MISION DE ESTUDIOS DEL SECTOR AGROPECUARIO

MISION DE ESTUDIOS DEL SECTOR AGROPECUARIO

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION - MINISTERIO DE AGRICULTURA

REPUBLICA 1JE COLOMBIA

E. ~EH-T_CIONAL DE PLIINEACIO

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•

MINISTERIO DE AGRICULTURA-DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION

•

''EL DESARROLLO AGROPECUARIO EN COLOMBIN PARTE V

INFORME FINAL

, MISIONDE ESTUDIOS DEL SECTOR AGROPECUARIO

Mayo de 1990

•

CAPITULO IX. LOS ESCENARIOS FUI'UROS: EL CRECIMIENTO y LOS RECURSOS NATURALES

INTRODUCCION

Las contribuciones de la agricultura al desarrollo no se agotan en el cumplimiento de las funciones de producir alimentos, materias primas y productos de exportación, así como transferir recursos de capital y mano de obra para facilitar la expansión de las

actividades urbanas. Cuando el crecimiento agropecuario se examina en un marco de equilibrio general sobresalen, más que aquellas funciones, las relaciones de complementariedad intersectoriales en el crecimiento, y la importancia en ellas de la agricultura, así como su capacidad para contribuir al crecimiento global a través de los enlaces de producción y consumo entre sectores.

En el capítulo 1 se presentaron resultados que demuestran que entre las contribuciones de los diferentes sectores económicos al pm total, la de la agricultura es más estable

, respecto las variaciones del crecimiento global; y así mismo, que este tiene un mejor comportamiento cuando simultáneamente ocurre un crecimiento eficiente de)á aquella. Por otra parte, la oferta de bienes-salario originada en el sector puede alterar la trayectoria del crecimiento industrial, al afectar la demanda por otros bienes de consumo, alterando, obviamente, el ahorro y la inversión en la industria; de la misma manera que un pobre desempeño de la producción agrícola conlleva distorsiones en los

precios relativos que conducen a pérdidas de eficiencia en el conjunto de la economía y a inestabilidad en los precios de los productos agrícolas, que a su vez afectan las

decisiones de inversión en otros sectores por variaciones en la rentabilidad esperada. Finalmente, el crecimiento agropecuario puede estimular en forma significativa no

sólo el crecimiento global sino el crecimiento industrial por la alta elasticidad del

crecimiento del pm industrial respecto del pm agropecuario.

Ahora bien, las interdependencias entre el sector agropecuario y el desarrollo de los demás sectores se definen, en términos de producción, en el sector agroindustrial y en

el sistema agroalimentario, y en términos de consumo de alimentos, a través del

objetivo de seguridad alimentaria. De esta manera, las relaciones intersectoriales superan los vínculos simples entre los sectores primario y secundario, y conforman subsistemas en los cuales la agricultura puede convertirse en fuente directa de

crecimiento por la vía del desarrollo agroindustrial, apoyada tanto en la demanda

doméstica como en las exportaciones de productos primarios procesados, que

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•

•

presentan mayor elasticidad de demanda, menor variabilidad en los precios y un mayor efecto de arrastre sobre el resto de la economía, como se señaló en el capítulo

VII.

La revisión del enfoque que le asigna a la agricultura un papel residual en el desarrollo -supeditado al crecimiento industrial-, y la evolución del crecimiento agropecuario a la luz del equilibrio general, implican que las bondades de una estrategia de desarrollo agropecuario en el marco de la asignación global de recursos, sólo pueden justificarse

a la luz de su capacidad para contribuír a objetivos globales tales como la reactivación del crecimiento económico, la seguridad alimentaria nacional, la erradicación de la pobreza, la satisfacción de las necesidades básicas de la población rural, el incremento

y la diversificación de las exportaciones manufactureras y agroindustriales, y la dinamización del crecimiento industrial.

En la primera sección de este capítulo se presentan los resultados de las simulaciones realizadas para evaluar el efecto de estrategias de desarrollo del sector agropecuario

sobre el crecimiento y el empleo global y sectorial, y sobre el área sembrada,

cuantificando el impacto resultante de: la promoción de las exportaciones de productos básicos no procesados y procesados; las modificaciones en el consumo doméstico, de alimentos procesados y sin procesar; cambios en el ingreso y los patrones de consumo;

y fmalmente del efecto conjunto del incremento en las exportaciones y el consumo de los hogares.

Es obvio que la obtención de estos resultados hace cada vez mayores y más complejas

las necesidades de recursos naturales con una calidad adecuada para satisfacer las

necesidades de la generación presente, sin comprometer la capacidad de las

generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. En este sentido la

estrategia de desarrollo debe poder ser sostenible, porque el desarrollo no puede

subsistir sobre una base de recursos ambientales deteriorada.t !

Existe consenso en torno al criterio de que muchos de los problemas que afectan de manera grave al medio ambiente, se deben en parte a situaciones generalizadas de

pobreza, lo que es particularmente cierto en los países en desarrollo. En efecto, los

pobres en las áreas rurales se ven forzados a socavar la productividad de la tierra para obtener alimentos y a deforestar los bosques para conseguir tierra y leña; así, las

" Nuestro futyro comÚn Comisi6n Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo. Madrid, 1988. Alianza Editorial.

772

estrategias para erradicar la pobreza rural están asociadas a la consecuci6n de un desarrollo no destructivo de los recursos naturales. 2/

En la secci6n segunda de este capítulo se examina la disponibilidad de recursos ambientales del país, en particular el suelo y el agua, desde una perspectiva que implica interrogarse acerca de la capacidad de los mismos para sostener el crecimiento, y se examinan los efectos sobre estos recursos del modelo tecno16gico aplicado en el

país.

Por lo demás, debe reconocerse que el estudio de los recursos naturales y del medio ambiente en dimensiones más amplias, desbordan los objetivos del presente estudio restringido a las relaciones entre el desarrollo agropecuario y los recursos naturales.

L LOS ESCENARIOS DE CRECIMIENT03/

A.INTRODUCCIONy METODOLOGIA

Las estrategias alternativas para el desarrollo agropecuario tienen como es obvio, impactos de diversa magnitud tanto sobre el crecimiento global como sobre el crecimiento sectorial. Como se observ6 en el Capítulo VII, las principales inter

dependencias del sector agropecuario el resto del sistema productivo se presentan a través de la seguridad alimentaria, la agroindustria y las exportaciones tanto de bienes no procesados como de productos agroindustriales, interdependencias que como se verá en el Capítulo IX constituyen hacia el futuro el principal estimulo para el crecimiento

del sector.

En esta secci6n se examinan los efectos potenciales que podrían tener sobre el crecimiento global y sectorial estrategias y políticas encaminadas a estimular la

agroindustria y las exportaciones, y a lograr objetivos nacionales de seguridad alimentaria, así como se examinan las potenciales limitaciones que podrían provenir de la

disponibilidad de recursos si tales estrategias se pusieran en práctica, y en con-

, 2 , Futuro Global Tiempo de actuar. Inlorme elaborado' por el Consejo de la calidad ambiental y el

Departamento de Estado de los Estados Unidos. Madrid, Siglo XXI Editores. 1988.

3' Este capitulo consulta el trabajo elaborado por el CEDE, UNIANDES, para la Misión de Estudios del Sector Agropecuarlo:"Apllcaclón de la Matriz Insumo-Producto al la Planeación del Sector Agropecuario". Bogotá Diciembre 1989. Para la elaboración de los escenarios, .e contó con la colaboración de Félix Betaneourt, Alfonso Otero y Dionisio Varela

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desagregar los diferentes subsectores de la agricultura, así como sus interrelaciones con los demás sectores de la economia; asímismo, se tratan en forma separada los insumos que son producidos domésticamente, y los que provienen de importaciones intermedias. 51

El modelo se alimenta con la versión desagregada -según lo observado en el párrafo anterior- de la matriz insumo-producto elaborada por el DANE en 1985, en la cual se han hecho los ajustes pertinentes para el cálculo de la matriz inversa de requerimientos de producción; y con la matriz de demanda final6/ tomada de los tabulados de equilibrio oferta-utilización del DANE para 1987, a partir de la cual se elabora el vector

de demanda final.

Dados este último y la matriz de coeficientes, el modelo calcula la producción doméstica por sector 7/, a partir de la cual se obtienen la demanda de insumos nacionales e

importados, el valor agregado agrícola separado en sus componentes (incluyendo la mano de obra agrícola), el área de cultivo requerido, y el PIE.

