Ministerio de Vivienda- Libro Blanco de La Sostenibilidad en El Planeamiento Urbanístico Español

7/25/2019 Ministerio de Vivienda- Libro Blanco de La Sostenibilidad en El Planeamiento Urbanstico Espaol

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Facilitado porstvalora.com

Libro Blanco de la Sostenibilidaden el Planeamiento Urbanstico Espaol

Ministerio de ViviendaGobierno de Espaa

Abril de 2010


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Direccin

Jos Faria TojoJos Manuel Naredo

Documentacin y anlisisCarlos Jimnez Romerangela Matesanz ParelladaJuan Jess Gonzlez BezGabriela Snchez Calvete

Expertos Independientes

Alfonso lvarez MoraMara Castrillo RomnJose Mara EzquiagaFernando Gaja i DazLuis Andrs OriveJuan Luis de las Rivas SanzLuis Santos Ganges

Produccin y organizacin

Agustn Hernndez Aja

Coordinacin con el Ministerio de Vivienda

Mara del Rosario Alonso Ibez. Directora General de Suelo y Polticas Urbanasngela de la Cruz Mera. Subdirectora General de UrbanismoEduardo de Santiago Rodrguez. Consejero TcnicoAna Beln Moreno Inocencio. Consejera TcnicaPaloma Pozuelo Guill. Consejera Tcnica

Maquetacin

Carlos Jimnez Romera

Documento maquetado con:haLATEX v0.64 c Biblioteca CF+S.


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ndice

1. Introduccin 51.1. El peso del factor econmico en nuestro pasado reciente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51.2. El problema especfico de la construccin de vivienda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61.3. El modelo de ciudad compacta o difusa y su impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . 61.4. La rehabilitacin y la renovacin urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

2. Planteamiento general 9

3. Metodologa 113.1. Sostenibilidad vs. insostenibilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Estrategias para reducir la insostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123.2. Aplicacin al planeamiento urbanstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Uso prctico del listado de criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Documentacin analizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Consulta a expertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

4. El planeamiento urbanstico espaol 174.1. Origen de la descoordinacin actual y claves para mejorarla . . . . . . . . . . . . . . . . . 174.2. Caractersticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Un sistema de planeamiento jerrquico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18El planeamiento determina el contenido del derecho de propiedad . . . . . . . . . . . . . . 19El planeamiento municipal es la base de los planes urbansticos . . . . . . . . . . . . . . . 19El planeamiento urbanstico como planeamiento de ensanche . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Escasa entidad del planeamiento territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20Escasa incidencia de las evaluaciones de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

4.3. Algunos temas a considerar por el planeamiento urbanstico . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

5. Declogo a favor de un urbanismo ms sostenible 251. Legislacin urbanstica y ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252. Contenido del derecho de propiedad y planeamiento urbanstico . . . . . . . . . . . . . . . . 253. El mbito administrativo del plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264. Relacin entre planificacin territorial y planeamiento urbanstico . . . . . . . . . . . . . . . 275. Necesidad de cambiar las caractersticas del plan de urbanismo . . . . . . . . . . . . . . . . . 286. Seguimiento del plan y observatorios territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287. Participacin ciudadana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298. Criterios de sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299. Uso eficiente de un patrimonio inmobiliario sobredimensionado . . . . . . . . . . . . . . . . . 3310. La crisis de un modelo inmobiliario insostenible y la necesidad de cambiarlo . . . . . . . . . 33

Anexo I. Listado de criterios de sostenibilidad 35

Anexo II. Evaluacin del marco normativo 39Normativa analizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Resultados de la evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45Cuadro resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Anexo III. Guas y manuales 65


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Libro blanco de la sostenibilidad en el planeamiento urbanstico espaol 5

1. Introduccin

La historia del urbanismo espaol contempor-neo es, como aclara la Exposicin de Motivos deltexto refundido de la Ley de Suelo de 20 de juniode 2008, una historia desarrollista, volcada sobre to-do en la creacin de nueva ciudad. El crecimientourbano, que ha facilitado en gran parte el propiocrecimiento econmico del pas, constituye una desus seas de identidad, tanto a nivel interno comoa nivel internacional, sin que ello implique necesa-riamente la bondad del binomio, ni la necesidad deseguir asumindolo.

Bien al contrario, tanto en Espaa, como en Eu-ropa, el reto planteado es el de un urbanismo capazde seguir contribuyendo al progreso econmico, sinolvidar los requerimientos del desarrollo urbano sos-tenible, es decir, entendiendo el suelo, adems decmo un recurso econmico, como uno de los msvaliosos elementos naturales de los que disponemos,y en cuya regulacin se hace preciso conjugar todauna serie de factores diversos: el medio ambiente, lacalidad de vida, la eficiencia energtica, la presta-cin de servicios, la cohesin social, etc.

1.1. El peso del factor econmico ennuestro pasado reciente

Las crecientes necesidades de agua, energa ymateriales de la economa espaola y sus secuelasde deterioro ecolgico, observadas durante el ltimoperodo de crecimiento, han venido a contradecir losenunciados tantas veces repetidos de la sostenibili-dad ecolgica o desmaterializacin econmica. Conla fuerte cada de la actividad constructiva, esta pre-sin sobre los recursos naturales y el territorio ha

disminuido de forma importante, evidenciando queel sistema se ha movido gobernado por el simplepulso de la coyuntura econmica. Ello se ha debi-do en buena medida al fuerte peso que han tenidoen el modelo econmico actividades con grandes re-querimientos materiales y territoriales, como son elnegocio inmobiliario y la construccin de viviendase infraestructuras asociadas al mismo. Este peso al-canz valores mximos con el importante desarrolloinmobiliario que vivi la economa espaola duran-te la ltima dcada, al que se unieron las obras p-blicas financiadas -en parte- con fondos europeos.

La construccin se erigi, as, en el gran motor dela economa espaola, cuya importancia respecto aotros sectores se situ muy por encima de la media

europea, pese a que en Espaa se contaba ya conms viviendas y kilmetros de autopista por habi-tante que en la mayora de los pases de la UninEuropea.

Especficamente, durante la dcada de los aos1997 y 2007, confluyeron en nuestro pas una seriede factores econmicos y sociales que favorecieronun crecimiento extraordinario del sector de la cons-

truccin residencial, entre ellos el incremento de for-macin de nuevos hogares, motivado en muchos ca-sos por la inmigracin, la eleccin de Espaa comolugar de segunda residencia o de residencia perma-nente por parte de muchos ciudadanos comunita-rios, y, principalmente, las condiciones favorables alendeudamiento, con tipos de inters reducidos, com-petencia entre entidades, titulizacin de crditos hi-potecarios, etc. Este contexto, ya de por si favorablepara el incremento de precios, fue sobrealimentadohasta el ao 2004 por una serie de decisiones de po-ltica econmica y tambin por algunas iniciativaslegislativas de corte liberalizador, que se sucedieronen materia de suelo desde el ao 1996, y hasta el ao2003, y que distorsionaron el mercado inmobiliarioy estimularon procesos altamente especulativos.

Todos estos factores propiciaron la construccinde edificios e infraestructuras que se fueron exten-diendo por todo el territorio nacional a un ritmotrepidante durante el largo perodo de auge del ci-clo inmobiliario. El nuevo paisaje espaol comenz amostrar una imagen en la que proliferaban las gras,como elemento identificador de este proceso. A lavez, el modelo urbanstico de urbanizacin comen-zaba a decantarse hacia la urbanizacin dispersa,que no slo exige mayores servidumbres indirectas,sino que resulta energticamente muy ineficiente ycostosa.

El colapso de la burbuja especulativa, unido alfin de la financiacin del ciclo alcista inmobiliario,termin extenuando el ahorro de los hogares y acabmuriendo por estrangulamiento financiero, al fallarla liquidez internacional tan inusualmente barata yabundante que lo haba venido alimentando, dejan-

do un patrimonio inmobiliario sobredimensionado,infrautilizado y, en muchos casos, de una calidadurbana discutible.


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6 Introduccin

1.2. El problema especfico de laconstruccin de vivienda

Un rasgo diferencial del ltimo auge inmobilia-rio respecto a los precedentes en Espaa, ha sido el

mayor afn de comprar viviendas como inversin,unido a la mayor presencia de compradores extran-

jeros. Cuando las gestoras de inversiones pasaron aofrecer, junto a los productos financieros, productosinmobiliarios que se podan comprar sobre el papel,el mercado inmobiliario espaol pas a competir conlos mercados financieros a la hora de atraer el aho-rro de los potenciales inversores. As, la crisis bur-stil de principios de siglo (2000-2003), unida a lassucesivas rebajas del tipo de inters, influyeron deforma importante, ya que generaron una gran can-tidad de dinero dispuesto a invertirse en terrenos e

inmuebles.De otro lado, se promovi mucha vivienda libreen propiedad como objeto de inversin directa delos propios hogares, que se apoyaba en un sistemade crdito hipotecario muy desarrollado.

Con todo ello, Espaa ha cubierto sobradamen-te el dficit de viviendas con relacin a la poblacin,pero no las necesidades de vivienda de sta, habi-da cuenta que las fuertes subidas de precios se hansimultaneado con una presencia cada vez menos sig-nificativa de la vivienda social. Por otra parte, Es-paa se sita a la cabeza de los pases de su entornoen viviendas secundarias y desocupadas.

Uno de los objetivos centrales de la actual po-ltica de vivienda se centra, por tanto, en poten-ciar la vivienda social, no tanto mediante nuevaspromociones, como reutilizando el gran stock de in-muebles y viviendas desocupadas o secundarias. Ala vez, el establecimiento de reservas de suelo conuso residencial, en un porcentaje determinado legal-mente, para la finalidad especfica de construccinde viviendas sujetas a algn rgimen de proteccinpblica, constituye tambin un instrumento eficazencaminado a fines especficos como el fomento de lavivienda para el uso, frente a la vivienda como me-

ra inversin, la vivienda social, frente a la viviendalibre y la vivienda en alquiler, frente a la viviendaen propiedad.

