Expediente N° 340-2020

Voto N° 435-2020

Sentencia N° 389-2020

Sentencia N° 389-2020. Tribunal Aduanero Nacional. San José, a las trece horas cincuenta y cinco minutos del día dieciocho de setiembre de dos mil veinte.

Conoce este Tribunal sobre el recurso de apelación interpuesto por el agente aduanero XXX de la agencia aduanal XXX contra el ajuste operado en el despacho referente a la Declaración Aduanera de Importación número XXX del 03 de octubre de 2019 de la Aduana Santamaría.

RESULTANDO

I. Mediante Declaración Aduanera de Importación número XXX del 03 de octubre de 2019 de la Aduana Santamaría, el agente aduanero XXX de la agencia aduanal XXX y en representación del importador XXX, presentó a despacho en seis líneas mercancía declarada como pisos cerámicos, aplicando el beneficio arancelario dispuesto en el Tratado de Libre Comercio entre la República de Costa Rica y la República Popular China, Ley 8953 del 13 de junio de 2011, publicada en el Alcance número 33 del Diario Oficial La Gaceta número 119 del 21 de junio de 2011 (en adelante Tratado o TLC). (Ver folios 40 a 47, 52 a 58)

II. Durante el ejercicio del control inmediato y luego de la revisión documental a la que fue sometida la Declaración Aduanera de cita, el funcionario encargado señaló que la mercancía tuvo tránsito por Hong Kong, el cual no es parte bajo el marco del Tratado, antes de llegar a territorio costarricense, sin que consten los documentos probatorios para determinar el tránsito, transbordo y el cumplimiento del control aduanero, por lo que de conformidad con lo dispuesto por el numeral 35 del Tratado, se determinó denegar la aplicación del trato arancelario preferencial, reliquidando la obligación tributaria aduanera, lo cual generó una diferencia por pagar a favor del Fisco por la suma de ¢2.110.821,41. El referido ajuste se notifica el día 15 de octubre de 2019. (Ver folios 48 a 51)

III. Por medio de escrito presentado ante la Aduana Santamaría e impugnación tramitada a través del Sistema Informático Tica en fechas 21 y 22 de octubre de 2019, respectivamente, el agente aduanero XXX en su condición antes dicha, interpone los recursos de reconsideración y apelación contra el ajuste objeto del presente procedimiento, aduciendo a los efectos: (Ver folios 01 a 10 y 118)

· Sostiene que el ajuste es inconsistente con la verdad real y las pruebas documentales aportadas.

· Señala que en apego al numeral 35 del tratado, son dos los tipos de documentos idóneos para justificación de tránsito sin almacenamiento temporal, siendo a su consideración que en autos es evidente que el conocimiento de embarque fue aportado, y el mismo cumple a cabalidad con las disposiciones legales y operativas propias de su naturaleza, y en cuanto a los documentos de apoyo, afirma que se ha aportado el documento competente para probar el tránsito por un país no parte, el cual es la carta emitida por la naviera, en la cual constan los datos claves y pertinentes para lograr comprobar la trazabilidad de los contenedores amparados a este embarque y determinar que el paso por los territorios no parte estuvo controlado por las operaciones habituales de transbordo sin almacenamiento temporal.

· Establece que de acuerdo con la Resolución RES-DMR-00048-15 DGCE-COR-CAE-0398-2015, articulo 3 inciso III) Transito con o sin transbordo pero con almacenamiento temporal, literal c), para que se cumplan con el requisito de la leyenda de certificación de origen, la mercancía debió estar sometida al régimen de almacenamiento temporal, sin embargo, en este caso en específico debe de aplicarse el inciso II) Tránsito con transbordo y sin almacenamiento temporal, ya que como bien se indica en la carta de la naviera, la mercancía pasa por Hong Kong, por motivos logísticos y su estancia demoró más de los 5 días.

· Alega que el certificado de origen con la formalidad de la leyenda indicada por el ajuste, aplica únicamente cuando la mercancía estuvo bajo almacenamiento temporal, según se determina en la RES-DMR-00048-15, siendo que en este caso la mercancía tuvo un tránsito con transbordo sin almacenamiento temporal, por lo que está afecta a la aplicación del articulo 3 inciso II, y en cumplimiento de este requerimiento, se presentó la carta emitida por la naviera, en donde se detalla la ruta de los contenedores y tiempos en puertos.

· Concluye que no existe causal alguna en la importación amparada el DUA objeto de este recurso que pueda tipificarse en el artículo 45-ib) que amerite la desaplicación de trato preferencial.

IV. Mediante Resolución número RES-AS-DN-3222-2020 del 20 de julio de 2020, la Aduana Santamaría conoce el recurso de reconsideración, declarando el mismo sin lugar y emplazando a la recurrente ante esta Instancia. (Ver folios 12 a 29)

V. Con escrito presentado el 10 de agosto de 2020, el agente aduanero XXX se apersona ante este Tribunal a reiterar sus alegaciones sobre la inexistencia de un almacenamiento temporal de la mercancía de cita durante su tránsito a territorio costarricense. (Ver folios 31 a 33)

VI. Que en las presentes diligencias se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Licenciado Arce Bustos.

CONSIDERANDO

I. La litis. El objeto de la presente litis se refiere a la aplicación o no del trato arancelario preferencial concedido por el Tratado, solicitada por el agente aduanero XXX de la agencia aduanal XXX en representación del importador XXX, en favor de la mercancía amparada a la Declaración Aduanera de Importación número XXX del 03 de octubre de 2019 de la Aduana Santamaría, mediante la cual se presentó a despacho en seis líneas mercancía declarada como pisos cerámicos, aplicando el beneficio arancelario dispuesto en el Tratado, dado que el A Quo denegó el beneficio arancelario al no demostrarse con la documentación respectiva el tránsito directo de las mercancías de cita, al detectarse durante el ejercicio del control inmediato que las mercancías pasaron por Hong Kong, con anterioridad a ingresar a territorio nacional, siendo que la desaplicación del beneficio arancelario de cita generó una diferencia por pagar a favor del Fisco por la suma de ¢2.110.821,41.

II. Admisibilidad del recurso de apelación: En forma previa, revisa este Órgano el aspecto de admisibilidad del recurso de apelación interpuesto conforme la LGA, para establecer si en la especie se cumplen los presupuestos procesales que son necesarios para constituir un procedimiento válido. En tal sentido dispone el artículo 198 de la LGA, que contra la resolución dictada por la Aduana cabe recurso de apelación para ante este Tribunal, el cual debe presentarse dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación del acto impugnado, es decir, en tiempo. Así, tenemos que en este caso el ajuste recurrido, para todo efecto legal, fue notificado mediante el sistema informático Tica el 15 de octubre de 2019 y la recurrencia fue interpuesta el día 21 del mismo mes y año (ver folios 01 y 48), lo cual ocurrió dentro del plazo legalmente establecido. Además, el recurso debe cumplir con los presupuestos procesales de forma relativos a la capacidad procesal de las partes que intervienen en el procedimiento, lo cual no genera problemas en el presente asunto, toda vez que quien recurre es el agente aduanero XXX de la agencia aduanal XXX en representación del importador XXX, encontrándose la misma debidamente acreditada para actuar en dicha condición, según constancia que corre a folio 65 del presente expediente administrativo, cumpliéndose en la especie con el presupuesto procesal de legitimación. En razón de ello, tiene este Tribunal por admitido el recurso de apelación para su estudio.

III. Hechos probados. Con el objeto de determinar la verdad real de los elementos fácticos, considera este Tribunal que deviene de especial importancia destacar los hechos de interés que se tienen por probados en el asunto y que servirán de base para el análisis de las respectivas consideraciones:

1) Que mediante la Declaración Aduanera de Importación número XXX del 03 de octubre de 2019 de la Aduana Santamaría, el agente aduanero XXX de la agencia aduanal XXX, en representación del importador XXX presentó a despacho en seis líneas mercancía declarada como pisos cerámicos, aplicando el beneficio arancelario dispuesto en el Tratado. (Ver folios 40 a 47, 52 a 58)

2) Durante el despacho de las mercancías, el agente aduanero aporta carta del transportista internacional, en la que se indica que los contenedores amparados al BL master SXXX vienen hasta puerto Caldera en un buque de trasbordo en el puerto de Hong Kong y Balboa, Panamá, ya que no ofrecen servicios directos desde Puertos asiáticos hasta Puerto Caldera, debido a que en estas rutas los buques llegan a los 10 mil TEUS de capacidad, y debido al calado tan bajo de los puertos costarricenses, estas naves no son capaces de atracar, por la que debemos de trasbordar los contenedores a barcos de menor capacidad de TEUS a los que se les denomina feeders, señalando que los contenedores de referencia conservan el marchamo de seguridad colocado en el país de origen, lo cual garantiza que las cargas no fueron objeto de manipulación en el respectiva puerto de trasbordo, resaltando que la carga hizo transbordo, pero sin almacenamiento temporal, acogiéndose a la Resolución RES-DMR-00048-15, según dicho documento, la ruta seguida fue la siguiente:(Ver folio 52)

· la mercancía salló de Puerto Sanshui New Porten de la República Popular de China el día 14 de agosto de 2019, arribando al puerto de Moder Terminal 1 en Hong Kong, el 15 de agosto de 2019, saliendo de dicho puerto el 21 de agosto de 2019 en el vapor Soroe Maersk, viaje XXX, el cual arriba a Panamá Ports Company S.A. en Balboa, Panamá, el 22 de setiembre de 2019, saliendo el día 26 de setiembre de 2019, en el vapor Sealand, Los Ángeles, viaje 938N, para arribar a Puerto Caldera el 28 de setiembre del 2019.

