MINUTA

Informe del Comit encargado de examinar la reclamacin en la que se alega el incumplimiento por Chile de los Convenio 35 y 37, presentada en virtud del artculo 24 de la Constitucin de la OIT por el Colegio de

Profesores de Chile A.G.

I. ANTECEDENTES

9 de noviembre de 2009 El Colegio de Profesores de Chile A.G. (CPC A.G.), invocando el artculo 24 de la Constitucin de la OIT, present una reclamacin en la que se aleg el incumplimiento por parte de Chile del Convenio 35 sobre el seguro de vejez (industria, etc.) y del Convenio 37 sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), ambos suscritos en 1933. Conforme al Reglamento para la discusin de reclamaciones, el Director General acus recibo de la reclamacin, inform de ella al Gobierno de Chile y la transmiti a la Mesa del Consejo de Administracin.

308va reunin del Consejo de Administracin (junio de 2010)

El Consejo de Administracin, por recomendacin de su Mesa, declar que la reclamacin era admisible a trmite y decidi aplazar la designacin del Comit encargado de examinarla hasta que la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones (CEARC) hubiera examinado el caso en su prxima reunin de noviembre-diciembre de 2010, tomando en consideracin las similitudes que existan entre la reclamacin presentada en 2009 y dos presentadas con anterioridad por el CPC A.G. y examinadas en 1999 y 2006.

Reunin del CEARC (noviembre-diciembre de 2010)

La CEARC examin la reclamacin y consider que, si bien en 2009 se exponan alegatos similares, los hechos jurdicos de la reclamacin diferan de los que motivaron las reclamaciones anteriores.

310. y 311. reuniones del Consejo de Administracin (marzo y junio de 2011)

El Consejo de Administracin tom nota de la decisin de la CEARC y decidi proceder a la designacin del comit encargado de examinar la reclamacin, integrado por el Sr. Carlos Flores (miembro gubernamental, Repblica Bolivariana de Venezuela), en calidad de Presidente, por el Sr. Jorge de Regil (miembro empleador, Mxico) y por el Sr. Gerardo Martnez (miembro trabajador, Argentina).

4 de agosto de 2011 Conforme a lo dispuesto en el prrafo 1 del artculo 4 del Reglamento, mediante carta, se invit al Gobierno a presentar observaciones en relacin con la reclamacin.

19 de enero de 2012 Se recibe comunicacin del Gobierno, en la que transmiti sus observaciones relativas a la reclamacin.

21 de noviembre de 2011 29 de marzo de 2012 19 de abril de 2012 24 de abril de 2013 3 de junio de 2014 23 de septiembre de 2014

El CPC A.G. present informacin adicional mediante cartas.

Marzo de 2012 El Comit decidi invitar al Gobierno a que facilitara informacin adicional

con respecto a determinados elementos directamente relacionados con la reclamacin.

12 de julio de 2012. El Gobierno envo su respuesta mediante una carta. Marzo y octubre de 2013 Octubre de 2014 Marzo de 2015

El Comit se reuni en Ginebra para examinar y adoptar su informe.

Enero de 2014 El Comit toma nota de que, tras la celebracin de elecciones presidenciales, se ha producido un cambio de gobierno en Chile.

Noviembre de 2014 El Comit pide al nuevo Gobierno que proporcione toda la informacin que considere pertinente con respecto a la reclamacin.

4 y 26 de febrero de 2015. Se recibieron las respuestas del Gobierno.

II. ALEGATOS

El CPC A.G. sostuvo que Chile incumpli las obligaciones derivadas de los Convenios 35 y 37 de la OIT, al dejar de pagar un complemento salarial establecido por el decreto-ley N 3551 (1982), a alrededor de 80 000 docentes que haban sido traspasados bajo la jurisdiccin de las municipalidades. Lo anterior, dada la repercusin del impago en los derechos de los docentes a pensiones de vejez e invalidez, garantizados en ambos Convenios.

