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Informe de Auditoría N° 16/19

PROCESOS DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA Subproceso de Evaluación Presupuestaria

UNIDAD AUDITORÍA INTERNA

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"2019 – AÑO DE LA EXPORTACIÓN”

INFORME EJECUTIVO El presente informe tiene por objeto, verificar los procedimientos implementados en la Oficina Nacional de Presupuesto - Subsecretaría de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Hacienda (SAF 357), relativos a la evaluación de la ejecución física y financiera del presupuesto de la Administración Nacional. La tarea fue realizada de acuerdo con las Normas de Auditoría Interna Gubernamental aprobadas por la Resolución N° 152/02 SGN y mediante la aplicación del Sistema de Gestión de la Calidad, que esta Unidad certificó de acuerdo con los requisitos del Referencial IRAM N° 13 segunda edición. La misma se efectuó entre los meses de marzo y junio de 2019. Cabe señalar que el informe en carácter de preliminar, fue puesto en conocimiento de la autoridad responsable del área auditada, quien brindó su respuesta mediante NO-2019-61920409-APN-DEP#MHA de fecha 10 de julio y cuyos comentarios han sido considerados e incorporados a la versión definitiva. A continuación se exponen las principales observaciones que han surgido de la labor:

• La Dirección de Evaluación Presupuestaria carece de Manuales de Procedimientos o instructivos internos debidamente formalizados que describan y pauten en forma integral los circuitos internos, puntos de control, plazos y responsabilidades de los funcionarios intervinientes en los diferentes procesos.

• Insuficiencia y/o inconsistencias en la información contenida en los Formularios 8, y 8 Bis y de cierre.

• Ausencia de acciones documentadas que acrediten las intervenciones de la DEP, tendientes a alertar a los responsables de la ejecución respecto de los desvíos producidos en la etapa de formulación, ejecución y cierre de ejercicio, así como el impulso de propuestas de solución.

• Imposibilidad de vincular la ejecución física con la ejecución financiera.

Sobre la base de las tareas realizadas, conforme al objeto y alcance de las mismas y considerando los resultados y observaciones expuestas en el presente informe, se concluye que la Dirección de Evaluación Presupuestaria se encuentra abocada a impulsar los cambios necesarios a efectos de optimizar la ejecución de las tareas y fortalecer el control interno en los procesos encomendados a la misma. Prueba de lo manifestado lo constituye el compromiso de Mejora de Gestión y Control Interno asumido recientemente, en relación al diseño y aprobación de los


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procedimientos internos en materia de seguimiento físico, así como el resto de las acciones que actualmente se encuentran en ejecución en la órbita de la Oficina Nacional de Presupuesto en general, todas ellas tendientes a impulsar la gestión de presupuesto orientado a resultados.

BUENOS AIRES, 10 de julio de 2019


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INFORME ANALÍTICO

Tabla de Contenido

1. Objeto ............................................................................ 5

2. Alcance.......................................................................... 5

3. Tareas Realizadas ........................................................ 5

4. Marco de Referencia ..................................................... 6

5. Aclaraciones Previas ................................................... 11

6. Resultados y Observaciones ....................................... 12

7. Observaciones Anteriores ........................................... 25

8. Conclusión ................................................................... 25

ANEXOS


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1. Objeto

Verificar los procedimientos implementados en la Oficina Nacional de Presupuesto - Subsecretaría de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Hacienda (SAF 357), relativos a la evaluación de la ejecución física y financiera del presupuesto de la Administración Nacional.

2. Alcance

El presente informe se efectuó en cumplimiento del Plan Anual correspondiente al año 2019. La tarea fue realizada de acuerdo con las Normas de Auditoría Interna Gubernamental aprobadas por la Resolución N° 152/02 SGN y mediante la aplicación del Sistema de Gestión de la Calidad, que esta Unidad certificó de acuerdo con los requisitos del Referencial IRAM N° 13 segunda edición. La misma se efectuó entre los meses de marzo y junio de 2019.

3. Tareas Realizadas

Los procedimientos particulares aplicados fueron los siguientes:

• Identificación y análisis del marco normativo aplicable. Recopilación y examen de los antecedentes legales y organizacionales:

a) Recopilación y análisis de la normativa aplicable. b) Reconocimiento de la estructura interna de la Dirección de Evaluación

Presupuestaria (DEP), autoridades, dotación de personal, indicando su situación de revista.

c) Identificación de los sistemas informáticos utilizados en la Dirección.

• Realización de entrevistas con integrantes de la DEP a fin de relevar la operatoria del sector.

• Solicitud de manuales de procedimientos y/o reglamentos internos utilizados en la DEP para la evaluación presupuestaria.


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• Relevamiento de los procedimientos llevados a cabo por la DEP con relación al proceso de evaluación de la ejecución física y financiera, identificando los productos que se elaboran.

• Análisis comparativo entre los procesos llevados a cabo por la DEP y las acciones descriptas en la DA N°325/2018.

• Obtención de la totalidad de categoría programáticas y la individualización, de aquellas que hayan tenido o no seguimiento físico, ya sean de metas físicas, producción terminal bruta y/o indicadores para los ejercicios 2015/2018.

• Obtención del e-SIDIF de la ejecución físico y financiera para el ejercicio 2018 y verificación de consistencia de la misma con el reporte físico financiero del 4to trimestre que elabora la DEP –fecha de extracción de la última información: 12/06/2019.