3) Que el A Quo, durante el ejercicio del control inmediato, determinó desaplicar el beneficio arancelario solicitado en la especie, al detectarse que la mercancía pasó por el puerto de Hong Kong, sin que se demostrara el tránsito directo de las mercancías, según la normativa establecida. (Ver folios 48 a 51)

IV. Nulidades: En primer término este Tribunal, como contralor de legalidad debe avocarse a revisar la actuación administrativa, determinando si en la especie se han violentado los principios procesales esenciales que todo acto administrativo debe salvaguardar, en aplicación del principio de legalidad que rige las actuaciones de la Administración y del derecho del administrado a un debido proceso.

· Vicio en el motivo, falta de motivación y búsqueda de la verdad real

Un parámetro idóneo para verificar la conformidad de un acto administrativo con el Ordenamiento Jurídico, lo constituye el análisis de los elementos constitutivos de la actuación específica, siendo que, como manifestación de voluntad emitida en ejercicio de potestades otorgadas por ley, deben concurrir una serie de aspectos, de los cuales depende su validez, eficacia y proyección, logrando que con ellos pueda producir los efectos para los cuales fue dictado.

Es así como el motivo forma parte de los elementos esenciales e integradores de toda actuación administrativa, identificándosele doctrinariamente con la causa y constituyéndose en el “por qué” del acto, como “los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (derecho) y fácticas (hechos) que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste”[footnoteRef:1]. [1: Jinesta Lobo Ernesto. “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Primera Edición, Editorial Biblioteca Jurídica Diké, Santa Fe de Bogotá, Colombia, 2002, página 370.]

Para que un acto administrativo sea válido, resulta obvio que el motivo debe apegarse plenamente al Ordenamiento Jurídico vigente, en este sentido, el artículo 133 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) indica:

“El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.”

Bajo esta línea, se concibe al acto administrativo como el producto de un proceso de formación integrado por diversas operaciones cognoscitivas, las cuales recaen sobre hechos relevantes y normas jurídicas que la Administración debe aplicar con el fin de lograr la emisión de un acto válido y eficaz; así, la Autoridad Administrativa debe verificar los hechos, sin omitir ninguno de ellos, ni distorsionar su alcance o significación, además, debe encuadrar tales hechos en los presupuestos hipotéticos de la norma adecuada para el caso concreto, y finalmente aplicar la consecuencia jurídica correspondiente, todo ello para que el acto sea considerado válido.

En el caso en estudio, no considera este Colegiado que exista una errónea apreciación de los hechos o incorrecta aplicación de las normas sobre las que se fundamenta la Administración tanto nacionales como las propias del Tratado de referencia, como lo pretende hacer ver el recurrente, siendo que la decisión del A Quo es producto de la debida conexión entre los hechos constatados por la Aduana al momento del despacho de las mercancías de cita, y la consecuencia que se adopta, entiéndase la desaplicación del trato arancelario preferencial, por lo que no se constituye ningún vicio que afecte el motivo del acto administrativo.

En la presente litis, las razones que la Administración ha tomado en cuenta y en las que se ha fundamentado para rechazar la aplicación del privilegio arancelario, se ajustan a lo establecido por la normativa aduanera, lo que conlleva que se haya dictado un acto conforme al Ordenamiento Jurídico, configurándose en clara y legítima apreciación por parte de la Aduana, y descansando el mismo sobre hechos ciertos y una correcta fundamentación jurídica, siendo que tales motivos serán analizados a profundidad en el siguiente apartado de fondo, bastando a los efectos de la nulidad alegada, que desde este momento se establezca que no se aprecia vicio alguno del acto en cuanto a su causa.

Respecto a la motivación de los actos administrativos, íntimamente ligada con el elemento analizado supra, la misma resulta ser una exigencia del debido proceso, que resguarda a su vez el derecho de defensa del administrado; debe ser entendida como la justificación que ha de rendir la correspondiente Autoridad Administrativa al momento de emitir sus actos. Es necesario indicar las razones que llevan al dictado de determinado acto administrativo, con el fin de que el administrado conozca con exactitud y certeza la voluntad de la Administración, dado que las decisiones que la misma adopte afectarán necesariamente sus derechos. Así es como la motivación se encuentra ligada a la causa del acto administrativo, es su manifestación externa, por medio de la cual, se logra tener conocimiento de todos y cada uno de los aspectos que han sido tomados en consideración para el dictado del acto específico.

La motivación resulta ser una obligación de la Administración y un mecanismo de defensa y protección jurídica del administrado, quien conociendo los fundamentos que llevan al dictado del acto, podrá interponer las defensas que considere pertinentes. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado:

“En cuanto a la motivación de los actos administrativos se debe entender como la fundamentación que deben dar las autoridades públicas del contenido del acto que emiten, tomando en cuenta los motivos de hecho y de derecho, y el fin que se pretende con la decisión. … implica una referencia a hechos y fundamentos de derecho, de manera que el administrado conozca los motivos por los cuales ha de ser sancionado o por los cuales se le deniega una gestión que afecta sus intereses o incluso sus derechos subjetivos". (Resolución 7924-99, en igual sentido 6080-2002 y 13232, todas de la Sala Constitucional) (El resaltado no es del original)

El artículo 136 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP), define los alcances de la motivación:

“La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se acompañe su copia.”

De esta forma, para el caso concreto es claro que los fundamentos o justificaciones brindados por parte del A Quo al momento del despacho, permiten identificar el por qué de la denegatoria del trato arancelario preferencial para las mercancías importadas en la especie. El interesado fue debidamente informado de las razones que llevaron a la Administración a emitir el acto recurrido, brindando los elementos de hecho, técnicos, y normativos que justificaban su actuar, conociendo plenamente los motivos que generaron la decisión final, con base en la emisión de razonamientos pertinentes y acorde a la etapa del procedimiento aduanero en que se encontraba, entiéndase el despacho de las mercancías, los cuales le permitieron elaborar los argumentos para la eventual defensa de su posición, lo cual se encuentra fehacientemente probado en autos, mediante la notificación transmitida a través del sistema informático Tica, la cual permitió la efectiva defensa del recurrente, tal y como el mismo ha llevado a cabo.

La necesaria motivación de los actos administrativos, se encuentra de la mano del principio de búsqueda de la verdad real de los hechos el actuar de la Administración, el cual debe ser el objeto de todo procedimiento administrativo, siendo que el mismo debe ser apreciado de acuerdo a la índole y características del asunto concreto, pero manteniendo invariable el cometido de dar primacía a la verdad material por encima de la mera verdad formal.

Ese principio está regulado en la LGAP en su artículo 214, en los siguientes términos:

“1. El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración, con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico.

2. Su objeto más importante es la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final.” (El resaltado no es del original)

También tenemos que a nivel del artículo 221 de la citada Ley, en forma expresa se da sustento al principio de verdad material:

“En el procedimiento administrativo se deberán verificar los hechos que sirven de motivo al acto final en la forma más fiel y completa posible, para lo cual el órgano que lo dirige deberá adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún en contra de la voluntad de éstas últimas”.

En este sentido y para el caso específico, nos encontramos ante un procedimiento en el cual se realiza la verificación de los elementos de la obligación tributaria aduanera, si bien es un procedimiento sumario y ágil, en cuanto el despacho de las mercancías así lo requieren, la decisión de realizar un ajuste de uno de esos elementos requiere necesariamente que lo actuado se encuentre acorde con la realidad de los hechos, lo cual conlleva a la necesaria seguridad y claridad fáctica que debe privar por parte de la Administración a la hora de emitir su decisión.

Así, tenemos que una vez revisadas las actuaciones administrativas durante el despacho aduanero y las pruebas que tuvo la misma a su alcance, se verifica que efectivamente el A Quo actuó en apego al principio de verdad real, donde siendo ayuna la prueba que obra en la especie respecto de la certeza necesaria sobre el tránsito directo de las mercancías de cita, y por ende como más adelante se desarrollará, no procedía la aplicación del beneficio arancelario.