El modelo opera a partir de una matriz de tasas de crecimiento de cada uno de los componentes de la demanda final, como vía de acceso para simular los diversos escenarios, por tanto, consultando las series históricas de la demanda final se han es

tablecido las tasas de crecimiento que observa como tendencia cada uno de sus com

ponentes, y al implementar cada escenario se ha especificado la tasa de crecimiento de los componentes que serían afectados por cada una de las estrategias. En efecto, cada

estrategia se implementa en el modelo mediante la variación de la tasa de crecimiento

5/ Para los detalles. veáse CEDE·Uniandes, .QQJ<I1.

8/ La demanda final por bienes y servicios se incluye en la matriz D cuyas 6 columnas son las siguientes: consumo de hogares, consumo de empresas, consumo del gobierno, formación bruta de capital fijo, cambio de inventarlos y exportaciones. En la operación del modelo estas demandas se calculan recursivamente a partir del dato de Inicialización ( año 1987), por medio de las tasas de crecimiento que constituyen los supuestos del escenario que se está simulando. El vector de demanda final total d se obtiene sumando las columnas de la matriz D .

7/ El modelo calcula la producción nacional por medio de la expresión :

P=(I-A)-1 d

donde P es la producción nacional necesaria para atender el vector de demanda final d, A es la matriz de coeficientes domésticos y (I-A)'-1 es la expresión correspondiente a la matriz Inversa de requerimientos nacionales de producción. Como se ve, el modelo parte de un escenario de demanda final y calcula la producción nacional por sector. Las proyecciones de las simulaciones llevados a cabo cubren un periodo de 10 años, de tal modo que el año Inicial corresponde a 1987 y el final a 1996.

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"

de uno o varios de los componentes de la demanda final, o dicho de otra forma, un

escenario está caracterizado por la forma en que afecta el crecimiento de la demanda fi

nal.

Las proyecciones que el modelo ejecuta están sujetas a los supuestos que se imponen sobre los coeficientes técnicos, basados en la estructura tecnológica observada en 1985. En los ejercicios aquí presentados los coeficientes técnicos para insumos intermedios (productos de otros sectores) se mantienen constantes a través de todo el periodo,

mientras que los coeficientes para insumos de factores básicos (mano de obra y tierra) se modifican según las reglas que se describirán, para cada caso, más adelanteN

Todo lo anterior se ha de tener presente al advertir que las proyecciones sólo nos permiten identificar los cambios que se presentarían en la economía y en las relaciones intersectoriales, siempre y cuando no se opere cambio alguno en los coeficientes técnicos de producción iniciales (caso omiso de los coeficientes de factores básicos). La política económica es el elemento exógeno del modelo, y tal como se dijo anteriormente,

cada estrategia de desarrollo se ha de traducir en modificaciones a las tasas de crecimiento de los componentes de la demanda final.

Considerando las estrategias atrás señaladas para el sector agropecuario, se ha diseñado un conjunto de escenarios posibles. En la primera serie se pretende observar cúal es el efecto que produce el fomento a las exportaciones, y para ello se estudia, de modo separado, el resultado de estimular simultáneamente y de modo separado la

exportación de productos agropecuarios básicos, y los productos agropecuarios trans

formados; en esta serie de simulaciones se interviene sobre la tasa de crecimiento de

las exportaciones, como componente de la demanda final, en otra se observa el efecto

que resultaría de una reducción de las importaciones sobre los mismos sectores. Esto en cuanto al comercio exterior.

Seguidamente, en otras dos series de simulaciones, se pretende observar el efecto que resultaría de una intervención sobre la demanda interna. Para ello se supone, en una

primera serie, que el consumo de hogares duplica su tasa de crecimiento, y esto se

aplica en escenarios separados para los productos agropecuarios básicos, para los

transformados y simultáneamente para ambos.

8/ Al describirse los escenarios, se explicarán los supuestos sobre las modificaciones de los coeficientes de los factores básicos.

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.,

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En la segunda serie se analizan dos estrategias de seguridad alimentaria, suponiendo que el consumo de hogares se modifica por efecto de alteraciones en los patrones de consumo y en los niveles de ingreso. De esta forma, en la primera de estas situaciones, se dobla la tasa de crecimiento del consumo de hogares únicamente para aquellos

alimentos que se consideran con mayor poder nutricional y que mejoran la dieta de toda la población; en la segunda situación se admite que se produce un incremento adicional, sobre la tasa de crecimiento del consumo de hogares, originado en un incremento del 5% del ingreso, que cubre exclusivamente al 40% de la población con

ingresos más bajos. El incremento del consumo ocurre de acuerdo con las elasticidades ingreso encontradas por la Misión (Veáse Capítulo VIl), por lo tanto, el escenario afecta a todos los sectores agropecuarios básicos y procesados en proporciones diferen

tes.

Finalmente, se analiza un escenario que contempla el efecto conjunto de las políticas de incremento de exportaciones y del consumo de hogares para todos los productos agricolas básicos y procesados.

El enfoque del modelo son las relaciones intersectoriales, y no le es endógeno el proceso de cambio tecnológico al modelo. En general, un escenario que se caracteriza por tener

una mayor tasa de crecimiento que otro, requiere o una tasa de inversión o una tasa de

mejoramiento tecnológico mayores, o ambos, siendo estos dos fenómenos las fuentes del mayor aumento en la productividad de trabajo y de la tierra. Lo que se hace en este ejercicio es calcular las tasas de aumento de productividad de factores básicos que se requerirían para que cada escenario sea factible, o sea para que no implique una

demanda de recursos mayor que la oferta disponible.

Los escenarios fueron diseñados de acuerdo con las siguientes consideraciones:

En primer lugar se presenta un escenario de referencia basado en la evolución histórica de la demanda final, constituida por el consumo de hogares y el gobierno, la

formación bruta de capital, la variación de inventarios y el comercio exterior; dicho escenario permite establecer el comportamiento tendencial de la economía, si esta no sufre modificaciones significativas respecto de lo observado en el pasado.

- Las tasas de crecimiento de la formación bruta de capital, la variación de inventarios

y el consumo del gobierno son siempre iguales a las del escenario de referencia, por lo

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.1

cual, estos tres elementos de la demanda final no intervienen en el diseño de los escenarios.

- Los diversos escenarios son diseñados variando apropiadamente la tasa de crecimien

to de las exportaciones, importaciones y/o consumo de hogares de los 16 productos

agrícolas básicos y 5 de las agroindustrias, de acuerdo con cada una de las estrategias que se desea simular.

Enseguida se presentan los resultados obtenidos para cada serie de simulaciones, concentrando la atención en la incidencia que cada escenario logra sobre el PIB Nacional y Agropecuario, el empleo, el área cultivada y el consumo intermedio importado 9/. Especial cuidado se pondrá en analizar los requimientos de empleo y área

cultivada para suplir los niveles de producción que satisfacen la demanda final simulada, y las tasas de aumento de productividad que permitirían que estas demandas no excedieran las disponibilidades de recursos.

B. RESULTADO DE LOS ESCENARIOS

1. Exportaciones

En este conjunto de simulaciones se cuantifica el impacto resultante de promover las exportaciones del Sector Agropecuario. Seis escenarios son analizados : el primero concentra el esfuerzo exportador en los productos agrícolas básicos (no procesados); el segundo en los productos agrícolas procesados (agroindustria), y el tercero considera

simultáneamente el aumento de las exportaciones tanto de productos básicos como

procesados, por lo cual se ha denominado "duplicación del esfuerzo". Los otros tres se

derivan de los anteriores al seleccionar en cada caso los productos que más influencian los resultados de la estrategia respectiva .

Para evaluar estos escenarios, el modelo se corre de nuevo, variando únicamente la

tasa de crecimiento de las exportaciones de los productos seleccionados, para comprobar que los resultados son similares a los obtenidos con todos los productos; de esta

forma la estrategia respectiva se implementaría dando prioridad a unos pocos produc

tos.

9/ Los resultados se presentan para el año Inicial (1987), el mismo para todos los escenarios, y el décimo año (1996). Las tasas de crecimiento presentadas son las tasas anuales promedio del periodo.

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Los resultados de los seis escenarios se presentan en el cuadro No.9.1, en el cual se comparan entre sí y con el escenario de referencia (tendencia histórica). Los aumentos de la productividad del trabajo y la tierra se consideran iguales al 2% anual, un valor cercano al comportamiento histórico. En el Cuadro No. 9.2 se presentan los resultados

suponiendo un crecimiento de 3% de la productividad del trabajo agropecuario, y _ se establecen las tasas de crecimiento de la productividad del trabajo y la tierra necesarias para que estos insumas básicos no crezcan por encima de lo observado históricamente (3% anual) 10/ •

1.1 Fomento a las exportaciones agropecuarias no procesadas (Escenario 1) •

Este primer escenario se simuló cambiando la tasa de crecimiento de las exportaciones

de productos agropecuarios sin procesar, de su promedio histórico de 8.8% anual al 22.5% 11/; al aplicar esta política durante 10 años continuos, la tasa de crecimiento anual del Pffi total, es superior en 0.4 respecto de la tasa de crecimiento promedia anual del escenario de referencia; o, lo que es lo mismo, el Pffi en lugar de crecer a

4.99%, como sucede en el escenario básico, crecería a una tasa de 5.38%. El sector agropecuario crecería sensiblemente, aumentando la tasa anual de 4.76% a 6.65%, es decir, con una diferencia de 1.89 puntos porcentuales. Evidentemente, una política de incentivar a las exportaciones agrícolas produce un efecto grande sobre el sector, y mo

derado sobre la economía en general.