• Segmentación de la ejecución física por rangos. • Verificación de existencia de recomendaciones o alertas por desvíos por parte

de la DEP. • Análisis de información sobre Metas, producción terminal bruta e indicadores. A

esos fines se analizó una muestra de formularios 8 -Cuadro de Metas, Producción Bruta Terminal e Indicadores-, 8 Bis –Formulario de Información Respaldatoria de las Metas, Producción Terminal e Indicadores-, Cuadro V –Informaciones y Comentarios Complementarios y formulario de Ejecución Anual de Mediciones Físicas (informe de cierre).

• Análisis de la correspondencia de la información física y financiera. A efectos de analizar la relación física/financiera de la ejecución correspondiente al ejercicio 2018, se seleccionaron los programas con hasta 2 metas cuya ejecución física anual fue entre 0 y 20% de la programación anual vigente.

• Verificación del estado de regularización de las observaciones pendientes de regularización obrantes en el Sistema SISAC.

4. Marco de Referencia

Normativa Aplicable.

Normativa General.

• Ley Nº24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional y normas reglamentarias.

• Decreto N°1.344/07 – Aprueba Reglamento de la Ley de Administración Financiera

• Resolución SIGEN N°152/02: aprueba las “Normas de Auditoría Interna Gubernamental”.

• Resolución SIGEN Nº3/11: aprueba el Manual de Control Interno Gubernamental.


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• Resolución SIGEN Nº172/14: aprueba las “Normas Generales de Control Interno para el Sector Público Nacional”.

• Decreto Nº561/16: aprueba la implementación del Sistema GDE.

Normativa Particular.

• Ley N°27.341. Presupuesto de la Administración Pública Nacional 2017 • Ley N°27.431. Presupuesto de la Administración Pública Nacional 2018 • Ley N°27.467. Presupuesto de la Administración Pública Nacional 2019 • Ley N°24.629 “Normas para la Ejecución del Presupuesto y la Reorganización

Administrativa”. • Circular Nº1/2005 de la ONP. Remisión de información sobre programación y

ejecución física. Sustitución de la Circular Oficina Nacional de Presupuesto Nº6/1999.

• Disposición N°664/2007 de la Subsecretaría de Presupuesto. Implantación dentro de la Administración Pública del modelo de gestión por resultados.

• Circular Nº1/2010 de la Oficina Nacional de Presupuesto. Implementación del subsistema e-PEF (Programación y Ejecución Física de Programas y Proyectos) en SIDIF Internet.

• Disposición N°71/2010 y modificatorias que aprueba el Manual de Cierre de Cuentas del Ejercicio Anual.

• Circular Nº1/2012 de la Oficina Nacional de Presupuesto. Instructivo para la Programación y Reprogramación de la Ejecución Física y Financiera del Presupuesto Nacional 2012.

• Disposición N°820/2014 de la Subsecretaría de Presupuesto. Creación del Comité de Impulso y Seguimiento para la Implementación del Presupuesto Orientado a Resultados.

• Disposición N°141/2015 de la Oficina Nacional de Presupuesto. Instructivo para la Programación y Reprogramación de la Ejecución Física y Financiera del Presupuesto Nacional.

• Disposición N°685/2015 SSP: Aprueba el Plan Estratégico de la Subsecretaría de Presupuesto.

• Circular Nº2/2016 de la Oficina Nacional de Presupuesto. IF-2016-02050569-APN-ONP#MH. Centros de Coordinación de la Información Física y Firma Comprobantes de Programación y Ejecución Física.

• Disposición N°56/2016 ONP: aprueba el Manual para la Formulación Presupuestaria de la APN 2017-2019.

• Disposición N°644/2018 de la Oficina Nacional de Presupuesto. Sustitución del Anexo al Artículo 1° de la Disposición ONP N°141/2015.

• Decisión Administrativa N°12/2017 y N°6/18 distribuye el Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administración Nacional para el Ejercicio 2017 y 2018 respectivamente.


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• Disposición N°258/2019 SSP: Aprueba el Plan Estratégico de la Subsecretaría de Presupuesto para el período comprendido entre el 2019 y el 2021.

• Manual “El Sistema Presupuestario en la Administración Nacional de la República Argentina”.

4.2 Sistema Presupuestario

La ley N°24156 establece que la administración financiera está integrada por el sistema presupuestario, el sistema de crédito público, el sistema de tesorería y el sistema de contabilidad. La Oficina Nacional de Presupuesto es el órgano rector del sistema presupuestario del Sector Público Nacional. En su artículo 43 determina que al cierre del ejercicio se reunirá información de los entes responsables de la liquidación y captación de recursos de la administración nacional y se procederá al cierre del presupuesto de recursos de la misma, y esta información, junto al análisis de correspondencia entre los gastos y la producción de bienes y servicios que preparará la Oficina Nacional de Presupuesto, será centralizada en la Contaduría General de la Nación para la elaboración de la cuenta de inversión del ejercicio. En su artículo 44 establece que es la Oficina Nacional de Presupuesto quien deberá evaluar la ejecución de los presupuestos de la Administración Nacional en forma periódica (durante el ejercicio como así también al cierre del mismo).

A esos fines, las jurisdicciones y entidades de la administración nacional deberán: a) llevar registros de información de la gestión física de la ejecución de sus presupuestos, de acuerdo con las normas técnicas correspondientes; b) participar los resultados de la ejecución física del presupuesto a la Oficina Nacional de Presupuesto. A través del decreto reglamentario N°1344/2007 se crearon los Centros de Coordinación de Información Física en las unidades de presupuesto o en los Servicios Administrativos Financieros de cada Jurisdicción o Entidad a fin de centralizar la información de la gestión física de sus respectivos presupuestos. El artículo 45 de la aludida ley N°24156 se dispuso que la Oficina Nacional de Presupuesto debe realizar un análisis crítico de los resultados físicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por los mismos; interpretar las variaciones operadas con respecto a lo programado procurando determinar sus causas, y preparar informes con recomendaciones para las autoridades superiores y los responsables de los organismos afectados.


