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UNIVERSIDAD MARIANO GÁLVEZ DE GUATEMALA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES.
LA AUDITORÍA SOCIAL COMO HERRAMIENTA DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN Y
GESTIÓN MUNICIPAL.
MINELCA MARISOL GONZALEZ CUTZAL
GUATEMALA, MAYO DE 2015
UNIVERSIDAD MARIANO GÁLVEZ DE GUATEMALA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
“LA AUDITORÍA SOCIAL COMO HERRAMIENTA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN
MUNICIPAL”
TRABAJO DE GRADUACIÓN PRESENTADO
POR :
MINELCA MARISOL GONZALEZ CUTZAL
Previo a optar al Grado Académico de
LICENCIADA EN CINECIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
Y los Títulos Profesionales de
ABOGADA Y NOTARIA
Guatemala, mayo de 2015
AUTORIDADES DE LA FACULTAD, ASESOR Y REVISORA DEL
TRABAJO DE GRADUACIÓN
DECANO DE LA FACULTAD: LIC. LUIS ANTONIO RUANO CASTILLO
SECRETARIO DE LA FACULTAD: LIC. OMAR ABEL MORALES LURSSEN
ASESOR: LIC. JOSE FRANCISCO ROMERO MUÑOZ
REVISORA: LICDA. MATÍLDE DERINA CASTELLANOS LLINAS
REGLAMENTO DE TESIS
ARTÍCULO 9º: RESPONSABILIDAD
Solamente el estudiante, asesor y revisor serán los responsables ante terceros, del
contenido y desarrollo de los trabajos de graduación, quienes deberán hacer del
conocimiento del Decanato cualquier anomalía que se diere en el proceso de su
elaboración.
i
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN 1
CAPÍTULO I 4
EL ESTADO 4
1.1 Definición 4
1.2 Funciones del Estado. 5
1.3 Elementos del Estado 8
1.4 Administración Pública. 9
CAPÍTULO II 11
EL MUNICIPIO 11
2.1 Antecedentes 11
2.2 Definición 13
2.3 Elementos del Municipio 14
2.4 Autoridades del Municipio 22
2.5 Estructura Administrativa Municipal 33
2.6 Mancomunidad o asociación con otros municipios 35
CAPÍTULO III 37
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA 37
3.1 Antecedentes 37
3.2 Definición 46
3.3 Participación ciudadana en los municipios. 50
3.4 Características 52
3.5 Fundamentos legales de la Participación Ciudadana 54
3.6 Causas que impiden la Participación Ciudadana 72
3.7 Causas internas 73
3.8 Causas externas 74
3.9 Formas de participación ciudadana 74
CAPÍTULO IV 77
LA AUDITORÍA SOCIAL 77
ii
4.1 Antecedentes 77
4.2 Etimología de la palabra Auditoría 82
4.3 Definición 82
4.4 Características 84
4.5 Fundamentos legales de la Auditoría social. 87
4.6 Fundamento constitucional de la auditoría social. 87
4.7 Fundamento de las leyes ordinarias de la auditoría social 89
4.8 Reglamentos 93
CAPÍTULO V 97
LA AUDITORÍA SOCIAL COMO HERRAMIENTA PARA EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN MUNICIPAL. 97
5.1 La Corrupción 97
5.2 Mecanismos para el monitoreo 101
5.3 Monitoreo 101
5.4 Evaluación 107
5.5 Evaluación cuantitativa 107
5.6 Evaluación cualitativa 108
5.7 Indicadores 112
5.8 Indicadores de proceso 113
5.9 Indicadores de impacto 113
5.10 Indicadores de empoderamiento 113
5.11 ¿Qué hacer si no hay respuesta a una solicitud o repuesta a las alternativas de solución que proponen los vecinos? 115
5.12 Contenido de Denuncia 116
5.13 ¿Qué hacer si el grupo de auditoría social descubre actos de corrupción? 117
5.14 Denuncia por Corrupción 118
CAPÍTULO VI 120
ANÁLISIS DEL TRABAJO DE CAMPO REALIZADO EN EL MUNCIPIO DE SAN ANDRÉS, DEL DEPARTAMENTO DE PETÉN 120
6.1 Breves antecedentes 120
6.2 Análisis del trabajo de campo 122
6.3 Las causas por las que existe carencia de la auditoría social regulado como un derecho y una herramienta de participación ciudadana en el combate a la corrupción en la administración y gestión municipal en el municipio de San Andrés del departamento de El Petén. 127
iii
6.4 Alternativas o posibles soluciones al problema 128
CONCLUSIONES 131
RECOMENDACIONES 133
FUENTES DE CONSULTA 135
A N E X O S 141
1
INTRODUCCIÓN
Durante los últimos años se han realizado públicamente una serie de denuncias de
hechos de corrupción cometidos por funcionarios públicos y por consiguiente los
alcaldes municipales no son la excepción, pues muchos de ellos han incurrido en la
malversación de fondos públicos, distorsión del desarrollo local y el abuso del poder
económico y político en detrimento de la población, incurriendo en su actuar en
hechos delictivos como el enriquecimiento ilícito.
Sin embargo muchas de estas acciones bien pudieron haberse evitado si tan solo,
los ciudadanos responsables utilizaran la herramienta de la auditoría social y
participaran activamente, dando acompañamiento a la administración y gestión
municipal; considerando que el desarrollo pleno de una cultura de paz, está
integralmente vinculado a la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de
los asuntos públicos (Asamblea General de la ONU, 6 de octubre de 1999).
En ejercicio de la autonomía que la Constitución Política de la República de
Guatemala garantiza al municipio, mediante la elección de sus autoridades; quienes
ejercen por medio de ellas, el gobierno y la administración de los intereses del
municipio, obteniendo y disponiendo de sus recursos patrimoniales, teniendo como
obligación otorgar los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su
jurisdicción, su fortalecimiento económico y la emisión de sus ordenanzas y
reglamentos. Considerando que, es el municipio el espacio inmediato de
participación ciudadana en los asuntos públicos, en nada afectaría la participación
Ciudadana y daría mayor legitimidad a las decisiones y utilización de recursos.
Las políticas de nuestro país deben ir encaminadas a fomentar, agilizar y autorizar
proyectos que se desarrollen a mediano plazo para mejorar la situación en el país,
transparentando el gasto público, ya que las necesidades de las y los ciudadanos
2
guatemaltecos son diversos, y una herramienta básica para lograr estos objetivos es
aceptar el ejercicio de la auditoría social de parte de la sociedad civil organizada.
Siendo de vital importancia comprender que la corrupción lo que genera es, más
pobreza, incrementa la inseguridad y el despilfarro de los recursos público. Por el
contrario, la participación ciudadana legitima la administración y gestión municipal en
la medida que esta es parte del que hacer administrativo. Sin embargo, la
participación ciudadana debe ir siempre en beneficio de la transparencia y la
realización de bien común.
En este informe final he realizado la investigación intitulada: La Auditoría Social como
herramienta de participación ciudadana en el combate a la corrupción de la
administración y gestión municipal y por ser un tema muy amplio, el análisis se ha
realizado específicamente en el municipio de San Andrés del departamento de
Petén, Guatemala, dirigida a los ciudadanos del municipio, al concejo municipal,
empleado municipales, Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Rural (COMUDE),
Consejo Comunitario de Desarrollo Urbano y Rural (COCOCE) y Sociedad Civil.
Demostrar las causas de la carencia de Auditoría Social regulado como un derecho y
como una herramienta de participación ciudadana en el combate a la corrupción en
la administración y gestión municipal y las consecuencias que trae para la población
al no ejercitar su derecho y obligación de participación ciudadana en auditoría social.
El procedimiento metodológico utilizado es el científico, en una serie de etapas
ordenadas para descubrir aspectos desconocidos en el tema de la auditoría social,
determinar cuáles son las causas de la Carencia de la Auditoría Social, el método
histórico analizando las etapas de sucesión cronológica para conocer la evolución y
desarrollo del problema, se utilizó el modelo axiomático propuesto por Aristóteles el
deductivo a la vez haciendo generalización de los hechos observados a través del
3
inductivo, determinando las etapas de la utilización de la auditoría ciudadana; y las
técnicas fueron: a) visitas a la Municipalidad de San Andrés Petén; b) entrevistas con
personas cercanas al gobierno municipal del periodo de gobierno 2008 al 2012; c)
investigación documental, estadístico, encuesta y bibliográfica.
Se hizo acopio de toda la información, se estructuró el plan de trabajo, se analizaron
las entrevistas que se realizaron, y se sintetizó el contenido para la presentación del
trabajo que se muestra.
El estudio se estructura, en seis capítulos: el Capítulo I se refiere al Estado, sus
funciones, los elementos y la administración Pública, en donde se establece que el
Estado es un todo y su importancia de llevar el bien común a toda la población
Guatemalteca. El Capítulo II se refiere al Municipio, el desarrollo del mismo y su
cercanía con la población siendo este, un espacio inmediato de participación
ciudadana de la población local. El capítulo III describe la Participación Ciudadana y
su importancia para el desarrollo de la población, su fundamento legal en base a las
leyes vigentes del país así como las causas que impiden llevarse a la práctica. El
capítulo IV se refiere a la Auditoría Social, su importancia y los efectos positivos que
trae aparejada la práctica del derecho y obligación de auditar el que hacer de la
función pública y el análisis de las leyes vigentes, que sustentan dicho derecho con
el fin de transparentar la administración y gestión municipal. El capítulo V se refiere a
la Auditoría Social como herramienta para el combate a la corrupción en la
Administración y Gestión Municipal, análisis en relación a la corrupción y el vínculo
que existe con la administración pública siendo esta el enemigo del desarrollo de la
población. El capítulo VI contiene un análisis de trabajo de campo desarrollado en el
municipio de San Andrés del departamento de El Petén. En donde se demuestran las
causas de la carencia de auditoria Social regulado como un derecho y como una
herramienta de participación ciudadana en el combate a la corrupción en la
Administración y Gestión municipal.
4
CAPÍTULO I
EL ESTADO
1.1 Definición
Diversas son las definiciones del término Estado, dentro de las cuales tenemos: Para
Delgadillo Gutiérrez citado por Hugo Haroldo Calderón M, el Estado es: “una
comunidad organizada en un territorio definido, mediante un orden jurídico servido
por un cuerpo de funcionarios y definido y garantizado por un poder jurídico,
autónomo y centralizado que tiende a realizar el bien común, en el ámbito de esa
comunidad”.1
Según Miguel Acosta Romero citado por Hugo Haroldo Calderón el Estado “es la
Organización política de una sociedad humana establecida en un territorio
determinado, bajo un régimen jurídico, con soberanía, órganos de gobierno y
persigue determinados fines.”2
Para Adolfo Posada, el Estado “es una organización social constituida en un territorio
propio, con fuerza para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder supremo
de ordenación y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social que en cada
momento asume la mayor fuerza política”.3
Según Vladimiro Naranjo Mesa, Estado, en sentido amplio, “es un conglomerado
social, político y jurídicamente constituido, asentado sobre un territorio determinado,
sometido a una actividad que se ejerce a través de sus propios órganos, y cuya
soberanía es reconocida por otros Estados”4
1 CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo. Derecho Administrativo Parte General tomo I, Primera
Edición, Guatemala, 2,006, pág. 140
2 Ibíd. Pág. 140.
3 Ibíd. Pág. 140.
4PRADO, Gerardo. Teoría del Estado. Editorial Praxis, Guatemala, 6ta. Edición – 2007. Pág. 32
5
1.2 Funciones del Estado.
Las actividades del Estado se expresan de acuerdo al actuar de los tres organismos,
aunque independientemente tienen matices similares administrativamente, sin
embargo, las leyes ordinarias les asignan las funciones específicas las cuales son:
a. Función Legislativa:
Desde el punto de vista material, la función legislativa se manifiesta en la actividad
estatal que tiene por objeto la creación de normas de carácter general imperativas y
coercitivas, es decir de normas jurídicas, cuya expresión más clara es la ley.
Desde el punto de vista formal, solo toma en cuenta el órgano que realiza esta
actividad (el organismo legislativo), y concluye que solo éste puede crear Leyes,
derogarlas o modificarlas, a través del procedimiento Legislativo (llamados por otros
autores como PROCESO LEGISLATIVO).5
La función legislativa consiste en la potestad que tiene el organismo legislativo para
crear leyes, que vienen a regular la conducta de toda la población dentro de un país,
esto significa, que regula la conducta de gobernantes y gobernados como lo
preceptúa la Constitución política de la República de Guatemala. Sin embargo, no
todos los actos emanados del Organismo legislativo son leyes. Algunos de sus actos
son esencialmente administrativos (pedidos de informes, opiniones jurídicas, etc.), y
otros son tan solo reguladores de su actividad normativa, a la cual reglan o delimitan,
es decir, que su contenido jurídico no crea esa situaciones abstractas, generales e
intemporales, sino que regulan la situación de carácter administrativo o internas.
b. Función Judicial o Jurisdiccional
5Ibíd. Pág.143 y 144.
6
Según Dromi, debe entender por función jurisdiccional “aquellas actividades del
Estado desarrollada por un Órgano imparcial e independiente para dirimir a través de
una norma jurídica individual una controversia entre partes, con fuerza de verdad
legal”.6
El Organismo Judicial es el Órgano estatal encargado de aplicar la ley; declara los
derechos en los casos de controversia. Bielsa manifiesta que desde que existe la
norma jurídica ella debe ser cumplida u obedecida. La llamada obligatoriedad de la
norma jurídica es uno de los caracteres esenciales de ésta. Pero, además, la norma
jurídica es siempre general, y ella se manifiesta objetivamente de una manera
abstracta o conceptual. Cuando la norma de derecho no es cumplida o acatada, el
titular, puede impugnar el acto o hecho lesivo del derecho mediante recursos o
acción jurisdiccional, lo que da origen a otra actividad, la judicial. 7
En consecuencia, la función jurisdiccional es propia y exclusiva del Organismo
Judicial y ningún otro órgano podrá usurpar dicha función como lo preceptúa la
constitución política de la República de Guatemala.
c. Función Administrativa o Ejecutiva
Es la actividad que realiza el Estado, a través de los órganos de la administración
pública, de manera concreta, inmediata, continua y espontánea, para satisfacer de
manera directa las necesidades públicas y así cumplir con las finalidades mismas del
Estado.
6 MENDOZA G. Lissette Beatriz y Mendoza Orantes Ricardo. Constitución Explicada artículo por
artículo, comentarios, doctrina, jurisprudencia, vocabulario y legislación aplicable, segunda edición,
editorial jurídica salvadoreña. pág.260
7 Ibíd. Página 261
7
Las características más importantes de la Función Administrativa, para el maestro
Delgadillo Gutiérrez, son: Concreción, inmediatez, continuidad, y espontaneidad.8
Para cumplir con esa función, el organismo ejecutivo se apoya en el Gabinete de
Gobierno, es decir, los múltiples funcionarios que el presidente nombra para el
ejercicio de su mandato constitucional.
En la función administrativa, se pueden distinguir varios elementos importantes:
1. Es una función del Estado, encomendada, por regla general, al Organismo
Ejecutivo.
2. Se ejecuta bajo un orden jurídico de derecho público.
3. La finalidad de la función se cumple con la actuación de la autoridad, que puede
ser oficiosa o, a iniciativa de particular.
4. Algunas limitaciones de los efectos jurídicos de los actos administrativos.9
El estudio del sujeto que ejerce dicha función, o sea, la administración Pública
centralizada y descentralizada, a través de sus órganos jurídicos (con los siguientes
principios de competencia, jerarquía, delegación etc.) de los agentes que se
desempeñan en esos órganos, y estructurada en forma de administración central
(centralizada o desconcentrada), o descentralizada (entes autárquicos, empresas del
Estado, sociedades anónimas con participación parcial o total del Estado etc.) con
más la figura del ente independiente regulador de servicios públicos.10
Los tres organismos del Estado, son de suma importancia, en consecuencia cada
órgano ejerce una función distinta, el organismo legislativo tiene la potestad de crear,
derogar y modificar leyes; el Organismo judicial, tiene la función de ejercer
8CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo. Ob. Cit. Pág. 145.
9LÁZARO STEVE Murcia Martínez, La Función Administrativa como una Facultad exclusiva de los
órganos de la administración pública guatemalteca, Universidad de San Carlos de Guatemala facultad
de ciencias jurídicas y sociales, Guatemala, agosto de 2007.
10 GORDILLO, AGUSTÍN, Derecho Administrativo, Parte General, Tomo I pág. 1
8
jurisdicción dentro del territorio nacional, siendo el único encargado de administrar
justicia y el Organismo ejecutivo ejerce la función de ejecutar las leyes, la prestación
de servicios públicos de manera integral a la población, para ser integral debe
brindarse como lo establecen la Constitución Política de la República de Guatemala,
leyes ordinarias vigentes y los acuerdo de paz firmados en el territorio guatemalteco
el 29 de diciembre de 1996, en los que regulan que los servicios públicos prestados
por el Estado deben brindarse para toda la población sin distinción de etnia, cultura e
idioma, como guatemaltecos y guatemaltecas gozan los derechos, que las leyes
vigentes estipulan.
1.3 Elementos del Estado
Según Calderón M. manifiesta que el estado presenta los elementos siguientes:
a) Una Comunidad Social y humana asentada dentro de un territorio establecido; b)
Un orden Jurídico unitario; c) El Poder Jurídico; d) La finalidad misma del Estado el
BIEN COMÚN.
El Estado tiene una causal final, que en términos generales es la consecución de los
fines humanos y se traduce al BIEN COMÚN, Según Luis Humberto Delgadillo
Gutiérrez, la define como: “La común felicidad temporal, o sea la perfecta suficiencia
de la vida debidamente subordinada a la bienaventuranza eterna; el buen vivir
humano o la armónica plenitud de los bienes humanos, el bien humano en la plenitud
y, según la proporción que requiera la naturaleza humana, el bien común perfecta en
cuanto puede tenerse en este mundo.”11
El Estado es una comunidad organizada en consecuencia, no podríamos hablar de
Estado sino hay población, autoridad, orden jurídico, personalidad, reconocimiento
internacional, soberanía y territorio, siendo este una porción de tierra con sus límites
11
Ibíd. Pág. 141
9
en el que se ejerce soberanía y dentro de la misma un cumulo de leyes vigente-
positivo que regulan la convivencia entre las personas; para ostentar una armoniosa
relación, se necesita de Funcionarios Públicos comprometidos con el pueblo y para
el pueblo con valores morales, con conocimientos profundos, voluntad para
administrar y llevar el bien común a la Población Maya, Xinca, Garífuna y la no
indígena haciendo efectiva la convivencia y estrecha relación de confianza entre los
administradores y administrados.
El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin
supremo es la realización del bien común o el desarrollo integral de la población, se
desglosa una serie de funciones estatales, que corresponde por mandato
constitucional a los organismos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) e
instrumentalizando todos los medios necesarios para satisfacer de las necesidades
de la población Guatemalteca.
1.4 Administración Pública.
Entre las definiciones más importantes de la administración pública podemos
encontrar los siguientes: Para el Profesor Fraga, la administración pública debe
entenderse desde el punto de vista FORMAL como “el organismo público que ha
recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la
satisfacción de los interés generales” y desde el punto de vista MATERIAL “es la
actividad que este organismo considerado en sus problemas de gestión y de
existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con
los particulares para asegurar la ejecución o la ejecución de su misión”.12
Hugo H. Calderón M. Ve a la Administración Pública como: “El conjunto de Órganos
Administrativos que desarrollan una actividad para el logro de un fin (Bienestar
12
Ibíd. Pág. 10
10
General), a través de los Servicios Públicos (que es el medio de que dispone la
Administración Pública para lograr el bienestar General), regulada en su Estructura y
su Funcionamiento, normalmente por el Derecho Administrativo”.13
La Administración Pública, sus órganos y entidades es un medio por el cual el Estado
ejecuta su actividad, y se presentan en dos aspectos:
a) Como sujeto, es un complejo de órganos armonizados, constituido, unido por
relaciones de jerarquía y de coordinación, lo que se le denomina la jerarquía
administrativa.
b) En su objeto, que la acción, la actividad encaminada al cumplimiento de
finalidades. Regulada estructuralmente y en su competencia por el Derecho
Administrativo, pues dentro del Derecho Administrativo se encuentra toda la
regulación legal que entraña los principios, normas, regulación de relaciones, control,
etc.14
Para aclarar la definición de la administración pública, el diccionario de Ciencias
Jurídicas, Políticas y Sociales lo define como “la actividad administrativa de los
órganos del Estado en todas sus escalas o jerarquías. Constituye función típica del
Poder Ejecutivo, nacional o provincial, y de los municipios”.15
13
Ibíd. Pág. 11
14 Ibíd. pág. 11
15 OSSORIO Manuel: Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y sociales, vigésima séptima edición,
Editorial Heliasta, Buenos Aires Argentina, 2002 pág. 63
11
CAPÍTULO II
EL MUNICIPIO
2.1 Antecedentes
El Municipio es uno de los pilares fundamentales de toda sociedad puesto que
representa el segundo grado por las relaciones de vecindad que genera, el primer
grado en la familia.
Para el Maestro FERNANDEZ RUIZ, “el municipio representa un fenómeno universal
caracterizado como una forma de relación social fincada en la organización vecinal
con miras a dar solución a los problemas de la comunidad”.16
Según opiniones de diversos autores, el municipio surgió hace muchos milenios de
manera natural y espontánea, tras del tránsito de la vida nómada a la sedentaria y de
la evolución de la familia hacia organizaciones sociales más amplias, las cuales
fueron la curia, la fratría y la tribu.17
El municipio como concepto, tiene su nacimiento en la época Romana, pero como
expresión de comunidad, su nacimiento se remonta a miles de años. Según el
Maestro FERNANDEZ, al emerger con el sedentarismo y la aparición de
organizaciones sociales de mayor amplitud y fuerza que la familia, las principales
manifestaciones de las comunidades vecinales como formas de sostener y resolver
los problemas de carácter general, en los cuales cada vecino podía identificar sus
problemas individuales. En ese sentido- Virgilio Muñoz y Mario Ruiz Massieu
afirman: el origen del municipio es sumamente remoto y se pierde en la profundidad
de los tiempos antiguos, aun cuando hay indicios de suficiente validez como para
16
CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo. Derecho Administrativo Parte Especial tomo II, Quinta
Edición, Guatemala, 2,005, pág.167
17Ibíd. Pág. 168
12
afirmar que en los pueblos de altos grados de civilización, como fueron Grecia, Roma
o el Imperio Azteca, se desarrolló como forma de organización político- social. En
efecto, en las sociedades mencionadas se conocieron con diferentes
denominaciones, forma de agrupación de los miembros de un pueblo, de los que
pueda afirmarse que prefiguraron los rasgos distintivos de la institución municipal.18
Cualquiera que sea el verdadero origen, y partiendo del hecho de su existencia, no
cabe duda, que su finalidad se halla vinculada con el servicio de las necesidades de
los integrantes de la población municipal (Vecinos), que afecta la sanidad, asistencia
benéfica, transportes públicos, alumbrado, limpieza, ordenación del tránsito,
desarrollo urbanístico y otras similares, que deben ser atendidas y brindadas con los
recursos provenientes de las tasas, arbitrios que pagan los vecinos, el Impuesto al
Valor Agregado para la Paz (IVA-PAZ) y el Fondo para el Desarrollo Económico de la
Nación (FONPETROL).
El municipio, constituye uno de los medios con que cuenta el Estado para lograr la
descentralización del servicio público y desde este punto de vista, deja a la
administración municipal como una forma de organización, en que los habitantes
manifiesten sus necesidades prioritarias, en consecuencia sean satisfechas a través
del gobierno municipal; por tal razón, la participación ciudadana es trascendental
dentro de un municipio, de no ponerlo en práctica, el municipio no se desarrolla
como lo preceptúan las normas jurídicas vigentes, por eso es necesario e
indispensable la participación ciudadana, para que sean escuchadas y tomadas en
cuenta las peticiones de los vecinos.
18
Ibíd. Pág. 171.
13
2.2 Definición
Para definir el concepto municipio lo haremos desde dos puntos de vista, legal y el
doctrinario.
a) Punto de vista legal.
Por mandato legal y constitucional el municipio es una institución autónoma y tiene
dentro de su ámbito de autonomía, facultades especiales. De conformidad con el
artículo 2 del Código Municipal la naturaleza del municipio es una unidad básica de la
organización territorial del Estado y espacio inmediato de participación ciudadana en
los asuntos públicos. Se caracteriza por sus relaciones permanentes de vecindad,
multietnicidad, pluriculturalidad y multilingüismo, organizado para realizar el bien
común de todos los habitantes de su distrito.
En ejercicio de la autonomía que la constitución garantiza al municipio, éste elige a
sus autoridades y ejerce por medio de ellas, el gobierno y la administración de sus
intereses obteniendo y disponiendo de sus recursos patrimoniales, atiende los
servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción, su
fortalecimiento económico, la emisión de sus ordenanzas y reglamentos. Para el
cumplimiento de los fines que le son inherentes coordina sus políticas con las
políticas generales del Estado.
b) Punto de vista doctrinario.
El Maestro Fernández Ruiz, refiere que entendemos al municipio como la
personificación jurídica de un grupo social humano interrelacionado por razones de
vecindad permanente en un territorio dado, con un gobierno autónomo propio,
sometido a un orden jurídico especifico con el fin de preservar el orden público
asegurar la prestación de los servicios públicos indispensables para satisfacer las
necesidades elementales de carácter general de sus vecinos y realizan las obras
14
públicas locales y demás actividades socioeconómicas requeridas por la
comunidad.19
Según la Constitución Política de la República de Guatemala y el Código Municipal
preceptúan que el municipio es el encargado de atender los servicios públicos
locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción, su fortalecimiento económico, la
emisión de sus ordenanzas y reglamentos, siendo un espacio de participación
ciudadana en que la población puede acudir ante esta institución autónoma y solicitar
la prestación de servicios que tengan prioridad en su entorno y para ello existen los
Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural (COCODES) y el Consejo
Municipal de Desarrollo Urbano y Rural (COMUDE), siendo medios inmediatos de
participación, así como la organización de la sociedad civil dentro del municipio, los
cuales deben ser inscritos en el registro civil y con ellos nace su personalidad
jurídica.
2.3 Elementos del Municipio
Por elementos debemos entender, cada una de las partes integrantes de un todo,
alguna de las cuales son de naturaleza esencial, sin las cuales no podría existir los
otros elementos, cuya ausencia no impide su existencia.
Los elementos esenciales tangibles en el municipio son: el territorio, la población y la
autoridad municipal, el orden jurídico y el elemento teleológico, constituyen otros de
sus elementos intangibles.20
Los elementos del municipio está regulado en el artículo 8 del decreto 12-2002,
Código Municipal, el que reúne los elementos básicos siguientes:
a) La población.
19
Ibíd. Pág. 174
20Ibíd. Pág.177
15
b) El territorio.
c) La autoridad ejercida en representación de los habitantes, tanto por el concejo
municipal como por las autoridades tradicionales propias de las comunidades
de su circunscripción.
d) La comunidad organizada.
e) La capacidad económica.
f) El ordenamiento jurídico municipal y el derecho consuetudinario del lugar.
g) El patrimonio del municipio.21
a) La población
Según Hugo Aroldo Calderón Morales indica que el elemento más importante del
municipio es el elemento humano, es decir la población, porque un territorio sin
habitantes no puede ser municipio; la población municipal no es simplemente un
conjunto cualquiera de seres humanos, se trata de un conjunto de seres humanos
con ánimo de permanencia, asentados en un territorio especifico y relacionados en
razón de vecindad, multietnicidad, pluriculturalidad, y multilingüismo.22
Según la legislación guatemalteca, la población está constituida por todos los
habitantes de una circunscripción municipal se puede clasificar en vecinos y
transeúntes. El vecino, que es la persona individual que tiene residencia continua por
más de un año en la circunscripción territorial municipal, o quien tiene en el mismo el
asiento principal de sus negocios o intereses patrimoniales de cualquier naturaleza;
el transeúnte, es la persona que se encuentra accidentalmente en una
circunscripción municipal, teniendo su vecindad y residencia en otro municipio.23
21
Articulo 8 Decreto 12-2002 del Congreso de la República, Código Municipal.
22 CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo. Ob. Cit. Pág. 177
23 Artículos 11, 12, 13, 14 Decreto 12-2002 del Congreso de la República, Código Municipal.
16
No todos los habitantes del municipio tienen la calidad de vecinos dentro de la
circunscripción territorial del municipio los cuales pueden ser: guatemaltecos de
origen, guatemaltecos y extranjeros residentes y extranjeros turistas. En fin con el
sólo hecho de estar como transeúnte dentro de un municipio o con la calidad de
vecino constituyen la población del mismo.
b) El territorio
Según Hugo Aroldo Calderón Morales indica que un elemento esencial del municipio
es el territorio, y lo define como “el ámbito espacial de vigencia del ordenamiento
jurídico municipal y de asentamiento de la población; este espacio territorial debe ser
propio y exclusivo, en el que no se puede confundir con otro territorio con otro u otros
municipios”.24
c) La autoridad
La Constitución Política de la República de Guatemala preceptúa que el poder
proviene del pueblo, únicamente lo delega para su ejercicio en las instituciones
estatales. El poder viene a ser un elemento esencial, aun cuando intangible,
explicable como la capacidad de tomar e imponer, hasta con el uso de la fuerza
pública, las decisiones obligatorias para toda su población a diferencia del ejercicio
del poder estatal, el ejercicio del poder municipal es autónomo y se deposita en las
autoridades de gobierno municipal que incluyen órganos monocromáticos o
unipersonales (alcalde, directores, juez de asuntos municipales ) y colegiados (juntas
directivas de empresas municipales y concejo municipal ) y el sistema mixto (alcalde
concejo).25
24
Artículo 22 y 23 Decreto 12-2002 del Congreso de la República, Código Municipal.