1.3. El modelo de ciudad compactao difusa y su impacto ambiental

La Unin Europea lleva aos insistiendo en lapropuesta de un modelo de ciudad europea com-pacta, advirtiendo de los graves inconvenientes de laurbanizacin dispersa, difusa o desordenada. Entreellos, el impacto ambiental, la segregacin social, la

ineficiencia econmica derivada de los elevados cos-tes energticos, de construccin y de mantenimientode las ingentes infraestructuras y de prestacin de

los servicios pblicos. Documentos clave para enten-der la importancia de las ciudades en la bsqueda deun desarrollo equilibrado y sostenible del territorioson la Estrategia Territorial Europea, la Estrate-gia Europea de Desarrollo Sostenible, la Estrategia

Temtica Europea de Medio Ambiente Urbano, ola Agenda Territorial de la Unin Europea. Ms re-cientemente la Carta de Leipzig sobre la Ciudad Eu-ropea Sostenible, aprobada en la Reunin Informalde Ministros de Desarrollo Urbano y Cohesin Te-rritorial celebrada en Leipzig en 2007, supuso otropaso adelante al plantear dos objetivos concretos: lanecesidad de incluir enfoques integrados en las po-lticas urbanas, y de prestar especial atencin a losbarrios desfavorecidos, apostando nuevamente pordesarrollar polticas integradas y verdaderamentemultisectoriales, mediante la coordinacin horizon-

tal y vertical, la creacin de espacios pblicos decalidad, la modernizacin de las redes de infraes-tructuras, la mejora de la eficiencia energtica, lainnovacin preactiva y las polticas educativas, elfomento del trasporte urbano eficiente y asequible,etc.

En Espaa, durante el perodo de auge inmo-biliario prim el desarrollo urbano disperso, frenteal de carcter compacto, con muchos metros cbi-cos de edificacin sobre antiguos cinturones verdesy reas residenciales o de servicio con escasa den-sidad. Al lado de estos nuevos desarrollos se sitafrecuentemente la realidad de un espacio periurbanoen el que existen piezas de ciudad que se alojan enpuntos alejados, atrados por los grandes ejes delviario, en operaciones muchas veces ajenas a lo quecabe entender como un planeamiento territorial in-tegrado, porque este fenmeno de la urbanizacindispersa separa piezas y funciones urbanas que slose conectan mediante medios de transporte motori-zados, desentendindose de la conservacin y mejorade la ciudad, y de sta como un verdadero proyectode vida colectivo.

La construccin es una actividad muy exigenteen energa y materiales con una gran incidencia te-

rritorial y medioambiental, directa e indirecta. Ade-ms, los modelos de desarrollo territorial, urbano yconstructivo difuso, con su estilo de vida asocia-do, resultan ser mucho ms exigentes en recursosy ms prdigos en residuos y en daos ecolgico-ambientales.

Las preocupaciones ecolgicas han de trascenderlos meros problemas de contaminacin y de protec-cin de especies y de espacios, para ocuparse delpropio metabolismo de la economa y del deterio-ro territorial que ocasiona la evolucin en curso delos sistemas urbanos. La calidad de vida es el inters

que, en suma, se halla en juego. En lo que conciernea los sistemas urbanos tampoco cabe apelar simple-mente al urbanismo ecolgico, o a la construccin


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bioclimtica. Uno de los graves problemas de nues-tro pas consiste en resolver la gestin de un patri-monio inmobiliario, en muchos casos de baja cali-dad, ineficientemente utilizado, y bastante sobredi-mensionado. Y ah es dnde las polticas y planes

de rehabilitacin, reutilizacin y mejora de dichopatrimonio cobran una relevancia fundamental.

1.4. La rehabilitacin y larenovacin urbana

En Espaa, el negocio inmobiliario ha deriva-do fundamentalmente de explotar la multiplicacinque se opera en el valor de los terrenos al hacer-los urbanizables. Al buscar las plusvalas derivadasde la reclasificacin y recalificacin de los terrenos,la promocin inmobiliaria ha favorecido mucho ms

la construccin nueva, que la conservacin del pa-trimonio construido.De ah que la rehabilitacin y readaptacin del

patrimonio inmobiliario en suelo y edificaciones ad-quiera una gran importancia, y de ah tambin queeste objetivo se haya convertido en una de las msimportantes prioridades del Ministerio de Vivienda,desde su creacin en el ao 2004.

La apuesta por la rehabilitacin y la renovacinde la ciudad ya existente, frente a la construccin denueva ciudad constituye un reto fundamental de lassociedades actuales. Es importante establecer mar-cos institucionales y poner en prctica nuevas pol-ticas que eviten cometer los mismos errores del pa-sado. No slo es preciso propiciar la rehabilitacinfrente a la construccin nueva, sino tambin una ar-quitectura ms acorde con el entorno y el clima dellugar frente al estilo universal imperante, la renta-bilizacin a travs de las rentas y no de las plus-valas, y el ahorro energtico frente al despilfarrode los recursos. Sera imprescindible evitar tambinque la rehabilitacin, cuando se aborde, tienda aimitar las formas y patrones de la ciudad de nuevaconstruccin, que habitualmente se desarrolla segre-gando barrios o convirtindolos en monocultivos de

determinadas clases sociales.Esta difcil eleccin se ha ido postergando en Es-

paa porque el cambio de modelo amenazaba conhundir la prosperidad del sistema durante los mo-mentos de mayor expansin del mismo y, con ello,los negocios inmobiliarios y el propio pulso de laactividad econmica. Pese a todo, y haciendo fren-te a este contexto, la Ley de Suelo 8/2007 encarla necesaria reforma, explicando su Exposicin deMotivos que era imprescindible adoptar un nuevomodelo en el que se ponderase el valor ambientaldel suelo rural, que la clasificacin del suelo, lejos

de ser indiscriminada, respondiese a una eleccinresponsable de aqul que es realmente necesario pa-ra atender las necesidades econmicas y sociales,

y, en relacin con el suelo urbano, es decir, con laciudad ya hecha, que se preservase su valor am-biental, como creacin cultural colectiva que es ob-

jeto de una permanente recreacin, y se favoreciesesu rehabilitacin y el fomento de su uso.

As las cosas, en lo que concierne al tema cru-cial de la planificacin territorial y urbanstica, espreciso insistir en la necesidad de contar con instru-mentos capaces de gestionar el patrimonio en sueloe inmuebles como stocksen rgimen de escasez, im-pidiendo el desarrollo urbano indiscriminado de losmismos, que conlleva la destruccin de los valoresnaturales y constructivos preexistentes

La transformacin del suelo para urbanizaciny construccin no slo debe quedar supeditada ala existencia de esas necesidades o demandas ine-quvocas que lo justifiquen, sino tambin al mante-

nimiento de ciertas calidades del territorio en s, yde los propios inmuebles, y al logro de formas deordenacin que se estimen deseables, tal y como de-manda la Ley de Suelo estatal. La limitacin delpropio territorio, con sus calidades, es un dato in-cuestionable, por lo que es preciso cerrar el paso aeste tipo de desarrollo sin cortapisas, que se revelaa la vez imposible y no deseable.

La puesta en marcha de este proceso exige re-plantear sobre nuevas bases la entera planificacin,no slo del conjunto de la superficie geogrfica mu-nicipal, sino tambin de la regional y su insercin enplanteamientos o estrategias territoriales ms am-plias (estatales y europeas). Pues debe de quedarbien clara la imposibilidad de solucionar los pro-blemas relacionados con la sostenibilidad global alnivel meramente urbano y municipal, as como lasincoherencias que plantea la pretensin de desarro-llar el planeamiento solamente a esta escala.

El declive demogrfico que acusa nuestro pas (alque se une el desplome del saldo migratorio a raz dela reciente crisis) ofrece una oportunidad sin prece-dentes para superar el dogma del crecimiento sobreel que se ha venido asentando hasta el momento elurbanismo, la construccin y el negocio inmobiliario

en Espaa.Los cambios iniciados por medio de la legislacin

de suelo deberan servir de base a la superacin delmito del crecimiento de la construccin y la urba-nizacin como algo natural y deseable. Pero estecambio de ptica requiere tambin dar un giro im-portante a la poltica de vivienda y a los instrumen-tos econmico-financieros vinculados a ella. En estalnea, cabe destacar tambin la va iniciada por elMinisterio de Vivienda con la aprobacin del Plande Vivienda y Rehabilitacin para el perodo 20092012. No es una casualidad que, por primera vez

en la historia de estos Planes, su ttulo incluya eltrmino especfico de la rehabilitacin, y se hayanincorporado al mismo los objetivos de sostenibili-


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8 Introduccin

dad en las reas de Rehabilitacin Integral (ARIs)y en las reas de Renovacin Urbana (ARUs).

A todo este cambio de modelo territorial y ur-bano es al que trata de contribuir el presente infor-me.


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2. Planteamiento general

La principal tarea del planeamiento consiste engestionar, en rgimen de escasez y en beneficio detoda la colectividad, dos stockspatrimoniales deprimer orden: el de suelo y el del patrimonio cons-truido. Ambos configuran a su vez el territorio, consus ecosistemas y paisajes ms o menos ruralizados,urbanizados o intervenidos, y el medio urbano, consus infraestructuras y servidumbres anexas.

Tambin el objetivo de la sostenibilidad ecol-gica exige, en primer lugar y sobre todo, gestionar

juiciosamente en rgimen de escasez los dos stocksmencionados, para atender las necesidades de la po-blacin teniendo bien en cuenta las vocaciones delterritorio, a fin de conservar e incluso enriquecer esepatrimonio cultural que sintetizan los ecosistemas ypaisajes rurales y urbanos.

A la vista de lo anterior, el principal reto inme-diato desde el ngulo de la sostenibilidad y de lahabitabilidad urbanas no estriba tanto en mejorarla calidad de la construccin y el urbanismo nuevos(que se da por sentado) como, sobre todo, en gestio-nar la ciudad y el patrimonio construido, rehabili-

tndolos y reconvirtindolos sobre nuevas bases, so-bre todo en pases como en el nuestro, en el que par-timos de un patrimonio inmobiliario sobredimensio-nado, y en muchos casos de dudosa calidad urbans-tica y constructiva.