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A través de su decreto reglamentario se estableció que la Oficina Nacional de Presupuesto llevará un registro centralizado de la información relevante sobre la programación y la ejecución física presentadas por cada jurisdicción o entidad, y analizará su desenvolvimiento y correspondencia con la programación y ejecución financiera, preparará sus propios informes sobre la ejecución físico-financiera presupuestaria y, de corresponder, realizará recomendaciones a las autoridades superiores y a los responsables jurisdiccionales. Al cierre de cada ejercicio preparará un resumen anual sobre el cumplimiento de las metas físicas y financieras programadas para los programas de cada jurisdicción o entidad, incorporando los comentarios sobre las causas de los desvíos registrados en el ejercicio. 4.3 Estructura y dotación de personal de la Direcci ón de Evaluación Presupuestaria (DEP)

Organigrama - Decisión Administrativa N°325/2018-:

Dotación de personal Actualmente la Dirección está compuesta por un total de 12 agentes: un (1) Director, dos (2) Coordinadores, ocho (8) analistas y un (1) asistente. De los mismos, 7 agentes pertenecen a la planta permanente o transitoria del Ministerio, 3 se encuentran contratados bajo la modalidad de ley marco y 2 agentes tienen contratos con la Asociación Internacional de Presupuesto (ASIP).

4.4 Acciones de la Dirección de Evaluación Presupue staria (DEP) Las acciones asignadas a la Dirección de Evaluación Presupuestaria y sus coordinaciones, se encuentran comprendidas en la Decisión Administrativa N°325/2018 y se detallan a continuación:


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1. Coordinar la evaluación de los resultados físicos y financieros de la ejecución del Presupuesto del Sector Público Nacional. 2. Realizar informes globales y particulares de evaluación presupuestaria al Director de la Oficina Nacional de Presupuesto, alertar sobre desvíos producidos y a ocurrir respecto de los presupuestos en ejecución, y formular propuestas de solución. 3. Actuar de nexo con la Contaduría General de la Nación para la obtención de información sobre ejecución presupuestaria y también para la participación en la elaboración de la Cuenta de Inversión anual. 4. Diseñar, implementar y mantener un sistema de información de datos e indicadores de los programas, en coordinación con las unidades ejecutoras de programas, así como instrumentar y actualizar el manual de mediciones de la producción física y acordar con las mencionadas unidades el flujo de datos de la ejecución física requerido. 5. Producir informes de uso interno respecto de la formulación, programación y ejecución del presupuesto e indicadores referentes a la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión pública y participar en la elaboración del informe de ejecución presupuestaria que en forma trimestral debe ser presentado al Honorable Congreso de la Nación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º primer párrafo de la Ley Nº24.629. 6. Definir, por propia iniciativa o de forma conjunta con las jurisdicciones y entidades, las categorías programáticas, producción pública e indicadores de resultados a ser incluidos en el Presupuesto Nacional y coordinar la implementación de innovaciones en materia de gestión y evaluación presupuestaria, de acuerdo a los lineamientos estratégicos estipulados por la Disposición Nº 664/2007 de la Subsecretaría de Presupuesto. 7. Realizar investigaciones y estudios acerca de la evaluación presupuestaria; y generar ámbitos de gestión del conocimiento que permitan fortalecer, en la materia de su incumbencia, a las Jurisdicciones y Entidades de la Administración Nacional.

4.5 Sistemas Informáticos Los sistemas informáticos utilizados en la Dirección para la realización de sus actividades son:


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• e-SIDIF: actual Sistema de Administración Financiera • Sistema OBIEE (herramienta Business Intelligence) • GDE: Sistema de Gestión Documental Electrónica

5. Aclaraciones Previas

-El presupuesto por programas (PPP) es una técnica mediante la cual se procura asignar a determinadas categorías programáticas a cargo de las jurisdicciones y entidades que conforman la Administración Pública, recursos necesarios para producir y proveer bienes y servicios destinados a satisfacer, de manera eficaz y eficiente, necesidades de la comunidad durante un período preestablecido. La misma facilita la ejecución, el control y la evaluación presupuestaria, en términos físicos y financieros. El PPP sirve de base para el desarrollo de sistemas más complejos como es la gestión por resultados.

-Uno de los objetivos estratégicos del plan de perfeccionamiento y modernización de los sistemas de administración financiera del Sector Público Nacional no Financiero, es el desarrollo de los instrumentos y metodologías que sirvan a la implantación dentro de la Administración Pública del modelo de gestión por resultados. El presupuesto orientado a resultados procura desde la etapa de la formulación, que la producción del organismo, medida en términos de metas físicas e indicadores, se relacione con los resultados esperados, con el objeto de optimizar la eficiencia en dichos procesos y en la utilización de los recursos disponibles. -En el art. 77 de la Ley N°27.341, Presupuesto de la Administración Pública Nacional 2017, se estableció que el Poder Ejecutivo debía elaborar e informar a lo largo del ejercicio fiscal 2017 un plan de reformas del sistema presupuestario nacional que apunte a lograr los objetivos de mayor especificidad y detalle en las leyes de presupuesto, y avanzar en materia de transparencia en todas las etapas del ciclo presupuestario.

