los Trabajadores
Migratorios108. Las personas que deseen realizar actividad remunerada o lucrativa tienen
que estar en situación regular, contando con la permanencia transitoria, temporal o
definitiva para gozar de la protección del Estado, los derechos laborales y de seguridad
social. Debemos recordar que la Convención citada, define como trabajador migratorio
a la persona que está en situación regular o irregular y recomienda desarrollar
mecanismos de regularización que el proyecto no contempla.
El proyecto de ley también define la institucionalidad y otorga al Ministerio de
Gobierno la responsabilidad de la formulación de la política migratoria en materia de
extranjería y el de Relaciones Exteriores tiene competencias para determinar y ejecutar
políticas de protección, atención, vinculación y retorno de bolivianos/as a través de
programas estatales. Crea el Consejo Nacional de Migración como órgano rector y
articulador muy similar al D.S. 24423 que nunca se conformó. La participación de las
organizaciones de la sociedad civil en esta instancia es limitada, podrán participar sólo
cuando fueran convocadas expresamente las instituciones de reconocida labor en el
ámbito migratorio. El proyecto, también define la estructura institucional con sus
respectivas representaciones departamentales y regionales de la DIGEMIG y las
competencias para la gestión migratoria muy similares al D.S. 25150. Incorpora la
108 Los tratados internacionales de las Naciones Unidas establecen obligaciones jurídicas para todos los países que los
ratifiquen y, cuando adhieren a ellos, los gobiernos se obligan a respetar, proteger y garantizar los derechos humanos:
respetar significa no interferir de modo alguno en la capacidad de las personas de ejercer sus derechos, proteger
consiste en administrar medidas contra los violadores de derechos y garantizar implica emprender acciones
legislativas, presupuestarias y judiciales para el ejercicio cabal de los derechos.
64
Unidad Policial Migratoria y le otorga una base legal de actuación que no existe en el
régimen migratorio. En el ámbito de extranjería e inmigración, en correspondencia a la
Constitución Política del Estado y convenios internacionales, otorga derechos a las
personas migrantes extranjeras y garantías de protección judicial que resultan ser un
avance. Las personas migrantes extranjeras tiene derecho a la migración sobre la base
de la igualdad, universalidad y reciprocidad. Al aplicar el principio de reciprocidad con
países que tiene una política migratoria restrictiva y selectiva como los países de la
unión Europea y los Estados Unidos, se vulnera el derecho a migrar en sus 3 atributos,
(libertad de circulación y residencia, igualdad y no discriminación y protección y
seguridad). En este sentido, la reciprocidad no aplica si se reconoce el derecho a la
migración como derecho humano. La propuesta también reconoce a los extranjeros en
Bolivia el acceso a la educación, la salud, el trabajo y la seguridad social, a sufragar en
elecciones municipales109, a pedir y recibir refugio, a la libertad de pensamiento, a
establecer o formar asociaciones, en igualdad de condiciones con los nacionales,
teniendo la calidad de residencia o permanencia, es decir, tienen acceso a estos derechos
los migrantes que se encuentran en situación regular, lo que vulnera el derecho a la
igualdad y no discriminación por condición migratoria. El derecho a la libertad de
expresión queda limitado por razones de seguridad nacional y orden público que para
los derechos humanos más progresistas, resulta incongruente esta limitación. En la
admisibilidad, el proyecto de ley cumple el reconocimiento de documentos nacionales
de identificación (Decisión 503) de la CAN, de reconocimiento de los documentos
personales como documentos de viaje y el pasaporte andino (Decisión 504) (pasaportes
establecidos mediante acuerdos o convenios internacionales). Establece 6 clases de
visas (diplomática u oficial, de cortesía, de estudiante, humanitaria, transitoria y de
permanencia temporal). En el visado transitorio están: el visado de turismo, de trabajo,
por motivos de salud y familiares, visa en tránsito, de tripulante, a personas invitadas
por entidades públicas, a invitados por entidades privadas, y la visa múltiple a personas
que realizan actividades empresariales.
Las visas conllevan la posibilidad de acceder a la permanencia transitoria o temporal
sujeta a reglamentación, e incluye el cambio de condición migratoria que también
significa un avance con relación a la actual normativa, el proyecto no prevé la situación
109 El derecho al sufragio es el acto de emitir el voto, no implica el derecho de la representación política.
65
irregular en la que se encuentran algunas personas y la manera en que estas puedan
regularizarse. Reconoce tres tipos de permanencia, transitoria, temporal y definitiva. La
primera es la autorización para permanecer en el país por un máximo de 180 días, la
segunda es para permanecer un máximo de 3 años y la definitiva es la autorización
indefinida para refugiados.