De esta forma, lo expuesto refleja que la Autoridad Aduanera verificó el respaldo de la información contenida durante el despacho y de la realidad fáctica que envolvía la importación que nos ocupa, y en estricto apego al principio de búsqueda de la verdad real, comprobó los elementos fácticos sobre los cuales sustenta su decisión, encontrándose debidamente respaldado el ajuste adoptado en la ausencia de pruebas que ampararan la aplicación del trato arancelario preferencial pretendido.

En conclusión, el ajuste recurrido explica, relaciona y fundamenta la pretendida denegatoria de la preferencia arancelaria con base en elementos técnicos y normativos, con lo cual logra generar seguridad o certeza respecto a la procedencia del acto emitido. Con base en lo expuesto se rechaza la nulidad alegada, siendo que, como ya se adelantó, las motivaciones esgrimidas por la Autoridad Aduanera serán desarrolladas en el apartado de fondo, al exponer la posición de este Colegiado respecto a la litis que nos ocupa.

IV. Sobre la solicitud de aplicación de trato arancelario preferencial: En el presente asunto se discute la aplicación del certificado de origen para acceder al trato arancelario preferencial regulado por el Tratado, a las mercancías amparadas a la Declaración Aduanera de Importación XXX del 03 de octubre de 2019 de la Aduana Santamaría, tramitada por el agente aduanero XXX en representación del importador XXX, al considerar el A Quo que se verifica el tránsito por el territorio de un país no Parte del Tratado, específicamente Hong Kong y Balboa Panamá, sin que se aporten los documentos exigidos, incumpliendo con lo dispuesto en el Tratado, Capítulo 4 artículo 35 sobre sobre el envío directo, como a continuación se explica.

Los aspectos de fondo y de forma que delimitan la aplicación la solicitud presentada por el recurrente, forman parte de los Acuerdos Comerciales o Tratados de Libre Comercio bajo los cuales se pretende cobijar su otorgamiento, así como de los principios que rigen el desarrollo de los procedimientos en materia aduanera.

De esta forma, entre las fuentes de nuestro conjunto normativo, los tratados internacionales ocupan una posición predominante, tal y como lo dispone el artículo 7 de la Constitución Política, estableciendo que los tratados debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa tienen, como regla general, autoridad superior a las leyes. Lo que implica que el legislador, en el ejercicio de su potestad legislativa, debe respetar ese marco jurídico internacional que ha sido integrado a la legislación interna.

Así, los tratados poseen un lugar de privilegio dentro del principio de jerarquía normativa, el cual establece que en el Ordenamiento Jurídico existen unas normas que son superiores a otras, teniendo como consecuencia, que la norma superior prevalece sobre la norma inferior, por lo que la de menor rango no puede modificar a la de superior jerarquía debiendo siempre optarse por la norma de mayor rango, todo lo cual genera claridad y seguridad, evitándose confusiones ante la posibilidad de un conflicto de normas.

Según el numeral 38 de la Corte Internacional de Justicia, los tratados se disponen como una de las fuentes principales del Derecho Internacional, configurándose en instrumentos privilegiados para que los Estados acuerden y reconozcan reglas y limiten sus potestades soberanas, precisando el contenido de sus derechos y obligaciones[footnoteRef:2]. [2: “Pacta sunt servanda”, artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Ley número 7615 del 24 de julio de 1996. ]

Este principio, se encuentra recogido en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, el cual reza:

“1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a) La Constitución Política;

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.” (El resaltado no es del original)[footnoteRef:3] [3: Ver en igual sentido el artículo 4 de la LGA.]

Asimismo, la normativa aduanera dispone al efecto en el numeral 4 de la LGA:

“Fuentes del régimen jurídico aduanero

La jerarquía de las fuentes del régimen jurídico aduanero se sujetará al siguiente orden:

a) La Constitución Política.

b) Los tratados internacionales y las normas de la comunidad centroamericana.

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley.

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes y los de los otros Supremos Poderes, en materia de su competencia.

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo.

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos.

Las normas no escritas, como la costumbre, la jurisprudencia, la doctrina y los principios del derecho, servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.

Cuando se trate de suplir la ausencia de las disposiciones que regulan una materia y no la insuficiencia de ellas, esas fuentes tendrán rango de ley.

Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior.” (El resaltado no corresponde al original)

Por consiguiente, el tratado, como acuerdo de voluntades celebrado entre sujetos de Derecho Internacional y regido por el Derecho Internacional, está destinado a producir efectos jurídicos[footnoteRef:4], por lo que su aplicabilidad posibilita el imponerse directamente respecto de la ley y normas secundarias. [4: Edmundo Vargas Carreño. Introducción al Derecho Internacional, San José, Editorial Juricentro, 1979, volumen 1, p. 87.]

En razón de la aplicación en la especie del principio de jerarquía normativa desarrollado supra, tenemos que el Tratado que se pretende aplicar, ocupa un rango superior dentro del Ordenamiento Jurídico costarricense, quedando únicamente subordinado a nuestra Carta Magna, razón por la cual sus normas, se sitúan por encima de cualquier disposición normativa de menor rango, lo anterior debe quedar plenamente establecido, dadas las pretensiones del recurrente de poner aún por encima de dicha normativa supranacional, una resolución establecida por la Dirección General de Aduanas y el Ministerio de Comercio Exterior, lo cual resulta improcedente, por las razones que más adelante se indicarán.

Así, tenemos que el Tratado en cuestión establece en el artículo 37 punto 1, sobre el certificado de origen, que: “1. Para que las mercancías originarias califiquen para el trato arancelario preferencial, el Certificado de Origen, según lo establecido en el Anexo 4 (Certificado de Origen), será expedido por la entidad o entidades autorizada(s) de la Parte exportadora, a solicitud por escrito por el exportador, junto con los documentos de soporte, y será presentado en la importación a la administración aduanera de la Parte importadora.”, es decir, para que una mercancía califique como originaria y sea susceptible de obtener los beneficios arancelarios que confiere dicho Tratado, debe contar con el respectivo certificado de origen, por lo que el mismo se constituye en el documento por excelencia legalmente pactado y por tal motivo de exigido cumplimiento en las importaciones realizadas.

En igual sentido el citado artículo 41, establece las obligaciones respecto a las importaciones, a saber:

“Obligaciones Respecto de las Importaciones

Salvo disposición en contrario en este Capítulo, cada Parte requerirá que un importador en su territorio que solicita el trato arancelario preferencial:

(a) realizará una declaración por escrito en la declaración aduanera de importación, indicando que la mercancía califica como una mercancía originaria;

(b) tendrá en su poder un Certificado de Origen válido, en el momento en que la declaración aduanera de importación mencionada en el subpárrafo (a) es realizada; y

(c) presentará el Certificado de Origen original y otras pruebas documentales relativas a la importación de las mercancías, a solicitudes de la administración aduanera de la Parte importadora.

Conforme la normativa existente, hace notar el Tribunal que el certificado de origen sigue siendo el medio utilizado para dar fe del origen de las mercancías, según la letra del propio Tratado. Bajo esta línea, de los autos se desprende que es en el proceso de revisión documental al momento del despacho aduanero que la Aduana advierte para el caso concreto que el certificado presentado no se puede aplicar, considerando este Órgano de Alzada que la Autoridad Aduanera tenía razones suficientes para cuestionarse la procedencia o no del beneficio arancelario pretendido, enmarcándose lo actuado dentro de las disposiciones fijadas por el Manual de Procedimientos Aduaneros (Procedimiento de Importación Definitiva y Temporal), que señala:

“VI. De la Revisión Documental

A.- Actuaciones de la Aduana

3º) El funcionario asignado tendrá en la aplicación informática la información del DUA, las imágenes de la documentación asociada y otra información disponible, debiendo realizar, al menos las siguientes actuaciones:

a) comprobará que las imágenes de la documentación de respaldo correspondan con las declaradas y que la información sea legible.

(…) v. que el certificado de origen esté vigente, cumpla con los requisitos establecidos en los tratados suscritos por Costa Rica …” (lo resaltado no corresponde al original).

Centrándonos en el aspecto señalado por el A Quo para denegar el trato arancelario preferencial, entiéndase la no demostración del tránsito directo de la mercancía, tenemos que la evolución del comercio internacional, orienta a los países que mantienen un intercambio comercial, a realizar operaciones expeditas, flexibles y adecuadas a la conveniencia, lo cual genera un impacto en las funciones del servicio aduanero, bajo la perspectiva de control y facilitación del comercio; así en razón de esta naturaleza propia del comercio internacional, las Partes que suscriben un Tratado, adicionalmente negocian una serie de disposiciones que vienen a regular diversos aspectos, que inciden sobre la aplicación o no de los beneficios que otorga el Tratado.