En cuanto al cálculo del aumento del empleo total, hemos supuesto para el escenario de referencia una tasa de crecimiento de productividad del 2% para cada sector (y por

ende para la economía total), no muy lejos del promedio histórico. Tal supuesto implica que se podrían cubrir las necesidades de mano de obra, dado que el empleo crecería en un 2.81% anual, un poco por debajo de la tasa entre 3 y 4% en la últimas décadas,

pero cerca a lo que se puede esperar en la década que viene, dada la desaceleración

demográfica que ocurre en el pais. (Ver Cuadro No.9.2). En el escenario 1, en contraste,

el empleo total crecería a 3.47%, y el empleo agropecuario, que en el escenario de

referencia crecería al 2.17%, incrementaría la tasa de crecimiento a un promedio anual de 3.8% , alcanzando la cifra de 5.236 miles de trabajadores rurales, lo que

10' Un crecimiento superior a 3% anual, tanto del empleo como de la tierra cultivada, se considera muy Improbable.

,,, Se adoptó esta tasa en razón a que estas tasas de crecimienIÓ han sido corrientes en periodos de crecimiento de las exportaciones (1969-1975 y 1986-88).

779

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CUADRO 9.1 ESCENARIOS DE INCREMENTO DE LAS EXPORTACIONES Aumento de la Productividad del trabalo y la tierra en 2% Anual

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 1 ESCENARIO 2 ESCENARIO 3 ESCENARIO 4 ESCENARIO 5 ESCENARIO 6

., N'o Décimo Agropecuarios Procesados Duplicaci6nNo procesados Procesados Duplicación

Inicial N'o No procesadas del Esfuerzo Eso>gidas Eso>gidas del Esfuerzo

•. PIS Agropecuario 1166369 1772553 2081831 1918551 2227829 2083850 1921606 2184467 PIS No Agropecuario 6362782 9896048 9987093 10182223 10273267 9989768 10179398 10248706 PIS naclonal 7529151 11668601 12068924 12100774 12501096 12073618 12101004 12433173 Empleo agropecuario ~ers.) 3735399 4529866 5236445 4985377 5691956 5248119 4995508 5569762 Empleo agrolndustrial (pers.) 722595 885369 887286 1010991 1012908 887368 1009615 1008240 Empleo No Agr. (resto) 6752448 8976574 9114377 9122345 9260148 9118956 9123722 9232356 Empleo total (pers.) 11210442 14391809 15238107 15118713 15965012 15254463 15128845 15830356 Cons. Interm. Impart. agropec. 111358 139918 141068 156069 157219 141098 156223 156860 Cons. lnterm. Import. total 1366802 2181937 2223696 2269176 2310935 2224959 2269384 2299562 Producción agropecuaria 2137528 3097860 3581072 3409373 3892584 3589056 3416301 3822696 Producción no agropecuaria 11993499 18617397 18803499 19472113 19658216 18809371 19475233 19605036 F!roducción total 14131027 21715257 22384571 22881486 23550800 22398427 22891534 23427732 Area sembrada 'has.} 4184354 5505291 7254609 5915856 7665174 7330442 5923218 5990174

TASAS PROMEDIO DE CRECIMIENTO ANUAL • PIS Agropecuario 4,76% 6,65% 5,69% 7,46% 6,66% 5,70% 7,22% PIS No Agropecuario 5,03% 5,14% 5,36% 5,47% 5,14% 5,36% 5,44% PIS nacional 4,99% 5,38% 5,41% 5,80% 5,39% 5,41% 5,73% Empleo agropecuario 2,17% 3,82% 3,26% 4,79% 3,85% 3.28% 4,58% Empleo agrolnduslrial 2,28% 2,31% 3,80% 3,82% 2,31 % 3,79% 3,77% Empleo No Agr. (resto) 3,21% 3,39% 3,40% 3,57% 3,39% 3,40% 3,54% Empleo total 2,81% 3,47% 3,38% 4,01% 3,48% 3,39% 3,91% Ccns. Interm. Import agropec. 2,57% 2,66% 3.82% 3,91% 2,66% 3,83% 3,88% Cons. Interm. Import. total 5,33% 5,56% 5,79% 6,01% 5,56% 5,80% 5,95% Producción agropecuaria 4,21% 5,90% 5,32% 6,89% 5,93% 5,35% 6,67% Producción no agropecuaria 5,01% 5,12% 5,53% 5,64% 5,13% 5,53% 5,61% Producción total 4,89% 5,24% 5,50% 5,84% 5,25% 5,51% 5,78% Area sembrada 3.10% 6,31% 3,92% 6,96% 6.43% 3,94% 4,07%

:

•

•

780

CUADRO 9.2

ESCENARIOS DE INCREMENTO DE LAS EXPORTACIONES Aumenlo de la Producllvldad del Trabalo Agropecuario en 3% Anual:

ESCENARIO DE REFERENCESCENAFUO 1 ESCENAFUO 2ESCENARIO 3ESCENARlO 4ESCENARIO 5 ESCENARIO 6

Mo Inicial

Décimo ;¡ropecuarios Mo o procesados

Procesados Duplicación o procesados Procesados Duplicación del Esfuerzo Escogidos Escogidos del Esfuerzo

Escogidos

-Empleo agropecuario (pers.) • Empleo agroindustrial (pers.:

3.735.399 4.149.081 4.796.264 4.566.301 5.213.484 4.806.957 4.575.581 5.119.881

•

Emplea No Agr. (resto) Empleo total (pers.)

Empleo agropecuario Empleo agroindustrial Erflpleo No Agr. (resto) Empleo total

Erflpleo Agropecuario Empleo Agroindustrial Empleo No Agr. (resto) Empleo Total

722.595 885.369 887.286 1.010.991 1.012.908 887.388 1.009.615 1.008.240 6.752.448 8.976.574 9.114.377 9.122.345 9.260.148 9.118.956' 9.123.722 9.232.356

11.210.44214.011.02414.797.92614.699.637 15.486.540 14.813.300 14.708.917 15.360.477

TASAS PROMEDIO DE CRECIMIENTO ANUAL

1,17% 2,82% 2,26% 3,77% 2,84% 2,28% 3,57% 2,28% 2,31% 3,80% 3,82% 2,31% 3,79% 3,77% 3,21% 3,39% 3,40% 3,57% 3,39% 3,40% 3,54% 2,51% 3,13% 3,06% 3,66% 3,14% 3,06% 3,56%

1,17% 2,82% 2,26% 3,77% 2,84% 2,28% 3,57% 1,29% 1,31% 2,79% 2,82% 1,32% 2,78% 2,76% 2,21% 2,39% 2,40% 2,57% 2,39% 2,40% 2,53% 1,82% 2,46% 2,38% 3,00% 2,48% 2,38% 2,90%

TASAS DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DE LA TIERRA NECESARIAS PARA UN CRECIMIENTO ANUAL DEL AREA DEL 3"10 :

Area Cultivada 2,09% 5,27% 2,91% 5,92% 5,39% 2,93% 3,06%

781

equivale a 706 miles de empleos adicionales a los generados por la djnámica del caso de referencia. Tal crecimiento del empleo agropecuario parece improbable, dadas las tendencias históricas; en el cuadro No. 9.2 se impone una tasa de crecimiento de la productividad de la mano de obra agropecuaria de 3% anual, similar a lo observado a través del periodo desde 1950; esto permite que la fuerza de trabajo agropecuario crezca en un 2.82%, tasa menor a la observada históricamente. Por supuesto, la factibilidad de este escenario, desde el punto de vista trabajo, dependerá de las inversiones que se rea

licen para mantener el crecimiento de la productividad del trabajo agropecuario

cercano al 3% anual.

