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El Conceptode la Protección Social

Ramiro Guerrero

Ministerio de la Protección SocialViceministerio Técnico

Ramiro Guerrero

El Conceptode la Protección Social

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Ministerio de la Protección Social

DIEGO PALACIO BETANCOURTMinistro de la Protección SocialRAMIRO GUERRERO CARVAJALViceministro TécnicoBLANCA ELVIRA CAJIGAS ACOSTAViceministro de Salud y Bienestar (E)JORGE LEÓN SÁNCHEZ MESAViceministro de Relaciones LaboralesROSA MARÍA LABORDE CALDERÓNSecretaría GeneralJUAN PABLO TORO ROADirector General de Planeación y Análisis de Pólítica.MARÍA DEL PILAR GARCÍA ÁVILACoordinadora Grupo Apoyo Territorial

EQUIPO TÉCNICO

Ramiro Guerrero CarvajalMaría Del Pilar García ÁvilaTilcia Helena Angarita BaeneYezid Preciado GuzmánGladys Lasprilla VelezMartha Eugenia Vanegas AlfonsoSandra Leonor Aponte Aponte

InterventorOswaldo Medina Atuesta

AGRADECIMIENTOS

Departamento Nacional de PlaneaciónSuperintendencia Nacional de SaludDependencias del Ministerio de la Protección Social

Libertad y Orden

El concepto de la protección social

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TABLA DE CONTENIDO

1. DEFINICION ............................................................................................................................... 7

2. COMPONENTES .......................................................................................................................... 7

2.1 PRIMER COMPONENTE: ASEGURAMIENTO ................................................................ 8

2.2 SEGUNDO PILAR: ASISTENCIA SOCIAL ..................................................................... 10

3. COMPLEMENTARIEDAD ENTRE ASEGURAMIENTO Y ASISTENCIA SOCIAL ............... 11

4. PAPEL DEL MERCADO LABORAL ......................................................................................... 14

5. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ................. 15

6 RETOS DEL SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL EN COLOMBIA ...................................... 19


5

INTRODUCCIÓN

Este trabajo hace una presentación general de lo que se entiende por protección social y la forma cómo se ha aplicado, haciendo énfasis en el caso colombiano. Parte con la exposición de la defi nición de protección social. Luego describe sus principales componentes, aseguramiento y asistencia social, lo mismo que las complementariedades entre estos últimos.

Ofrece una explicación sobre el papel del mercado laboral dentro de la protección social y el rol prepon-derante del contrato de trabajo, al tiempo que describe de forma breve la organización institucional del sistema de protección social (SPS) en Colombia mostrando los roles de los diversos agentes en cuanto a regulación, administración, ejecución, fi nanciamiento y vigilancia.

El alcance del presente trabajo se circunscribe a las intervenciones públicas en protección social, bien sea que éstas sean ejecutadas por entidades estatales o por instituciones privadas bajo un mandato legal o una delegación del Estado, sin embargo, no cobija, las intervenciones informales que por su cuenta puedan ejecutar las organizaciones privadas o comunitarias, que pueden contribuir a mejorar el manejo del riesgo por parte de las comunidades y las familias pero que no se inscriben en la estructura legal del sistema de protección social, y que serán objeto de estudios y publicaciones posteriores.


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1. Definicion

Diversos autores han postulado múltiples defi niciones del concepto de protección social. En el Anexo se presenta, a manera de resumen, un cuadro que contiene algunas de ellas. Todas estas defi niciones tienen dos elementos en común. Se refi eren, de alguna u otra manera, a la idea de reducir la vulnerabilidad de los ho-gares frente a eventuales caídas de ingresos, a través de un mejor manejo del riesgo. También hacen alusión al apoyo que requieren las personas y comunidades que se encuentran en situación de pobreza.

A partir de estos elementos comunes podemos adoptar la siguiente defi nición1:

PROTECCIÓN SOCIAL: Es una serie de intervenciones públicas para:

a) ayudar a las personas, familias y comunidades a manejar mejor el riesgo

b) apoyar a los más pobres en situación crítica.

Se observa que en esta defi nición hay dos componentes. El primero, que busca un mejor manejo del riesgo, corresponde al concepto de aseguramiento. El segundo, que procura prestar ayuda a los más pobres, se refi ere a una intervención de carácter asistencial.

2. Componentes

Abordamos entonces el concepto de Protección Social a través de sus dos componentes: el aseguramiento y la asistencia social. Deberá quedar claro más adelante en el documento que existe una relación de comple-mentariedad entre ambos componentes, que sustenta la noción de sistema de protección social. Así mismo, se explicará cómo el mercado laboral juega un papel central como articulador de los dos componentes del sistema, lo cual se ilustra en la Gráfi ca 1.

1 Corresponde la defi-nición de Holzmann y Jorgensen (2000), rese-ñada en el Anexo.

PROTECCIÓN SOCIAL: Es una serie de intervenciones

públicas para:

a) Ayudar a las personas, familias y comunidades a manejar mejor el riesgo

b) Apoyar a los más pobres en situación crítica.


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2.1 Primer Componente: Aseguramiento

El punto de partida es la siguiente pregunta: ¿Cuál es la función que cumplen, desde un punto de vista eco-nómico, los tradicionales sistemas de seguridad social? En otras palabras, ¿para qué sirven dichos sistemas, que existen en el mundo desde hace muchas décadas? La respuesta es sencilla: sirven para proteger a los trabajadores frente a eventuales caídas de ingresos.

En efecto, protegen a la gente frente a posibles pérdidas de ingresos originadas por una de tres causas: salud, desempleo o vejez. La mala salud puede lesionar la capacidad económica de una persona porque pierde capacidad de trabajo (incapacidad) y/o porque le toca pagar una suma desproporcionada de dinero en un tratamiento, como ocurre con las llamadas enfermedades catastrófi cas. Un empobrecimiento similar puede resultar de una situación de desempleo prolongado. Así mismo, la vejez está asociada a una pérdida de capacidad de trabajo y por lo tanto, de generación de ingresos.

Lo que hace la seguridad social, entonces, no es más que proteger a los trabajadores frente a las consecuen-cias económicas adversas de eventos asociados a la salud2, el empleo y la vejez. Esto no es nuevo. Incluso antes de la Ley 100 todo trabajador, al afi liarse al Instituto de Seguros Sociales, recibía un seguro de vejez (pensión)3 y uno de salud. En Colombia el seguro de desempleo, que corresponde en principio al auxilio de cesantía, se administra separadamente, pero en muchos países es la misma institución la que administra los tres seguros: salud, vejez y desempleo.

De manera que no es una novedad que los asuntos relacionados con salud y trabajo estén juntos, pues siem-pre han estado unidos alrededor del concepto de seguridad social. De otro lado, se observa que el común de-nominador de tres temas tan aparentemente distintos como la salud, la vejez y el desempleo, es la pérdida de ingresos. Así, la lógica que hay detrás del concepto de seguridad social es eminentemente económica.

Ahora bien, si se trata de proteger a las personas frente a caídas de ingresos, cabe preguntarse por qué interviene el Estado. En otras palabras, ¿no sería mejor dejar que cada cual acuda al mercado y adquiera los seguros que prefi era para protegerse frente a los riesgos asociados a la salud, la vejez y el desempleo? La respuesta es no. Hay varias y poderosas razones para que el Estado intervenga en la organización institu-cional de la seguridad social.

En primer lugar, existen las denominadas fallas del mercado. Sería concebible que el Estado se abstuviera de intervenir, si el mercado de los seguros funcionara perfectamente; es decir, de manera abierta, transpa-rente y efi ciente. Pero este no suele ser el caso. Los textos de economía normalmente citan la industria ase-guradora como ejemplo de fallas de mercado asociadas a defectos de información. Por ejemplo, la selección adversa y el riesgo moral hacen que en ausencia de regulación estatal la industria aseguradora funcione defectuosamente, que discrimine entre grupos de la población, que no ofrezca sus servicios a quienes más los necesitan o que cobre a los usuarios primas excesivamente altas.

Protección Social

Aseguramiento Asistencia Social

MERCADO LABORAL

Gráfi ca 1: Componentes del Sistema de Protección Social

2 El término salud debe entenderse en un senti-do amplio para cobijar la discapacidad (invali-dez), que disminuye la capacidad de trabajo, y la maternidad. Esta última no habrá de con-siderarse una enferme-dad, pero sí es un even-to de salud que implica la suspensión temporal de la actividad laboral.

3 Este se denomina segu-ro de invalidez, vejez y muerte (IVM). La invali-dez se asegura en cuanto conlleva una pérdida de capacidad de trabajo. El seguro de muerte busca proteger el ingreso de la familia del trabajador en caso de que éste fallezca en el transcurso de su vida laboral.


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Una segunda justifi cación para que el Estado intervenga es la obligatoriedad del aseguramiento. La mayo-ría de países del mundo no se conforma con que se ofrezcan los seguros sociales, sino que obliga a trabajado-res y empleadores a tomarlos y fi nanciarlos. Las personas que no se aseguran frente a los riesgos salud, vejez y desempleo, tarde o temprano terminan por convertirse en una carga para el Estado, que debe asistirlas con el dinero de todos los contribuyentes (incluidos aquellos que sí tuvieron la previsión de asegurarse). Por esta razón la seguridad social, por mandato legal, suele ser obligatoria.

Una tercera razón para la intervención estatal en la seguridad social es que puede haber muchas personas que quisieran asegurarse, pero no tienen la capacidad de pago sufi ciente para hacerlo. Por lo tanto, los esquemas de fi nanciamiento de los seguros sociales deben prever mecanismos especiales para quienes se encuentran en dicha situación.

La seguridad social tiene su origen en una serie de obligaciones de los patronos incluidas en los contratos de trabajo. Por razones históricas, jurídicas y prácticas, los sistemas de seguridad social se construyeron alrededor del contrato laboral.

Dicho contrato tiene dos ventajas. La primera es que le otorga al trabajador ciertas garantías de estabi-lidad y de calidad de vida. Le genera además unos ingresos estables, predecibles y, muy importante, ob-servables. Esto último quiere decir que para el Estado es relativamente fácil conocer los ingresos de todos los trabajadores a través de las nóminas de las empresas. Por eso es posible construir complejos esquemas de fi nanciamiento de los seguros sociales, sobre la información y los pagos asociados a las nóminas de las empresas.

La desventaja que tiene el contrato de trabajo es que no cobija a toda la población. Hay personas que no participan del mercado laboral y hay otras que sí quisieran trabajar pero están desempleadas. También hay quienes trabajan por su cuenta y, por ser independientes, no tienen una relación de dependencia con ningún patrono. Por último, hay personas que realizan sus actividades en el sector informal, sin cumplir con las obligaciones tributarias ni las asociadas a la seguridad social.

¿Cómo lograr que todas estas personas, que son mayoría en los países en desarrollo, se aseguren frente a los riesgos asociados a la salud, la vejez y el desempleo? El concepto de seguridad social ha evolucionado y ahora tiende a desligarse del contrato de trabajo. El objetivo de la política pública es lograr que toda la población –y no sólo los trabajadores activos-, tenga acceso a instrumentos adecuados de aseguramiento.

El concepto de seguridad social también ha evolucionado en otros sentidos. En su origen tenía una lógica indemnizatoria, que buscaba compensar al trabajador a posteriori frente a eventos adversos relacionados con la salud y el trabajo. Sin embargo, un óptimo manejo del riesgo aconseja no sólo compensar el daño, sino también prevenirlo. Así, en los sistemas de seguridad social cobra cada vez mayor importancia la pre-vención. Por ejemplo, el sistema general de seguridad social en salud, creado en Colombia en 1993, establece un mecanismo explícito de fi nanciación para las actividades de promoción de la salud y prevención de la enfermedad.

La organización institucional de la seguridad social también ha cambiado. En un principio los seguros sociales se ofrecían a través de instituciones públicas que actuaban en condiciones de monopolio, como el caso del Instituto de los Seguros Sociales (ISS) en Colombia hasta 1993. Con el tiempo, se ha evolu-cionado hacia esquemas en los que se separa más claramente la función de regular (siempre a cargo del Estado), de la de administrar los seguros. Tanto en salud como en pensiones empieza a abrirse un espacio para que instituciones privadas presten los servicios de aseguramiento bajo un esquema de competencia regulada.

Tomando como base las anteriores refl exiones podemos entender el primer componente del Sistema de Protección Social, el aseguramiento, como una versión del concepto tradicional de seguridad social, actua-lizada en tres sentidos. Primero, busca cubrir no sólo a los trabajadores formales sino a toda la población. Segundo, combina el seguro con una estrategia explícita de prevención. Y tercero, permite la competencia de actores públicos y privados en la provisión de los seguros, bajo la regulación del Estado.


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Así, podemos enunciar la siguiente defi nición del primer componente del Sistema de Protección Social:

ASEGURAMIENTO: Es un conjunto de seguros regulados por el Estado y fi nanciados con contribuciones de trabajadores y empleadores, que protegen a las personas frente a los riesgos económicos asociados a la salud, la vejez y el desempleo.

Estos seguros:

a) Buscan cubrir a toda la población, y no solamente a quienes tienen un contrato de trabajo formal.

b) Incorporan mecanismos de prevención.

c) Pueden ser provistos por instituciones públicas o privadas, bajo la coordinación y regulación del Estado.

Este concepto del aseguramiento se empieza a desarrollar en Colombia con la Ley 100 de 1993, y se hace más explicito a partir de la creación del Ministerio de la Protección Social en 2003. De hecho, una de las principales misiones de esta nueva institución, según el decreto que establece sus funciones, es la siguiente:

“Defi nir, desarrollar y coordinar políticas en materia de trabajo, empleo seguridad y protección social para el sector informal de la economía, el sector no dependiente y el sector rural, y promover la ampliación de la cobertura de la seguridad y la protección social en los mismos” (...) “las políticas públicas del Sistema de la Protección Social se concretan mediante la identifi cación e implementación, de ser necesario, de estrategias de reducción, mitigación y superación de los riesgos.” 4

Es evidente el énfasis en la necesidad de asegurar a todos los colombianos y no sólo a los que tienen empleo formal. También lo es la importancia de las estrategias de prevención. Ya la Ley 100 de 1993 había hecho una reforma institucional que permitió la competencia de actores públicos y privados en la provisión de los seguros bajo un esquema de competencia regulada.

2.2 Segundo componente: Asistencia Social

Hay dos maneras de enfrentar la tarea de reducir la pobreza y mejorar la distribución del ingreso. Una de ellas está orientada a eliminar las causas estructurales de la pobreza, y la otra a remediar sus consecuencias.

La causa fundamental de la pobreza de una persona o una familia es que no está sufi cientemente dotada de capital físico (e.j. vivienda, activos fi nancieros) y de capital humano (educación, preparación), de manera que no tiene cómo generar un ingreso aceptable. En otras palabras, no tiene propiedades que le renten ni la preparación y productividad sufi ciente para participar del mercado laboral y derivar de él un ingreso sufi ciente5.

Cuando hay una alta proporción de personas y familias insufi cientemente dotadas de capital físico y huma-no en una sociedad, la pobreza tiende a ser alta y también la inequidad en la distribución del ingreso, puesto que el ingreso nacional se concentra en las pocas personas que sí tienen la capacidad de generarlo.

Por lo tanto, la primera estrategia para enfrentar la pobreza y mejorar la distribución del ingreso consiste en redistribuir las dotaciones de capital (físico y humano), de manera que toda la población esté en condi-ciones de generar un ingreso aceptable.

Sobre esta estrategia, que podemos denominar estrategia estructural, cabe hacer las siguientes precisiones:

a) Es una política cuyos resultados sólo se ven en el largo plazo. Aún si se lograra educación universal de buena calidad en un horizonte de tiempo corto, los resultados sólo se mostrarán a partir de la siguiente generación.

4 Tomado del decreto 205 de 2003.

5 El salario de las per-sonas está asociado a su productividad. Las personas con bajos ni-veles de educación sue-len ocuparse, cuando lo logran, en empleos de baja productividad y por ende baja remuneración, como el servicio domésti-co o la construcción.


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b) Es una política transversal a todo el Estado. No es misión de un sector de la administración pública, sino que los involucra a todos (incluido educación, vivienda, entre otros).

La segunda estrategia para enfrentar la pobreza busca remediar sus consecuencias. Dado que en el hori-zonte de tiempo previsible seguirá habiendo amplios sectores de la población en situación de pobreza es-tructural, es preciso que el Estado intervenga para extraer recursos de las personas con altos ingresos (vía tributación, por ejemplo), para redistribuirlos entre los más necesitados. Esta se puede denominar como la estrategia asistencial, que consiste en otorgar subsidios (en dinero o en especie) a los sectores de la población que no tienen sufi ciente capacidad de generar ingresos.

Esta estrategia se lleva a cabo en Colombia a través de diversos programas como “Familias en Acción”, los desayunos infantiles del ICBF, o los auxilios de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, entre muchos otros del orden nacional o local.

Los benefi ciarios de la política asistencial pueden ser los denominados pobres crónicos, que son personas insufi cientemente dotadas de capital humano o físico. Otros grupos de la población que son típicamente objeto de la política asistencial son los niños abandonados, los discapacitados, los ancianos indigentes y los desplazados por la violencia.

Así, podemos enunciar la siguiente defi nición para el segundo componente del Sistema de Protección Social:

ASISTENCIA SOCIAL: Es un conjunto de intervenciones estatales orientadas a reducir la pobreza a través de dos estrategias:

a) Estructural. Busca dotar a toda la población de un nivel sufi ciente de capital humano y físico, de ma-nera que todas las personas puedan generar un ingreso aceptable.

b) Asistencial. Le otorga subsidios, en especie o en dinero, a aquellas personas con insufi ciente capacidad de generación de ingresos.

3. Complementariedad entre Aseguramiento y Asistencia Social

Los programas de asistencia social no son un seguro, puesto que no exigen el pago de una contribución asimilable a una prima a cambio del cubrimiento frente a determinados riesgos. Sin embargo, pese a que no son un seguro como tal, los programas asistenciales sí pueden cumplir una función de aseguramiento en un momento dado. (*)

Este concepto se puede ilustrar con el ejemplo de una persona que tiene un ingreso alto, un empleo estable y, por lo tanto, acceso a los instrumentos de aseguramiento que ofrece la seguridad social. Es decir, que está afi -liada al régimen contributivo de salud a través de una EPS, al sistema general de pensiones, al de riesgos pro-fesionales, a un fondo de cesantías, y tiene además acceso a los servicios de una caja de compensación familiar. Por tener un ingreso alto, esta persona seguramente está afi liada también a un plan de medicina prepagada y a un fondo de pensiones voluntarias. Su situación corresponde a la parte superior de la Gráfi ca 2.

Ocurre que esta persona entra en una situación de desempleo prolongado. Se gasta primero el dinero de su cesantía. Pierde además el acceso a los servicios de la EPS, de la caja de compensación y deja de cotizar al sistema de pensiones. Sufre un proceso de empobrecimiento progresivo que la hace descender por la escala de las condiciones de elegibilidad, que corresponde al eje vertical de la Gráfi ca.

Cada programa asistencial fi ja unos criterios de focalización para seleccionar a sus benefi ciarios y asegurar que se atienda primero a quienes más lo necesitan. Estos criterios se expresan a través de las condiciones de elegibilidad de cada programa. Si una persona no las cumple, no puede ser benefi ciaria. Ejemplos de estas condiciones pueden ser el puntaje de la persona en la encuesta SISBEN, su nivel de ingreso, su edad, o el estrato socioeconómico de la vivienda que habita.

(*) Stiglitz J. 2000 “eco-nomics at the public sect”. 3rd Edition. Nor-ton and Company, USA.


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La persona del ejemplo, en su empobrecimiento progresivo, desciende a tal grado que empieza a ser co-bijada por los programas asistenciales que ofrece el Estado. Queda clasifi cada en el nivel 1 de la encuesta SISBEN y se vuelve por lo tanto elegible6 para ingresar al programa Familias en Acción, que le otorga un subsidio monetario por cada hijo, bajo la condición de que éste permanezca en la escuela y asista a unos controles periódicos de nutrición y salud. Por su puntaje en el SISBEN cumple también las condiciones para afi liarse al régimen subsidiado de salud. De otro lado, podría llegar a benefi ciarse del subsidio al des-empleo a través de una caja de compensación familiar.

Gráfi ca 2: La red de programas asistenciales

Este tipo de programas asistenciales le pone un piso a la caída de la persona. Su proceso de empobrecimien-to se detiene en la parte inferior de la Gráfi ca 2, gracias a esta red de programas que la asisten con diversos subsidios, conocida también como red de protección social.

La importancia de las redes de protección social se hizo evidente a fi nes de los noventa en Latinoamérica y otras regiones en desarrollo, cuando la mayoría de países experimentó recesiones severas y la pobreza se agravó de manera dramática. En ese momento se constató que amplios sectores de la población no con-taban con los mecanismos de aseguramiento de ingresos que ofrece la seguridad social, ni tampoco con adecuadas redes de protección que evitaran su empobrecimiento.