Entre dichos aspectos tenemos el principio de envío directo, entendido éste como la obligación de trasladar directamente desde un lugar de exportación ubicado en el territorio de una Parte al lugar de importación del territorio de la otra Parte, las mercancías sobre las cuales se solicita la aplicación del trato arancelario preferencial, y que en caso de no poder hacerlo llegar de forma directa por razones logísticas o de transporte y por ello deba atravesar un tercer país, en tal caso este envío no debería de ser objeto de ninguna operación distinta de las que permitan asegurar la integridad de las mercancías entre ellas la carga y descarga cuando sea necesario realizar una operación de transbordo de un medio a otro en su paso por el país no parte, todo bajo control de la Autoridad Aduanera de ese país.

De esta forma, el transporte directo del país de exportación al país de importación, pretende garantizar que las mercancías que llegan al país de importación sean las mismas a las mercancías que salieron del país de exportación, en ese sentido señala la Organización Mundial de Aduanas:

“…El objetivo de esta norma es reducir las posibilidades de que las mercancías que cumplen los requisitos del trato preferencial con arreglo a un acuerdo de libre comercio, sean manipuladas o mezcladas durante el transporte con mercancías que no cumplan dichos requisitos.  Esto significa que la norma sobre el transporte directo no es de hecho una “norma de origen” en sí misma, sino un requisito administrativo para impedir la elusión y la manipulación abusiva de las mercancías originarias durante el transporte.

En algunas disposiciones sobre el origen, se prevén medidas estrictas con el fin de ayudar a la Aduana en su tarea de lograr que las mercancías sigan cumpliendo los requisitos del trato preferencial mientras son transportadas de un territorio a otro de una parte contratante de una zona de libre comercio, bajo vigilancia aduanera, aun cuando su transporte precise escalas o transbordos a través de un tercer país (…)

La mayoría de las disposiciones sobre normas de origen preferenciales contienen requisitos relativos al transporte de las mercancías originarias que se beneficiarán del trato comercial preferencial  previsto en los acuerdos comerciales regionales en el momento de su importación a un país beneficiario.  No obstante, en algunas circunstancias, se puede derogar la norma del transporte directo…”[footnoteRef:5] [5: www.wcoomd.org/en/topics/origin/...and...of.../tsp-spanish.aspx.]

Las Partes al momento de negociar un Tratado, deciden si las normas del transporte directo serán estrictas, o si bien, tomando en cuenta factores geográficos o de conveniencia logística, disponen flexibilizarlas razonablemente, siendo que para el caso concreto, el numeral 35 del Tratado dispone:

“Envío Directo

1. Las mercancías originarias de las Partes que solicitan un trato arancelario preferencial serán enviadas directamente entre las Partes.

2. Mercancías originarias cuyo transporte implique tránsito a través de una o más no Partes, con o sin transbordo o almacenamiento temporal en esas no Partes, bajo control de la administración aduanera de dichos países son aún consideradas enviadas directamente entre las Partes, siempre que:

(a) el tránsito de entrada esté justificado por razones geográficas o por consideraciones relacionadas exclusivamente a los requerimientos del transporte internacional;

(b) las mercancías no entren al comercio o consumo ahí;

(c) las mercancías no sean objeto de ninguna operación distinta a la descarga y carga, reembalaje, o cualquier operación necesaria para mantenerlas en buena condición;

(d) en caso de que las mercancías sean almacenadas temporalmente en el territorio de una no Parte, de conformidad con el párrafo 2, la estadía de las mercancías en esa no Parte no excederá 3 meses a partir de la fecha de su entrada.

Cuando las condiciones de los subpárrafos (a), (b), (c) y (d) no se cumplen, dicha mercancía no se considerará como originaria.

3. Para los efectos del párrafo 2, los siguientes documentos serán presentados a la administración aduanera de la Parte importadora tras la declaración de importación de las mercancías:

(a) el Conocimiento de Embarque y otros documentos de apoyo para dichas mercancías con el transbordo en una no Parte; y (b) en caso de que las mercancías se almacenen temporalmente en el territorio de una no Parte, otras pruebas documentales adicionales proporcionadas por la administración aduanera de dicha no Parte.” (El resaltado no es del texto)

De esta forma, los países Parte acordaron, bajo ciertas condiciones, permitir el transporte indirecto o el transporte a través de países ajenos al Tratado, reconociendo que el tránsito de las mercancías a través de uno o varios terceros países no rompe el principio de transporte directo, siempre que se cumpla con las condiciones indicadas, y que en todo momento la misma se encuentre bajo vigilancia de la Autoridad Aduanera del país no parte del Tratado, lo cual debe demostrarse a través de los respectivos documentos de control aduanero.

En ese sentido el artículo 45 del Tratado, es claro al establecer que se deba denegar el origen cuando no se cumplan las disposiciones de un envío directo, al indicar expresamente:

“Denegación del Trato Arancelario Preferencial

1. Una Parte puede denegar el trato arancelario preferencial a una mercancía

cuando:

(a) …

(b) las mercancías importadas no cumplen con las disposiciones sobre envío directo de conformidad con el Artículo 35 (Envío Directo);

(c) …”

Así, con base en la normativa citada y en el cuadro fáctico descrito, mismos que se encuentran dentro de los motivos brindados por el A Quo, es que el funcionario aduanero determina que la justificación y el respaldo probatorio de tales circunstancias no se dio en las condiciones necesarias y legalmente establecidas, por lo que no se podía dilucidar válidamente las cuestiones de hecho que dieron pie a que la mercancía estuviera en un puerto de un país no Parte, por lo que la desaplicación efectuada durante el despacho, se encuentra justificada, pues el interesado aporta documentación que no cumple con los requisitos exigidos por el Tratado, razón por la cual no existe prueba que acredite que la mercancía estuvo bajo control aduanero en el puerto de Hong Kong y Balboa Panamá, resultando ser un requisito exigido por la normativa que nos ocupa, siendo que el primero es una región especial de China con un sistema administrativo y judicial independiente por lo que no lo cobija para el Tratado[footnoteRef:6] y Panamá no es país parte, y la documentación aportada no emana de las requeridas Autoridades Aduaneras de dichos países, siendo que se tiene por comprobado en autos que las irregularidades que incidían sobre la efectiva aplicación del certificado de origen, no fueron solventadas por el declarante [6: Ver Circular DGT-002-2014 de 05/02/2014.]

Es importante resaltar que el declarante no justificó el transbordo por razones geográficas probando que la mercancía se sometió a control aduanero. De esta forma, en armonía con las interpretaciones brindadas sobre el Tratado, así como la normativa que internamente debe aplicarse a los procedimientos aduaneros, tenemos que en la especie, el interesado no subsanó la situación que se presentaba mediante la aportación de la prueba pertinente, aún y cuando tuvo la oportunidad procesal necesaria para enmendar sus actuaciones, lo cual no aconteció ni en dicho momento procesal ni posteriormente, confirmándose la omisión de la presentación de la información que justificara la permanencia de dicha mercancía bajo el control aduanero mientras estuvo de paso por los puertos de referencia, sin transformación o modificación alguna que alterara su carácter de originaria, para la importación de China hasta el destino final, ante lo cual la interesada simplemente aporta durante el despacho de las mercancías, carta emitida por el transportista internacional, siendo que la misma no puede considerarse como prueba que pueda respaldar la situación respecto a si las mercancías estuvieron o no bajo control aduanero, en el puerto de Hong Kong o Balboa Panamá, siendo que los mismos no son países parte, y la documentación aportada no emana de las requeridas Autoridades Aduaneras de dichos paises, siendo que se tiene por comprobado en autos que las irregularidades que incidían sobre la efectiva aplicación del certificado de origen, no fueron solventadas por el declarante, aún y cuando tuvo ocasión para cumplir con lo establecido en la legislación aduanera.

De esta forma, a la luz de un tratado de libre comercio, mediante el cual los países establecen reglas comunes para normar la relación comercial entre ellos, con el fin de consolidar y ampliar el acceso de sus productos y eliminar barreras arancelarias y no arancelarias, el certificado se convierte en el documento que acredita el origen y procedencia de las mercancías, permitiendo así aprovechar los distintos beneficios y preferencias arancelarias otorgadas a través de convenios y acuerdos suscritos con otros países, y de conformidad con las normas de origen pactadas en los respectivos acuerdos comerciales.

Así, con base en la normativa citada y en el cuadro fáctico descrito, mismos que se encuentran dentro de los motivos brindados por el A Quo, en apego a la normativa aduanera que envuelve la presente litis, sea el referido Tratado y bajo las condiciones ya señaladas, la justificación y el respaldo probatorio de tales circunstancias no se dio, por lo que no se podía dilucidar válidamente las cuestiones de hecho que dieron pie a que la mercancía estuviera en los puertos de referencia, por lo que la desaplicación efectuada durante el despacho, se encuentra justificada.