Desde el punto de vista territorial el principalreto a corto y medio plazo apunta a reorientar lasgrandes bolsas de suelo ya comprometido, que enmuchos casos supera varias veces a las del suelo yaconstruido, y a reorganizar las superficies de aprove-chamientos agrarios y paisajes que se ven presiona-das por potenciales expectativas de recalificacin.

El objetivo primordial exige pues, pasar a unsegundo plano la ocupacin expansiva del suelo, yprimar la reutilizacin y rehabilitacin del patrimo-nio construido y del entorno urbano y periurbanodegradado. Todo ello, adems, con los menores da-os econmicos, sociales y ecolgicos posibles.

La actual crisis econmica se erige en un mo-mento propicio para volver a rentabilizar el patri-monio construido mediante rentas (de alquileres), yno mediante plusvalas (de ventas). El nuevo con-texto normativo del suelo y del territorio contribu-ye a estos objetivos, al igual que la creacin de un

sistema de informacin urbana que puede resultarun instrumento eficaz para permitir el diagnsticoy el seguimiento integrado de las calidades y usos

del territorio y la edificacin, as como del funcio-namiento y las servidumbres de la ciudad y de losproblemas de sus habitantes.

Como ya se viene reconociendo por las diferentesiniciativas en curso (como el Sistema de InformacinUrbana, laRed de Iniciativas Urbanas y otros) lasimple informacin sobre los desarrollos urbansti-cos previstos en el conjunto del territorio, constituyeel primer paso para desactivar previsiones de creci-miento que rayen en el absurdo: puede ser un sinsen-tido que un municipio prevea desarrollos que mul-tipliquen varias veces su parque de viviendas hastacolmatar de edificios e infraestructuras su territorio,pero resulta todava uno mayor que todos los mu-nicipios y regiones lo hagan a la vez. De ah que laconsideracin agregada de posibles previsiones des-mesuradas pueda ser el primer paso para evidenciarla necesidad de recortarlas consensuadamente. stees el inicio, por tanto, de una poltica que puedepermitir coordinar y homogeneizar la informacinque los municipios recaban sobre las afecciones ur-bansticas del territorio en el planeamiento, junto

con la informacin sobre la ocupacin efectiva delpropio territorio.

Parece prioritario unificar criterios y recabar consolvencia este tipo de informacin. Adems han deconocerse bien, no solo las calidades y usos agrariosu otros del territorio no ocupado, sino tambin lanaturaleza de los espacios y ecosistemas cuya des-truccin representa a menudo una prdida patri-monial irrecuperable, que no aparece registrada enla contabilidad econmica habitual. La informacinsobre los umbrales a partir de los cuales la explota-cin o deterioro de los recursos naturales desemboca

en prdidas irreversibles, es fundamental para esta-blecer la capacidad de carga del territorio y regularlos usos atendiendo al principio de precaucin.

De otra parte, la jerarqua de criterios llama-dos a regular la ordenacin y usos del territorio,no puede ser slo tributaria de los intereses parti-culares de propietarios y promotores, y del apoyocasi en exclusiva de criterios tcnico-cientficos. Elmosaico de calidades y usos del territorio y sus va-lores patrimoniales a preservar ha de concretarse(junto a los instrumentos de gestin) con el apo-yo consensuado de la poblacin a todos los niveles.

Lograr este consenso requiere promover procesos departicipacin e informacin transparente sobre losposibles escenarios territoriales, hasta definir prio-
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10 Planteamiento general

ridades y objetivos de conservacin e instrumentosde gestin ampliamente consensuados. Este consen-so democrtico, amplio y transparente, que difierede aquel otro habitualmente elitista y reservado, yacasi tradicional en nuestro urbanismo, debe ser un

objetivo fundamental para la nueva disciplina delterritorio y del urbanismo que se demanda.

La distribucin competencial aprobada en laConstitucin y contenida en los Estatutos de Auto-noma, ha dado lugar a un intrincado laberinto le-gislativo en la materia, con el que ha de contar cual-quier poltica que quiera ofrecer propuestas viables.De ah que el presente documento desbroce dicholaberinto como primer paso para poder evaluarlo ytratar de aportar propuestas de reconduccin, en sucaso. Como ms adelante se analizar, el actual pa-norama legislativo ofrece grandes disparidades y por

otro lado, presenta algunas carencias, problemas ylimitaciones, desde los ngulos de la sostenibilidady de la habitabilidad. Sin embargo, esto probable-mente no sea suficiente para atender a las transfor-maciones ms profundas que necesita el cambio demodelo urbano-territorial pendiente. El cambio vams all del panorama legislativo vigente y exigeevaluar el divorcio que, con frecuencia, se observaentre legislacin y realidad, que relega a aqulla afunciones meramente ceremoniales, mientras se dejaque la realidad siga por otros derroteros.

A la luz de lo anterior cabe destacar, que el cam-bio de modelo urbano- territorial que habra queacometer no solo afecta al planeamiento, sino a ca-si todas las polticas y reas de competencias queen l confluyen. Estas van desde las polticas pre-supuestarias y tributarias, o las de sanidad, educa-cin, empleo y cohesin social, hasta las intervencio-nes edificatorias de las distintas Administraciones.Se precisa pues, una poltica ambiciosa que enjuiciey apoye la conservacin, reutilizacin, demolicino sustitucin del patrimonio construido atendien-do a las necesidades sociales de la poblacin y a laadaptacin de los edificios, infraestructuras y entor-nos al clima, a su comportamiento ecolgico y a su

valor cultural. Una poltica que articule y relacio-ne la amplia diversidad de funciones y actividadesque confluyen en los tejidos urbanos, en los que laproximidad y la habitabilidad reduzca las necesida-des de movilidad. Que reinvente con nuevos criterios

bioclimticos el uso de los materiales del lugar quevena haciendo la arquitectura verncula. Una po-ltica que, en contra de lo que ha venido pasando,apoye la funcin utilitaria de la vivienda en vez desu papel como inversin financiero-suntuaria. Una

poltica que apoye la mayor flexibilidad y eficienciaen el uso del parque de viviendas, que potencie elalquiler como un medio de rentabilizar la propie-dad, ms acorde con un uso ms funcional y menosespeculativo de dicho parque, y tambin la vivien-da social de promocin pblica frente al predominioactual de la vivienda libre. Un rgimen fiscal de losayuntamientos que no haga depender su financia-cin, en una cuanta tan importante, de los actoscon trascendencia urbanstica (bien sea impositiva,bien meramente unida a recalificaciones y plusva-las ligadas al aumento del volumen ya construido).

Y una poltica fiscal que, a diferencia de la actual,penalice las plusvalas derivadas de las compraven-tas especulativas y privilegie los ingresos derivadosde los alquileres. Todo ello redundara inequvoca-mente a favor de una mayor sostenibilidad de lossistemas urbanos.

El Estado ostenta importantes competenciastransversales que le permiten incidir en todas es-tas polticas, incluidas las de suelo y vivienda. Peroel cambio de modelo solo se puede abordar desde elprevio compromiso integrador de todos los nivelesde gobierno, con la implicacin de todos los acto-res sociales y agentes afectados, en especial, con elsector inmobiliario, y con la participacin de los ciu-dadanos, sobre la base del mayor consenso posible.

Estos cambios no sern posibles sin la voluntadefectiva de las Administraciones locales, regionalesy estatal responsables de acometer la transicin ha-cia este nuevo modelo. La aplicacin juiciosa de losinstrumentos de todo tipo existentes, o de cuales-quiera nuevos que avancen en el desarrollo de losobjetivos de sostenibilidad formaran parte funda-mental de la estrategia de transicin y el protocolode mnimos indicados.

Ms adelante se analizan, de forma ms concreta

y siguiendo la metodologa que se expone a conti-nuacin, los elementos que podran dar forma a lasideas anteriormente mencionadas y que son el re-sultado del trabajo realizado por el equipo que haelaborado este informe.


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3. Metodologa

Un libro blanco sobre la sostenibilidaden elpla-neamiento urbanstico espaolse enfrenta a dos di-ficultades de partida: la indeterminacin del primerelemento y la extrema complejidad del segundo. Lametodologa habitual para la elaboracin de un li-bro blanco se basa en la consulta a un grupo deexpertos sobre el tema a tratar, pero en este casose ha considerado necesario, adems, definir y aco-tar mnimamente el objeto de estudio como nicomedio para poder contextualizar e interpretar lasaportaciones.

3.1. Sostenibilidad vs.insostenibilidad

El discurso de la sostenibilidad est de moda yla razn de ello probablemente haya que buscarla enuna sensacin general, entre el pblico y entre lostcnicos y los responsables polticos, de que ciertasdisfunciones ambientales y sociales, lejos de reducir-se con el desarrollo econmico, se han visto inten-sificadas. Sin embargo, una vez que se supera estenivel mnimo de sensaciones, desaparece cualquieratisbo de consenso: no existe acuerdo sobre las cau-sas, ni sobre las soluciones a adoptar para superarestas disfunciones; de hecho, incluso falta un acuer-do sobre el autntico alcance o la gravedad de lossntomas. El resultado es que se han adoptado unaserie de expresiones, como desarrollo sostenible osostenibilidad, que pretenden albergar la solucina todos los problemas sin que en la mayora de loscasos lleguen a definirse sus contenidos sustantivos.

De este libro blanco se espera, en su parte ana-ltica, un mnimo anlisis de esas disfunciones en

lo que atae al planeamiento urbanstico, mientrasque en su parte propositiva habr necesariamentede perfilar, al menos a grandes rasgos, unas estrate-gias de actuacin. Llevar a cabo esta tarea sin defi-nir previamente qu entendemos por sostenibilidad,puede parecer temerario, pero en realidad es la op-cin ms slida. En la medida en que se identificalasostenibilidadcon la solucin, resulta mucho msadecuado y conveniente comenzar por describir ycaracterizar el problema, esto es, la insostenibilidadactual, para pasar posteriormente a buscar solucio-nes que, todo indica, debern tener una dimensin

poltica ms all del alcance de este documento.La descripcin y caracterizacin de la insoste-nibilidad de las actuales ciudades, en Espaa y en

el mundo, es una tema protagonista en la investi-gacin urbanstica reciente y ya ha sido expuestobrevemente en el captulo introductorio. Desde elpunto de vista metodolgico, vamos a centrarnos enanalizar (descomponer) los diversos aspectos de di-cha insostenibilidad para evaluar cada uno de ellospor separado. No queremos insinuar con este plan-teamiento que sea conveniente un enfoque sectorialpara afrontar la insostenibilidad urbana; por el con-trario, se trata de una forma de desenmascarar losenfoques sectoriales desconectados entre s que hanpredominado hasta ahora y que ser preciso coordi-nar para llegar a la respuesta integrada que deman-da un problema tan complejo. De hecho, el objetivoes plantear una estructura general, un sistema, enel que se inserten todos los aspectos particulares yque ofrezca una visin de todos los mbitos en quees preciso actuar, de forma coordinada, para reducirla insostenibilidad urbana.