Muchos hogares no solo vieron descender su nivel de vida sino que se vieron forzados a vender activos, a disminuir su consumo de alimentos o a sacar sus hijos de la escuela para que ayudaran a buscar ingresos. En otras palabras, se vieron forzados a desacumular capital humano y físico, lo que a su vez redujo su capaci-dad de generar ingresos en el futuro, en un círculo vicioso conocido como la trampa de la pobreza.

La trayectoria de una persona que cae en esta trampa se ilustra con el rótulo “P1” en la Gráfi ca 3. Pasado el periodo I cae en un empobrecimiento que continúa en los periodos II, III y IV. Esta situación contrasta

6 Si alguien no cumple la condición de elegibi-lidad (en este caso nivel de SISBEN), no puede entrar al programa. Sin embargo, el hecho de cumplirla no le garan-tiza un cupo. Cumplir la condición de elegibi-lidad es algo necesario, pero suficiente, para ingresar a un programa asistencial.


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con la de una persona que cuenta con mecanismos adecuados de protección social que le permiten recupe-rarse del empobrecimiento transitorio y recobrar su capacidad de generación de ingresos, situación que se ilustra con el rótulo “P2” en la Gráfi ca 3.

En la sección 2.1, sobre el concepto de aseguramiento, se explicó que el común denominador de los cubri-mientos que ofrece la seguridad social es la protección frente a caídas de ingresos. En esta sección se ha mostrado cómo los programas asistenciales, además de garantizar un mínimo nivel de vida a quienes no tienen sufi ciente capacidad de generación de ingresos, también cumplen una función de aseguramiento, que consiste en ponerle un piso a la caída de quienes están en un proceso de empobrecimiento. De esto se deduce que existe una relación de complementariedad entre el aseguramiento y la asistencia social, que da origen a la noción de sistema de la protección social.

Esta complementariedad es bastante clara a nivel conceptual. Aplicarla en la práctica, sin embargo, exige la construcción de sistemas de información adecuados. Históricamente las decisiones sobre política social se han basado en encuestas, como las de hogares del DANE o el mismo SISBEN. De hecho este último, que es una encuesta que busca caracterizar la condición socioeconómica de los hogares que se debe actualizar cada tres años, se ha utilizado como instrumento de focalización de programas sociales. Pero es evidente que en un horizonte de tres años las condiciones del hogar pueden variar mucho. Por ejemplo, el jefe del hogar puede entrar y salir del empleo formal varias veces.

Gráfi ca 3: La trampa de la pobreza7

7 Gráfica tomada del do-cumento “Asistencia So-cial en Colombia: Diag-nóstico y Perspectivas”, de Jairo Núñez y Silvia Espinosa (2004).

De ahí la necesidad de disponer de sistemas de información adecuados que permitan a los administradores de los programas saber en qué momento cambia la condición socioeconómica de cada hogar, a fi n de poder-lo atender con los servicios adecuados. Por ejemplo, cuando un jefe de hogar queda desempleado, pierde el acceso al subsidio familiar. En ese caso, idealmente, debería pasar de inmediato a ser atendido por un programa como “Familias en Acción” que es muy similar al subsidio familiar de las cajas de compensación familiar (una ayuda por cada hijo). De la misma manera, al perder el acceso al régimen contributivo de salud debería ser cobijado por el régimen subsidiado. Esta movilidad entre regímenes aún no es automática, aunque se han tomado medidas a nivel normativo y de sistemas para facilitarla.

En todo caso, lograr la movilidad de las personas entre el aseguramiento y la asistencia es una tarea que de-manda información completa, veraz y oportuna sobre su situación socioeconómica. La principal iniciativa para construir dicha información es el Registro Unico de Afi liados (RUAF), que es un mandato de la Ley 797 de 2003. En dicho registro están identifi cados los benefi ciarios del Sistema de Protección Social con sus respectivos grupos familiares, con su estado de afi liación ante el sistema de seguridad social integral (activo


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o inactivo), su inclusión o no en los diferentes programas asistenciales, así como su puntaje en la encuesta SISBEN.

La complementariedad entre la seguridad social y la asistencia, los dos componentes del sistema de pro-tección social, se hace más evidente en la dinámica del mercado laboral, como se muestra en la siguiente sección.

4. Papel del mercado laboral

La principal fuente de ingresos de las personas es el mercado laboral. En Colombia, como en todo el mundo, la gran mayoría de los hogares deriva su ingreso principalmente del mercado laboral.

Empezamos por observar que no todas las personas en edad de trabajar están dispuestas a hacerlo. Hay quienes se abstienen de participar en el mercado laboral porque prefi eren otras actividades (como estudiar o permanecer en el hogar), y en todo caso porque tienen fuentes alternativas de ingresos (otro miembro del hogar trabaja o reciben otras rentas). De 34 millones de colombianos en edad de trabajar, sólo 20 millones y medio optaron por hacerlo durante 2005.

Ahora bien, no todos aquellos que deciden participar en el mercado laboral efectivamente encuentran tra-bajo. De hecho, en 2005 en Colombia 18 millones de personas reportaron estar ocupadas, lo que quiere decir que en promedio a lo largo del año hubo cerca de 2 millones y medio de desempleados.

También hay que recordar que no todos los que están ocupados tienen un contrato de trabajo formal. De los 18 millones de colombianos que reportaron estar ocupados en 2005, sólo 51% se clasifi caron como asalariados, y el resto como independientes (trabajadores por cuenta propia, patrones o trabajadores fami-liares sin remuneración). Muchos de los independientes, y aún de los asalariados, se encuentran en el sector informal de la economía. Por eso, aunque generan ingresos, no tienen pleno acceso a los mecanismos de aseguramiento y asistencia asociados al contrato laboral.

La composición y la dinámica del mercado de trabajo determinan los grupos objetivo que deben ser atendidos por los diferentes componentes del sistema de la protección social. Para ilustrar cómo se da esto en la práctica empezamos por aquellos que tienen un contrato laboral.

Este tipo de contrato establece para los trabajadores el derecho de asociación y de negociación colectiva, que es una potencial herramienta para lograr prestaciones adicionales a las de ley, y para incrementar la participación de los empleados en los excedentes generados por las empresas. Dicho contrato también in-cluye para los patronos obligaciones como la indemnización por despido sin justa causa, que sirve para los empleados como seguro de desempleo y en todo caso disminuye la probabilidad de despido8. De otro lado, establece los descansos remunerados y las restricciones a los horarios de trabajo.

Además el contrato laboral incluye la obligación de afi liar al trabajador a los seguros de salud y riesgos profesionales, al sistema de pensiones, a un fondo de cesantías y a una caja de compensación familiar. Esta última le da al trabajador acceso, entre otras cosas, a subsidios para adquirir vivienda (capital físico), así como un subsidio por cada hijo que se encuentre estudiando9 (capital humano).

Así, los trabajadores formales –y sus grupos familiares- cuentan con todos los instrumentos de protección frente a eventuales caídas de ingresos por salud, desempleo o vejez, así como apoyos asociados a vivienda y educación, que mejoran la capacidad de generar ingresos en el futuro. Los trabajadores por cuenta propia o independientes tienen una protección similar. Están obligados a cotizar a salud y pensiones, y su afi liación al sistema de riesgos profesionales, a las cajas de compensación y a los fondos de cesantías es opcional.

La situación de los trabajadores formales contrasta con la de los desempleados y los informales, que no tie-nen acceso a los instrumentos de aseguramiento y asistencia que ofrece la seguridad social. Por lo tanto, su

8 La teoría económi-ca también predice un efecto contrario en este punto: unos excesivos costos de despido pue-den llevar a los emplea-dores, por precaución, a abstenerse de contratar nuevos empleados.

9 De acuerdo con el artículo 3º de la Ley 789 de 2002 tendrán derecho a la cuota mo-netaria (el subsidio por cada hijo), los trabaja-dores que ganen menos 4 salarios mínimos, o las parejas que en su conjunto ganen menos de 6 salarios mínimos. Los hijos mayores de 12 años deberán acreditar escolaridad en un esta-blecimiento docente.


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protección se tiene que lograr a través de programas asistenciales, como por ejemplo el régimen subsidiado de salud, “Familias en Acción”, o los subsidios alimentarios del ICBF.

La Gráfi ca 4 ilustra el papel articulador que juega el mercado laboral en el sistema de protección social. Cuanto más empleo hay, es mayor el número de personas que generan ingresos y por lo tanto menor el número de las que se deben atender mediante programas asistenciales. Si hay mayor formalidad, hay más personas cubiertas por los instrumentos formales de aseguramiento y asistencia que ofrece la seguridad social.

En una situación de pleno empleo y absoluta formalidad, todos los trabajadores y sus familias estarían protegidos integralmente por los instrumentos de aseguramiento y las prestaciones asociadas al contrato laboral. No habría, por lo tanto, necesidad de establecer programas asistenciales. Esta situación se ilustra en el punto A de la Gráfi ca 4, donde la población objeto de asistencia sería cero. El otro extremo es el punto B, donde nadie tiene empleo y toda la población debe ser protegida mediante programas asistenciales.

Gráfi ca 4: Relación entre aseguramiento y asistencia social

Los puntos A y B son extremos que nunca se observan en la realidad. Además, por mucho empleo formal que haya siempre habrá grupos de población que requerirán de asistencia, como los niños abandonados, por ejemplo. Lo que sí se observa en la realidad es que a mayor empleo formal, hay menor necesidad de asistencia, y a mayor desempleo e informalidad, mayor necesidad hay de la misma. Esta es la dinámica esencial del Sistema de Protección Social que busca ilustrar la Gráfi ca 4.

5. Organización institucional del Sistema de Protección Social

El campo de acción del Sistema de Protección Social incluye la seguridad social integral, así como la asis-tencia social tanto en su estrategia estructural como en la asistencial. Como se explicó en la sección 2.2, la primera de estas estrategias busca dotar a toda la población de un nivel sufi ciente de capital humano y físico, de manera que todas las personas tengan sufi ciente capacidad de generar ingresos, mientras que la segunda busca remediar las consecuencias de la pobreza mediante la asignación de subsidios en dinero o especie.


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Esta, sin embargo, es tan solo una distinción conceptual. En la práctica puede haber políticas o programas en los que se sobrepone o traslapa más de un componente del Sistema de Protección Social. Por ejemplo, el régimen subsidiado de salud puede considerarse como parte del componente de aseguramiento, puesto que se trata de un seguro y está articulado al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Pero en la medida en que se trata de un subsidio que se otorga en especie a los pobres e informales puede entenderse como un programa asistencial. En realidad es ambas cosas al mismo tiempo (aseguramiento y asistencia). Algo similar podría decirse de los auxilios de subsistencia que otorga el Fondo de Solidaridad Pensional a los ancianos indigentes, cuyo fi nanciamiento está articulado al Sistema de Pensiones, pero que son una ayuda de carácter asistencial10.

Otro ejemplo es el programa “Familias en Acción”, que consiste en otorgar a las familias más pobres un subsidio económico por hijo, bajo la condición de que éste asista a la escuela y a unos controles periódicos de nutrición y salud. Este programa se diseñó a fi nes de los noventa, cuando el país pasaba por una recesión económica severa. En el momento de su diseño se entendía como un programa orientado a detener el em-pobrecimiento de las familias en medio de la crisis.

En ese sentido buscaba cumplir una función de aseguramiento. Sin embargo, después de la crisis empezó a quedar claro que el programa tenía una vocación de permanencia. Aún en periodos de auge económico hay un número grande de familias que requieren este tipo de apoyos. Visto así, el programa hace parte de la estrategia asistencial. Pero en la medida en que está condicionado a la educación y salud de los hijos, es decir a la acumulación de capital humano de la siguiente generación, hace parte también de la estrategia estructural para reducir la pobreza.

El hecho de que algunos programas aborden más de un componente del SPS no quiere decir que no se pue-da distinguir conceptualmente dichos componentes. De hecho es conveniente hacerlo, entre otras razones, para tener una mayor claridad institucional en el Sistema de Protección Social. Es decir, claridad respecto de quién está encargado de hacer qué en el sistema.

La Tabla 1 presenta de manera esquemática las responsabilidades de las diferentes instituciones que par-ticipan en el Sistema de Protección Social. Las columnas muestran los componentes del Sistema: asegu-ramiento (en salud, pensiones y riesgos profesionales), asistencia social y el mercado laboral que, como se vio en la sección anterior, juega un papel articulador. En las fi las se muestran los diferentes tipos de intervenciones, como son dirección y regulación, administración de servicios, fi nanciamiento y por último inspección, vigilancia y control.

La dirección y regulación del Sistema de Protección Social está en cabeza del ministerio del mismo nombre. En lo que tiene que ver con el aseguramiento en salud, pensiones y riesgos profesionales, hay un desarrollo normativo unifi cado (la Ley 100), con una base conceptual coherente y un esquema institucional muy claro.

Tabla 1: Responsabilidades institucionales en el Sistema de Protección Social

Salud PensionesRiesgos

ProfesionalesAsistencia

SocialMercado laboral

Dirección y regulación

MPS, CNSSS MPS MPS MPS MPS

Administración de servicios y programas

EPS, ARS, IPS, entidades

territoriales

AFP, admi-nistradoras de prima media

ARP

ICBF, Acción Social, CCF, FSP,

Entidades del orden territorial

SENA, CCF, Fondos de cesantías

10 Con el fin de dar más claridad a la presen-tación, en el presente documento se adopta la convención de clasificar el régimen subsidiado de salud como parte del aseguramiento y los auxilios de subsistencia del Fondo de Solida-ridad Pensional como parte de la asistencia.


17

Salud PensionesRiesgos

ProfesionalesAsistencia

SocialMercado laboral

Financiación

Aportes parafi scales, presupuesto general de la

nación, recur-sos entidades territoriales

Aportes parafi scales, presupuesto

nacional

Aportes parafi s-cales

Aportes parafi s-cales, presupues-to general de la nación, recursos entidades terri-

toriales

Aportes para-fi scales

Inspección, vigilancia y

controlSupersalud Superfi nanciera Superfi nanciera

Superintenden-cia de subsidio,

entidades territo-riales

Unidad Espe-cial de inspec-ción, vigilan-cia y control

del MPS, supersubsidio y superfi nan-

ciera

Convenciones: MPS: Ministerio de la Protección Social; CNSS: Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; EPS: Entidad Promotora de Salud; ARS: Administradora de Régimen Subsidiado; IPS: Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud; ARP: Administradora de Riesgos Profesionales; CCF: Cajas de Compensación Familiar; ICBF: Instituto Colombiano de Bienestar Fami-liar; FSP: Fondo de Solidaridad Pensional; SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje; Superfi nanciera: Superintendencia fi nanciera de Colombia; Supersalud: Superintendencia Nacional de Salud; Supersubsidio: Superintendencia de Subsidio Familiar.

El papel de dirección, formulación de política y regulación queda claramente en cabeza de los ministerios que hoy conforman el de la Protección Social, mientras que los servicios son responsabilidad de los dife-rentes tipos de administradoras y la vigilancia recae especialmente en las superintendencias (fi nanciera y de salud).

El sector salud, sin embargo, tiene un arreglo institucional un poco más complejo, por cuanto la Ley 100 también le asigna funciones de dirección al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS), y la Ley 715 de 2001 asigna un papel importante a las entidades territoriales en la fi nanciación del asegura-miento en salud, así como en la fi nanciación y prestación de los servicios.

Lo que hizo la Ley 100 en salud fue integrar, articular y unir tres sistemas que antes funcionaban como mundos aparte: el de seguridad social, que sólo cubría a los trabajadores a través del ISS y otras institu-ciones; el sistema privado, conformado por clínicas y seguros privados; y el sistema nacional de salud, que buscaba prestar los servicios de salud para el resto de colombianos. Así, el sistema de salud se integró al de seguridad social para conformar el actual Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La rectoría de éste está en cabeza del Ministerio de la Protección Social y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS).

La fi nanciación está centralizada principalmente en el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) y el Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales (SGP). La administración de los seguros está delegada en las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y en las Administradoras del Régimen Subsi-diado (ARS), que pueden ser públicas o privadas. La prestación de los servicios, por último, corresponde a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS), que también pueden ser públicas o privadas.

En el componente de asistencia social el contexto legal e institucional es diferente. En principio el papel de dirección corresponde a la Dirección de Promoción Social del Ministerio de la Protección Social, que no existía en los antiguos ministerios de salud y trabajo, y fue creada con la fusión precisamente con el objeto de formular la política en materia de promoción y asistencia social.


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Sin embargo, el ICBF y Acción Social11 y algunas entidades territoriales tienen sus propios órganos de dirección, así como competencias y tradición en la formulación de política de asistencia. De otro lado, la administración de los servicios está a cargo del ICBF, Acción Social, las cajas de compensación familiar, el fondo de solidaridad pensional, así como múltiples entidades del orden territorial. Estas entidades pueden prestar los servicios directamente o contratarlos con terceros.

En lo que atañe al mercado laboral, el Ministerio de la Protección Social heredó del antiguo Ministerio del Trabajo su función de dirección y regulación, así como la tutela sobre los administradores de los servicios y programas (SENA, cajas de compensación y fondos de cesantías).

Se observa que los fondos de cesantías están clasifi cados como administradores de servicios bajo el com-ponente de mercado laboral. En otros países el seguro de desempleo, que en principio corresponde a las cesantías, se encuentra articulado al sistema de seguridad social integral y se puede clasifi car por lo tanto como parte del aseguramiento. En Colombia, sin embargo, no se ha dado dicha articulación y se entienden las cesantías como una prestación patronal más, lo que nos lleva a clasifi carlas bajo “mercado laboral”.

De otra parte, las cajas de compensación juegan un papel transversal en el Sistema de Protección Social, debido a la multiplicidad de funciones que les ha asignado la ley. En principio su vocación es prestar asis-tencia a sus trabajadores afi liados, a través del subsidio monetario por hijo, el subsidio de vivienda u otros servicios como educación y recreación. Sin embargo, el Estado también les ha puesto la tarea de brindar asistencia a la población no afi liada a ellas. Es el caso de los subsidios de vivienda fi nanciados por el pre-supuesto nacional que se canalizan a través de las cajas a la población no afi liada a ellas, o de los cupos de régimen subsidiado que las cajas aportan para afi liar gente pobre y vulnerable, o de los subsidios al desem-pleo de la Ley 78912.

Si bien la mayoría de sus servicios se pueden clasifi car bajo “asistencia”, las cajas también prestan servi-cios de capacitación y fomento del empleo, asimilables al componente laboral. Además, están legalmente facultadas para constituirse como aseguradoras en pensiones y salud y, de hecho, algunas participan como accionistas de fondos de pensiones, y varias de ellas tienen su EPS. El hecho de estar presentes en casi todos los componentes del Sistema de Protección Social, las pone en una situación privilegiada para brindar una protección integral a los trabajadores y sus familias.

En la Tabla 1 también se observa cómo el fi nanciamiento del Sistema de la Protección Social es muy de-pendiente de los aportes parafi scales asociados a la nómina de los empleadores. Los tres componentes del aseguramiento (salud, pensiones y riesgos) así como tres instituciones clave en asistencia y mercado laboral (ICBF, SENA y Cajas), tienen su propia fuente de recursos parafi scales. En pensiones esta fuente se comple-menta con aportes del presupuesto nacional, y en salud con recursos de los presupuestos nacional y local.

Esta dependencia de los aportes a la nómina sirve para asegurar un mínimo de recursos para fi nanciar el Sistema de Protección Social, pero tiene el inconveniente de establecer una rigidez a veces excesiva en el manejo de los recursos. Por su naturaleza, cada fuente de recursos parafi scal tiene restricciones para su uso (lo de salud es sólo para salud, etc…), y, con algunas excepciones, debe destinarse a la misma población que hizo el aporte13. Además, la fuente parafi scal tiene el inconveniente de ser procíclica. Esto quiere decir que cuando cae el empleo se disminuyen los recursos disponibles, justo en el momento en que más se necesitaría ampliar la cobertura de los programas asistenciales para atender las personas que están saliendo del empleo formal.

La presentación esquemática de la Tabla 1 también permite observar el papel de las entidades territoriales en el Sistema de Protección Social. En pensiones y riesgos profesionales no juegan ningún papel en la ad-ministración de los servicios, ni en la fi nanciación ni en la vigilancia. Salvo las iniciativas de generación de empleo que voluntariamente emprendan los mandatarios locales, las entidades territoriales tampoco tienen

11 Agencia Presiden-cial para la Acción So-cial y la Cooperación Social, que surge de la fusión de la antigua Red de Solidaridad Social y la Agencia Colombiana de Coope-ración Internacional.

12 En virtud de las leyes 789 de 2002 y 920 de 2004, una parte de los subsidios se destinan a los tra-bajadores con vincu-lación anterior a las cajas y otra parte para a los que no tenían dicha vinculación an-terior.

13 En principio las contribuciones deben revertir en servicios para la misma pobla-ción que las aportó. Sin embargo, en el ICBF la población aportante no nece-sariamente coincide con la beneficiaria, y disposiciones legales recientes destinan par-te de los recursos del SENA y de las cajas de compensación para atender población des-empleada o no afiliada a la seguridad social.


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un papel asignado en el componente laboral. Aunque el SENA y la Unidad Especial de Inspección Vigi-lancia y Control del Ministerio de la Protección Social tienen presencia en buena parte del país, pertenecen administrativamente al nivel nacional.