-En la presentación de la Cuenta de Inversión 2017, se expuso el plan de Mejora del Sistema Presupuestario establecido en el artículo citado en el apartado anterior, el cual persigue diferentes objetivos:

-Mayor especificidad y detalle de las partidas presupuestarias. -Avance en materia de transparencia fiscal. -Agregación de valor a las etapas del proceso presupuestario. -Orientación del Presupuesto a los resultados de la gestión pública.


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-Asimismo, se encuentra en proceso de implementación el PROFIP III, instrumento de financiamiento del BID para dar impulso a innovaciones en materia de presupuesto orientado a resultados. -Por último cabe mencionar que en los Mensajes de elevación de los Proyectos de Ley del Presupuesto 2018 y 2019, se informaron los avances logrados por el Poder Ejecutivo Nacional en las mejoras iniciadas relativas al Sistema de Presupuesto Nacional.

6. Resultados y Observaciones

Resultados 1. Descripción general de los proceso de evaluación de presupuesto físico/financiero (generación, control y publicació n de informes). Conforme los resultados del relevamiento practicado, se ha constatado que la Dirección no cuenta con procedimientos internos formalizados, respaldando su accionar en esquemas y rutinas de trabajo no formalizadas. Actualmente dicha dependencia se encuentra trabajando en el diseño de sus procedimientos en el plano de su organización interna, particularmente respecto al sistema de seguimiento físico, previendo su aprobación formal en el presente ejercicio. Independientemente de ello, cuentan con el manual “Sistema Presupuestario en la Administración Nacional de la República Argentina”, que contiene desarrollos conceptuales y metodológicos relacionados con la formulación, ejecución y evaluación del presupuesto público, así como también aspectos operativos del proceso presupuestario. Asimismo, se señala que en el plan operativo anual de la Oficina Nacional de Presupuesto (Disposición SSP N 685/2015 y Disposición SSP N° 258/2019), se encuentran previstas, entre otras, las siguientes líneas de acción vinculadas a la temática en análisis: -Optimización del sistema de seguimiento físico. -Esquema Plan/Presupuesto/Objetivos de Desarrollo Sostenible.

-Incremento de los análisis de presupuesto orientado a Resultados (PoR), transversalidad y de enfoque gerencial de análisis.

En el proceso de evaluación de la ejecución física y/o financiera, intervienen las coordinaciones dependientes de la DEP, en cumplimiento de las acciones encomendadas normativamente, a saber:


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La Coordinación de Seguimiento Físico-Financiero (CSFF), tiene por función la elaboración de informes relativos a la evaluación presupuestaria y al seguimiento físico financiero, los cuales son publicados en la página web oficial de la ONP. Participa asimismo en la definición de estructuras programáticas, de metas físicas e indicadores. Por su parte, la Coordinación de Informes Fiscales Gerenciales (CIFG), se ocupa de la elaboración de informes de ejecución presupuestaria, diseño de reportes e información de uso interno, que se utiliza en los procesos de toma de decisiones. El resultado de las labores desarrolladas, se plasma en los diferentes productos publicados en la página Web -de acceso público- y otros de uso interno. Las tareas de evaluación se encuentran previstas en todas las etapas del proceso presupuestario: formulación, ejecución presupuestaria y cierre de ejercicio. Los analistas de las Coordinaciones comienzan a elaborar la información para los distintos productos a partir de los datos financieros y físicos que obtienen del e-SIDIF y OBIEE (Business Intelligence -BI-). Con relación a la ejecución física, se consideran las metas físicas anuales programadas por las autoridades de cada programa, así como la información suministrada por los responsables sobre las causas de desvíos entre lo programado y lo efectivamente ejecutado. Asimismo, se utilizan insumos obtenidos de otras dependencias: Oficina Nacional de Crédito Público, Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, Contaduría General de la Nación y Dirección de Evaluación Presupuestaria Salarial, entre otros. En Anexo 1 se adjunta el cursograma correspondiente a la DEP, en el cual se exponen las acciones, en términos generales, desarrolladas a efectos de publicar la información producida en la misma. Cabe señalar con relación a la publicación de los distintos productos elaborados, que no se encuentra establecido formalmente la información que debe ser publicada, requisitos obligatorios que debe contener y plazos y responsables para proceder a su actualización en la Web. 2. Principales Productos elaborados en la DEP Coordinación de Informes Fiscales y Gerenciales • Informe de Ejecución Presupuestaria de la Administración Nacional - Base

Devengado: es de carácter mensual acumulativo, expone tanto la ejecución presupuestaria de gastos (base devengado), como así también los recursos percibidos.


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• Informe de Ejecución Presupuesto de Divisas de la Administración Nacional: es de carácter trimestral acumulativo, expone detalladamente los principales conceptos que explican el comportamiento de la ejecución de recursos y gastos en moneda extranjera del período bajo análisis y su comparación interanual.

• Boletín Fiscal (Trimestral): con respecto a la información contenida en dicho boletín

la misma no solo es generada en la Coordinación, sino que también consolida la remitida por otras dependencias (Oficina Nacional de Crédito Público, Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, Contaduría General de la Nación y Dirección de Evaluación Presupuestaria Salarial, entre otros).

El mencionado Boletín Fiscal es el producto principal que elabora la CIFG en el cual se expone la siguiente información:

o I- Cuenta Ahorro – Inversión – Financiamiento de la Administración Nacional, de

Fondos Fiduciarios, Otros Entes y Empresas Públicas y del Sector Público Nacional.

o II- Recursos de la Administración Nacional. o III- Gastos de la Administración Nacional. o IV- Provincias (Transferencias de Recursos de Origen Nacional a Provincias). o V– Ocupación y Salarios del Poder Ejecutivo Nacional. o VI– Deuda Exigible de la Administración Central. o VII– Deuda Pública y Activos financieros.