El artculo 40 del decreto- ley N 3551 prev el establecimiento de una asignacin especial no imponible que deber abonarse al personal docente adscrito al Ministerio de Educacin. Esta asignacin corresponde al 90% del sueldo de base estipulado en el decreto-ley N 2411 (1978) para los docentes titulados, y el 50% para los docentes no titulados.

El hecho que los docentes no percibieran la asignacin especial establecida, dio como resultado la reduccin del monto de las cotizaciones a los seguros de vejez e invalidez, de las cuales una parte tendra que haberse deducido de este componente de su remuneracin.

La entrada en vigor del decreto-ley N 3551 fue simultnea a la del decreto-ley N 3063, el cual prev el traspaso gradual de la administracin del sistema de educacin pblica del Estado central a las municipalidades. A medida que se haca efectivo el traspaso de los docentes a las municipalidades, stas dejaron de pagarles su asignacin especial, aunque sta s se sigui pagando a otras categoras de funcionarios pblicos.

A la fecha se han entablado alrededor de 120 acciones judiciales para reclamar el pago de la asignacin especial. stas se interpusieron con bastantes aos de atraso, por el riesgo que supona para los docentes hacerlo en los 80 y dado que no exista la garanta de imparcialidad jurdica de los tribunales en esa poca. Por otra parte, se evidencia que las sentencias dictadas por los tribunales no han resuelto este tema de forma concordante. Asimismo, en la mayora de los casos en que se fall a favor de los docentes, no se pudo realizar el pago debido a que la legislacin declara inembargables los bienes municipales.

En distintas ocasiones, los docentes han contado con el apoyo de ambas Cmaras del Congreso Nacional, las que, mediante varios documentos (proyectos de acuerdo), han pedido al Gobierno buscar una solucin respecto al pago de la asignacin especial y las cotizaciones sociales atrasadas. Entre 2006 y 2014, ms de diez documentos de esta ndole fueron adoptados por ambas Cmaras del Congreso.

En 2008, el Congreso se neg a aprobar la partida de educacin del presupuesto nacional. Esta negativa culmin con la firma de un acuerdo entre el Gobierno, la Presidencia de la Repblica y la Cmara de Diputados, por el que se cre una Comisin Especial de la Cmara de Diputados. Dicha Comisin formul y someti a la consideracin del Gobierno una propuesta de solucin intermedia en forma de compensacin financiera. Sin embargo, el Gobierno no dio curso a las conclusiones del informe con el argumento de que sus alegatos carecan de base legal y constituan una reivindicacin de carcter poltico.

En 2010 y 2011, el Congreso someti a votacin los presupuestos de 2011 y 2012 con la condicin de que diera solucin a la problemtica, o al menos, se iniciara un proceso de negociacin y de dilogo entre las partes involucradas. Ante la inaccin del Gobierno, el Congreso Nacional aprob el presupuesto de 2012, dando un ultimtum al Gobierno para que resolviera esa situacin.

Por otra parte, en noviembre de 2011, el CPC A.G. solicit oficialmente al Gobierno que estableciese discusiones en una comisin paritaria, integrada por representantes del Gobierno y de los sindicatos, encargada de proponer una solucin al problema en consonancia con el informe de la Comisin Especial. No obstante, el Gobierno no respondi a la propuesta de dilogo formulada por el CPC A.G.

III. OBSERVACIONES DEL GOBIERNO

De acuerdo a lo estipulado en el decreto-ley N 3551, la asignacin especial corresponde a un complemento de remuneracin no imponible y, por lo tanto, no se debe incluirse en la base del clculo para determinar el monto de las cotizaciones al seguro de vejez e invalidez.

Cuando en 1981 comenz el traspaso del personal docente a las municipalidades, los docentes pudieron optar entre quedar sujetos al derecho de la funcin pblica o al del sector privado. A partir de 1983, todo el personal docente traspasado qued sujeto a la legislacin laboral aplicable al sector privado.

En 1987, mediante la ley N. 18602 que dicta normas especiales para el personal docente, se estableci que el personal docente que se desempease en establecimientos educacionales creados por las municipalidades estara sujeto al Cdigo del Trabajo, que se aplicaba nicamente al sector privado. Adems, desde noviembre de 1991, el estatuto de los profesionales de la educacin del sector municipal se rige por la ley N 19070, por la que se aprueba el estatuto de los profesionales de la educacin.