Antes de continuar, se hace necesario distinguirentre tres conceptos que suelen confundirse dentrodel paraguas de las polticas medioambientales:

lasostenibilidadtiene que ver con los costes am-bientales y sociales del metabolismo de la socie-dad y los lmites admisibles por el planeta y porla propia sociedad;

la calidad o higiene ambientalatae a las condi-ciones del entorno inmediato en que se desarrollala vida humana y que inciden en la salud de laspersonas (el medio ambiente del que habla, porejemplo, la Constitucin Espaola de 1978);

la proteccin de espacios naturalesse refiere a la

conservacin de aquellos elementos que, por moti-vos de sostenibilidad, higiene ambiental u otros,se preservan de determinados usos que puedencausar su deterioro.

La principal diferencia entre la higiene am-biental y la sostenibilidad reside en la localizaciny el alcance de los impactos ambientales; mientrasque la primera se preocupa fundamentalmente delos impactos concretos y localizados (la contamina-cin) que puedan afectar a la salud de las personas,la segunda asume que cualquier impacto, prximo o

lejano, que incida en la capacidad regenerativa de labiosfera afectar a medio o largo plazo al bienestarde las personas. Esta diferencia es fundamental ya


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12 Metodologa

que la estrategia medioambientalde los pases de-sarrollados en las ltimas dcadas ha consistido entrasladar las actividades ms contaminantes a lospases del tercer mundo, solucionando el problemainmediato de la higiene ambiental de sus ciudada-

nos, pero agravando probablemente la insostenibili-dad global. En este sentido, determinadas estrate-gias de higiene ambiental pueden tener unos costesambientales que no se contabilizan por su lejana enel tiempo o en el espacio.

Por su parte, la proteccin de espacios naturalesparece una estrategia adecuada para cualquiera delos dos objetivos anteriores, pero su eficacia depen-de en gran medida de los criterios aplicados paradelimitar dichas reas y para fijar las condicionesmnimas de conservacin. Cuando los criterios y losmedios empleados no son los adecuados, esta po-

ltica puede quedar en mera retrica verde, por loque resulta imprescindible que se inscriba en unaestrategia ms amplia de sostenibilidad y/o higieneambiental.

En lo que sigue vamos a centrarnos en estrate-gias, objetivos y medidas de sostenibilidad que gene-ralmente coincidirn, incorporarn o complementa-rn, pero tambin podran llegar a matizar o inclusocuestionar, diversas polticas de higiene ambiental ocriterios especficos de proteccin de espacios natu-rales.

Estrategias para reducir la insostenibilidadEn primer lugar, es preciso identificar los princi-

pales sntomas de la insostenibilidad actual, que sepodran enunciar esquemticamente de la siguientemanera:

Consumo de recursos por encima de su tasa dereposicin.Produccin de residuos por encima de la capaci-dad natural de reabsorcin.Procesos de exclusin econmica y social, asocia-dos al acceso diferencial a los recursos y a un me-

dio ambiente saludable.Distanciamiento de la poblacin de los procesosde toma de decisiones.

En cualquier caso, no podemos olvidar una cues-tin fundalmental, que todos estos sntomas es-tn ntimamente interrelacionados: el deterioro am-biental afecta fundamentalmente a los colectivos ex-cluidos (del crecimiento econmico y de los procesosde decisin poltica) a todas las escalas (local, na-cional e internacional).

Pueden plantearse diversas estrategias para

afrontar esta problemtica, pero siempre teniendoen cuenta que stas debern asumir una dimensinpoltica y dialctica que incorpore los intereses de

todos los afectados (la poblacin de un barrio, deuna ciudad o de un pas; la humanidad en su conjun-to) y que, al estar tan interrelacionadas las diversasfacetas del problema, no se pueden adoptar solucio-nes parciales y aisladas, bajo el riesgo de trasladar

los problemas de una esfera a otra. As pues, a pesarde su presentacin esquemtica, las siguientesestra-tegias de sostenibilidaddeben entenderse como unconjunto de lneas de actuacin que slo tienen sen-tido en la medida en que se desarrollen de formacoordinada:

Reducir el consumo de recursos naturales y laproduccin de residuos.Conservar, recuperar y regenerar el capital natu-ral (y construido).Reforzar y recuperar los espacios comunes de con-vivencia, reduciendo la segregacin social y eco-nmica.Fomentar la participacin ciudadana en los pro-cesos de toma de decisiones a todos los niveles.

Dentro de su abstraccin parece un sencillo ejer-cicio, pero como veremos a continuacin, la dificul-tad estriba en su traslacin a mbitos concretos deactuacin.

3.2. Aplicacin al planeamientourbanstico

Para aplicar las anteriores estrategias de soste-nibilidad en el planeamiento urbanstico hay quetener en cuenta, antes de nada, su mbito propiode actuacin: la ordenacin de un territorio concre-to (normalmente el trmino municipal) en relacincon unos usos concretos, los urbansticos o edifica-torios. Desde esta perspectiva, lo que puede hacer elplaneamiento es limitado, pero tambin puede teneruna proyeccin e incidencia importantes.

El planeamiento urbanstico define en la prcti-ca un modelo y una estructura de ciudad sobre laque posteriormente se instalan y desarrollan los dis-tintos usos urbanos. En este modelo, aspectos como

las tipologas edificatorias y su relacin con los espa-cios abiertos (viario, espacios de convivencia, zonasverdes, etc.), la distribucin de los distintos usos ysu convivencia o separacin (viviendas, equipamien-tos pblicos y privados, usos terciarios e industria-les, etc.), as como su mayor o menor concentracinen el espacio, pueden apoyar igual que dificultar de-terminados estilos de vida ms o menos sostenibles.Por supuesto, en una sociedad democrtica como lanuestra la decisin ltima la tendrn los ciudadanosparticulares, pero es labor de las administracionespblicas, tanto desde el planeamiento como desde

otros mbitos de su competencia, fomentar los h-bitos individuales ms beneficiosos para la colecti-vidad ofreciendo los incentivos y desincentivos ms


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apropiados para cada caso. As pues, se ponen enjuego una serie de elementos interrelacionados:

elterritorioo soporte fsico sobre el que funcionala ciudad y que ofrece un abanico de posibilidades

de uso;lasociedad, que hace un uso especfico del soportedel que dispone, incluyendo su modificacin;

y el metabolismo resultante, con su correspon-diente consumo de recursos y produccin de resi-duos.

El planeamiento urbanstico est encargado,pues, de conformar el soporte fsico de la ciudad,pero al hacerlo influye necesariamente en las otrasdos esferas. Es desde la conciencia de esta capa-cidad de influencia donde pueden integrarse en elplaneamiento las estrategias de sostenibilidad des-

critas arriba. El siguiente esquema recoge los dis-tintos mbitos de influencia del planeamiento y losobjetivos generales que deberan perseguirse en ca-da uno de ellos como aplicacin de las estrategiasde sostenibilidad:

1. Criterios de actuacin sobre el entorno de la

ciudad

Preservar, mantener y proteger el capital natural

2. Criterios de actuacin en el mbito urbano

Definir una estructura y un modelo urbano mssostenible

Fomentar un uso ms sostenible del patrimonioedificadoFomentar la diversidad, calidad y versatilidad delos espacios pblicos urbanosFavorecer el acceso a la naturaleza (zonas verdes)Mejorar la accesibilidad a los equipamientos

3. Criterios de actuacin en temas de

transporte

Reducir distanciasPotenciar los medios de transporte no motorizadosReducir el trfico motorizado privado,potenciando el transporte pblico

4. Criterios de actuacin en cuanto a recursos

Optimizar y reducir el consumo de energaOptimizar y reducir el consumo de agua

5. Criterios de actuacin en cuanto a residuos

Reducir los residuosGestionar los residuos para reducir su impacto

6. Criterios de actuacin en temas de cohesin

social

Favorecer la cohesin del tejido social e impedir laexclusinComplejizar el tejido social

7. Criterios de actuacin en temas de

gobernanza

Fomentar la transparencia administrativaFavorecer la formacin de los ciudadanos

Integrar la participacin en el planeamiento

Ntese que los dos primeros mbitos correspon-den con el territorio o soporte fsico de la ciudad;el transporte queda (debido a su doble naturaleza

de infraestructura y flujo) en una posicin interme-dia entre soporte y metabolismo; mientras que losdos ltimos entran en la esfera social desde dos en-foques distintos: la lucha contra la exclusin socialcomo parte del contenido del planeamiento, y el fo-mento de la participacin ciudadana como elementofundamental del planeamiento entendido como pro-cedimiento de gestin de lo pblico.

Desde luego este esquema mantiene an un altogrado de abstraccin. En realidad est incompleto,falta un tercer nivel donde se recopilan un conjun-to demedidas concretaspara alcanzar los objetivos

enunciados. El listado completo puede consultarseen el Anexo I. A modo de ejemplo, el primer bloquequedara como sigue:

Criterios de actuacin:

1. en el entorno de la ciudad

1.0 Preservar, mantener y protegerel capital natural

1.01 Preservar los ecosistemas existentes(naturales y artificiales).

1.02 Respetar e integrarse en el territorio.

1.03 Conectar las diversas zonas protegidas.

1.04 Respetar el paisaje.

1.05 Conservar el suelo (reducir el consumoy preservar su productividad).

1.06 Favorecer la produccin local.

El listado completo cuenta con 7 bloques o mbi-tos, 19 estrategias o criterios generales y 93 criteriosespecficos de actuacin. No pretende ser un lista-do exhaustivo de todas las medidas posibles parafavorecer un planeamiento urbanstico ms sosteni-ble, sino ms bien una estructura donde se puedanincorporar diversas medidas alternativas o comple-mentarias (recordemos que una de las premisas del

planeamiento es la adaptacin a las condiciones dellugar) y que stas puedan juzgarse y evaluarse enfuncin de su eficacia y su adecuacin a las estrate-gias globales de sostenibilidad. Del mismo modo, sucaracter jerrquico permite aproximarse al proble-ma desde distintos niveles de concreccin, poniendoen relacin polticas globales con medidas concre-tas.