25 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de la República de Guatemala.
Artículo 141.
17
La autoridad administrativa municipal, radica especialmente en el binomio alcalde-
concejo municipal. Son los miembros del órgano administrativo que gobierna el
municipio, el alcalde, los síndicos y concejales, constituyen el órgano colegiado
denominado Concejo Municipal.
Además colateralmente existe en la organización municipal, órganos administrativos
colegiados como las juntas directivas de los órganos colegiados municipales, el
juzgado de asuntos municipales, direcciones, coordinaciones y jefaturas, todo ello
dependiendo de la extensión del municipio y del número de habitantes, depende la
organización del municipio.
La autoridad dentro de un municipio es indispensable para que haya una buena
organización dentro de la circunscripción municipal, siempre que las autoridades
acaten las leyes, cumpla con las funciones que establecen la Constitución Política de
la República de Guatemala así como las leyes ordinarias, para que entre
gobernantes locales y gobernados exista armonía y confianza en su administración.
La armonía y confianza significa que el funcionario o los funcionarios públicos sean
honorables, rectos, probos, transparentes y con ética, utilizando bien los recursos
económicos, para el bienestar general de la población local y ejecutando obra pública
sin sobre valorarla o buscar un beneficio personal.
d) La comunidad organizada.
La organización comunitaria, es la organización que realizan los vecinos, de tipo civil,
no lucrativas, que tiene vida jurídica para colaborar con el desarrollo del municipio.26
La comunidad organizada es sumamente importante para el desarrollo integral y
local de la población, escuchando a la población se logra avances en relación a las
necesidades de los mismos y poniendo en práctica la democracia participativa.
26
CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo. Ob. Cit. Pág. 179.
18
Actualmente contamos con un cumulo de leyes que regulan la auditoria social y
participación ciudadana siendo herramientas contra la corrupción en la
administración y gestión municipal, por tal razón son derechos y no actuaciones
arbitrarias de la población.
El Código Municipal en su artículo 18 regula en relación a la organización de
vecinos, el cual preceptúa que los vecinos podrán organizarse en asociaciones
comunitarias, incluyendo las formas propias y tradicionales surgidas en el seno de
las diferentes comunidades y en la forma que las leyes de la materia y este código
establecen.
Tal como lo preceptúa el artículo citado, faculta a la comunidad organizada a
promover su participación activa dentro del municipio con el fin de apoyar el
desarrollo de las comunidades y con ello trae aparejada la auditoria social como una
herramienta de participación ciudadana en el combate a la corrupción en la
administración y gestión municipal, la comunidad organizada será el vigilante y ente
fiscalizador del que hacer de la administración municipal, con el fin de que los
recursos locales sean aprovechados al crecimiento, el desarrollo y el bien común de
la población local y no a beneficio de un pequeño grupo.
e) La capacidad económica.
La capacidad económica, se refiere a la capacidad que los habitantes tienen para
aportar, a través de los arbitrios y tasas municipales, para el sostenimiento operativo
del ente municipal, para la realización de la obra de infraestructura y la prestación de
los servicios públicos que requieren su población.27
La capacidad económica de la población, es indispensable, los vecinos deben hacer
efectivo el pago de las tasas y arbitrios municipales con el fin del sostenimiento del
municipio y el desarrollo de su población.
27
Ibíd. Pág. 180
19
f) El ordenamiento jurídico municipal.
Es un elemento esencial del municipio, el que está conformado por un cumulo de
leyes vigentes, integrando en primer lugar, como máxima norma la Constitución
Política de la República de Guatemala, y en segundo lugar las normas ordinarias,
especialmente el Código Municipal y otras leyes aplicables al municipio entre ellas
están: los reglamentos, las ordenanzas, los acuerdos de aplicación general y
especial del concejo municipal, de observancia general en el ámbito del municipio.
Según el Maestro FERNANDEZ, El municipio no podría sobrevivir sin el orden
jurídico porque la población no tendría obligación exigible de contribuir a los gastos
municipales, la autoridad municipal carecería de competencia, o mejor dicho, no
podría erigirse, por lo que el orden público resultaría imposible de establecerse.28
Este elemento es indispensable, para que regule con carácter obligatorio, coercitivo
la organización y el funcionamiento del municipio, la relación de este con el resto de
organismos del Estado, con otros municipios, y especialmente con los vecinos.
g) El patrimonio del municipio.
Constituyen los bienes que la municipalidad tiene y que son parte de la hacienda
municipal, como los ingresos que por disposición constitucional. El Estado debe
trasladar a cada Municipalidad, de conformidad con la Ley que regula la distribución
(el 10% de conformidad con el artículo 256 de la Constitución Política da la
República de Guatemala); el producto de impuestos que el Congreso de la República
decrete a favor de las municipalidades; donaciones; bienes muebles e inmuebles
comunales y patrimoniales del municipio; arbitrios; producto de contribuciones;
ingresos de préstamos y empréstitos; ingreso por multas; tasas, etc.29
28
Ibíd. Pág. 180
29Ibíd. Pág. 181
20
El patrimonio del municipio es administrado por las autoridades electas mediante el
sufragio universal, libre y secreto, pero eso no significa que ellos despilfarren esos
recursos a su querer y antojo o beneficiando a un solo sector afín a los mismos, sino,
son recursos que pertenecen a la población para el bienestar general y desarrollo
local. La Constitución Política de República de Guatemala, establece que el poder lo
tiene el pueblo y únicamente se lo delega a funcionarios públicos para que estos lo
administren de forma transparente, buscando el desarrollo integral de la población.
Por lo anterior, la población de un municipio debe ejercer auditoría social, ya que es
una herramienta de participación ciudadana en el combate a la corrupción en la
administración y gestión municipal, para que los recursos económicos tengan un
destino apropiado, cubran las necesidades de la población y el mejoramiento del
municipio.
Según la Constitución Política de la República de Guatemala, establece que la
existencia del municipio es llevar servicios públicos de manera descentralizada a la
comunidades necesitadas, el Estado no podría cubrir todas las áreas recónditas de
nuestro país, por tal razón se descentralizan los servicios públicos, creando órganos
autónomos como lo son las municipalidades, por ello la población local no debe
pensar que el servicio que presta el gobierno municipal es un favor, sino una
obligación constitucional.
h) El elemento teleológico del municipio
Consiste en la finalidad, que se sintetizan en: Cumplir y velar porque se cumplan los
fines y deberes del Estado (bienestar general o bien común); ejercer y defender la
autonomía municipal; impulsar el desarrollo; velar por la integridad del territorio,
fortalecimiento de su patrimonio económico y preservación de su patrimonio
21
económico natural y cultural; promover la participación sistemática, efectiva,
voluntaria y organizada de sus habitantes.30
Para FERNANDEZ RUIZ, el telos o fin del municipio es doble, pues en primer
término radica en establecer y mantener, mediante el ejercicio de las funciones
públicas municipales, una relación social dadas por razones de vecindad e intereses
comunes derivados de esta última, con sujeción a un régimen jurídico propio;
relación que permanece en un proceso cotidiano de renovación y reelaboración,
expresada en el constante querer ser, en el diario sufragado de sus vecinos o
cuando menos en el sector más influyente de los mismos, de la supervivencia del
municipio.
El fin del municipio, se cumple a través de la prestación de los servicios públicos y
obras indispensables para la satisfacción de las necesidades más elementales de
carácter general de su población. Ya que el servicio público es el medio por el cual
se realiza la finalidad de la administración. La prestación de los servicios públicos,
para la satisfacción de necesidades colectivas de los habitantes del municipio,
generada por la convivencia entre vecinos, se insertan como un elemento
indispensable para el cumplimiento del telos municipal, la autoridad municipal es el
prestador nato de todo servicio público que surja en respuesta a las necesidades que
provoca el fenómeno municipal, de conformidad con el orden jurídico del municipio.
A la par del servicio, como medio de cumplimiento finalista, se encuentra también, la
realización de obras municipales, entendiéndose por aquella llevada a cabo por el
ente municipal o en su nombre, sobre un inmueble propiedad del municipio, en
respuesta al interés de la comunidad, destinada al servicio del gobierno municipal y
30
Ibíd. Pág. 181
22
administración del mismo, al ejercicio de las funciones públicas municipales, a los
servicios públicos de la municipalidad, o al uso público de su población.31
La finalidad de todo municipio es satisfacer las necesidades de población, al hablar
de necesidades sé está refiriendo a las prioridades de los sectores por ejemplo si en
una comunidad no hay agua potable, eso significa que esa es la prioridad, si en una
comunidad la carretera que comunica una aldea con otra es intransitable, entonces
esa es la prioridad, por tales razones las autoridades municipales deben escuchar a
todos los sectores de población local para dar a conocer sus necesidades y está
obligada a buscar soluciones inmediatas para satisfacerlos, de lo contrario las
autoridades municipales no estarían cumpliendo con el fin teleológico del municipio.
2.4 Autoridades del Municipio
Según la Constitución Política de la República de Guatemala y el Código Municipal,
establecen que el Concejo Municipal es el órgano colegiado superior de deliberación
y de decisión de los asuntos municipales cuyos miembros son solidaria y
mancomunadamente responsables por la toma de decisiones y le corresponde con
exclusividad el ejercicio del gobierno del municipio. El Alcalde conforma la unidad
administrativa con el más alto grado jerárquico, en la municipalidad, se encarga de
administrar, supervisar y controlar las actividades de todas las dependencias de la
municipalidad. También vela por el cumplimiento de las leyes y ordenanzas
municipales.32
La autoridad se refiere, a la potestad que ejerce una persona sobre otra u otras, pero
dentro de sus atribuciones legalmente establecidas y no actuaciones de forma
31
Ibíd. Pág. 181
32 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de la República de Guatemala
artículo 254 y los artículos 33 al 54 del Decreto 12-2002 del Congreso de la República, del Código
Municipal.
23
arbitraria o abuso de poder, por ello la autoridad del municipio es el Concejo
Municipal como órgano colegiado de deliberación y el alcalde municipal como unidad
de la administración, pero ambos son solidaria y mancomunadamente responsables
por la toma de decisiones y deben responder como funcionarios públicos, pero
cuando un grupo de la población organizada los cuestionen o requieran información
de su actuar, deben reconocer que se trata de auditoría social, que es una forma de
participación ciudadana, no un actuar arbitrario, sino un derecho de la población.
a) Alcalde Municipal
Etimológicamente la voz alcalde proviene del árabe “Alcaldi” que significa “el juez”, o
sea el funcionario que tenía atribuciones judiciales y administrativas.
Según el diccionario Usual de Guillermo Cabanellas al referirse dice: “Alcalde” Voz
arábica, de cada Juez, con la adición del artículo, y se aplica especialmente para
designar la autoridad encargada del gobierno inmediato de cada pueblo.33
En la enciclopedia jurídica se tiene como antecedente que, se remonta a los más
remotos tiempos. En los albores de las primitivas comunidades, desde que se forma
el embrión de la familia y de la grey aparece la autoridad paternal de los pueblos y se
conserva todavía a través de las generaciones, bajo la investidura que llega a
nosotros con la denominación de “aldeas”, los cuales vienen a ser, en muchos de sus
aspectos, herederos de aquella jefatura que ejercieran los patriarcas en el seno de la
población sedentaria. De ello, recibe pues, la autoridad municipal su origen genuino
en la historia, su sanción en el Derecho y en las leyes, y alcanza configuración y
desarrollo pleno en las costumbres de Roma”.34
33
CABANELLAS DE LAS CUEVAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Editorial
Heliasta, 27ª Edición actualizada por Luis Alcalá- Zamora y Castillo, Buenos Aires, Argentina.
34CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo. Ob. Cit. Pág. 233.
24
Dentro del sistema municipal, la figura principal es el alcalde, él es su representante
oficial. Inclusive ante el gobierno central y sus instituciones. A él se dirigen la mayoría
de las demandas de las sociedades, a nivel municipal.
Dentro de la estructura de la administración municipal, el Alcalde es el funcionario
ejecutivo de la misma según preceptúa el Código Municipal en su artículo 52.-
Representación Municipal. El alcalde representa a la municipalidad y al municipio; es
el personero legal de la misma, sin perjuicio de la representación judicial que se le
atribuye al síndico; es el jefe del órgano ejecutivo del gobierno municipal; miembro
del Consejo Departamental de Desarrollo respectivo y presidente del Concejo
Municipal de Desarrollo.
Por ser un Funcionario electo, se le debe guardar la consideración y el respeto
debido, tanto por parte de los vecinos, como por los demás funcionarios y empleados
del Estado. El alcalde Municipal es el jefe de la administración municipal, es quien
preside el Concejo Municipal y quien tiene su representación legal.
Las atribuciones y funciones del Alcalde Municipal, se encuentran claramente
establecidas en el artículo 52 del Decreto 12-2002 del Congreso de la República
“Código Municipal”, que van desde la función administrativa del Alcalde, facultad de
reglamentar con el Concejo Municipal y lo que es más importante la representación
que ejerce el alcalde dentro del órgano administrativo Municipal.35
Son atribuciones del Alcalde como órgano ejecutivo de la municipalidad, las
siguientes:
- Dirigir la administración municipal.
- Representar a la municipalidad y al municipio.
35
Artículo 52 decreto número 12-2002 del Congreso de la República, Código Municipal.
25
- Presidir las sesiones del Concejo Municipal y convocar a sus miembros a
sesiones ordinarias y extraordinarias de conformidad con este Código.
- Velar por el estricto cumplimiento de las políticas públicas municipales y de los
planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio.
- Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios públicos y obras municipales.
- Disponer gastos, dentro de los límites de su competencia; autorizar pagos y
rendir cuentas con arreglo al procedimiento legalmente establecido.
- Desempeñar la jefatura superior de todo el personal administrativo de la
municipalidad; nombrar, sancionar y aceptar la renuncia y remover de
conformidad con la ley, a los empleados municipales.
- Ejercer la jefatura de la policía municipal, así como el nombramiento y sanción
de sus funcionarios.
- Ejercitar acciones judiciales y administrativas en caso de urgencia.
- Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad en caso de catástrofe o
desastres o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias, dando cuenta
inmediata al pleno del Concejo Municipal.
- Sancionar las faltas por desobediencia a su autoridad o por infracción de las
ordenanzas municipales, salvo en los casos en que tal facultad esté atribuida a
otros órganos.
- Contratar obras y servicios con arreglo al procedimiento legalmente establecido,
con excepción de los que corresponda contratar al Concejo Municipal.
- Promover y apoyar, conforme a este Código y demás leyes aplicables, la
participación y trabajo de, las asociaciones civiles y los comités de vecinos que
operen en su municipio, debiendo informar al Concejo Municipal, cuando éste lo
requiera.
- Tramitar los asuntos administrativos cuya resolución corresponda al Concejo
Municipal y, una vez substanciados, darle cuenta al pleno del Concejo en la
sesión inmediata.
26
- Autorizar, conjuntamente con el secretario municipal, todos los libros que deben
usarse en la municipalidad, las asociaciones civiles y comités de vecinos que
operen en el municipio; se exceptúan los libros y registros auxiliares a utilizarse
en operaciones contables, que por ley corresponde autorizar a la Contraloría
General de Cuentas.
- Autorizar, a título gratuito, los matrimonios civiles, dando dentro de la ley las
mayores facilidades para que se verifiquen, pudiendo delegar esta función en
uno de los concejales.
- Tomar el juramento de ley a los concejales, síndicos y a los alcaldes,
comunitarios o auxiliares, al darles posesión de sus cargos.
- Enviar copia autorizada a la Contraloría General de Cuentas del inventario de
los bienes del municipio, dentro de los primeros quince (15) días calendario del
mes de enero de cada año.
- Ser el medio de comunicación entre el Concejo Municipal y las autoridades y
funcionarios públicos.
- Presentar el presupuesto anual de la municipalidad, al Concejo Municipal para
su conocimiento y aprobación.
- Remitir dentro de los primeros cinco (5) días hábiles de vencido cada trimestre
del año, al Registro de Ciudadanos del Tribunal Supremo Electoral, informe de
los avecindamientos realizados en el trimestre anterior y de los vecinos
fallecidos durante el mismo período.
- Las demás atribuciones que expresamente le atribuyan las leyes y aquellas que
la legislación del Estado asigne al municipio y no atribuya a otros órganos
municipales.36
El alcalde municipal es el encargado de ejecutar la función administrativa dentro del
municipio, representar a la municipalidad y al municipio este funcionario es electo por
el pueblo mediante el sufragio, debe velar por el estricto cumplimiento de las políticas
36
Ibíd. artículo 53.
27
públicas municipales, planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio e
impulsar la participación activa de la sociedad civil.
b) Concejo Municipal
El concejo municipal es la máxima autoridad del Municipio, llamado anteriormente
Corporación Municipal, que deviene de la doctrina alemana, concepto equivocado,
para nuestro medio, que fue rectificado en las reformas constitucionales, en que se
establece que la máxima autoridad de la municipalidad es el Concejo Municipal.37
De acuerdo con el diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas,
corporación proviene del latín Corpus, corpus, que significa cuerpo, comunidad,
sociedad, y se le denomina corporaciones, a las entidades públicas, como las
provinciales, municipales, etc.
Según Jornada de Pozas citado por Hugo Haroldo Calderón M, en relación a este
terminología, señala que semejante a la idea de corporación es la expresada con la
voz “cuerpo”, si bien esta se aplica al conjunto de individuos ligados por una relación
jerarquía y una coincidencia de actividad. Asimismo, en opinión de Alcubilla, según el
cual se diferencia cuerpo y corporación, en que la corporación es una entidad que
delibera y se arbitra en todos sus actos, y el cuerpo no concurre a sus fines sino por
la actividad aislada de sus individuos, que en su organización dependen de la
voluntad superior. El órgano colegiado es persona jurídica; el cuerpo es solo una
entidad moral.38
El Código Municipal vigente, utiliza el término de Concejo Municipal: El Concejo
Municipal, es el Órgano colegiado superior de deliberación y de decisión de los
asuntos municipales cuyos miembros son solidaria y mancomunadamente
37
CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo. Ob. Cit. Pág. 225.
38Ibíd. Pág. 226
28
responsables por la toma de decisiones y tiene su sede en la cabecera de la
circunscripción municipal. El gobierno municipal corresponde al Concejo Municipal, el
cual es responsable de ejercer la autonomía del municipio. Se integra por el Alcalde,
los Síndicos y los Concejales, todos electos directa y popularmente en cada
municipio de conformidad con el artículo 6 del Código Municipal.
El código municipal regula: Corresponde con exclusividad al Concejo Municipal el
ejercicio del gobierno del municipio, velar por la integridad de su patrimonio,
garantizar sus intereses con base en los valores, cultura y necesidades planteadas
por los vecinos, conforme a la disponibilidad de recursos.
El número de sus miembros concejales y síndicos se integra con base en el número
de sus habitantes, de conformidad con lo establecido por la ley Electoral y de
Partidos Políticos vigente. Asimismo, el numero debe ser par o impar, situación que
opera cuando se toman resoluciones a nivel del Concejo Municipal.
El Concejo Municipal como órgano superior colegiado del ente municipal tiene
competencias propias, señaladas en el Código Municipal en su artículo 35.
Competencias generales del Concejo Municipal. Le compete al Concejo Municipal:
- La iniciativa, deliberación y decisión de los asuntos municipales;
- El ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal;
- La convocatoria a los distintos sectores de la sociedad del municipio para la
formulación e institucionalización de las políticas públicas municipales y de los
planes de desarrollo urbano y rural del municipio, identificando y priorizando las
necesidades comunitarias y propuestas de solución a los problemas locales;
- El control y fiscalización de los distintos actos del gobierno municipal y de su
administración;
- Es establecimiento, planificación, reglamentación, programación, control y
evaluación de los servicios públicos municipales, así como las decisiones sobre
29
las modalidades institucionales para su prestación, teniendo siempre en cuenta
la preeminencia de los intereses públicos;
- La aprobación, control de ejecución, evaluación y liquidación del presupuesto
de ingresos y egresos del municipio, en concordancia con las políticas públicas
municipales;
- La aceptación de la delegación o transferencia de competencias;
- El planteamiento de conflictos de competencia a otras entidades presentes en
el municipio;
- La emisión y aprobación de acuerdos, reglamentos y ordenanzas municipales;
- La creación, supresión o modificación de sus dependencias, empresas y
unidades de servicios administrativos;
- Autorizar el proceso de descentralización del gobierno municipal, con el
propósito de mejorar los servicios y crear los órganos institucionales necesarios,
sin perjuicios de la unidad de gobierno y gestión del Municipio;
- La organización de cuerpos técnicos, asesores y consultivos que sean
necesarios al municipio, así como el apoyo que estime necesario a los consejos
asesores indígenas de la alcaldía comunitaria o auxiliar, así como de los
órganos de coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo y de los
Consejos Municipales de Desarrollo;
- La preservación y promoción del derecho de los vecinos y de las comunidades
a su identidad cultural, de acuerdo a sus valores, idiomas, tradiciones y
costumbres;
- La fijación de rentas de los bienes municipales sean estos de uso común o no;
- Proponer la creación, modificación o supresión de arbitrios al Organismo
Ejecutivo, quién trasladará el expediente con la iniciativa de ley respectiva al
Congreso de la República;
- La fijación de sueldo, gastos de representación del alcalde; las dietas por
asistencia a sesiones del Consejo Municipal; y, cuando corresponda, las
30
remuneraciones a los alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares. Así como
emitir el reglamento de viáticos correspondiente;
- La concesión de licencias temporales y aceptación de excusas a sus miembros
para no asistir a sesiones;
- La aprobación de la emisión, de conformidad con la ley, de acciones, bonos y
demás títulos y valores que se consideren necesarios para el mejor
cumplimiento de los fines y deberes del municipio;
- La aprobación de los acuerdos o convenios de asociación o cooperación con
otras corporaciones municipales, entidades u organismos públicos o privados,
nacionales e internacionales que propicien el fortalecimiento de la gestión y
desarrollo municipal, sujetándose a las leyes de la materia;
- La promoción y mantenimiento de relaciones con instituciones públicas
nacionales, regionales, departamentales y municipales;
- Adjudicar la contratación de obras, bienes, suministros y servicios que requiera
la municipalidad, sus dependencias, empresas y demás unidades
administrativas de conformidad con la ley de la materia, exceptuando aquellas
que corresponden adjudicar al alcalde;
- La creación del cuerpo de policía municipal;
- En lo aplicable, las facultades para el cumplimiento de las obligaciones
atribuidas al Estado por el artículo 119 de la Constitución Política de la
República;
- La elaboración y mantenimiento del catastro municipal en concordancia con los
compromisos adquiridos en los acuerdos de paz y la ley de la materia;
- La promoción y protección de los recursos renovables y no renovables del
municipio; y,
- Las demás competencias inherentes a la autonomía del municipio.39
39
artículo 35 del Decreto número 12-2002 del Congreso de la República, del Código Municipal.
31
Lo que regula el artículo citado son atribuciones especiales que el Concejo Municipal
tiene como órgano supremo de la administración y gobierno municipal, aplicable a los
municipios del Estado de Guatemala.
Todas estas competencias, corresponde a cada uno de los miembros del órgano
colegiado, puesto que tienen la obligación de crear algunas comisiones, con
funciones específicas en su primera sesión ordinaria anual, que considere necesarias
para el estudio y dictamen de los asuntos que conocerá durante todo el año,
teniendo carácter obligatorio las siguientes comisiones:
- Educación, educación bilingüe, intercultural, cultura y deportes;
- Salud y asistencia Social;
- Servicios, infraestructura, ordenamiento territorial, urbanismo y vivienda;
- Fomento económico, turismo, ambiente y recursos naturales;
- Descentralización fortalecimiento municipal y participación ciudadana;
- De finanzas;
- De probidad;
- De los derechos humanos y de la paz;
- De la familia, la mujer y la niñez.
El Concejo Municipal podrá organizar otras comisiones además de las ya
establecidas en la norma. Todas estas comisiones le sirven a las municipalidades
para que los expedientes de esta materia sean analizados, las comisiones
dictaminen en asuntos de las mismas.40
El Concejo Municipal, es un órgano en el cual sus decisiones nacen de la
deliberación y el voto, por el hecho de ser un órgano colegiado, sus sesiones se
encuentran reguladas en el Código. Las sesiones del Concejo Municipal serán
40
Ibíd. artículo 36.
32
presididas por el alcalde o por el concejal que, legalmente, le sustituya
temporalmente en el cargo.41
Todos los miembros tiene voz y voto, sin que ninguno pueda abstenerse de votar y
retirarse una vez dispuesta la votación; pero si alguno tuviera interés personal del
asunto del que se trate, o lo tuviere algún pariente suyo dentro de los grados de ley,
deberá abstenerse de participar en su discusión y, en consecuencia, de votar
retirándose mientras se tome la decisión. De existir esa situación, y no se abstuviere,
cualquiera de los miembros del Concejo Municipal podrá solicitárselo; y desde luego
procederá a retirarse.
En el caso de inasistencia de los síndicos, para la sesión de que se trate, el alcalde
nombrará síndico específico a uno de los concejales.42
Los acuerdos, ordenanzas y resoluciones del Concejo Municipal serán válidos si
concurre el voto favorable de la mayoría absoluta del total de miembros que
legalmente lo integran, salvo los casos en que este Código exija una mayoría
calificada. En caso de empate en la votación, el alcalde tendrá doble voto o voto
decisorio.43
Características
El Concejo Municipal, es un Órgano de Gobierno, con las características siguientes:
- AUTÓNOMO: Tiene la capacidad para gobernarse por sí mismo, de
conformidad con lo establecido en la Constitución y las Leyes, especialmente el
Código Municipal
- SUPERIOR: Es la máxima Autoridad del Municipio.
41
Ibíd. artículo 38.
42Ibíd. artículo 39.
43Ibíd. artículo 40.
33
- DELIBERANTE: Estudia y discute los asuntos Municipales, en las sesiones que
realiza.
- DE DECISIÓN: Después de discutido un asunto, llega a través de la votación a
un acuerdo o solución.
2.5 Estructura Administrativa Municipal
La estructura administrativa de la Municipalidad, está regida por el Concejo
Municipal, el Alcalde es el representante elegido popularmente para dirigir las
actividades al frente de la Municipalidad, cuenta con un organigrama que refleja la
forma cómo funciona la organización. Cabe indicar que en dicho organigrama se
contemplan las unidades de: Relaciones Públicas y Juzgado de Asuntos Municipales.
Con relación al Juez de Asuntos Municipales. Ver anexo II Organigrama
administrativo de la Municipalidad de San Andrés Petén.44
a) Sistema de integración de personal
La funcionalidad de cada puesto en la Municipalidad está basada de acuerdo a su
Manual de Operaciones, Funciones y Procedimientos elaborado con ayuda del
Instituto de Fomento Municipal (INFOM).45
b) Sistema de dirección
Según la estructura orgánica no hay centralización de funciones por parte del
Alcalde, puesto que durante el desarrollo de su gestión ha existido delegación hacia
funcionarios. Asimismo, fue creada la Gerencia Administrativa Municipal, lo cual
repercute en el cumplimiento de su rol, pues dispone de mayor tiempo para dedicarlo
a aspectos relacionados con la administración y gestión de los recursos necesarios
para la ejecución de los proyectos u obras, pues participa activamente en la
44
Dirección Municipal de Planificación. Ob. Cit. Pág. 68
45 Diagnostico Socioeconómico y Plan de Desarrollo Municipal. Ob. Cit. pág. 69
34
coordinación interinstitucional que es tan importante para la consecución de recursos
que contribuyen a mejorar la gestión municipal.
Para mejorar el desempeño en los cargos de cada uno de los miembros del Concejo,
es necesario un reforzamiento a través de capacitación en aspectos legales,
administrativos y técnicos, así como la elaboración, discusión y aprobación de su
propio Reglamento Interno, como lo establece el artículo 34 del Código Municipal.
La municipalidad no dispone de manuales administrativos, que permitan al personal
simplificar la realización de sus tareas. Adolece también de los manuales: de
Clasificación de Puestos y Administración de Salarios, de Evaluación del Desempeño
y de Normas y Procedimientos. Este último, de gran importancia para la
administración municipal, pues es el instrumento que contiene las normas y los
procedimientos de tipo administrativo, financiero y técnico, incluyendo los
relacionados con la prestación de los servicios públicos municipales. En lo que
respecta a reglamentos, se carece del Reglamento Interno del Concejo y
Reglamento de Administración de Personal; asimismo, de los que rigen la prestación
de los servicios públicos municipales: Del Servicio de Agua; y, del Servicio de
Extracción y Disposición de Basura.