Cabe mencionar, que los informes antes mencionados contienen análisis únicamente financiero de carácter global. Coordinación de Seguimiento Físico Financiero • Síntesis Ejecutiva-Trimestral: tiene por objeto identificar las categorías

programáticas o conjunto de las mismas que explican la mayor parte de la ejecución del presupuesto para gastos corrientes y de capital en la Administración Nacional. Expone la ejecución financiera y física de los programas, el porcentaje de lo ejecutado con respecto a lo programado y la comparación con el ejercicio anterior.

• Seguimiento Físico Financiero -Trimestral: refleja la evolución y el desempeño de las

iniciativas gubernamentales y/o categorías programáticas basado en la clasificación por finalidad y función del gasto de la Administración Nación. Se realiza un análisis de la ejecución presupuestaria y el desempeño de los principales conceptos que componen el gasto en cada una de las funciones.

Asimismo, se expone el desempeño físico-financiero de todos los programas con seguimiento de metas físicas, de acuerdo al clasificador institucional del gasto (por finalidad y función de cada programa, ejecución presupuestaria y su comparación


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con el ejercicio anterior, programación anual y trimestral acumulada para las metas físicas, ejecución física del ejercicio en curso y del año anterior y desvíos con respecto a lo programado). Finalmente. se detallan las causas de los desvíos conforme lo manifestado por los responsables de las respectivas jurisdicciones y entidades.

• Resumen Orientado al Ciudadano: tiene por objeto brindar información al ciudadano

relativa a la situación presupuestaria, principales lineamientos de gastos y recursos públicos, avances en el cumplimiento de metas, ejecución del gasto y su traducción en bienes y servicios.

• Inversión Pública Nacional: es de carácter trimestral acumulativo, describe el comportamiento de las erogaciones destinadas a la adquisición o producción de bienes y servicios incluyendo tanto la Inversión Real Directa (IRD) como las Transferencias de Capital (TC).

• Cuenta de Inversión – Tomo II: corresponde a la Evaluación de Resultados de la

Gestión. Incluye el Sistema de Seguimiento Físico - Financiero, los Resultados por Programas y Proyectos por Orden Institucional.

En el marco del Presupuesto orientado a Resultados se incluye un apartado específico inherente al desempeño de los Indicadores de Resultado de diversos programas presupuestarios.

Otros Informes para la Gestión: La DEP elabora reportes y suministra información interna a requerimiento de las autoridades. Estos reportes pueden estar relacionados con información financiera o física (e-SIDIF), de adquisiciones (Comprar, Contratar), contrataciones (LOYS y PROA) y de inversión pública (BAPIN). Asimismo, se ponen a disposición de las autoridades desarrollos efectuados en el sistema OBIEE (herramienta Business Intelligence) para su consulta permanente. Cabe destacar, que la DEP participa además, en la elaboración de los mensajes de elevación de los proyectos de ley de Presupuesto y en la información que el Jefe de Gabinete de Ministros presenta al Congreso de la Nación de acuerdo al artículo 2º, primer párrafo de la Ley Nº24.629. De las comprobaciones efectuadas por esta Unidad no se ha advertido la existencia de informes con alertas o recomendaciones para las autoridades superiores y los responsables de los organismos sobre desvíos en la ejecución presupuestaria.


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3. Evolución de los Programas con Seguimiento Físic o Según la información obrante en el e-SIDIF, en el ejercicio 2018 el Presupuesto de la Administración Nacional estuvo compuesto por 486 categorías programáticas, a saber:

Categoría Programáticas Total

Actividades centrales y comunes. 75

Programas 390

Otras Categorías 21

Total 486

1) Las categorías programáticas con seguimiento físico representaron un 69,34% del total de categorías del ejercicio 2018. De no considerar las actividades centrales y comunes, dicho porcentual asciende a 78%. 2) En el siguiente cuadro se detallan el total de categorías programáticas y las que cuentan con seguimiento físico en los ejercicios 2015 a 2018. Cabe señalar que en una misma categoría programática pueden definirse más de una herramienta de seguimiento físico (metas, producción terminal bruta, obras de inversión e indicadores).

Ejercicio Total de

Categorías Programáticas

Categorías con Seguimiento %

2018 486 337 69,34%

2017 468 330 70,51%

2016 471 326 69,21%

2015 423 309 73,05%

3) A continuación se expone la variación interanual en la incorporación de indicadores de resultado.


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Ejercicio

Categoría Programáticas

con Indicadores

Variación anual

2018 110 18,28% 2017 93 3,33%

2016 90 20,00% 2015 75 -----

En razón de los resultados expuestos precedentemente, se ha advertido que si bien la incorporación de indicadores a categorías programáticas ha crecido a través de los años, los programas con indicadores, aún guardan bajo porcentaje en relación al total de categorías programáticas y a las categorías programáticas con medición física. En ese sentido, se ha tomado conocimiento que la DEP se encuentra trabajando en el desarrollo de acciones orientadas a la implementación del presupuesto por resultados, entre ellas se destaca el análisis transversal del presupuesto y la optimización de metas e indicadores de gestión. Para ello, se previó el desarrollo de instrumentos de planificación, ejecución, monitoreo y control en todo el proceso a través del Programa de Apoyo a la Gestión Integrada del Gasto Público (PROFIP III). 4. Análisis de información sobre Metas, producción bruta terminal e indicadores 1) En el Manual de Formulación Presupuestaria de la Administración Pública Nacional 2017‐2019, se prevé la utilización de diferentes formularios para que las jurisdicciones transmitan en forma uniforme en el módulo e-SIDIF FOP, la información necesaria para la formulación del presupuesto. Conforme surge del citado manual, a través del Formulario 8, se prevé obtener información respecto de metas, producción bruta terminal e indicadores de desempeño a nivel de programas y subprogramas ejecutados al cierre del ejercicio anterior, los valores que se estima alcanzar para el año vigente, para el año que se presupuesta y para el bienio subsiguiente, considerando los recursos reales y financieros asignados y que se estima asignar. Por su parte, el Formulario 8 Bis tiene por objeto obtener información para fortalecer el proceso de asignación de recursos y el seguimiento y evaluación del presupuesto, con relación a: 1) Bienes y servicios que dan lugar a las metas y/o producción terminal a nivel de programas y subprogramas, y 2) Indicadores de los programas o categorías equivalentes.