En todo caso, este listado no surge de la nada.Aunque su estructura global s se ha diseado ex-presamente para la ocasin, la mayor parte de suselementos han sido recopilados de diversas guas y

manuales publicadas por diversas administracionespblicas e instituciones acadmicas, que se reseanen el Anexo III.


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14 Metodologa

Uso prctico del listado de criterios

Cada uno de los elementos del listado est re-dactado de forma que pueda reconvertirse de formadirecta en un cuestionario de evaluacin aplicable a

distintos tipos de documentos.Por ejemplo a partir del criterio 1.03, puedenplantearse las siguientes preguntas:

Tiene en cuenta la ley X la necesidad o conve-niencia deconectar las diversas zonas protegidas?

Regula el reglamento X los estndares mnimosparaconectar las diversas zonas protegidas?

Establece el plan X reservas especficas paraconectar las diversas zonas protegidas?

Ha incorporado el Informe de Impacto Am-biental del proyecto X medidas correctoras paraconectar las diversas zonas protegidas?

Como puede verse, cada documento, norma oplan tiene objetivos especficos a los que correspon-den diversos niveles de detalle, pero en todos ellospuede analizarse si ha sido incorporado o no, o si hasido desestimado razonadamente, un determinadocriterio de sostenibilidad. Del mismo modo, cuandose incluye uno de estos criterios en cualquier norma,plan o proyecto, la forma concreta en que se hacepuede juzgarse en relacin con el resto del listado:

si los objetivos generales van acompaados de me-didas concretas para llevarlos a cabo;

si las medidas concretas estn coordinadas entres y conectadas con una estrategia global;

si determinados aspectos o cuestiones sectorialesestn ms o menos desarrollados, o si entran encontradiccin entre s;

si determinados aspectos o cuestiones sectorialesestn simplemente ausentes.

Documentacin analizada

El resultado del planeamiento urbanstico, almenos en parte, seran las ciudades, pero los con-tenidos se distribuyen en diversos documentos queconstituyen el corpus del planeamiento: las normasde obligados cumplimiento (leyes, reglamentos, ins-trucciones tcnicas, etc.), recomendaciones (guas,manuales, etc.) y los planes y proyectos que desa-rrollan todo lo anterior y lo adaptan a los condicio-nantes especficos de cada caso concreto. Probable-mente la forma ms directa de analizar el planea-

miento fuese a travs de los planes (y de sus efectosen la realidad fsica), pero este planteamiento cho-ca con el enorme volumen de documentacin que

habra que analizar, incluso en el caso de analizaruna mnima muestra representativa (incluyendo ca-da uno de los mbitos administrativos, los distintosterritorios ecolgicos y los distintos tipos de ciudad,por su tamao, modelo urbanstico, etc.).

Otro enfoque posible, que es el llevado a cabo eneste caso, es analizar el marco en el que se desarro-lla el planeamiento, incluyendo tanto la normativa,que obliga a incorporar determinados contenidos oa aplicar determinados procedimientos en la redac-cin de los planes urbansticos, como las diversasguas y manuales tcnicos, que ofrecen recomenda-ciones ms flexibles, pero tambin una serie de ins-trumentos tcnicos ms sofisticados.

Marco normativo

Una actividad tan transdisciplinar como la or-

denacin del territorio, aunque slo se refiera a untrmino municipal y a los usos urbansticos, nece-sariamente se ve influida por multitud de normassectoriales que regulan las distintas polticas y ac-tividades con incidencia en el territorio. Esta nor-mativas sectoriales condicionan los contenidos delplaneamiento urbanstico, si no tanto como la nor-mativa especfica sobre ordenacin urbansta y te-rritorial, s desde luego de forma significativa. Encuanto a los procedimientos, la complejidad es simi-lar, ya que la redaccin y aprobacin de cualquierplan urbanstico es un proceso complejo en el queintervienen distintas administraciones y entidadesdelegadas por las mismas, todo ello para garanti-zar el cumplimiento de los requisitos exigibles desdetodos los sectores afectados por la ordenacin queregula el plan, as como la transparencia del pro-pio proceso. Por ltimo, hay que recordar que lascompetencias relativas a la ordenacin urbansticay territorial estn transferidas a las ComunidadesAutnomas, que han legislado ms o menos pro-fusamente, creando condiciones especficas para elplaneamiento urbanstico en sus respectivos territo-rios.

Todo lo anterior hace que la normativa que in-

fluye directa o indirectamente en el planeamientourbanstico en Espaa tenga un volumen conside-rable, diverso en cada Comunidad Autnoma. Paradefinir una muestra significativa y homognea de to-da esta normativa, se ha decidido analizar todas lasleyes y aquellos reglamentos resultado del desarrollode stas en los siguientes mbitos:

Ordenacin urbanstica.

Ordenacin del territorio.

Proteccin de espacios naturales.

Gestin de recursos naturales.

Medio ambiente y calidad ambiental.Evaluacin ambiental.


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Vivienda.Otras leyes que hacen referencia explcita a lasostenibilidad.

El Anexo II incluye el listado completo de las

leyes y reglamentos analizados. Con esta seleccinconsideramos que se cubre gran parte de la norma-tiva relevante, aunque quedan fuera algunas cues-tiones con indudable incidencia (tanto en el planea-miento como en la sostenibilidad), como es el casode la legislacin especfica sobre obras pblicas. Delcorpus seleccionado se ha analizado en detalle to-do su articulado, identificando todas aquellas par-tes que hacen referencia a alguno de los criteriosde sostenibilidaddefinidos en el apartado anterior.A partir de estos datos se ha podido evaluar la in-corporacin de cada uno de los criterios (generales

y especficos) a la distinta normativa, siendo espe-cialmente significativas la ausencias. Tambin se haincorporado al Anexo II una sntesis de los resulta-dos.

Guas y manuales

Las guas y manuales tienen una dimensin fun-damentalmente tcnica y pueden entrar en detallesy especificaciones en las que la normativa, por supropia naturaleza no puede ni debe entrar. En estesentido, hay una literatura relativamente abundan-te sobre la aplicacin de criterios de sostenibilidadal planeamiento urbanstico. Para este trabajo se

han seleccionado una serie de guas que tratan el te-ma con especial detalle como punto de partida paraelaborar nuestro propio listado de criterios. En el

Anexo III se ha elaborado un esquema que recogelos temas, criterios, objetivos e indicadores propues-tos por cada una de estas guas, para permitir sucomparacin con el listado de criterios empleado eneste trabajo.

Consulta a expertos

El anlisis documental, con todo su inters, s-lo muestra la parte terica, desde el punto de vistalegal y tcnico, del planeamiento urbanstico. Paracomplementar esta visin se ha recurrido a una seriede profesionales con larga experiencia en la prcticadel planeamiento. Se ha seleccionado a seis exper-tos, uno de elloscolectivo, con el criterio de reunir lamayor diversidad en cuanto a formacin acadmi-ca, experiencia profesional y mbito geogrfico de la

misma, incluyendo a urbanistas, no exclusivamentearquitectos, con experiencia profesional en diversasComunidades Autnomas. A cada uno de ellos seles pidi un informe, confidencial, donde deban ex-plicar cul es, desde su punto de vista, la situacinreal, en la prctica, del planeamiento urbanstico enEspaa, especialmente en relacin con el objetivo dela sostenibilidad. Estos informes se han tenido encuenta a la hora de la redaccin de este Libro Blan-co, pero sus planteamientos, que se han intentadorecoger en la medida de lo posible cuando existauna cierta coincidencia en determinados temas, notienen necesariamente porque coincidir con las con-

clusiones globales del trabajo ni con el anlisis dela situacin actual, responsabilidad exclusiva de susdirectores.


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4. El planeamiento urbanstico espaol

4.1. Origen de la descoordinacinactual y claves para mejorarla

Existen varias perspectivas que pueden ayudara explicar el estado del planeamiento urbanstico enEspaa. En primer lugar hay que subrayar el hechode que, en lo que concierne al planeamiento (y aotros muchos aspectos) no existe una situacin es-paola como tal, debido a la descentralizacin decompetencias. Desde la Constitucin de 1978 Espa-a, en realidad, est organizada en tres instancias:la estatal, la autonmica y la local. Las competen-cias legislativas se separan por campos y se repar-ten entre la administracin central y la autonmica.Y aunque la administracin local no tiene compe-tencias legislativas s tiene muchas competencias enmateria de gobierno y gestin.

En materia urbanstica y de ordenacin terri-torial, as como en vivienda, las competencias sonexclusivas de las Comunidades Autnomas, de ma-nera que el Estado no puede legislar en esta materia.De todas formas, en general, casi todos los instru-

mentos de planificacin de las Comunidades Aut-nomas se derivan de los creados en la Ley del Suelode 1956. Como se explicar ms adelante, el pla-neamiento territorial acta como marco casi siem-pre limitativo del planeamiento urbanstico que sebasa en la figura del plan general de ordenacin ur-bana, que es el que confiere derechos y deberes alpropietario concretando, por lo tanto, el derecho depropiedad. Este planeamiento general se desarrollaluego en otro tipo de planes supeditados a las de-terminaciones de los anteriores, completndolos ydefinindolos. El hecho de que las competencias, in-

cluso las legislativas, sean exclusivas de las diecisieteComunidades Autnomas obligara a que las reco-mendaciones en este campo fueran aprobadas portodas y cada una de ellas, lo cual es muy difcil, oa que se acordara la recuperacin de competenciaspor parte de la administracin central modificandolo establecido en la Constitucin, lo cual es todavams difcil.