En cuanto al área sembrada, el efecto de una ampliación del potencial exportador agropecuario de productos sin procesamiento industrial es el aumento de la superficie cosechada en 1. 75 millones de hectáreas adicionales respecto de las que se

incorporarían con un crecimiento acorde con la tendencia histórica, suponiendo en ambos casos una tasa de aumento de productividad de la tierra de 2% anual. O sea que, en los diez años de la simulación, el área sembrada aumentaría en un 73% total y en

• un 42% por efecto únicamente del aumento en la tasa de crecimiento de las exportaciones (diferencia porcentual entre el área en el escenario 1 y el escenario de referen

cia). Si tenemos en cuenta que el país dispone de 6.718 miles de ha. de suelos de las mejores clases, podemos apreciar que el recurso suelo no debe constituir una restricción definitiva para esta estrategia, siempre y cuando se acepte el hecho de que la incorporación de estas nuevas tierras va a requerir de inversiones adicionales de infraestructura y de otras formas de capital. Lo anterior se constata en el cuadro No.9.2

(parte inferior), donde se observa que la tasa de crecimiento de la productividad de la

tierra deberá llegar al 5.27% para que el área incorporada no supere un incremento del

3% anual. Para juzgar el nivel de inversiones que implica una tasa de crecimiento de la

productividad de la tierra de 5.27%, basta recordar que históricamente ésta ha estado

en las cercanías del 2% anual.

El consumo intermedio importado del sector agropecuario crecería levemente, pues la

tasa de crecimiento de éste pasaría de 2.57%, en el caso básico, a 2.66%, en el escenario

simulado.

1.2 Fomento a las exportaciones de productos agropecuarios procesados (agroindustria) (Escenario 2)

Este escenario simula el incremento de las exportaciones de productos agropecuarios

782

•

•

procesados en una magnitud idéntica a la del caso anterior. De esta forma, en vez de fomentar la exportación de productos básicos, se trata en esta ocasión de exportar pro

ductos procesados, lo cual debe tener un efecto algo diferente en la economía debido al mayor valor agregado que contienen. Para efectos de comparar el impacto de estas dos

políticas de exportación se requiere analizar incrementos iguales de las exportaciones, por lo cual se utilizó un tasa de crecimiento que produjera un incremento en términos absolutos igual al del escenario de fomento a las exportaciones de productos básicos.

El incremento en la tasa de crecimiento del PIB total en este escenario es levemente superior al observado en el escenario anterior, y la tasa de crecimiento del empleo total

no alcanza el ritmo de crecimiento de las necesidades de mano de obra registradas en

el caso del fomento a los no procesados. Es evidente que las exportaciones de productos procesados genera una mayor actividad económica (el mayor crecimiento del pm se debe al mayor valor agregado contenido en los productos procesados); sin embargo, el

incremento del PIB no es radicalmente superior al observado en el escenario de exportación de productos no procesados. En efecto, la diferencia entre los dos escenarios es de sólo 0.03% en la tasa de crecimiento del pm.

De otra parte, la tasa de crecimiento del empleo total es menor que la obtenida en el

caso de fomento a los productos básicos, debido a que en éste el incremento de la

producción resultante se concentra todo en la actividad agrícola, la cual es más intensiva en mano de obra que la agroindustria. En efecto, es bien claro que las exportaciones de productos no procesados originan una mayor actividad en el sector agropecuario que cuando se exporta una magnitud igual de productos transformados.

Tal como puede verse en el cuadro No. 9.1, la diferencia de la tasa de crecimiento del

PIB agropecuario entre los dos escenarios es de 0.96% ( 6.65% vs. 5.96%), lo cual origina

que el empleo agropecuario requerido por la política de exportación de productos

procesados sea inferior al exigido en el primer escenario. Si se impone un aumento de

la productividad del trabajo de 3% anual, se observa (cuadro No.9.2) que el empleo

crecería al 2.26%, lo cual es una tasa menor a la del caso anterior y mucho menor a la observada históricamente. Lo anterior significa que este escenario requiere menos inversiones para lograr una tasa de crecimiento de la productividad del trabajo agropecuario suficiente para mantener las necesidades de' empleo dentro de límites

factibles.

783

f

•

Como en el escenario anterior, cabe observar que el efecto de esta política de incremento de exportaciones agroindustriales es mucho mayor sobre el sector agropecuario que sobre la economía en general.

De otra parte, esta política genera mayor empleo agroindustrial: este crecería al 3.8%, lo que representaría 126.000 empleos adicionales a los que se generarían en el escenario de referencia, y en total en los diez años se generarían 288.400 empleos nuevos en este

sector, bajo el supuesto de un incremento de la productividad del trabajo del 2% anual.

Sin embargo, para mantener el crecimiento del empleo agroindustrial dentro de límites alcanzables (inferior a 3%), se requeriría que la productividad del trabajo aumentara 2.79% anual según ei cuadro No. 9-2,10 cual no presenta exigencias muy

por encima del observado históricamente.

En consecuencia, al comparar esfuerzos similares para fomentar las exportaciones, los resultados sugieren que los productos agropecuarios transformados muestran algunas ventajas respecto a los básicos. Aunque la ventaja en relación con el crecimiento del Pffi no es muy notoria, tiene a su favor la disminución sensible de los requerimientos de empleo agrícola, 10 cual reduce los problemas originados en las restricciones ya comentadas, y aumenta el empleo agroindustrial en una magnitud similar, sin existir restricciones mayores en este aspecto.

El área sembrada observa un incremento superior al de la tendencia histórica (5.16% contra 6.00%), pero inferior al crecimiento del primer escenario que se discutió. Los requerimientos de área cultivada están en 5.915 miles de hectáreas, en contraste con

las 7.259 miles del caso anterior. Bajo estas condiciones, esta política está aún menos

limitada por el factor tierra que en el escenario anterior.

Las importaciones de insumos para el sector agropecuario crecen al 3.82%, 10 cual

representa 1.16 de punto porcentual por encima del crecimiento anual de la demanda

de insumos importados cuando se fomentan tan sólo las exportaciones de productos

primarios (sin transformación). Este comportamiento se explica porque la mayor parte

de los productos transformados recibe insumos del sector moderno de la agricultura y

porque requiere materias primas importadas.

784

•

1.3 Fomento simultáneo de las exportaciones de productos primarios y procesados (Escenario 3).

Se simuló también un escenario en el cual se aumentan simultáneamente las expor

taciones de procesados y no procesados, de tal modo que su incremento conjunto en el período es el doble de la magnitud lograda en los escenarios anteriores. Las exportaciones de productos no procesados crecen a una tasa de 22.5% y las de los procesados a 35.3%. Como es de esperar el impacto es grande, pues se está doblando el esfuerzo, lo

cual redunda en un aumento en la tasá de crecimiento del Pffi total de 4.99% a 5.80%.

En este caso el Pffi agropecuario se vería beneficiado, no solamente por el estímulo a la exportación de sus productos, sino también por el efecto de la demanda derivada de los procesos agroindustriales, por lo cual su tasa de crecimiento anual se elevaría a 7.46%. La tasa de crecimiento anual media crecería en 2.7 puntos porcentuales respecto del escenario de referencia.

Obviam«¡lnte, el empleo agropecuario sería el cuello de botella más importante para la

factibilidad de este escenario, aún más crítico que en los anteriores, con una diferencia

de 1,162 millones de empleo respecto a la proyección del escenario de referencia

correspondiente a 1996.

Según el Cuadro No.9.1, el empleo en todos los sectores crecería muy por encima de 3% anual (agropecuario: 4.79%; agroindustrial: 3.82%; resto: 3.56%; total: 4.01%), bajo el supuesto que la productividad del trabajo se incrementa en 2% anualmente. Para mantener el crecimiento del empleo dentro de límites posibles (no superior al 3%) se

requeriría, según el cuadro No. 9.2, que las productividades del trabajo agropecuario y

agroindustrial aumenten anualmente en 3.77% y 2.82%, respectivamente. En el caso

del sector agroindustrial sería posible lograr esa meta con recursos de capital algo mayores a los observados históricamente, tal como se comentó en el escenario 2 (los

resultados son similares en este aspecto). Sin embargo, en el sector agropecuario se necesitarían inversiones mucho mayores para alcanzar la tasa de crecimiento de

3.77% en la productividad del trabajo, y este aspecto es el que diferencia este escenario

de los dos anteriores. El área sembrada se incrementaría en 2.160.000 ha. adicionales

al crecimien:to que ella tendría bajo la tendencia histórica, por tanto, la cantidad

disponible de tierra no es aún un factor limitante. Sin embargo, tal como se observó en

los comentarios sobre el escenario 1, la velocidad a la cual deben incorporarse nuevas

áreas puede llegar a ser un cuello de botella, sino se aumenta sustancialmente la

productividad de la tierra. Como efecto, bajo el supuesto de un incremento de la

785

\

•

•

•

•

productividad del 2% anual (tendencia histórica), la tasa de crecimiento del área sembrada sería de 6.43%, muy por encima de lo observado en el pasado. Para lograr crecimientos del área sembrada no superiores al 3% se requeriría un aumento de la

productividad de la tierra del orden del 5.39% anual, lo cual, a su vez, requiere inver

siones de capital muy superiores a las del pasado. Aunque las tasas de crecimiento del consumo intermedio importado del sector agropecuario y de todos los sectores se incrementa de 2.57% a 3.91%, en el primer caso, y de 5.33% a 6.01%, en el segundo, estas magnitudes son relativamente pequeñas comparadas con los incrementos en las tasas de crecimiento de las exportaciones, lo cual revela que el efecto sobre la balanza

de pagos es bastante positivo.