Medidas compensatorias:

En 1985, mediante la ley N 18461, se estableci un aumento de las subvenciones destinadas a la financiacin del sector educativo por las municipalidades para sustituir la asignacin especial que habra correspondido al personal docente si hubiera permanecido en el sector pblico.

Entre 1990 y 2009, los sueldos reales del personal docente aumentaron en un 200%, mientras que, durante el mismo perodo, los del resto de la poblacin slo se incrementaron en un 70%.

Se ha establecido una bonificacin equivalente a 100USD (bono post laboral) para los docentes traspasados a las municipalidades, cuyo objetivo es asegurarles un complemento de la pensin cuando la tasa de sustitucin de sus pensiones sea baja.

Los tribunales ordinarios, la Corte Suprema y la Contralora General de la Repblica han dictaminado de manera uniforme que los docentes traspasados a las municipalidades no estn legitimados para percibir la asignacin especial establecida en virtud del decreto-ley N 3551, dado que con la aprobacin de la nueva ley han perdido la condicin de funcionarios pblicos.

En relacin al informe de la Comisin Especial de la Cmara de Diputados, el Gobierno en su respuesta refiere a las sentencias de los tribunales superiores de justicia y a los dictmenes de la Contralora General, que nunca llegaron a resolver en favor de los docentes. Por tanto, considera que las reclamaciones de los docentes son de naturaleza poltica y carecen de fundamento jurdico (se alude a una deuda moral ms que a una deuda propiamente tal).

Por otra parte, alega que los derechos en cuestin datan de la dcada de 1980 y, con arreglo a la legislacin nacional, han prescrito. Asimismo, sostiene que la propia CEARC consider, en noviembre de 2010, que este caso era similar a otros casos presentados con anterioridad y resueltos ya por ella. Para el Gobierno, no queda suficientemente claro qu disposicin del Convenio 35 se ha incumplido, cul es la diferencia jurdica entre el caso objeto de examen y los casos anteriores, ni cul es el fundamento de la reclamacin.

En noviembre de 2014 se firma declaracin entre el Ministro de Educacin y el CPC A.G. El punto 5 de dicha declaracin prev la creacin de una Mesa Tcnica por parte del Ministerio de Educacin para examinar las propuestas con miras a encontrar una solucin a la problemtica de las pensiones de los docentes traspasados.

IV. RELACIN DE LA RECLAMACIN CON LAS DISPOSICIONES DE LOS CONVENIOS PERTINENTES

El Comit sostiene que los Convenios 35 y 37 son aplicables a los planes de pensiones de aportacin definida, en los que la base para el clculo de la pensin est relacionada con cotizaciones que son proporcionales a la remuneracin y se abona en funcin de la antigedad en el seguro.

El impago de la asignacin especial est directamente relacionado con la aplicacin de las siguientes disposiciones de los Convenios 35 y 37:

Prrafo 1 del artculo 7 de ambos Convenios, segn los cuales la cuanta de la pensin se determinar en funcin o independientemente de la antigedad en el seguro, y consistir en una cantidad fija, en un porcentaje del salario asegurado, o en una suma variable segn el importe de las cotizaciones pagadas.

Prrafo 3 del artculo 7 de ambos Convenios, segn los cuales cuando las cotizaciones se graden de acuerdo con el salario, el salario que haya servido de base para la cotizacin deber tenerse en cuenta en el clculo de la pensin, sea o no sta variable segn la antigedad en el seguro.

Respecto a la gestin administrativa, en la reclamacin se afirma que las autoridades pblicas han dejado de administrar los fondos de pensiones, pasando su gestin a manos del sector privado. En este sentido, el Comit afirma que la reclamacin tambin est relacionada con la aplicacin de las siguientes disposiciones de los Convenios 35 y 37:

Prrafo 1 del artculo 9 del Convenio 35 y prrafo 1 del artculo 10 del Convenio 37: Los asegurados y sus empleadores debern contribuir a la constitucin de los recursos del seguro.