Sin embargo en materia ambiental el Estado Es-paol tiene competencias legislativas de mnimos.Pero ms all de estos mnimos el resto de las com-petencias legislativas son de la Administracin auto-

nmica y casi todas las competencias ejecutivas sonde la administracin autonmica y de la local. Estoquiere decir que se podra abordar la coordinacin

del planeamiento urbanstico a partir de este campotemtico (la sostenibilidad), como se ha hecho, porejemplo, con la legislacin sobre impacto ambiental.Es decir, que se podran establecer unas obligacio-nes bsicas de planeamiento en materia ambientalaprobadas por las Cortes, que las Comunidades Au-tnomas desarrollaran para adaptarlas a sus pecu-liaridades climticas, culturales y territoriales. Esparticularmente importante este enfoque ante la im-posibilidad de abordar el problema a partir del pro-pio campo del urbanismo y la ordenacin del terri-torio como se explica a continuacin, a no ser quese modifique el marco regulador establecido en laConstitucin.

La actual descentralizacin de las competenciasen materia de urbanismo debera servir para adap-tarlo a las muy diferentes culturas, climas y terri-torios del Estado Espaol. Los problemas de asen-tamientos, construccin y ambientales de un habi-tante del Principado de Asturias, son muy distintosa los de otro habitante de la Comunidad extremeaque, a su vez lo son de los catalanes, de los madri-

leos o de los valencianos. No se puede, por tanto,hablar de una situacin ms o menos unitaria, ni enlos problemas, ni en las respuestas.

Es bien conocida la diversidad cultural, con cua-tro lenguas oficiales (castellano, cataln, vasco y ga-llego). Pero habra que referirse tambin a nuestradiversidad climtica y territorial. Por ejemplo, des-de el punto de vista del rgimen hidrolgico existendos pases muy diferentes: la Espaa hmeda corres-pondiente geogrficamente al norte y al noroeste,con clima templado y abundantes precipitaciones,y la Espaa seca, sometida a un clima mediterr-

neo ms o menos rido.Pero esta diversidad y estos contrastes no son

solo hdricos y climticos, sino que afectan a otrosmuchos aspectos del medio fsico, hasta el puntode hacer de la diversidad una caracterstica fun-damental de los recursos naturales espaoles. Enefecto, la diversidad litolgica, geomorfolgica, desuelos y climas del territorio espaol da lugar a unavariedad de ambientes que ha venido albergandouna gama de especies, ecosistemas y paisajes muysuperior a la existente en los pases europeos msseptentrionales. A esta variedad de ambientes y pai-

sajes ha correspondido tambin una variada arqui-tectura verncula, adaptada e incorporada a ellos.Esta arquitectura verncula casi ha desaparecido,


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18 El planeamiento urbanstico espaol

diezmada por el abandono, la demolicin y la rui-na y despreciada por la unificacin de las tipologasconstructivas que han venido acompaando a losdistintos booms inmobiliarios. Existen razones am-bientales de peso para justificar que el nuevo planea-

miento respete, restaure y renueve los restos todavapresentes de esta arquitectura verncula, o los rein-vente en nombre de la moderna arquitectura biocli-mtica, para atender a la enorme estacionalidad ygradiente de temperaturas propios del territorio pe-ninsular, que se ampla todava ms con la inclusinde los territorios insulares. En la Espaa hmeda ytemplada las recomendaciones sobre orientaciones,disposicin del hbitat, etc., son claras y relativa-mente fciles de ver. Sin embargo, el interior de laPennsula tiene un clima muy duro y extremo, coninviernos glidos y veranos clidos, que pone a prue-

ba los intentos de disear para el fro o el calor. Ypor ltimo, la costa mediterrnea, con reas muyimportantes en proceso de desertificacin, presentaun clima templado en invierno y muy caluroso enverano. Adems habra que decir que los materia-les menos tradicionales como el hormign o el acerotienen una huella de carbono muy elevada frente aotros vernculos como la piedra, la madera, el tapialo el adobe.

Con mayor motivo existen razones ambientalesde peso para gestionar el stock de suelo en rgimende escasez, a fin de adaptar los usos a las voca-ciones del territorio, a sus ecosistemas y paisajes ypara conservarlos e incluso mejorarlos. Como tam-bin existen esas razones para gestionar en rgimende escasez la gran cantidad de edificaciones e in-fraestructuras existente, con vistas a promover suuso eficiente. Para facilitar todo esto habra que es-tablecer, como se apunt en el captulo inicial, unprotocolo de mnimos que siente las bases necesariaspara reorientar el planeamiento urbano y territorialen favor de la sostenibilidad y de la habitabilidad.

Por ltimo, aunque este Libro Blanco se centreen el urbanismo y la ordenacin del territorio, hayque advertir que no cabe esperar que esta situacin

cambie en favor de la sostenibilidad y la habitabi-lidad si no se reorienta a su favor y de una formadecidida la poltica global del Estado. Una vez ex-puestas las muy limitadas posibilidades que ofreceel marco legal vigente para que la administracincentral coordine las polticas en materia de urba-nismo y ordenacin territorial, parece claro que lareconversin del modelo urbanstico en el sentidoindicado no podr producirse sin un acuerdo firmede Estado que trate de promoverlo con el apoyo detodos los departamentos ministeriales y de todos lossectores. Como se ha apuntado en la introduccin,

habra que armar para ello una estrategia de transi-cinen favor de la sostenibilidad y la habitabilidady un protocolo de mnimos, cuya elaboracin escapa

al propsito ms limitado de este informe, centradoen el planeamiento urbanstico. Conviene precisar,no obstante, que entre los instrumentos a los que hade de recurrir la mencionadaestrategia, destacan laspolticas tributarias y presupuestarias, que deberan

de condicionar la fiscalidad y la financiacin pbli-ca al cumplimiento delprotocolo de mnimospor lasadministraciones implicadas, supliendo as la inca-pacidad legislativa de la administracin central enlo relativo al urbanismo y al territorio.

4.2. Caractersticas

Ya se han indicado en el apartado anterior loselementos bsicos del planeamiento en Espaa. Loms importante es el hecho de que las competenciasen materia de vivienda, urbanismo y ordenacin delterritorio, son exclusivas de las Comunidades Aut-nomas. Esto hace que la Administracin Central nopueda intervenir, ejecutar o legislar en estas mate-rias.

Sin embargo, y como tambin se ha indicado,las diferencias en el sistema de planeamiento entreComunidades Autnomas no son demasiado impor-tantes. Y no lo son porque existe una tradicin muyfuerte desde la Ley del Suelo de 1956, y una cultu-ra del urbanismo y el planeamiento incluso anterior(desde la Ley del Rgimen Local de 1926) que leimprimen un carcter muy acusado. Podemos, por

tanto, hablar de los elementos comunes refirindo-nos en cada caso concreto a los hechos diferenciales.Algunas de estas caractersticas comunes son las si-guientes:

Un sistema de planeamiento jerrquico

En la antigua Ley de 1956 los planes iban encascada desde el Plan Nacional (que nunca lleg arealizarse ni, por supuesto, a aprobarse) hasta elproyecto de urbanizacin que era el ltimo escalndel planeamiento en el que se defina la obra con-

creta con planos de ejecucin. Cada figura de pla-neamiento tena que respetar a la inmediatamentesuperior. De forma que cada plan situado en un es-caln inferior se cea estrictamente a lo que decael superior. Tan slo haba una figura que rompaeste esquema que era la del Plan Especial. Este mo-delo se sigue repitiendo en todas y cada una de lasComunidades Autnomas con mayor o menor inten-sidad, con la diferencia de que ahora la figura de re-ferencia no es la del Plan Nacional, sino la del PlanTerritorial que abarca la totalidad de la ComunidadAutnoma. Hay que decir, sin embargo, que existen

muy pocas Autonomas que tengan aprobado (en lamayor parte de los casos ni han hecho intento deredactarlo) un plan de estas caractersticas.


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El planeamiento determina el contenido delderecho de propiedad

Esta premisa se ha ido elaborando a lo largo deltiempo desde la Ley del Suelo de 1956 hasta llegar a

su depuracin mxima en la Ley del Suelo de 1992que, a pesar de haber sido derogada en ms de susdos tercios por el Tribunal Constitucional, ha esta-do vigente durante bastante aos. Esta cuestin esimportante, porque el estatuto del derecho de pro-piedad del suelo s es competencia del Estado. Deforma que la actual Ley del Suelo se refiere slo aeste estatuto de propiedad y rgimen de valoracindel suelo. Este es otro de los pocos lugares en losque el Estado central todava tiene una cierta capa-cidad de actuacin. De cualquier forma, esta doc-trina que atribuye al planeamiento la capacidad de

determinar el contenido del derecho de propiedad(quedando vaco este contenido en tanto no lo hagay, por tanto, no dando lugar a indemnizacin si esnulo) ha sido acogida tambin de forma unnimepor todas las Comunidades Autnomas.

Tradicionalmente las sucesivas Leyes del Suelodividan la totalidad del territorio nacional en trestipos: el suelo urbano, el suelo urbanizable (de re-serva urbana en la Ley de 1956) y en suelo no ur-banizable (rstico en la Ley de 1956). Con estas de-nominaciones u otras parecidas, los diferentes pla-nes de las Comunidades Autnomas han clasificadosus territorios. En la Ley del Suelo estatal de 1998el suelo urbano era el que tenia condiciones paraser edificado, bien por contar con los servicios quelo hacan urbano (agua, electricidad, alcantarillado,acceso rodado, etc.) o porque se iban construyen-do a la vez. El no urbanizable era el que contabacon condiciones objetivas (que se sealaban espe-cficamente en la ley) para ser protegido de la ur-banizacin. Y el urbanizable era el resto. Hay quehacer notar que, entre las condiciones objetivas nose encontraban, hasta la ltima reforma, las de con-seguir una mayor sostenibilidad o la de hacer unaestructura coherente y compacta. As como en las

leyes anteriores el suelo residual era el rstico o nourbanizable, la del 98 determina que todo el territo-rio espaol era susceptible de ser urbanizado excep-tuando aquellas partes del mismo que expresamentefiguraban en la ley.