El componente de bolivianos en el exterior, es otro avance del proyecto considerando
que la emigración es un problema de magnitud y que estas colectividades requieren del
apoyo del Estado. Este componente tiene el objetivo de apoyar a los bolivianos/as en el
exterior a través de la suscripción de convenios y acuerdos con los Estados en los que se
encuentren bolivianos/as, buscando garantizar la aplicación del principio de trato
nacional, (igualdad de trato con los nacionales de los Estados receptores). Incluye el
principio de reciprocidad con otros Estados, que ya comentamos su inconveniencia.
Asimismo, promociona la protección de los derechos fundamentales de los
bolivianos/as en el exterior a través de las misiones diplomáticas que también deben
asegurar la atención a los bolivianos/as en la dotación de documentos de carácter civil,
registro y participación democrática en procesos electorales, la implementación para la
asistencia jurídica en materia penal a connacionales detenidos, y coadyuvar con la
repatriación de restos humanos. Estas acciones algunos consulados ya lo realizan, en
función de la normativa consular y la Convención de Viene del 63, y algunos temas
como la defensa de los derechos humanos y otros, la Ley migratoria facilitará una base
legal.
También el proyecto, facilita competencias al El Ministerio de Relaciones Exteriores
para determinar y ejecutar políticas de protección, atención, vinculación y retorno de
bolivianos/as a través de programas estatales que es un avance significativo en la
gestión de las migraciones internacionales. Para el retorno existirán facilidades en el
traslado de enseres personales libre de aranceles de importación, tasas y contribuciones
y demás gravámenes siempre que demuestre haber permanecido más de dos años en el
exterior, que en realidad ya existe. Lo novedoso de este proyecto es la migración por
cambio climático. El Estado deberá desarrollar políticas públicas que viabilicen la
admisión de poblaciones del exterior desplazadas por efectos climáticos y suscribir
convenios internacionales para que otros Estados puedan recibir a poblaciones
bolivianos desplazadas por desastres naturales y otras situaciones de emergencia.
66
CONCLUSIONES Bolivia tiene una de las Constituciones más progresistas de la región en materia de derechos
humanos, que marcó un antes y un después en la historia de Bolivia. A pesar de esta
progresividad, no desarrolla el derecho a migrar en forma explícita como la Constitución
ecuatoriana. Pero resulta importante considerar el reconocimiento en la Constitución de los
convenios y tratados internacionales en materia de derechos humanos más favorables, se
aplican de manera preferente y que el bloque de constitucionalidad se encuentra integrado por
estos tratados y convenios internacionales en materia de derechos humanos110 y las normas de
derecho comunitario ratificados por Bolivia; en este sentido, podemos deducir que los
convenios internacionales en derechos humanos sobre movilidad humana, son parte del bloque
de constitucionalidad y tienen plena vigencia, asimismo el acuerdo comunitario de la CAN tiene
fundamento constitucional que significaría ceder determinadas competencias a este espacio
supranacional; esta amplitud del reconocimiento de los derechos humanos y este avance
cualitativo en lo constitucional, no se desarrolla en la normativa secundaria, ni tiene
aplicabilidad en las instituciones internas. La gestión institucional está alejada del enfoque de
derechos humanos y las acciones de la política pública no materializan estos derechos; en
consecuencia no brindan satisfacción a las personas y no producen el “vivir bien” en el contexto
migratorio. A partir del 2009 el Estado desarrolla esfuerzos para reestructurar la economía
jurídica y construir normas en función a los valores y principios de la nueva Constitución
Política, en esta línea se aprobó recientemente la Ley de Protección a Refugiados, la Ley de
Trata y Tráfico, la Ley del Turismo, la Ley de creación del SEGIP que resultan ser un avance
del derecho; pero la falta de instituciones fortalecidas y de políticas públicas consecuentes,
además de la existencia de normas que no se desprenden del paraguas constitucional, son
obstáculos para el avance.