En resumen, los resultados de este escenario, combinado con los dos previos, sugieren las siguientes implicaciones :

El esfuerzo conjunto de fomento a las exportaciones de productos básicos y transformados puede originar un incremento sensible del PIB total -cercano al

1%, - y un incremento notable del PIB agropecuario -aproximadamente de 2.7%-.

Dado que el efecto de este escenario es la acumulación de los dos previos, las

conclusiones anotadas para aquellos se refuerzan. En relación con el empleo agrícola se encuentra una restricción de grandes proporciones, que puede convertirse en factor que impide el desarrollo de estrategias de crecimiento agrícola. La disponibilidad de capital para aumentar la productividad del trabajo agropecuario es un factor determinante para desarrollar esta estrategia. El empleo agroindustrial no presenta restricciones, por lo cual el problema que se

puede reducir si se logra reemplazar las exportaciones de productos básicos por

productos transformados.

La cantidad de tierra disponible no aparece como restricción al desarrollo de estrategias de fomento a las exportaciones. Sin embargo, se requiere de capital

para emprender la incorporación de nuevas áreas a una velocidad mayor que la mostrada en el pasado y para aumentar la productividad de la tierra. La

disponibilidad de capital para emprender ambos propósitos puede ser una restricción importante.

La mayor tasa de crecimiento de este escenario con respecto a los dos anteriores

requiere una tasa de inversión mayor y una tasa de mejoramiento tecnológico

786

I ,

•

•

•

•

mayor, siendo estos dos hechos las fuentes del aumento en la productividad del

trabajo y de la tierra.

La importación de insumos se incrementa en cantidades mucho menores que

las obtenidas en exportaciones, por lo cual su peso relativo en la balanza de pagos

no es significativo.

Resulta claro que es preferible privilegiar la exportación de productos procesados, ya que producen un efecto mayor sobre el PIB, aunque pequeño, y disminuyen los problemas derivados de las restricciones de mano de obra agropecuaria y de la necesidad de incorporar nuevas áreas cultivables.

1.4 Resultados de productos seleccionados (Escenarios 4,5 y 6)

El Cuadro No.9.3 presenta los resultados de las tres simulaciones anteriores (Escenarios 1,2 y 3) discriminados en los 16 subsectores del Sector Agropecuario. Teniendo

como referencia los resultados obtenidos al incrementar simultáneamente las exportaciones de procesados y no procesados (Escenario 3), se puede observar lo siguiente. 12/

Los incrementos más altos de la tasa de crecimiento del valor agregado cor

responden a algodón (de 14.05% a 34.63%), oleaginosas (de 4.41% a 11.55%),

banano (de 7.98% a 19.93%), flores (de 8.60% a 21.92%), carnes (de 2.65% a 4.71%), palma africana (de3.34% a 8.91%) y tabaco (de 4. 75% a 12.29%)

A pesar de los incrementos en la tasa de crecimiento de las exportaciones, el algodón, las oleaginosas, la palma africana y el tabaco continúan con una

participación muy pequeña en el valor agregado de la agricultura y el pm total.

El banano, las flores y carnes suman en conjunto 54.34% del pm agricola y

7.35% del pm total, bajo el esquema de incremento conjunto de exportaciones de

procesados y no procesados. La participación en el pm agrícola del banano pasa de 7.56% a 14.21%, la de las flores de 4.83% a 10.00%; y la de la carne de 34.48% a

30.13%.

Los cereales y la caña, a pesar de mantener un comportamiento de crecimiento

1 2/ Excluido el café del análisis.

787

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CUADRO U.A. PARTlCIPACION EN EL VALOR AGREGADO AGROPECUARIO POR SUBSECTORES

(EXCLUYE CAFE)

"""_ ... Agropecuarios

ESCENARDDE REFERENaA.

Na inicial

D6éimo Na

ESCENARI01

... -ESCENARD2 - Es::ENAR1O 3

Duplicación del EsfUerzo

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ESCeIARD' -......... ESCeIARD.

Duplicación del Esfuerzo ..... "'"

c.r.alts 11,32% 10,30% 8.30% 10,27% 8,45% 10,27% 8,68% Tub6rculos 5,03% 3,88% 3.11% 3,52% 2,88% 3,51% 2,95% CIt'a 9,04% 9,27% 7,47% 9,83% 8,08% 9,13% 8,28'" ~ 0,26% 0,81% 2,19% 0,55% 2,00% 0,55% 0,48"-OIeaginoua 1.25% 1,35% 1.12% 2,14% 1,79% 2,16% 1,80% HollaUna 7,18% 7,U", 5.15% 8,57% 5,42% 8,58% 5,51% Barano 5,18% 7,56% 15,55% 8,78% 14.,21'" 8,75% 14,58% Flor.. 3,13% ".83% 10.94% 4,32% 10,00% 4,3'% 10,21% ca,... 37,15% 34,48% 28.15% 38,23% 30,13% 38,29% 30,90% leche 5,00% 4,78% 3.83% 4,3.% 3,55% 4,33% 3,84% c.ac.t 1,88% 1,87% 1.50% 2,63% 2,15% 2,65% 2,21 % Palma Nrícana 0,29% 0,29% 0.23% 0,42% 0,3.% 0,42% 0,35,," Tabaoc 1,15% 1,28% 1,90% 1,17% 1,75% 1,15% 0,'7% Frutas 3,45% 3,88% 3,15% 3,53% 2,1:3% 3,52% 2,96% Otros 'ArlCO"t 8.70% 8.38% 8,73% 7,72% 8.33% 7.71 % 8 48%

CUADRO 1.3.8. PARTIapACtON DEL VALOR AGREGADO POR SU8SECTORES AGROPECUARIOS EN EL PI8 NAOONAL

ES::ENARD DE REFERENCIA ESCENARDl ESCeIARD2 ESCEfM03 ESC9IARD' ESCeIARD.

Subuctom. Na """"o ... _ ... Duplicación - Duplicación

Agropecuario. Inicial Na .......... del Elluerzo E_

del Elluarzo ~!!!!

Ce ..... 1,36 1,09 1,08 1,18 1,14 1,18 1,15 Tub',culos 0,81 0,41 0,40 0,40 0,39 0,40 0,3' en 1,09 0,9' 0,9' 1,12 1,09 1,13 1,10 - 0,03 0,07 0,28 0,08 0,27 0,08 0,08

0Ie0'- 0,15 0,14 0,14 0,24 0,24 0,25 0,24

""" 3,43 4,58 4,43 4,42 4,28 4,42 4,30 HoIt.lizltS D,87 0,77 0,75 0,75 0,73 0,75 0,73 ....... 0,82 0,80 1,99 0,77 1,92 0,77 1,1:3 Flor •• 0,38 0,51 1,40 0,4g 1,35 0,49 1,38 ca ..... 4,48 3,88 3,81 4,14 4,08 4,18 4,10 Lomo 0,80 0,51 0,41 0,50 0,48 0,50 0,48

"""" 0,23 0,20 0,19 0,30 0,29 0,30 0,29 Palma Africana 0,04 0,03 0,03 0,05 0,05 0,05 0,05 T_ 0,14 0,14 0,24 0,13 0,24 0,13 0,13 Frutas 0,42 0,41 0,40 0,40 0,40 0,40 0,39 OIros agrfcolaa 1,05 O,U 0,86 0,88 0,88 0,88 0,88 rorAL 15,49 15,19 17,25 15,85 17,82 15,88 17,57 TOl AL(aIn cal') 12,08 10,81 12,82 11,44 13,55 11,46 13,27

., , '

dinámico, continúan teniendo importancia relativa en la composición del PIB agropecuario; en efecto, los cereales participarían con 8.45% y la caña con 8.08%.

De acuerdo con lo anterior, en su orden, los productos que merecen atención en una política de incentivación de exportaciones en cuanto a sus efectos sobre el

crecimiento global y sectorial son las siguientes : banano, flores, carnes, cereales transformados y azúcar.