Esta situacin se endureci todava ms con elReal Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, de MedidasUrgentes de Liberalizacin en el Sector Inmobilia-rio y Transportes que eliminaba la posibilidad deque el plan clasificara como suelos no urbanizablesaqullos otros que considere inadecuados para undesarrollo urbano al suprimir esta frase concreta

del articulado. A partir de ese momento si un pla-nificador quera hacer una ciudad compacta por-que entenda que era ms sostenible y el trmino

municipal no tena valores paisajsticos, histricos,arqueolgicos, cientficos, ambientales o culturales,agrcolas, forestales o ganaderos, no lo poda hacer ytena que declarar como urbanizable la totalidad deltermino municipal ya que, de lo contrario, cualquier

particular podra recurrir el plan ante los Tribuna-les.

La consecuencia era que el planificador y las au-toridades que aprobaban los planes, aunque no qui-sieran, se vean obligados a declarar buena parte delterritorio como suelo urbanizable con lo que un pro-motor podra edificar si lo consideraba oportuno a15, 20 7 kilmetros del pueblo o ciudad, produ-cindose una dispersinlegalpor el territorio total-mente desafortunada, tanto desde el punto de vistade la sostenibilidad, como de la proteccin del me-dio natural o de la eficiencia del sistema territorial

y urbanstico.Esta situacin ha variado sustancialmente en laactual Ley en la que se elimina la clasificacin delsuelo. En realidad, la reforma del 2007 (y el Tex-to Refundido de esta reforma que se hizo un aodespus) introduce novedades muy importantes enel sentido de iniciar un camino hacia un sistemams sostenible. Una vez ms, la distribucin compe-tencial ha hecho que el Estado se haya encontradoimposibilitado para profundizar en todas aquellascuestiones relativas al planeamiento que son el ob-

jeto de este informe, aunque s lo ha hecho en laregulacin del derecho de propiedad del suelo. Decualquier forma contina la situacin mediante lacual el planeamiento urbanstico determina el con-tenido del derecho de propiedad del suelo.

El planeamiento municipal es la base de losplanes urbansticos

La larga tradicin en el planeamiento de nues-tro pas apunta que el mbito del plan de urbanis-mo es el trmino municipal. Con el nombre de PlanGeneral u otro parecido el plan de mbito munici-pal es el que prefigura los usos, las intensidades de

uso, las protecciones, disea el sistema de comuni-caciones, etc. en el mbito de todo el trmino mu-nicipal. Era tambin el que clasificaba el suelo enurbano, urbanizable y no urbanizable. El plan es,por lo tanto, de gran importancia desde el punto devista urbanstico. Lo que sean las reas urbanizadasen el futuro, el destino del suelo, viene determina-do en este plan. Dado que en una gran parte delos casos, no existe planeamiento territorial que loenmarque o coordine, el plan municipal se constitu-ye en muchos lugares como la nica referencia delplaneamiento. Se producen as situaciones tan ab-

surdas como la del termino municipal de Madrid yel de todos los municipios que lo rodean, cada unohaciendo su propio plan sin tomar en consideracin


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nada de lo que hagan los municipios limtrofes. Y,adems, sin ningn tipo de limitacin ni cortapisa,ms que la resistencia que pueda oponer la plani-ficacin sectorial (como, por ejemplo, los planes detransportes e infraestructuras, o de ordenacin de

recursos naturales). Este es otro de los graves pro-blemas, desde el punto de la planificacin sosteni-ble, que presenta el panorama de la planificacin enEspaa.

El planeamiento urbanstico comoplaneamiento de ensanche

Ya desde los primeros planes y leyes de ensancheel inters del planificador espaol se centraba en laextensin de la ciudad, de forma que nunca se hancreado instrumentos que verdaderamente sirvieran

para intervenir en el interior de los cascos, en la ciu-dad consolidada. Esta carencia se ha agudizado, sicabe, todava ms en el momento actual. Puede de-cirse que la nica ley que contemplaba instrumentosde intervencin en el interior de la ciudad consoli-dada fue la Ley del Suelo de 1992. Pero dicha leyfue declarada inconstitucional precisamente en to-dos los instrumentos que se referan al planeamien-to, y ninguna de las comunidades autnomas losrecuper. Prefirieron volver al Texto Refundido de1976 mucho ms sencillo, pero infinitamente inferiordesde el punto de vista tcnico. Esto ha producidoun abandono de los centros por parte del plan yaque la intervencin en los mismos es muy difcil y enel momento actual depende casi exclusivamente deinstrumentos indirectos tales como planes de reha-bilitacin integrada. Por supuesto que siempre que-da la expropiacin, el juego con las reas de repartoo, desde el punto de vista de obtencin de recur-sos para realizar intervenciones concretas, la posi-bilidad de imponer Contribuciones Especiales. Pero,en cualquier caso, mecanismos secundarios que noabordan el problema global con la intensidad sufi-ciente.

Escasa entidad del planeamiento territorial

Las mayores diferencias entre Comunidades Au-tnomas se producen precisamente en el planea-miento territorial de forma que las primeras leyesque generaron las Comunidades Autnomas tenanrelacin con este tipo de planeamiento. Sin embar-go, en casi todos los casos la fuerza se ha ido en legis-lar. Un ejemplo paradigmtico es el de la Comuni-dad de Madrid que, a lo largo de cuatro legislaturas,y con partidos polticos distintos en el poder, ha sidoincapaz de aprobar el Plan Regional de Estrategia

Territorial al que, en teora, deberan de referirsetodos los planes urbansticos de la Comunidad. Es-to hace que el planeamiento territorial quede casi

exclusivamente en manos de la planificacin secto-rial (de proteccin, de carreteras, hidrulica, etc.)sin ningn instrumento con una visin integral delterritorio que sirva para coordinarlo todo.

Escasa incidencia de las evaluaciones deimpacto ambiental

Pero adems, y exceptuando el caso de algunaComunidad Autnoma ms avanzada que el Estadoen legislacin ambiental, las Evaluaciones de Im-pacto y las Evaluaciones Estratgicas de Planes yProgramas tienen escasa incidencia en la planifica-cin (ni en la sectorial, ni en la urbanstica) ni enlos proyectos de desarrollo. Ello es debido a variascausas, entre las que podemos citar con carctergeneral (hay excepciones en algunas Comunidades

Autnomas) las siguientes:El hecho de que el equipo de evaluadores lo con-trate el propio promotor del proyecto sustantivo.La no existencia de equipos de evaluadores ho-mologados ni de registros de los mismos.Tampoco existe un organismo administrativo in-dependiente que se encargue de controlar las con-diciones mnimas de los estudios.La inexistencia de auditorias que verifiquen larealizacin y funcionamiento de las medidascorrectoras.

La imposibilidad de participacin ciudadana enestas condiciones.

La evaluacin ambiental estratgica ha reprodu-cido el mismo esquema ineficiente de la evaluacinde proyectos. De forma que un instrumento aparen-temente importante, y que ayudara de forma nota-ble a orientar el planeamiento urbanstico, resultaprcticamente inoperante. La situacin en este cam-po es, sin embargo, relativamente fcil de reorientarpara hacer que la evaluacin de impacto ambientalapunte efectivamente hacia la ordenacin de terri-torios y ciudades ms sostenibles.

4.3. Algunos temas a considerar porel planeamiento urbanstico

Independientemente de las cuestiones de fondoanalizadas en la primera parte del informe tambinse han detectado algunos otros temas que habraque considerar en el diseo y organizacin de nues-tras ciudades:1.- Como ya se ha hecho constar al comienzo lagran cuestin no resuelta en nuestras ciudades, conincidencia directa en su diseo, es el problema de

la propiedad de la vivienda. El modelo inmobiliarioespaol ha venido promoviendo la inversin de loshogares en compra de viviendas, lo que ha reducido


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a la mnima expresin el mercado de viviendas enalquiler. Este es uno de los problemas ms impor-tantes desde el punto de vista de la sostenibilidad delas ciudades espaolas. Las consecuencias son evi-dentes:

Los inversores prefieren tener los pisos cerradosantes que alquilarlos debido, entre otras cosas, ala tradicin legal y jurdica espaola de penalizaral propietario de la vivienda frente al inquilino.

Se producen rigideces muy importantes en el mer-cado de trabajo por la dificultad de las mudan-zas prefirindose, en muchos casos, realizar lar-gos desplazamientos con los problemas inherentesde consumo de energa produccin de contamina-cin, etc.

Hay un importante tendencia de la poblacin aemigrar hacia las zonas rurales del municipio, en-tre otras, por razones puramente econmicas (elprecio del suelo y, por consiguiente el de la vi-vienda, es mucho menor).

2.- Existen numerosos estudios relacionados con lacuestin de la ciudad difusa o compacta, muy direc-tamente implicados con la sostenibilidad, de los quese pueden extraer algunas disfuncionalidades. Estu-dios que, junto con las guas y recomendaciones pu-blicadas por las comunidades autnomas, adems

de las conclusiones de los criterios analizados, noshan permitido establecer las siguientes pautas:

Los sucesivos planeamientos de la ciudad se hancaracterizado por unas generosas reservas parainfrastructuras (sobre todo viarias) y determina-dos tipos de equipamientos y dotaciones. Estasreservas han contribuido en parte, entre otras co-sas, a que aumentara de forma desproporciona-da el precio del suelo. Adems, desde el puntode vista de la sostenibilidad tiene el inconvenien-te de una escasa colmatacin urbana, sobre to-do en las reas perifricas (por supuesto no en

los cascos histricos). Es una tradicin, tanto delos movimientos ciudadanos como de los manua-les de planificacin, establecer siempre criteriosde mnimos para los equipamientos, dotaciones y,en algunos casos, tambin para las infraestructu-ras. Como consecuencia pueden encontrarse me-tros y metros de terrenos urbanizados prctica-mente sin uso o con uso muy espordico (sobretodo en las grandes urbanizaciones de lujo) conun consumo de suelo, materiales y energa del queresulta un rendimiento muy bajo en trminos decalidad de vida. Se trata de una situacin intole-

rable en un momento de emergencia como el queest pasando el planeta. Probablemente todavasea necesario establecer unos mnimos, sobre todo

en determinadas reas urbanas, pero la norma-tiva urbanstica debera estar en condiciones deestablecer igualmente unos mximos de obligadocumplimiento.