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Del relevamiento practicado, surge que la DEP participa en la definición de categorías programáticas, de producción bruta, y de indicadores de resultado, utilizando la información provista por dichos instrumentos. De la muestra de formularios analizados, se constató que no siempre los mismos poseen la información necesaria para evaluar el comportamiento de las mediciones y en algunos casos se advirtió la omisión respecto de qué pretenden medir. Asimismo se ha verificado que los mencionados formularios presentados para el ejercicio 2018 se encontraban a la fecha de finalización de las tareas de campo en estado de “en análisis” en el e-SIDIF módulo e-FOP. 2) Durante el ejercicio 2018 se definieron 1867 mediciones de metas y producción terminal bruta, en las distintas categorías programáticas existentes. De la comparación entre la ejecución de las mismas y la programación anual vigente, estratificada en rangos de ejecución alcanzada en el ejercicio, surge el siguiente cuadro:

% Ejecución

Física entre:

Total Mediciones

% s/Total Unidad de

Medida

0 y 60 335 17,94 61 y 80 197 10,55

81 y 100 488 26,14 mayor a

100 629 33,69

sin dato (*) 218 11,68

1867 100,00 (*) Programación vigente en cero y/o ejecución al cierre sin dato.

Del mismo puede inferirse, en principio, que gran parte de los desvíos se originarían en la etapa de su formulación presupuestaria, atento que el mayor porcentaje de los mismos se encuentran en el rango que supera el 100% de ejecución anual (33,69%). 3) En Anexo 2, se expone una mayor apertura del cuadro precedente y se detalla la situación de los casos “sin datos”. Del mencionado Anexo puede advertirse que en 143 mediciones programadas para el ejercicio 2018, no se ha informado la ejecución alcanzada durante dicho ejercicio (65,59% del total de ejecución física sin dato).


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Cabe destacar que existen 9 casos, en los cuales, la programación anual vigente en términos físicos fue 0 (cero) y se advirtió la existencia de ejecución. 5. Relación de la Ejecución Físico/financiera

1) Cabe señalar que si bien la ejecución física y financiera surge del e-SIDIF, el sistema no prevé la vinculación lineal de cada medición física con su correspondiente ejecución financiera.

Conforme lo expuesto, si bien se evidencia que en los últimos años se han desarrollado nuevas mediciones físicas e indicadores de resultados, aún no se advierten avances respecto de las mediciones insumo-producto.

La relación entre la ejecución física y la financiera del ejercicio 2018 se expone en Anexo 3, por rango de ejecución física y su correspondiente porcentual de ejecución financiera (sin tener en consideración cantidad de metas por programa presupuestario). En el mismo se advierte que las 218 mediciones físicas con programación anual vigente en 0,00 y/o sin dato de ejecución anual al cierre, han presentado ejecución financiera. 2) A efectos de analizar la relación física/financiera de la ejecución correspondiente al ejercicio 2018, se seleccionaron los programas con hasta 2 metas cuya ejecución física anual fue entre 0 y 20% de la programación anual vigente. Su resultado se expone en Anexo 4. De la información expuesta en el precitado anexo surge: - Las causas de los desvíos informadas por las Unidades Ejecutoras de Programas, no siempre resultan suficientes a efectos de interpretar la razonabilidad del desbalance físico/financiero. Cabe precisar que para efectuar el análisis se ha tenido en consideración la información adicional contenida en el Cuadro V – Informaciones y Comentarios Complementarios-. - Situaciones en las que los organismos justifican la baja ejecución de las metas por la existencia de restricciones presupuestarias, no advirtiéndose en todos los casos su correspondencia con la modificación financiera pertinente. - Se evidencian casos en los que habiéndose alcanzado una ejecución financiera mayor al 98%, una de las metas tuvo cero o muy baja ejecución física, mientras que la otra meta se sobre-ejecutó. -Se han verificado situaciones en las que habiéndose presentado el formulario de cierre con causas de rectificación –Apartado IV del formulario-, la justificación expuesta para las mismas es inconsistente respecto de la ejecución informada al cierre.


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Observaciones

Observación 1

La Dirección de Evaluación Presupuestaria carece de Manuales de Procedimientos o instructivos internos debidamente formalizados que describan y pauten en forma integral los circuitos internos, puntos de control, plazos y responsabilidades de los funcionarios interviniente s en los diferentes procesos.

Si bien la Dirección cuenta con algunos esquemas de trabajo y rutinas establecidas, los mismos no contemplan la totalidad de procesos ejecutados por la DEP, ni se encuentran formalizados. La formalización de Manuales o instructivos asegura que los distintos procesos descriptos se encuentren revisados, autorizados y con responsabilidades delimitadas permitiendo así garantizar los controles posteriores.