En simulaciones realizadas en el modelo, se comprobó que estos cinco productos explican casi todo el crecimiento de los Pffi total y agrícola del Cuadro No.9.l (Ver escenarios 4, 5 Y 6). Esto es, al eliminar el incremento de las exportaciones del resto de productos, los resultados no varían sensiblemente. Del Cuadro No. 9.1 se pueden

extraer los siguientes resultados:

TASA DE CRECIMIENl'O ANUAL

PIB Agropecuario

Pffi Nacional

TENDENCIA

4.76

4.99

Escenario 3

Procesados y no procesados

7.46

5.80

* Productos seleccionados: Banano, flores, carnes, cereales y azúcar.

2. Modificaciones en el Consumo de Bogares

Escenario 6

Productos Seleccionados·

7.22

5.73

La segunda serie de simulaciones busca identificar el impacto resultante de cambios en el consumo de hogares por efecto de cambios en los patrones de consumo; prin

cipalmente se quiere apreciar el efecto de un cambio en el consumo de los hogares, suponiendo que estos modifican sus hábitos al consumir más productos agropecuarios

sin procesar, o más productos transformados, o al incrementar el consumo de ambos

(sobre todo alimentos). Para este propósito se asumió que los hogares podrían llegar a

aumentar sus demandas de productos, duplicando las tasas que se registraban en la

tendencia histórica. Los resultados de los tres escenarios se presentan en el Cuadro

789

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•

No.9.4.(Escenarios 7, 8 Y 9), suponiendo una tasa de crecimiento de la productividad del trabajo del 2% anual, y en el cuadro No. 9.5, bajo un supuesto de la productividad del trabajo agropecuario de 3% anual. El cuadro No. 9.5 también muestra las tasas de crecimiento de la productividad de la tierra y del trabajo necesarios para que los requerimientos de estos recursos no crezcan por encima de 3% anual.

2.1 Aumento en el consumo de hogares de productos no procesados (Escenario 7)

Esta simulación da como resultado que la duplicacion de la tasa de crecimiento de la demanda de los hogares por productos agropecuarios sin procesamiento industrial, genera una tasa de crecimiento del PIB total de 5.13%, 10 cual no es un aumento apreciable respecto del 4.99% en el escenario de referencia. Sin embargo, la tasa del PIB agropecuario, por efecto de este aumento en la demanda, se incrementa apreciablemente de 4.76% a 5.41%. El empleo total se afecta levemente y el empleo agrícola crece en 0.61 de punto porcentual (de 2.17% a 2.78%), tasa menor a la obser

vada históricamente. El área sembrada, que en el escenario básico crece a una tasa anual de 3.10%, en este escenario registra una tasa de 3.60%. Puede observarse que el recurso trabajo no se presenta como restricción a esta política, en tanto que se requerirá un incremento de la productividad de la tierra de 2.6% anual para lograr un crecimiento del área acorde con el comportamiento pasado.

En síntesis, este cambio en los patrones de consumo afecta los indicadores del sector agropecuario, pero para el conjunto de la economía su impacto apenas es perceptible.

2.2 Aumento del consumo de hogares de productos procesados (Escenario 8)

Al aumentar el consumo de bienes procesados, el impacto sobre la mayoría de los indicadores es levemente superior al que se registró en el escenario anterior: en éste, la tasa de crecimiento del PIB aumenta 0.2, la del empleo total 0.15 y la del área sembrada 0.10; por el contrario, la tasa de crecimiento del PIB agropecuario disminuye 0.07. En

cuanto al empleo, el efecto mayor se presenta en el sector agroindustria1, donde se llega

a una tasa anual de 3.68%, por 10 que se requeriría de un incremento de la produc

tividad del trabajo 2.68% anual para lograr una tasa de crecimiento no mayor de 3.%

anual. En cuanto a la tierra, el comentario es similar al del escenario anterior, esto es, se requeriría de un incremento de 2.69% anual.

Vale destacar que la tasa de crecimiento de las importaciones de insumos agropecua

790

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CUADRO No.9.5

DUPLlCACION EN LA TASA DE CRECIMIENTO ANUAL DEL CONSUMO DE HOGARES

Aumenlo da la Productividad del Trabajo Agropecuario en 3% Anual:

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 7 ESCENARIO 8

Empleo agropecuario (pers.) Empleo agrolnduslrlal (pers.) Empleo No agro. (pars.) Empleo tOlal (pars.)

Empleo agropecuario Empleo agrolnduslrlal Empleo No agro. (reslo) Empleo lotal

1m Inicial

3735399 722595

6752448 11210442

Décimo 1m

4149081 885369

8976574 14011024


1.17 2.28 3.21 2.51

Agrlcoias no procesados

4380170 887363

9030018 14297552

1.78 2.31 3.28 2.74

TASAS DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO NECESARIAS PARA UN CRECIMIENTO ANUAL DEL EMPLEO DEL 3% :

Empleo agropecuario Empleo agrolndustrial Empleo No agro. (reslo) Empleo lotal

1,17% 1,29% 2,21 % 1,82%

1,78% 1,32% 2,28% 2,06%

TASA DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DE LA TIERRA NECESARIAS PARA UN CRECIMIENTO ANUAL DEL AREA DEL 3% :

Agrlcolas procesados

4407056 1000748 9084381

14492184

1.95 3.68 3.35 2.89

1,85% 2,68% 2.35% 2,21 %

•

ESCENARIO 9

Agrlcolas proc. y no

4638146 1002742 9137825

14778712

2.43 3.71 3.42 3.12

2,43% 2,70% 2,41 % 2,44%

Area Cunivada 2,09% 2,60% 2,69% __ :),17%

•

•

• •

•

rios es muy sensible a este cambio en los patrones de consumo. Es así como la tasa de crecimiento de las importaciones de insumos pasa de 2.57% a 4.08%, lo que hace que esta alternativa esté restringida por la política de comercio exterior del país. Este comportamiento de las importaciones agropecuarias se explica porque la mayor parte de

los productos transformados reciben insumos del sector moderno de la agricultura, que a su vez es el que más insumos importados requiere para poder satisfacer la demanda de la agroindustria. En particular, los productos agropecuarios procesados requieren materias primas importadas.

2.3 Aumento en el consumo de procesados y no procesados (Escenario 9)

Como es de esperar, el efecto simultáneo de doblar la tasa de crecimiento del consumo

de hogares de bienes procesados y no procesados del sector agropecuario, tiene un alto efecto sobre los indicadores generales de la economía. El efecto de duplicar la tasa de crecimiento de la demanda de estos productos sobre el pm es el de aumentar su tasa de crecimiento a 5.47%, o sea 0.48 puntos porcentuales adicionales; sin embargo, el efecto mayor opera sobre el pm agropecuario, que experimenta un cambio de su tasa de crecimiento del 1.2 puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia (4.76% vs.5.96%).

En algunos aspectos las implicaciones son similares a las observadas en el escenario de incremento a las exportaciones (escenario 3), ya que el consumo de hogares y las

exportaciones afectan en forma similar al vector de demanda fmal. Tal es el caso del aumento moderado observado en el crecimiento del pm total y el mayor impacto sobre

el PIB agrícola. Todos los indicadores, con excepción de la importación de insumos, crecen a una tasa menor que en el caso de las exportaciones, debido simplemente a que en ese escenario el incremento de la demanda fmal resulta ser mayor que en éste. De

otra parte, el mayor incremento de la tasa de crecimiento de la importación de insumos

se debe a que al construir este escenario se duplican las tasas de crecimiento históricas

del consumo de hogares, dándole predominancia a aquellos productos con mayor

dinamismo en el consumo, que resultan ser los de la agroindustria. Como se sabe, estos productos son los que mayores insumos importados requieren.

Cabe insistir que las conclusiones ya anotadas en el numeral 1.3 son válidas para

cualquier circunstancia que implique un aumento simultáneo de la demanda de los productos agropecuarios y agroindustriales, sin importar si el origen de este aumento

proviene del incremento de las exportaciones o del consumo de hogares. Estas con-

793

•

\

,

•

clusiones se refieren a las restricciones planteadas por la mano de obra agrícola

disponible hacia 1996, a la disponibilidad suficiente de tierras, y a la ventaja comparativa de un crecimiento de la demanda por productos procesados en comparación

con los no procesados. Como se ha venido argumentando, los productos procesados

generan un crecimiento mayor del PIB y requieren menos mano de obra agrícola

(compensando con generación de empleo agroindustrial en cantidades similares) .

La menor tasa de crecimiento de este escenario respecto al de las exportaciones

(escenario 3), requiere de tasas de inversión y de mejoramiento tecnológico menores, dado que las necesidades de aumento en la productividad del trabajo y de la tierra son

inferiores. En efecto, los aumentos requeridos en la productividad del trabajo son relativamente moderados (de 2.43% y 2.70% anual para los sectores agropecuario y

agroindustrial, respectivamente), en tanto que la productividad de la tierra debe aumentarse en una tasa mayor (3.17%), pero no tan exigente como la observada en el

escenario de las exportaciones.