En esta misma línea muchas instituciones del Estado permanecen ancladas en la lógica colonial,
incoherentes con el avance cuantitativo y progresista que significó la Constitución. Este es el
caso del régimen normativo de las migraciones constituida básicamente por el D. S. 24423 y las
Resoluciones Ministeriales y Administrativas que se respaldan en este Decreto son de carácter
selectivo y discriminatorio, no están redactados bajo el enfoque de derechos humanos ni
desarrolla los valores de la Constitución, varios de sus artículos quedaron obsoletos y algunos
fueron declarados inconstitucionales, los fundamentos para desarrollar política migratoria en
110 Los tratados internacionales de las Naciones Unidas establecen obligaciones jurídicas para todos los países que los
ratifiquen y, cuando adhieren a ellos, los gobiernos se obligan a respetar, proteger y garantizar los derechos humanos:
respetar significa no interferir de modo alguno en la capacidad de las personas de ejercer sus derechos, proteger
consiste en administrar medidas contra los violadores de derechos y garantizar implica emprender acciones
legislativas, presupuestarias y judiciales para el ejercicio cabal de los derechos.
67
función al Art. 1, de este Decreto, nunca se aplicaron y la institución rectora y articuladora
como el Consejo de las Migraciones, entidad encargada de estudiar y planificar políticas
migratorias, nunca se conformó. La institucionalidad de las migraciones cuyo accionar está
definido por las Resoluciones Ministeriales y Administrativas que se fundamentan en el D.S.,
están diseñadas desde el enfoque seguritista y represivo del Estado herencia de las dictaduras
militares. El último proyecto de Ley que reemplazaría este Decreto de Migraciones, ( está en
proceso de tratamiento en la cámara de senadores) si bien reconoce derechos y deberes,
responde parcialmente a los estándares internacionales y la Constitución, presenta limitaciones
en el componente de extranjería, no garantiza la seguridad y protección a colectividades de
extranjeros por parte del Estado y discrimina en forma implícita entre regulares, que tienen
acceso a derechos, e irregulares que no tienen derechos; tampoco cuenta con un mecanismo de
regularización de indocumentados en Bolivia y la posibilidad de cambio en la condición
migratoria. Otra normativa que queda obsoleta es el Decreto Ley 07458 que determina el
procedimiento para obtener la legalización de documentos que tendrán efecto legal en el
exterior, así como los documentos de extranjeros en Bolivia, tiene la finalidad de recaudación
fiscal que deteriora los derechos humanos de bolivianos en el exterior como de extranjeros en
Bolivia.
En los últimos años, Bolivia dio pasos positivos en cuanto a la lucha contra el racismo y la
discriminación, la Constitución es amplia sobre el derecho, varias leyes, promulgadas después
de la aprobación de la Constitución desarrollan el principio de no discriminación y existe una
Ley específica al respecto. Es ponderable la labor del Comité Nacional de Lucha contra el
Racismo y Toda Forma de Discriminación como ente articulador y deliberativo del derecho;
pero se observa una debilidad institucional en el órgano responsable de la ejecución de las
políticas antidiscriminación y la existencia de un vacío institucionalidad acompañado de la
inexistencia de políticas sobre la discriminación por motivos de nacionalidad y condición
migratoria, siendo un problema sentido en nuestro medio.
En materia de asilo y refugio, se ha fortalecido los procedimientos con la nueva normativa y su
reglamento y la institucionalidad este en proceso de consolidación. La CONARE tiene
programado desarrollar acciones dirigidas a la integración de refugiados y el fortalecimiento
institucional, sin embargo, para tales fines existen recursos limitados dependiendo
mayoritariamente de la ACNUR y su agencia implementadora en Bolivia.
Las Decisiones de la CAN, en la práctica administrativa se reconocen el pasaporte andino y los
documentos nacionales para el ingreso, pero en la permanencia queda limitada la decisión 503.
Las decisiones relacionadas a la migración laboral no se aplican ya que existe en forma
68
implícita una política de proteccionismo de empleo nacional. No se aplica la Decisión 548
“Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos
Migratorios” que faciliten y garanticen la asistencia consular de Bolivia a ciudadanos de
Colombia, Ecuador y Perú, en terceros países.