Recomendación Se recomienda diseñar y aprobar los procedimientos correspondientes a las operatorias que se llevan a cabo en la órbita de esa Dirección, a efectos de contar en un mediano plazo, con un Manual de Procedimientos que nuclee la totalidad de los circuitos administrativos y procesos llevados a cabo en la misma. Opinión del auditado De acuerdo. No obstante debe considerarse que, además de las rutinas informales, existen manuales e instructivos formales (Manual del Sistema Presupuestario y Manual e Instructivo de Formulación Presupuestaria) que dan cuenta de procesos que realiza la DEP en el seguimiento de metas y obras presupuestarias. Acciones a ejecutar Las acciones para el segundo semestre de 2019 son:

- Revisión de los procesos y procedimiento del Sistema de Seguimiento físico de metas e indicadores.

- Revisión de documentos actuales de rutinas de la DEP, para que formen parte del respectivo manual.

- Elaboración del Manual de procesos del Sistema de Seguimiento de metas físicas e indicadores.


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Comentario del auditor El auditado acepta la observación formulada. Al respecto, se señala que en la reunión de Comité de Control celebrada en el día de la fecha, el diseño y aprobación de los procedimientos internos referentes al sistema de seguimiento físico constituyó uno de los compromisos asumidos a través del Plan de Mejora de la Gestión y el Control Interno, estimando su cumplimiento para el 15/11/2019. Observación 2 Insuficiencia y/o inconsistencias en la información contenida en los Formularios 8, y 8 Bis y de cierre. Conforme se expuso en el Punto 4 Apartado 1 y el Punto 5 Apartado 2 de Resultados, de las verificaciones realizadas se constató la existencia de formularios que carecen de la información necesaria o la misma resulta inconsistente para evaluar el comportamiento de las mediciones. Asimismo, se advirtieron formularios correspondientes a la etapa de formulación presupuestaria que se encontraban en estado de análisis a la fecha de finalización de las tareas de campo. Las situaciones expuestas impactan en la calidad de la información que brinda la DEP. Recomendación Implementar controles suficientes y solicitar oportunamente a los Organismos las correcciones que fueran necesarias para la aceptación de los distintos formularios. Asimismo, se recomienda la revisión de la información prevista en los formularios actualmente vigentes, a fin de establecer mejoras en su diseño y optimizar los controles sobre la consistencia de la información. Opinión del auditado Parcialmente de acuerdo. Los Formularios 8 y de cierre de mediciones físicas son mayormente cuantitativos, es decir reflejan datos sobre la cuantificación de las metas e indicadores. En dichos formularios la información resulta, al menos en la casi totalidad del universo de trabajo, completa, consistente y suficiente para reflejar en la Cuenta de Inversión y en el Presupuesto la producción pública. El estado “en análisis” del ESIDIF no repercute en la calidad de la información que suministra la DEP. Debe considerarse que el proceso de formulación presupuestaria, complejo y dinámico por definición, suele estar sujeto a decisiones de último momento que requieren flexibilidad al sistema informático (de allí el uso de estados “no definitivos” en los comprobantes). Por ejemplo, en la necesidad de adecuar el valor de una medición física ante cambios finales en la asignación financiera.


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El Formulario F8bis permite conocer con mayor profundidad los fundamentos conceptuales que definen las mediciones físicas que reportan los organismos. Se trata de información de gestión interna y cualitativa, complementaria a los “datos duros” de ejecución física. Este formulario F8bis puede resultar complejo para su elaboración, especialmente ante los exigentes cronogramas que rigen el proceso de Formulación Presupuestaria. En diversos casos, este formulario F8bis refleja insuficiencias e inconsistencias conceptuales de parte de los organismos, responsables primarios de su confección y presentación ante la DEP. La simplificación de los procesos, la mejora de la tecnología y el ordenamiento de los datos permitiría una confección más adecuada del F8bis. Acciones a ejecutar Las acciones para realizar a partir del segundo semestre de 2019 son:

- Alcanzar el cierre de la totalidad de formularios 8 al momento de la Decisión Administrativa de Distribución.

- Selección de casos piloto para reformulación de F8bis. - Convocatoria a Organismos para su participación. - Asesoría de expertos para acompañar la labor a realizar. - Diseño de nuevo Formulario 8 bis para ser aplicado en Formulación

Presupuestaria 2021. Comentario del auditor El auditado comparte, en términos generales, la observación formulada y manifiesta encontrarse trabajando en el rediseño de los formularios. Observación 3 Ausencia de acciones documentadas que acrediten las intervenciones de la DEP, tendientes a alertar a los responsables de la ejecu ción respecto de los desvíos producidos en la etapa de formulación, ejecución y cierre de ejercicio, así como el impulso de propuestas de solución. Los informes emitidos por la DEP en función de los resultados del proceso de evaluación de la ejecución físico-financiera presupuestaria, no incorporan alertas oportunas sobre desvíos, así como tampoco reflejan recomendaciones a las autoridades superiores y a los responsables de los programas, conforme lo establece el art 45 de la Ley 24.156, su decreto reglamentario y las acciones encomendadas normativamente a la Dirección. Recomendación