En cuanto al desarrollo de Proyectos, el Coordinador de la Oficina Municipal es el
encargado de la toma de decisiones en su departamento, este a su vez comunica al
Señor Alcalde cualquier planificación, sugerencia o inquietud, y el Alcalde propone al
Concejo Municipal la aprobación de propuestas de importancia.
c) Sistema de control interno
Consiste en medir y corregir el desempeño individual y organizacional para
garantizar que los hechos se apeguen a los planes. Implica la medición del
desempeñó con base a metas y planes. La municipalidad cuenta con herramientas
técnicas para el establecimiento de un sistema de control interno. La Municipalidad
35
mantiene un sistema de control del personal basado en Reglamentos externos y
algunos internos. Estos sistemas son supervisados por los coordinadores de cada
unidad, quienes son los encargados de aplicarlos cuando sean necesarios.
En parte de ejecución de proyectos y presupuestarias, la Municipalidad está adherida
al manejo de:
Guatecompras, es un portal del Gobierno para la transparencia en la ejecución
de proyecto.
SNIP: Sistema Nacional de inversión Pública, portal en Internet de parte del
SEGEPLAN para la publicación de proyecto planificados.
SIAF: Sistema Nacional de Administración Financiera en la parte financiera,
donde se maneja la ejecución del presupuesto de la Municipalidad.
2.6 Mancomunidad o asociación con otros municipios
La Mancomunidad del Lago Área Central del Departamento de Petén, la integran:
Los municipios de San Andrés, San José, y San Francisco. Tiene una extensión:
1,064 kms. Cuadrados con un área de influencia: 615 kms cuadrados. La Altura
SNM promedio para el Lago es de 110 mts. La Autoridad para el Manejo y Desarrollo
Sostenible de la Cuenca del Lago Petén Itzá, AMPI, fue creada mediante el Acuerdo
gubernativo 697-2003, adscrita al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales.
AMPI ejerce el control de todas las acciones que se desarrollan en la cuenca del lago
Petén Itzá.
La Misión del AMPI es ser la Autoridad Descentralizada del Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales, que coordine, promueva, apoye, y facilite la gestión ambiental
para el manejo integrado y sostenible de la Cuenca del Lago Peten Itzá; en busca del
desarrollo y beneficio de las presentes y futuras generaciones en concordancia con
el trabajo de los seis municipios de la cuenca, ONG, OG, y COCODE. Coordinar la
36
aplicación eficiente y eficaz de los lineamientos e instrumentos técnicos, científicos,
económicos y administrativos para la ejecución de acciones de gestión ambiental, del
manejo integrado y sostenible de la cuenca del lago Petén Itzá, bajo mecanismos
descentralizados y de participación social, de acuerdo a las normas y procedimientos
legales establecidos.
Funciones Sustantivas: Planificar, Programar, Coordinar y Ejecutar Acciones para la
Conservación, Preservación, Resguardo y Desarrollo Sostenible de los recursos
naturales de la Cuenca del Lago Petén Itzá.
Otra organización a la cual pertenece la Municipalidad de San Andrés es Asociación
de Municipalidades de Petén –AMUPET- están organizadas las catorce
municipalidades del departamento.46
46
Ibíd. pág. 70
37
CAPÍTULO III
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
3.1 Antecedentes
Guatemala en relación de la problemática nacional y la participación ciudadana
reprimida por las fuerzas del Estado en todas sus expresiones sociales.
La participación ciudadana en Guatemala, ha sido una práctica democrática que no
se ha desarrollado desde la invasión de los pueblos mayas, la imposición de una
cultura Europea, la religión y sometimiento sin ser respetado sus derechos como
personas humanas y en consecuencia no han sido escuchados. Hasta en los años
de 1944 a 1954 es que Guatemala florece, a la que se le ha denominado los diez
años de la eterna primavera, con los gobiernos de Juan José Arévalo Bermejo del 15
de Marzo 1945 al 15 de Marzo 1951 y el Gobierno del Coronel Jacobo Arbenz
Guzmán del 15 de Marzo 1951 al 27 de junio de 1954, por los cambios profundos y
estructurales. Nuestro país fue invadido por mercenarios, auspiciados política e
ideológicamente por los Estados Unidos de Norte América. Esta nación fraguo el
derrocamiento del presidente constitucional de la República de Guatemala, coronel
Jacobo Arbenz Guzmán.47
Una prueba de ese periodo histórico, es la abrumadora victoria obtenida por el Dr.
Juan José Arévalo Bermejo, quien obtuvo el 87% de los votos en el proceso electoral
para elegir Presidente. Esta elección, fue realmente democrática, porque hubo
masiva participación de la población en general. El Dr. Arévalo abrió y propicio los
espacios de expresión social de parte de los sectores de la sociedad civil.
Implementó educación cívico-ciudadana, en los distintos entes de la administración
pública guatemalteca, la inclusión de las mujeres para poder participar en los distinto
47
MONTEFORTE TOLEDO Mario, Palabras de Retorno, Editorial, Piedra Santa, Guatemala 15 de
septiembre 1992, primera edición, pág. 39
38
procesos de elección popular, derecho que no ejercían las mujeres en ese contexto
sociopolítico. Promociono políticas públicas experimentadas en otros países, como
por ejemplo, Argentina, República en donde él estudió y se formó en las ciencias
pedagógicas. Priorizo los satisfactores sociales para la población guatemalteca,
específicamente en el área laboral, salud y en el ámbito de la educación.48
Después del año de 1,954, la participación ciudadana empieza a disminuir debido a
una serie de factores entre los cuales podemos mencionar:
1. La persecución política a todos los dirigentes sociales, quienes se
identificaban con los sectores democráticos que habían apoyado al Dr.
Arévalo y al Coronel Arbenz, y al partido político Frente Popular Libertador.
2. La represión sistemática y selectiva para todas las personas que se oponían al
régimen de Carlos Castillo Armas, quien defendía los intereses imperialistas
de los Estados Unidos y de las cúpulas oligarcas de Guatemala.
3. El cierre de espacios de participación política a la ciudadanía en general,
debido a la manipulación electoral por parte de los grupos que usurpaban el
poder, utilizando prácticas antidemocráticas.
Sucesivamente, los presidentes que ostentaron el poder, continuaron con esas
prácticas antidemocráticas, gobernantes que implementaron políticas represivas en
contra de la población en general. Debe señalarse que fueron asesinados
estudiantes, Sacerdotes, catequistas, profesores, obreros, dirigentes y campesinos,
quienes estaban comprometidos con la defensa de los intereses de las clases
desposeídas de la población guatemalteca.
48
LOPEZ LARRAVE Mario, Síntesis del Derecho de Trabajo Guatemalteco, Diseño y Edición IUS-
ediciones, Guatemala, Segunda Edición 2007.pag. 6 y 12
39
Con el estallido del enfrentamiento armado interno en 1962, Guatemala entró en una
etapa sumamente trágica y devastadora de su historia, de enormes costos en
términos humanos, materiales institucionales y morales.49
En el año de 1970, de acuerdo a la sociología inicia el periodo del Generalato,
cuando el Ejército de Guatemala empieza a gobernar este país. El Coronel Carlos
Manuel Arana Osorio gana las elecciones fraudulentamente, manipulando las
instancias que dirigieron las elecciones de esa época. La población guatemalteca
experimentó con ese gobierno etapas represivas y de exterminio en las comunidades
indígenas del área rural guatemalteca.
En el año de 1974, asume el poder el General Kjell Eugenio Laugerud García, quien
también gana las elecciones en una forma fraudulenta con el aval del sector
económico y en componenda con el sector religioso en ese momento histórico.
Continúa la política genocida hacia la mayoría de la población asesinando a líderes
sociales y exterminando comunidades enteras.
En el año de 1978, el General Fernando Romeo Lucas García, gana las elecciones
también en una forma fraudulenta, implementando nuevas políticas de represión y de
exterminio hacia la población en general.
En ese contexto histórico se exacerba la problemática nacional y la participación
ciudadana es reprimida por las fuerzas del Estado en todas sus expresiones
sociales. El gobierno del General Lucas, es derrocado por medio de un golpe de
estado, dirigido por el General Efraín Ríos Month, quien usurpa el poder en una
forma ilícita. Debe señalarse que con este gobierno de facto, se incrementan las
practicas genocidas hacia la población guatemalteca y se crean las políticas de
“fusiles y frijoles” y “quitar el agua al pez”, las cuales consistieron en crear los polos
49
Guatemala Memoria del Silencio, Conclusiones y recomendaciones del informe de la Comisión para
el Esclarecimiento Histórico. Impreso en Litoprint, Guatemala. Pág. 17.
40
de desarrollo para controlar más específicamente a la población y exterminar a los
líderes indígenas de las comunidades rurales.50
En l984, se convoca nuevamente a elecciones y asume el poder el General Oscar
Humberto Mejía Victores, quien continúa con el plan estratégico de aniquilamiento
humano, para todas aquellas personas que cuestionaban al gobierno imperante.
En el año de 1985, se restablece la institucionalidad del país, con la convocatoria a
una Asamblea Constituyente, en donde se establecen las nuevas normas
constitucionales que deberían regir a Guatemala, por consiguiente se convoca a
elecciones con la participación de la sociedad civil por medio de los partidos políticos
vigentes de ese periodo histórico.
En el año de 1986 se realizan las elecciones y resulta electo el Licenciado. Marco
Vinicio Cerezo Arévalo, candidato del partido Democracia Cristiana Guatemalteca,
quien en su gobierno empieza a implementar algunas prácticas democráticas con
inclusión y participación de los distintos sectores organizados de la sociedad civil
guatemalteca.
En este contexto histórico, hubo participación ciudadana del movimiento popular,
(estudiantes, maestros, sindicalistas, campesinos etc.) en el sentido de la generación
de propuestas reivindicativas hacia ese gobierno demócrata cristiano.
En el año de 1991, se lleva a cabo un nuevo proceso electoral, en donde participaron
varios partidos políticos, se manifestó la participación de la ciudadanía guatemalteca
en un porcentaje aceptable con la elección del Ingeniero. Jorge Serrano Elías, como
nuevo presidente de Guatemala. Pero, el Ingeniero. Jorge Serrano Elías rompe el
orden constitucional de la República de Guatemala, con un criterio antojadizo y
antidemocrático, promoviendo un autogolpe de Estado, el cual levantó los ánimos de
50
Ibíd. pág. 76.
41
la ciudadanía guatemalteca, la que se pronunció en las calles por esta violación a las
garantías constitucionales vigentes en esa época. La participación ciudadana de las
personas se puso de manifiesto y exigió el pronto restablecimiento del orden
constitucional en Guatemala. Posteriormente, asume el poder el ex – procurador de
los Derechos Humanos, el Licenciado. Ramiro De León Carpio, quien funge en el
poder para restituir el mandato presidencial.
En 1996, gana las elecciones presidenciales el señor Álvaro Arzú Irigoyen, aquí
empieza a disminuir la participación ciudadana por parte de las personas aptas a
votar en ese periodo eleccionario, debido a la implementación de nuevas políticas
neoliberales.51
El 29 de diciembre del año de 1996 se firman los Acuerdo de Paz Firme y
Duradera
Tras el fin de la Guerra fría, las presiones de la comunidad internacional y el
desgaste sufrido por la guerra interna en Guatemala; después de superar varias
etapas de negociación, el 29 de Diciembre de 1996, se firman los Acuerdos de Paz
Firme y Duradera entre el gobierno y la Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca
URNG. El Estado adquiriere el carácter de compromisos a través del Decreto, 52-
2005, arranca una nueva etapa para Guatemala, cada uno de los Acuerdos
establece la plataforma para buscar soluciones conjuntas, a los problemas del país,
con la más amplia participación de las y los guatemaltecos; sentando las bases para
un modelo de desarrollo económico, social justo y equitativo, en un Estado de
derecho fortalecido; también propicia la oportunidad para una real modernización del
Estado, impulsando un nuevo proyecto de nación con racionalidad económica y
51
RAMÍREZ PAZOS, Hugo Efrén. investigación “la participación ciudadana eje fundamental para el
fortalecimiento de la democracia en Guatemala”, presentado universidad de San Carlos de
Guatemala dirección general de investigación.
42
constituyendo los Acuerdos de Paz el hilo conductor de los intereses nacionales y las
aspiraciones democráticas de la sociedad civil guatemalteca.
El Acuerdo socioeconómico y situación agraria en su capítulo sobre democratización
y desarrollo participativo, numeral 2 establece que “la ampliación de la participación
social es un baluarte contra la corrupción, los privilegios, las distorsiones del
desarrollo y el abuso de poder económico y político en detrimento de la sociedad”.
Aplicando la legislación mencionada estaría cumpliendo con los acuerdos de paz.52
Quedaba atrás la década de los 80 cuando se produjeron dos fenómenos que
marcaron a Guatemala para siempre, por un lado, la intensificación del conflicto
armado interno, la convulsión social y la práctica de un terrorismo de
contrainsurgencia que desarticuló a poblaciones completas, las desapariciones,
violaciones, asesinatos, masacres, torturas, etc. cometidos contra la población civil,
violencia política, que produjo una polarización social sin límites, que afectó con
mayor fuerza a los grupos más vulnerables, jóvenes, niños, niñas mujeres y de
manera particular a los pueblos mayas; en este período el aparato represivo del
Estado constituido por las fuerzas armadas y policías, practicaron un reordenamiento
radical e inmediato de la sociedad, lo cual hizo cambiar las funciones del ejército a
una militarización del Estado, la persecución selectiva, produjeron el éxodo de miles
de guatemaltecos que se desplazaron a países vecinos, pues el férreo control social
desarticuló la organización social y contuvo las demandas populares, agudizando las
condiciones ya deficitarias de vida de miles de guatemaltecos. Por otro lado, la crisis
económica por la aplicación del modelo de Política Económica Neoliberal, que en
general tuvo efectos desfavorables (la exclusión social) en las condiciones socio-
52
MISIÓN DE VERIFICACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS EN GUATEMALA (MINUGUA). Proceso
de negociación de la paz en Guatemala Editorial Oficina de información Pública (MINGUA),
Guatemala, edición 2001. Pág. 289.
43
económicas de la población y particularmente porque restringió la acción del Estado
en términos de servicios sociales, cuyos efectos aún se evidencian.53
A finales del año 2002, como consecuencia de la lucha de la sociedad civil
organizada y en cumplimiento de los Acuerdos de Paz, el Estado promulga la trilogía
de leyes para la regulación de acciones que condujeran a un desarrollo integral e
incluyente, con la participación ciudadana de hombres y mujeres tomando en cuenta
la pluriculturalidad y multilingüismo del país. Esta Trilogía está compuesta por La Ley
de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto No. 11-2002, Ley General de
Descentralización; El Código Municipal Decreto No. 12-2002. A 12 años de haber
sido aprobadas estas leyes, su aplicación no es significativa, porque riñe con
intereses creados para la apropiación indebida de recursos del Estado por algunos
grupos, por la tradicional concentración del poder en los altos niveles estructurales
del aparato del Estado y por la politización del sistema de Consejos de Desarrollo,
que se han convertido en botín político en beneficio de unos pocos guatemaltecos
inescrupulosos, (diputados, alcaldes, líderes y empresarios) que, a la sombra del
partido de turno se han aprovechado de esos recursos en beneficio propio.
El funcionamiento de los Consejos de Desarrollo, se ha tornado compleja y delicada,
porque los procesos tanto de organización como de funcionamiento de los mismos,
en algunos casos se ha viciado, lo que ha contribuido opuestamente a su espíritu, a
debilitar los gobiernos locales: la discriminación en la adjudicación de recursos
financieros para ejecución de proyectos, con prevalencia de compadrazgos políticos
o intereses particulares, la improvisación en la selección de los mismos, por la falta
de planes de desarrollo incluyentes y a largo plazo, la ejecución de proyectos
seleccionados sin tomar en cuenta los procedimientos normados por la trilogía de
53
OFICINA DE DERECHOS HUMANOS DEL ARZOBISPADO DE GUATEMALA, GUATEMALA
NUNCA MÁS. Impactos de la violencia, Palabras preliminares de Mons. Prospero Penados del Barrio,
Arzobispo Primado de Guatemala, 2,000, Pág. 3.
44
leyes ni su factibilidad técnica, financiera y social, la falta de vigilancia y
acompañamiento por parte de la población en la administración de los recursos
asignados para ejecución de proyectos y la ausencia de interés por parte de los
gobiernos locales para fomentar la participación ciudadana de la población en la
identificación, priorización, seguimiento, monitoreo y evaluación de proyectos de
desarrollo.
A 18 años de la firma los acuerdos de paz, la población guatemalteca ha iniciado
mediante un proceso penoso y lento, su organización, reinserción e incorporación a
la vida social, económica y política, superando los obstáculos para consolidar la
participación ciudadana en la búsqueda del desarrollo integral del país.
“Cada ciudadano tiene el derecho de participar en la vida de la propia comunidad.
Esta es una convicción generalmente compartida hoy en día. No obstante, este
derecho se desvanece cuando el proceso democrático pierde su eficacia a causa del
favoritismo y los fenómenos de corrupción, los cuales no solamente impiden la
legítima participación en la gestión de poder, sino que obstaculizan el acceso mismo
al disfrute equitativo de los bienes y servicios comunes. Incluso las elecciones
pueden ser manipuladas con el fin de asegurar la victoria de ciertos partidos o
personas. Se trata de una ofensa a la democracia que comporta consecuencias muy
serias. Se trata de que los ciudadanos, además del derecho, tengan también la
responsabilidad de participar. Cuando se les impide esto, pierden la esperanza de
poder intervenir eficazmente y se abandonan a una actitud de indiferencia pasiva. De
este modo, se hace prácticamente imposible el desarrollo de un sano sistema
democrático”54
54
S.S. JUAN PABLO II EN SU MENSAJE SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA “LA IGLESIA
EN AMÉRICA”, (22 Enero 1999, ciudad de México).
45
Es importante todo aquello que involucra la conducta que se esperaba de la sociedad
civil a partir de aquel momento histórico para el país. De esa cuenta se acuerda que
no es posible caminar hacia la justicia social y el crecimiento económico con equidad,
sin la participación activa de la sociedad civil, por lo que es necesario priorizar el
gasto público hacia la inversión social para disminuir la pobreza, la exclusión y el
acceso a los servicios básicos; características intrínsecas del desarrollo sostenible.
Los antecedentes históricos de Guatemala antes expuestos, son claros ejemplos de
cómo el Estado ha sido el principal culpable en que la población no ejercite
participación ciudadana, ya que según la historia los gobiernos implementaron
políticas represivas en contra de la población en general y debe señalarse que fueron
asesinados estudiantes, profesores, obreros y campesinos, quienes estaban
comprometidos con la defensa de los intereses de las clases desposeídas de la
población guatemalteca. Los grupos de pobladores han querido involucrarse dentro
de las actividades públicas interviniendo o proponiendo soluciones para combatir las
principales problemáticas de los distinto sectores, pero el Estado se ha negado a
escucharlos y con el fin de que la población pierda su organización surgieron las
persecuciones, represiones; crearon los polos de desarrollo para controlar más
específicamente a la población y exterminar a los líderes indígenas de las
comunidades rurales, plan estratégico de aniquilamiento humano, para todas
aquellas personas que cuestionaban a los gobierno imperantes.
Por tales razones, se considera que durante nuestra historia guatemalteca la
participación ciudadana, nunca, ha sido tomada en cuenta dentro de las políticas de
Estado, ya que fue todo lo contrario, fue reprimida por las fuerzas del Estado en
todas sus expresiones sociales excepto los 10 años de primavera que se vivió en
Guatemala que fue del año 1944 al 1954 en los gobiernos de Dr. Juan José Arévalo
Bermejo y Jacobo Arbenz Guzmán. Por tal, razón se puede afirmar que la
46
participación ciudadana es el hilo que puede entretejer la relación entre la
organización comunitaria y los gobiernos municipales.
3.2 Definición
La Participación Ciudadana “es un proceso gradual mediante el cual se incorpora a
ciudadanas y ciudadanos, individual u organizadamente, en los procesos de
decisión, fiscalización, control y ejecución de las acciones, en el sector público que
afectan a los ciudadanos (as) tanto en lo político como en lo económico, en lo social,
cultural y ambiental. Todo ello para permitir, a hombres y mujeres su pleno desarrollo
como personas humanas, así como el desarrollo integral de la comunidad en que se
desenvuelve”.55
Según Nuria Cunill, la participación ciudadana “es el involucramiento de las
personas, pero no en lo individual, sino desde lo organizativo en procesos públicos
asociados, por ejemplo, a los gobiernos municipales”. Con base a las políticas de
participación ciudadana aprobadas por los gobiernos locales de los municipios la
experta citada, considera que la participación ciudadana ofrece “caminos amplios”
para que los vecinos y vecinas participen activamente en los asuntos de sus
municipios.
La Ley General de Descentralización, en el Artículo 17 señala que “...la participación
ciudadana: es el proceso por medio del cual una comunidad organizada, con fines
económicos, sociales o culturales, participa en la planificación, ejecución y control
integral de las gestiones del gobierno nacional, departamental y municipal...” 56
55
Dr. FANOR AVENDAÑO, FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER. Manual de participación ciudadana.
1a. ed. Managua: MultiGrafic 2006. Pág.71
56 Artículo 17 del Decreto 14-2002 del Congreso de la República. Ley general de descentralización.
47
La participación ciudadana representa la relación entre Estado y Sociedad civil,
señalando que “Cuando hacemos referencia a la participación ciudadana efectiva,
entendemos por ello tomar parte activa en todos los aspectos que hoy comprende la
denominada esfera pública. Una esfera pública que se relaciona con todo aquello
que es de interés público y que cada día más deja de estar identificada con el
concepto de Estado, pasando a ser un área del trabajo compartida entre el Estado y
las organizaciones de la sociedad civil”.57
“…es el proceso de involucramiento de actores sociales en forma individual o
colectiva, con el objeto y finalidad de incidir y participar en la toma de decisiones,
gestión y diseño de las políticas públicas en los diferentes niveles y modalidades de
la administración del territorio nacional y las instituciones públicas con el propósito de
lograr un desarrollo humano sostenible, en corresponsabilidad con el Estado...”58
Según Alicia Ziccardi: “La participación ciudadana es la inclusión de la ciudadanía en
las decisiones públicas, incorporando intereses particulares (no individuales). Para
que esto sea posible no se pueden abrir espacios de participación de manera
improvisada, sin reglas claras para los actores involucrados en estos procesos. La
participación ciudadana debe generar compromisos institucionales y supone crear un
clima de trabajo comunitario en el que exista el convencimiento de que la
deliberación pública, la interacción social y el respeto por el pluralismo son valores y
prácticas positivas y esenciales de la democracia”59.
Morna Mcleod, cientista social destacada por sus investigaciones sobre el poder local
en Guatemala, define la participación como: “acciones y expresiones organizadas a
57
SEPÚLVEDA PIZARRO, Jéssica. Docente de la Escuela de Trabajo Social UCTemuco, ¿QUÉ ES
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA? Una aproximación desde diferentes prismas teóricos y jurídicos.
58ZICCARDI, Alicia. DESCENTRALIZACIÓN, CAPACIDADES LOCALES Y PARTICIPACIÓN
CIUDADANA. Conferencia presentada en el Seminario Internacional “Construyendo la democracia
desde abajo: descentralización, iniciativas locales y ciudadanía” organizado por el Woodrow Wilson
Center forScholars. Fundación Interamericana y FLACSO, Guatemala abril del 2005.
59ZICCARDI, Alicia. Ob. Cit.
48
nivel de la comunidad, del municipio o de la micro región, que contribuyen a
satisfacer sus necesidades intereses y aspiraciones” de condiciones (económicas,
sociales, políticas y personales) y como vía para convertirse en sujetos o
protagonistas de su propia vida, mediante la participación, individuos y grupos dentro
de la comunidad se apoyan el uno al otro, “responden a conflictos dentro de la
comunidad y aumentan la influencia y control sobre su calidad de vida”; esta misma
autora amplía esta definición diciendo que la participación es “un mecanismo de
inclusión social, que varía de acuerdo al contexto de relaciones de poder, en un
momento puede cuestionar y potencializar cambios en los patrones y estructuras de
poder existentes”. 60
Desde la perspectiva social la participación es el acto en ”que determinados seres
conscientes toman parte en la interacción social”, es un ”momento de integración
social, como alternativa al sistema o como modificación cultural e institucional del
sistema vigente”, es por medio de la participación que puede darse el “protagonismo
voluntario de mujeres y hombres motivado por el interés y el deseo de hacer
presencia, opinar, sugerir y tomar decisiones en acciones y procesos que modifiquen
las condiciones de vida”,61
Hablar de participación es hablar de democracia: “el establecimiento de la
democracia es la gran cuestión de nuestra época”, afirmaba Tocqueville hace más de
ciento cincuenta años en su libro “La democracia en América”. La cuestión hoy
continúa siéndolo, porque los modelos políticos desarrollados hasta ahora no han
podido desterrar la exclusión y las violaciones a los derechos humanos, la
marginalidad de vastos sectores de la población, la pobreza, los abusos del poder, y
la infelicidad de mucha gente.
60
BENÍTEZ DE GÓNGORA, Elida Yolanda. tesis “la participación ciudadana para el desarrollo local”
caso específico: municipio de Santa maría Cahabón, Alta Verapaz”, Universidad de San Carlos de
Guatemala, Escuela de trabajo social, Guatemala, marzo de 2007.
61FUNDACIÓN SOROS, Manual dirigido a estudiantes, Participación comunitaria e Incidencia Política.
49
La participación requiere ciertas premisas. Algunas de ellas son objetivas:
Que el aparato jurídico institucional sea abierto y permita la participación
efectiva e influyente de todos los ciudadanos y de sus organizaciones;
Que el sistema político sea transparente y que permita el ejercicio libre de la
contradicción del disenso;
Que se respete la voluntad popular; y
Que los medios masivos de información contemplen los mecanismos
adecuados para la no manipulación de la opinión pública.
Hay otras premisas que son subjetivas, que pertenecen a la racionalidad del
individuo y de sus organizaciones, a sus afectos y necesidades; ellas tienen que ver
con la autoestima y la valoración que la persona tenga de su propia dignidad, es
decir, de la conciencia que posea el ciudadano como sujeto portador de deberes y
derechos que en última instancia determinan las motivaciones que siente para
participar; con la credibilidad, la confianza y el respeto que tenga el ciudadano por las
instituciones políticas; con la utilidad y el beneficio que directamente perciba como
individuo o como parte de la comunidad.62
La participación es un derecho y un deber. Es un derecho porque mediante ella la
sociedad construye, el individuo orienta el destino común, se fijan las pautas de
comportamiento individual, colectivo y se designan las instituciones políticas que
deben orientarse a la colectividad. Es un deber, porque la participación es solidaridad
con el otro, es cooperación y colaboración con la organización social de la cual
hacemos parte y a la cual exigimos responsabilidades. Estas premisas se
fundamentan sobre la igualdad de los seres humanos, la efectividad de sus
organizaciones sociales que configuran el tejido social; la cultura como producción de
62
FUNDACIÓN SOROS GUATEMALA, participación comunitaria e incidencia Política, Manual dirigido
a Técnicos, Universidad del Valle de Guatemala Altiplano.
50
un conglomerado humano que comparte su destino; y la legitimidad de sus
instituciones políticas.63
3.3 Participación ciudadana en los municipios.
Alberto Enríquez Villacorta y Marcos Rodríguez, expertos en desarrollo local y
miembros de la Fundación Nacional para el Desarrollo, FUNDE, con sede en el
Salvador, proponen que la participación ciudadana y la construcción de alianzas a
nivel local, son los pilares que pueden sostener la articulación interna de los
territorios y de los países en su conjunto. (Villacorta y Rodríguez, 2002, p.208).
Ambos especialistas aseveran: La participación ciudadana se reconoce como una
forma de superar las limitaciones que plantea la democracia representativa, ya que
se orienta a lograr el mayor involucramiento posible, en diversos estilos y formas, de
las personas y organizaciones que las agrupan, en el proceso de toma de decisiones
públicas y en la ejecución de las acciones de caracteres estratégico, que resultan
necesarias para solucionar sus propios problemas y promover el desarrollo de su
municipio.64
La participación ciudadana en el municipio es la relación que se establece entre los
individuos en su calidad de ciudadanos y el gobierno municipal o local, con el fin de
hacer valer sus derechos y responder a sus deberes e influir favorablemente en sus
políticas y funcionamiento. Esta definición supone la participación como:
- Una relación entre la ciudadanía y el gobierno local.
- Una relación regulada o normada por leyes que establecen deberes y derechos.
- Una relación que se establece con la finalidad de:
a) Hacer valer los derechos de los ciudadanos.
b) Responder a deberes que exige la comunidad.
63
FUNDACIÓN SOROS GUATEMALA, Ibídem, Pág. 9
64 VILLACORTA Alberto Enríquez y Marcos Rodríguez, Participación Ciudadana en San Salvador,
editorial FUNDE, Fundación Nacional para el Desarrollo, San Salvador, El Salvador, 2004.
51
c) Participar en el desarrollo del municipio.