En el componente de salud sí hay un papel muy importante para las entidades territoriales, de acuerdo con las funciones que les asignan la Ley 100 y la Ley 715. Salvo algunas pocas instituciones prestadoras de servicios de salud del orden nacional (como las clínicas escindidas del ISS), la red pública para la prestación de estos servicios es responsabilidad de los gobiernos departamentales, distritales y municipales. Estos últimos también tienen responsabilidades en las actividades de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, y en la fi nanciación y afi liación de la población pobre y vulnerable al régimen subsidiado de salud.

En asistencia social las competencias y funciones de los gobiernos nacional y local no están tan claramente delimitadas. El nivel nacional participa de estos programas principalmente a través de Acción Social, el ICBF y el Fondo de Solidaridad Pensional. Por su parte las entidades territoriales suelen contar con secre-tarías o departamentos administrativos que tienen a cargo programas de asistencia, pero no hay un cuerpo normativo que los integre en su funcionamiento y organización con los del orden nacional. De otro lado están las Cajas de Compensación, que tienen jurisdicción regional, aunque sus consejos de dirección están compuestos de manera paritaria por trabajadores y empresarios, y dependen para su vigilancia y regula-ción del gobierno nacional.

6 Retos del Sistema de Proteccion Social en Colombia

Para lograr un sistema de protección social universal, solidario, efi ciente y sostenible, Colombia tiene los siguientes retos:

- Ampliar la cobertura de los regímenes contributivos de la seguridad social a través de la formalización de los empleos. Estrategia que requiere mantener un adecuado ritmo de crecimiento económico, imple-mentar mecanismos que incentiven la afi liación y fortalecer la inspección y vigilancia en las relaciones laborales.

- Continuar los esfuerzos tendientes a garantizar la calidad de los servicios que se prestan en los diferentes componentes del sistema de protección social.

- Mejorar la focalización y continuar fortaleciendo los sistemas de información tanto en el componente de aseguramiento como en el de asistencia social, de manera que se dé prioridad a las intervenciones en aquellos hogares con mayor vulnerabilidad. A este propósito contribuye el control social, que se logra cuando las comunidades disponen de sufi ciente información para hacerle vigilancia al uso y focalización de los recursos.

- Aclarar los papeles de la nación y los entes territoriales en la asistencia social. Esto permitirá construir sobre el proceso de descentralización que ya ha recorrido el país, y delegar mayores responsabilidades a las administraciones locales para asistir a la población vulnerable en su jurisdicción, apoyando la creación de nuevos instrumentos de recaudo de base local para fi nanciar las iniciativas de asistencia en correspondencia con contrapartidas del presupuesto nacional.

- Incorporar, en la medida en que sea viable a nivel administrativo y fi nanciero, un seguro contra el des-empleo, que garantice además las cotizaciones a la seguridad social durante los periodos de cesantía.

- Lograr un balance entre los instrumentos de seguro y la asistencia social. Es necesario clarifi car las prioridades entre las intervenciones en protección social y otras áreas de la política social. También es necesario equilibrar la solidaridad entre generaciones, entre los que trabajan y los que no.


20

- Diseñar y aplicar mecanismos que permitan un fi nanciamiento anticíclico del sistema de protección so-cial de tal manera que el país esté preparado para eventuales crisis. En las épocas de crisis, al aumentar el desempleo disminuyen los ingresos del sistema, generando una disminución en la cobertura del asegu-ramiento. Simultáneamente, aumenta el número de pobres y aumenta la demanda al sector público por servicios básicos y asistencia.


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ANEXO

Algunas defi niciones de protección social14

Autor Defi nición

Banco de Desarrollo Asiático (2001)

“Conjunto de políticas y programas diseñados para reducir la pobreza y la vulnerabilidad, promoviendo la efi ciencia de los mercados laborales, dismi-nuyendo la exposición de las personas a riesgos y fortaleciendo su capacidad para protegerse de interrupciones o pérdidas de ingreso” (p. 1).

Marcus, R (2004) “Conjunto de medidas encaminadas a: (i) proteger a las personas de choques que los puedan llevar a la pobreza, (ii) hacer a la gente menos vulnerable a estos choques, (iii) proteger a la gente contra la pobreza extrema y sus efectos so-bre el bienestar y iv) proteger el bienestar durante períodos de vulnerabilidad del ciclo de vida” (p. 1).

Hagemejer, K. “La protección social abarca todas las intervenciones públicas o privadas que buscan mitigar (relieve) la carga de un conjunto de riesgos y necesidades de los hogares y de los individuos”. Esta protección se brinda “sin que exista un acuerdo recíproco simultáneo o un acuerdo individual”.

Banco Mundial (2001) Conjunto de intervenciones que buscan disminuir la vulnerabilidad de los in-dividuos pobres, las familias o las comunidades, a través de un mejor manejo del riesgo (p. 4).

Acosta, O y Ramírez, J (2004).

“Las intervenciones del estado para prevenir, mitigar y enfrentar los riesgos constituyen su política de protección social, con la cual se buscan dos objeti-vos principales. El primero, la reducción de la vulnerabilidad de los hogares con ingresos muy bajos ante caídas del consumo y de su acceso a servicios bási-cos. El segundo, suavizar el consumo a lo largo del ciclo de vida para todos los hogares y, por tanto, una distribución más equitativa del bienestar” (p. 25).

Ley 789 de 2002 El sistema de protección social se constituye como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. El sistema debe crear las condiciones para que los trabajadores puedan asumir las nuevas formas de trabajo, organización y jornada laboral y simultáneamente se socialicen los riesgos que implican los cambios económicos y sociales.

Ayala(2001) La protección social responde por la formación de capital humano necesario para superar la pobreza, pero la acción estatal no se debe agotar en ello.

Holzmann y Jorgensen (2000)

Parten de la defi nición de protección social entendida como las “medidas del sector público para proveer seguridad de ingresos a las personas” para propo-ner ver “la protección social como intervenciones públicas para (i) asistir a las personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y (ii) proporcio-nar apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobreza” (p. 3).

14 Esta tabla es tomada del documento “Estra-tegia de financiamien-to de un sistema de protección social en Colombia”, de Olga Lucía Acosta y Luis Fernando Gamboa (2004). Es subrayado es de los autores.


Dirección General de Planeación y Análisis de PolíticaGrupo de Apoyo Territorial

Finanzas Territorialesen el Contexto de la Protección Social

Fin

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25

Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social

TABLA DE CONTENIDO

CAPÍTULO I. COMPETENCIAS DE LA NACIÓN ...........................................................................29

1. ¿Cuáles son las competencias de la nacion, departamentos y municipios en el sistema de la proteccion social? ..................................................................................................................29

CAPÍTULO 2 : FUENTES Y USOS DE LOS RECURSOS ...............................................................30

2. ¿Cuáles son las fuentes y usos de los recursos del sistema de la proteccion social en lo territorial? ..30

2.1. ¿Qué es el fondo de solidaridad y garantia fosyga? ...............................................................31

2.2. ¿Cómo es la transferencia de los recursos del fondo de solidaridad y garantía – fosyga?. ........33

2.3. ¿Cuáles recursos administran las cajas de compensación familiar? ........................................34

2.4. ¿Qué es el fondo de solidaridad pensional? ...........................................................................34

2.5. ¿Qué son las regalías? .........................................................................................................35

2.6. ¿Qué es el sistema general de participaciones? .....................................................................37

2.7. ¿Cuál es el uso de los recursos del sistema general de participaciones en el sistema de la proteccion social? ...............................................................................................................38

2.8 ¿Cuáles son los gastos con cargo a los recursos del sistema general de participacion de propósito general- otros sectores? ...........................................................................................41

2.9 ¿cuáles son los RECURSOS PROPIOS de los municipios? ............................................43

2.10. CUAL ES EL OBJETIVO DE LA COFINANCIACIÓN? ..................................................43

2.11 ¿Cuáles son los recursos generados por el monopolio de juegos de suerte y azar? ..................43

2.12 ¿Que son y en que se utilizan los recursos generados por la comercializacion de licores ? ......46

2.13. ¿Por qué se creo y en que consiste el fondo cuenta del impuesto al consumo de productos de extranjeros ? ....................................................................................................47

CAPÍTULO 3: EL SISTEMA PRESUPUESTAL .............................................................................47

3.1. ¿Qué es el plan fi nanciero? ..................................................................................................48

3.2. ¿En que consiste el plan anual de inversiones? ....................................................................48

3.3. ¿Qué es el presupuesto general? ...........................................................................................48

CAPÍTULO 4: EL PROGRAMA ANUAL MENSUALIZADO DE CAJA, PAC ..................................50

4.1 ¿Cómo es la elaboración del plan anual mensualizado de caja? ...............................................51

4.2 ¿Cómo es la presentación del PAC?......................................................................................51

4.3 ¿Cómo es el cálculo del PAC? .................................................................................................51

4.4 ¿Cuáles son las modifi caciones al plan anual mensualizado de caja? .....................................52

CAPÍTULO 5: LOS FONDOS TERRITORIALES DE SALUD .......................................................52

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PRESENTACIÓN

Este instrumento tiene como propósito fortalecer la capacidad de gestión de las entidades territoriales, para lo cual es fundamental determinar y tener claridad sobre los diferentes niveles de responsabilidad, en el marco de la protección social , para el cumplimiento de las mismas. Para esto es indispensable contar con un sistema de información territorial integrado, que posibilite el adecuado ejercicio de sus competencias conforme a la normatividad vigente, en especial lo referente al manejo de los recursos fi nancieros del sector de la protección social en el ámbito territorial; y que permita la formulación de políticas, planes, progra-mas y presupuestos acertados y adecuados a las características de la región.

Con el fi n de brindar a los departamentos y municipios un instrumento que facilite el análisis de la gestión económica y fi nanciera como la toma de decisiones de política y de inversión y el desarrollo de los procesos de planeación. La Dirección General de Planeación del Ministerio de la Protección Social con el apoyo de la Superintendencia Nacional de Salud presenta a continuación los elementos que se consideran indispen-sable para ello.

¿QUE CONTIENE ESTE MANUAL?

La estructura del Manual consta en primera instancia de los aspectos fundamentales de la gestión territo-rial en el marco de sus competencias en el Sistema de Protección Social, explicando el fi nanciamiento del sistema a nivel territorial en su contexto legal y su utilidad como herramienta de desarrollo.

De otra parte se defi nen los aspectos fundamentales de cada uno de los componentes del Sistema Pre-supuestal, desarrollando las fuentes y usos de los recursos a nivel territorial así como los componentes del presupuesto territorial.

Las secciones han sido diseñadas y redactadas para permitir una consulta fácil y de rápida comprensión de los aspectos más relevantes del tema.

¿A QUIEN SE DIRIGE ESTE MANUAL?

Este Manual ha sido diseñado como un instrumento de apoyo para el uso de los funcionarios de las en-tidades territoriales que, en razón de su trabajo, son responsables de los diversos aspectos del manejo y ejecución presupuestal en el departamento o municipio. Los Alcaldes, Secretarios de Salud, Secretarios de Desarrollo Social o Gerentes Social, de acuerdo con la estructura de la administración departamental o mu-nicipal y funcionarios de las áreas de presupuesto, contabilidad, y funcionarios del Sistema de la Protección Social en el orden territorial, encontrarán en él un instrumento de apoyo para la realización de las tareas necesarias para la buena gestión de la política social en lo relacionado con su competencia .

Igualmente, constituye un instrumento de apoyo a los funcionarios departamentales responsables de brin-dar asesoría y asistencia técnica a los entes municipales.

29


CAPÍTULO 1 : Competencias de la Nación

1. ¿Cuáles son las competencias de la nacion, departamentos y muni-cipios en el sistema de la proteccion social?

De conformidad con la Ley 715 de 2001, corresponde al departamento dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción y corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción. Las responsabilidades de la nación, departamento y municipio en materia de protección social, se ampliaron de manera importante, en este nuevo contexto, les corresponde cumplir con las siguientes funciones:

COMPETENCIAS NACIONALES Y TERRITORIALES

AREA NACIÓN DEPARTAMENTO MUNICIPIO

SALUD

PUBLICA

• Diseño y administración del Sistema Vigilancia en Salud Pública

• Defi nición prioridades PAB

• Adoptar y garantizar bio-lógicos PAI

• Asesoría y Asistencia Téc-nica

• Formulación políticas

• Distribución y seguimien-to de recursos

• Adoptar e implantar políticas

• Financiación laborato-rios de salud pública

• Formulación y ejecu-ción PAB

• Ejecución de acciones de vigilancia y control factores del riesgo mu-nicipios 4, 5 y 6.

• Asesoría y Asistencia Técnica

• Adoptar las políti-cas

• Municipios catego-ría especial y 1,2,3 ejercer la inspec-ción y vigilancia en control de factores de riesgo

• Formular y evaluar el PAB

PRESTACION SERVICIOS

• Política Prestación de Servicios

• Prestar servicios especia-lizados

• Concurrencia



• Gestionar la prestación de servicios

• Organizar y dirigir la red de prestación de servicios

• Registro de IPS

• Formular plan bienal

• Los municipios cer-tifi cados a 31 de Julio de 2001 que hayan asumido la prestación de los servicios de salud y cumplan con la me-todología de eva-luación diseñada por el Ministerio de la Protección So-cial, podrán conti-nuar prestando los servicios de salud.

PROMOCION DEL

DESARROLLO

• Formulación de políticas



• Planifi car y orientar políticas de desarrollo

• Promover asocia-ciones y concertar alianzas estratégi-cas

• Capacitación y apropiación tecno-lógica


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AREA NACIÓN DEPARTAMENTO MUNICIPIO

EMPLEO

• Asesoría y Asistencia Técnica• Distribución y seguimiento

de recursos• Defi nir, desarrollar y coor-

dinar políticas en materia de trabajo, empleo, seguri-dad y protección social.

• Participar en la pro-moción del empleo y la protección de los des-empleados

• Promover el empleo y la protección a los desempleados

ATENCION DE GRUPOS

VULNERABLE

• Asesoría y Asistencia Técnica• Formulación políticas• Distribución y seguimiento

de recursos

• Programas de apo-yo a población vul-nerable

• Servicio de restau-rante escolar

• Programa de Ali-mentación Escolar

PARA RECORDAR

En este sentido, existen recursos que se manejan directamente por las instituciones del Sis-tema de la Protección Social con presencia nacional de una forma descentralizada o descon-centrada, de forma tal que no hacen parte de las fi nanzas de los entes territoriales pero con-curren en la fi nanciación y cofi nanciación de proyectos departamentales o municipales que redundan en el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de la entidad territorial.

CAPÍTULO 2 : Fuentes y usos de los Recursos 2. ¿Cuáles son las fuentes y usos de los recursos del sistema de la pro-teccion social en lo territorial?

Entendido que la protección social es el conjunto de políticas publicas orientadas a disminuir la vulnera-bilidad y mejorar la calidad de vida, existen a nivel nacional recursos que hacen parte de las estrategias de manejo del riesgo como los Fondos creados para tal fi n, que si bien tienen relación directa con el nivel na-cional infl uyen en el territorio, de otra parte existen las transferencias de la nación que son incorporadas en los presupuestos de las entidades territoriales . En esta parte del documento se hace alusión a los recursos que fi nancian el cumplimiento de las competencias en el ámbito territorial.

AREA SGP

JUEGOS DE

SUERTE Y AZAR1

RECURSOS FONDO

NACIONAL DE REGALIAS *

RECURSOS PROPIOS

LICORES, CERVEZAS

YSIMILARES2

PRESUPUESTO NACIONAL

Fosyga


Fondo de Solidaridad Pensional

Salud publica x x x x

Prestacion servicios a la población po-bre no afi liada

al regimen subsidiado

x x x x x x

1 El Artículo 59 de la Ley 715 de 2001 adi-ciona un parágrafo al Artículo 42 de la Ley 643 de 2001, el cual establece que del 80% contemplado en el literal a) del artículo 42 de la Ley 643 de 2001, los departamentos de Ama-zonas, Arauca, Caquetá, Casanare, Guainía, Gua-viare, Putumayo, Vau-pés y Vichada, podrán destinar hasta un cua-renta por ciento (40%) para cubrir los gastos de funcionamiento de las secretarías o direc-ciones de salud, mien-tras éstas mantengan la doble característica de ser administradoras y prestadoras de servicios de salud.

Los recursos de la lote-ría instantánea, la lotería preimpresa y del lotto en línea, se destinarán en primer lugar, al pago del pasivo pensional territo-rial del sector salud, que se viene asumiendo de acuerdo con la norma-tividad sobre la materia, en forma compartida. Una vez garantizados los recursos para el pago de pensiones del sector sa-lud territorial, se desti-nará a la financiación de los servicios de salud en los términos estableci-dos en el artículo 42 de la Ley 643 de 2001.

31


AREA SGP

JUEGOS DE

SUERTE Y AZAR1

RECURSOS FONDO

NACIONAL DE REGALIAS *

RECURSOS PROPIOS

LICORES, CERVEZAS

YSIMILARES2


Fosyga


Fondo de Solidaridad Pensional

Aseguramiento x x x x x x

Promocion del desarrollo

x x

Empleo x x

Pensiones x

Atención a la población vulnerable

x x x x

2.1. ¿Qué es el fondo de solidaridad y garantia fosyga?

El FOSYGA se constituye en una cuenta adscrita al Ministerio de la Protección Social que se maneja por encargo fi duciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia, de conformidad con lo establecido en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública de que trata el artículo 150 de la Constitución Política.

El Fondo tendrá las siguientes subcuentas independientes:

a.- De compensación interna del régimen contributivo, permite la operación de compensación y reconoci-miento de recursos a las EPS para garantizar la prestación de servicios de salud a los afi liados al régimen contributivo.

b.- De solidaridad del régimen de subsidio en salud, establece la afi liación de personas pobres sin capacidad de pago a través de subsidios.

c.- De promoción de la salud, fi nancia actividades de educación, información y fomento de la salud y pre-vención de la enfermedad.

d.- Del seguro de riesgos catastrófi cos y accidentes de tránsito, garantiza la atención integral de víctimas de accidentes de transito y eventos catastrófi cos y terroristas.

2.1.1 Asignación de recursos a la subcuenta de compensación

Los recursos que fi nancian la compensación en el régimen contributivo provienen de la diferencia entre los ingresos por cotización de cada EPS y el valor de las Unidades de Pago por Capitación -UPC- que serán reconocidos por el sistema.

Las EPS cuyos ingresos por cotización sean mayores que las Unidades de Pago por Capitación reconocidas, trasladan estos recursos a la subcuenta de compensación del FOSYGA; para fi nanciar a las EPS cuyos re-caudos sean menores que las cuotas de capitación a que tienen derecho.

2 De acuerdo con el Decreto 1150 de 2003, los recursos correspon-dientes al IVA cedido al sector salud se aplican a financiar el programa de reorganización y mo-dernización de redes de prestación de servicios de salud. Una vez ter-minados estos procesos se asignan a la presta-ción de servicios de salud para la población pobre y vulnerable no cubierta con subsidios a la demanda.


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PARA RECORDAR

Para hacer esta operación de compensación se requiere una información detallada sobre la edad y sexo de los afi liados, pues cada uno de ellos tiene Unidad de Pago por Capitación diferentes, y además se requiere información oportuna sobre los pagos realizados por cotiza-ciones para hacer la comprobación efectiva de derechos y poder compensar.

2.1.2. Asignación de recursos a la subcuenta solidaridad.

La subcuenta de solidaridad es la que asigna los recursos a las Entidades Territoriales para afi liación de las personas pobres al sistema de seguridad social en salud.

El artículo 218 de la Ley 100 de 1.993, establece la creación y operación del Fondo de Solidaridad y Garan-tía, FOSYGA, y en el artículo 221 establece la fi nanciación de la Subcuenta de Solidaridad.

PARA RECORDAR

Esta subcuenta tiene por objeto cofi nanciar con las entidades territoriales los subsidios a la demanda a los afi liados al Régimen Subsidiado y garantizarles la prestación de los servicios de salud contemplados en el POS-S.

2.1.3. La subcuenta solidaridad esta financiada así:

• Un punto de la cotización de solidaridad del régimen contributivo, según lo dispuesto en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993. Esta cotización está girada por cada Entidad Promotora de Salud directamente a la sub-cuenta de solidaridad del Fondo.

• El monto que las Cajas de Compensación Familiar, de conformidad con el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, destinen a los subsidios de salud. Este monto corresponde al 5% o 10% de los recaudos del subsidio de las cajas de compensación familiar, los cuales pueden ser o no administrados por estas cajas.

• Aportes del presupuesto nacional, el cual podrá llegar a ser igual a los recursos generados por concepto del punto de la cotización de solidaridad del régimen contributivo.

• Recursos provenientes del impuesto de remesas de utilidades de empresas petroleras de Cusiana y Cupiagua.

• Rendimientos financieros de la inversión de los recursos antes señalados.

2.1.4. Asignación de recursos a la subcuenta promoción de la salud

Para la fi nanciación de las actividades de educación, información, fomento de la salud y de prevención secundaria y terciaria de la enfermedad, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud defi ne el por-centaje del total de los recaudos por cotización que se destinen a este fi n el cual no podrá ser superior a un punto de la cotización del régimen contributivo.