Prrafo 4 del artculo 9 del Convenio 35 y prrafo 4 del artculo 10 del Convenio 37: Los poderes pblicos participarn en la constitucin de los recursos o de las prestaciones del seguro que se establezca en beneficio de los obreros o de los asalariados en general.

Asimismo, en relacin a las demandas sobre la asignacin especial, se aleg que los procedimientos de reclamacin y recurso previstos no han sido eficaces, ya sea por la parcialidad de los tribunales en los 80, las sentencias controvertidas, y que en los casos resueltos a favor de los docentes, el Estado fue incapaz de ejecutarlas. El Comit observa que estas alegaciones hacen referencia a la aplicacin del artculo 11 del Convenio 35 y del artculo 12 del Convenio 37:

Prrafo 1 del artculo 11 del Convenio 35 y prrafo 1 del artculo 12 del Convenio 37: En caso de litigio sobre las prestaciones, se reconocer al asegurado o a sus causahabientes el derecho de recurso.

Prrafo 3 del artculo 11 del Convenio 35 y prrafo 3 del artculo 12 del Convenio 37: En caso de litigio sobre la vinculacin de un asalariado al seguro o sobre el importe de las cotizaciones, se reconocer el derecho de recurso al asalariado y, en los regmenes que establezcan una cotizacin patronal, a su empleador.

Finalmente, en la reclamacin se desarrolla la responsabilidad general del Estado de Chile respecto de la garanta de coherencia y uniformidad de las acciones de sus poderes constitutivos para asegurar el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por Chile en virtud de los Convenios 35 y 37. Al respecto, la reclamacin hace referencia a la aplicacin del artculo 1 de ambos instrumentos, sobre la base de los cuales:

Todo Miembro de la Organizacin Internacional del Trabajo que ratifique el presente Convenio se obliga a establecer o a mantener un seguro obligatorio de invalidez en condiciones por lo menos equivalentes a las previstas en el presente Convenio.

V. CONCLUSIONES

El Comit analiz, sobre la base de los antecedentes jurdicos concretos y las observaciones respecto de la aplicacin de los Convenios, los siguientes aspectos:

1. La asignacin especial formaba parte de la remuneracin bruta de la que se deducen las cotizaciones a los seguros de vejez e invalidez?

2. Cundo expir el derecho de los docentes a la asignacin especial?

3. Pueden los docentes invocar la continuidad de sus condiciones salariales y de seguridad social a pesar de que su estatuto y su rgimen de remuneracin hayan cambiado?

4. Los recursos presentados por los docentes ante los tribunales les han permitido reestablecer la seguridad jurdica en lo que atae al alcance de su derecho a recibir una pensin despus de su traspaso a las municipalidades?

5. En qu medida el Estado chileno ha cumplido con su responsabilidad de salvaguardar el derecho a pensin de los docentes?

Al respecto, afirma que la aplicacin de los Convenios en materia de seguridad social depende del contexto de las otras polticas del Estado (fiscal, de empleo, de salarios, de dilogo social, entre otros), y requiere que haya un mnimo de coherencia entre las acciones de las autoridades responsables de dichas polticas.

En tal sentido, observa que en este caso el Estado no ha logrado crear un rgimen reglamentario de empleo y de remuneracin, ni un seguro social para los docentes municipalizados en el que los derechos de pensin se hayan podido adquirir y conservar en todo el perodo de cotizaciones al seguro social.

El sistema de seguro de pensiones de Chile no ha cumplido con los principios bsicos de organizacin y financiacin del seguro de pensiones previstos en los Convenios 35 y 37, sino que ha creado y mantenido un entorno reglamentario deficiente en el que el Gobierno no acta y las municipalidades no asumen la responsabilidad del funcionamiento adecuado del rgimen de seguro de pensiones para estos docentes. Este sistema ha demostrado ser inadecuado para garantizar la remuneracin y las contribuciones al rgimen de pensiones de los docentes despus de su traspaso, lo que ha repercutido negativamente en sus derechos previsionales.