La participación ciudadana se expresa desde la identificación conjunta de problemas
y necesidades hasta la integración en la definición de políticas, programas y
proyectos de desarrollo para el bienestar de nuestras vidas y nuestras familias. Es
decir, para mejorar el nivel de vida de todos. La participación ciudadana se entiende
como la movilización efectiva y organizada de la ciudadanía dentro de procesos que
van desde el análisis de los problemas, la formulación de las decisiones, hasta su
realización en todos los niveles de la acción gubernamental.
La participación es entonces un proceso social por medio del cual la población
organizada accede conscientemente a la toma de decisiones en los cuales está
involucrada, con miras al bien común de la localidad.65
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA LA BUENA GESTIÓN
La auditoría social como herramienta en el combate a la corrupción en la
administración y gestión municipal es un proceso de participación organizada,
sistemática y permanente, por medio del cual los/las ciudadanos(as) guatemaltecos
(as) incidirán en los actuales mecanismos de fiscalización y control de la gestión
pública municipal; con el objeto de lograr una mayor eficiencia y eficacia en el uso de
los recursos del municipio así como para prevenir la corrupción o corregir abusos
realizados con los fondos públicos especialmente los destinados para el desarrollo
humano local (municipal); impulsando así el desarrollo socioeconómico de todos los
guatemaltecos.”
Con este mecanismo de participación ciudadana para la buena gestión se pretende
lograr entre otros, los siguientes beneficios.
65
DR. FANOR Avendaño, Ob. Cit. Pág. 11
52
- Una mayor transparencia en la gestión administrativa, lo que reduciría
fundamentalmente los casos de corrupción.
- Promoción de la confianza de los ciudadanos en sus gobernantes municipales,
reduciendo la distancia que separa a los funcionarios públicos y la población en
general.
- Se mejora la administración pública al mejorarse los controles sobre la misma.
- Los gobiernos municipales tendrán un mayor protagonismo, asumiendo más
responsabilidades y ampliando los servicios a prestar a los habitantes del
municipio.66
- Mejorar la imagen del funcionario público municipal y del país al momento de
las rendiciones de cuentas periódicas mejorando las posibilidades de obtener
nuevos recursos.
3.4 Características
1. Demuestra un compromiso con una gestión eficaz y transparente.
2. Ayuda y mejora la toma de decisiones en todas sus fases.
3. Facilita el desarrollo de los proyectos en fase de construcción.67
4. Busca mejorar el bienestar de los miembros de la comunidad en función de
valores que le son propios, para que la mejora pueda ser sostenible en el
tiempo.68
5. Universal: Todos los ciudadanos, por el hecho de serlo, tienen derecho a la
participación ciudadana.
6. Voluntaria: Implica la decisión personal de pertenecer a un grupo y emprender
acciones conjuntas.
7. Pacífica: Expresa las posiciones y puntos de vista de la ciudadanía sin
necesidad de recurrir a la violencia.
66
Ibíd. Pág. 23 67
www.wikipedia.com. consultado el 20 de julio del año 2012. 68
FUNDACIÓN SOROS, Manual dirigido a estudiantes, Participación comunitaria e Incidencia Política,
53
8. Informada: Quienes participan están al tanto de los problemas sociales y de las
vías legales
9. Responsable: Se asume el compromiso de mejorar las condiciones de la
sociedad a la que se pertenece.
10. Solidaria: Se anteponen los intereses, las aspiraciones y necesidades sociales
a los intereses individuales y personales.
11. Recíproca y cooperativa: Se comparten beneficios, riesgos y desventajas.
12. Comprometidas: Implica una actitud de participación, para lo cual se requiere
conciencia, voluntad y práctica real.
13. Dialógica: Se sustenta en el diálogo como mecanismo para expresar las ideas e
intereses, plantear críticas y buscar consensos.69
14. La mayoría de las sociedades, en la actualidad, aspiran a la democracia. Pero
ésta no se impone. Se consigue a través de un esfuerzo planeado y continuo en
el que deben participar activamente los individuos que las componen.
Para que una sociedad logre un alto nivel de participación ciudadana, necesita
trabajar en la formación de los individuos que la integran, a fin de que estos lleguen a
ser: autónomos, libres, responsables, solidarios, tolerantes, honestos,
comprometidos y participativos, capaces de analizar la realidad, de comprender los
problemas y de definir su postura ante ellos, de organizarse y saber realizar trabajos
en conjunto con otros, de expresar sus opiniones y saber escuchar las de los demás.
Es necesario promover que los ciudadanos sean conscientes de la importancia de
participar en las decisiones y acciones de la comunidad en que se
desenvuelven. También es necesario crear las estrategias para que pueda darse
esa participación, pero, si se quiere abordar el problema desde sus raíces, si se
pretende sentar las bases que nos permitan aspirar a vivir una verdadera
democracia, hemos de revisar el ambiente familiar y sus repercusiones en la
69
www.revista.univa.mx/n53/Art.%20Ram%C3%ADrez.html, consultado el 11 de septiembre del año
2012.
54
personalidad de los seres humanos, porque es ahí, en la familia, donde cada hombre
desarrolla las características que lo hacen único y que le confieren una manera
particular de reaccionar ante las situaciones que se encuentra en la vida. Si
queremos mejorar las sociedades, los países y a la humanidad entera, debemos
procurar mejorar al ser humano individual, y una forma de hacerlo es influir en el
ambiente en que éste se forma.
A través de la historia del pensamiento humano, encontramos, de manera recurrente,
ideas sobre el hombre como ser social. Desde la época de oro de la filosofía griega,
cuando se le define como un animal social, hasta los tiempos más recientes, en las
propuestas de psicólogos actuales como Erich Fromm que nos habla de la necesidad
natural del hombre de establecer relaciones con sus semejantes (Gardner y Col
1985; Caparrós, 1975), o de Viktor Frankl, citado por Bazzi y Fizzotti, (1986), que
propone que el ser humano, para alcanzar su propia realización, necesita
trascenderse a sí mismo y establecer contacto con su mundo social y la propuesta
teórica de Alfred Adler (1953), según la cual, todo ser humano tiende, de manera
natural, a interesarse por los problemas de su comunidad y a participar con sus
propios recursos al logro de propósitos sociales.70
3.5 Fundamentos legales de la Participación Ciudadana
Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Decreto 11-2002, los artículos 1 al 3
preceptúan lo siguiente:
El sistema de Consejos de Desarrollo es el principal espacio de participación de la
población maya, xinca, garífuna y mestiza. Y los consejos de desarrollo nos sirve
para que podamos, desde nuestras comunidades, analizar nuestras necesidades y
ordenarlas en planes y programas para buscarles soluciones ya que dentro de los
objetivos de los sistemas de consejos es organizar el trabajo de la administración
70
http://revista.univa.mx/n53/Art.%20Ram%C3%ADrez.html, consultado el 11 de septiembre del año
2012.
55
pública y de las diferentes instituciones gubernamentales y no gubernamentales y la
coordinación interinstitucional para la formulación de políticas de desarrollo.
Como podemos ver en los objetivos de los Consejos, si tenemos la coordinación
interinstitucional pero las instituciones no participan, se podrán elaborar planes de
trabajos muy buenos, pero fuera de nuestra realidad. Por otro lado, si tenemos una
fuerte organización comunitaria que conoce bien nuestras necesidades y problemas,
pero no se coordina con otras instituciones, jamás podrá resolverlos pues nadie los
va a atender.
Para que se pueda cumplir con este objetivo los y las participantes debemos tener en
cuenta lo siguiente:
1. Respetar todas las culturas que conviven en Guatemala.
2. Mejorar la calidad del trabajo de todos los representantes del gobierno.
3. Impulsar el proceso de democracia participativa en igualdad de oportunidades
4. Conservar y mantener el equilibrio ambiental y promover el desarrollo humano
5. Promover la participación de las mujeres y de los hombres por igual
El sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural debe funcionar desde la base
de la población, es decir desde las comunidades, y es un instrumento permanente de
participación y representación social ante los otros niveles; al mencionar los otros
niveles estamos haciendo referencia de:
1. Consejos Comunitarios
2. Consejos Municipales
3. Consejos Departamentales de primer y segundo nivel
4. Consejos Regionales
5. Consejo Nacional
56
Los 5 niveles están relacionados entre ellos y desempeñan funciones, a veces,
comunes tales como:
• Promover la descentralización y la coordinación
• Promover y facilitar el funcionamiento de los consejos de desarrollo (del Nivel
inferior)
• Formular políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo
• Dar seguimiento a la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos
• Conocer e informar sobre la ejecución presupuestaria.
Los cinco niveles de consejos de Desarrollo Urbano y Rural son como los engranajes
ya que si uno de ellos se desgasta o no gira libremente, entonces puede provocar
que el sistema completo deje de funcionar. Así mismo funciona el Sistema de
Consejos.
A continuación se procede a explicar el nivel de consejo municipal de desarrollo y el
consejo comunitario de desarrollo siendo estos los espacios inmediatos de
participación ciudadana a nivel municipal y los niveles de análisis de esta presente
tesis.
CONSEJOS MUNICIPALES DE DESARROLLO (COMUDE)
El Consejo Municipal de Desarrollo es el espacio de participación a nivel municipal.
Es el órgano representativo y responsable de coordinar el proceso de desarrollo del
municipio, de acuerdo a las necesidades de la población y en coordinación con los
otros componentes del Sistema de Consejos.
Integración de los Consejos Municipales de Desarrollo
El Alcalde Municipal, quien lo coordina
Los síndicos y concejales que crea necesario la corporación municipal
57
Los representantes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, hasta un
máximo de 20, quienes son nombrados por los Órganos de Coordinación de
Los Consejos Comunitarios de Desarrollo.
Los representantes de las entidades públicas con presencia en el municipio
Los representantes de las entidades civiles locales que sean convocados.
Después de haber realizado análisis de los concejos comunitarios de desarrollo,
veamos las funciones específicas que regula el presente artículo.
ARTICULO 12. Funciones de los Consejos Municipales de Desarrollo. Las
Funciones de los Consejos Municipales de Desarrollo son:
a) Promover, facilitar y apoyar el funcionamiento de los Consejos Comunitarios de
Desarrollo del municipio.
b) Promover y facilitar la organización y participación efectiva de las comunidades y
sus organizaciones, en la priorización de necesidades, problemas y sus soluciones,
para el desarrollo integral del municipio.
c) Promover sistemáticamente tanto la descentralización de la administración pública
como la coordinación interinstitucional en el municipio, para coadyuvar al
fortalecimiento de la autonomía municipal; para ese efecto, apoyará a la Corporación
Municipal en la coordinación de las acciones de las instituciones públicas, privadas y
promotoras de desarrollo que funcionen en el municipio.
d) Promover políticas, programas y proyectos de protección y promoción integral
para la niñez, la adolescencia, la juventud y la mujer.
e) Garantizar que las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del
municipio sean formulados con base en las necesidades, problemas y soluciones
priorizadas por los Consejos Comunitarios de Desarrollo, y enviarlos a la Corporación
Municipal para su incorporación en las políticas, planes, programas y proyectos de
desarrollo del departamento.
f) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos de
desarrollo municipal y comunitario, verificar su cumplimiento y, cuando sea oportuno,
58
proponer medidas correctivas a la Corporación Municipal, al Consejo Departamental
de Desarrollo o a las entidades responsables.
g) Evaluar la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos municipales
de desarrollo y, cuando sea oportuno, proponer a la Corporación Municipal o al
Consejo Departamental de Desarrollo las medidas correctivas para el logro de los
objetivos y metas previstos en los mismos.
h) Proponer a la Corporación Municipal la asignación de recursos de pre-inversión y
de inversión pública, con base en las disponibilidades financieras y las necesidades,
problemas y soluciones priorizados en los Consejos Comunitarios de Desarrollo del
municipio.
i) Conocer e informar a los Consejos Comunitarios de Desarrollo sobre la ejecución
presupuestaria de pre-inversión e inversión pública del año fiscal anterior, financiada
con fondos provenientes del presupuesto general del Estado.
j) Promover la obtención de financiamiento para la ejecución de las políticas, planes,
programas y proyectos de desarrollo del municipio.
k) Contribuir a la definición y seguimiento de la política fiscal, en el marco de su
mandato de formulación de las políticas de desarrollo.
l) Reportar a las autoridades municipales o departamentales que corresponda, el
desempeño de los funcionarios públicos, con responsabilidad sectorial en el
municipio.
m) Velar por el cumplimiento fiel de la naturaleza, principios, objetivos y funciones del
Sistema de Consejos de Desarrollo.
A continuación se procede a analizar el consejo comunitario de desarrollo
LOS CONSEJOS COMUNITARIOS DE DESARROLLO (COCODE).
Este nivel de consejo consiste en que como población local debemos poner en
movimiento y ejercer estos espacios de participación ciudadana dentro de estos
sistemas ya que los Consejos Comunitarios de Desarrollo son el espacio de
59
participación directa de los vecinos de la comunidad en el proceso de planificación,
ejecución y evaluación del desarrollo local.
Según el artículo 13 de la ley de los concejos de desarrollo Urbano y Rural
(Decreto 11-2002) preceptúa quienes integran el consejo comunitario de
desarrollo (COCODE)
• La Asamblea Comunitaria integrada por los habitantes de la comunidad, comités,
grupos o personas que estén interesados en participar en el desarrollo de nuestra
comunidad.
• El Órgano de Coordinación que es electo por la Asamblea Comunitaria. El Órgano
de Coordinación es el representante de la Asamblea Comunitaria.
Debemos tener claro que en la Ley de Consejo de Desarrollo Urbano y Rural
preceptúan que existen dos clases de Consejos Comunitarios de Desarrollo: los de
primer nivel y los de segundo nivel. En los municipios donde hay más de veinte
comunidades, cada una con su Consejo Comunitario de primer nivel, la
municipalidad puede micro-regionalizar, agrupando a las diferentes aldeas para
formar los Consejos Comunitarios de Desarrollo de Segundo nivel.
Así que los Órganos de Coordinación de los Consejos Comunitarios de primer nivel
representan a la comunidad ante la Asamblea Micro-regional es decir el Consejo
Comunitario de Desarrollo de segundo nivel. A la vez el Consejo Comunitario de
Segundo Nivel elegirá a sus representantes ante el Consejo Municipal de Desarrollo,
estos representantes no pueden ser más de veinte.
ARTICULO 14. Funciones de los Consejos Comunitarios de Desarrollo. La Asamblea
Comunitaria es el órgano de mayor jerarquía de los Consejos Comunitarios de
Desarrollo y sus funciones son:
60
a) Elegir a los integrantes del Órgano de Coordinación y fijar el período de duración
de sus cargos con base a sus propios principios, valores, normas y procedimientos
de la comunidad o, en forma supletoria, según el reglamento de esta ley.
b) Promover, facilitar y apoyar la organización y participación efectiva de la
comunidad y sus organizaciones, en la priorización de necesidades, problemas y sus
soluciones, para el desarrollo integral de la comunidad.
c) Promover y velar por la coordinación tanto entre las autoridades comunitarias, las
organizaciones y los miembros de la comunidad como entre las instituciones públicas
y privadas.
d) Promover políticas, programas y proyectos de protección y promoción integral
para la niñez, la adolescencia, la juventud y la mujer.
e) Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la
comunidad, con base en la priorización de sus necesidades, problemas y soluciones,
y proponerlos al Consejo Municipal de Desarrollo para su incorporación en las
políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio.
f) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos de
desarrollo comunitarios priorizados por la comunidad, verificar su cumplimiento y,
cuando sea oportuno, proponer medidas correctivas al Consejo Municipal de
Desarrollo o a las entidades correspondientes y exigir su cumplimiento, a menos que
se demuestre que las medidas correctivas propuestas no son técnicamente viables.
g) Evaluar la ejecución, eficacia e impacto de los programas y proyectos
comunitarios de desarrollo y, cuando sea oportuno, proponer al Consejo Municipal de
Desarrollo las medidas correctivas para el logro de los objetivos y metas previstos en
los mismos.
h) Solicitar al Consejo Municipal de Desarrollo la gestión de recursos, con base en la
priorización comunitaria de las necesidades, problemas y soluciones.
i) Velar por el buen uso de los recursos técnicos, financieros y de otra índole, que
obtenga por cuenta propia o que le asigne la Corporación Municipal, por
61
recomendación del Consejo Municipal de Desarrollo, para la ejecución de los
programas y proyectos de desarrollo de la comunidad.
j) Informar a la comunidad sobre la ejecución de los recursos asignados a los
programas y proyectos de desarrollo comunitarios.
K) Promover la obtención de financiamiento para la ejecución de los programas y
proyectos de desarrollo de la comunidad.
l) Contribuir a la definición y seguimiento de la política fiscal, en el marco de su
mandato de formulación de las políticas de desarrollo.
m) Reportar a las autoridades municipales o departamentales que corresponda, el
desempeño de los funcionarios públicos con responsabilidad sectorial en la
comunidad.
n) Velar por el fiel cumplimiento de la naturaleza, principios, objetivos y funciones del
Sistema de Consejos de Desarrollo.
ARTICULO 15. Consejos Comunitarios de Desarrollo de Segundo Nivel. En los
municipios donde se establezcan más de veinte (20) Consejos Comunitarios de
Desarrollo, el Consejo Municipal de Desarrollo podrá establecer Consejos
Comunitarios de Desarrollo de Segundo Nivel, cuya Asamblea estará integrada por
los miembros de los órganos de coordinación de los Consejos Comunitarios de
Desarrollo del municipio, y su órgano de coordinación se establecerá de acuerdo a
sus propios principios y su órgano de coordinación se establecerá de acuerdo a sus
propios principios, valores, normas y procedimientos o sus normas estatutarias para
ejecutar las acciones que resuelva la asamblea comunitaria, en forma supletoria, de
acuerdo al reglamento de esta ley. En este caso:
a) Las representaciones de los Consejos Comunitarios de Desarrollo en el Consejo
Municipal de Desarrollo se designarán de entre los coordinadores de los Consejos
Comunitarios de Desarrollo,
b) La designación se hará en el seno de la Asamblea del Consejo Comunitario de
Desarrollo de Segundo Nivel,
62
c) Las funciones de la Asamblea del Consejo Comunitario de Desarrollo de Segundo
Nivel serán iguales a las de los Consejos Comunitarios de Desarrollo,
d) Las funciones del órgano de Coordinación del Consejo Comunitario de Desarrollo
de Segundo Nivel serán iguales a las de los órganos de coordinación de los
Consejeros Comunitarios de Desarrollo.
ARTICULO 16. Integración del Órgano de Coordinación de los Consejos
Comunitarios de Desarrollo. El órgano de Coordinación de los Consejos
Comunitarios de Desarrollo constituidos en el municipio, se integran de la siguiente
forma:
a) El Alcalde Comunitario, quien lo preside;
b) Hasta un máximo de doce representantes electos por la Asamblea General.
El Órgano de Coordinación tiene bajo su responsabilidad la coordinación, ejecución y
auditoría social sobre proyectos u obras que se prioricen y que seleccionen los
Organismos del Estado y entidades descentralizadas y autónomos para realizar en la
Comunidad.
ARTICULO 17. Funciones del Órgano de Coordinación. Las funciones del Órgano de
Coordinación del Consejo Comunitario de Desarrollo son:
a) Ejecutar las acciones que resuelva la Asamblea Comunitaria e informarle sobre los
resultados obtenidos.
b) Administrar y velar por el buen uso de sus recursos técnicos, financieros y de otra
índole que obtenga el Consejo Comunitario de Desarrollo, por cuenta propia o
asignación de la Corporación Municipal, para la ejecución de programas y proyectos
de desarrollo de la comunidad; e informar a la Asamblea Comunitaria sobre dicha
administración.
c) Convocar a las asambleas ordinarias y extraordinarias del Consejo Comunitario de
Desarrollo.
63
El consejo municipal de desarrollo y el consejo comunitario de desarrollo son los
espacios de participación ciudadana a nivel del municipio, cuando la ciudadanía
participa se está contribuyendo al desarrollo del municipio. Pues la participación
ciudadana no busca el beneficio de una persona, sino el beneficio de todo el
municipio o el barrio, pero si la participación tiene otra finalidad, como por ejemplo:
que se le pague, que le den un trabajo o busca otro beneficio personal pues
simplemente no es participación ciudadana sino solo una búsqueda de satisfacer
intereses personales.
Código Municipal (Decreto 12-2002)
Basado en el Cap. I Artículos: 17(Incisos e, f, h, l), 19 y 20
ARTICULO 17. Derechos y obligaciones de los vecinos. Son derechos y obligaciones
de los vecinos:
e) Participar en actividades políticas municipales.
f) Participar activa y voluntariamente en la formulación, planificación, ejecución y
evaluación de las políticas públicas municipales y comunitarias.
h) Integrar la comisión ciudadana municipal de auditoría social.
I) Solicitar la prestación, y en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio
público municipal.
En consecuencia las obligaciones del gobierno municipal para apoyar la
participación, tiene que autorizar el proceso de descentralización y desconcentración
para mejorar los servicios, siempre y cuando se reconozca al municipio como
autoridad local. Al mismo tiempo debe apoyar, cuando sea necesario, a los consejos
asesores indígenas, la alcaldía comunitaria, o auxiliar, a los órganos de coordinación
de los Consejos Comunitarios de Desarrollo de primer y segundo nivel y al Consejo
Municipal de Desarrollo.
64
Por tal razón los vecinos tienen derecho de involucrarse en las actividades políticas
municipales sin que la autoridad se los limite; puede integrar voluntariamente alguna
comisión ciudadana de auditoría social con el fin de fiscalizar la administración
pública municipal y el correcto desempeño del cargo de los funcionarios públicos
locales electos popularmente.
ARTICULO 18. Organización de vecinos. Los vecinos podrán organizarse en
asociaciones comunitarias, incluyendo las formas propias y tradicionales surgidas en
el seno de las diferentes comunidades, en la forma que las leyes de la materia y este
Código establecen.
El artículo que antecede, regula en relación al derecho que tiene todo ciudadano en
formar parte de una organización comunitaria como los Consejos Municipales de
Desarrollo Urbano y Rural y los Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural
(COMUDE Y EL COCODE) para contribuir correctamente al crecimiento y desarrollo
de las comunidades locales y juntamente con la administración municipal.
ARTICULO 19. Autorización para la organización de vecinos. Las asociaciones de
vecinos a las que se refiere el artículo anterior, se constituirán mediante escritura
pública cuyo testimonio será presentado al registrador civil, para los efectos del
otorgamiento de la personalidad jurídica, la que será efecto de su inscripción en el
libro correspondiente del registro civil, en un tiempo no mayor de treinta (30) días
calendario. Los requisitos que debe cumplir la escritura pública, sin perjuicio de lo
que establece el artículo veintinueve (29) del Código de Notariado, serán: nombre,
sede y la duración de la asociación, establecer claramente sus fines, objetivos, el
ámbito de su acción, forma de su organización, la identificación fehaciente de las
personas que la integran, y designación de quien o quienes ejercerán su
representación legal.
65
El artículo que antecede es claro en regular que la asociación de vecinos es un
derecho de todo ciudadano y pueden decidir libremente en formar parte, pero para
que dicha asociación de vecinos funcione debe estar legalmente inscrita llenando
todas las formalidades de ley y con ello adquiriría su personalidad jurídica y como
resultado entes sujetos de derechos y obligaciones.
ARTICULO 20. Comunidades de los pueblos indígenas. Las comunidades de los
pueblos indígenas son formas de cohesión social natural y como tales tienen derecho
al reconocimiento de su personalidad jurídica, debiendo inscribirse en el registro civil
de la municipalidad correspondiente, con respeto de su organización y administración
interna que se rige de conformidad con sus normas, valores y procedimientos
propios, con sus respectivas autoridades tradicionales reconocidas y respetadas por
el Estado, de acuerdo a disposiciones constitucionales y legales.
El Código Municipal, establece en título IV información de participación ciudadana,
capítulo I Información y participación ciudadana.
ARTÍCULO 60. Facilitación de información y participación ciudadana. Los Concejos
Municipales facilitaran la más amplia información sobre su actividad y la participación
de todos los ciudadanos en la vida local.
El artículo antes trascrito faculta y obliga, que el concejo municipal rinda información
y espacios de participación ciudadana a la población local, sin vedar este derecho
fundamental del ciudadano y con ello contribuiría activamente en el desarrollo local.
ARTICULO 61. Facultades de decisión. Las formas, medios y procedimientos de
participación ciudadana que los concejos municipales de desarrollo establezcan en
ejercicio de su potestad para auto-organizarse no podrán en ningún caso
menoscabar las facultades de decisión que corresponden al Concejo Municipal, el
alcalde y los demás órganos representativos regulados por la ley.
66
ARTICULO 62. Derecho a ser informado. Todos los vecinos tienen derecho a
obtener copias y certificaciones que acrediten los acuerdos de los concejos
municipales, sus antecedentes, así como consultar los archivos y registros
financieros y contables, en los términos del artículo 30 de la Constitución Política de
la República.
ARTICULO 63. Consulta a los vecinos. Cuando la trascendencia de un asunto
aconseje la conveniencia de consultar la opinión de los vecinos, el Concejo
Municipal, con el voto de las dos terceras (2/3) partes del total de sus integrantes,
podrá acordar que tal consulta se celebre tomando en cuenta las modalidades
indicadas en los artículos siguientes.
ARTICULO 64. Consulta a solicitud de los vecinos. Los vecinos tienen el derecho de
solicitar al Concejo Municipal la celebración de consultas cuando se refiera a asuntos
de carácter general que afectan a todos los vecinos del municipio. La solicitud deberá
contar con la firma de por lo menos el diez por ciento (10%) de los vecinos
empadronados en el municipio. Los resultados serán vinculantes si participa en la
consulta al menos el veinte por ciento (20%) de los vecinos empadronados y la
mayoría vota favorablemente el asunto consultado.
En el artículo que antecede queda claro, el espacio de participación ciudadana que
otorga el presente código municipal y como resultado de una consulta a la población
esta puede ser vinculante si participa al menos el 20% de los vecinos empadronados
y la mayoría vota favorablemente el asunto consultado.
ARTICULO 65. Consultas a las comunidades o autoridades indígenas del municipio.
Cuando la naturaleza de un asunto afecte en particular los derechos y los intereses
de las comunidades indígenas del municipio o de sus autoridades propias, el
67
Concejo Municipal realizará consultas a solicitud de las comunidades o autoridades
indígenas, inclusive aplicando criterios propios de las costumbres y tradiciones de las
comunidades indígenas.
Tal como lo preceptúa el artículo 65 del código municipal, se garantiza el derecho de
participación ciudadana sin distinción de cultura de la población y por ello el sector
de las comunidades indígenas pueden requerir al concejo municipal, que realicen
consultas comunitarias cuando algún asunto afecte los derechos y los interés de las
comunidades, aplicando criterios propios de las costumbres y tradiciones de las
comunidades indígenas.
ARTICULO 66. Modalidades de esas consultas. Las modalidades de las consultas a
que se refiere los artículos 64 y 65 de este Código, entre otras, podrán realizarse de
la manera siguiente:
1. Consulta en boleta diseñada técnica y específicamente para el caso, fijando en la
convocatoria el asunto a tratar, la fecha y los lugares donde se llevará a cabo la
consulta.
2. Aplicación de criterios del sistema jurídico propio de las comunidades del caso.
Los resultados serán vinculantes si participa en la consulta al menos el cincuenta
(50) por ciento de los vecinos empadronados y la mayoría vota favorablemente el
asunto consultado.
El Código Municipal preceptúa que, además de la participación en la toma de
decisiones como ciudadanos, tenemos el derecho de estar informados sobre los
acuerdos que se tomen en los Concejos Municipales, así como la manera en que se
gasta el dinero para obras municipales. Es por eso que todos los documentos,
registros y expedientes municipales son públicos. Esto quiere decir que cualquier
persona puede consultarlos en base a los derechos que nos faculta.
68
Decreto 14-2002. Ley general de Descentralización Cap. I: Artículos 1, 2, 3,4 y 5
y Cap. V: Artículos 17 y 18
ARTICULO 1. Objeto. La presente Ley tiene por objeto desarrollar el deber
constitucional del Estado, de promover en forma sistemática la descentralización
económica administrativa, para lograr un adecuado desarrollo del país, en forma
progresiva y regulada para trasladar las competencias administrativas, económicas,
políticas y sociales del Organismo Ejecutivo, al municipio y demás instituciones del
Estado.
La esencia de la presente ley, es desarrollar lo que preceptúa la constitución política
de la república de Guatemala la cual se basa en el artículo 224 División
administrativa el cual regula que el territorio de la república de Guatemala se divide
para su administración en Departamentos y éstos en Municipios y en su segundo
párrafo preceptúa que la administración será descentralizada y se establecerán
regiones de desarrollo con criterios económicos, sociales y culturales que podrán
estar constituidas por uno o más Departamentos para dar un impulso racionalizado al
desarrollo integral del país.
ARTICULO 2.Concepto de Descentralización. Se entiende por descentralización el
proceso mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las
municipalidades y demás instituciones del Estado, las comunidades organizadas
legalmente, con participación de las municipalidades, el poder de decisión, la
titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para la
aplicación de las políticas públicas nacionales, a través de la implementación de
políticas municipales y locales en el marco de la más amplia participación de los
ciudadanos, en la administración pública, priorización y ejecución de obras,
organización y prestación de servicios públicos, así como el ejercicio del control
social sobre la gestión gubernamental y el uso de los recursos del Estado.