Estos recursos se podrán destinar al pago de actividades que realicen las Entidades Promotoras de Salud y que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud considere son las que mayor impacto tienen en la prevención de enfermedades.

33


2.1.5. Asignación de recursos a la subcuenta de enfermedades catastróficas y accidentes de tránsito.

En los casos de urgencias generadas en accidentes de tránsito, en acciones terroristas ocasionadas por bombas o artefactos explosivos, en catástrofes naturales u otros eventos expresamente aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, los afi liados al Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrán derecho al cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos, indemnización por incapacidad permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte al centro asistencial. El Fondo de So-lidaridad y Garantía pagara directamente a la institución que haya prestado el servicio a las tarifas que establezca el Gobierno Nacional.

En los casos de accidentes de tránsito, el cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicas y demás presta-ciones continuara a cargo de las aseguradoras autorizadas para administrar los recursos del Seguro Obliga-torio de Accidentes de Tránsito con las modifi caciones de esta Ley.

El cubrimiento de estas acciones se fi nanciara con los recursos del FONSAT, creado por el Decreto 1032 de 1992 y con una contribución equivalente al 50% del valor de la prima anual establecida para el seguro obligatorio de accidentes de tránsito. En el momento que se extinga el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social de la Presidencia de la República, los aportes presupuéstales de este fondo para las víctimas del terrorismo se trasladarán al Fondo de Solidaridad y Garantía.

PARA RECORDAR

En Julio del 2003 el Gobierno Nacional expide el Decreto 2131 “Por el cual se reglamenta el numeral del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, el último inciso del artículo 54 de la Ley 812 de 2003 frente a la atención en salud de la población desplazada por la violencia y se dictan otras disposiciones”, establece en el parágrafo 1 del artículo 6° que “Los recursos de la Subcuenta de Eventos Catastrófi cos y Accidentes de Tránsito, ECAT, del FOSYGA, que destine el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, CNSSS, para fi nanciar la atención en salud de la pobla-ción desplazada por la violencia no afi liada sin capacidad de pago, tienen destinación específi ca, solo podrán ser utilizados para los fi nes previstos en el presente decreto y no harán unidad de caja con los demás recursos de la entidad territorial, so pena de las sanciones penales, civiles, fi scales y disciplinarias a que haya lugar. Si al concluir una vigencia fi scal no se han ejecutado estos recursos, la entidad territorial deberá incorporarlos al presupuesto de la siguiente vi-gencia, para los mismos fi nes previstos en el acto de asignación, o reintegrarlos al FOSYGA si hubiere cesado la condición de desplazamiento”.

2.2. ¿Cómo es la transferencia de los recursos del fondo de solidaridad y garantía – fosyga?.

De acuerdo a lo establecido en el Decreto 3260 de 2004, por el cual se adoptan medidas para optimizar el fl ujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, los recursos de la Subcuenta de Soli-daridad del Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, asignados para cofi nanciar la afi liación al Régimen Subsidiado, se girarán a los fondos municipales, distritales o departamentales de salud, por trimestre an-ticipado dentro de los diez (10) primeros días de cada trimestre y conforme al período contractual. El giro de los recursos correspondientes al primer trimestre de cada vigencia fi scal se efectuará a más tardar el día 10 de febrero del respectivo año.

Requisitos previos para el giro a cargo de esta subcuenta:

• Los recursos de la Subcuenta de Solidaridad y los demás recursos que se destinen a fi nanciar el Ré-gimen Subsidiado deberán manejarse por las entidades territoriales en los respectivos Fondos de Sa-lud, mediante cuentas maestras, abiertas en entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, ubicadas en el respectivo municipio o distrito, o en su defecto en la capital del respectivo


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departamento. Estos recursos serán girados a la cuenta maestra que cada municipio acredite ante los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social. Los recursos del régimen subsidia-do no podrán hacer unidad de caja con ningún otro recurso.

• Para tal efecto, las entidades territoriales deberán suscribir los respectivos convenios con las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia y acreditar las cuentas ante los citados Mi-nisterios a más tardar el 31 de enero de 2006. Solo podrán girarse los recursos que fi nancien el régimen subsidiado cuando se acredite dicha cuenta maestra y solo podrán ser benefi ciarias de las cuentas maes-tras, las Administradoras del Régimen Subsidiado, entidades que tendrán una sola cuenta bancaria por departamento para tal fi n.

Las cuentas actualmente registradas ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el giro de los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a la fi nanciación de la atención de la po-blación pobre mediante subsidios a la demanda, podrán actuar como cuenta maestra siempre y cuando se ajusten los respectivos convenios con las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia ,de conformidad con la normatividad vigente.

• La constitución, actualización y remisión al Ministerio de la Protección Social de las bases de datos de afi liados al régimen subsidiado, conforme al sistema de información defi nido por el Ministerio de la Protección Social, antes de fi nalizar el primer semestre del periodo de contratación. En el evento de que no se cumpla con esta condición, no habrá lugar al giro de los recursos de los siguientes trimestres, hasta tanto se cumpla con la misma.

• Copia de los contratos de administración del régimen subsidiado o el instrumento sustitutivo que defi na el Ministerio de la Protección Social.

Existe otro mecanismo para el giro directo a las Administradoras del Régimen Subsidiado basado en el De-creto 3260 de 2004, con el cual las entidades territoriales podrán adoptar medidas para optimizar el fl ujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante acto administrativo debidamente motivado se adoptará la medida de giro directo de los recursos del Sistema General de Participaciones y del Fosyga, de conformidad con lo establecido en el artículo 64 de la Ley 715 de 2001.

2.3. ¿Cuáles recursos administran las cajas de compensación familiar?

Aquellas Cajas de Compensación Familiar que se encuentran autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud para administrar los recursos de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993 son administrados direc-tamente por ellas, suscriben contratos con las Entidades Territoriales en los términos defi nidos por norma.

2.4. ¿Qué es el fondo de solidaridad pensional?

Reglamentado mediante Decreto No. 0569 de 2004 , es una cuenta especial de la Nación adscrita al Ministerio de la Protección Social, se constituye para dar subsidios a las cotizaciones para pensiones de los grupos de población que por sus características y condiciones socioeconómicas no tienen acceso al Sistema de Seguridad Social, así mismo es subsidio económico para personas en estado de indigencia o de pobreza extrema.

Este Fondo cuenta con las siguientes Subcuentas y sus fuentes de fi nanciación son:

2.4.1. Subcuenta de solidaridad

Esta Subcuenta esta destinada a subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de sufi cientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, los recursos de esta subcuenta son los siguientes:

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• 50% de la cotización adicional del 1% sobre la base de cotización, a cargo de los cotizantes al Sistema Gene-ral de Pensiones cuya base de cotización sea igual o superior a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

• Aportes entidades territoriales

• Donaciones

• Multas Art.111 y 271 de la ley 100/93.

2.4.2 Subcuenta de subsistencia.

Esta Subcuenta esta destinada a fi nanciar programas de auxilios para ancianos indigentes, previstos en el Libro Cuarto de la Ley 100 de 1993 . Los recursos de esta subcuenta son los siguientes:

• Un porcentaje variable de las cotizaciones de las personas con ingreso igual o superior a 16 salarios mínimos legales, de conformidad con lo establecido en el Decreto 0569 de 2004.

• 50% de la cotización adicional del 1% sobre la base de cotización de las personas con ingreso igual o supe-rior a cuatro (4) salarios mínimos.

• Aportes presupuesto nacional.

• Un porcentaje variable de las mesadas de los pensionados superior a diez (10) salarios mínimos legales mensuales y hasta veinte (20) salarios mínimos, de conformidad con lo establecido en el Decreto 0569 de 2004.

2.5. ¿Qué son las regalías?

La Ley 141 de 1994 y ley 756 de 2000 regulan el derecho del Estado a percibir regalías, a establecer las reglas para su liquidación y distribución.

Las regalías deben entenderse como una contraprestación que reciben los entes territoriales por la explota-ción de los recursos naturales no renovables, limitada en el tiempo por el agotamiento de su fuente. De ahí la importancia de su correcta utilización en los términos que fueron defi nidos por el legislador.

PARA RECORDAR

De conformidad con el Acuerdo No. 024 de 2004 del Consejo Asesor del Fondo Nacional de Regalías, los recursos de dicho fondo podrán ser utilizados para fi nanciar proyectos de cons-trucción, ampliación, adecuación, remodelación, dotación y reposición de equipos de las IPS públicas que operan en el territorio nacional, así mismo servirán para adelantar actividades de fi nanciación del régimen subsidiado en salud y de proyectos necesarios para atender situacio-nes de emergencia sanitaria declarada. Los municipios no certifi cados no tienen competencia para realizar inversiones en construcción, ampliación, adecuación, remodelación, dotación y reposición de equipos de las IPS públicas y, sus proyectos se circunscribirán a la ampliación y sostenimiento de las coberturas del régimen subsidiado.

Los departamentos deberán utilizar los recursos provenientes de sus regalías directas, de la siguiente forma:


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• El noventa por ciento (90%), a inversión en proyectos prioritarios que estén contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios, y de estos, no menos del cincuenta por ciento (50%) para los proyectos prioritarios que estén contemplados en los planes de desarrollo de los municipios del mismo departamento, que no reciban regalías directas, de los cuales no podrán destinarse más del quince por ciento (15%) a un mismo municipio. En cualquier caso, tendrán prioridad aquellos proyectos que benefi cien a dos o más municipios;

• El cinco por ciento (5%), para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recur-sos, y

• El cinco por ciento (5%), para gastos de funcionamiento u operación. El cincuenta por ciento (50%), y solo cuando estos recursos no provengan de proyectos de hidrocarburos, para sufragar los costos de manejo y administración que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo esté la función de recaudo y distribución de regalías y compensaciones.

No obstante lo anterior, mientras las entidades departamentales no alcancen coberturas mínimas en in-dicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado la entidad departamental correspondiente deberá asignar no menos del sesenta por ciento (60%) del total de sus regalías para estos propósitos.

En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen a los sectores aquí señalados.

Los municipios deberán utilizar los recursos provenientes de sus regalías directas, de la siguiente forma:

• El noventa por ciento (90%) a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el plan de desarrollo, con prioridad para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental y para los destinados a la construcción y ampliación de la estructura de servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales.

• El cinco por ciento (5%) para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recur-sos, y

• El cinco por ciento (5%) para gastos de funcionamiento u operación. El cincuenta por ciento (50%), y solo cuando estos recursos no provengan de proyectos de hidrocarburos, para sufragar los costos de manejo y administración que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo esté la función de recaudo y distribución de regalías y compensaciones.

No obstante lo anterior, mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados, asignarán por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus participaciones para estos propósitos.

En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los anteriores fi nes.

PARA RECORDAR

• Hasta tanto las entidades departamentales no alcancen coberturas mínimas en indicado-res de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcanta-rillado la entidad departamental correspondiente deberá asignar no menos del sesenta por ciento (60%) del total de sus regalías para estos propósitos.

• Hasta tanto las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados, asignarán por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus par-ticipaciones para estos propósitos.

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2.6. ¿Qué es el sistema general de participaciones?

El Sistema General de Participaciones es el conjunto de recursos que la Nación transfi ere, por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política reformada por el Acto Legislativo 01 de 2001 , a las entidades territoriales, para la fi nanciación de los servicios a su cargo, en salud, educación y los defi nidos en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, en el caso del sector de la protección social a continuación se presentan las prioridades de inversión de los recursos del Sistema General de Participaciones de las entidades territo-riales, de conformidad con las competencias anteriormente señaladas.

2.6.1 ¿Cómo se distribuyen los recursos del sistema general de participaciones?

Para efectos de la distribución entre los diferentes componentes que conforman el Sistema General de Par-ticipaciones (salud, educación y propósito general), se aplican las disposiciones previstas en el parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 715 de 2001, según el cual, del total de recursos que conforman el Sistema General de Participaciones, se deduce previamente un 4% el cual se denomina como Asignaciones Especiales y distribuyen así:

• 0.52% Resguardos indígenas

• 0.08% Municipios ribereños del río Magdalena

• 0.5% Programas de alimentación escolar

• 2.9% Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales

Una vez realizadas estas deducciones se efectúa la distribución sectorial prevista en la Ley 715/01, así:

• 58,5% Educación.

• 24,5% Salud.

• 17,0% Propósitos Generales ( Competencias Ley 715 de 2001 y FONPET )

De conformidad con el artículo 49 de la Ley 863 de 2003, del total de los recursos de la participación de propó-sito general descontada la destinación establecida en el inciso primero del Artículo 78 de la Ley 715 de 2001, los municipios, distritos y el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina destinarán el cuatro por ciento (4%) para el deporte, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez por ciento (10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de los Entes Territoriales con el fi n de cubrir los pasivos pensionales.


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2.7. ¿Cuál es el uso de los recursos del sistema general de participaciones en el sistema de la proteccion social?

El Sistema General de Participaciones es el conjunto de recursos que la Nación transfi ere, por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política reformada por el Acto Legislativo 01 de 2001 , a las entidades territoriales, para la fi nanciación de los servicios a su cargo, en salud, educación y los defi nidos en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, en el caso del sector de la protección social a continuación se presentan las prioridades de inversión de los recursos del Sistema General de Participaciones de las entidades territo-riales, de conformidad con las competencias anteriormente señaladas.

2.7.1. ¿Cómo se asignan los recursos de continuidad y ampliación de coberturas de afiliación en el régimen subsidiado?

A partir de la implementación de la Ley 715 de 2001, los Distritos, municipios y los departamentos creados por la Constitución Política de 1991, que tienen corregimientos departamentales, son los responsables de fi nanciar y cofi nanciar la afi liación al régimen subsidiado.

En consecuencia, estas entidades territoriales deben celebrar contratos para el aseguramiento en el Régi-men Subsidiado, realizar su seguimiento y control.

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Adicionalmente, los recursos distribuidos por concepto del SGPS para la fi nanciación de la afi liación de la po-blación pobre mediante subsidios a la demanda – continuidad solo pueden ser destinados para fi nanciar com-promisos generados por los contratos con administradoras del régimen subsidiado de la vigencia en curso.

PARA RECORDAR

Continuidad de los contratos efectuados con cargo a los recursos del SGPS fi nanciación a la población pobre mediante subsidios a la demanda – ampliación – se reconocerán en la vigencia siguiente por el subcomponente de – continuidad -.

Dado que los distritos y municipios asumen las acciones de promoción y prevención, defi ni-das en el Acuerdo 229 de Mayo del 2002 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, deberán descontar de la Unidad de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado el 4.01 % de los recursos, para fi nanciar las acciones defi nidas en dicho Acuerdo y en la Resolución 968 de 2002 del Ministerio de la Protección Social

2.7.2 ¿Cómo se asignan los recursos para la Prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda?

Los recursos asignados para la población pobre en lo no cubierto con subsidios de demanda deben desti-narse para fi nanciar la atención en salud a través de la contratación de institución prestadoras de servicios públicas o privadas.

Las entidades territoriales utilizarán los recursos del Sistema General de Participaciones, las rentas cedi-das y los demás recursos propios que destinen para tal fi n, mediante modalidades de pago diferentes a la transferencia directa.

La aplicación de los recursos antes citados, incluyendo los referentes al pago directo de los aportes patro-nales del SGP, hacen parte del pago por la prestación de los servicios contratados.

Se aplican los recursos en la atención de grupos prioritarios de población como son: madres gestantes, me-nores de cinco (5) años, ancianos, desplazados, discapacitados e indigentes. En tal sentido, la contratación


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de los recursos para atender a la población pobre no asegurada, deberá fundamentarse en criterios de equi-dad y cobertura, priorizando los grupos señalados y aplicando en lo posible un per cápita departamental que corresponda a la garantía de unos benefi cios mínimos según el perfi l epidemiológico de la población objeto de cobertura, las metas de salud pública y sin discriminación alguna respecto del municipio de resi-dencia de la jurisdicción departamental.

En búsqueda de la transparencia, los departamentos, distritos y municipios descentralizados, deberán im-plantar esquemas de seguimiento y control de los contratos de prestación de servicios, así como mecanis-mos de pago que garanticen el fl ujo de recursos a sus prestadores, en concordancia con el decreto 050 de 2003 y 3260 de 2004.

En los esquemas de seguimiento y control de los contratos, las entidades territoriales deberán asegurarse que sus prestadores den cumplimiento a sus obligaciones de pago de los aportes parafi scales inherentes a la nómina.

Los departamentos, distritos y municipios descentralizados deberán mantener el per cápita de las diferen-tes fuentes que fi nancian la prestación de los servicios a la población pobre no asegurada, con el fi n de dar cumplimiento al artículo 47 de la Ley 812 de 2003 y el decreto 177 de 2004.

Igualmente se debe disponer de los mecanismos necesarios para realizar la auditoría médica respectiva a las IPS públicas y privadas, asì mismo, debe orientarse la asignación de los recursos a garantizar la comple-mentariedad y subsidiariedad en la fi nanciación de los servicios de salud a la población pobre no asegurada de su jurisdicción, sin discriminación municipal alguna.

2.7.3 ¿Cómo se asignan los recursos destinados a las acciones en salud pública? (Plan de Atención Básica).

Los recursos para fi nanciar las acciones de salud pública, defi nidas como prioritarias para el país por el Mi-nisterio de la Protección Social , serán iguales a los asignados durante la vigencia anterior incrementados en la infl ación causada y se distribuirán entre los distritos, municipios y corregimientos departamentales, de acuerdo con la sumatoria de los valores correspondientes a la aplicación de los criterios de población, equidad y efi ciencia administrativa, defi nidos así:

Los recursos para fi nanciar los eventos de salud pública, se distribuirán de acuerdo con los criterios antes señalados así: 40% por población por atender3, 50% por equidad4 y 10% por efi ciencia administrativa5, entendiéndose que ésta existe, cuando se hayan logrado coberturas útiles de vacunación.

PARA RECORDAR

Los recursos del SGP de salud pública se ejecutan en acciones de:

• Acciones de Promoción y Prevención del Plan de Atención Básica

• En Vigilancia en Salud Pública

• Laboratorios en Salud Pública

• Control integral de vectores

• Control integral de zoonosis

• Inspección, vigilancia y control de los factores de riego del ambiente y del consumo.

• La fi nanciación del talento humano dedicado exclusiva y directamente a la prestación de servicios de salud pública, se realizara con recursos propios y los recursos del sistema General de Participaciones.

3 Población por atender. Es la población total de cada entidad territorial certificada por el DANE para el respectivo año y se distribuirá entre los distritos, municipios y corregimientos de acuer-do con su población.

4 Equidad. Es el peso relativo que se asigna a cada entidad territorial, de acuerdo con su nivel de pobreza y los riesgos en salud pública

5 Eficiencia administrati-va. Es el mayor o menor cumplimiento en metas prioritarias de salud pú-blica, medidas por indi-cadores trazadores.

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2.8 ¿Cuáles son los gastos con cargo a los recursos del sistema general de participacion de propósito general- otros sectores?

Los Municipios categoría 1, 2 y 3 podrán destinar el 100 % de los recursos de propósito general al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas al sector salud y otros sectores, tal como se establece en la Ley 715 de 2001. De estos recursos, el 41 % deberá invertirse en el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en agua potable y saneamiento básico. Esta última destinación podrá modifi carse siempre y cuando la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios así lo certifi que dados los logros en cober-tura alcanzados por el municipio.

Los Municipios de categoría 4, 5 y 6 podrán destinar el 28 % de los recursos para inversión u otros gastos de funcionamiento de la administración municipal el porcentaje restante, 72 %, deberá destinarse al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas al sector salud y otros sectores, tal como se mencionó en el pá-rrafo anterior.

2.8.1 Atención a grupos vulnerables

Programas de la tercera edad que incluyan la alimentación, así como programas de apoyo a mujeres cabeza de hogar, discapacitados o niños en hogares comunitarios pueden ser fi nanciados en desarrollo de la compe-tencia de atención a grupos vulnerables establecida en el artículo 76 numeral 11 de la Ley 715 de 2001, con los recursos del 28% de libre destinación para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la entidad territorial, si es un municipio de 4ª,5ª,ó 6ª categoría o con el 49% de la Participación de Propósito General de forzosa inversión en otros sectores. Igualmente, es posible fi nanciar los programas que buscan atender la población vulnerable desplazada, desarrollados en el marco del Plan Atención Integral a la Población Desplazada, conforme a las prioridades defi nidas en los Comités municipales o distritales para atención a la población desplazada por la violencia y las normas vigentes sobre la materia.

De igual forma, a comienzos del 2004, la Corte Constitucional mediante el fallo de tutela T-025 ordena al Ministerio de la Protección Social y Secretarías de Salud (entidades territoriales) “...adelantar de manera coordinada, si aun no lo han hecho, todas las acciones necesarias para garantizar el acceso efectivo de la po-blación desplazada, al sistema de salud, y se les garantice el suministro de los medicamentos que requieran para su tratamiento6 (...) las víctimas del desplazamiento forzado recibirán asistencia integral en nutrición, refugio y salud física y psicosocial.”