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Documentar las acciones llevadas a cabo por la DEP en lo que respecta a alertas y recomendaciones formuladas a los organismos y a la ONP, con relación a los desvíos detectados en el proceso de evaluación presupuestaria. Opinión del auditado Parcialmente de acuerdo. La ONP en general y la DEP en particular cumplen con las acciones normativamente encomendadas a su órbita, asesorando a los organismos en materia presupuestaria, dando recomendaciones sobre los aspectos técnicos presupuestarios de su incumbencia, generando reportes físico-financieros y erigiéndose como actores de relevancia en el ámbito de las finanzas públicas nacionales y de la región. Los datos e informes que elabora y publica la DEP contienen explicaciones sobre los desvíos producidos en las metas físicas, así como las causas esgrimidas por los organismos ejecutores. Esta información se encuentra disponible a medida que ingresa a la órbita del órgano rector, con las explicaciones de los desvíos que esgrimen las unidades ejecutoras, en el sitio de Presupuesto Abierto: https://www.presupuestoabierto.gob.ar/sici/datos-abiertos#. Conforme a la normativa vigente, el Decreto 1344/2007 establece que en caso de corresponder deberán formularse recomendaciones sobre las cuestiones del seguimiento físico financiero. En ese sentido, se han realizado diversos informes con recomendaciones a las autoridades, por ejemplo en los memorandos de elevación de los informes de seguimiento. Acciones a ejecutar Las acciones para realizar a partir del segundo semestre de 2019 son:

- Fortalecimiento de los Memos de elevación de los informes, con recomendaciones y alertas a las autoridades.

- Selección de casos piloto para realizar recomendaciones sobre seguimiento físico financiero (julio-agosto de 2019)

- Formalización mediante notas (CCOO) que resuman las reuniones de Formulación Presupuestaria que se llevan a cabo con los organismos, explicitando las recomendaciones realizadas por la DEP (formulación presupuestaria 2021).

Comentario del auditor El auditado acepta, en términos generales, la observación formulada, informando acciones en curso para su regularización. Observación 4


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Imposibilidad de vincular la ejecución física con l a ejecución financiera. El e-SIDIF no prevé el enlace entre los gastos financieros y la producción física. Si bien ambas informaciones se encuentran en el sistema, no resulta posible su vinculación. El seguimiento físico-financiero constituye una herramienta fundamental para reflejar la eficiencia en la ejecución de los programas. Al respecto cabe destacar que, si bien en muchos programas el gasto ejecutado se corresponde en gran parte con la meta alcanzada, establecer la relación exacta entre el gasto incurrido y el cumplimiento físico realizado, se ve limitado por la inexistencia de un sistema de costos complementario al sistema de presupuesto. Recomendación Avanzar en la modernización del presupuesto público, incorporando como prioridad soluciones que permitan vincular la producción física con el gasto a fin de asegurar eficiencia en la obtención y aplicación de los recursos públicos. Opinión del auditado Parcialmente de acuerdo. Se comparte el criterio que el seguimiento físico resulta vital para reflejar la eficiencia de los programas, siendo el sistema de costos (complementario al presupuesto) una herramienta para alcanzar la exacta vinculación física financiera. En cuanto al ESIDIF, el sistema permite vincular los programas y subprogramas con sus mediciones físicas. Por ejemplo, en la categoría programática “obras” la correlación física financiera es directa (cada obra informa su avance físico). Debe destacarse que el presupuesto por programas permite la vinculación entre la producción pública y el gasto, a nivel de los programas y subprogramas presupuestarios. Este concepto se basa en la relación insumo-producto, toda vez que los presupuestos financian las necesidades productivas de las unidades ejecutoras, y sus resultados a alcanzar. La relación insumo-producto, claramente fortalecida en el Presupuesto Nacional, no implica una vinculación 1 a 1 entre las partidas y las metas físicas. En general, se aprecian relaciones del tipo n a 1 (muchas partidas a 1 producto) o n a n (muchas partidas a muchos productos). Como surge de la observación, el propósito de la estructuración de presupuesto por programas no resulta costear la producción pública sino permitir un adecuado seguimiento del gasto y su contraparte de productos y servicios generados a la Sociedad o a otros organismos públicos. Acciones a ejecutar


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Las acciones para realizar a partir del segundo semestre de 2019 son:

- Continuar fortaleciendo el Sistema de Seguimiento Físico. - Indagar en soluciones para una mayor vinculación metas – presupuesto. - Seguir avanzando en F8BIS y otros para facilitar la relación físico financiera.

Comentario del auditor La opinión del auditado no aporte nuevos elementos que modifiquen la observación formulada. No obstante ello, informa las acciones en curso para subsanar la situación planteada.

7. Observaciones Anteriores

Observación N°1 SISIO N°62 - Informe 50/2015 Se carece de Manuales de Procedimientos que describ an en forma integral los circuitos y las responsabilidades de los procesos. El detalle de las labores vinculadas a la ejecución física se encuentra esbozada en la rutina escrita existente denominada “Programación y Ejecución física del presupuesto”. Recomendación Deberá elaborarse un manual de procedimientos que integre todos los procesos llevados a cabo en el área. Nuevo Estado: No regularizable. Subsumida en Observaciones N°1 del presente Informe.

8. Conclusión

Sobre la base de las tareas realizadas, conforme al objeto y alcance de las mismas y considerando los resultados y observaciones expuestas en el presente informe, se


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concluye que la Dirección de Evaluación Presupuestaria se encuentra abocada a impulsar los cambios necesarios a efectos de optimizar la ejecución de las tareas y fortalecer el control interno en los procesos encomendados a la misma. Prueba de lo manifestado lo constituye el compromiso de Mejora de Gestión y Control Interno asumido recientemente, en relación al diseño y aprobación de los procedimientos internos en materia de seguimiento físico, así como el resto de las acciones que actualmente se encuentran en ejecución en la órbita de la Oficina Nacional de Presupuesto en general, todas ellas tendientes a impulsar la gestión de presupuesto orientado a resultados.

BUENOS AIRES, 10 de julio de 2019

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