69
Tal como lo preceptúa el articulo dos de la Ley General de Descentralización decreto
número 14-2002 del Congreso de la República, los principales objetivos es que la
administración municipal vele por el estricto cumplimiento de las normas locales con
el fin de llevar el desarrollo y crecimiento económico a nivel local ya que como ente
cercano a la ciudadanía puede percibir y constatar las necesidades y prioridades de
las comunidades y con ellos la partición de los consejos comunicatorios de desarrollo
y el consejo municipal de desarrollo ya que dichos consejos son los medios o el
conducto por el cual las autoridades municipales se informan en relación a las
urgentes necesidades de las comunidades, pero para ser efectivo todo esto, los
funcionarios públicos municipales deben ceder los espacios para que las
organizaciones comunitarias manifiesten y den a conocer de forma abierta las
necesidades que les aqueja.
Tristemente nuestra realidad es otra ya que funcionarios públicos municipales al
momento de estar en el poder se sienten dueños de los espacios y las
organizaciones comunitarias no son escuchadas y el desarrollo local municipal es
truncado, a pesar de que contamos con un cumulo de leyes que facultan a las
comunidades para ejercer sus derechos.71
ARTICULO 3.Naturaleza. Esta Ley es de orden público y de aplicación general, y
rige los procesos de descentralización del Organismo Ejecutivo.
ARTICULO 4.Principios. Son principios orientadores del proceso y de la política de
descentralización del Organismo Ejecutivo, los siguientes:
1. La autonomía de los municipios;
2. La eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos;
3. La solidaridad social;
4. El respeto a la realidad multiétnica, pluricultural y multilingüe de Guatemala;
71
Opiniones en base a las entrevistas dirigidas al Consejo Comunitario de Desarrollo COCODE del Barrio el
Norte del municipio de San Andrés, del departamento de Petén.
70
5. El diálogo, la negociación y la concertación de los aspectos sustantivos del
proceso;
6. La equidad económica, social y el desarrollo humano integral;
7. El combate y la erradicación de la exclusión social, la discriminación y la pobreza;
8. El restablecimiento y conservación del equilibrio ambiental y el desarrollo humano;
y,
9. La participación ciudadana.
Los principios enumerados anteriormente tienen como fin que la administración
descentralizada se cumpla a cabalidad por mandato constitucional ya que con ello la
administración pública cumpliría con su objetivo, que es el bien común o bienestar
general para toda la población guatemalteca.
ARTICULO 5. Objetivos. La descentralización del Organismo Ejecutivo tendrá los
siguientes objetivos:
1. Mejorar la eficiencia y eficacia de la Administración Pública;
2. Determinar las competencias y recursos que corresponden al Organismo Ejecutivo
que se transferirán a las municipalidades y demás instituciones del Estado;
3. Universalizar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios básicos que se
prestan a la población;
4. Facilitar la participación y control social en la gestión pública;
5. Fortalecer integralmente la capacidad de gestión de la administración pública local;
6. Fortalecer la capacidad de los órganos locales para el manejo sustentable del
medio ambiente;
7. Reforzar la identidad de las organizaciones comunales, municipales,
departamentales, regionales y nacionales;
8. Promover el desarrollo económico local para mejorar la calidad de vida y erradicar
la pobreza; y,
71
9. Asegurar que las municipalidades y demás instituciones del Estado cuenten con
los recursos materiales, técnicos y financieros correspondientes, para el eficaz y
eficiente desempeño de la competencia en ellos transferida.
ARTICULO 17. Participación de la población. La participación ciudadana es el
proceso por medio del cual una comunidad organizada, con fines económicos,
sociales o culturales, participa en la planificación, ejecución y control integral de las
gestiones del gobierno nacional, departamental y municipal, para facilitar el proceso
de descentralización.
ARTICULO 18. De las organizaciones comunitarias. Las organizaciones
comunitarias reconocidas conforme a la ley, de igual manera podrán participar en la
realización de obras, programas y servicios públicos de su comunidad, en
coordinación con las autoridades municipales.
La trilogía de leyes vigentes antes consultadas son base legal para ejercer la
participación ciudadana dentro del municipio, pero para ejercer dicha participación
se necesita: 1). Voluntad, la cual consiste en participar sin buscar beneficios
personales, sino colectivos, o sea beneficios para todo el municipio o todo el barrio,
2). Estar informados, ya que se debe conocer los derechos y deberes, el plan o
estrategia del municipio. 3). Estar organizados, ya que una sola persona tendrá
menos influencia que junto a todo el municipio o barrio. Además, que ante los
problemas, se necesita del apoyo de todos y todas para encontrar la mejor solución;
estos son elementos importantes para ejercer participación ciudadana dentro del
municipio.
Las actuaciones del gobierno municipal frente a la ciudadanía que ejerce
participación ciudadana; debe someterse a las leyes, eso significa que todas sus
acciones deben ser conforme a lo que las leyes preceptúan, particularmente como
72
máxima norma de un país, la Carta Magna o Constitución Política de la República de
Guatemala, y como normas ordinarias la Ley de consejos de desarrollo Urbano y
Rural, el Código municipal, y Ley de Descentralización, ya que estas leyes regulan la
participación de la población en las decisiones que toman el gobierno Municipal.
Debe ser transparente, eso significa que el gobierno municipal debe brindar la
información adecuada que permita a las/os ciudadanas (os) participar activamente en
el desarrollo del municipio. Para eso debe divulgar el plan de Desarrollo, el plan de
inversión, el presupuesto y todas aquellas decisiones que tome el consejo municipal.
El gobierno municipal también debe garantizar que los espacios para la participación
ciudadana funcionen adecuadamente, y que no excluyan a ningún ciudadano ni a
ninguna organización, asociación o cualquier otro grupo de ciudadanos que ejerzan
su derecho de participación ciudadana dentro del municipio.
El gobierno municipal debe tomar decisiones democráticas eso significa que en todo
proceso de toma de decisiones el gobierno municipal debe favorecer la participación
ciudadana, particularmente cuando sean decisiones que impactaran de forma directa
la vida de dicha población.
3.6 Causas que impiden la Participación Ciudadana
Es también necesario precisar los elementos que vulneran la experiencia
organizativa del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural del municipio.
Sólo a partir de una clara conciencia respecto de sus debilidades se podrán
implementar estrategias tendientes al fortalecimiento de estos aspectos e ir
garantizando la sostenibilidad del proceso participativo.
73
Algunas de estas limitantes son externos al municipio, de tipo estructural como la
exclusión social, la pobreza, el carácter racista con que se ha ido consolidando el
Estado, etcétera. Entre ellos algunos elementos pertenecen al ámbito político general
del país, por ejemplo, el autoritarismo en el ejercicio del poder, el establecimiento de
redes clientelares o la politización.
3.7 Causas internas
- La gestión comunitaria reducida a la infraestructura física,
- el debilitamiento del Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE).
- la ausencia de participación de la mujer a todos los niveles y
- los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE) desconocen las leyes que
facultan su derecho de participación ciudadana.
- La polarización ideológica o partidaria;
- La ausencia de una auténtica autonomía municipal.
- Los resabios de autoritarismo, por las autoridades locales o nacionales y el
patrón del paternalismo de parte de la población que espera le resuelvan sus
problemas sin decidirse a tomar sus propias iniciativas.
- La falta de comunicación permanente entre las autoridades y los ciudadanos, lo
que no contribuye a crear un clima de confianza mutua.
- Desconocimiento de los derechos consagrados dentro de nuestras normas
jurídicas.
- Desinformación de como ejercer participación ciudadana y
- Desinterés social por parte de algunos sectores que si saben y están
informados pero tienen apatía para involucrarse dentro de la administración y
gestión municipal.
74
3.8 Causas externas
Dentro de las causas externas están los propios de la estructura del país y de las
características del sistema político guatemalteco.
- Inconsistencia institucional e inestabilidad jurídica
- Evento electoral y cambio de autoridades de gobierno.
- Vulnerabilidad del Sistema de Consejos de desarrollo urbano y rural a ser
politizado.
- La exclusión social y la pobreza
- El autoritarismo en el ejercicio del poder.
- La politización.
- El clientelismo.
3.9 Formas de participación ciudadana
Para comprender ampliamente se presenta a continuación las Formas de
participación ciudadana.
• La participación representativa, propicia que la población organizada tenga
voz en la elaboración de un proyecto y asegurar su sostenibilidad. Este es un
mecanismo efectivo por medio del cual la gente puede hacerse oír y expresar
sus propios intereses;
• La participación transformativa, que busca el empoderamiento. Está basada
en una experiencia práctica de participación, en el análisis de opciones en la
toma de decisiones y en la lucha colectiva contra la injusticia. Busca la
transformación de una situación, conduce a la toma de conciencia sobre las
causas de la pobreza y sus razones, propicia la confianza en las capacidades
propias de la incidencia e implica una dinámica continua que va cambiando la
realidad del pueblo y posibilita la apropiación del mismo.
75
• Participación informativa, esta consiste al acceso que tiene la ciudadanía a
información transparente y fluida sobre el manejo de los asuntos públicos a
nivel local. Estos asuntos pueden ser tan diversos como presupuestos,
proyectos que desarrollan la municipalidad, la consideración de ordenanzas o la
gestión de servicios municipales. La información es un prerrequisito para que la
ciudadanía pueda emitir opinión o tomar decisiones en forma consciente y
responsable.
• Participación consultiva, está relacionada con las oportunidades que ofrece la
municipalidad, para que las personas y sus organizaciones puedan emitir su
opinión o posición con relación a las decisiones que de una u otra manera,
afectarán sus vidas o sus trabajos. Esta participación puede darse a través de
cabildos abiertos, reuniones con las directivas comunales, sesiones abiertas de
gobiernos municipales.
• Participación resolutiva, esta consiste en las posibilidades de la ciudadanía
de intervenir directamente en la toma de algunas decisiones de la
municipalidad, que por su importancia excepcional para el municipio o la
comunidad, son compartidas o delegadas a la ciudadanía, por el gobierno local
como la consulta ciudadana o el plebiscito.
• Participación ejecutiva, busca el involucramiento voluntario de la ciudadanía
en la ejecución de resoluciones, iniciativas y proyectos que promueve la
municipalidad. Este es un campo sumamente amplio, que generalmente, ha
sido empleado para solicitar a las comunidades pobres contrapartidas en
términos de trabajo para la realización de obras municipales. Ofrece sin
embargo, posibilidades más amplias como la vigilancia en el cumplimiento de
algunas leyes municipales y la congestión de bienes o servicios municipales.
• Auditoría Social y la Rendición de Cuentas, son dos caras de la misma
moneda y tiene que ver con las posibilidades que la municipalidad ofrece a la
ciudadanía, para que ésta fiscalice las formas como sus representantes y
76
funcionarios públicos, hacen uso del poder político y los recursos que ellos les
han transferido.
Estas formas de participación ciudadana mencionadas, efectivamente abren un
conjunto de posibilidades para la participación de la población en los procesos de
desarrollo municipal. El concepto de participación ciudadana hace referencia a: La
relación que se establece entre la ciudadanía y el Estado, sus instituciones
descentralizadas y autónomas, buscando que esta interacción produzca por un lado
organizaciones del Estado más democráticas, eficaces, eficientes y transparentes; y
por el otro, una ciudadanía más responsable, cooperativa y comprometida con el
desarrollo local y nacional.
La participación ciudadana se propone para tratar de comprender el peso que lo
político partidario ha tenido en el devenir del sistema de consejos de desarrollo.
Además, para tratar de clarificar dónde se encuentran las limitaciones que los
integrantes de Consejos comunitarios de Desarrollo (COCODE), Consejos
Municipales de Desarrollo Urbano y Rural (COMUDE) y gobiernos municipales tienen
para sobrepasar las prácticas clientelares y antidemocráticas que caracterizan sus
relaciones políticas a nivel municipal.
77
CAPÍTULO IV
LA AUDITORÍA SOCIAL
4.1 Antecedentes
Las iníciales manifestaciones de auditoría se ubican muy atrás en el tiempo, existe
evidencia de que alguna especie de auditoría se practicó en tiempos remotos. El
hecho de que los soberanos exigieran el mantenimiento de las cuentas de su
residencia por dos escribanos independientes, pone de manifiesto que fueron
tomadas algunas medidas para evitar desfalcos en dichas cuentas. A medida que se
desarrolló el comercio, surgió la necesidad de las revisiones independientes para
asegurarse de la adecuación y finalidad de los registros mantenidos en varias
empresas comerciales.
La auditoría como profesión fue reconocida en Gran Bretaña por la Ley de
sociedades en 1862, en la que se establecía la conveniencia de que las empresas
llevaran un sistema contable y la necesidad de que efectuaran una revisión
independiente de sus cuentas. La profesión del auditor se introdujo en los Estados
Unidos de América hacia 1900 y años más tarde en América Latina.
En esta época que la ubicamos en la segunda mitad del siglo XIX, los objetivos de la
auditoría eran fundamentalmente dos: la detección, prevención de fraudes, y
prevención de errores.
Hasta inicios del siglo XX el trabajo de los auditores se concentraba principalmente
en el balance que los empresarios tenían que presentar a sus banqueros en el
momento que decidían solicitar un préstamo. Fue a partir de 1900 cuando la
auditoría o contaduría pública como se le llamaba en los Estados Unidos de América,
se le asignó el objetivo de analizar la rectitud de los estados financieros. Después de
esta fecha la función del auditor como detective fue quedando atrás y el objetivo
78
principal del trabajo pasó a ser la determinación de la rectitud o razonamiento con la
que los estados financieros reflejan la situación patrimonial y financiera de la
empresa, así como el resultado de las operaciones; tales actividades a cargo de la
auditoría financiera que fue la pionera en este campo.
Con el devenir del tiempo y en una época más reciente surge la:
- auditoría operacional o de gestión;
- auditoría gubernamental; y la
- auditoría administrativa.
En los últimos tiempos surgen auditorías más específicas, como:
- auditoría social,
- auditoría informática y
- auditoría ambiental.72
Desde la década temprana del siglo XX se conoce el término de auditoría social pero
el mayor desenvolvimiento ocurre, en el presente siglo XXI. El desarrollo de la
auditoría social en los últimos años ha resultado en ampliación del beneficio que
ofrece, convirtiéndose en un medio para el fortalecimiento de la democracia y la
lucha contra la corrupción en la administración y gestión pública. Es por ello que se
puede decir con propiedad que además de evaluar, medir y controlar la gestión
social, busca hacerlo sobre la gestión política y de administración pública. Incluye de
tal manera, la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil en la
auditoría de la gestión pública y se le denominó social, por originarse desde la
población.
La auditoría social va más allá de la simple auditoría financiera y contable. Esta
incluye planes, estrategias, proyectos, políticas, procedimientos y practicas ejercidas
72
TENI CACAO, Franklin Enrique. Tesis “La importancia de ejercitar la auditoría social como medio
de control ciudadano para transparentar la gestión de la administración pública”, Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala, marzo de 2008.
79
por la organización o institución auditada. Revisa el sistema de información,
contratos y programas, estructura y funcionamiento de las unidades
organizacionales, sus productos y servicios, además de los estados financieros,
cumplimiento de leyes y regulaciones. De este ejercicio, total o parcial, debe resultar
un producto con propuestas de mejoramiento institucional.
La auditoría social entendida de tal manera, con cuyos resultados mejora sus
procedimientos y actuación, se considera como un componente importante en varios
ambientes.73
La auditoría social es creada principalmente para reducir la corrupción, los abusos de
autoridad, el mal servicio público, la democratización política y logra fortalecer la
gobernabilidad y manifestar la transparencia y los valores que prevalecen en los
actos colectivos. En la medida que hay mejor rendición de cuentas, claridad de las
reglas, disponibilidad, acceso a la información y participación en los asuntos de
interés colectivo y honradez. Si no existe una combinación adecuada de estos
factores no podemos referirnos al pleno goce de la democracia en un país ya que al
hablar de democracia debe haber auditoria social como una herramienta de
participación ciudadana en el combate a la corrupción en la administración y gestión
municipal, como ciudadanos del municipio debemos hacer valer nuestros derechos
pidiendo o solicitando a los funcionarios municipales sobre el proceso de
administración y gestión dentro del municipio.
Los funcionarios están obligados legalmente a otorgar la información solicitada por la
población ya que debemos tomar en cuenta que los funcionarios son personas a
quienes se les ha delegado la facultad de administrar y el pueblo ha depositado la
confianza en ellos pero cuando la población percibe que los recursos no están siendo
73
OSCAR ÁVILA,, Marlín. II Congreso Centroamericano de Profesionales Universitarios, Conferencia
sobre Auditoría Social, Tegucigalpa, Honduras 16 y 17 de Agosto de 2002.
80
invertidos y le están dando mal uso, entonces, es cuando se debe poner en
movimiento dichos derechos.
Evolución de la auditoria social en América latina
En América Latina se han realizado esfuerzos concretos en relación a la temática de
auditoría social, siendo estos:
- La Cumbre de desarrollo social, realizada en Dinamarca en 1995. En esta los
jefes de Estado y gobierno de la región americana, suscriben declaración y
delinean planes de acción que incluyen de forma destacada la lucha contra la
corrupción.
- La IV Conferencia mundial de la mujer, realizada en Beijing, China 1995, se
suscribe declaración a favor de la lucha contra la corrupción, búsqueda de
equidad de género y la transparencia de las democracias.
En la escena internacional existe una organización denominada Transparencia
Internacional, -TI- que realiza acciones de monitoreo de congresos, realiza estudios
sobre cuánto cuesta la corrupción, revisa los presupuestos de los distintos Estados.
En diversos países de América Latina se han implementado procesos de auditoría
social, basados en los Convenios Internacionales y sus legislaciones internas, tal es
el caso de Costa Rica, Perú, Argentina, Venezuela, entre otros.
Con la aprobación de la trilogía de leyes viene a sustentar las prácticas de auditoria
social como un herramienta de participación ciudadana en el combate a la corrupción
en la administración y gestión dentro de los 5 niveles (Nacional, regional,
departamental y comunitario).
En Guatemala se han realizado esfuerzos concretos en relación a la temática de
auditoría social, siendo estos:
- La promulgación de la Constitución Política de la República de Guatemala de
1,985;
81
- La firma de los Acuerdos de Paz firme y duradera en 1,996.
- La promulgación de la ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
- El Código Municipal.
- Ley General de Descentralización.
- Ley de Desarrollo Social.
El ejercicio de auditoría social se debe practicar en todos los niveles de la
administración y gestión pública, con los servicios que presta el Estado se agudizan
o minimizan planteándose al mismo tiempo condiciones favorables para la
profundización de la democracia.
El inicio del proceso de transición hacia la democracia en Guatemala ha coincidido
con una época de creciente desigualdad y exclusión social, dándose un
distanciamiento entre pobres y ricos. A la vez un deterioro en las instituciones del
Estado, las que han perdido credibilidad debido a la creciente corrupción, falta de
eficiencia en la prestación de servicios públicos, incumplimiento de leyes,
reglamentos, clientelismos, entre otros.
La legislación vigente es la base y sustento para que la sociedad civil realice
auditoría Social siendo una herramienta de participación ciudadana en el combate a
la corrupción en la administración y gestión municipal. Por tal razón la sociedad
debe auditar para poner en movimiento las leyes y acuerdos vigentes en Guatemala
pero si la población no ejerce su derecho, entonces, no tendría ningún sentido dichos
derechos, por eso urge la participación ciudadana activa dentro de la administración
y gestión municipal para evitar que los funcionarios públicos municipales hagan mal
uso de los recursos económicos que le pertenecen al municipio, que es un problema
del siglo XXI.
82
Las municipalidades actualmente son espacios para enriquecer a un grupo del sector
de la población sin que las comunidades vean avances de desarrollo local sino solo
avance de pocas familias que se adueñan del municipio teniendo la riqueza
concentrada en su poder, siendo un retroceso para las comunidades, el desarrollo
humano local y un retroceso a la democracia participativa, por tal razón dentro de
presente investigación se da respuesta sobre las cusas que provocan la carencia de
auditoría social, siendo esté una herramienta de participación ciudadana regulada
dentro de nuestras leyes guatemaltecas.
4.2 Etimología de la palabra Auditoría
La palabra auditoría proviene del vocablo latino “audire” que significa “oír” o
“escuchar” de esta forma auditor podría ser etimológicamente “oidor”, “oyente” o
“alguien que escucha”; en el pasado los auditores no realizaban registros de libros o
estados sino que más bien juzgaban la verdad o la falsedad de los casos que se les
presentaban oyéndolos.
4.3 Definición
La Auditoría social es una actividad pública en la cual tenemos el derecho de pedir
rendición de cuentas sobre el desarrollo de un proyecto, plan o política, o reportar
sobre el desempeño de las funcionarias o funcionarios públicos.74
El concepto brindado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
(USAID), indica que la Auditoría Social es un “mecanismo de control social cuyo
objetivo es promover una gestión pública más transparente y responsable ante la
74
PROGRAMA DE CAPACITACIÓN PARA MUJERES EN LOS CONSEJOS DE DESARROLLO
URBANO Y RURAL. Manual de Auditoría Social Antídoto Contra la Corrupción, con el apoyo se la
secretaria presidencia de la mujer, Gobierno de Guatemala y foro nacional de la Mujer. Falta pág.7
83
ciudadanía, fortaleciendo, de esta forma la confianza entre la sociedad y el gobierno
generando con ello mayor grado de legitimidad en las instituciones públicas”.75
Otro concepto, elaborado por la Coordinadora Sí Vamos por la Paz (COVAPAZ),
señala que la auditoría social es “un mecanismo valioso para dar mayor, eficacia,
eficiencia, transparencia y probidad a la gestión pública, que apoya el desarrollo de
valores renovados para la promoción de una nueva cultura política de participación”76
De la misma forma el Instituto de Investigación y Autoformación Política en
Guatemala (INIAP) señala que la auditoría social es una práctica fundamental “para
lograr el cambio modernizador en la interacción ciudadano-gobernante, además de
que permite incrementar las posibilidades de tener una sociedad participativa y con
características tales como, el liderazgo y responsabilidad social inmersas”.77
La trabajadora social, especialista en Gerencia del Desarrollo Humano, Mery
Gallego, define que la Auditoría Social es la estrategia que permite a las
organizaciones sociales evaluar, medir y controlar, con fines de mejoramiento
progresivo, la gestión de lo social.78
Según Rony Linares, asesor jurídico, en términos legales, la auditoría social es un
proceso en el cual la población ejerce el derecho de petición a través de la rendición
de cuentas por parte de las autoridades y funcionarios públicos, (quienes informan
sobre) lo que están haciendo y cómo lo están haciendo en nombre del pueblo,
teniendo la obligación de dar respuesta, reduciendo y previniendo la corrupción.
75
USAID. (2006) “Auditorías Sociales en Guatemala y Perú: Lecciones Aprendidas” pág. 9
76RODRÍGUEZ, Alicia (COVAPAZ), “Hacia el Empoderamiento Social, Manual Ciudadano de Auditoría
Social”. Tercera Edición, Guatemala P. 3, año 2004.
77MENÉNDEZ, Ana Matilde. tesis “la auditoría social como mecanismo para el cumplimiento de la
convención interamericana contra la corrupción en Guatemala”, Escuela de Ciencia Política,
Universidad de San Carlos de Guatemala, Noviembre 2007.
78El Balance Social como Herramienta de Auditoría Social Organizacional, Mery Gallego, pag.28.
84
Todas las definiciones anteriores coinciden, ya que se indica que es un medio de
control que ejerce la sociedad con el fin de que los funcionarios públicos realicen su
Administración y gestión de forma clara y sin actos de corrupción con el fin de que
velen por el bien común de la población y los recursos económicos sean utilizados de
la manera correcta, fortaleciendo de esta manera la cordialidad entre la sociedad y
los funcionarios públicos, produciendo con esto la confianza en los funcionarios que
dirigen las instituciones públicas.
La auditoría social es una herramienta muy importante que debe utilizar la población
para seguir, alertar, supervisar y darle un estricto seguimiento de las decisiones que
toman los funcionarios públicos a nivel local, ya que ellos únicamente son los
representantes del pueblo para administrar los recursos dentro del municipio y no
pueden utilizar esos recursos para beneficio personal, familiar o personas afines a su
partido político de lo contrario el funcionario estaría incurriendo en delitos y eso es lo
que debe vigilar la población para que no despilfarren los recursos económicos del
pueblo y le brinden los servicios públicos a la población de manera integral.
Por tal razón, la auditoría social contribuye a perfeccionar la administración pública,
aumentar su eficiencia, la eficacia en los resultados y también fortalecer el
involucramiento de la población en los asuntos públicos y en la toma de decisiones y
así evitando que la corrupción se geste dentro de la administración municipal.
4.4 Características
La auditoría social cuenta con las siguientes características y con lo cual promueve el
desarrollo y modernización de las herramientas de control social.
- Apoya el desarrollo de la ciudadanía, es decir, proporciona nuevas capacidades
y habilidades para que la ciudadanía logre sus derechos.
85
- Propicia el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática; contribuyendo a
que exista diálogo y que se propicie la gobernabilidad del país, en donde se
presenta la auditoria.
- Promueve eficacia, eficiencia, transparencia y probidad en la gestión pública;
pues ayuda a garantizar que los recursos pagados o aportados por la
ciudadanía se utilicen apropiadamente.
- Fortalece consensos y diálogo al interior de la sociedad y de la sociedad con el
Estado; ayuda a que exista más y mejor comunicación entre los distintos
sectores de la sociedad y los funcionarios, con lo cual se armoniza la
comunicación entre gobernados y gobernantes.
- Transparencia en la información pública; lo que implica el acceso de cualquier
persona a la información sobre asuntos del Estado.
- Promueve y fomenta la organización social; pues permite que las personas se
organicen de mejor manera para encontrar las soluciones a sus problemas
como comunidad.
- Promueve y apoya el desarrollo económico y social; al haber transparencia en
la gestión pública se da como consecuencia que las comunidades logren su
desarrollo, pues permite que haya más recursos y que los mismos sean
utilizados en los sectores en los cuales la población los necesita.
- Metodología flexible: puede ser utilizada en todo tipo de acciones y problemas
que deseen auditarse.79
- Velar por el adecuado funcionamiento de la administración pública; por la
transparencia y eficacia en todos sus actos.
- Solicitar y obtener información sobre los proyectos, planes y acciones
concernientes a la inversión pública, las fuentes de inversión y la ejecución de
presupuestos destinados al bien público o colectivo.
79
MORALES CARRERA, Zully Zujeith. Tesis “Oportunidades, riesgos y proyecciones de la Auditoria
social en Guatemala; experiencia de la comisión de auditoria social en el municipio de Livingston del
departamento de Izabal”. Universidad de San Carlos de Guatemala Escuela de Ciencia Política Área:
sociología. Ciudad de Guatemala, Marzo 2008. pág. 21 y 22.
86
- Coordinar con las instancias gubernamentales, privadas, locales, nacionales e
internacionales el intercambio de información confiable y clara, para lograr
evaluar los resultados de los proyectos y programas de interés público.
- Contribuir al buen gobierno local, regional y nacional, estimulando a los
gobernantes al cumplimiento transparente de sus funciones y sus promesas de
campaña y a mantener su legitimidad de autoridad y gobernante. 80
- Son un medio de participación activa de la ciudadanía.
- Levanta la auto estima de la ciudadanía al obtener los medios idóneos de
hacerse escuchar, tanto en la queja, en la protesta, como en la propuesta.
- Llena los espacios no cubiertos por los entes contralores del Estado.
- Son un complemento de investigación, evaluación y control para los entes
contralores del Estado.
- Con una visión integradora, contribuyen al mejoramiento económico, social y
político de las comunidades.
- Fortalecen las organizaciones de la sociedad civil.
- Contribuyen al fortalecimiento de la democracia y la gobernabilidad. 81
Las características antes mencionadas son importantes para comprender que es la
auditoría social, hasta dónde se extiende y sus beneficios a la población ya que
apoya el desarrollo a las comunidades propiciando el fortalecimiento de los derechos,
la gobernabilidad democrática, fomenta la organización social. Promueve eficacia,
eficiencia, transparencia y probidad en la gestión pública ayuda a que las tasas y
arbitrios sean utilizados de la forma correcta dentro del municipio buscando el bien
común.
81
ÁVILA MARLÍN, Oscar. II Congreso Centroamericano de Profesionales Universitarios. Conferencia
sobre Auditoría Social, Tegucigalpa, Honduras 16 y 17 de Agosto de 2002.
87
4.5 Fundamentos legales de la Auditoría social.
En la legislación guatemalteca contamos con un cúmulo de leyes que contemplan la
auditoría social como un derecho de los ciudadanos; como norma superior la
Constitución Política de la República de Guatemala, y como leyes ordinarias la Ley
de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Decreto 11-2002, Código Municipal
Decreto 12-2002, Ley General de Descentralización Decreto número 14-2002 y ley
de Desarrollo Social Decreto número 42-2001. Es por estas leyes que la auditoría
social no es una práctica arbitraria sino un derecho de los ciudadanos y ciudadanas.
No es posible iniciar un análisis del marco jurídico en materia de auditoría social, sin
abordar en principio a la Ley Suprema guatemalteca, es decir la Constitución Política
de la República de Guatemala, promulgada el 31 de mayo de 1,985 que establece lo
siguiente:
4.6 Fundamento constitucional de la auditoría social.
La Constitución Política de la República de Guatemala en su artículo veintiocho y
treinta preceptúa claramente.