En este sentido, es importante recalcar en razón de los argumentos presentados por el recurrente, que con base en el principio de jerarquía de la fuentes, ya reseñado supra, lo que debe privar en la especie son las disposiciones del Tratado, siendo que el mismo es claro en disponer quien debe expedir los documentos para el respaldo del tránsito directo, sea la respectiva Autoridad Aduanera del país no parte del Tratado, quien debe establecer que las mercancías estuvieron en todo momento bajo control aduanero, lo cual no se cumple en la especie, sin que sea procedente la aplicación de ningún otro tipo de disposición que en razón del principio señalado, además de encontrarse por debajo de dicha normativa supranacional, pretenda dejar aspectos contemplados específicamente por el Tratado.

En relación a la prueba que en autos se echa de menos, el recurrente manifiesta ampararse a la Resolución RES-DMR-00048-15. DGCE-COR-CAE-0398-2015 del 02 de octubre del 2015, “Lineamientos sobre la aplicación de las disposiciones de “Tránsito y Transbordo”, en las importaciones de las mercancías para las cuales se solicita Trato Arancelario Preferencial al amparo de los Tratados de Libre Comercio vigentes en Costa Rica” emitida por el Ministerio de Comercio Exterior y la Dirección General de Aduanas.

Al respecto, este Tribunal reconoce la evolución del comercio internacional y de los instrumentos que lo regulan, dado que los países mantienen un intercambio comercial dinámico, realizando operaciones expeditas, flexibles, seguras y adecuadas a la conveniencia del momento, lo cual genera un impacto en las funciones del servicio aduanero, bajo la perspectiva de control y facilitación del comercio; y en razón de esta naturaleza, las Partes que suscriben un Tratado, adicionalmente negocian una serie de disposiciones que vienen a regular diversos aspectos, que inciden en la aplicación o no de los beneficios que otorga el Tratado.

En esos aspectos las Partes del Tratado consideraron necesario regular expresamente el transbordo y expedición directa, entendido éste como la obligación de trasladar directamente desde un lugar de exportación ubicado en el territorio de una Parte al lugar de importación del territorio de la otra Parte, las mercancías sobre las cuales se solicita la aplicación del trato arancelario preferencial, y que en caso de no poder hacerlo llegar de forma directa por razones de logística o de transporte y por ello deba atravesar un tercer país, en tal caso este envío no debería ser objeto de ninguna operación distinta de las que permitan asegurar la integridad de las mercancías, entre ellas la carga y descarga cuando sea necesario realizar una operación de transbordo de un medio a otro en su paso por el país no parte, todo bajo control de la Autoridad Aduanera de ese país.

De esta forma, el tránsito directo pretende garantizar que las mercancías que llegan al país de importación sean idénticas a las mercancías que salieron del país de exportación, en ese sentido señala la Organización Mundial de Aduanas: “…El objetivo de esta norma es reducir las posibilidades de que las mercancías que cumplen los requisitos del trato preferencial con arreglo a un acuerdo de libre comercio, sean manipuladas o mezcladas durante el transporte con mercancías que no cumplan dichos requisitos.  Esto significa que la norma sobre el transporte directo no es de hecho una “norma de origen” en sí misma, sino un requisito administrativo para impedir la elusión y la manipulación abusiva de las mercancías originarias durante el transporte.

En algunas disposiciones sobre el origen, se prevén medidas estrictas con el fin de ayudar a la Aduana en su tarea de lograr que las mercancías sigan cumpliendo los requisitos del trato preferencial mientras son transportadas de un territorio a otro de una parte contratante de una zona de libre comercio, bajo vigilancia aduanera, aun cuando su transporte precise escalas o transbordos a través de un tercer país (…) La mayoría de las disposiciones sobre normas de origen preferenciales contienen requisitos relativos al transporte de las mercancías originarias que se beneficiarán del trato comercial preferencial  previsto en los acuerdos comerciales regionales en el momento de su importación a un país beneficiario.  No obstante, en algunas circunstancias, se puede derogar la norma del transporte directo…”[footnoteRef:7] [7: www.wcoomd.org/en/topics/origin/...and...of.../tsp-spanish.aspx., revisada el 17 de enero de 2019.]

Así, las reglas del tránsito directo no obedecen a criterios subjetivos de las Autoridades Administrativas, sino a reglas escritas que las Partes han incorporado en el texto del Acuerdo, convirtiéndose en normas que deben ser conocidas y respetadas por los operadores del comercio, bajo el principio de legalidad que rige todo Estado de Derecho[footnoteRef:8]. [8: “ARTÍCULO 11 LGAP.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.”]

Así, respecto de la legalidad y literalidad del Tratado en cuestión del tránsito directo, existe norma expresa en el Tratado que obliga al importador a justificar mediante documento idóneo emitido por la Autoridad Aduanera del tercer país, que las mercancías permanecieron bajo su control o vigilancia en el territorio de un Estado no Parte, por ello se estima que la desaplicación efectuada durante el despacho aduanero, lejos de responder a una verificación incorrecta por parte del A Quo, la misma guarda respeto de las normas aduaneras 22, 24, 53, 55, 86, 93, 94, 95 de la LGA, y 319 de Reglamento a dicha Ley y en especial al numeral 35 del Tratado, porque ejerce una facultad reglada que le obliga a comprobar que la mercancía estuvo bajo control aduanero en el tercer país no Parte, por lo que la desaplicación decretada en autos resulta ajustada a derecho.

El recurrente alega que debe considerarse la Resolución emanada de la Dirección General de Aduanas y el Ministerio de Comercio Exterior, que facultan a aportar una carta emitida por la empresa de transporte internacional con esa información, pero ante tal alegato, y como ya se dejó establecido supra, el artículo 6 de la LGA cita el orden jerárquico del régimen jurídico aduanero, cuya norma integrada con el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública y el principio de especialidad de la normativa contenida en el Tratado resulta claro que el mismo se convierte en fuente de segundo rango por debajo de la Constitución Política, y por ello la Resolución aludida no pude pretender dejar sin efecto lo que el dicho cuerpo normativo supranacional establece, siendo que de conformidad con el mismo, debe ser la Autoridad Aduanera del tercer país por donde transitaron las mercancías quien válidamente podría hacer constar el paso y custodia bajo su control, por lo cual no puede tal elemento probatorio ser sustituido por otro de naturaleza distinta en su fuerza probatoria y sujeto autorizado para emitirlo, sin caer en claro quebranto de lo normado en el Tratado.

Así las cosas, no se demuestra en la especie el tránsito realizado, la estadía en el puerto en tránsito y las operaciones realizadas con relación a las mercancías, para demostrar el cumplimiento de las condiciones del artículo de reiterada cita, sea lograr comprobar que las mercancías permanecieron bajo control aduanero durante el período de tránsito por los puertos no parte en el Tratado, máxime que consta que la naviera, informa que las mercancías estuvieron en tránsito desde China vía transbordo en Hong Kong y Balboa Panamá, con destino final Puerto Caldera, donde se concluye que la solicitud de información, puntual y ajustada a lo dispuesto en el artículo 35 del Tratado no fue brindada y por el contrario la que se entrega no cumple con los lineamientos del Tratado.

De esta forma, de conformidad con las normas que deben ser aplicadas en la especie, se tiene por comprobado que el interesado no demostró que las mercancías se mantuvieron bajo control aduanero, aportando la documentación pertinente, sea el documento oficial emitido por las Autoridades Aduaneras correspondientes, razón por la cual este Tribunal considera que no es procedente la aplicación del beneficio arancelario pretendido.

En virtud de las consideraciones precedentes, no le resta más a este Colegiado que confirmar la denegación del trato arancelario preferencial requerido para las mercancías amparadas a la Declaración Aduanera de Importación de cita, por no estar amparadas a un certificado de origen válido y en consecuencia procede a declarar sin lugar el recurso de apelación interpuesto, confirmando el ajuste recurrido.

POR TANTO

Con fundamento en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano, artículos 198, 205 a 210 de la Ley General de Aduanas, se dispone: Por mayoría este Tribunal resuelve declarar sin lugar el recurso. Remítase los autos a la oficina de origen. Voto salvado de los Licenciados Reyes Vargas y Gómez Sánchez, quienes declaran con lugar el recurso y revocan el ajuste practicado en el despacho.

Notifíquese al recurrente al medio señalado: XXX, y a la Aduana Santamaría por el medio disponible.