2.4 Resultados de productos seleccionados.

El cuadro No. 9.6 presenta los resultados de las tres simulaciones anteriores discriminadas por subsector. Teniendo como referencia los resultados obtenidos al

duplicar simultáneamente la tasa de crecimiento del consumo de hogares de productos

procesados y no procesados (Escenario 9), se puede observar lo siguiente:

Los cereales, la caña, las hortalizas, la carne, la leche y las frutas suman en su

conjunto 61.70% del Pffi agricola y 8.43% del Pffi total, bajo el esquema de incremento

conjunto del consumo de hogares de procesados y no procesados. La participación en el

pm agrícola de los cereales permanece constante en 10.3%, la caña pasa de 9.04% a

10.26%, las hortalizas de 7.19% a 8.11% ,la carne de 34.48% a 32.85%, la leche de 4.78%

a 5.28% y las frutas de 3.88% a 4.90%; los anteriores productos se perfilan como aquellos

que aportan más al crecimiento de la economía, bajo una política de duplicación de la

tasa de crecimiento del consumo de hogares.

3. Cambio en el Ingreso yen los Patrones de Consumo

La simulación corrida seguidamente, examina el impacto de un cambio en los

patrones de consumo, debido a modificaciones en la dieta que permitan hacerla más

794

CUADRO NO.9.6. SlMULACION DE ESCENARIOS : DUPLICACION EN LA TASA DE CRECIMIENTO DISTINTAS ALTERNATIVAS. VALOR

GADO POR DISTINTOS SUBSECTORES

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARI07 ESCENARIO 8 ESCENARIO 9

Subsectores pro DécImo I'b Pn>eesados Procesados Y A9ropecuarios Inicial pro Procesados NoP. :_@

Ceraales 102743 127482 130243 144446 '147207 Tubérculos 45656 48088 50141 48345 50398 Qño 82056 114742 136449 125005 146712 Algodón 2332 7613 7617 7630 7634 Oleaginosas 11329 16706 16757 22011 22062 Calé 258596 534486 534487 534500 534501 Hortalizas 65237 89636 115316 90196 115877 - 46880 93581 101711 93582 101713 Flores 28450 59800 60999 59817 61015 Cames 337234 426820 429428 467028 469636 Loche 45377 59168 68149 66557 75538 QlDlo 17145 23143 23179 28410 28447 Palma Africana 2671 3589 3595 4450 4456 TaIlooo 10421 15821 15921 16714 16715 Frutas 31309 47993 69611 48482 70100 Otros agricolas 78932 103785 110733 105152 112100 roTAL 1166368 1772453 1874336 1862325 1964111 TOTAL(sin calé) 907772 1237967 1339849 1327825 1429610

PIB nacional 7529151 11668601 11811283 12019503 12162185 , TI>&S PROMEDIO DE CRECIMIENTO ANUAL

ESCENARIO ESCENARI07 ESCENARIO 8 ESCENARI09 DE

$ubsectores REFERENCIA I'b Procesados Procesados y Agropecuarios Procesados No Pn>eesados

Cereales 2.43% 2.67% 3.86% 4.08% Tubérculos 0.58% 1.05% 0.64% 1.10% Qño 3.80% 5.81% 4,79% 6,67% Algodón 14,05% 14,06% 14,08% 14,08% Oleaginosas 4,41% 4,45% 7,66% 7,69% Calé 8,40% 8,40% 8,40% 8,40% Hortalizas 3,59% 6,53% 3,67% 6,59% Balano 7,98% 8,99% 7,98% 8,99% Flores 8,60% 8,84% 8,61% 8,85% Cames 2,65% 2,72% 3,68% 3,75% Loche 2,99% 4,62% 4,35% 5,83% QlDlo 3,39% 3,41% 5,77% 5,79%

• Palma Africana 3,34% 3,36% 5,84% 5,85% TaIlooo 4,75% 4,82% 5,39% 5,39% Frutas 4,86% 9,28% 4,98% 9,37%

• Otros agrrcolas 3,09% 3,83% 3,24% 3,97% TOTAL 4,76% 5,41% 5,34% 5,96% TOTAL(sin calé) 3,51% 4,42% 4,32% 5,18%

PIS nacional 4.99% 5,13% 5,33% 5,47%

CUADRO No.9.6.A. PARTICIPACION EN EL VALOR AGREGADO AGROPECUARIO POR SUBSECTORES

ESCENARIO DE REFER8'lCIA ESCENARlO7 ESCENARIO 8 ESCENARI09

Subseclores - Décimo No - Procesados Y Agropecuarios Inicial - Procesados No Procesados

Cereales 11.32% 10.30% 9.72% 10.88% 10.30% Tubérculos 5.03% 3.88% 3,74% 3.64% 3,53% Qñl 9.04% 9.27% 10,18% 9.41% 10,26% Algodón 0.26% 0.61% 0,57% 0,57% 0,53% Oleaginosas 1,25% 1,35% 1,25% 1,66% 1,54% Hortalizas 7,19% 7,24% 8,61% 6,79% 8,11% - 5,16% 7,56% 7,59% 7,05% 7,11% Flores 3,13% 4,83% 4,55% 4,50% 4,27% Carnes 37,15% 34,48% 32,05% 35,17% 32,85% l.ec:tie 5,00% 4,78% 5,09% 5.01% 5.28%

"""'"' 1,89% 1,87% 1,73% 2,14% 1,99% Palma Africana 0,29% 0,29% 0,27% 0,34% 0,31% T-=C 1,15% 1,28% 1,19% 1,26% 1,17% Frutas 3,45% 3,88% 5,20% 3,65% 4,90% Otros agrlcolas 8,70% 8,38% 8,26% 7,92% 7,84%

CUADRO NO.9.6.B PARTICIPACION DEL VALOR AGREGADO POR SUBSECTORES AGROPECUARIOS EN a PIB NACIONAL

ESCENARIO DE REfERENCIA ESCENARI07 ESCENARIO 8 ESCENARIO 9

Subsectores ,..., D4!cóno No Procesados Procesados y Agropecuarios Inicial ,..., Prooasadoe No Procesados

Cereales 1,36 1,09 1,10 1,20 1,21 Tubérculos 0,61 0,41 0,42 0,40 0,41 Qñl 1,09 0,98 1,16 1,04 1,21 Algodón 0,03 0,07 0,06 0,06 0,06 Oleaginosas 0,15 0,14 0,14 0,18 0,18 Calé 3,43 4,58 4,53 4,45 4,39 Hortalizas 0,87 0,77 0,98 0,75 0,95 Banano 0,62 0,80 0,86 0,78 0,84 Flores 0,38 0,51 0,52 0,50 0,50 Carnes 4,48 3,66 3,64 3,89 3,86 l.ec:tie 0,60 0,51 0,58 0,55 0,62

"""'"' 0,23 0,20 0,20 0,24 0,23

Palma Africana 0,04 0,03 0,03 0,04 0,04 T-=C 0,14 0,14 0,13 0,14 0,14 Frutas 0,42 0,41 0,59 0,40 0,58 Otros agrfcolas 1,05 0,89 0,94 0,87 0,92 "IOTAL 15,49 15,19 15,87 15,49 16,15 TOTAlísin cale} 12,06 10,61 11,34 11,05 11 ,75

,

acorde con los requerimientos nutricionales. Los resultados se presentan en losCuadros Nos.9.7 y 9.8. (Escenarios 10 y 11)

3.1 Impacto de un cambio en el consumo de hogares hacia una dieta más acorde con los

requerimiento nutricionales (Escenario 10)

Para este caso se supuso que los subsectores de cereales, carnes, lácteos, hortalizas, frutas y procesados escogidos contribuyen de manera apreciable a mejorar la dieta. Se consideró, además, que por efecto de la política, se podría llegar a doblar la tasa de crecimiento de la tendencia histórica del consumo de los productos de estos subsectores.

B¡ijo el supuesto de un incremento en la productividad del trab¡ijo del 2% anual (Cuadro No.9.7), el crecimiento del pm pasó a ser 5.26%, levemente superior al de la tendencia histórica. La tasa de crecimiento del Pffi agropecuario es superior a la observada en el escenario de referencia, y se ubicaría alrededor del 5.60%, o sea que el impacto de esta

alternativa sobre el sector rural sería superior al registrado para toda la economía.