6 Corte Constitucio-nal, Sala Tercera de Revisión, Fallo de tu-tela T-025, enero 22, 2004


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2.8.2 Alimentación Escolar

Los recursos destinados a este componente deberán ser ejecutados conforme a lo dispuesto por la Directiva Ministerial 13 del 11 de abril de 2002, expedida por el Ministro de Educación y el Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, en la cual se establecen orientaciones sobre el uso de los recursos de alimentación escolar del Sistema General de Participaciones, teniendo presente lo siguiente:

• Benefi ciarios, prioritariamente estudiantes de áreas rurales, pobres, indígenas y vulnerables, teniendo en cuenta como instrumento de focalización el sisben.

• Planeación, en coordinación con el ICBF, el sector educativo y entidades que desarrollen estas alterna-tivas de alimentación.

• Prioridad en el gasto, del total de los recursos, mínimo el 80% se deberá gastar en alimentación, el 20 % restante es para otros costos como: transporte, implementos necesarios para su preparación, personal requerido, así como para realizar el monitoreo y seguimiento al programa.

• Prestar al mismo grupo de usuarios el servicio de alimentación escolar durante todas las semanas lecti-vas del calendario académico.

• Cuotas de participación, no son obligatorias; pero en caso de establecerse, debe consultarse la capacidad de pago de los padres de familia.

• Prestación del servicio, directa o indirecta con asistencia del ICBF.

2.8.3 Promoción del desarrollo

Su ejecución requiere un programa o proyecto integral orientado a un sector productivo considerado estra-tégico para el desarrollo del municipio, como fuente generadora de empleo. En este sentido, el programa puede incluir actividades de asistencia técnica y capacitación, en tanto que otro tipo de acciones podrán ser desarrolladas siempre y cuando no se transformen en un auxilio o donación a favor de una persona natural o jurídica. Es recomendable que se desarrollen alianzas con otras entidades conforme a los programas de apoyo propuestos por el Ministerio de Desarrollo, tales entidades son: el Instituto de Fomento Industrial IFI, Fondo Nacional de Garantías FNG, el SENA, BANCOLDEX y PROEXPORT.

2.8.4 Desarrollo comunitario

En la fi nanciación de proyectos que desarrollen actividades de divulgación, capacitación, asesoría y asis-tencia técnica para consolidar procesos de participación ciudadana mediante el desarrollo de capacida-des y para garantizar, de conformidad con las normas legales vigentes en cada sector, el fortalecimiento de espacios, estructuras y mecanismos de participación política, tales como los consejos de planeación, ordenamiento territorial, veedurías, comités de vigilancia y control social de los servicios públicos, entre otros.

Estas actividades deben estar orientadas a fortalecer las instituciones u organización comunitaria para que puedan ejercer control social y veeduría ciudadana sobre la asignación de la inversión pública y sobre la calidad de los bienes y servicios públicos prestados tanto como el municipio y/o los particulares.

2.8.5 Promoción del empleo y protección al desempleado

Los municipios y distritos del país podrán utilizar un porcentaje de los recursos de Propósito General en los siguientes programas y proyectos de inversión:

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• Programas de Subsidios al empleo.

• Programas de Subsidios al desempleo.

• Programas relacionados con promoción del desarrollo socioeconómico.

Los municipios y distritos deberán garantizar la sostenibilidad fi nanciera y técnica de los programas y proyectos de promoción del empleo y protección al desempleo a través de su inclusión en los Planes de De-sarrollo Territorial, en los planes operativos anuales de inversión y en los respectivos presupuestos.

2.9 ¿Cuáles son los recursos propios de los municipios?

Los municipios de sus recursos propios pueden fi nanciar algunos servicios públicos y el desarrollo de obras; en el sector salud se fi nancian, entre otros, los gastos de funcionamiento de la Dirección de Salud, ampliación de coberturas en régimen subsidiado y continuidad.

2.10. Cual es el objetivo de la cofinanciación?

El objetivo de la cofi nanciación es canalizar recursos propios nacionales, complementarios a las participa-ciones municipales y recursos propios de las entidades territoriales, con el propósito de impulsar aquellas iniciativas de competencias territoriales que se enmarcan en las principales estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. La cofi nanciación esta basada en los principios de descentralización, autonomía territorial, articulación con las políticas nacionales, promoción y consolidación de la cultura de proyectos, equidad regional en la asignación de recursos y participación comunitaria.

En este sentido los departamentos y municipios como integrantes del Sistema Nacional de Bienestar Fa-miliar en cumplimiento de la política de infancia y familia se constituyen en el espacio donde se presta el servicio público de bienestar familiar, facilitando el ejercicio de los derechos constitucionales a los niños, niñas, jóvenes y familia de su jurisdicción.

2.11 ¿Cuáles son los recursos generados por el monopolio de juegos de suerte y azar?

El artículo 336 de la constitución política dispone que la organización, administración, explotación y con-trol de los monopolios rentísticos deben estar sometidos a un régimen propio, fi jado por un ley de iniciativa gubernamental.

El 16 de enero de 2001 se expidió la Ley 643 “Por la cual se fi ja el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar”. Desde entonces, este monopolio rentístico , ya sea en su explotación, organi-zación, administración, operación y control, debe estar sometido a dicha ley. La vigilancia le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud.

Dispone la citada Ley 643 de 2001 que la titularidad de las rentas le corresponde a los departamentos, el distrito capital y los municipios, y que toda actividad que se realice en ejercicio del monopolio, debe tener en cuenta que con ella se fi nancian los servicios de salud, es decir que estos recursos se destinarán para contratar con las Empresas Sociales del Estado o entidades públicas o privadas la prestación de los servicios de salud a la población vinculada o para la vinculación al régimen subsidiado.

Los recursos obtenidos por la explotación del monopolio de juegos de suerte y azar diferentes del lotto, la lotería preimpresa y la instantánea, se distribuirán de la siguiente manera:

a) El ochenta por ciento (80%) para atender la oferta y la demanda en la prestación de los servicios de salud, en cada entidad territorial;


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b) El siete por ciento (7%) con destino al Fondo de Investigación en Salud;

c) El cinco por ciento (5%) para la vinculación al régimen subsidiado contributivo para la tercera edad;

d) El cuatro por ciento (4%) para vinculación al régimen subsidiado a los discapacitados, limitados visua-les y la salud mental;

e) El cuatro por ciento (4%) para vinculación al régimen subsidiado en salud a la población menor de 18 años no benefi ciarios de los regímenes contributivos.

f) Los recursos que se destinen al Fondo de Investigación en Salud, se asignarán a los proyectos a través del Ministerio de la Protección Social y Colciencias para cada departamento y el Distrito Capital, recur-sos que son previamente descontados por ETESA y girados a COLCIENCIAS.

En cuanto a los recursos de que trata el literal a) deberá tenerse en cuenta lo siguiente:

• La distribución del porcentaje para fi nanciar la prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y para fi nanciar la afi liación de la población pobre al régi-men subsidiado, deberá realizarse conforme a las prioridades y metas establecidas en el Plan Sectorial de Salud y Plan de Desarrollo Departamental, Municipal o Distrital.

• Estos recursos deberán destinarse exclusivamente a los fi nes establecidos en la Ley 643 de 2001, de acuerdo con las competencias fi jadas en la Ley 715 de 2001,.

• El artículo 43 de la Ley 715 de 2001 defi ne las competencias en salud de los departamentos asignando a éstos competencias en salud pública y en la prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda que resida en su jurisdicción, mediante contratos con institu-ciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas.

Sin embargo, los departamentos podrán concurrir en la cofi nanciación de la ampliación de cobertura del régimen subsidiado de los municipios de su jurisdicción, para lo cual podrán destinar una porción de los recursos provenientes de las rentas del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar diferentes del lotto, la lotería preimpresa y la instantánea de que trata el literal a) del parágrafo 1º del artículo 42 de la Ley 643 de 2001.

De otro lado, el artículo 44 de la Ley 715 de 2001 defi ne las competencias en salud de los municipios asig-nando a éstos competencias en aseguramiento de la población, salud pública y excepcionalmente aquellos certifi cados y que hayan asumido la prestación de los servicios de salud a 31 de julio de 2001, podrán gestionar la prestación de los servicios de salud del primer nivel de atención a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante contratos con instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas. Por lo que los municipios deben invertir los recursos de que trata el literal a) del parágrafo 1º del artículo 42 de la Ley 643 de 2001, para oferta y demanda de acuerdo a sus competencias

• Así mismo los recursos que se destinen a la fi nanciación de la prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, ya sea por parte del departamento, o de los municipios, se deberá realizar sin amplíar los servicios ya existentes en las instituciones. En este evento, debe precisarse que le corresponde al ente territorial, contratar directamente con el prestador de servicios de salud debidamente habilitado, la atención de la población pobre y vulnerable en lo no cubierto con subsidios a la demanda.

• Los recursos que del literal a) del parágrafo 1º del artículo 42 de la Ley 643 de 2001, destinen los depar-tamentos, el distrito capital o municipios, conforme a las prioridades y metas establecidas en el Plan Sectorial de Salud y Plan de Desarrollo Departamental, Municipal o Distrital, para la afi liación al Régi-men Subsidiado en Salud, se entenderán como recursos de esfuerzo propio. En este evento es importante

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tener en cuenta que estos recursos, a pesar de entenderse como de esfuerzo propio, no se constituyen como recursos de capital por lo que, sobre ellos, no se podrá establecer la exigencia mínima de los 5 años o del tiempo mínimo que excepcionalmente establece el CNSSS para garantizar la continuidad de la afi liación de la población.

PARA RECORDAR

Los municipios o distritos que registren una cobertura del régimen subsidiado respecto a la po-blación objetivo debidamente identifi cada por la encuesta del SISBEN o los listados censales, menor al promedio nacional, deberán destinar dichas rentas a contratos de subsidios a la deman-da, antes de cualquier distribución en función de la oferta de servicios de salud con el fi n de ga-rantizar como mínimo dicho promedio. Esta proporción se mantendrá por el tiempo requerido para garantizar la sostenibilidad de los subsidios.

En los Municipios no descentralizados

Sin embargo, cuando los municipios que no asumieron la prestación de servicios de salud, destinen re-cursos del literal a) del parágrafo 1º del artículo 42 de la Ley 643 de 2001, para la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, dichos municipios deberán suscribir convenios tripartitos con el departamento y cada una de las Instituciones Prestadoras de Servi-cios de Salud públicas o privadas debidamente habilitadas con las cuales se contrate la prestación de estas acciones, ya que individualmente no puede asumir una competencia que no le corresponde.

Los convenios como mínimo deberán establecer las siguientes condiciones:

1. Defi nir la población a atender;

2. Defi nir las responsabilidades del departamento respecto del objeto del convenio;

3. Defi nir los mecanismos a utilizar en la supervisión, vigilancia y control de la ejecución de los recursos, comprobación de la ejecución de las actividades y la autorización de pago, con los soportes respectivos de acuerdo al tipo de contratación pactado.

4. Defi nir la responsabilidad del municipio respecto a los términos, plazos y condiciones para los desem-bolsos respectivos.

5. Señalar la responsabilidad de la Institución Prestadora de Servicios de Salud, especifi cando los servicios y actividades contratadas según modalidad de contratación, así como el cumplimiento en lo referente a presentación de los soportes para los pagos.

6. Indicar la vigencia del convenio.

Con relación a los recursos de que tratan los literales c), d) y e) del parágrafo 1º del artículo 42 de la Ley 643 de 2001, éstos, tendrán destinación obligatoria y asignación forzosa al Régimen Subsidiado en Salud, de los departamentos, el distrito especial y los municipios. De esta manera, los departamentos concurrirán a la cofi nanciación de la afi liación de la población pobre y vulnerable al régimen subsidiado de los grupos poblacionales defi nidos por la ley, en los municipios de su jurisdicción.

El Artículo 59 de la Ley 715 de 2001 adiciona un parágrafo al Artículo 42 de la Ley 643 de 2001, el cual establece que del 80% contemplado en el literal a) del artículo 42 de la Ley 643 de 2001, los departamen-tos de Amazonas, Arauca, Caquetá, Casanare, Guainía, Guaviare, Putumayo, Vaupés y Vichada, podrán destinar hasta un cuarenta por ciento (40%) para cubrir los gastos de funcionamiento de las secretarías o direcciones de salud, mientras éstas mantengan la doble característica de ser administradoras y prestadoras de servicios de salud.


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2.12 ¿Qué son y en que se utilizan los recursos generados por la comercializacion de licores ?

La Constitución Política de 1991, en su Artículo 336, precisó que las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de los licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación, la Ley 14 de 1983 señaló que la producción, introducción y venta de licores destilados constituyen monopolios de los departamentos como arbitrio rentístico. en consecuencia, corresponde a las asambleas departamentales regular el monopolio o gravar esas industrias y actividades, si estiman que el monopolio no conviene.

Así mismo, el Gobierno Nacional cedió a los departamentos y al Distrito Capital de Bogotá , mediante Decreto 1222 de 1986 Art. 133, el valor del impuesto a las ventas a cargo de las licoreras departamentales. Los Decretos 1988 de 1974 y 156 de 1975 establecieron el impuesto del 35% sobre las ventas de licores y vinos nacionales para el funcionamiento de hospitales regionales y universitarios.

El artículo 2º del Decreto 880 de 1979, por su parte, estableció para las licoreras la obligación de girar di-rectamente, a partir del 1º de julio de 1979, el IVA a los Servicios Seccionales de Salud, en igual cuantía al valor liquidado correspondiente al consumo de cada departamento.

El Decreto 1897 de 1987 dispuso, que del valor correspondiente al impuesto sobre las ventas cedido a los Servicios Seccionales de Salud por el consumo de licores destilados de producción nacional en el Departa-mento de Cundinamarca y en el Distrito Capital de Bogotá, se distribuyera: el setenta por ciento (70%) para el Servicio Seccional de Salud del Departamento de Cundinamarca y el treinta por ciento (30%) para el Servicio de Salud de Bogotá. Además, estableció para las empresas productoras de licores la obligación de pagar directamente el impuesto, en las proporciones anteriormente señaladas, a favor de los Servicios Seccionales de Salud del departamento y del Distrito.

Con la entrada en vigencia de la Ley 788 de 2002 se modifi có la determinación del IVA a pagar por parte de los productores de licores, vinos, aperitivos y similares, ya que el tributo fue unifi cado con el Impuesto al Consumo, de forma que del valor total liquidado el 65% es Impoconsumo y el restante 35% es IVA. Adicio-nalmente, esta Ley determinó mantener la cesión al sector salud del IVA de licores y adicionar, como IVA cedido a salud, el setenta por ciento (70%) del IVA de vinos, aperitivos y similares nacionales y extranjeros, y el de licores importados; el treinta por ciento (30%) restante fue cedido para fi nanciar el deporte en la correspondiente entidad territorial.

De acuerdo con el Decreto 1150 de 2003, los recursos correspondientes al IVA cedido al sector salud se apli-can para fi nanciar el programa de reorganización y modernización de redes de prestación de servicios de salud. Una vez terminados estos procesos se asignan a la prestación de servicios de salud para la población pobre y vulnerable no cubierta con subsidios a la demanda.

De conformidad con el Decreto 4692 de 2005, las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores destinadas a la fi nanciación de los servicios de salud además de lo dispuesto en la Constitución y la Ley podrán ejecutarse en los siguientes conceptos de gasto:

• Subsidios a la demanda

• Prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda

• Implementación y aplicación de Planes de Atención Básica – PAB –

• Implementación y aplicación de programas de mejoramiento de la situación alimentaría y nutricional de la población infantil y del adulto mayor.

• Saneamiento ambiental, saneamiento básico y agua potable

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• Pasivo pensional y prestacional del sector salud, incluyendo los convenios de concurrencia suscritos entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los departamentos y las entidades hospitalarias.

• Gastos relacionados con los convenios de desempeño en el programa de rediseño, organización y moder-nización de la red pública hospitalaria.

Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores podrán ejecutarse en los conceptos de gasto relacionados siempre y cuando estén incluidos dentro de los planes departamentales de desarrollo o a la política sectorial a cargo de los ministerios.

Lo anterior, de acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, privilegiando los gastos relacionados con subsidios a la demanda y prestación de servicios a la población pobre no cubierta con estos.

Aquellos departamentos cuyas necesidades en salud y educación estén cubiertas en su totalidad, de acuerdo con la información que suministre para el efecto el Departamento Nacional de Planeación podrán destinar rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores a atender otras áreas de necesidades básicas insa-tisfechas.

El impuesto al consumo de cervezas y sifones, de conformidad con la Ley 223 de 1995 y demás normas concordantes, es de propiedad de la Nación y su producto se encuentra cedido a los Departamentos y al Distrito Capital, en proporción al consumo en sus jurisdicciones. La tarifa aplicada al sector salud se destina a fi nanciar el segundo y tercer nivel de atención en salud. En este sentido el impuesto sobre las ventas el 8% está cedido al Departamento para atender el II y III nivel de atención y 3% es el IVA de la Nación.

2.13. ¿Por qué se creo y en que consiste el fondo cuenta del impuesto al consumo de productos de extranjeros ?

El Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros fue creado, mediante el artículo 224 de la Ley 223 de 1995, como una cuenta especial dentro del presupuesto de la Corporación Conferencia Na-cional de Gobernadores (hoy Federación Nacional de Departamentos) para depositar allí los recaudos por concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros.

2.13.1. Proceso de giro a los departamentos

Las Secretarias de Hacienda Departamentales y del Distrito Capital están en la obligación de remitir a la Federación Nacional de Departamentos, dentro de los últimos cinco (5) días calendario de cada mes, una relación detallada de las declaraciones presentadas por los productos importados introducidos, durante el mes, al departamento o al Distrito Capital, según el caso. El Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, con base en las anteriores relaciones, distribuye y gira los dineros recaudados, dentro de los primeros

quince (15) días calendario de cada mes, a los departamentos y a Distrito Capital, en proporción al consu-mo en cada uno de ellos.

CAPÍTULO 3: El Sistema Presupuestal

El Sistema Presupuestal está constituido por los siguientes instrumentos internos: a) el Plan Financiero, diseñado para dos años o más plazo, b) el Plan Anual de Inversiones y c) el Presupuesto General.


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El Sistema Presupuestal:

ELEMENTO DEL SISTEMA FUNCIÓNPlan Financiero Orientación fi nancieraPlan Anual de Inversión Viabilización de ProgramasPresupuesto General Viabilización de Proyectos

3.1. ¿Qué es el plan financiero?

Es un instrumento de planifi cación y gestión fi nanciera, que sirve para determinar en el mediano plazo (durante el período de gobierno del Alcalde), las previsiones de ingresos, gastos, excedentes, y los sistemas de fi nanciación que serán necesarios para el cumplimiento de los planes sectoriales o institucionales.

El Plan Financiero debe viabilizar las posibilidades fi nancieras de las metas establecidas en el Plan de De-sarrollo Municipal. Sus resultados deben ser compatibles con las políticas nacionales de orden monetario y cambiario.

3.2. ¿En que consiste el plan anual de inversiones?

El Plan Anual de Inversiones es la herramienta que permite calcular los programas o proyectos de inversión que ejecutará el municipio o la entidad, con sus rentas y participaciones, durante una vigencia fi scal.

El Plan Anual de Inversiones se convierte así en el mecanismo por medio del cual se concretan el Plan de Desarrollo y el Plan Financiero.

3.3. ¿Qué es el presupuesto general?

El Presupuesto General es el estimativo de la totalidad de los ingresos y gastos del municipio para la vigen-cia fi scal correspondiente. En su conjunto pueden distinguirse dos partes:

- El Presupuesto Municipal del nivel central

- El Presupuesto de los Establecimientos Públicos del orden territorial.

La primera parte contempla el conjunto de Ingresos y Gastos del nivel central de la administración, es decir, el Concejo, la Asamblea, la Contraloría, la Personería y la Alcaldía o Gobernación, con sus respectivas Secretarías y dependencias directas.

A su vez, el Presupuesto de los Establecimientos Públicos del orden territorial es componente integral del Presupuesto General y contempla todo el conjunto de ingresos y gastos de cada entidad, como unidades económicas propiamente dichas, de acuerdo con el ordenamiento presupuestal que les corresponda. 7

Las Disposiciones Generales, por su parte, son las normas que tienden a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto, las cuales rigen únicamente durante el periodo fi scal para el cual se expidan. Por medio de ellas no se podrán crear nuevos impuestos, abolir los existentes, derogar o modifi car acuerdos vigentes, dis-poner nuevos gastos, otorgar autorizaciones o dictar normas sobre procedimientos encomendados a otros organismos o entidades.

3.3.1. El presupuesto de ingresos

En términos presupuéstales, se considera ingreso todo recurso económico en dinero del que dispone una entidad para la ejecución de sus planes, programas y proyectos .

7 El régimen presupues-tal de las Empresas So-ciales del Estado esta en marcado bajo el Decreto 115 de 1996.

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Los ingresos y rentas se clasifi can de la siguiente manera: Ingresos Corrientes, Fondos Especiales, Recur-sos Parafi scales, Recursos de Capital e Ingresos de los Establecimientos Públicos.