El Estado boliviano tiene convenios bilaterales y multilaterales en materia migratoria, de
seguridad social en el espacio iberoamericano y sobre extradición y traslado de personas
extranjeras privadas de libertad; la gestión migratoria está definida en gran medida por estos
compromisos internacionales. Algunas son reconocidas por la normativa secundaria como el
tema de extradición y el traslado de personas privadas de libertad, pero no existen políticas
concretas para su materialización. En Bolivia no existe un régimen de protección a extranjeros
privados de libertad y son muy pocos los consulados que desarrollan acciones de asistencia a
bolivianos privados de libertad en otros países, así como la defensa de los derechos humanos de
los bolivianos en el exterior.
69
RECOMENDACIONES
La nueva legislación boliviana en movilidad humana, tiene que fundamentar su contenido en
los principios universales de los derechos humanos y reconocer la migración como un derecho.
Esto significa desarrollar los 3 atributos de este derecho: la libertad de circulación, no
discriminación por condición migratoria y nacionalidad, y seguridad y protección de las
colectividades de migrantes en Bolivia y de bolivianos fuera del país, entendiendo el fenómeno
de la migración transnacional y desarrollar un régimen moderno de relaciones internacionales.
Este cambio normativo del régimen migratorio con un nuevo enfoque, necesariamente deberá
observar un cambio en el diseño institucional y mejorar la formación del personal en los
diferentes aspectos de la gobernabilidad migratoria con enfoque de derechos. Es importante
recalcar que, el fin último de la políticas públicas migratorias, tienen que dirigirse a la
materialización de los derechos humanos de los y las migrantes. Asimismo, es importante que
desarrolle la legislación una instancia articuladora entre Estado y sociedad civil sin que las
instancias oficiales tengan todo el poder de la decisión, instancia de coordinación y de
formulación de política pública con participación social.
Con referencia al Decreto Ley 07458 que determina el procedimiento para obtener la
legalización de documentos que tendrán efecto legal en el exterior, así como los documentos
de extranjeros en Bolivia; es importante considerar la demanda de las colectividades de
migrantes bolivianos y de extranjeros en Bolivia, y que el Estado Plurinacional de Bolivia se
adhiera cuanto antes al Convenio de La Haya del 5 octubre de 1961 Suprimiendo la Exigencia
de Legalización de los Documentos Públicos Extranjeros.
Por otro lado, es importante que se establezca un régimen de inmigración/emigración laboral y
de seguridad social, bajo los principios de la Convención de los Trabajadores Migratorios y sus
Familias, los convenios de la OIT y las Decisiones de la CAN en materia migratoria, que brinde
protección y seguridad de los trabajadores migratorios en Bolivia, como de los bolivianos en el
exterior bajo el principio de corresponsabilidad en la gestión migratoria con los Estados
emisores y receptores. Asimismo, nos adherimos a la recomendación del Comité de Protección
de los Trabajadores Migratorios al Estado Plurinacional de Bolivia, que cuanto antes ratifique
los convenios 97 y 143 de la OIT.
La discriminación de parte de la población hacia las colectividades de extranjeros en Bolivia se
ha ido incrementando en los últimos años, sobre todo de los migrantes peruanos, colombianos y
brasileros, producto de una imagen negativa vinculada a inseguridad social. La estigmatización
70
de estas colectividades es fomentada por las continuas declaraciones públicas de las autoridades
de gobierno y la Policía Nacional sobre hechos delictivos en los cuales se nombra la
nacionalidad de los involucrados, las cuales son difundidas por los medios de comunicación
que priorizan las noticas sensacionalistas, con la finalidad de captar una mayor audiencia. Con
el objetivo de proteger los derechos humanos de los extranjeros en Bolivia, sería importante que
se regulen estas declaraciones públicas con el fin de proteger a las personas involucradas y las
personas capturadas bajo sospecha, aplicando el principio de presunción de inocencia,
asimismo nos parece importante que no se nombren sus nacionalidades para evitar la
estigmatización social y la discriminación de estas colectividades en Bolivia. Por otro lado, es
importante el fortalecimiento institucional del Viceministerio de Descolonización, la dotación
de mayores recursos humanos, técnicos y financieros para que la lucha contra el racismo y la
discriminación, en todos sus ámbitos, deje de ser un discurso político. En consecuencia, es
necesario reformular el plan de lucha contra el racismo en el que se incluyan acciones concretas
sobre la discriminación por condición migratoria y nacionalidad y su integración social, con
presupuesto, recursos e indicadores. También es importante que estas instancias desarrollen
acciones de integración social, no sólo de las colectividades de extranjeros, sino también de
migrantes internos en coordinación con los gobiernos municipales y las gobernaciones.
71
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