Artículo 28.- Derecho de petición.
Los habitantes de la República de Guatemala tienen derecho de dirigir, individual o
colectivamente, peticiones a la autoridad, la que está obligada a tramitarlas y deberá
resolverlas conforme a la ley.
En materia administrativa el término para resolver las peticiones y notificar las
resoluciones no podrá exceder de treinta días…
El derecho de petición consiste, en la facultad que tienen todos los gobernados o
administrados de un Estado para dirigirse a las autoridades públicas formulando una
solicitud en la cual se exponen opiniones, informes, demandas o quejas y el plazo
88
máximo que establece la constitución para que el funcionario conteste es de 30 días
hábiles.
En conclusión, el derecho de petición es la libertad de acción de la persona frente a
los órganos de gobierno.
Doctrinariamente pueden distinguirse tres clases de peticiones, las cuales son: 1) La
petición- queja, tiene por objeto poner en conocimiento de la autoridad competente
una irregularidad o una arbitrariedad que haya sido cometida por alguna autoridad
inferior, con objeto de que se sancione o corrija al responsable. 2) La petición-
manifestación, esta tiene por objeto dar una información o expresar un deseo a la
autoridad competente, a fin de que se tomen ciertas medidas de carácter individual o
colectivo, 3) La petición-demanda, esta consiste en que se dirige fundamentalmente
a las autoridades jurisdiccionales con objeto de solicitar del Estado el reconocimiento
de un derecho que según el peticionario le ha sido violado o amenazado por alguien
o para pedir el simple restablecimiento de la legalidad quebrantada por un acto
administrativo.
Por lo antes expuesto podemos afirmar que el derecho de petición es la facultad que
tienen los ciudadanos para involucrarse dentro la administración y gestión municipal
requiriendo información en relación a la utilización recursos económicos con el fin de
evitar la corrupción dentro de la administración pública municipal ya que la
ciudadanía fiscalizaría el que hacer de los administradores públicos locales.
Artículo 30.- Publicidad de los actos administrativos.
Todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen derecho a
obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que
soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate
89
de asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados
por particulares bajo garantía de confidencia.
El Artículo anterior, establece solamente dos excepciones, en materia de asuntos de
índole militar y en relación a asuntos diplomáticos en los cuales se vea
comprometida la seguridad nacional.
En ese sentido, toda la información que no corresponda a estas salvedades, es
pública y puede ser requerida por cualquier ciudadano sin necesidad de que éste
labore para algún órgano de control del Estado.
Sin embargo, lo que respecta puede suceder que, la constitución sea libre y que el
ciudadano no lo sea; siendo libre el ciudadano no lo sea la constitución. En tales
casos, la constitución será libre de derecho y no de hecho; el ciudadano libre de
hecho y no de derecho.82
4.7 Fundamento de las leyes ordinarias de la auditoría social
Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002.
Igualmente importante es la Ley de Consejos de Desarrollo, al cumplir con
estipulaciones contenidas en la Constitución Política de la República de Guatemala,
que toma como marco de referencia los compromisos asumidos a raíz de la firma de
los Acuerdos de Paz, que se convierte en un instrumento enfocado directamente al
desarrollo de los derechos constitucionales de los guatemaltecos, para el
funcionamiento adecuado de la democracia participativa, evidenciando que los
receptores de las políticas, programas, procesos de planificación y proyectos, deben
tener injerencia para validar todo aquello que los afectará directamente en su modus
vivendi.
82
MONTESQUIEU. Del Espíritu de las Leyes, editorial Jurídica Salvadoreña, El Salvador, 3ª.
Edición, enero 2011.pag. 127
90
La Ley de Consejos de Desarrollo define para cada uno de los niveles del sistema
funciones relacionadas con la Auditoría Social que son:
- Hacer referencia a que los ciudadanos y ciudadanas deben ir detrás de las
obras públicas, políticas, planes, programas y proyectos que estén en proceso
de ejecución con el fin de comprobar o examinar la realidad y estimar, apreciar,
calcular el valor de lo invertido y su estricto cumplimiento, con el fin de que todo
lo que se figure en documentos sean verídicos.
- La ciudadanía debe tener conocimientos en relación a la suma total de lo ya
invertido y de lo que se está invirtiendo públicamente para cada nivel del
sistema de consejo (Nacional, Regional, Departamental, Municipal y
comunitario) para el año fiscal siguiente, provenientes del proyecto del
Presupuesto General del Estado.
- Hacer referencia a que debe tener conocimientos y anunciar o dar información
acerca del gasto presupuestario de pre inversión e inversión pública del año
fiscal anterior.
- Las personas que forme parte de los consejos de desarrollo tienen la facultad
de informar a las autoridades que corresponda, el cargo de los funcionarios
públicos con responsabilidad sectorial.
Código Municipal Decreto 12-2002
El Código Municipal, establece algunas conductas a seguir como parte de las
responsabilidades y derechos de los habitantes de todo municipio del país, entre los
cuales destaca los siguientes artículos. El Código Municipal en su Artículo 17.
Establece los siguientes derechos:
h) Integrar la comisión ciudadana municipal de auditoría social.
j) Participar en las consultas a los vecinos de conformidad con la ley.
ARTICULO 62. Derecho a ser informado. Todos los vecinos tienen derecho a
obtener copias y certificaciones que acrediten los acuerdos de los concejos
91
municipales, sus antecedentes, así como consultar los archivos y registros
financieros y contables, en los términos del artículo 30 de la Constitución Política de
la República.
Esté artículo destaca el derecho a solicitar información o bien, el acceso a
documentos financieros y contables con respeto a lo que establece la Constitución
Política de la República de Guatemala.
Establece además, el Código Municipal en el artículo 135, que para hacer posible la
auditoría social, el concejo municipal compartirá, cada tres meses con el consejo
municipal de desarrollo (COMUDE), la información sobre el resultado de ingresos y
egresos del presupuesto municipal. La misma información deberá estar a disposición
de las comunidades...
También, el artículo 139, manda que las oficinas, registros, documentos y
expedientes existentes en la comuna, son públicos y pueden ser examinados o
consultados por cualquier persona...
DECRETO NÚMERO 14-2002 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA. LEY
GENERAL DE DESCENTRALIZACIÓN
Otro instrumento valioso que señala la finalidad de la auditoría social es la Ley
General de Descentralización.
ARTICULO 2. Concepto de Descentralización. Se entiende por descentralización el
proceso mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las
municipalidades y demás instituciones del Estado, y a las comunidades organizadas
legalmente, con participación de las municipalidades, el poder de decisión, la
titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para la
aplicación de las políticas públicas nacionales, a través de la implementación de
92
políticas municipales y locales en el marco de la más amplia participación de los
ciudadanos, en la administración pública, priorización y ejecución de obras,
organización y prestación de servicios públicos, así como el ejercicio del control
social sobre la gestión gubernamental y el uso de los recursos del Estado.
El artículo anterior preceptúa, en relación a la descentralización, el proceso de
transferir y el poder de decisión que debe existir dentro de la administración pública
con el fin de que los servicios públicos lleguen de manera inmediata y priorizada
hacía las comunidades, por ello están los municipios como espacios de participación
ciudadana para que se involucren dentro de la administración y gestión municipal.
ARTICULO 18. De las organizaciones comunitarias. Las organizaciones
comunitarias reconocidas conforme a la ley, de igual manera podrán participar en la
realización de obras, programas y servicios públicos de su comunidad, en
coordinación con las autoridades municipales.
ARTICULO 19. Fiscalización social. Las comunidades organizadas conforme a la ley,
tendrán facultad para realizar la auditoría social de los programas de
descentralización que se ejecuten en sus respectivas localidades y en los que tengan
participación directa, ya sean en el ámbito municipal, departamental, regional o
nacional. En caso necesario, se solicitará a la Controlaría General de Cuentas la
práctica de la auditoría que corresponda, cuyos resultados deberán ser informados
dentro del plazo de treinta días, contados a partir de la fecha en que ésta concluya.
La Ley General de Descentralización tiene como finalidad otorgar facultades o el
poder de decisión política y administrativa del gobierno central hacia entes
autónomos (municipalidades) caracterizados por una mayor cercanía y relación con
la población en cuanto a sus aspiraciones, demandas y necesidades lo que produce
espacios de participación necesarios para el desarrollo, fortalecimiento del sistema
93
democrático, y la delegación de competencias para implementar políticas públicas,
deben ser acompañadas de recursos y fuentes de financiamiento según los
acordados por mandato constitucional el 10% del presupuesto nacional y los
compromisos asumidos en los acuerdos de paz.
Por tales circunstancias ya mencionadas, es necesario que la población local del
Municipio de San Andrés Petén, realice auditoria social siendo esta, una herramienta
de partición ciudadana en el combate a la corrupción en la administración y gestión
municipal ya que si la población no realiza o no ejerce su derecho, los funcionarios
públicos municipales se sentirán libres de realizar actos arbitrarios y sin conciencia
social afectando directamente al municipio.
DECRETO NÚMERO 42-2001 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE
GUATEMALA. LEY DE DESARROLLO SOCIAL.
Artículo 5. Libertad.
Toda persona tiene derecho para decidir libre, responsable y conscientemente sobre
su participación en el desarrollo social del país, sobre su vocación laboral, sobre su
participación cívica y social y sobre su vida familiar y reproductiva. Para ejercer esta
libertad tiene derecho a recibir información oportuna, veraz y completa.”
El artículo 5 de la ley de desarrollo social, da la facultad para que la persona decida
libremente e involucrarse en el que hacer de la administración pública y ser un
ciudadano activo.
4.8 Reglamentos
Acuerdo gubernativo número 461-2002, Reglamento de la Ley de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural.
94
El reglamento de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, preceptúa en el
artículo 4 en relación a los objetivos específicos y dentro de ellos cabe resaltar el
inciso “b” el cual regula en que debe definir, y lograr que el organismo Ejecutivo,
apruebe los mecanismos de evaluación conjunta e interinstitucional del proceso de
formulación de las políticas públicas de desarrollo; y lograr la apertura de espacios
en las instituciones y órganos de la administración pública para la participación
ciudadana, en evaluación de dicha política y de la auditoría social en las ejecuciones
presupuestarias.
ARTICULO 44. Atribuciones. Además de las señaladas en la Ley, el Consejo
Municipal de Desarrollo tendrá las atribuciones siguientes:
Entre las atribuciones del consejo municipal de desarrollo Urbano y Rural
(COMUDE), hare énfasis en el inciso “C” el cual preceptúa. c) Hacer propicia la
auditoría social de la gestión pública, tanto del gobierno municipal como de las;
entidades del gobierno central con presencia en el municipio y, cuando sea oportuno,
proponer a la corporación municipal, al Consejo Departamental de desarrollo o a las
entidades responsables, medidas correctivas tal como lo indica el artículo 44 del
reglamento de la ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Acuerdo
Gubernativo número 461-2002; El Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Rural
debe favorecer y facilitar a la ciudadanía para que ejerza su derecho de auditar y así
involucrarse y ser medio vigilante para la efectiva utilización de los recursos
económicos y efectivo desarrollo de las comunidades mediante la correcta gestión
pública, ya que la participación ciudadana por medio de la auditoria social tiene como
beneficio en que los funcionarios públicos ejerzan su cargo propiciando el bien
común y no el interés particular.
Acuerdo Gubernativo Número 312-2002, Reglamento de la Ley General de
Descentralización.
95
ARTICULO 4. Criterios de eficiencia y eficacia de la descentralización: En la
prestación de los servicios que se presten en virtud de la descentralización del
Organismo Ejecutivo, sus objetivos tendrán especificados el grado de cumplimiento
que se espera alcanzar mediante la aplicación de los criterios siguientes:
i) Efectiva auditoria social sobre la gestión de los programas y proyectos
descentralizados; y,
j) Coordinación entre la administración pública central y municipal.
Nótese que el artículo que antecede es claro en preceptuar que la población tiene el
derecho de hacer auditoria social, por tal razón nada ni nadie puede limitarlo, por ello
podemos decir que la auditoria social es una forma efectiva de participación
ciudadana en el que hacer de la administración pública local con el fin de combatir la
corrupción en la administración y gestión municipal.
ARTICULO 13. Convenio. Las entidades destinatarias de competencias delegadas,
suscribirán junto a la autoridad responsable y el órgano correspondiente del
Organismo Ejecutivo, titular de la competencia originaria, un convenio que estipulará
por lo menos:
a) Normas que definan la supervisión técnica, asesoría, administración de la
gestión, participación de la comunidad de ser procedente, así como la
evaluación y seguimiento de la competencia.
Articulo 20 Participación ciudadana, desarrollo local y auditoría Social. Sin
perjuicio de los mecanismos establecidos legalmente para solicitar el rendimiento de
cuentas a sus autoridades, las asociaciones y los comités podrán dirigirse a los entes
destinatarios de competencias descentralizadas solicitando información sobre la
ejecución de planes y programas a fin de evaluar su cumplimiento de conformidad
con la ley y hacer las denuncias cuando corresponda ante los órganos competentes.
96
ARTICULO 21. Control. Los programas de trabajo y los presupuestos de las
competencias descentralizadas, deben expresar los objetos y resultados concretos
que se pretenden con los mismos, así como los medios e indicadores que permitan
verificar su logro, en función de la transparencia de administración pública, a manera
de facilitar la auditoria social.
De lo anterior se colige que el reglamento de la ley general de descentralización
regula en relación a la auditoría social teniendo como fundamento legal el espacio de
participación activa de la población con el fin de involucrarse en la administración
descentralizada, promoviendo el desarrollo a las comunidades locales y recónditas
de nuestro país quienes son los más vulnerables al estancamiento del desarrollo.
La administración descentraliza en esencia lo que persigue, es que la administración
y gestión pública lleve el desarrollo y crecimiento a todas las comunidades y así el
Estado cumpla con su finalidad fundamental que es el bien común o bienestar
general de la población. Con la descentralización administrativa se está más cerca y
contribuye a satisfacer las necesidades prioritarias de la población así como la
intervención del sector poblacional siendo entes fiscalizadores del que hacer de la
administración pública, evitando que personas con poder o influencias abusen del
mismo sin interesarles el bien común sino el interés particular o florezca el beneficio
personal, y con ello se despilfarra el factor económico y como consecuencia aumenta
la pobreza, desigualdad, injusticias, desnutrición crónica, corrupción, abuso de poder,
clientelismo político, enriquecimiento ilícito etc. Y lo que resulta es el estancamiento
del desarrollo de los pueblos.
97
CAPÍTULO V
LA AUDITORÍA SOCIAL COMO HERRAMIENTA PARA EL COMBATE A LA
CORRUPCIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN MUNICIPAL.
5.1 La Corrupción
Según el manual de auditoría social para comisiones ciudadanas de transparencia al
referirse al término, corrupción lo define como: El abuso de los derechos de un
funcionario público para beneficio propio. Es la realización de actos ilegítimos que
afectan los bienes y recursos públicos, con el fin de obtener un beneficio personal,
para familiares, amigos o correligionarios.
La auditoría social es una herramienta o mecanismo que debe utilizar la población,
para combatir la corrupción en la administración y gestión municipal, si la población
hace uso de la participación ciudadana que preceptúan las leyes vigentes y utiliza
esta herramienta que es la auditoría social, los funcionarios públicos municipales
tendrán que abstenerse de realizar actividades asociadas a la corrupción dentro de la
administración y gestión municipal.
Dentro de las actividades ilegales que los funcionarios pueden incurrir, se encuentran
los siguientes:
- Abuso de poder: Consiste en que los funcionarios venden sus poderes al
mejor postor, asignan los recursos y servicios de acuerdo a las ofertas recibidas
y reclaman injustificados.
- Comisiones y obsequios ilegales: Los funcionarios cobran un porcentaje
sobre los contratos del gobierno para adjudicarlos al mejor postor, o bien
reciben atenciones especiales por parte de las personas interesadas en ser las
adjudicatarias de los contratos gubernamentales. ver art 443 del código penal.83
83
TRANSPARENCIA INTERNACIONAL capítulo 9 (1996), Real Academia Española (1992), Seco et
al. (1999). Pág.198
98
98
- Evasión o fraude: Evasión total o parcial de los impuestos mediante el pago
ilegal a los funcionarios encargados de cobrarlos. También pueden darse
amenazas de los funcionarios de cargar impuestos adicionales si no se les paga
un soborno.
- Cohecho: Es el acto de sobornar, corromper con dádivas a cualquier
funcionario público para que, contra justicia o derecho, haga o deje de hacer lo
que se le pide. Ver art. 439 y 442 código penal.
- Nepotismo: Este consiste en que los funcionarios muestran un interés
desmedido en otorgar cargos públicos y prebendas a sus parientes.84
- Malversación de fondos: (artículo 447) consiste en que el funcionario o
empleado público, da el, patrimonio, dinero, recursos o efectos que tiene bajo
su deber administrar, un uso diferentes de aquel para el que estuviere
originalmente destinado (por ejemplo tener recursos para concluir hospitales y
se les use para comprar uniformes deportivos). La pena que se impone a este
delito aumenta el doble, si a consecuencia de la malversación se provoca un
daño o entorpecimiento al servicio público para recursos o caudales estuvieren
originalmente destinados.
- Concusión: (artículo 449) se da cuando un funcionario o empleado público,
directa o indirectamente o por actos simulados (es decir que aparentan algo,
pero tienen fines ocultos), se interesa (lucrativamente) en cualquier acto,
contrato u operación en que intervengan por razón del cargo que ocupa.
También se da cuando con propósito de ganancia o lucro, un funcionario o empleado
público trata de influir para obtener una resolución de cualquier autoridad para
obtener un dictamen que deba pronunciarse ante dicha autoridad.
84
ibíd. pág. 199
99
Por las razones expuestas, es necesario poner en práctica la herramienta de
auditoria social para combatir la corrupción que se gesta dentro de la administración
y gestión municipal ya que de lo contrario los funcionarios públicos municipales se
sentirían libres de actuar a su manera y antojo si la población no ejerce sus derechos
de participación ciudadana por medio de la auditoria social.
Las causas de la corrupción
Si hay corrupción es porque existen las condiciones que la permiten y las personas
que la fomentan. Se puede afirmar que sus principales causas son:
- Un sistema ineficiente, que la fomenta al no ejercer los controles necesarios
sobre los actos de los funcionarios públicos. Además, es un sistema que sólo
funciona por la ruta de la corrupción. Y todos lo saben y todos lo permiten.
- La politización de la administración pública, entendida como el manejo de lo
público en función de los intereses particulares de los partidos políticos.
- El clientelismo político, que se manifiesta en las dádivas, los favores, los
empleos y salarios expresamente asignados a los activistas de un partido, es
una de las expresiones más dañinas de la politización de la administración
pública.
- La impunidad, como producto de lo anterior, los responsables de actos de
corrupción no son castigados conforme a las leyes ni sancionados moralmente
por la sociedad, la impunidad que es parte integral del sistema, permite que la
corrupción siga creciendo.85
85
Manual de Auditoría Social para Comisiones Ciudadanas de Transparencia Primera edición: junio
de 2007. Pág. 12
100
Las consecuencias de la corrupción
- Profundiza la pobreza, al desconocer que los bienes del Estado son públicos y
pertenecen a toda la población, para dar paso al enriquecimiento ilícito de
algunas personas o grupos, la corrupción profundiza las desigualdades
sociales. Sin duda, es una de las principales causas de la pobreza y el atraso
de un país, pues el dinero de todos se desvía hacia fines particulares.
- Viola el ordenamiento jurídico, se esconde el abuso de la función pública, la
arbitrariedad y el desconocimiento del Estado de Derecho, atenta contra las
leyes que imperan en un país y se opone al interés público y al bienestar
común.
- Reduce la eficiencia de la administración pública y aumenta al gasto
gubernamental, desestimula el trabajo honesto, obstaculiza la prestación de
servicios públicos y los encarece además, aumenta al gasto de los gobiernos y
reduce sus ingresos. Cuando mediante el soborno, un ciudadano no paga los
impuestos que por ley le corresponden, el Estado deja de percibir ingresos que
podría destinar a mejorar la vida de sus habitantes. Por todo ello, la corrupción
distorsiona la economía de un país.
- Provoca desencanto político, la ciudadanía pierde la confianza en su gobierno,
en los partidos políticos y en la democracia como sistema.
La corrupción le resta legitimidad a las instituciones públicas y alimenta la violencia
social. Muchos analistas coinciden en que el creciente abstencionismo del electorado
obedece, entre otras causas, al desencanto ciudadano frente a la evidente
corrupción de los políticos.86
86
Ibíd. Pág. 13
101
5.2 Mecanismos para el monitoreo
Esto consiste en los indicadores cuantitativos y cualitativos que permiten monitorear
y evaluar los avances alcanzados. Estos indicadores se definen con base en los
compromisos del Estado.
La Auditoría Social va desde la fiscalización en el desempeño de funcionarios y
funcionarias públicas, hasta el monitoreo y evaluación de los planes, programas y
proyectos.
El monitoreo y la evaluación son herramientas de la Auditoría Social. La evaluación
se distingue del monitoreo porque ésta es posterior a la ejecución de un plan,
programa o proyecto, mientras que el monitoreo ocurre durante todo el proceso.
5.3 Monitoreo
El monitoreo consiste en dar seguimiento a un plan, programa o proyecto, para
asegurar que el producto esperado o la meta propuesta se logre en el tiempo
esperado.
El monitoreo incluye un conjunto de instrumentos diseñados con el fin de comparar y
controlar lo que se realizó con lo que estaba planificado. Por medio de la herramienta
de la Auditoría Social los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural se involucran en el
manejo transparente, la correcta administración de los recursos y la adecuada
ejecución de planes, programas y proyectos, el monitoreo y seguimiento evitan la
corrupción.
Existen tres áreas que se pueden monitorear las cuales son:
Área Técnica:
• Que el proyecto se realice con los medios materiales adecuados.
• Que el ejecutor cumpla con las especificaciones técnicas establecidas en el
contrato.
102
Área Administrativo-Financiera
• Vigilar que se cumpla de manera eficiente el gasto del presupuesto aprobado.
• Darle un adecuado seguimiento de los procedimientos administrativos y contables
establecidos.
Área Comunitaria
• Dar seguimiento al interés y nivel de participación de las vecinas y los vecinos. La
falta de participación determina una relación de dependencia, en la cual se espera
que otros participen y tomen decisiones por ellos.87
Si el objeto de auditoria es la construcción de un puente.
Los instrumentos deberán recoger información sobre el costo de la obra, verificar si
la calidad de los materiales que se están usando son los que están especificados en
el contrato, verificar si las proporciones en la mezcla de concreto son las que se
encuentran estipuladas, controlar la calidad del hierro, controlar que el tiempo de
avance de la obra sea similar al que se encuentra en el plan de construcción, etc
Si el objeto de la Auditoria Social es el cumplimiento de promesas de campaña.
Se deben elaborar instrumentos que permitan hacer comparaciones entre los planes
de trabajo, los discursos y promesas de campaña política y el avance en el
cumplimiento de esas promesas.
Si el objeto de la Auditoria Social es el trabajo de un empleado o funcionario
municipal.
Deberá verificarse información como el horario de entrada y salida, evaluar su
formación profesional y experiencia de trabajo, la eficiencia de atención al público.
87
Auditoría Social, antídoto contra la corrupción-programa de capacitación para mujeres en los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Con apoyo de la SEPREM, el gobierno de Guatemala y Foro
Nacional de la Mujer. Pág. 19
103
Debe hacerse un instrumento como una ficha o una encuesta, que permita hacer
consultas a los usuarios de los servicios.
Los aspectos más importantes del monitoreo es que permite
- Detectar los problemas y corregir las deficiencias que se presenten durante la
ejecución de un plan o proyecto.
- Prevenir problemas que se pueden presentar en el futuro.
- Si quien ejecuta el proyecto no cumple con las cláusulas del contrato se pueden
tomar medidas para corregirlo.
- Ejecutar las correcciones necesarias para prevenir atrasos.
- Tener un registro histórico del proceso de ejecución del plan o proyecto.
- Mantener informada a la comunidad sobre el desarrollo de la obra.
- Si las acciones de las autoridades están satisfaciendo las necesidades de la
población.
- Si se está dando, a las ciudadanas y ciudadanos, libre acceso a la información
sobre los recursos monetarios, los programas, las acciones y las obras que
realiza el municipio.
- Si se está cumpliendo con las especificaciones técnicas establecidas y con los
materiales adecuados.
- Si se está ejecutando el presupuesto aprobado y conforme procedimientos
administrativos y contables transparentes.
- Si existe interés y participación de las ciudadanas y los ciudadanos, que
favorezca la relación gobierno municipal- sociedad civil a favor del proyecto en
ejecución.
Los encargados de hacer el monitoreo son:
1. Las personas beneficiarias
Son aquellas personas que saldrán afectadas positiva o negativamente por el buen o
mal manejo del proyecto.
104
2. El Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
Dentro de las funciones de los niveles: nacional, regional, departamental, municipal y
comunitario, está dar seguimiento a la ejecución de políticas, planes, programas y
proyectos de desarrollo. Esto le da el derecho de establecer formas de supervisión y
monitorear el avance y cumplimiento de los términos del contrato establecidos para
la ejecución de un programa, proyecto, obra física, política pública, agenda de
trabajo, etc. 88
Las otras formas de organización como las asociaciones civiles, organizaciones no
gubernamentales, entre otros.
La forma de poder monitorear desde el consejo comunitario es mediante los cuatro
pasos siguientes:
Paso 1: Plan de Monitoreo
Antes de que el proyecto se inicie, se organiza una comisión de trabajo para elaborar
el Plan de Monitoreo. Es recomendable tener a la mano el contrato entre la entidad
de gobierno o la municipalidad y el ejecutor.
Paso 2: Visitas al proyecto
La comisión de trabajo será la responsable de realizar visitas periódicas. En
promedio una por semana. La primera visita se hace al comenzar la iniciativa
asegurando que los recursos y materiales necesarios estén disponibles.
Cuando se trata de proyectos de infraestructura como construcción de caminos,
escuelas, puentes y otros, es el maestro de obra el encargado y debe llevar una
bitácora.
88
Auditoría Social antídoto contra la corrupción-programa de Capacitación para mujeres en los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Con apoyo de la SEPREM, el gobierno de Guatemala y Foro
Nacional de la Mujer. Pag. 20
105
Al referirse a una bitácora, ésta consiste en un cuaderno en donde se anotan todas
las visitas de supervisión que se efectúen a la obra. En ella las personas que
integran la comisión de trabajo hacen sus anotaciones. Ahí se debe anotar el
propósito de la visita y los hallazgos o situaciones importantes y recomendaciones o
cambios que se efectúen en el proyecto. La bitácora es útil para todas las personas
que trabajen en el proyecto y pueden consultarla cuando lo necesiten.
Paso 3: Acciones correctivas
Durante las visitas la comisión de trabajo debe asegurarse que todo marcha según lo
programado. En caso contrario deberán tomarse medidas correctivas.
Por ejemplo: Si se encontrara que el proyecto no avanza según lo esperado o con la
calidad planificada, la comisión de trabajo puede solicitar una reunión con las
personas encargadas, el personal de la municipalidad, para plantear los problemas
encontrados y al finalizar la reunión se levanta un acta con las conclusiones y
recomendaciones.
Paso 4: Término del contrato
Durante las visitas la comisión de trabajo debe asegurarse que todo marcha según lo
programado. En caso contrario deberán tomarse medidas correctivas. Y la comisión
de trabajo puede solicitar una reunión con las personas encargadas, el personal de la
municipalidad, para plantear los problemas encontrados. Al finalizar la reunión se
levanta un acta con las conclusiones y recomendaciones.
Si la comisión de trabajo encuentra que quien ejecuta el proyecto no cumple con los
términos del contrato, puede solicitar por escrito su cancelación y pedir la devolución
del dinero u otra medida que permita continuar el trabajo con otras personas.
Los mecanismos de la cancelación del contrato deben estar establecidos con
claridad en ese documento.
106
La hoja de monitoreo se envía a quien supervisa la obra, el plan, el programa o
proyecto de la municipalidad correspondiente y a la comisión de trabajo.89
Con estas acciones de monitoreo, las autoridades irán adquiriendo conciencia de que
son servidores públicos que deben informar y rendir cuentas a la ciudadanía para
garantizar el uso transparente de los recursos del Estado.
Por otro lado, el monitoreo motiva la organización y conciencia de las comunidades
al favorecer un espacio de capacitación y coordinación. Esta actividad lleva a que
toda la comunidad participe activamente en la defensa de sus recursos y,
principalmente, por la defensa de sus derechos como seres humanos, como
ciudadanas, ciudadanos y como comunidades.
Una auditoría social exitosa requiere que aquellos que monitorean o hacen
seguimiento de las actividades de gobierno municipal, mantengan su objetividad e
independencia del gobierno. La recolección objetiva e imparcial de datos y/o de
información es vital para la capacidad de las auditorías sociales de informar a ambos,
gobiernos y sociedad acerca de las actividades de gobierno y sus consecuencias.