3.3.1.1. Ingresos corrientes

Los ingresos corrientes son aquellos que en forma regular y periódica obtiene una entidad como producto del ejercicio de la facultad impositiva o de algún tipo de obligación en favor de la entidad, y en desarrollo de su misión y funciones y que pertenecen a la vigencia fi scal que se presupuesta.

Los ingresos corrientes están compuestos por los ingresos tributarios, que incluyen los impuestos directos e indirectos, y los no tributarios, que incluyen las participaciones, los aportes, las tasas, multas y demás ingresos de éste carácter autorizados por las leyes, ordenanzas o acuerdos.

• Ingresos tributarios

Los ingresos tributarios son los valores que el contribuyente (Sujeto Pasivo), debe pagar en forma obliga-toria al Estado, representado por la Nación o cualquiera de sus entes territoriales (Sujeto Activo), sin que por ello exista ningún derecho a percibir servicio o benefi cio alguno de tipo individualizado o inmediato, ya que el estado, haciendo uso de su facultad impositiva, los recauda para garantizar el funcionamiento de sus actividades normales. Estas obligaciones sólo son posibles si tienen fundamento legal.

• Ingresos no tributarios

Se consideran ingresos no tributarios aquellos que se originan por cobro de derechos, prestación de servicios públicos, explotación, producción y distribución de bienes y servicios. Dentro de los Ingresos corrientes su gama es amplia, y su naturaleza muy diversa. Sin embargo, se pueden diferenciar así:

Tasas

Multas

Transferencias:

Regalías

Recursos de Cofi nanciación

Recursos de Etesa

Sistema General de Participaciones

3.3.2. El presupuesto de gastos

El presupuesto de gastos o egresos comprende los gastos de funcionamiento, gastos de inversión y servicio de la deuda. Esta clasifi cación básica se presenta en el Presupuesto General por unidad ejecutora.

En el municipio las principales unidades ejecutoras son: El Despacho del Alcalde, las Secretarías de Des-pacho o Departamentos Administrativos, la Personería, la Contraloría, El Concejo, cada uno de los Fondos Especiales y cada Establecimiento Público, en el caso de salud están las ESE.s.

3.3.2.1. Gastos de funcionamiento

Constituyen gastos de funcionamiento las apropiaciones para los gastos ordinarios que requiere la marcha normal de la Administración. Por ejemplo, para la presupuestación de los gastos necesarios para el funcio-namiento de la Dirección de Salud, es necesario prever de forma integral los gastos de funcionamiento e inversión que se requieren para el cumplimiento de las siguientes funciones básicas:


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• Planifi cación del sistema a nivel territorial

• Coordinación ínter e intra sectorial

• Control (cumplimiento de las metas establecidas en el plan sectorial).

Es importante anotar que para la fi nanciación de los gastos de funcionamiento de la Dirección de Salud, no es posible utilizar los recursos del Sistema General de Participaciones, por tanto deberán fi nanciarse con recursos propios de la entidad territorial y rentas cedidas conforme a la normatividad vigente.

La presupuestación de los gastos de la Dirección deberá realizarse teniendo en cuenta:

• El tipo de organización que tiene la entidad territorial ya sea Secretaría o dependencia central o descentralizada de la administración o delegación, el funcionamiento de la dirección debe estar en el presupuesto general como capítulo independiente o como parte del presupuesto del nivel central de la administración territorial.

• Su planta de personal según el caso debidamente costeada y proyectada

• Las metas previstas en el Plan de Salud cuyo cumplimiento sea obligación de la Dirección

• Los programas y proyectos internos (entre ellos el Plan Anual de Compras, Plan de Atención Básica, Sistema Integral de Información, reorganización de la red de prestación de servicios, plan bienal de inversiones en salud, continuidad y ampliación de coberturas)

• Las demás previsiones internas necesarias para garantizar la debida fi nanciación de la Dirección de Salud.

3.3.2.2. Gastos de inversión

Dentro de los gastos de Inversión pueden distinguirse varias instancias: son aquellas erogaciones suscep-tibles de causar créditos o de ser de algún modo económicamente productivas. También son Gastos de In-versión aquellos que conforman un cuerpo de bienes de utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento, que se han destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Así mismo, aquellos gastos destinados a crear infraestructura social.

3.3.2.3. Servicio de la deuda

Son los pagos efectuados para cumplir con las obligaciones emanadas de la deuda a mediano y largo plazo, por concepto de empréstitos y actividades asimiladas a estas.

3.3.2.4. Otros Gastos

Son las erogaciones excepcionales de carácter eventual o fortuito de inaplazable e imprescindible realiza-ción para el adecuado funcionamiento de las entidades.

No podrán imputarse a este rubro gastos suntuarios o correspondientes a conceptos ya defi nidos, erogacio-nes periódicas o permanentes, ni utilizarse para completar partidas insufi cientes.

CAPÍTULO 4: El Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC

Es el mecanismo de programación de la ejecución de los ingresos y de los gastos del Presupuesto Municipal. Sirve para calcular el monto máximo mensual de pagos autorizados, teniendo en cuenta entre otros facto-

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res, los fondos disponibles que se esperan tener en las cuentas municipales este instrumento deberá ser de obligatorio por parte del sector salud .

4.1 ¿Cómo es la elaboración del plan anual mensualizado de caja?

Anteriormente, con la existencia de los Acuerdos Mensuales de Gasto, en muchos casos las entidades sim-plemente dividían lo presupuestado en doce partes iguales, y con este criterio se elaboraba el Acuerdo Mensual. No existía ningún criterio de racionalidad o de verifi cación de la realidad de los fl ujos de ingresos y gastos del Municipio, lo que hacía inoperante la herramienta y la convertía en un sistema para justifi car gastos ya efectuados, sin programación.

En la actualidad para realizar una adecuada elaboración del Plan Anual de Caja se debe diferenciar entre la presentación del mismo y el método para su cálculo,

4.2 ¿Cómo es la presentación del PAC?

La presentación del Plan Anual Mensualizado de Caja es igual a la del presupuesto, es decir, incluye en primer término todos los ingresos y posteriormente todos los gastos, en esta debe establecerse clara-mente la diferencia entre los recursos con destinación específi ca y los demás recursos, adicionalmente debe incluirse una serie de columnas correspondientes a cada uno de los meses del año. Dentro de cada columna aparecerá el conjunto de ingresos esperados para el mes respectivo, así como los gastos que se espera efectuar durante el mismo. Al fi nal de cada columna se calculará la resta del total de gastos con respecto al total de ingresos del mes, lo que dará como resultado un excedente (sí la suma es positiva) o un défi cit (sí son mayores los gastos que los ingresos). Esta operación se debe realizar aparte para los ingresos sin destinación específi ca y los de destinación específi ca, para evitar contar con disponibilidades no autorizadas en la Ley.

Teniendo en cuenta la dinámica de la ejecución presupuestal, una correcta utilización de este instrumento permitirá equilibrar los gastos con los ingresos de tal forma que no exista défi cit. En caso de presentarse esta situación, es recomendable analizar las diferentes alternativas para reducirlo , entre las que se encuen-tra aplazar la ejecución del gasto hasta que exista la sufi ciente liquidez para cubrirlo.

Los excedentes calculados se aplicarán en el siguiente o siguientes meses, previa su adición al PAC del mes correspondiente.

De manera paralela cuando se presenta el Plan Anual Mensualizado del Municipio se debe elaborar el PAC del sector salud con la información sobre los techos presupuestales asignados a través de los documentos Conpes de Planeación Nacional y los presupuestos para cada una de la fuentes de fi nanciación del sector por parte del Fosyga, que a su vez son aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

4.3 ¿Cómo es el cálculo del PAC?

Independientemente de su presentación, la forma como se procede al cálculo del Plan Anual de Caja es la siguiente:

El Programa Anual de Caja depende sustancialmente de las características regulares o irregulares de entra-da o de salida de los recursos. Por ello, reconocer en primer lugar esa naturaleza esclarece el proceso. Para tal efecto, los ingresos municipales y los gastos del Municipio o la Institución se pueden identifi car como recurrentes y no recurrentes.

Los fl ujos recurrentes son aquellos que tienen como característica ser regulares y predecibles en el tiempo, es decir que los montos y los tiempos en los cuales ingresan, se conocen por anticipado. Un ejemplo, en ingresos


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lo constituye Sistema General de Participaciones y en los gastos, los sueldos, las transferencias de ley, entre otros.

Los fl ujos no recurrentes, por el contrario, son irregulares y tienen un grado importante de incertidumbre en cuanto al momento de su ejecución. En Ingresos, se pueden mencionar las ventas de activos fi jos y el recaudo de ciertos impuestos como los de ocupación de vías y en gastos, los pagos de horas extras, algunos gastos generales, etc.

Tal como se describe el procedimiento del calculo del Pac, para el sector salud se realiza en la medida que para cada uno de la fuentes de fi nanciación del Sistema General de Participaciones esta condicionado los giros por doceavas y en el gasto, dando cumplimiento a los lineamientos dados por el Ministerio de la Protección Social en cada uno de los componentes en Salud Publica Plan Estratégico 2004-2007, Prestación de Servicios en la medida que exista una relación ya sea contractual o por convenios se debe girar a las Instituciones de Salud y para el aseguramiento con los recursos de la demanda en la medida que lo establece los contratos y vigencia correspondiente al periodo fi scal.

4.4 ¿Cuáles son las modificaciones al plan anual mensualizado de caja?

En el transcurso de la ejecución presupuestal, es decir, durante el año fi scal, se encontrarán las diferencias existentes entre la programación de ingresos y de gastos y los resultados reales de la actividad fi scal. Se hace necesario entonces actualizar mensualmente el PAC, de tal forma que las decisiones de gasto correspondientes al mes inmediatamente siguiente respeten la realidad específi ca encontrada, y se puedan tomar de forma opor-tuna los correctivos y decisiones de política necesarios para una adecuada ejecución presupuestal.

Para el sector salud se modifi ca en la medida en que no se este dando cumplimiento a las instrucciones y metas por lo tanto sus modifi caciones estan condicionadas a la metas propuestas y nuevos lineamientos por parte del Ministerio de la Protección Social.

PARA RECORDAR

El PAC permite establecer realmente la cantidad de recursos disponibles mensualmente para aten-der los gastos e inversiones en el mismo período, evitando posibles problemas de iliquidez.

Detecta momentos de bajos fl ujos de recursos para atender los compromisos adquiridos, estable-ciendo la posibilidad de tomar decisiones de temporalidad de los gastos, y por tanto adelantarlos o aplazarlos, o solicitar créditos de tesorería o hacer efectivas las inversiones fi nancieras que tenga el Municipio.

Ubica los momentos en los cuales existen excedentes de recursos en efectivo, en los que se pueden realizar inversiones fi nancieras de corto plazo, o adelantar la ejecución de los gastos.

Contribuye a la programación adecuada de los Ingresos fi scales y fi nancieros del municipio y a establecer políticas destinadas a gestionar y obtener mayores fl ujos de ingresos en determinados momentos de la vigencia fi scal.

CAPÍTULO 5: Los fondos Territoriales de Salud Las entidades territoriales, para la administración y manejo de los recursos del Sistema General de Parti-cipaciones y de todos los demás recursos destinados al sector , deberán organizar un fondo departamental, distrital o municipal de salud, según el caso, que se manejará como una cuenta especial de su presupuesto, separada de las demás rentas de la entidad territorial y con unidad de caja al interior del mismo, conser-vando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identifi car con precisión el origen y destinación de los recursos de cada fuente. En ningún caso, los recursos destinados a la salud

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podrán hacer unidad de caja con las demás rentas de la entidad territorial. El manejo contable de los fondos de salud debe regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la Contaduría General de la Nación.

Los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer unidad de caja con ningún otro recurso.

A los fondos departamentales, distritales o municipales de salud deberán girarse todas las rentas nacionales cedidas o transferidas con destinación específi ca para salud, los recursos libremente asignados para la salud por el ente territorial, la totalidad de los recursos recaudados en el ente territorial respectivo que tengan esta destinación, los recursos provenientes de cofi nanciación destinados a salud, y en general los destinados a salud, que deban ser ejecutados por la entidad territorial.


Dirección General de Planeación y Análisis de PolíticaGrupo de Apoyo Territorial

Lineamientos Básicospara la Planeación Territorial en el Sistema de la Protección Social L

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Lineamientos Básicos para la Planeación Territorial en el Sistema de la Protección Social

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TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCION .............................................................................................................................59

CAPÍTULO 1

1. Orientaciones generales del proceso de planifi cación ...............................................................61

CAPÍTULO 2

2. Lineamientos metodologicos básicos ......................................................................................66

1. Etapa: Diagnostico ...........................................................................................................70

2. Etapa: ¿como se realiza la priorizacion de los problemas? ..................................................76

3. Etapa: ¿como se ejecuta el plan? ........................................................................................76

4. Etapa: ¿como se lleva a cabo el monitoreo y evaluación? ....................................................77

BIBLIOGRAFÍA ...............................................................................................................................81

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INTRODUCCIÓN

En su comprensión más amplia, la planeación se reconoce como un proceso fundamental que proporciona criterios políticos, técnicos y fi nancieros a los gobernantes y demás instancias encargadas de determinar las políticas que deben orientar el desarrollo de un territorio o de una organización.

De acuerdo con las normas establecidas en la Constitución y la Ley, la Nación y las Entidades Territoriales deberán formular planes de desarrollo plurianuales que en su temporalidad deben coincidir con los períodos de los mandatarios elegidos por voto popular (Presidente, Gobernadores, Alcaldes); en cumplimiento de este mandato, las administraciones departamentales y municipales deben formular los planes de desarrollo de su jurisdicción.

Nos encontramos en un momento histórico, de construcción colectiva de nuevos escenarios y estrategias, puesto que con la creación del Sistema de Protección Social, se evidencia la necesidad de efectuar una gran reforma en los procesos de planifi cación sectorial, dada la falta de integración y conectividad desde la pers-pectiva de las diferentes instituciones del sector, lo que incide en el desarrollo y consolidación del sistema territorial.

Para poder cumplir con este objetivo, es necesario contar con un documento marco que facilite el estable-cimiento de la unidad y sinergia en los conceptos, así como la comprensión de los procesos y los principales insumos, instancias y responsables en los distintos niveles territoriales, a la vez que proporcione las bases para el desarrollo de lineamientos metodológicos para la formulación, seguimiento y evaluación de los planes.

Así, el presente documento esta dirigido a los equipos técnicos de los niveles nacional, departamental y municipal, encargados de realizar procesos de planifi cación. Se ha diseñado como guía y apoyo para realizar eventos de asesoría y asistencia técnica, en esta medida pretende contribuir al desarrollo de conocimientos y habilidades para la formulación de planes, programas y proyectos.

En cuanto al contenido, consta de dos partes, en la primera se hace referencia a las orientaciones generales del proceso, los principios que lo rigen, los objetivos y las fases. En la segunda, se explican los lineamientos metodológicos básicos para desarrollar el proceso y la elaboración, difusión y operatividad de los planes.

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1. Orientaciones generales del proceso de planificación

¿ Qué es planificar?

Vista desde la administración pública, la planifi cación es una intervención del Estado dirigida a ordenar el desarrollo de la actividad económica y social, mediante la escogencia de un conjunto de alternativas para alcanzar los objetivos y metas deseadas con el mínimo costo social, mediante programas y proyectos, to-mando en consideración tanto las Políticas Sectoriales, los recursos como los medios disponibles.

Los procesos de planifi cación contribuyen a defi nir un futuro deseable, donde se determinan los objetivos que orientan y dirigen las acciones, para alcanzarlos dentro de un espacio delimitado por las características del municipio, departamento o región.

La planifi cación, es hoy un espacio de construcción de consensos e imaginarios del futuro desde la sociedad civil, en cuyo centro, también participan los Consejos de Planeación, consolidándose como el espacio de discusión y confl uencia de interés de la sociedad civil, donde el interés colectivo es construido con partici-pación de la comunidad, donde los habitantes ven refl ejados sus intereses, propuestas y anhelos.

¿Cuál es el marco normativo del proceso de planificación?

El principal marco lo integra la Constitución Política, en los artículos 339 a 355; la ley 152 de 1994, por medio de la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, señalando los procedimientos y me-canismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y control de estos planes. Así como los alcances, las autoridades e instancias de planeación en las entidades territoriales y los procedimientos para la formulación de los planes de desarrollo territorial.

La ley 715 de 2001, establece la obligatoriedad en la formulación del plan bienal de inversiones públicas y privadas, con destino a infraestructura, dotación y equipos biomédicos y otras relacionadas con el presu-puesto como son: el Decreto 111 de 1996 por el cual se compilan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico de Presupuesto.

La ley 489 de 1998 por medio de la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, la Resolución Orgánica No 05544 de 2003 de la Contraloría General de la República, plantea el nuevo proceso para la rendición de cuentas e informes.

La ley 812 de Junio 26 de 2003, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003- 2006, plantea el plan de inversiones y los lineamientos prioritarios para desarrollar a nivel nacional .

¿Qué son los planes de desarrollo?

Son los procesos mediante los cuales tanto el mandatario como la ciudadanía, materializan el programa de gobierno, así como las aspiraciones y propuestas de los ciudadanos, para el mejoramiento de las condiciones de vida, durante un respectivo período de gobierno, con una visión de largo plazo.

CAPÍTULO 1


62

¿Qué se espera del ejercicio de la planeación desde la perspectiva de proteccion social, a nivel territorial?

El proceso de planifi cación a nivel territorial debe articular los sectores sociales y coordinar acciones di-reccionadas a la prevención, mitigación y protección del riesgo, en todos los procesos relacionados con el desarrollo evolutivo del ser humano.

La gestión de planifi cación debe infl uir en hechos que generen cambios individuales y colectivos en el nivel local y departamental, incentivando el desarrollo de programas y proyectos acordes con las megatendencias internacionales, los objetivos planteados para el Milenio por todos los jefes de Estado y de Gobierno en la Sede de las Naciones Unidas el 8 de Septiembre de 2000, el cumplimiento a las prioridades nacionales establecidas en el Plan de Desarrollo Nacional y las determinadas por los Planes Departamentales de Desarrollo.

Mediante un ejercicio concertado a nivel intrainstitucional e interinstitucional, se espera construir un plan sectorial, el cual consolide las políticas y directrices en el ámbito local.

Con el objeto de tener claridad acerca del Sistema de Protección Social, se sugiere revisar el documento que hace parte de esta publicación acerca del Concepto de la Protección Social.

¿Desde la perspectiva de proteccion social que factores de informacion se deben tener en cuenta a nivel territorial?

Con relación al Sistema de Protección Social, se debe tener en cuenta que a nivel estructural es necesario consolidar información en los componentes básicos del sistema: salud, pensiones, ámbito laboral y asis-tencia social.

En el área de salud es necesario obtener diagnóstico del régimen contributivo, régimen subsidiado, pobla-ción pobre, así como la oferta de servicios y recursos de infraestructura, perfi l epidemiológico, estado de salud y factores de riesgo entre otros.

En pensiones, se requiere tener la información de los fondos de pensiones, los programas de adulto mayor con las cajas de compensación, etc. y a nivel laboral, la generación de empleo y los subsidios al desempleo.

A nivel coyuntural, los programas de asistencia social, atraviesan las diversas áreas. El área de salud, los de régimen subsidiado y los programas destinados a la población vulnerable, como son: menores, discapacita-dos, mujeres cabeza de familia, desplazados, etc.

Igualmente, dentro de la perspectiva de Protección Social es necesario considerar los programas que tie-ne el Ministerio de la Protección Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar con relación a la familia y a los programas de nutrición, las cajas de compensación, el Sena, como también los subsidios de educación básica y media y los del Icetex a nivel de educación superior, así como los subsidios de vivienda de interés social.

¿Cuál es el rol de las direcciones territoriales de proteccion social?

Para las Direcciones Territoriales de Protección Social, con un amplio panorama de acción, con la regula-ción de las relaciones laborales, generación de empleo y demás funciones que se venían desempeñando, se amplío a la protección social, con los temas de familia y sociedad, formación del talento humano y segu-ridad social integral, incluyendo el sistema general de salud, trabajadores independientes e informales; lo cual requiere fi jar criterios claros respecto al sentido y alcance de tales funciones, para poder ejercer vigi-lancia y control sobre las mismas. De esta manera se espera que estas intégren los programas, proyectos y planes en materia de Protección Social, ejerciendo un liderazgo a nivel territorial.

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Siendo el adecuado manejo de la información una herramienta gerencial que se produce en los procesos de revisión y organización en la entidad territorial mediante el Plan de Acción, que consiste en la consolida-ción mensual de las principales variables de interés, debe permitir tomar acciones necesarias y oportunas para mejorar el desempeño. Este proceso debe estimular a los funcionarios de la Dirección Territorial para que asuman una competencia sana en el rendimiento oportuno y efi ciente tanto individual como de grupo, ya que tienen una directriz establecida y acordada por el grupo, en consonancia con los lineamientos impar-tidos desde la Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control del Trabajo refl ejando su participación en los procesos de planeación del trabajo en el marco de la delegación de funciones del Ministerio de la Protección Social.

¿Cuáles son las metas establecidas para el milenio?