Unas infraestructuras sobredimensionadas paralas necesidades de las puntas han trado comoventaja, por ejemplo en el caso del viario, rpi-das conexiones y la posibilidad de ir por delan-te en el tiempo a los requerimientos de la cir-culacin media. Sin embargo, tambin ha tradoconsigo graves problemas, entre los que podemosdestacar: ruptura espacial de la continuidad urba-na; gastos de mantenimiento desmesurados; o unconsumo excesivo de suelo urbanizado de formaintil, lo que contribuye a aumentar la insosteni-bilidad del sistema. Adems se pueden plantear

soluciones alternativas como un funcionamientoms eficiente de la ciudad intentando evitar quetodos los ciudadanos se desplacen a la misma ho-ra. Aunque esto es particularmente evidente parael viario tampoco en otros casos debera resolver-se el diseo dimensionando para las puntas. Aspor ejemplo, calcular los tubos de recogida de plu-viales para un chubasco cuyo perodo de retornoestadsticamente slo se producir cada 50 aos,olvidando otras soluciones del problema como lasbalsas de tormenta.

En general, las zonas verdes de dimensiones gene-rosas le confieren a la ciudad un aspecto saluda-ble y un reconocimiento exterior importante. Sinembargo esta generosidad plantea algunos proble-mas que resulta necesario mencionar. Se puedendestacar tres: los altos costos de mantenimiento,el excesivo consumo de agua y su escaso uso. Pro-bablemente el problema, ms que en la extensinde las zonas verdes, est en su diseo y en los obje-tivos a alcanzar. En el momento actual es necesa-rio poner en cuestin las ideas tradicionales sobrezonas verdes que se entienden, en realidad, comozonas ajardinadas, para sustituirlas por la de re-

des de espacios libres. Adems habra que dejarde considerar el sistema de espacios libres exclu-sivamente como un problema de equipamiento.Los espacios libres ya no slo sirven para el ocioy recreo de los ciudadanos. Los espacios libres de-ben de contribuir (adems, y en algunos casos deforma prioritaria) a la reduccin de la huella delcarbono producida por la ciudad. Se ha pasadode responsabilidad local a responsabilidad globaly las consideraciones referentes a su estructura,organizacin y diseo, deben de incluir medidasen esta direccin para mitigar, por ejemplo, el

cambio climtico. Esta postura, que debera pre-dicarse para cualquier aspecto del planeamiento,se vuelve crtica en este campo concreto.


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Adems habra que establecer una diferencia con-ceptual importante entre zona verde y espa-cio libre sin uso. La zona verde como reaajardinada en la ciudad que requiere cuidados pe-ridicos constantes, utilizacin de abonos, riego,

sistemas de poda y control de plagas, debera dereducirse al mnimo imprescindible. Las conside-raciones de sostenibilidad estricta y de defensadel medio natural se unen a los costes de man-tenimiento de forma que en este caso la racio-nalidad va de la mano del sistema. El resto delos espacios abiertos de la ciudad que no fueranzona verde (ni, por supuesto reas totalmen-te urbanizadas como las plazas duras) deberandenominarse espacios libres sin uso. Es decirque los espacios sin uso seran aquellas reas dela ciudad no pavimentadas ni urbanizadas y que

no requirieran de cuidados peridicos constantesy que, por supuesto, no tuvieran asignado ningnuso especfico. Las funciones, objetivos y utilidadde ambos tipos de espacios son diferentes y, portanto tambin sus requisitos y necesidades. Sinembargo, lo que no debera de cambiar sera surgimen jurdico ya que los espacios libres sin usono zonas verdes probablemente vayan a sufrir pre-siones todava mayores que las zonas verdes tra-dicionales. Y, en cualquier caso deberan formarparte de la importante red de espacios libres que,en realidad, es la que configura, junto con las su-perficies construidas, el tejido de la ciudad.

Escasa concentracin residencial y bajo uso enparte de la ciudad construida. En algunos casos, ycomo resultado de las grandes reservas de equipa-miento, el sobredimensionamiento de las vas decomunicacin, las amplias zonas verdes y, comoveremos, una densidad bruta en la ciudad conso-lidada relativamente baja, as como una estrictadependencia del sistema de zonificacin del pla-neamiento (sobre todo en las nuevas extensionesde la ciudad), surgen reas excesivamente frag-mentadas tanto espacial como socialmente. Aun-que, y tambin esto es cierto, con una cierta iden-tidad e, indudablemente, sanas e higinicas.

El orden natural parece perfectamente adapta-do a los ciclos de planeta, lo que significa queprobablemente su mantenimiento sea el ms eco-nmico. Hasta tal punto es as que a lo largo delos milenios ha conseguido ir acumulando unasciertas reservas (por ejemplo, energa o sumiderosde contaminacin) de las que ahora estn vivien-do las ciudades. El orden urbano no. Su man-tenimiento requiere unos elevados consumos deenerga y produce una cantidad de desechos casi

imposibles de reciclar. Todas aquellas reas queconsigamos mantener en su orden natural no au-mentarn, incluso en determinados casos dismi-

nuirn, los consumos urbanos. El problema es queya existen pocos lugares que se puedan preservarde la urbanizacin por estar ya casi enteramenteurbanizados. En estas condiciones resulta impres-cindible utilizar de forma completa lo ya urbani-

zado de forma que no sea necesario urbanizar msterritorio, o que esta organizacin se restrinja alos mnimos imprescindibles. Para poner en cargala totalidad de la ciudad actual hay que adaptar-la a las necesidades de nuestra sociedad. Por esoresulta imprescindible rehabilitar, reutilizar y re-novar parte de nuestras ciudades.

Errores en la estandarizacin de los niveles ilumi-nacin. Como parte de la urbanizacin generosaque se ha explicado anteriormente y, sobre todo,como ejemplo concreto, quisiramos destacar esteapartado porque aparecen muy claras sus impli-caciones respecto a la sostenibilidad. La justifi-cacin de un mayor nivel de iluminacin urbanoest, en buena parte de los casos, en la necesi-dad de seguridad. Sin embargo, a veces, es unasimple justificacin. Habra que destacar que es-te exceso de iluminacin se produce por existiruniformidad en los niveles requeridos en las di-ferentes reas de la ciudad. Si el objetivo fuerala seguridad, probablemente sera necesario reba-

jarlo en las zonas ms seguras y aumentarlo enlas inseguras. Prueba de que esto no es as es quelas zonas ms seguras por otras circunstancias ta-

les como la concentracin de gente, dotacin poli-cial, etc., es donde se aumentan estos niveles. Esteplanteamiento, fijar un mnimo alto (de calidad)y hacerlo extensivo a toda la ciudad, aparte decontribuir poco a diferenciar e identificar reasurbanas, es muy costoso desde el punto de vistaenergtico y, sobre todo, poco sostenible.

Intentar minimizar los costos de mantenimiento.Costes de mantenimiento ms bajos suelen llevarconsigo tambin menores consumos energticos ymenor produccin de productos contaminantes.Por ejemplo, una red de espacios libres excesiva-

mente fragmentada conlleva, normalmente, unoscostes de mantenimiento muy superiores a los deuna red menos fragmentada. A cambio, probable-mente est ms cercana al ciudadano. En la ma-yor parte de los casos lo ms adecuado ser llegara un equilibrio y el diseo de la red tiene que es-tar pensado para todos los niveles. Sin embargohay situaciones mucho ms claras, como la utili-zacin de especies autctonas o naturalizadas quesuelen ser las de ms bajo mantenimiento, evitarlas cespederas por sus necesidades de agua, decorte y de una especial estructura topogrfica y

edafolgica, o la posibilidad de dejar partes im-portantes del territorio sin ningn tipo de laboro modificacin del suelo. Este criterio que hemos


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intentado ejemplificar en la red de espacios libressera de aplicacin en otros casos mucho ms evi-dentes como la urbanizacin o la organizacin deltejido urbano. En cualquier caso, este criterio demnimos o de ahorro debera de estar siempre en

la mente del planificador y del diseador de lasreas concretas porque significa en casi todos loscasos una reduccin de la huella ecolgica de laciudad.

Para terminar habra que referirse a la cuestinde las densidades. La mayor parte de los estudios,tratados, guas, recomendaciones y las iniciativaslegislativas que empiezan a despuntar recomien-dan como criterio para la sostenibilidad que lasextensiones futuras (sobre todo en el caso de lasreas metropolitanas de las grandes ciudades) au-menten la densidad bruta sobre la tradicional enla extensin de la ciudad. En cualquier caso noparece exclusivamente un problema de densidadsino, probablemente de forma de ocupacin delterritorio y de su urbanizacin. Tambin de unadecuado rediseo de los equipamientos como yase ha explicado.

3.- Las transformaciones y cambios en la socie-dad espaola ocurridos en los ltimos aos aparen-temente no han afectado a las bases de los planesde urbanismo (la mayor parte de los grandes pla-nes son los mismos y nicamente se han realizadoen ellos modificaciones puntuales para posibilitar

grandes operaciones de proyecto urbano). Se puedenmencionar algunos de estos cambios que deberan dehaber influido, tanto en la organizacin como en eldiseo de nuestras ciudades. Entre otros:

El envejecimiento de la poblacin. En veinte aosel ndice de vejez se ha incrementado notablemen-te, pasando del 7,91% en 1981, al 16,6% en el ao2007. Esta cuestin ha llevado a las institucionesa plantear soluciones para el colectivo de la terce-ra edad, sus familiares y cuidadores, aunque apa-rentemente estn tambin en este caso ausenteslos criterios de diseo, volcndose las institucio-

nes en programas sociales.

Tambin, y directamente relacionado con el an-terior, el planeamiento urbano no est teniendoen cuenta la nueva composicin familiar con unaumento muy notable a favor del ncleo con unnico miembro, o de las parejas sin hos, siendomayorit

Documents

Ministerio de Vivienda- Libro Blanco de La Sostenibilidad en El Planeamiento Urbanístico Español