José Ramón Arce Bustos

Presidente

Elizabeth Barrantes CotoDick Rafael Reyes Vargas

Desiderio Soto SequeiraShirley Contreras Briceño

Alejandra Céspedes ZamoraLuis Gómez Sánchez

Voto salvado del Licenciado Gómez Sánchez. No comparto la decisión de mayoría, declaro con lugar el recurso y revoco el ajuste realizado en el despacho, al estimar conforme las normas jurídicas aplicables al caso y una correcta interpretación, resulta improcedente el rechazo del certificado de origen (CO en adelante), por la única razón expuesta por la Aduana: no anotar en el CO la leyenda que establece la RES-DMR-048-15-DGCE-COR-CAE-0398-2015, numeral 3 (en adelante la resolución), cuando la mercancía pasa por Hong Kong, territorio no Parte del Tratado, incumpliendo según la aduana con el tránsito directo, artículo 35 del Tratado.

Es un hecho cierto y aceptado por el declarante, la mercancía es originaria de China y en el tránsito hacia el destino final, hizo transbordo en Hong Kong y México, confirmado por la compañía transportista que emite nota para demostrar el tránsito directo y/o trazabilidad de la mercancía.

El funcionario respetando la resolución RES-DMR-00048-15-DGCE-COR-CAE-0398-2015 solicita información al agente de aduanas, incluyendo nota de la compañía naviera. Al concluir el despacho, procede a notificar la no aplicación de la preferencia arancelaria por incumplimiento del artículo 35 del Tratado, expone: “…se determina luego de lo antes indicado que tuvo paso vía Hong Kong, país no parte bajo el marco de este tratado, dado lo anterior se tiene que el certificado de origen presentado XXX(VERIFICABLE EN TICA MEDIANTE IMAGEN 0001-, no presenta en ninguna de las casillas del certificado (formato) la leyenda “This ‘is to certify that the goods stated in this certificate had not been subjected to any processing during their stay/transshipment in Hong Kong” siendo contrario a lo dispuesto en la RES-DMR-00048-15.DGCE-COR-CAE-0398-2015, numeral 3, documentos probatorios para demostrar el tránsito y transbordo y el cumplimiento del control aduanero, lo cual debe de ir en concordancia a lo dispuesto en el art.35 del texto del tratado. Dado que no cumple con lo antes señalado, se procede a denegar el trato arancelario preferencial al tenor del art.45 inciso b) del texto del tratado…”. Específicamente el funcionario rechaza la preferencia arancelaria al omitir el certificado de origen la leyenda de que las mercancías no fueron objeto de ningún proceso durante el paso o estadía en Hong Kong, contraviniendo según su criterio lo dispuesto en la RES-DMR-00048-15-DGCE-COR-CAE-0398-2015, "LINEAMIENTOS SOBRE LA APLICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES DE "TRÁNSITO Y TRANSBORDO", EN LAS IMPORTACIONES DE MERCANCÍAS PARA LAS CUALES SE SOLICITA TRATO ARANCELARIO PREFERENCIAL AL AMPARO DE LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO VIGENTES EN COSTA RICA", lo que se demostrará a la postre es una conclusión incorrecta.

Al resolver el recurso de reconsideración, la Gerencia de la Aduana mantiene lo actuado por el funcionario en el despacho, establece entre otras consideraciones que no acepta el certificado corregido porque “…sin embargo las reglas del tránsito directo no obedecen a criterios subjetivos de las autoridades administrativas. sino a reglas escritas que las Partes han incorporado en el texto del Acuerdo, conviniéndose en normas que deben ser conocidas y respetadas por los operadores del comercio bajo el principio de legalidad (artículo 35 del Tratado. Por lo dicho las razones extornadas por la autoridad aduanera durante el ajuste operado, se encuentran ajustada a derecho y le facultan a la resolver como lo hizo. porque así lo dispone el artículo 45 inciso b) relacionado con el 35 del Tratado...”. Mientras que el funcionario rechaza en el despacho por no cumplir con la RES-DMR-00048-15-DGCE-COR-CAE-0398-2015, la Aduana de manera abierta desconoce la resolución citada al punto que señala que corresponde a “…criterios subjetivos de las autoridades administrativas…”, en otras palabras el Director General de Aduanas y la Directora de Comercio Exterior, emitieron una resolución subjetiva, lo que en ella se regula es la percepción, opinión o argumento que corresponde al modo de pensar propio de ellos, lo que es contrario, según la aduana, a lo establecido en el Tratado.

La mayoría del Tribunal en Sentencia 389-2019, confirma la decisión de la aduana y agrega nuevos elementos a la Litis, no contenidos en la decisión del funcionario al notificar el ajuste y desaplicación de la preferencia arancelaria. Dice la mayoría: “…carta emitida por el transportista internacional, siendo que la misma no puede considerarse como prueba que pueda respaldar la situación respecto a si las mercancías estuvieron o no bajo control aduanero, en el puerto de Hong Kong o Balboa Panamá, siendo que los mismos no son países parte, y la documentación aportada no emana de las requeridas Autoridades Aduaneras de dichos países…”, cuando lo correcto es que la Litis se centra por el paso de las mercancías por Hong Kong. Hace ver la mayoría, “…la Resolución aludida no pude pretender dejar sin efecto lo que el dicho cuerpo normativo supranacional establece, siendo que de conformidad con el mismo, debe ser la Autoridad Aduanera del tercer país por donde transitaron las mercancías quien válidamente podría hacer constar el paso y custodia bajo su control, por lo cual no puede tal elemento probatorio ser sustituido por otro de naturaleza distinta en su fuerza probatoria y sujeto autorizado para emitirlo, sin caer en claro quebranto de lo normado en el Tratado…”. Al incorpora elementos que no fueron objeto de análisis, discusión y decisión del funcionario al momento de notificar el resultado de la verificación inmediata, también cambia el motivo de derecho como elemento del acto administrativo que fundamenta el rechazo de la aduana, lo que no puede constituirse en un elemento de rechazo del recurso. En tal sentido véase la Sentencia N°47-2017-VI de la SECCIÓN SEXTA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA del 24 de abril de 2017, donde sobre el punto dice: “…Grave es también que, en alzada se traigan elementos y consideraciones de fondo novedosas para rechazar la gestión, no prevenidas ni advertidas por la Administración en la fase de trámite. Parte del efectivo respeto del debido proceso y derecho de defensa es la bilateralidad de la audiencia, es decir, permitir espacios suficientes y razonables para que el administrado pueda –una vez más- hacer las alegaciones y presentar la prueba que se estime necesario para sustentar la posición que se presenta. Así, no basta con la posibilidad de presentar recursos al interesado (afectado), sino que aquellas impugnaciones deben ser atendidas en total respeto de las garantías conformadoras del debido proceso…”.

Decisión del voto disidente. Para el suscrito, el único tema en discusión es el tránsito de las mercancías vía Hong Kong y la prueba aportada por el recurrente cumple con las exigencias del Tratado y la RES-DMR-048-2015-DGCE-COR-CAE-398-2015, emitida por la autoridad competente para velar por la correcta aplicación de los tratados, Ministerio de Comercio Exterior, y respaldada por la entidad encargada de su aplicación y ejercicio del control aduanero, el Servicio Nacional de Aduanas, al emitir la Dirección General de Aduanas el oficio DN-1171-2017 del 12 de diciembre de 2017, girando instrucciones: “…Así las cosas, en la actualidad ambas resoluciones se mantienen vigentes y por tanto son de aplicación en los supuestos de hecho en ellas regulados…”.

Para la decisión del caso, procedo al análisis del artículo 35 del Tratado y la Resolución, en lo que interesa al caso señalan:

“Artículo 35: Envío Directo.

1. Las mercancías originarias de las Partes que solicitan un trato arancelario preferencial serán enviadas directamente entre las Partes.

2. Mercancías originarias cuyo transporte implique tránsito a través de una o más no Partes, con o sin transbordo o almacenamiento temporal en esas no Partes, bajo control de la administración aduanera de dichos países son aún consideradas enviadas directamente entre las Partes, siempre que:

(a) el tránsito de entrada esté justificado por razones geográficas o por consideraciones relacionadas exclusivamente a los requerimientos del transporte internacional;

(b) las mercancías no entren al comercio o consumo ahí;

(c) las mercancías no sean objeto de ninguna operación distinta a la descarga y carga, reembalaje, o cualquier operación necesaria para mantenerlas en buena condición;

(d) en caso de que las mercancías sean almacenadas temporalmente en el territorio de una no Parte, de conformidad con el párrafo 2, la estadía de las mercancías en esa no Parte no excederá 3 meses a partir de la fecha de su entrada.

Cuando las condiciones de los subpárrafos (a), (b), (c) y (d) no se cumplen, dicha mercancía no se considerará como originaria.

3. Para los efectos del párrafo 2, los siguientes documentos serán presentados a la administración aduanera de la Parte importadora tras la declaración de importación de las mercancías:

(a) el Conocimiento de Embarque y otros documentos de apoyo para dichas mercancías con el transbordo en una no Parte; y

(b) en caso de que las mercancías se almacenen temporalmente en el territorio de una no Parte, otras pruebas documentales adicionales proporcionadas por la administración aduanera de dicha no Parte”.