• Erradicar la pobreza extrema y el hambre para el 2015

• Lograr la enseñanza primaria universal

• Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer

• Reducir la mortalidad infantil

• Mejorar la salud materna

• Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades

• Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

• Fomentar la asociación mundial para el desarrollo

¿En Colombia qué esperamos?

• Ajustar los planes de desarrollo al plan nacional

• Crear instrumentos de focalización, gestión y efi ciencia del gasto social

• Diseñar instrumentos de construcción de un lenguaje de acuerdos y propósitos comunes

• Desarrollar instrumentos para construir alianzas y coordinar esfuerzos entre el sector privado, las organizaciones sociales, cooperación internacional, gobierno central y local.

• Plantear objetivos de largo plazo que defi nan políticas de estado.

¿Qué se requiere para lograrlo?

• Decisión política y determinación para hacerlo

• Asistir a gobiernos locales en la elaboración de los planes y programas hacia la reducción de la po-breza para construir un mundo más justo, próspero e incluyente.

• Incentivar la participación en la construcción de los planes locales

• Establecer una línea base de indicadores de resultados, según las metas propuestas

• Defi nir las fuentes de información

• Determinar el alcance del plan


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¿Qué busca la planificación?

• Direccionar la toma de decisiones del presente y del futuro deseado

• Organizar los recursos hacia objetivos estratégicos

• Integrar los planes sectoriales

• Interrelacionar las distintas instituciones y los distintos niveles del gobierno alrededor de metas comunes y complementarias

• Hacer participe a la comunidad para legitimar el poder del Estado y

• Contribuir al logro de objetivos gubernamentales y a un crecimiento económico sostenible de bien-estar integral.

¿Cuáles son los principios rectores en la formulación de los planes?

El proceso de planeación deberá estar orientado por los siguientes principios:

• Integralidad: Involucra el conjunto de factores geográfi cos, sociales, económicos, científi cos, téc-nicos, culturales y administrativos para proporcionar respuesta a los objetivos del Sistema de la protección social.

• Participación Social: La planifi cación debe promover la Participación Social con el fi n de generar procesos de refl exión de los diferentes sectores sociales en la formulación, seguimiento y evaluación de los diferentes planes, programas y proyectos institucionales.

• Concertación: Las decisiones que se adopten en el proceso de planifi cación, sean pactadas entre los diferentes actores sociales, públicos y privados

• Costo-efectividad: Los procesos de planifi cación deben tener en cuenta la relación entre costos y efectividad de las acciones a formular, identifi cando el grado de reducción o variación de los proble-mas en el contexto territorial.

• Sostenibilidad: La sostenibilidad del proceso de planifi cación debe darse mediante la articulación de acciones y la disponibilidad de recursos.

• Prevision: Se refl eja en la planifi cación en la orientación de acciones y el límite de tiempo que se es-tablece para su realización. La determinación de estos plazos depende del tipo de actividades, de los recursos disponibles, de las posibilidades de control y de los objetivos que se defi nan previamente. La previsión surge del diagnóstico de las acciones pasadas y presentes y de las proyecciones o tendencias futuras.

• Articulacion: Coordinación de instituciones, actores y recursos que contribuyan a identifi car y po-tencializar recursos y acciones en cumplimiento de objetivos sectoriales

• Racionalidad: Implica la evaluación de las posibles alternativas de acción con el fi n de establecer las ventajas y desventajas, el cálculo de los recursos requeridos para lograr la combinación óptima de los recursos disponibles (económicos, técnicos y humanos) y así poder decidir que acciones harán parte del Plan.

• Equidad Social: Propender porque las acciones planteadas lleguen a toda la población, especialmen-te a la más vulnerable.

• Unidad: La planifi cación debe propender por la integración de las diferentes líneas de acción entre las instituciones que comparten objetivos comunes, con el fi n de evitar la destinación de recursos en acciones duplicadas.

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• Continuidad: La planifi cación debe garantizar continuidad en las acciones, aunque varíen los objeti-vos, los plazos o el énfasis en la acción, con el fi n de evitar la inefi ciencia y despilfarro de recursos.1

¿Cuál es el objetivo general del proceso de planeacion territorial?

Articular, integrar, coordinar esfuerzos y acciones con propósitos comunes en torno a la Protección Social, con la participación de las entidades relacionadas con la Política Social Sectorial y la ciudadanía, para contribuir al desarrollo social y territorial en materia de Protección Social

¿Cuáles son los niveles operativos de la planificación?

El proceso de Planifi cación se materializa a través de los objetivos, metas, estrategias, instrumentos, recur-sos, programas y proyectos, en el marco de las Políticas Sectoriales.

Exige un proceso previo de concertación, unifi cación y consolidación al interior de cada institución y entre instituciones, teniendo en cuenta las competencias y responsabilidades para consolidar un plan territorial.

¿Cuáles son los criterios para el ejercicio de la planeación territorial?

• Énfasis en el proceso de planeación como integrante de la gestión y no como un evento aislado, mo-tivado por factores externos.

• Concepción de la planeación como un proceso técnico político. Las defi niciones sobre el qué hacer requieren procesos de negociación y consenso.

• La planeación es una función propia de todo administrador, dentro del alcance de sus responsabilidades.

• Se requiere crear capacidad institucional para la planifi cación. No se trata de tener solamente un plan de desarrollo, sino que los gobiernos territoriales desarrollen su gestión dentro de un esquema planifi cado.

• Es indispensable la participación de la comunidad. El esquema descentralista incluye como compo-nente principal la participación comunitaria en la gestión y manejo de los asuntos públicos territo-riales, que le otorgue mediante la toma de decisiones concertadas, la mayor viabilidad y legitimidad al plan de gobierno.

• Es importante tener un enfoque integral, considerando las diferentes áreas de acción, así como las zonas urbanas y rurales del territorio.

• Es necesario considerar el período de Gobierno como horizonte de planeación, sin embargo se debe considerar la formulación con una perspectiva de mayor tiempo.

• Es estratégico defi nir esquemas de seguimiento y evaluación que garanticen la continuidad del pro-ceso, para reformular continuamente los planes y garantizar la adecuación a las condiciones cam-biantes, estableciendo indicadores de resultados.

¿Quién debe liderar el proceso de planeación territorial desde la perspectiva de Protec-ción Social?

Dado los alcances del Sistema de la Protección Social a nivel territorial es el gobernador en los departamen-tos y alcaldes en los municipios, quienes deben liderar la formulación del Plan de Protección Social, puesto que trasciende otros sectores, como el de educación, vivienda, cajas de compensación familiar, ONG’s, instituciones privadas y comunidades.

1 CALDERON Camilo. Planeación Estatal y Presupuesto Público Ni-veles Nacional, Depar-tamental y Municipal. Editorial LEGIS, Bogo-tá, 2000.


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CAPÍTULO 2

2. Lineamientos metodológicos básicos

¿Cuales son las metodologias de apoyo a la planificacion territorial?

Para concretar el proceso de Planifi cación Territorial, existen diversas metodologías las cuales abordan desde diferentes perspectivas la situación problemática o necesidad, para llegar a plantear diferentes esce-narios, estrategias y líneas de acción que lleven a la superación de la situación presentada.

Entre las metodologías más destacadas se encuentran la Planeación Estratégica Situacional (PES), Pla-neación Estratégica por Objetivos, Planifi cación de Proyectos por Objetivos ( ZOOP), la metodología de Investigación Acción Participativa (IAP), el Método Altadir de Planifi cación Popular (MAPP), la Planifi -cación Local Participativa y la Planeación Prospectiva Territorial Participativa Orientada a Resultados.

A continuación se expone la planifi cación participativa dado el direccionamiento constitucional de promo-ver la participación en la gestión estatal que sirva para desarrollar procesos que contribuyan a la legitimi-dad del Estado y la transparencia en el manejo de los recursos.

¿En qué consiste la planificación participativa?

En un gobierno democrático, la planifi cación participativa es un imperativo, debe permitir la atención efi -caz de las prioridades que democráticamente se han propuesto. Se debe impulsar un proceso de defi nición, concertación, seguimiento y evaluación de las políticas y acciones del gobierno integrando la opinión de la población, mediante mecanismos de participación ciudadana para la elaboración de planes y programas. Dicha planifi cación esta determinada por:

• Identifi cación, priorización y explicación de problemas relevantes a la gestión.

• Diseño de objetivos, metas y propuestas de acción ( identifi cación y evaluación de restricciones; propuestas para la creación de viabilidad).

• Análisis de la viabilidad de las propuestas de acción ( identifi cación y evaluación de restricciones; propuestas para la creación de la viabilidad ).

• Toma de decisiones y ejecución de acciones.

• Evaluación del impacto de las decisiones y corrección de planes.2

La planifi cación participativa da a la población la posibilidad de tener acceso al proceso de toma de decisio-nes y de ser protagonista en el medio en que tales decisiones se ejecutan.

No obstante, existe un amplio consenso en conceptualizarla, como un proceso social inherente a la protec-ción social donde todos los grupos comunitarios, organizaciones, instituciones, sectores y actores sociales de todos los niveles intervienen en el diagnóstico de necesidades y se unen para diseñar, tomar decisiones y poner en práctica las soluciones a seguir. Este concepto se genera en un contexto político-administrativo donde se necesita fortalecer el nivel local, descentralizar las decisiones y el control de los recursos a ese nivel. La participación social nace ante la necesidad de lograr equidad, justicia social, concertación y para aprender a manejar los confl ictos.

El planifi cador es uno de los actores y por lo tanto su verdad no es la verdad universal. El diagnóstico deja de ser único, existe más de una explicación de la realidad social y en consecuencia la determinación de pro-blemas y soluciones es relativa.

2 Modelo de Planifi-cación estratégica por problemas Un enfoque participativo. Maletín de Gasfiter. Flavio Ca-rucci T.

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¿Cuáles son las fases en el proceso de planificación estratégica participativa?

Teniendo en cuenta que la planifi cación estratégica participativa, es un proceso continuo, concertado y orientado a diseñar estrategias para toma de decisiones con miras a lograr los objetivos propuestos en el proceso de planeación de la Protección Social.

Comprende las siguientes fases:

• Sensibilización e identifi cación: entendida por los compromisos y apropiación de la planeación por parte de los diferentes actores (públicos, privados y la comunidad organizada) involucrados en el sector de la protección social en el nivel territorial.

• Investigación acción y diagnóstico: Identifi car los problemas, las necesidades, las posibilidades, las opor-tunidades, las restricciones y las potencialidades, objetivos, escenarios alternativos y propuestas para cambios que deben introducirse para direccionar el proceso de planeación. Dada la importancia de la elaboración de los diversos planes, el diagnóstico debe identifi car y priorizar los principales problemas socio-laborales, de salud, ciclo vital, empleo, productividad, competitividad y ocupación de la población.

• Estratégica - Formulación: Con base en el proceso anterior, se formula concertadamente con los actores territoriales, el plan, programa y/o proyecto, determinando todas las acciones que permitan direccionar el proceso planifi cador, considerando la situación deseada. En la formulación, debe tener en cuenta los objetivos, metas, el tiempo y los recursos para su fi nanciamiento. De otra parte los planeadores deben considerar los efectos y resultados de las acciones propuestas en el plan, programa o proyecto con el fi n de prever los posibles impactos o consecuencias de la intervención a la evaluación del proceso de plani-fi cación y a los resultados.

Las alternativas y las propuestas deben estar orientadas a la solución de problemas sentidos por las comunidades, planteando objetivos claros, medibles y monitoreables en el tiempo, estableciendo metas factibles de lograr y estrategias acordes con los proyectos, defi niendo un responsable y la periodicidad de la evaluación y los indicadores de control

• Táctica operacional - Ejecución y Gestión: Aplicada a la ejecución y gestión del plan, programa o pro-yecto, hace referencia a la organización, programación y uso efi caz y efi ciente de los recursos humanos físicos fi nancieros y tecnológicos defi niendo el horizonte de la planifi cación en corto, mediano y largo plazo, al igual que el espacio y lugar de realización teniendo en cuenta las normas y disposiciones legales vigentes. En esta fase se debe tener en cuenta la capacidad del personal, la adecuación de los procesos y los procesos administrativos para la realización de lo planeado; de igual manera la coordinación inte-rinstitucional, e intersectorial en el territorio; la elaboración y adopción de indicadores de resultado, di-seño y montaje del sistema de información, conformación de alianzas y redes. En coherencia se requiere la elaboración e implementación de planes de acción.

• Seguimiento, control y evaluación: Se defi ne Seguimiento: como la observación y monitoreo de la eje-cución del plan, programa estratégico o proyecto. El Control: como la comprobación, revisión de la ejecución y la evaluación, como la verifi cación y valoración de los indicadores. En suma, el seguimiento, control y evaluación de la planifi cación tiene por objetivo analizar los resultados logrados de acuerdo a los resultados esperados, identifi car cambios, determinar causas de acierto y desvío, defi nir siguientes alternativas de acción etc. Para el logro de estos objetivos se requiere información, indicadores, criterios de actuación metodologías, normas y alternativas de acción.

Momentos en cada fase del proceso de planeación

Teniendo en cuenta que planeación es un proceso continuo, concertado y orientado a diseñar estrategias para toma de decisiones con miras a lograr los objetivos propuestos en el proceso de planeación de la Pro-tección Social.


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Se tienen las siguientes fases:

Primera Fase: Investigación y diagnóstico

Comprende los siguientes momentos:

1. Percepción de la realidad sujeto de cambio:

Requiere un conocimiento muy claro de la realidad para poder actuar sobre ella y cambiarla, necesitamos conocer todas sus posibilidades, oportunidades y transformaciones. En conclusión hace referencia al cono-cimiento sensorial de la sociedad en que se vive.

2. Conocimiento de la cultura, la estructura de poder, los problemas, necesidades, redes de conflicto, alianzas y acuerdos:

Se inicia la identifi cación del problema, investigando las causas que los originan y el análisis de las fuentes de riesgo de la Protección Social:

En salud, se debe analizar las causas de epidemias, igualmente identifi car los problemas de enfermedad, lesiones y discapacidad; los riesgos en cada etapa del ciclo vital: nacimiento, infancia ancianidad y muerte; en la fuente social las acciones de terrorismo y violencia al igual que las pandillas, los crímenes y violencia intrafamiliar. Según las fuentes económicas analizar el desempleo y los daños ocasionados en las cosechas y otras fuentes de ingreso. Finalmente es necesario jerarquizar cual es el principal problema considerando la frecuencia y magnitud.

3. Determinación de objetivos:

Teniendo en cuenta el segundo momento es importante determinar el objetivo principal de acuerdo con la jerarquización de los problemas.

4. Elaboración de un sistema de variables e indicadores. Recolección de información.

Allí se eligen las variables e indicadores a que haya lugar de carácter cuantitativo y cualitativo, analizando la información que se tiene.

5. Análisis de la situación. Modelo del sistema y su relación con el entorno:

Se realiza un análisis del porqué y el cómo, se verifi can los problemas, sus causas, efectos y se precisa un mo-delo claro de la realidad. Teniendo presente que las entidades del orden nacional realizan acciones descen-tralizadas, delegadas, desconcentradas a través de las entidades como el ICBF, el Sena, Instituto Nacional de Cancerología, Centro Dermatológico Federico Lleras y los Sanatorios.

6. Exploración de escenarios alternativos. Anticipación de acciones. Análisis de los efec-tos o resultados:

Se exploran los diferentes actores, teniendo en cuenta que un escenario no es la realidad futura ni un fi n en sí mismo, sino un medio de representación de esa realidad y que la vemos a través de sus resultados y sus consecuencias para la acción. Allí se proponen alternativas para solucionar los problemas.

Segunda Fase: Estratégica-formulación

Paso del ser al deber ser y a la situación futura deseada y posible.

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La fase posee los siguientes momentos:

7. Formulación o elaboración del plan, programa y/o proyecto.

En este momento se determinan todas las acciones que permitan direccionar el proceso, el logro de la visión, de la situación futura deseada y posible, objetivos y metas propuestas, cobertura, recursos y fi nan-ciamiento.

8. Evaluación para la ejecución.

En este momento vemos en qué medida la visión, la situación deseada y posible, los objetivos, las metas, las políticas y las estrategias formuladas pueden ser alcanzadas.

Tercera Fase: Táctica-operacional

9. Ejecución y gestión: Esta fase posee los siguientes momentos

Para este momento se coloca en marcha el plan, programa y/o proyecto y debemos tener en cuenta la or-ganización, la programación y el uso efi ciente de los recursos humanos, físicos, fi nancieros y tecnológicos, teniendo en cuenta el mediano, corto y largo plazo.

Cuarta Fase: Seguimiento, control y evaluación

Encontramos los siguientes momentos:

10. Nuevos problemas, seguimiento, control y evaluación.

En este momento surgen modifi caciones políticas, cambios de gobierno, nuevos problemas, etc. que implica hacer los ajustes correspondientes, Así mismo ejecutar el seguimiento, el control y la evaluación. 3

Para esta fase del proceso se sugiere enmarcar el seguimiento y la evaluación en las metodologías imple-mentadas por la Dirección de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación.

¿Cómo se organiza la entidad territorial para el proceso de planificación?

La organización que el departamento o distrito y municipio adopte para el proceso de planifi cación, se sustentará en las siguientes consideraciones:

Los avances en la dinámica de planeación, el tiempo con que se cuenta para la formulación del plan, de con-formidad con lo señalado en el marco legal vigente y los recursos técnicos, fi nancieros y de apoyo logístico que posee para sustentar el proceso. Con el fi n de garantizarlo, atendiendo a la visión e intereses tanto ins-titucionales como sociales, los mecanismos de participación social que se adopten deberán tener en cuenta las siguientes recomendaciones:

• Realizar acciones que garanticen en la mayor medida la representatividad de los diferentes intereses de los sectores sociales que hacen parte del sistema.

• Involucrar a los actores públicos, privados y sociales en la formulación de estrategias planes y proyectos para concertar y validar las propuestas del sector.

• Facilitar la simultaneidad entre el proceso institucional y social a través de reuniones u otros meca-nismos de concertación, de tal manera que los resultados que se vayan logrando, se complementen y retroalimenten permanentemente.

3 Planificación del de-sarrollo. Fundamentos conceptuales y meto-dológicos de la Plani-ficación. Universidad Jorge Tadeo Lozano.


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• Propiciar la negociación, concertación, alianzas y cooperación para que se proporcione respuestas inte-grales, a las necesidades o problemas de una población.

• Cumplir con las competencias establecidas en la Ley 715 de 2001 y la responsabilidad de los departa-mentos en el seguimiento y evaluación de los planes municipales.

El desarrollo de los procesos que den apoyo a la gestión local, se enmarcan en el enfoque estratégico y su expresión en la planeación y administración de los recursos del ente territorial.

1. Etapa: Diagnostico

¿Como se abordara el diagnóstico en el proceso de planificación?

El diagnóstico, se abordará desde dos puntos de vista: su función administrativa, función técnica y de vi-gilancia y control las cuales atienden las responsabilidades y competencias otorgadas por la ley. El análisis deberá establecer cuáles son las condiciones actuales de funcionamiento y cuáles serían las necesarias para adecuar el organismo a las nuevas exigencias. Se recomienda tener en cuenta los siguientes aspectos:

• Grado de adecuación de la estructura orgánica y funcional de la dirección territorial para el desempeño de las funciones.

• Nivel de desempeño de las funciones establecidas al organismo de dirección sectorial.

• Grado de adecuación del recurso humano a los requerimientos de ley.

• Disponibilidad de recursos fi nancieros para el ejercicio de las funciones.

¿Qué se debe tener en cuenta en la caracterización territorial?

La caracterización territorial debe tener en cuenta al menos los siguientes aspectos:

• La relación que debe existir entre el plan nacional del gobierno, los planes departamentales y los planes del sector.

• Dentro de los factores geográfi cos: los climáticos y de extensión territorial.

• En la dinámica demográfi ca: características poblaciones relacionadas con la dinámica de crecimiento, distribución territorial y distribución etérea y por sexo. Características de la población (negra, indígena, etc.) y evolución demográfi ca.

• En la división político-administrativa, ubicación de asentamientos humanos y zonas de confl icto social.

• La situación de la familia, como eje de protección del capital humano, teniendo en cuenta su composición (nivel de escolaridad, promedio de ingresos, fuentes de ingresos, etc), éstos datos pueden ser proporcionados por el DANE, censo municipal y estadísticas departamentales o mu-nicipales.

• La organización social: en especial se analizarán las organizaciones sociales protagónicas del desarrollo social, así como los propósitos que motivan sus intereses y los espacios en los cuales estos últimos se ven refl ejados.

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Principales actividades económicas.

• Calidad de vida de la población: población con NBI y en miseria, población pobre identifi cada mediante la encuesta SISBEN, cobertura de servicios públicos, situación económica de la población y nivel edu-cativo.

• Accesibilidad vial y de comunicaciones.

• Organismos de salud públicos y privados existentes, según grado de complejidad y localización territo-rial, determinando su segmento de mercado. EPS y ARS que operan en el territorio, su red adscrita y segmento de mercado.

• Evolución de población benefi ciaria de programas.

• Número de empresas caracterizadas por actividad económica y tamaño.