Sobre la base de lo dispuesto en los Convenios 35 y 37, el Gobierno y las municipalidades como autoridades pblicas y empleadores, deben asumir la responsabilidad de la adecuada gestin financiera y administrativa del sistema de seguro de pensiones en el que las pensiones se calculan en relacin con el monto de salarios y contribuciones anteriores. En la medida en que la asignacin especial o cualquier aumento salarial que la sustituya forman parte de la remuneracin por la que se cotiza al rgimen de pensiones de los docentes, el impago de la totalidad de las contribuciones conduce a una reduccin de las pensiones, lo que constituye una violacin de los de los Convenios 35 y 37.

Adems, el Comit sostiene que el Estado chileno no ha garantizado la aplicacin de la legislacin a todos los docentes sin distincin, ni controlando de manera eficaz el respeto de sus derechos de pensin. Con el objetivo de salir del punto muerto al que se ha llegado, el Comit plantea la necesidad de establecer un dilogo social y un acuerdo poltico al ms alto nivel del Estado. En base a ello, espera que las labores de la Mesa Tcnica establecida por el Ministerio de Educacin, permitan contribuir de manera efectiva a la resolucin de las demandas relacionadas con los derechos a pensin de los docentes.

VI. RECOMENDACIONES DEL COMIT

A partir de las recomendaciones que el Consejo de Administracin realiz en 1986, 1999, 2000 y 2006 en el marco de reclamaciones anteriores respecto del incumplimiento por Chile de los Convenios 35 y 37, el Comit entrega seis recomendaciones al Consejo de Administracin:

a) aprobar el informe, especialmente las conclusiones establecidas respecto a la aplicacin por parte de Chile de los Convenios 35 y 37;

b) tomar nota de la voluntad del Ministerio de Educacin de incrementar los salarios y el bienestar de los docentes, y de encontrar una solucin duradera a los problemas de pensiones planteados en la reclamacin, a travs del dilogo social. En este aspecto, releva el rol de la Mesa Tcnica, la cual se espera presente propuestas concretas, y entregue su informe a finales del primer semestre de 2015;

c) alentar a todas las partes interesadas a que lleguen a un acuerdo viable en un futuro muy cercano y pedir a la Oficina que brinde a las partes toda la asistencia tcnica necesaria;

d) pedir al Gobierno de Chile que adopte las medidas necesarias para que los docentes municipales adquieran y conserven sus derechos de pensin en condiciones de seguridad, en particular:

i) aceptar la responsabilidad, en cumplimiento de los Convenios 35 y 37, en lo que respecta a la supervisin administrativa y financiera de la recaudacin y pago de las contribuciones al seguro de

pensiones de las municipalidades y sus rganos que emplean a docentes, y en caso de que sea necesario, velar por que las autoridades pblicas proporcionen contribuciones adecuadas para la constitucin de recursos de las municipalidades o para las pensiones de los docentes.

ii) velar por la participacin de los representantes de los docentes y otras categoras de personas aseguradas en la gestin de los regmenes de pensiones, incluida la recaudacin de contribuciones al seguro y la supervisin de su pago efectivo a los regmenes respectivos por las municipalidades y otros empleadores, e iniciar un proceso de dilogo con los representantes de los docentes a este fin;

iii) mejorar la eficacia de la solucin de conflictos y los mecanismos de apelacin en cuestiones de pensiones relacionadas con los empleados municipales, y garantizar la pronta resolucin de esos casos judiciales y la ejecucin de las decisiones de los tribunales en relacin con la responsabilidad de las municipalidades en materia de contribuciones impagadas;

e) invitar al Gobierno a enviar, antes del 1 de septiembre de 2015, memorias sobre la aplicacin de los Convenios 35 y 37 que contengan informacin detallada sobre las medidas adoptadas para dar efecto a las conclusiones y recomendaciones mencionadas. Esas memorias sern examinadas por la CEARC a propsito del seguimiento de las recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administracin en 1999 y 2006 respecto de las reclamaciones anteriores, y

f) dar a conocer el informe, y declarar cerrado el procedimiento iniciado ante el Consejo de Administracin como resultado de la reclamacin presentada por el CPC A.G.