De la norma transcrita se pueden extraer los siguientes elementos:

· En principio el tránsito debe ser directo.

· Se permite el tránsito indirecto a través de una o más no Partes.

· El paso por una no Parte puede ser con o sin transbordo o almacenamiento temporal.

· El paso por una no Parte debe responder a razones geográficas o por requerimientos del transporte internacional.

· Las mercancías no pueden entrar al comercio o consumo, ni sufrir otra operación que no sea descarga y carga, reembalaje u otra operación para su conservación.

· El almacenamiento temporal en el territorio de una no parte no puede exceder tres meses.

Las condiciones anteriores, son claras y precisas, no son objeto por sí mismas de contención, requieren de una interpretación literal para su aplicación y como lo expone el párrafo segundo del numeral 2) el incumplimiento de alguna de las condiciones, conlleva el desconocer la categoría de originaria de la mercancía y por ende no aplica la preferencia arancelaria.

RES-DMR-048-2015-DGCE-COR-CAE-398-2015:

“b) tránsito con transbordo y sin almacenamiento temporal: Cuando las mercancías originarias bajo un tratado de libre comercio hayan estado en tránsito y hayan sido objeto de transbordo, sin almacenamiento temporal, en el territorio de uno o más países no Parte del tratado; o…

2. ALCANCE DE LOS TÉRMINOS QUE REGULAN LAS NORMAS SOBRE TRÁNSITO Y TRANSBORDO

No se considerarán almacenamiento temporal, aquellas operaciones en las que la mercancía ha sido almacenada en una zona primaria del puerto u otro recinto aduanero del puerto, por un plazo determinado, a la espera de completar una operación de transbordo…

▪ Expedición directa: aplica para aquellas mercancías para las cuales se solicita trato arancelario preferencial, que han sido transportadas desde el lugar de exportación --ubicado en un país Parte de un tratado- hasta el lugar de importación -ubicado en el territorio de otro país Parte de ese mismo tratado- pudiendo pasar por otro país Parte o no Parte del tratado, en tránsito con o sin transbordo o almacenamiento temporal…

▪ Razones geográficas o consideraciones relativas a requerimiento de transporte internacional: cuando un tratado de libre comercio establezca que el tránsito debe estar justificado por razones geográficas o por consideraciones relativas a requerimientos del transporte y que la mercancía no está destinada al comercio, uso o empleo en el país de tránsito, el importador deberá aportar una carta emitida por la empresa de transporte internacional describiendo tales situaciones…

▪ Transbordo: se refiere al régimen aduanero conforme al cual se realiza, bajo control de la aduana en el país en tránsito, la transferencia de mercancías de una unidad de transporte a otra unidad de transporte, que continúa con el tránsito de las mercancías hasta el país de destino…

3. DOCUMENTOS PROBATORIOS PARA DEMOSTRAR EL TRÁNSITO Y TRANSBORDO Y EL CUMPLIMIENTO DEL CONTROL ADUANERO…

II. Tránsito con transbordo y sin almacenamiento temporal: Los documentos de transporte desde el país de origen, que cubran toda la ruta del transporte (guía aérea, conocimiento de embarque o la carta de porte o el documento de transporte multimodal cuando las mercancías sean objeto de transbordo por diferentes medios de transporte, según sea el caso), en los que consten la fecha y el lugar de embarque de las mercancías desde el país Parte exportador, hasta el punto de entrada del destino final en el país Parte importador. Adicionalmente, cuando el importador no cuente con los documentos en los términos indicados anteriormente (que no detallen toda la ruta de transporte), podrá aportar una carta emitida por la empresa de transporte internacional con dicha información.

III. Tránsito con o sin transbordo pero con almacenamiento temporal: Los documentos de transporte (guía aérea, conocimiento de embarque o la carta de porte, según sea el caso) del último tramo de transporte4 y el documento de control emitido por la autoridad aduanera del país no Parte (original o fotocopia) o aquella entidad que sea designada por el gobierno de ese país para ejercer la función de control, que demuestre que las mercancías permanecieron bajo control y vigilancia de la autoridad aduanera y que no sufrieron un procesamiento ulterior diferente a los permitidos.

Los documentos de control, podrán ser, por ejemplo, los siguientes:…

c) En caso que el país no Parte sea la Región Administrativa Especial de Hong Kong, se deberá admitir la siguiente leyenda en el certificado de origen: "This is to certify that the goods stated in this certificate had not been subjected to any processing during their stay/transshipment in Hong Kong", que será incluida en alguna de las casillas del certificado de origen…”

Para los efectos de la decisión del asunto, interesa lo señalado en el numeral 3 del artículo 35, establece los documentos que deben presentarse para demostrar el cumplimiento de las condiciones del numeral 2 y mantener la mercancía la condición de originaria, mismos que se deben relacionar con la resolución transcrita.

Artículo 35 numeral 3.a): “(a) el Conocimiento de Embarque y otros documentos de apoyo para dichas mercancías con el transbordo en una no Parte”. Establece cuando existe transbordo en una no Parte, los documentos que se deben presentar para demostrar el cumplimiento del tránsito directo son: a) el Conocimiento de Embarque y b) otros documentos de apoyo. No dispone el Tratado cuales pueden ser otros documentos de apoyo para demostrar la operación de transbordo. La decisión tampoco puede ser antojadiza o subjetiva de cada aduana o del Tribunal, pero contrario sensu, conforme la letra, los objetivos y fines del Tratado, al establecerlo el numeral 3.a) del TLC, los documentos presentados como constituyen “…otros documentos de apoyo…” para demostrar el transbordo.

Adjunto al expediente administrativo, figura el conocimiento de embarque N° XXX de fecha 14 de agosto de 2019, con la siguiente información:

casilla 5: lugar de recepción: PUERTO NANSHA, CHINA

Viaje y buque: XXX

Puerto de carga: SANSHUI, CHINA

Puerto de descarga: Puerto Caldera

También se adjunta nota de la compañía naviera, establece la siguiente información relacionada a los contenedores citados:

XXX

Del conocimiento de embarque y la nota de la compañía naviera, que con detalle establece la trazabilidad de la mercancía desde la salida de China a Costa Rica, manteniendo la misma unidad contenedora y sello de seguridad toda la travesía, lo que a su vez demuestra que no existió, descarga o almacenamiento temporal o manipulación de las mercancías, hechos no discutidos y en todo caso tampoco desvirtuados por las autoridades de aduana ni el Tribunal.

Como documento de apoyo para demostrar el transbordo de las mercancías, el recurrente presento la nota de la compañía naviera ajustándose a lo preceptuado en la RES-DMR-00048-15-DGCE-COR-CAE-0398-2015 del 02 de octubre de 2015. Analizada la Resolución en el marco del Tratado de Libre Comercio entre China – Costa Rica, a mi juicio, es este un caso en que la correcta interpretación de las normas, en su contexto y de acuerdo con su objetivo, me lleva a la conclusión de que la Resolución no es contraria al texto del Tratado y por el contrario, en ejercicio de las competencias que la ley reconoce al Ministerio de Comercio Exterior, establece lineamientos generales aplicables para establecer cuál o cuáles documentos cumplen la función de “…documento de apoyo…” establecido en el artículo 35 numeral 3 letra a). No existe violación del principio de jerarquía normativa, porque la resolución de alcance general no es contraria al texto del Tratado, por el contrario, complementa el mismo, desarrolla, aclara, facilita a los operadores de comercio la aplicación del TLC CHINA- COSTA RICA.

Aplicado el texto del TLC y la Resolución al caso, tenemos:

· Se trata de un tránsito con transbordo y sin almacenamiento temporal, al pasar las mercancías por un territorio no Parte del tratado: Hong Kong.

· No existió almacenamiento temporal y tampoco la aduana ni el Tribunal establecen lo contrario.

· El tránsito por un tercero no Parte, está justificado por razones o requerimientos del transporte internacional, elemento que es de conocimiento público, a la fecha ninguna compañía naviera brinda servicio de transporte marítimo directo China-Costa Rica. Pero también, debe estar claro que el Tratado no impone la obligación de justificar o presentar una nota justificando esta situación, lo que establece la norma es que el motivo o la razón para hacer transbordo por un tercero no Parte, debe estar motivado (originado, justificado, causado) por razones geográficas o por requerimientos de transporte internacional. El Tratado en el numeral 3.a) dispone que el transbordo se justifica con el conocimiento de embarque y otros documentos de apoyo, que para el caso y conforme lo regula la Resolución “…el importador deberá aportar una carta emitida por la empresa de transporte internacional describiendo tales situaciones…”, la carta de la compañía naviera se constituye en el documento de apoyo, y la resolución aclara y facilita la aplicación del texto y lo hace conforme los objetivos y fines del Tratado y la Ley General de Aduanas, artículo 6, facilitando y agilizando las operaciones de comercio exterior, siempre dentro del marco jurídico y en apego al principio de legalidad. El artículo 2 del TLC, entre sus objetivos establece estimular y facilitar el comercio de mercancías y servicios entre las Partes; establecer normas comprensibles que garanticen un ambiente regulado y transparente para el comercio de mercancías y servicios entre las Partes; crear procedimientos efectivos para la implementación y aplicación de éste, entre otros.