• Factores de riesgo: Se defi nirán las causas de los principales problemas sociales y de salubridad de la población identifi cada mediante análisis de los siguientes factores: medio ambiente físico (aire, agua y suelo); amenazas físicas tanto naturales como derivadas de la intervención antrópica; consumo de ali-mentos y medicamentos; ambiente laboral; ambiente socio-económico, en especial comportamientos, hábitos y costumbres que inciden en el estado de salud físico y sociológico (maltrato, violencia entre otros)

• Número de benefi ciarios potenciales y atendidos con los subsidios afi liados al régimen subsidiado, sub-sidios al desempleo, al empleo, etc.

A continuación se especifi can las áreas en las cuales se debe tener información para la elaboración del diagnóstico, como epidemiológico, laboral, aseguramiento, riesgos profesionales, organizacional, fi nancie-ro, etc.

¿Cómo se elabora el diagnóstico epidemiológico?

El análisis epidemiológico tiene como propósito determinar la situación actual de salud de la población y sus factores condicionantes; en particular, se orienta a Identifi car los principales problemas de salud de la población, así como sus factores de riesgo y vulnerabilidad.

Situación de salud de la población mediante un análisis del comportamiento de la morbilidad y la morta-lidad, en forma relacionada, así como de la demanda insatisfecha, teniendo en cuenta los siguientes aspec-tos:

• Morbilidad general, por grupos de edad y género.

• Morbilidad general y por grupos de edad debida a patologías transmisibles.

• Morbilidad sentida o percibida por la población.

• Situación nutricional de la población.

• Morbilidad asociada a riesgos ocupacionales.

• Mortalidad general, por grupos de edad y sexo.

• Comportamiento de la natalidad y de la fecundidad, de la mortalidad general, prenatal, materna e infantil.


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• Estado actual del Plan de Atención Básica en aquellas actividades defi nidos como prioridad de salud pública.

Factores de riesgo de la salud. Se defi nirán las causas de los principales problemas de salud de la población, las cuales se identifi carán mediante el análisis de los factores de riesgo asociados con la salud:

• Medio ambiente físico (aire, agua y suelo).

• Amenazas físicas tanto naturales como derivadas de la intervención antrópica.

• Consumo de alimentos y medicamentos.

• Ambiente laboral y ocupacional

• Ambiente socio-económico, en especial comportamientos, hábitos y costumbres que inciden en el estado de salud (maltrato, violencia, entre otros).

• Inmunoprevenibles

¿Qué se debe tener en cuenta en el diagnostico laboral?

Se obtiene información del comportamiento del mercado de trabajo: a través de sistemas de información, estudio del comportamiento global y sectorial de diferentes indicadores del mercado y diseño de metodolo-gías adecuadas de recolección y procesamiento de la información.

El diagnóstico involucra:

• La defi nición de prioridades en el municipio.

• Áreas y ocupación de mayor demanda empresarial.

• Actividad económica del municipio

• Capacidad económica de la población.

• Instituciones de capacitación y áreas de preparación existentes

• Estudios de mercados de trabajo.

El estudio de las principales variables del mercado de trabajo lo integran:

• La edad: mayores de 12 años.

• La población en edad de trabajar – PET: dividida en económicamente activa e inactiva.

• La población económicamente activa –PEA: dividida en ocupados y desocupados.

• Población ocupada –PO: dividida en plenamente ocupados y subempleados.

¿Cómo se realiza el diagnóstico de aseguramiento?

Este análisis debe partir de la determinación de la población afi liada al régimen contributivo, al régimen subsidiado y la población pobre no afi liada; el objetivo es tener una visión general de la forma como ha avanzado el proceso de afi liación de la población de la entidad territorial al Sistema de Seguridad Social en Salud.

Se deben tener en cuenta los siguientes criterios:

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• Coberturas de afi liación de la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda.

• Identifi cación de las coberturas de afi liación de la población al régimen contributivo, régimen subsidia-do y regímenes excepcionales.

• Estado de desarrollo, el control y vigilancia técnico - administrativa del sistema, el cual debe ser ejerci-do por las Direcciones de Salud, los Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud, la Superinten-dencia Nacional de Salud, las personerías municipales y distritales, los alcaldes y la comunidad.

• Los mecanismos de control social establecidos a través de las veedurías ciudadanas, las mesas de la Red de Solidaridad y demás formas de participación comunitaria.

¿Qué se tiene en cuenta en el diagnóstico de riesgos profesionales?

El diagnóstico para riesgos profesionales identifi can y caracterizan la población objeto del plan, dividida en tres grupos: trabajadores informales, menores trabajadores y trabajadores formales.

Para priorizar los grupos vulnerables y en alto riesgo, cada grupo de los mencionados se debe caracterizar de acuerdo con las variables de edad, genero, localización geográfi ca, actividad económica y en la medida de lo posible por tipo de riesgo, teniendo en cuenta los factores defi nidos como de alto riesgo.

La actividad económica es importante en la medida en que da una idea de los factores de riesgo a los cuales están expuestos los trabajadores, de manera tal, que al cruzar las variables localización geográfi ca y activi-dad económica se puede realizar una georeferenciación de los factores de riesgo.

Son considerados como grupos prioritarios:

Los menores y mujeres trabajadoras.

Los trabajadores de actividades de alto riesgo.

Los trabajadores del sector agropecuario

Los trabajadores expuestos a sustancias carcinógenas.

El diagnóstico debe contemplar por lo menos los siguientes aspectos:

• Identifi cación y caracterización de la población objeto del plan.

• Priorización de grupos vulnerables.

• Georeferenciación de factores de riesgo laboral.

• Efectos potenciales a prevenir.

• Indicadores de morbilidad profesional en la región.

• Indicadores de accidentalidad laboral en la región.

• Inventario de recursos y oferta de servicios de salud ocupacional.

• Costos generados por la enfermedad y accidente de trabajo.

• Ausentismo y perdidas en términos de la productividad.

La caracterización de la población e identifi cación de necesidades y recursos debe hacerse teniendo en cuen-ta el sexo, distribuida en urbana y rural.


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Igualmente la afi liación a la seguridad social en salud por sexo en los regímenes contributivo, subsidiado y no afi liado.

En la población de trabajadores formales cubiertos por seguridad social debe tenerse en cuenta el ré-gimen a que pertenece: magisterio, fuerzas armadas, ecopetrol etc. También la población ocupada, los asegurados por accidente de trabajo, enfermedad profesional ya sea trabajadores informales y menores trabajadores. La distribución de trabajadores asegurados por accidente de trabajo, enfermedad profe-sional por edad y género, por actividad económica, por municipio. En cuanto a la distribución de los especialistas en salud ocupacional se debe tomar: número de trabajadores asegurados ATEP, número de trabajadores no asegurados ATEP, numero de especialistas en salud ocupacional médicos, enfermeras, psicólogos, ingenieros, otros y si pertenecen a una IPS pública o privada de primer nivel, segundo nivel o tercer nivel.

¿Para que sirve el diagnóstico organizacional?

A partir de un análisis funcional-estructural y el examen de las nuevas competencias y responsabilidades, se espera obtener una caracterización de la situación de las organizaciones existentes, con el fi n de preparar el tránsito hacia las organizaciones requeridas para optimizar la oferta del sector y el mercado laboral en el territorio. El análisis deberá incorporar criterios de orden jurídico, de responsabilidad y de organización funcional.

¿Para que sirve el diagnóstico financiero?

Entendida como el análisis fi nanciero del sector en el nivel territorial, se debe tener muy claro el alcance, sobre todo pensando que éste aporta información para determinar con cuantos recursos se cuenta para la ejecución de los proyectos que surjan del plan. Para determinar las fuentes de fi nanciamiento de los planes se debe revisar el documento sobre Finanzas Territoriales en el Sistema de la Protección Social, que forma parte de esta publicación.

El análisis fi nanciero y su articulación con los proyectos planteados en los planes territoriales del sistema, son dos aspectos en que los Planes Sectoriales han mostrado mayores debilidades. Para subsanarlos, se propone efectuar el análisis con base en los siguientes parámetros:

• Analizar el comportamiento de los ingresos y egresos, determinando los factores que incidieron en el mismo.

• Determinar el comportamiento del sector con relación a los recursos fi nancieros pertenecientes al Sis-tema Nacional de Participaciones, Rentas Cedidas, entre otros, de cofi nanciación, venta de servicios, crédito, recursos del balance y esfuerzo propio, entre otros.

• Verifi car la capacidad de ejecución de los recursos fi nancieros del sector salud de la entidad territorial en los últimos cinco (5) años, frente a la programación, determinando los factores que incidieron en los ajustes presupuéstales durante la misma vigencia.

• Identifi car las limitaciones relacionadas con procedimientos, metodologías e instrumentos, así como necesidades de capacitación del recurso humano, del área fi nanciera, que permitan apoyar el manejo gerencial del sector.

• Determinar los requerimientos de información fi nanciera para apoyar la coordinación entre la Dirección Territorial de Salud, las Instituciones Prestadoras de Servicios, las Empresas Promotoras de Salud y las Administradoras del Régimen Subsidiado, dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud.

• Analizar la capacidad de cofi nanciación, endeudamiento y en general la capacidad de incrementar nuevos recursos para la asunción de las responsabilidades y funciones asignadas por el marco legal vigente.

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• Identifi car la información fi nanciera que apoye el desarrollo de los sistemas de costos, presupuestación prospectiva, sistemas contables exigidos por la normatividad vigente, entre otros, que contribuyan a mejorar la competitividad del subsector ofi cial como parte integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud.

¿Como se realiza el diagnóstico de instituciones de prestación de servicios de salud?

El análisis de este componente debe permitir caracterizar la capacidad actual de la oferta pública y privada de servicios existentes en el territorio y la estructura administrativa que soporta su prestación, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:

• Número, naturaleza y características de los organismos públicos de prestación de servicios existentes en el departamento o distrito: naturaleza jurídica; inscripción en el registro especial de las instituciones; ubicación territorial y accesibilidad geográfi ca; estructura y esquema funcional para el cumplimiento de las funciones.

• Estado actual de las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud, relación con la estructura física, personal, dotación, transporte, comunicaciones, procesos, procedimientos, auditoria y factura-ción, entre otros.

• La capacidad de respuesta de las instituciones hospitalarias, de forma individual y en su conjunto, ante la presencia de urgencias, emergencias y desastres en la entidad territorial.

• La capacidad científi ca y técnica que tienen las instituciones prestadoras de servicios de salud -IPS- para resolver los problemas y necesidades de salud identifi cados en el análisis epidemiológico enfati-zando, como producto fi nal, en la defi nición de las limitaciones existentes para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios, con base en un análisis de la relación oferta - demanda.

• Las expectativas de los usuarios, referidas tanto a la satisfacción de sus necesidades, como a sus aspira-ciones, referidas a la cantidad y calidad de los servicios.

• La cobertura de los servicios intra murales y extramurales, las acciones adelantadas en cada uno de ellos y los contratos suscritos para la prestación de servicios de salud en el evento que estos se hayan requerido.

• Estado actual del régimen de referencia y contrarreferencia, entendido como el fl ujo multidireccional de usuarios, muestras, insumos y tecnologías necesarios entre los organismos de salud, tratando de identifi car los problemas que impiden la optimización de los servicios y el uso de los indicadores que muestren la capacidad resolutiva para prestar adecuadamente los servicios.

• Estado actual de funcionamiento de los subsistemas de apoyo: transporte, comunicaciones e informa-ción, destacando limitaciones para brindar apoyo óptimo en la prestación de los servicios.

• Estado actual de la red de urgencias, laboratorios y bancos de sangre: recursos humanos, físicos, do-tación de acuerdo con los niveles de atención y grados de complejidad; actividades, técnicas y procedi-mientos de laboratorio y bancos de sangre

• Los recursos físicos y humanos destinados al cumplimiento de las funciones delegadas de vigilancia y control de medicamentos y demás insumos de la salud, servicios farmacéuticos, servicios de laboratorio clínico y bancos de sangre.

• La organización de la red de servicios a nivel municipal y departamental

En la medida en que las entidades territoriales o las Instituciones Prestadoras de Salud dispongan de los mecanismos de planifi cación e inversión deben elaborar el Plan Bienal de Inversiones en Salud del sector


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público, según la información individual que generen las instituciones prestadoras de servicios de salud que realicen inversión en planta física, instalaciones tecnológicas y mantenimiento de equipos biomédicos de control especial.

2. Etapa: ¿como se realiza la priorización de los problemas?

Se considera importante conocer en el proceso de planeación, principios y normas, la estructura de po-der público y privado de la población, identifi cación de los problemas, necesidades, difi cultades, redes de confl icto, alianzas y acuerdos. utilizando métodos e instrumentos, tales como el árbol de problemas, listado de problemas, visualización compartida y cartografía social, árbol social, árbol de competencias y matrices.

En el marco de la Protección Social, se abordarán los problemas teniendo en cuenta los pilares del sistema como son el aseguramiento, la asistencia social y el mercado laboral.

Con los datos del diagnóstico, se podrá elaborar un mapa de la situación real y así identifi car los problemas estratégicos y su jeraquización para el abordaje integral, identifi cando los coyunturales y los que por su magnitud y transversalidad requieren de coordinación con otras entidades o sectores.

Es importante, en el proceso de priorización tener en cuenta los siguientes criterios:

Magnitud. Hace referencia a la extensión de población afectada y el área de infl uencia territorial del pro-blema.

Estructuralidad del problema. Deben identifi carse los problemas que guardan relación con otros problemas ya que su priorización permite que sus acciones ocasionen mayor espectro de resolución de otros problemas, garantizando un impacto multifactorial y la satisfacción de necesidades integrales.

Grupos de población afectados. Se determinarán los problemas de las fuentes de riesgo, que afectan en mayor grado a los grupos más pobres y vulnerables y aquellos localizados en zonas de alta vulnerabilidad natural y de confl icto social.

Percepción social del problema. Determinar en qué medida la población manifi esta que el problema le está afectando.

Grado de afectación. Se deberá hacer un balance preliminar entre la afectación del problema y las conse-cuencias que acarrearía intervenir o no el problema y los benefi cios que se obtendrían bajo la posibilidad de su intervención.

Viabilidad de solución. Se analizarán las posibilidades organizacionales, técnicas y fi nancieras y de coopera-ción con que se cuenta en el territorio, para solucionar el problema.

3. Etapa: ¿Cómo se ejecuta el plan?

El plan se materializa con la defi nición de objetivos, metas, políticas, estrategias, instrumentos de recolec-ción y análisis, recursos, programas, proyectos, programas bienales de inversión, estructura organizacional, presupuesto de ingresos y gastos etc. 3

A partir del plan sectorial, anualmente se hace necesario la elaboración de planes operativos, en los cuales se determinen las acciones a realizar durante la vigencia y los recursos necesarios para ello.

El plan de acción (PA) precisa las acciones a seguir por cada uno de los integrantes del sistema comprome-tido en la ejecución del plan; como son: las Direcciones Territoriales de Protección Social, las Direcciones

4 Fundamentos concep-tuales y metodológicos de la planificación. Ruth Saavedra Guzmán.

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Departamentales y Locales de Salud, las Empresas Sociales del Estado, otros organismos públicos y priva-dos y la comunidad.

Con base en los techos presupuéstales aprobados para el sector en la entidad territorial, se seleccionarán los objetivos, metas, estrategias y proyectos que se van a ejecutar en la vigencia y los recursos humanos y físicos necesarios.

Las estrategias y proyectos deberán desagregarse en actividades, cada una de ellas tendrá determinadas las fechas de inicio, terminación y los recursos asignados (humanos, físicos, técnicos y fi nancieros).

4. Etapa: ¿Cómo se lleva a cabo el monitoreo y evaluación?

Teniendo como referencia los criterios defi nidos para efectuar el control al plan, se determinarán los indica-dores que permitan efectuar el monitoreo al cumplimiento de las metas y actividades programadas.

Para el monitoreo al plan se pueden tener en cuenta las diferentes instancias de coordinación y control presente en la entidad territorial como: las veedurías a los proyectos, el consejo territorial de seguri-dad social en salud, la red de controladores, entre otros. Lo anterior sin detrimento de las acciones de control y evaluación que debe desarrollar la Dirección de Salud y la Dirección de Protección Social Territorial.

¿Cuáles son los criterios para efectuar el control y evaluación de la ejecución de los planes?

En la defi nición de los criterios para realizar el control y la evaluación al plan sectorial de salud, se tendrán en cuenta las diferentes acciones que me permitan conocer el grado de avance en el desarrollo de las metas previstas.

Como en el momento hay nuevas estructuras institucionales (nacionales, regionales y locales), que permi-tan asumir efi cientemente toda una coordinación con ayuda de la comunidad, es necesario construir indi-cadores que nos permitan hacer el control o seguimiento orientado a resultados.

Como los indicadores son los patrones que marcan el comportamiento dentro del sistema de seguimiento y evaluación debemos distinguir dos tipos de indicadores:

De gestión o de efi ciencia: Permiten la valoración de efi ciencia en la utilización de los recursos durante el tiempo que se adelanta el plan, programa o proyecto. Algunos logros de efi ciencia son: efi ciencia adminis-trativa como por ejemplo: gastos de funcionamiento/ usuarios atendidos e indicadores de productividad por ejemplo Inversión/ gasto total. 5

De logro o efi cacia: La efi cacia está asociada al logro de objetivos y metas. Es importante tener en cuenta cuatro tipos de indicadores: Indicadores de impacto que se relacionan con logros a largo plazo como por ejemplo: NBI, esperanza de vida, tasa de mortalidad etc.; indicadores de efecto: logros a mediano plazo; indicadores de resultado: logros a corto plazo e indicadores de producto: relacionados con el plazo inme-diato.

¿Cómo se lleva a cabo el control?

Es un proceso permanente que permite hacer el seguimiento al desarrollo del conjunto de proyectos o actividades formulados en el plan, identifi car los obstáculos e introducir los correctivos necesarios para el logro de los resultados previstos. El control a los proyectos formulados en el plan permitirá verifi car el cumplimiento de:

6 Indicadores estratégi-cos en entidades Terri-toriales: Criterios para su conceptualización, diseño, análisis e inter-pretación. Departamen-to Administrativo Na-cional de Estadística.


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- Los objetivos

- El uso de los recursos humanos asignados

- El uso de los recursos técnicos, en especial el logro de los estándares establecidos de acuerdo con las características específi cas de los proyectos en sus diferentes etapas.

- El uso de los recursos fi nancieros, específi camente la asignación de los recursos frente a su utilización efi ciente y la determinación de los bienes y servicios frente al costo de su producción

- La consistencia de la estructura administrativa en el cumplimiento de sus funciones en relación con los requerimientos de la ejecución de los proyectos

- Los plazos establecidos para la realización de los proyectos en su conjunto, así como de las distintas etapas y actividades que los conforman

- En general, las condiciones estipuladas en la formulación de los mismos.

¿Para qué se realiza la evaluación?

Se orientará a verifi car tres aspectos básicos:

• el cumplimiento de los objetivos y las metas del plan

• el grado de contribución efectiva de los proyectos y acciones hacia el logro de los anteriores

• la ejecución de las acciones bajo las condiciones previstas, en particular: integralidad, participación social, concertación y óptima relación entre el costo de las acciones y la efectividad de las mismas.

Con base en los resultados obtenidos del control y la evaluación del plan sectorial, las entidades territoriales deberán identifi car los obstáculos para el cumplimento de los resultados esperados, establecer las causas de los mismos e introducir los ajustes necesarios para su logro.

¿Cómo se operacionaliza el plan?

La dinámica a imprimir en el proceso de planeación territorial surge de la socialización entre actores, pro-cesos, sistemas, fases y diagnósticos integradores del plan sectorial de la Protección Social. Para el efecto la operativización se describe con el proceso de asistencia técnica, difusión y capacitación, ejecución y monitoreo del mismo.

¿A quiénes se brinda asistencia técnica?

La Nación según competencias proporciona asistencia técnica a los departamentos y éstos a su vez tienen la responsabilidad de capacitar a los municipios con el fi n de asegurar que los procesos de formulación, eje-cución y avance del plan, se desarrollen acorde a las políticas ministeriales y nacionales.

¿Para qué la difusión y capacitación?

Para la operativización y aplicación de los productos obtenidos del proceso anterior, se recomienda adelan-tar procesos tendientes a la difusión de los mismos y la capacitación de los diferentes actores comprometi-dos en su ejecución.

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La difusión hace referencia al proceso de dar a conocer a las instituciones integrantes del sistema y a la comunidad, los proyectos concertados y aprobados durante el proceso de planeación.

La capacitación hace referencia al aprestamiento, cualifi cación o manejo mínimo que deben tener las perso-nas que se desempeñan en las instituciones, la comunidad y agentes privados que participarán en la ejecu-ción y control del plan. La capacitación debe centrarse en la comprensión de los objetivos, los instrumentos o medios para la ejecución y el control del plan.

Los anteriores momentos están dirigidos a garantizar un proceso de planeación real en la entidad terri-torial en la medida que lo planifi cado a nivel general, sea entendido, ejecutado y retroalimentado por las instancias y personas comprometidas en el mismo, así como para mantener la continuidad del proceso de planeación del sistema.

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Diagonal 22 B No 67 - 70Bogotá, D.C., Colombia

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