El ejercicio de auditoría social que están políticamente motivados, pierden
credibilidad e impacto. Asimismo, los programas y políticas auditados por parte de
terceros, no deben tener un interés propio en que la entidad pública sea
monitoreada. Por último, la independencia también implica a menudo autonomía
financiera de los recursos de gobierno. Cuando se agregan recursos de gobierno,
deben existir ciertas garantías para asegurar que estos fondos no afecten
negativamente al proceso.
89
Auditoría Social antídoto contra la corrupción-programa de Capacitación para mujeres en los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Con apoyo de la SEPREM, el gobierno de Guatemala y Foro
Nacional de la Mujer. Pág. 24
107
Monitorear la calidad, cantidad de servicios públicos, políticas, programas, y
proporcionar recomendaciones para mejoras, es el que hacer de ciudadanas y
ciudadanos responsables, comprometidos con su comunidad. El objetivo de la
auditoria social es prevenir y reducir prácticas corruptas, incrementar la transparencia
y rendición de cuentas, la eficiencia judicial y la rendición de cuentas horizontal, y
mejorar las políticas públicas.
Una característica interesante de este proceso, en Guatemala es que debe ser
desarrollado por líderes comunitarios y organizaciones de la sociedad civil, que
muchas veces han puesto en peligro su vida por vigilar, controlar el uso y destino de
los recursos para el desarrollo del municipio, por la intolerancia de determinados
funcionarios públicos que no están acostumbrados a la fiscalización desde la
auditoría social.
5.4 Evaluación
Según el diccionario la evaluación consiste en “señalar, estimar, apreciar, calcular el
valor de algo”. Y como nos estamos refiriendo al que hacer de los administradores
públicos y en especial a los funcionarios municipales utilizamos esa palabra con el fin
de señalar, estimar, calcular el valor de la administración y gestión municipal.
La evaluación se ejecuta al terminar cada una de las etapas de un plan, programa y
proyecto y en el momento que finaliza, partiendo de los indicadores establecidos.
Cuando se evalúa luego de cada una de las etapas, se llama de proceso y cuando se
evalúa al término de todas las actividades se llama final. También puede ser
cuantitativa y cualitativa.
5.5 Evaluación cuantitativa
Se refiere a la valoración numérica de resultados en comparación con lo planificado.
108
Por ejemplo: ¿Cuántos proyectos se planificaron y cuántos se ejecutaron? ¿Para
cuántas familias se planificó y cuántas participaron? ¿Cuántas personas se
beneficiaron en comparación con lo planificado?
Con las interrogantes ya descritas se obtiene la evolución cuantitativa.
5.6 Evaluación cualitativa
Esta se mide a mediano y largo plazo y se refiere al impacto o los cambios en la vida
de las personas luego de la realización de un plan, programa o proyecto.
Por ejemplo: ¿Cómo se mejoró el nivel de vida de los habitantes de una comunidad,
municipio? ¿Mejoró la situación de las mujeres, hombre, niños etc.? ¿Se resolvió el
problema identificado? ¿Mejoró la situación de las personas?
Dentro de los Pasos para elaborar una evaluación esta:90
Paso 1: Comisión de evaluación
Cada nivel de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural debe nombrar una
Comisión de Evaluación.
La responsabilidad de esta Comisión es evaluar el resultado y las metas alcanzadas
con la realización del plan, programa o proyecto, y los productos o resultados
parciales de su ejecución. La comisión se encarga de obtener la información
necesaria para el proceso de evaluación.
Paso 2: Información
Es importante que en una reunión se comparta la información siguiente:
• Nombre de las personas que forman la Comisión, en la comisión deben participar
hombres, mujeres de diferentes etnias, culturas e idiomas.
• Nombre del proyecto o plan.
• Fecha de inicio y finalización programada y ejecutada.
90
Ibíd. pág. 25
109
• Los indicadores, estrategias, objetivos o metas que se plantearon en el documento
del plan, programa o proyecto, indicando el nombre de la persona encargada de
realizar el monitoreo.
Paso 3: Análisis de la información.
El propósito de esta actividad es analizar la experiencia vivida y proponer
sugerencias para mejorar el diseño y ejecución de los planes, programas o proyectos
en el futuro. Lo ideal es hacer la evaluación dos semanas después de la conclusión
de un plan, programa o proyecto. Al tener la información requerida, la Comisión de
Evaluación hará el recuento y análisis de los resultados alcanzados para hacer el
Informe de Evaluación. Para llegar a ese punto se debe responder a las siguientes
preguntas:
1. ¿Se alcanzaron los objetivos planteados?,
2. ¿El proyecto tiene un impacto positivo en las personas beneficiarias?
3. ¿Se hicieron ajustes durante la ejecución del proyecto?
4. ¿Hubo diferencia del costo final del proyecto con relación al costo aprobado?
5. ¿Hubo participación de las mujeres y de los hombres beneficiarios en la ejecución
del proyecto?
6. ¿Hay sobrantes de los materiales utilizados?
7. ¿Fue adecuado el apoyo y asistencia técnica de la municipalidad o de la
dependencia gubernamental?
8. ¿Qué problemas hubo y cómo se resolvieron?
9. ¿Cuáles son las lecciones aprendidas?
10. ¿Cuáles son las sugerencias y recomendaciones que dará la comisión para otros
proyectos del mismo tipo?
En este aspecto es muy importante poner especial atención en el impacto que el
proyecto tendrá en las comunidades y su desarrollo.
Paso 4: Elaboración del informe de evaluación
110
La Comisión de Evaluación elabora un informe analizando las valoraciones
cuantitativas y cualitativas se dan cuando se asignan valores al trabajo de gestión,
ejecución, desempeño o administración del trabajo que se está auditando. Estas
valoraciones deben servir para dar veredictos y fallos en forma de evaluación.
En esta paso se hace la evaluación e interpretación de la información para obtener
las conclusiones que servirán para rendir el informe. Se trabaja sobre la verificación
de lo que se ha recolectado. Algunos aspectos que necesitan tomarse en cuenta
para monitorear y evaluar el desarrollo de un proyecto, el desempeño de una función,
el cumplimiento de una promesa, etc., pueden ser las siguientes:
Cumplimiento de los compromisos de las partes involucradas: se debe cumplir
con lo que se encuentra estipulado en el convenio o el compromiso de
ejecución, o con los manuales de funciones y atribuciones, en el caso de
empleados y funcionarios municipales. Para hacer cumplir a los responsables
con sus compromisos es necesario diseñar instrumentos que le permitan a la
comunidad ir monitoreando el trabajo y la calidad con la que éste se encuentre
avanzando. Se necesita comparar lo que se encuentra planificado con lo que se
está haciendo.
Controlar efectivamente el avance y la calidad de la obra, la gestión o el servicio
municipal. Solo se puede monitorear cuando se conoce exactamente en qué
consiste el proyecto o cuales son las funciones o atribuciones de los empleados
o funcionarios municipales. En esta parte se hace necesario elaborar
instrumentos sencillos para controlar por ejemplo: los materiales que ingresan a
la comunidad, si corresponden a la calidad que está presupuestada, como se
está dando el trabajo de las maquinarias, en general el avance físico y la
calidad del proyecto. En el caso del avance físico de un proyecto la Comisión de
Auditoria Social debe realizar por ejemplo las siguientes actividades: visitar la
111
obra cada semana, observar el avance de los trabajos, comparar los avances
con los plazos que aparecen en la hoja de resumen del proyecto, informar a la
asamblea comunitaria cuando la obra no avanza de acuerdo a lo programado,
entre otros.
De igual manera en el caso de la prestación de servicios por parte de empleados y
funcionarios municipales, se debe elaborar un instrumento, en el que se pueda,
monitorear la eficiencia y eficacia en la prestación del servicio.
Presentación pública de los resultados, la Auditoria Social de acuerdo a su
origen y concepción ideológica debe ser una facultad exclusiva de la sociedad
civil, en consecuencia el informe debe ser presentado y difundido a toda la
población.
El informe deberá contener los anexos que sean necesarios para poder respaldar la
información que el mismo contenga.
Encauzar y hacer cumplir las medidas correctivas y de sanción respectivas
Cuando se hablaba de las dimensiones de la auditoria social, se hacía
referencia a tres conceptos: la informativa, en la cual se narran y enumeran los
hechos. La explicativa, en la cual se justifica lo hecho o lo que está por hacerse.
Finalmente la dimensión exigiría que reconoce lo correcto y castiga lo erróneo
mediante la penalización.
La Auditoria Social no debe quedarse solamente en la presentación de resultados.
Los ciudadanos deben agotar el cumplimiento de las leyes para que, quien o quienes
las hayan infringido puedan ser responsabilizados. Solamente de esta manera se
podrá mejorar la prestación de servicios, el desempeño de los funcionarios y la
realización de obras de beneficio colectivo.
112
En el caso del incumplimiento de las funciones por parte de un funcionario o
empleado municipal, en los resultados de la Auditoria Social, se podrán plantear
sugerencias para superar la situación y no plantear directamente un despido.
Esto se debe a que es muy difícil preparar el recurso humano que pueda servir a las
municipalidades con eficiencia, eficacia, las faltas y errores, pueden enmendarse si
se hacen las recomendaciones pertinentes.
En ese mismo sentido, otro de los grandes retos que plantea la Auditoria Social, que
debe fomentarse es el de coadyuvar en el establecimiento de justicia pronta, en esta
medida se reducirá la impunidad que se ha arraigado en las instituciones del Estado
y algunas municipalidades.91
5.7 Indicadores
Los indicadores son las señales, relaciones o razones de datos que indican una
dirección o resultado.
Evidencias que demuestran los logros de una acción, para medir los éxitos de un
programa, actividad o proyecto. Incluyen cantidad, calidad y tiempo.
También podemos definirlo como una señal que puede ser un número, un hecho o
una opinión que mide el logro de los objetivos previstos en el tiempo estipulado.
La importancia de los indicadores es que son la base principal para hacer la Auditoría
Social ya que aportan datos que se pueden medir y ayudan a evitar la improvisación.
Los indicadores tienen una cualidad básica ya que se pueden medir, existen muchos
tipos de indicadores, pero analizaremos los tres más importantes:
- Indicadores de proceso
- Indicadores de impacto
- Indicadores de empoderamiento.
91
DOCUMENTO DE ESTUDIO “AUDITORÍA SOCIAL” Reflexiones y Propuestas en el Ámbito
Municipal Quetzaltenango, Marzo de 2005.
113
5.8 Indicadores de proceso
Son indicadores operacionales que permiten establecer con claridad de manera
cuantitativa y cualitativa determinadas acciones que nos acercan al logro de los
objetivos.
Son aquellos que indican cómo se está ejecutando el plan, programa o proyecto.
Son guías orientadoras que nos dicen cómo vamos. Para poder establecer un
indicador de proceso, se deben desglosar las características del propósito general de
una política, plan o proyecto.
5.9 Indicadores de impacto
Son indicadores evaluativos que miden el efecto producido por una política, un
programa, proyecto, o algún cambio significativo. Estos indicadores miden el
conjunto de posibles efectos de una modificación del entorno natural y social como
de los proyectos de desarrollo.
Establecer indicadores de impacto es una tarea minuciosa por el hecho de que se
trata de medir logros finales de una política, plan, programa o proyecto.
Los logros de un plan en cuanto a sus resultados finales no pueden ser medidos y
valorados a corto plazo, sino a mediano o largo plazo.
Los indicadores de impacto permiten comprobar los cambios obtenidos en la
población de un determinado tiempo por ejemplo del 2008-2012.
5.10 Indicadores de empoderamiento
Para medir los cambios que afectan la vida de población, se deben construir
Indicadores de empoderamiento, aun sabiendo la dificultad que implica.
Al hacer referencia al “empoderamiento” esta viene de la palabra poder, entendida
como la capacidad de crear, de negociar, de proponer y de aplicar mecanismos que
contribuyan a mejorar la vida individual y colectiva.
114
En este caso el poder es una capacidad positiva no autoritaria, que busca el
reconocimiento de los aportes de las personas, la participación en igualdad de
condiciones, la equidad en las oportunidades y la eliminación de la subordinación de
las mujeres respecto de los hombres.
Estos indicadores deben tomar en cuenta los cambios personales, los económicos,
los sociales y los políticos. Por ejemplo:
Cuantitativos:
• Nivel de participación del consejo municipal de desarrollo urbano y rural
• El número de Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural
organizados dentro del municipio.
• El número de hombre y mujeres que integran los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural.
• El número de mujeres que ocupan puestos de decisión en el gobierno local.
• El número de mujeres que ocupan puestos de decisión en los sindicatos o
sociedad civil.
Cualitativos:
• La posibilidad de la población para movilizarse libremente.
• Los espacios de capacitación política para la población.
En base a las leyes que facultan para hacer auditoria social, es urgente y necesario
que los vecinos sean capacitados en relación a las leyes en el cual se encuentra
regulado los derechos de participación ciudadana y auditoria social, el ciudadano y la
ciudadana organizada o no, deben conocer sus derechos para ejercerlos, es de vital
importancia acudir ante las instituciones encardas de hacer valer este derecho si un
funcionario o empleado público obstaculiza la práctica.
115
5.11 ¿Qué hacer si no hay respuesta a una solicitud o repuesta a las
alternativas de solución que proponen los vecinos?
En caso de silencio administrativo se debe hacer una nueva solicitud por escrito,
haciendo referencia de la solicitud no respondida, este reclamo debe sustentarse en
los articulos 30 y 31 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que
establece que todos los actos administrativos son públicos y que la ciudadania tiene
derecho a conocerlos.
O bien si no hay respuesta a las alternativas de solución que proponen las
ciudadanas y los ciudadanos, se puede acudir a las instancias legalmente
constituidas para denunciar el caso.
El reclamo siempre debe hacerse por escrito y puede ser dirigido, según el caso, a:
La misma dependencia que nego la información o la ignoro.
En este caso la reclamación se dirige a la maxima autoridad de la dependencia.
Dependencia del Organismo Judicial
a traves de la denuncia ante los tribunales de justicia y un recurso de amparo que
procede por tratarse de una violación de un derecho garantizado constitucionalmente
(artíulo 265 Constitución Política de la República de Guatemala).
Procuraduría de los Derechos Humanos.
Por violación de los derechos Humanos de las personas.
Contraloría General de Cuentas.
En su calidad de órgano de control y fiscalización del Estado de Guatemala.
Medios de Comuniciación
Organismos internacionales
Despúes de agotadas las instancias nacionales y en caso no prospere la denuncia
por violación al derecho humano de acceso a la información. Por ejemplo, la
116
Comisión Interamericana de Derechos Humanos- CIDH que cuenta con una oficina
de Relatoría para la Libertad de Expresión.
5.12 Contenido de Denuncia
1. Datos de la persona u organización denunciante.
Nombre completo, número de Documento personal de Identificación, (en caso de ser
organización debe escribirse el nombre del representante legal, dirección y teléfono
donde recibirá notificaciones.
2. Datos del hecho.
Debe describirse de forma clara y concisa;
¿Qué ocurrió? Describir que la solicitud de información sobre un determinado
documento no fue respondida o denegada, según el caso.
¿Cuándo y dónde fue recibida la solicitud o solicitudes no respondidas o denegadas?
Fecha exacta y lugar en la que fue recibida. Para respaldar este punto es
recomendable adjuntar fotocopias de la a las solicitudes selladas, firmadas y
fechadas de recibido.
3. Datos de la persona responsable del hecho: nombre de la funcionaria o
funcionario a quien se dirigió la solicitud o solicitudes; puesto que desempeña;
nombre de la dependencia.
4. Daños ocasionados. Hacer énfasis en lo que se provocó.
5. Derechos que han sido violados. Iniciando con el artículo 28 de la
Constitución Política de la República, que establece que las solicitudes de
información deben ser respondidas en un plazo de no más de 30 días hábiles.
6. Solicitud concreta. Especificar el caso en particular.
117
5.13 ¿Qué hacer si el grupo de auditoría social descubre actos de corrupción?
Antes de proceder con la denuncia debe tener la seguridad de que el delito está
relacionado con la corrupción. El código procesal penal tipifica los siguientes delitos.
- Cohecho pasivo
- Aceptación ilícita de regalos
- Cohecho Activo
- Peculado
- Malversación de fondos
- Incumplimiento de pago
- Concusión
- Fraude
- Exacciones ilegales
- Cobro indebido
- Responsabilidad del funcionario
- Abuso de autoridad
- Falsedad Material
- Falsedad ideológica
- Cooperación en la evasión
- Evasión culposa
- Hurto y robo de bienes arqueológicos
- Revelación de secretos
- Incumplimiento de deberes
- Usurpación de funciones
- Violación de sellos
- Omisión de denuncia
- Denegación de Justicia
- Intercepción o reproducción de comunicaciones
- Desobediencia
118
- Nombramientos ilegales
Los casos de corrupción pueden ser cometidos por funcionarios y empleados
públicos, pero también por personas particulares que tienen algún interés en los
asuntos públicos y se benefician de éstos. La sanción que se imponga depende de la
gravedad del delito o delitos cometidos, según lo establezca la ley.
La denuncia la puede realizar una o varias personas a título personal, la persona
perjudicada directamente o cualquier guatemalteca o guatemalteco. Es importante
mencionar que la persona que denuncie puede o no intervenir dentro del proceso. El
trabajo de investigación y presentación del caso corresponde al Ministerio Público.
5.14 Denuncia por Corrupción
1. Acudir al Ministerio Público: puede ser en la Oficina de Atención
permanente en la ciudad de Guatemala o bien en las Fiscalías Distritales en el
interior del país.
2. Presentación de la denuncia:
- Relato claro y preciso del hecho.
- Nombre de las personas y funcionarios involucrados.
- Elementos de prueba que se tengan o bien, dónde pueden ser localizados
esos elementos de prueba.
- Antecedentes del hecho.
- Consecuencias del o los actos de corrupción.
Otros casos
Dependiendo del tipo de delito se puede acudir a otras instancias para presentar la
denuncia. Por ejemplo:
119
- A la Contraloría General de Cuentas en casos relacionados con la rendición
de cuentas, el presupuesto y los ingresos y egresos del Estado y el
enriquecimiento indebido.
- A la superintendencia de Administración Tributaria- SAT en casos vinculados
a la recaudación de impuestos.
- A la Superintendencia de Telecomunicaciones cuando el caso se relaciona
con el espectro radioeléctrico.
- Al Procurador de los Derechos Humanos cuando hay violación a los derechos
humanos, en tal caso se constituye como querellante adhesivo. También
cuando algún funcionario o empleado público lesione el disfrute de los
derechos, libertades o garantías constitucionales. En casos de discriminación
por género, etnia, preferencia sexual, edad, situación económica, enfermedad
o capacidades diferentes.
- También se puede acudir a los medios de comunicación para socializar el
caso ante la opinión pública o bien acudir a la Corte Interamericana de los
Derechos Humanos y otros organismos internacionales.
120
CAPÍTULO VI
ANÁLISIS DEL TRABAJO DE CAMPO REALIZADO EN EL MUNCIPIO DE
SAN ANDRÉS, DEL DEPARTAMENTO DE PETÉN
6.1 Breves antecedentes
A la llegada de Hernán Cortés (1525) a estas tierras, encontró núcleos y algunos
asentamientos humanos en la parte norte del Lago Petén Itzá, los cuales, fueron
utilizados para realizar contacto con Canek (rey de los Itzá’s), previó a la conquista
de aquellas riveras años más tarde. De acuerdo al investigador americano Grant
Jones, los primeros habitantes Maya-Itzá’s fueron los Cohuoj, mientras en la Isla de
Flores y Tayazal estaban los Canek. Por ello la región que hoy ocupa San Andrés se
le denominaba “La Región de los Chacanes”.
Se considera que varias familias son de origen yucateco, los cuales habitaron
posteriormente a la caída de los Itzá’s, de allí derivan muchos de los apellidos de las
familias que prevalecen a lo largo del tiempo, lo que permite aun que se conserve el
idioma Maya-Itzá. El municipio de San Andrés, fue fundado formalmente en tiempos
de la colonia (1820), adoptado por el Código de Livingston y decretado el 27 de
agosto de 1836. Fue adscrito al circuito de Flores y su nombre fue dado en honor al
apóstol San Andrés.
Localización geográfica y distancias
San Andrés, Petén está situado al Norte de la cabecera departamental a orillas del
lago Petén Itzá, al Norte limita con el estado mexicano de Campeche, al Sur con los
municipios de Flores, San Benito, La Libertad, al Este con el Municipio de San José y
al Oeste con el país de México.
121
Su altitud es de 150 mts. SNM, y su ubicación geográfica lat. 16°58'03'', long.
89°54'37''. Hoja cartográfica para localización en Flores 2266 IV. Por acuerdo.
Gubernativo del 26 abril 1962 que demarcó el municipio de San José, se fijaron los
límites con el de San Andrés: Al oeste del municipio San José, meridiano 89°55',
desde el paralelo 17°49' hasta su intersección con el paralelo 17°00', y de este último
punto una línea recta que pasa por el punto medio entre las cabeceras municipales
de San José y San Andrés, hasta intersectar la línea media del lago Petén Itzá.
El Municipio de San Andrés tiene una extensión territorial de 8,874 KM². De acuerdo
con el Decreto 5-90, Ley que declara la creación de la Reserva de la Biosfera Maya,
casi el 75% del territorio de San Andrés está declarado como Área Protegida,
contando con Zonas de Usos Múltiples, Zonas de Amortiguamiento y Zonas Núcleo.92
En el municipio de San Andrés, existe la siguiente división administrativa: la cabecera
municipal cuenta con los siguientes barrios: Buena Vista, 20 de Octubre, El Centro,
Norte, Noreste, Porvenir, Nueva Esperanza, Barrio Villa Nueva.
Además existen las siguientes comunidades, que se dividen en dos: las que están
fuera de zonas núcleos de las áreas protegidas del municipio y las que están dentro
de las mismas:
Las Aldeas y caseríos de San Andrés Petén, legalmente Inscritas están, ruta noreste
son 17, ruta noroeste 20, ruta santa Amelia 14 inscritas legalmente cinco no están
inscritas, siendo un total de 21, Aldeas y caseríos ubicadas a orillas del rio San Pedro
16 registradas legalmente y 10 no están registradas siendo un total de 26.
EL total de Comunidades y caseríos en el municipio de San Andrés, del
Departamento de Petén son 69 legalmente inscritas y 15 no se encuentran
registradas.93
92
Diagnostico Socioeconómico y Plan de Desarrollo Municipal, San Andrés, Petén pág. 17
93 Dirección Municipal de Planificación San Andrés del departamento de Petén.
122
6.2 Análisis del trabajo de campo
Según la investigación realizada en el Registro Civil de la municipalidad de San
Andrés del departamento de El Petén, las asociaciones civiles legalmente inscritas,
las cuales son: La Asociación de Ciudadanos y Profesionales en Acción Solidaria
para el Desarrollo Comunitario (CEPAS), la Asociación Comunitaria para el
Desarrollo Sostenible de San Andrés Petén (ACODESSAL) y la Asociación de
Albañiles Unidos de San Andrés Petén (ASIACURSA).
El Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Rural (COMUDE) y los Consejos
Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural (COCODE), se encuentran
extremadamente débiles en la cabecera municipal solamente se registraron en el
año 2008, cuatro COCODE en el año 2009 únicamente dos, en el año 2010
solamente cinco y en el año 2011 únicamente dos COCODE. En las comunidades
rurales algunos están organizados pero su perfil es bajo, la mayoría de las
decisiones las toma la municipalidad, que a su vez ha estado con problemas de
administración, en consecuencia el tema de los COCODE es algo que debe
trabajarse a profundidad mediante el empoderamiento de la sociedad local, ver III
anexo.94
Para determinar las causas por las que existe carencia de la auditoría social regulado
como un derecho y una herramienta de participación ciudadana en el combate a la
corrupción en la administración y gestión municipal, en base a la investigación se
hace el análisis sobre el conocimiento que tienen los Consejos Comunitarios de
Desarrollo Urbano y Rural relacionado a la auditoría social, los pasos a seguir, las
obras desarrolladas durante el período 2008 al 2012, si responden a las
necesidades prioritarias de los habitantes del municipio, las causas que influyen a
94
Consultado el 17 de Septiembre de 2013. Disponible en: http://www.marn.gob.gt/documentos/ampi/a
/a13/a13.3.doc.
123
que los ciudadanos no denuncien actos de corrupción, determinar qué opina la
población, si existió corrupción en la administración y gestión municipal durante el
período 2008 al 2012, establecer si algún vecino formó parte de un grupo o comisión
para ejercer auditoría social o alguna otra forma de participación ciudadana, si los
recursos municipales fueron politizados, si las propuestas de los Consejos
Comunitarios de Desarrollo (COCODE) fueron consideradas prioritarias en el plan de
desarrollo municipal, determinar cuál es el porcentaje de la población tomada como
muestra que ha recibido talleres o capacitaciones en relación a las funciones,
derechos, obligaciones sobre participación ciudadana y auditoría social. Determinar
si dentro del municipio se ha realizado auditoría social.
Para dar respuesta a los puntos antes mencionados se realiza una investigación de
campo en el municipio de San Andrés del departamento de Petén en donde se
seleccionaron aleatoriamente 60 personas integrantes de Concejos Comunitarios de
Desarrollo Urbano y Rural (COCODE), Sociedad Civil, profesionales, comerciantes y
empleados públicos que fungieron durante el gobierno municipal 2008 al 2012 tiempo
en el que se fija la investigación.
Se utilizó la técnica de la entrevista a los empleados públicos y al Consejo
Comunitario de Desarrollo del Barrio el Norte del área central, por la participación
activa al momento de cuestionar y pedir cuentas al gobierno Municipal por las ventas
exageradas de tierras del ejido municipal y venta de un predio reservado para
cementerio entre otros.
En la realización de la investigación de campo, el instrumento utilizado es la
encuesta con un cuestionario de 10 preguntas, dirigido a la población en la que se
inició con los vecinos y Consejos Comunitarios de Desarrollo del municipio si saben y
conocen los pasos a seguir para hacer auditoría social, pregunta a la cual 25% tienen
idea de que es auditoría social 67% desconoce, lo que demuestra que este derecho
no es de conocimiento general de la población siendo esté un indicador del porque
124
no se ejerce auditoría social y 8% de las personas consultadas respondieron que
saben y conocen los pasos a seguir para hacer auditoría social, lo que a la vez
también indica que hay un porcentaje de la población que si sabe y conoce del
mencionado derecho pero sin ejercitarlo, durante la investigación realizada en la
municipalidad y a la población en general no hay indicios del ejercicio de la auditoría
social sino otras formas de participación ciudadana.
En el desarrollo de la investigación se preguntó a la muestra seleccionada si cree
que la Auditoría Social es una herramienta de Participación Ciudadana, para
combatir la corrupción en la administración y gestión municipal el 30% de los
encuestados afirman que es una herramienta de participación ciudadana para
combatir la corrupción en la administración y gestión municipal, el 58% manifiesta
que no es efectiva la auditoria social para combatir la corrupción y el 12% no
respondieron. Con ello queda más que evidente que la población necesita ser
capacitada, en especial los que integran los Consejos Comunitarios de Desarrollo
(COCODE), Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDE) y sociedad civil, la ley
los faculta para ejercer determinado derecho, pero si lo desconocen no es posible
ejercerlo, esto evidencia la poca participación que la población ha tenido.
Con base a la investigación de campo realizada 54% de la población encuestada
indica que las obras desarrolladas durante el periodo de gobierno municipal 2008-
2012 no responden a las necesidades prioritarias de los habitantes del municipio, el
24% de los habitantes indican que las obras desarrolladas si responde a las
necesidades prioritarias del municipio, 22% no contesto la pregunta. Sin embargo
los Consejos Comunitarios manifiestan que ellos presentaron sus propuestas y el
Concejo Municipal no prioriza los proyectos por tal razón se percibe que no hay
inclusión de la ciudadanía.
En Guatemala contamos con un cúmulo de leyes en el cual tipifican al enemigo del
bien común y desarrollo de un país al que se le denomina “corrupción”. Según lo
125
manifestado por la población 63% afirma que existió corrupción en la administración
y gestión municipal durante el período 2008 al 2012, 20% indica que no existió
corrupción, 17% no respondió.
La población expone que durante el período de gobierno municipal 2008 al 2012 se
realizaron una serie de préstamos, venta de tierras del ejido municipal, violación a los
derechos de los arrendatarios al rescindir los contratos arbitrariamente. Al momento
de preguntarles porque no auditaron o denunciaron estos actos anómalos, 48%
indica que el sistema de investigación y de justicia es ineficaz, 52% manifiestan que
no quieren ser víctimas de represalias, intimidaciones y amenazas.
En cuanto a las formas de participación ciudadana, 78% manifestó que no ha
formado parte de un grupo o comisión para ejercer auditoría social o alguna otra
forma de participación ciudadana, 22% si ha participado. En relación a las causas
que provocan la carencia del ejercicio de auditoría social, 30% manifiesta que no
quiere ser víctimas de represalias e intimidaciones, 25% afirma que hay
desconocimiento de la ley, 25% por desinterés de la población, 20% aún no ha
superado el conflicto armado interno del que fue víctima la población y aún viven en
el temor de ejercer participación ciudadana. Esto son los factores que limitan a que la
población no ejerza activamente la participación, siendo este una característica de la
democracia participativa y como consecuencias de no ejercer la participación
ciudadana los recursos se politizan como lo manifiesta, 72% de la población, 28%
indican que no fueron politizados los recursos municipales.