En conclusión, la trazabilidad de las mercancías está debidamente comprobada en expediente con los documentos y pruebas aportados por los recurrentes, y la Resolución de COMEX es conforme al texto, objetivos y fines del Tratado, por tanto se respeta la jerarquía de las normas.

Artículo 35 Numeral 3.b). El artículo 35, numeral 3 inciso b), regula lo siguiente:

“ (b) en caso de que las mercancías se almacenen temporalmente en el territorio de una no Parte, otras pruebas documentales adicionales proporcionadas por la administración aduanera de dicha no Parte”.

A diferencia del inciso a) que regula el tema del transbordo, el inciso b) aborda el caso de las mercancías que transitan por el territorio de una no Parte con almacenamiento temporal. Es esencial hacer la distinción, porque de ello depende la prueba que se debe aportar. El Tratado es claro y preciso, la interpretación gramatical permite establecer, que en caso de almacenamiento debe presentarse “…otras pruebas documentales adicionales proporcionadas por la administración aduanera de dicha no Parte…”, que haga constar el cumplimiento de las letras a), b) y c) del numeral 2 del artículo 35, en otras palabras, la autoridad aduanera o la entidad encargada de administrar el puerto, debe acreditar que la mercancía durante el tiempo de almacenamiento temporal no fue objeto de comercio o consumo, no sufrieron ninguna operación diferente a la descarga, carga, reembalaje u otra operación para mantenerlas en buenas condiciones, contrario sensu, cuando es transbordo, como en el caso que nos ocupa, donde no hubo almacenamiento temporal, las mercancías se mantuvieron en la misma unidad contenedora y con mismo sello de seguridad desde su salida de China hasta el punto de ingreso en Costa Rica, por lo que no existió ningún tipo de manipulación, en tal supuesto el Tratado no exige la presentación de una carta u otra prueba emitida por la autoridad aduanera del territorio no Parte por donde tránsito la mercancía.

Esto nos lleva al motivo de derecho invocado por la aduana como elemento del acto administrativo para rechazar la certificación de origen. La Aduana en la notificación considero: “…3) se determina luego de lo antes indicado que tuvo paso vía Hong Kong, país no parte bajo el marco de este tratado, dado lo anterior se tiene que el certificado de origen presentado N.L.19GDDGMY0330009, no presenta en ninguna de las casillas del certificado (formato) la leyenda “This ‘is to certify that the goods stated in this certificate had not been subjected to any processing during their stay/transshipment in Hong Kong” siendo contrario a lo dispuesto en la RES-DMR-00048-15.DGCE-COR-CAE-0398-2015, numeral 3, documentos probatorios para demostrar el tránsito y transbordo y el cumplimiento del control aduanero, lo cual debe de ir en concordancia a lo dispuesto en el art.35 del texto del tratado. Dado que no cumple con lo antes señalado, se procede a denegar el trato arancelario preferencial al tenor del art.45 inciso b) del texto del tratado…”, la aduana hace una interpretación incorrecta del Tratado y de la Resolución. Dispone la Resolución:

“III. Tránsito con o sin transbordo pero con almacenamiento temporal: Los documentos de transporte (guía aérea, conocimiento de embarque o la carta de porte, según sea el caso) del último tramo de transporte4 y el documento de control emitido por la autoridad aduanera del país no Parte (original o fotocopia) o aquella entidad que sea designada por el gobierno de ese país para ejercer la función de control, que demuestre que las mercancías permanecieron bajo control y vigilancia de la autoridad aduanera y que no sufrieron un procesamiento ulterior diferente a los permitidos…

Los documentos de control, podrán ser, por ejemplo, los siguientes:…

c) En caso que el país no Parte sea la Región Administrativa Especial de Hong Kong, se deberá admitir la siguiente leyenda en el certificado de origen: "This is to certify that the goods stated in this certificate had not been subjected to any processing during their stay/transshipment in Hong Kong", que será incluida en alguna de las casillas del certificado de origen…”

El numeral 3, romanitos III, que según el funcionario se incumple, está reservado para los casos de tránsito por el territorio de una no Parte con transbordo y almacenamiento temporal, aquí el elemento diferenciador es el “almacenamiento temporal”. Cuando la mercancía sufre almacenamiento temporal en Hong Kong, el TLC dispone que se debe aportar prueba: “…en caso de que las mercancías se almacenen temporalmente en el territorio de una no Parte, otras pruebas documentales adicionales proporcionadas por la administración aduanera de dicha no Parte…”, prueba que consiste en la leyenda que la aduana anota y firma en el certificado de origen, o que la aduana o entidad autorizada avala, dejando constancia de que las mercancía durante la estadía en almacenamiento temporal no han sido sometidos a ningún procesamiento durante su estadía / transbordo en Hong Kong. La leyenda constituye un elemento facilitador y simplifica el procedimiento para comprobar lo que exige el TLC, lo que permite a su vez a los operadores de comercio agilizar sus transacciones comerciales ante la dificultad de obtener una carta emitida por la aduana.

Conclusión, al no sufrir las mercancías almacenamiento temporal, no es aplicable el numeral 3 romanitos III de la resolución RES-DMR-00048-15-DGCE-COR-CAE-0398-2015, en consecuencia, es mi opinión que, cumplida la condición establecida en el numeral 3 inciso a) del artículo 35, no se debe exigir la leyenda en el CO, lo que permite establecer que el motivo de derecho invocado por la aduana y confirmado por el Tribunal no existe, por ende tampoco estamos ante una incumplimiento de la Resolución, ni del artículo 45 inciso b del TLC, como lo notifica el funcionario en el despacho, porque se cumple con las disposiciones sobre envió directo de conformidad con el artículo 35, por tanto la aduana estaba en la obligación de interpretar y aplicar correctamente el texto del Tratado y la Resolución, teniendo por demostrado el tránsito directo al cumplirse las condiciones que impone el TLC y la Resolución y de conformidad aplicar la preferencia arancelaria.

En vista de la anterior conclusión, los motivos de hecho y derecho expuestos, procede declarar con lugar el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia revocar el ajuste realizado durante el procedimiento de despacho, ordenando a la aduana proceda con la aplicación de la preferencia arancelaria.

Luis Gómez Sánchez

Voto particular del licenciado Reyes Vargas. No comparte el suscrito lo resuelto y por ello salvo el voto con sustento en las siguientes consideraciones:

Fundamenta el A Quo el acto de ajuste al considerar que habiendo hecho escala las mercancías en el Puerto de Hong Kong, debió indicarse en el certificado de origen que la leyenda “This is to certify that the goods stated in this certificate had not been subjected to any processing during their stay/transshipment in Hong Kong.”, la cual no figuraba en ninguno de los certificados y por ello denegó el trato. Sobre el punto, esta instancia, en las resoluciones número 135 del año 2018 y 043-2019, cuarta de las consideraciones, página 10 de la primera citada, señaló:

“Reconoce también esta instancia que, lleva razón el recurrente al señalar que, y de conformidad con la exigencia de la resolución del Ministerio de Comercio Exterior número RES-DMR-00048-15. DGCE-COR-CAE-0398-2015 del día dos de octubre de 2015 publicada en La Gaceta número 199 del 14 de octubre de 2015 la leyenda, “This is to certify that the goods stated in this certificate had not been subjected to any processing during their stay/transshipment in Hong Kong”, resulta de aplicación únicamente en los supuestos de tránsito con o sin trasbordo pero con almacenamiento temporal, entendiendo por tal no la definición doctrinaria tradicional, sino la establecida en la propia resolución en su punto dos.”

Así las cosas y acreditado como esta que las mercancías hicieron escala y trasbordo en el Puerto de Hong Kong sin incluir almacenamiento temporal, en los términos definidos en la resolución del Ministerio de Comercio Exterior número RES-DMR-00048-15. DGCE-COR-CAE-0398-2015 y no lo que la doctrina entiende por almacenamiento temporal, es que el suscrito considera no existe motivo válido para la negación del trato, en tanto, no ha existido almacenamiento temporal, sino y solo tránsito internacional con trasbordo y siendo tal la única causa considerada por el A Quo es que se resuelve con lugar, revocando el acto modificatorio.

Dick Rafael Reyes Vargas

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