Se ha determinado con base a la investigación documental y el análisis en relación a
la trilogía de leyes que regulan la participación ciudadana y la auditoría social, que
los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE) juegan un papel sumamente
importante para el Desarrollo de las comunidades de un municipio, por tal razón se
126
formula la siguiente pregunta a los encuestados si las propuestas de los (COCODE)
fueron consideradas prioritarias en el plan de Desarrollo Municipal al cual, 65%
manifestó que no fueron tomadas en cuenta dichas propuestas, 35% indica que las
propuestas de los (COCODE) fueron consideradas prioritarias en el Plan de
Desarrollo Municipal.
En cuanto a los talleres o capacitaciones, sobre participación ciudadana y auditoría
Social, el resultado de la investigación de campo arrojo que, 93% de la población
encuestada manifiesto que no ha recibido talleres o capacitaciones en relación a las
funciones, derechos, obligaciones sobre participación ciudadana y auditoría Social,
4% manifiesta que si ha recibido dichos talleres o capacitaciones.
Con base a la investigación realizada por medio de encuestas dirigidas a los
Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE) y el ordenamiento jurídico vigente
regula en relación al municipio, son normas que en la actualidad no han sido
cumplidas porque los funcionarios públicos municipales no prestan los servicios
públicos necesarios para los centros poblados y los grupos de organización
comunitaria como la sociedad civil y Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y
Rural (COCODE), no tienen el espacio de participación dentro de la administración y
gestión municipal, estos grupos se han organizado y en muchos casos los
integrantes no son electos por la asamblea comunitaria sino nombrados
inmediatamente como único requisito debiendo ser afín al partido político del
gobierno municipal, así lo afirma un vecino del barrio Nor-este de la cabecera
municipal del municipio de San Andrés, Petén. La ley es clara, pero no se cumple
con el fin que preceptúan, cuando la población ejerce su derecho de participación
ciudadana no son tomados en cuenta dentro las políticas municipales así lo afirman
el 90% de Presidentes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural
(COCODE) encuestados.
127
La presidenta del Consejo comunitario de Desarrollo Urbano y Rural, del Barrio el
Norte de la cabecera Municipal, afirma que los funcionarios municipales manifiestan
que ellos son capaces de solucionar las necesidades dentro del municipio sin
necesidad de contar con el apoyo de la población organizada, por tal razón se
considera que esté actuar no propicia la democracia participativa, con base a lo que
regula el Código Municipal, La ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, ley
General de Descentralización y ley de Desarrollo Social ya que debe haber
participación ciudadana para combatir las necesidades inmediatas y buscar
soluciones adecuadas escuchando al pueblo y eso únicamente se logra ejerciendo
los derechos de participación ciudadana, con ello se contribuiría a dirigir a un
municipio al desarrollo humano de su población y en consecuencia al país.
6.3 Las causas por las que existe carencia de la auditoría social regulado
como un derecho y una herramienta de participación ciudadana en el
combate a la corrupción en la administración y gestión municipal en el
municipio de San Andrés del departamento de El Petén.
Al tener el resultado de la investigación realizada es evidente que al no existir
ejercicio de auditoría social por los Consejos comunitarios de Desarrollo Urbano y
Rural (COCODE), Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Rural (COMUDE),
asociaciones civiles o persona individual, los efectos son negativos principalmente
para el desarrollo municipal, sin embargo muchas de esas acciones se reducirían si
tan solo los ciudadanos responsables ejercieran y conocieran su derecho de
auditoría social.
Los factores que influyen en la carencia de la auditoría social son: los vecinos
desconocen las leyes que les facultan para ejercer el derecho de participar, la falta
de talleres y capacitaciones para conocer los procedimientos para llevarlo a la
128
práctica y en caso de repuestas negativas al requerir información no saben ante que
institución acudir para denunciarlo. No obstante con base a la investigación hay un
25% de los vecinos encuestados que muestran desinterés en monitorear y evaluar el
que hacer de la Administración y Gestión Municipal. Otros de los elementos que
influyen negativamente es la poca confianza y credibilidad que los vecinos tienen al
Sistema de Justicia y de investigación, los encuestados manifiestan que con ello
únicamente son víctimas de represalias, intimidaciones y amenazas, para evitarlo
prefieren no involucrarse.
Con el resultado de la investigación antes descrita se confirma la Hipótesis planteada
en el plan de investigación.
6.4 Alternativas o posibles soluciones al problema
El problema de la carencia de auditoría social regulado como un derecho y una
herramienta de participación ciudadana en el combate a la corrupción en la
administración y gestión municipal por los vecinos del municipio de San Andrés del
departamento de El Petén como se estableció obedece a muchas causas como el
desconocimiento de la ley, falta de talleres y capacitaciones, por ser víctima de
represalias e intimidaciones, no hay confianza en el sistema de investigación y de
justicia calificándolos como ineficaz entre otros.
Una de las principales alternativas al problema a largo plazo es la Familia ya que es
el principal núcleo del desarrollo de la persona por tal razón debe haber un
compromiso de los padres en fomentar, el respeto mutuo, desde la infancia
enseñando los valores y el adecuado uso de la libertad que será el sustento para la
vida en sociedad, entre los valores están: el Amor, el Respeto, la bondad, la
dignidad, la generosidad, la honestidad, la laboriosidad, la lealtad, la empatía,
civismo y el compromiso, teniendo estos valores primordiales para formar
ciudadanos y ciudadanas con conciencia social, a mediano plazo funcionarias,
129
funcionarios, empleadas y empleados públicos honestos y responsables para dirigir
espacios de dirección o dependencia comprometidos a dirigir a la población en el
camino del bien común y el desarrollo.
Con ellos se evitaría la corrupción y se abrirían espacios para realizar auditorías
sociales, siendo esta una forma de participación ciudadana, la población se
involucraría en el que hacer de la función pública municipal ya que serían ciudadanos
y ciudadanas comprometidas con el país.
Otra alternativa es una propuesta para reformar el Código Penal Decreto 17-73 del
Congreso de la República.
Con el objetivo de sancionar severamente las conductas de Funcionarios y
Empleados Públicos Municipales que limitan el derecho de auditoría social, siendo
está una forma de participación ciudadana para que los ciudadanos y ciudadanas
organizadas o individualmente se involucren en la función Pública Municipal y no
sean víctimas de represalias e intimidaciones.
Se contempla El capítulo II de los Delitos cometidos por funcionarios y empleados
públicos mediante la adición del Artículo 418 bis de dicha Normativa, para sancionar
a funcionarios y empleados públicos quienes amenazaren a otro a causar al mismo o
a sus parientes dentro de los grados de ley, en su persona, honra o propiedad, un
mal constituya o no delito, por formar parte de comisiones de auditoría social o
alguna otra forma de participación ciudadana, será sancionado con prisión de 3 a 5
años inconmutables, así como destitución de su cargo.
La siguiente alternativa consiste en que, el Estado debe implementar una política de
información, crear una institución autónoma para capacitar, asesorar legalmente,
vigilar la auditoría social y ser un coadyuvante en el desarrollo de la misma, con
apoyo para capacitaciones por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP),
130
en el momento que se les requieran, ser el apoyo inmediato al presentar las
denuncias ante el superior jerárquico, el Ministerio Público o instituciones que
corresponda según el caso.
131
CONCLUSIONES
1. El Estado, es un conglomerado social, establecido en un territorio que se rige
por un orden jurídico; administra sus propios recursos y persigue el bienestar
de la colectividad. Sus principales funciones se concretizan en la función
Ejecutiva, Legislativa y Judicial.
2. El municipio, es una unidad básica de organización territorial del Estado
fincada en la organización vecinal con miras a dar solución a los problemas de
la comunidad. Su fin primordial es el bienestar general o bien común.
3. La participación ciudadana, es la relación que se establece entre los
individuos en su calidad de ciudadanos y el gobierno municipal a lo cual con el
fin de hacer valer sus derechos y responder a sus deberes e influir
favorablemente en las políticas municipales y su funcionamiento.
4. La auditoría social es una herramienta para el fortalecimiento de la
democracia y la lucha contra la corrupción en la administración y gestión
municipal. Su objetivo es evaluar, medir y controlar la gestión y administración
Pública a través de la participación activa de las organizaciones de la
sociedad civil.
5. La auditoría social utilizada como herramienta de participación ciudadana
legitima los actos de la gestión y administración municipal; además de ser la
herramienta efectiva para el combate a la corrupción en la administración
municipal.
6. La corrupción, es uno de los actos ilegítimos que afectan los bienes y recursos
públicos. La escasa participación ciudadana en la gestión y administración
132
Pública favorece esta conducta ilegítima; pues al no existir participación ciudadana,
no se pone en acción la auditoría social.
133
RECOMENDACIONES
De acuerdo a las conclusiones presentadas con anterioridad se recomienda lo
siguiente:
1. Que el Estado a través del Ministerio de Educación en conjunto con el Instituto
Nacional de Administración Pública, diseñen e impulsen un programa de
enseñanza de la Constitución Política de la República de Guatemala, para
conocer los Derechos y Obligaciones de los ciudadanos, la Estructura y
finalidad del Estado y los mecanismos para hacer valer los Derechos civiles.
2. Que el Instituto Nacional de Administración Pública diseñe, promueva e
impulse una estrategia para el fortalecimiento de los Consejo Municipal de
Desarrollo, Consejo Comunitario de Desarrollo y otras formas de organización
comunitaria para generar e impulsar la participación ciudadana en la solución
de los problemas de la comunidad.
3. Que cada municipio del país, destine un porcentaje de su presupuesto a
promover la participación ciudadana con el propósito de influir favorablemente
en el funcionamiento y en las políticas públicas municipales.
4. Que la Contraloría General de Cuentas de la Nación, implemente una
metodología de Auditoría Social, con el fin de evaluar, medir y controlar la
administración y gestión pública municipal.
5. Que las municipalidades diseñen un mecanismo de socialización de las
auditorias sociales a efecto de legitimar la participación ciudadana y propiciar
su implementación constante.
6. Que el Ministerio Público implemente una metodología para la presentación de
denuncias de corrupción en la administración municipal, incorporando los
resultados
134
de la auditoría social para acreditar los actos ilegítimos que afectan los bienes y
recursos públicos.
135
FUENTES DE CONSULTA
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136
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Derecho Usual. Editorial Heliasta, 27ª Edición actualizada por Luis Alcalá-
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2. OSSORIO, Manuel: Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y sociales,
vigésima séptima edición, Editorial Heliasta, Buenos Aires Argentina, 2002.
3. REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la lengua española, editorial
Espasa calpe, tomos I y II, 22ª. Edición. España 2001.
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2. Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Decreto número 11-2002 del
congreso de la República de Guatemala.
3. Código Municipal Decreto número 12-2002 del Congreso de la República de
Guatemala.
4. Ley General de Descentralización Decreto número 14-2002 del congreso de la
República de Guatemala.
5. Ley de Desarrollo Social Decreto número 42-2001 del congreso de la República
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13. Monzón Ana Silvia Auditoria Social: Herramienta para la construcción de
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Paul Vargas Esta publicación fue posible gracias al apoyo financiero deI BIS-
Dinamarca para Centroamérica.
20. Programa apoyo a la participación de la sociedad civil - PASOC- fortalecimiento
de los derechos humanos- HURIST- pueblos indígenas- Tejiendo paso a paso
la auditoria social, Guatemala Primera edición octubre de 2006.
21. Prácticas Democráticas Secretaría Políticas Públicas inforpress boletín
municipal edición no. 691 de marzo de 2004.
22. Programa de Capacitación para Mujeres en los Consejos de Desarrollo Urbano
y Rural, Manual de Auditoría Social Antídoto Contra la Corrupción, con el
apoyo de la secretaria presidencia de la mujer, Gobierno de Guatemala y foro
nacional de la Mujer. USAID. (2006) “Auditorías Sociales en Guatemala y Perú:
Lecciones Aprendidas”
23. Participación Ciudadana Programa de Transparencia de la Gestión Pública-
Obras y Servicios en los Gobiernos Municipales: Una propuesta para
Transparentar las licitaciones y Contratos Abril 2003.
24. II Congreso Centroamericano de Profesionales Universitarios Conferencia sobre
Auditoría Social, por Marlín Oscar Tegucigalpa, Honduras 16 y 17 de agosto de
2002.
25. Secretaría de Gobernación y Justicia Comisionado Nacional de los Derechos
Humanos “Principales hallazgos en las auditorias sociales practicadas por los
Comisionados Municipales y las Comisiones Ciudadanas de Transparencia en
140 municipios del país” Honduras, Octubre de 2007.
140
26. S.S. Juan Pablo II en su mensaje sobre la Participación Ciudadana “LA
IGLESIA EN AMÉRICA”, (22 Enero 1999, ciudad de México).
141
A N E X O S
142
ANEXO I
CONSTITUCIÓN DE COCODES AÑO 2008
1 Caserío San José la Unión Acta No. 01-2008
2 Caserío Buenos aires Acta No. 02-2008
3 Caserío Santa Amelia Acta No. 03-2008
4 Caserío El Sacrificio Acta No. 04-2008
5 Caserío Mirador Chocop Acta No. 05-2008
6 Asentamiento el fracaso Acta No. 06-2008
7 Caserío laguna larga Acta No. 07-2008
8 Caserío Cruce Perdido Acta No. 08-2008
9 Barrio corozal Aldea de Sacpuy Acta No. 09-2008
10 Barrio el plantel, aldea Sacpuy Acta No. 010-2008
11 Caserío el aguacate Acta No. 011-2008
12 Caserío Lagunita Acta No. 012-2008
13 Caserío nueva esperanza Acta No. 013-2008
14 Barrio Norte, San Andrés, Petén Acta No. 014-2008 se reorganizan
acta No. 17-2008
15 Caserío los tubos Acta No. 015-2008
16 Caserío El Habanero Acta No. 016-2008
17 Barrio nueva esperanza Acta No. 018-2008
18 Caserío La Caoba Acta No. 019-2008
19 Asentamiento laguna del Picu Acta No. 020-2008
20 Asentamiento La Florida Acta No. 021-2008
21 Asentamiento La Fisga Acta No. 022-2008
22 Caserío Dos Aguadas Acta No. 023-2008-
reorganización acta No.41-2008
23 Asentamiento la lámpara Acta No. 024-2008
24 Caserío San Jorge Acta No. 025-2008
25 Caserío la pasadita Acta No. 026-2008
26 Caserío el almendro Acta No. 028-2008
27 Barrio Noroeste de San Andrés Petén Acta No. 029-2008
28 Asentamiento la cumbre Acta No. 030-2008
29 Barrio el centro San Andrés Petén Acta No. 031-2008
30 Asentamiento el reloj Acta No. 032-2008
31 Barrio el centro aldea Sacpuy Acta No. 033-2008
32 Caserío cruce la colorada Acta No. 034-2008
143
33 Caserío nuevo amanecer Acta No. 035-2008
34 Caserío santa Marta Acta No. 036-2008
35 Caserío el pacifico Acta No. 037-2008
36 Caserío Rey Balantún Acta No. 038-2008
37 Caserío san Antonio las brisas Acta No. 039-2008
38 Caserío la colorada Acta No. 040-2008
144
CONSTITUCIÓN DE COCODES AÑO 2009
1 Caserío Santa Marta Acta No. 001-2009
2 Asentamiento Nuevo paraíso San Martín Acta No. 002-2009
3 Caserío el Sacrificio Acta No. 003-2009
4 Caserío los reyes Acta No. 004-2009
5 Caserío Corozal la Pasadita Acta No. 005-2009
6 Caserío laguna larga Acta No. 006-2009
7 Caserío san Luis Frontera Acta No. 007-2009
8 Caserío la Juventud Acta No. 008-2009
9 Caserío Ixhuacut Acta No. 009-2009
10 Caserío Buenos Aires Acta No. 010-2009
11 Caserío Lagunita Acta No. 011-2009
12 Caserío el Habanero Acta No. 012-2009
13 Caserío Corozal Balantun Acta No. 013-2009
14 Asentamiento el reloj Acta No. 014-2009
15 Barrio el Norte San Andrés Acta No. 015-2009
16 Caserío mirador Chocop Acta No. 016-2009
17 Caserío el mirador Chocop la mestiza Acta No. 017-2009
18 Caserío paso caballos Acta No. 018-2009
19 Caserío el tubo Acta No. 019-2009
20 Barrio Corozal, aldea Sacpuy Acta No. 020-2009
21 Barrio Nueva Esperanza Acta No. 021-2009
22 Caserío Santa Amelia Acta No. 022-2009
23 Caserío la Fisga Acta No. 023-2009
24 Caserío el Fracaso Acta No. 024-2009
25 Barrio el Centro , Aldea Sacpuy Acta No. 025-2009
26 Caserío los tubos Acta No. 026-2009
27 Caserío el tigre Acta No. 027-2009
28 Caserío Santa Marta Acta No. 028-2009
29 Aldea Carmelita Acta No. 029-2009
30 Caserío San Jorge laguna Perdida Acta No. 030-2009
31 Asentamiento la florida Acta No. 031-2009
32 Caserío la colorada Acta No. 032-2009
33 Nuevo amanecer Acta No. 033-2009
34 Caserío Rey Balantun Acta No. 034-2009
145
ORGANIZACIÓN DE COCODES AÑO 2010
1 Caserío corozal la Pasadita Acta No. 001-2010
2 Aldea paso caballos Acta No. 002-2010
3 Asentamiento el Fracaso Acta No. 003-2010
4 Caserío laguna Larga Acta No. 004-2010
5 Comunidad el Sacrificio Acta No. 005-2010
6 Caserío Lagunitas Acta No. 006-2010
7 Caserío cruce la Colorada Acta No. 007-2010
8 Asentamiento nueva Esperanza Acta No. 008-2010
9 Barrio Norte San Andrés Petén Acta No. 009-2010 reorganización
según Acta No. 35-2010
10 Caserío el Ballalito Acta No. 010-2010
11 Caserío cruce perdido Acta No. 011-2010
12 Caserío Rey Balantún Acta No. 012-2010
13 comunidad la Bacadilla Acta No. 013-2010
14 Comunidad San Luis frontera Acta No. 014-2010
15 Caserío el Sibalon Acta No. 015-2010
16 Caserío el habanero Acta No. 016-2010
17 Barrio la esperanza Acta No. 017-2010
18 Caserío corozal Balantun Acta No. 018-2010
19 Caserío el pato Acta No. 019-2010
20 Asentamiento buenos aires Acta No. 020-2010
21 El orden correlativo incorrecto Acta No. 021-2010
22 Comunidad el mirador Chocop Acta No. 022-2010
23 Caserío la caoba Acta No. 023-2010
24 Barrio el plantel, aldea Sacpuy Acta No. 024-2010
25 Comunidad el buen samaritano Acta No. 025-2010
26 Asentamiento la fisga Acta No. 026-2010
27 Barrio buena vista, San Andrés Acta No. 027-2010
28 Barrio Norte, San Andrés Acta No. 028-2010
29 Asentamiento san José la cumbre Acta No. 029-2010
30 Comunidad rio escondido Acta No. 030-2010
31 Caserío centro campesino Acta No. 031-2010
32 Caserío santa Amelia Acta No. 032-2010
33 Caserío santa Rosita Acta No. 033-2010
34 Caserío los reyes Acta No. 034-2010
146
35 Barrio Norte, San Andrés Acta No. 035-2010
36 Comunidad la florida Acta No. 036-2010
37 Comunidad lagunitas vista hermosa Acta No. 037-2010
38 Asentamiento el reloj Acta No. 038-2010
39 Comunidad la pasadita Acta No. 039-2010
40 Comunidad Sucely Acta No. 040-2010
41 Barrio 20 de octubre, san Andrés Acta No. 041-2010
ORGANIZACIÓN DE COCODES AÑO 2011
1 Caserío San José la Unión Acta No. 001-2011
2 Barrio el Norte, San Andrés, Petén Acta No. 002-2011
3 Caserío la Juventud Acta No. 003-2011
4 Aldea Paso Caballos Acta No. 004-2011
5 Caserío Corozal la pasadita Acta No. 005-2011
6 Caserío Cruce perdido Acta No. 006-2011
7 Caserío San Martin Acta No. 007-2011
8 Comunidad la Pasadita Acta No. 008-2011
9 Caserío mirador Chocop, la mestiza Acta No. 009-2011
10 Caserío Santa Marta Acta No. 010-2011
11 Caserío nuevo amanecer Acta No. 011-2011
12 Caserío cruce la colorada Acta No. 012-2011
13 Caserío cruce dos aguadas Acta No. 013-2011
14 Comunidad el reloj Acta No. 014-2011
15 Barrio nueva Esperanza Acta No. 015-2011
16 Barrio el centro, Sacpuy Acta No. 016-2011
17 Colonia las Flores Acta No. 017-2011
18 Caserío la Fisga Acta No. 018-2011
19 Caserío los Tubos Acta No. 019-2011
20 Caserío el Tigre Acta No. 020-2011
21 Caserío San José Acta No. 021-2011
22 Caserío el Pacifico Acta No. 022-2011
95
95
Fuente: Registro Civil, Municipalidad de San Andrés, del departamento de Petén 2013.
147
ANEXO II
REPRESENTACIÓN GRAFICA DE LAS RESPUESTAS OBTENIDAS DE LA MUESTRA DE LA
POBLACIÓN SELECCIONADAS MEDIANTE LA ENCUESTA.
Para establecer la importancia que reviste la auditoría social para el combate a la corrupción y el
espacio de participación ciudadana dentro de la administración y gestión municipal en el periodo 2008
al 2012, en el Municipio de San Andrés del Departamento de Petén, fue necesario encuestar y/o
entrevistar a 60 personas, entre los cuales figuraron miembros de los consejos comunitarios de
desarrollo (COCODE) e integrantes del consejo municipal de desarrollo (COMUDE) y sociedad civil
quienes fueron encuestas aleatoriamente, para el efecto se utilizó una boleta que contiene 10
preguntas relacionadas al tema, la cual juntamente con sus resultados se detallan a continuación:
Municipio Encuestado
San Andrés del departamento de El Petén
Personas Encuestadas 60
1. ¿Usted sabe y conoce los pasos a seguir para hacer auditoría social?
A. Tengo una idea de que es auditoría social, pero no conozco los pasos a seguir. 15
B. Se y conozco los pasos a seguir para hacer auditoría social. 5
C. No sé. 40
25%
8% 67%
A B C
148
2. ¿Cree usted que la auditoría social es una herramienta de participación ciudadana para
combatir la corrupción en la administración y gestión municipal?
Si 15 No 38 N/R 7
3. ¿Usted cree que las obras desarrolladas durante el periodo 2008 al 2012 responden a las
necesidades prioritarias de los habitantes de Municipio?
Si 17 no 38 N/R 5
4. ¿Usted cree que existió corrupción en la administración y gestión municipal en el municipio
de San Andrés, del Departamento de Petén durante el periodo 2008 al 2012?
Si 33 no 17 N/R 10
41%
47%
12%
SI
NO
N/R
24%
54%
22%
SI NO N/R
63%
20%
17%
SI NO N/r
149
5. ¿Cuáles son las causas que influyen a que los ciudadanos no denuncien actos de corrupción?
A. El sistema de justicia y de investigación es ineficaz. 29
B. Surgen represarías, intimidaciones y amenazas contra los denunciantes. 31
6. ¿Usted formo parte de un grupo o comisión para ejercer Auditoría social o alguna otra forma
de Participación Ciudadana?
Si 15 no 52
7. ¿.Cual de las siguientes causas cree usted que provoca la carencia de Auditoría social,
regulado como un derecho y como una herramienta de participación ciudadana en el combate
a la corrupción en la administración y gestión municipal?
A. Desconocimiento de la ley. 15
B. Por ser víctimas de represalias e intimidaciones por parte de los funcionarios públicos
municipales al momento de requerir información sobre su gestión municipal. 18
C. Desinterés social. 15
D. La población no ha superado el conflicto armado interno y aún viven en el temor de ejercer
participación ciudadana y consideran que las autoridades municipales tienen todo el poder.
12
22%
78%
si no
48% 52%
A
B
150
8. ¿Usted cree que los recursos municipales fueron Politizados?
Si 43 No 17
9. ¿Usted cree que las propuestas de los Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural
(COCODE) fueron consideradas prioritarias en el plan de Desarrollo Municipal?
Si 21 No 39
72%
28%
si no
25%
30%
25%
20% A B C D
35%
65%
SI NO
151
10 ¿Usted como vecino o integrante del Consejo Comunitario de Desarrollo Urbano y Rural ha
recibido talleres o capacitaciones en relación a las funciones, derechos, obligaciones sobre
participación ciudadana y auditoría Social?
Si 4 No 56
7%
93%
SI NO
152
ANEXO III
ENCUESTA
Agradeceré manifestar su punto de vista a través del siguiente cuestionario.
UNIVERSIDAD MARIANO GÁLVEZ DE GUATEMALA, EXTENSIÓN, SAN BENITO, PETEN
ENCUESTA DIRIGIDAS A FUNCIONARIOS, EMPLEADOS MUNICIPALES, POBLADORES DEL
MUNICIPIO DE SAN ANDRES, DEL DEPARTAMENTO DE PETÉN.
Como parte del trabajo investigativo de campo, del plan de tesis titulada “LA AUDITORÍA
SOCIAL COMO HERRAMIENTA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL COMBATE A LA
CORRUPCIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN MUNICIPAL.
1. ¿Usted sabe y conoce los pasos a seguir para hacer auditoría social?
A. Tengo una idea de que es auditoría social, pero no conozco los pasos a seguir.
B. Se y conozco los pasos a seguir para hacer auditoría social.
C. No sé.
2. ¿Cree usted que la auditoría social es una herramienta de participación ciudadana para
combatir la corrupción en la administración y gestión municipal?
Si no
3. ¿Usted cree que las obras desarrolladas durante el periodo 2008 al 2012 responden a las
necesidades prioritarias de los habitantes de Municipio?
Si no
4. ¿Usted cree que existió corrupción en la administración y gestión municipal del municipio de
San Andrés, del Departamento de Petén durante el periodo 2008 al 2011?
Si no
5. ¿Cuáles son las causas que influyen a que los ciudadanos no denuncien actos de corrupción?
A. El sistema de justicia y de investigación es ineficaz.
B. Surgen represarías, intimidaciones y amenazas contra los denunciantes.
6. ¿Usted formo parte de un grupo o comisión para ejercer Auditoría social o alguna otra forma
de Participación Ciudadana?
Si no
153
7. ¿.Cual de las siguientes causas cree usted que provoca la carencia de Auditoría social,
regulado como un derecho y como una herramienta de participación ciudadana en el combate
a la corrupción en la administración y gestión municipal?
A. Desconocimiento de la ley
B. Por ser víctima de Represalias e intimidaciones por parte de los funcionarios públicos
municipales al momento de requerir información sobre su gestión municipal.
C. Desinterés social.
D. La población no ha superado el conflicto armado interno y aún viven en el temor de ejercer
participación ciudadana y consideran que las autoridades municipales tienen todo el poder.
8. ¿Usted cree que los recursos municipales fueron Politizados?
Sí No
9. ¿Usted cree que las propuestas de los COCODE fueron consideradas prioritarias en el plan
de desarrollo municipal?
Sí No
10. ¿Usted como vecino o integrante del Consejo Comunitario de Desarrollo Urbano y Rural ha
recibido talleres o capacitaciones en relación a las funciones, derechos, obligaciones sobre
participación ciudadana y auditoría Social?
Sí No
154
ANEXO IV
FLUJO DE PROCESO DE AUDITORÍA SOCIAL96
1
2
3
4
5
6
7
96
Metodología aceptada por el Consejo Consultivo de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (CCERP),
con recomendación de aprobación para el Gabinete Social, en sesión ordinaria del 12 de julio de 2007. Primera edición: septiembre de 2007. Pág. 62.
Organización
Preparación de condiciones: decisión, sensibilización y
organización
Capacitación
En auditoría social, concepto, metodologías,
herramientas
Planificación
Calendario de actividades, información y recursos
necesarios
Ejecución
Recolección y análisis de la información
Redacción del Informe
Hallazgos y recomendaciones
Socialización de los
resultados
Seguimiento
A las recomendaciones derivadas del informe de
Auditoría Social. Incidencia
Ley de acceso a la información Pública, Código Municipal, Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Ley de Descentralización, Ley de desarrollo Social y Manuales de capacitación para Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural, Consejo Municipal de Desarrollo urbano y Rural, Sociedad Civil,
¿Qué auditar? ¿Qué herramientas necesito
para hacer la auditoría social?
Informe de Auditoría Social
Socialización con el ente auditado y la población
Socialización con otros sectores: OSC, medios de comunicación, entes contralores, cooperación internacional
Informes de seguimiento
Todos los documentos públicos que elaboran las funcionarias y los
funcionarios públicos, los planes, programas, proyectos de las autoridades municipales, discursos de las funcionarias y los funcionarios públicos, presupuestos municipales, políticas públicas, planes de
desarrollo, programas, proyectos y estrategias, agendas de trabajo, negocios
públicos, los compromisos de las campañas electorales, sobre todo aquellas
que quedan escritas y firmadas por los candidatos y las candidatas etc.