Las importaciones de insumos para el sector agropecuario son el indicador que más se

ve afectado por esta situación hipotética, al crecer en 1.36 puntos porcentuales; pero es

importante destacar que a pesar de este crecimiento, la evolución de la demanda por insumos importados del sector agropecuario es b¡ija, pues mientras las tasas de crecimiento de la demanda de insumos en el sector agropecuario es de 2.57% en el escenario de referencia, y de 3.93% en el presente caso, las importaciones totales de insumos crecen al 5.33% según la tendencia y al 5.65% en esta simulación. Obviamen

te, el efecto sobre las importaciones de insumos se debe a que, en este escenario, se

están considerando los incrementos en la actividad de algunos sectores modernos de la

agricultura y de productos procesados agrícolas.

El área sembrada se aumentaría en 295.158 ha. adicionales a las que se incorporarían

por efecto del crecimiento tendencial de la demanda en los diez años considerados, lo cual originaría un aumento en la tasa anual de crecimiento del área sembrada de 3.10% a 3.70%. De otra parte, el impacto sobre el empleo sería mayor en el sector

agropecuario (0.96 de punto porcentual) 13/ que en el total de la economía (0.43 de punto porcentual), y en el sector agroindustrial (0.57 de punto porcentual).

1 3/ DHerencla entre las tasas de crecimiento.

796

•

CUADRO No. 9.7

ALTERNATIVAS DE SEGURIDAD AUMENTARlA CAMBIO EN EL NIVEL DE INGRESO Y EN LOS PATRONES DE CONSUMO Aumento de la Productividad del Trabalo y la TIerra en 2% Anual

PIS Agropecuario PIS No Agropecuario PIS nacional Empleo agropecuario (per •. ) Empleo agro Industrial (pers.) Empleo No agro. (pOOl.) Empleo total (pers.) Cons. Interm. Imporl agropec. Cons. Interm. Imporl total Producción agropecuaria Producción no agropecuaria Producción total Area sembrada (has.)

PIS Agropecuario Pie No Agropecuario Pie nacional Empleo agropecuario Empleo agroindustrlal Empleo No agro. (resto) Empleo total Cons. Interm. Imporl agropec. Cons. Interm. Imporl total Producción agropecuaria Producción no agropecuaria Producción total Area sembrada

ESCENARIO DE REFERENCIA

No Décimo Inicial No

1166369 1772553 6362782 9896048 7529151 11668601 3735399 4529866

722595 885369 6752448 8976574

11210442 14391809 111358 139918

1366802 2181937 2137528 3097860

11993499 18617397 14131027 21715257

4184354 5505291

TASAS DE CRECIMIENlO IW.JAL

4.76% 5.03% 4,99% 2.17% 2,28% 3.21% 2,81% 2,57% 5,33% 4,21% 5,01% 4,89% 3.10%

ESCENARIO 10

Cambio Patrones deCoosumo

1904693 10037937 11942630 4928470

930787 9079724

14938982 157477

2240591 3370456

19058147 22428603

5800449

5,60% 5,20% 5,26% 3,13% 2,85% 3,35% 3,24% 3,93% 5,65% 5.19% 5,28% 5,27% 3,70%

ESCENARIO 11

Aumento Ingreso.

1889895 10043196 11933091

4893701 939291

9075895 14908888

165823 2240935 3346678

19059059 22405737

5782027

5,51% 5.20% 5,25% 3,05% 2,96% 3,34% 3.22% 3,80% 5,65% 5,11 % 5,28% 5.26% 3,66%

,

CUADRO No. 9.8

ALTERNATIVAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA CAMBIO EN EL NIVEL DE INGRESO Y EN LOS PATRONES DE CONSUMO

Aumento de la Productividad del Trabajo Agropecuario en 3% Anual :

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 10 ESCENARIO 11

Empleo agroindustrlal (per •. ) Empleo No agro. (per •• ) Empleo lolal (per •. )

Empleo agropecuario Empleo agroindustrial Empleo No agro. (per •. ) Empleo lolal (per •. )

N'o Inicial

722595 6752448

11210442

Déclmc Cambio Patrones Al'D de~

885369 8976574

14011024

930787 9079724

14524689

TASAS DE CRECIMIENTO ANUAL

1,17% 2,28% 3,21% 2,51%

2,13% 2,85% 3,35% 2,92%

TASAS DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO NECESARIAS PARA UN CRECIMIENTO ANUAL DEL EMPLEO DEL 3%:

Empleo agroindustrial Empleo No agro. (per •. ) Empleo tolal (per •. )

1,29 2,21 1,82

1,85 2,34 2,24

TASAS DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DE LA TIERRA NECESARIAS PARA UN CRECIMIENTO ANUAL DEL AREA DEL 3%:

Area Cullivada 2,09 2,69

Aumento Ingreso.

939291 9075895

14497518

2,05% 2,96% 3,34% 2,90%

1,96 2,34 2,22

2,65

•

•

Los requerimientos de aumento de la productividad (Cuadro No.9.8) no son muy

exigentes: en cuanto al empleo son menores que los observados históricamente (2.13% y 1.85% anualmente para los sectores agropecuario y agroindustrial, respectivamente), y

en cuanto a la tierra algo mayores (2.69%), pero no excesivamente.

3.2 Impacto de un aumento en los ingresos de los sectores más pobres (Escenario 11)

Para el siguiente escenario se revisaron las elasticidades de los productos

agropecuarios, principalmente alimentos, y se simuló el efecto de un aumento del 5% anual en el ingreso de los estratos más pobres (40% de la población), adicional al

incremento de ingresos que se deriva de la simulación de referencia. Este escenario

simula, no el consumo deseable, como fué el caso anterior, sino el efecto de un cambio en el ingreso, sin posible encausamiento de esos recursos hacia alimentos más

nutritivos. Simplemente se toman los patrones de consumo de la población a través de

las elasticidades ingreso calculadas por la Misión.

El efecto de estos cambios en la demanda es muy similar al del anterior ejercicio: el Pffi total crece levemente, el PIB agropecuario crece por encima de este, el empleo

agropecuario y total crecen levemente por encima del escenario básico, pero se mantienen por debajo de la alternativa que hemos llamado de seguridad alimentaria.

Cabe anotar que el efecto observado en todos los indicadores es relativamente moderado,

debido a que solo se está considerando el incremento del consumo de alimentos en el

40% de la población de ingresos más bajos, originado en un aumento sostenido del 5%

en el ingreso. Adicionalmente, los productos que incrementan la demanda, según las

elasticidades ingreso de este segmento de la población, son de poco valor agregado y

algunos no pertenecen al sector moderno de la economía .

4. Efecto Conjunto de las Políticas de Incremento de las Exportaciones y del Consumo

de Hogares (Escenario 12)

Este ejercicio tiene como objetivo cuantificar el impacto que resulta de aplicar simul

táneamente la política de incrementar las exportaciones y el consumo de hogares, tanto

de productos básicos como de productos procesados.

799

,

La política de incrementar las exportaciones está descrita en el numeral 1.3, y la de incrementar el consumo de hogares en el numeral 2.3. Esta última corresponde a la duplicación de la tasa de crecimiento del consumo de hogares de todos los productos

procesados y no procesados, y cobija los dos casos analizados en la sección 3 (CAMBIO

EN EL INGRESO Y EN LOS PATRONES DE CONSUMO). En efecto, la duplicación de la tasa de crecimiento produce un impacto superior al que produciría la combinación de un aumento de 5% del ingreso del 40% de la población más pobre, y el cambio en los

patrones de consumo hacia una dieta más nutritiva.

El cuadro No 9.9 presenta los resultados de este ejercicio, bajo el supuesto de un crecimiento de la productividad del trabajo de 2% anual. Como puede verse, el efecto simultáneo de políticas de estímulos sobre los dos componentes principales de la

demanda fmal -exportaciones y consumo de hogares-, producen un incremento de 1.17 puntos porcentuales en la tasa de crecimiento del PIB nacional respecto del caso de referencia, lo cual quiere decir que la economía crecería en 6.16% anual en vez del 4.99% de la tendencia histórica. El efecto sobre el PIB agropecuario es aún mayor, al

lograrse un aumento de 3.5 puntos, al pasar de 4.76% a 8.26%.

El efecto sobre el empleo agropecuario y agroindustrial es particularmente grande. El empleo agropecuario, que en el escenario de referencia crecería al 2.17%, incremen

taría la tasa de crecimiento a un promedio anual de 5.66%, alcanzando la cifra de 6.131 miles de trabajadores rurales, lo cual equivale a 1.601 miles de empleos adicionales a los generados por la dinámica del caso de referencia. Tal crecimiento del empleo agropecuario parece improbable, en el Cuadro No.9.10 se presentan los aumentos de

productividad del trabajo para que el empleo no crezca por encima de 3% anual. Para el

Sector Agropecuario este valor corresponde a 4.63% anual, lo cual evidentemente

exigiría altísimos niveles de inversión.

En cuanto al área sembrada, el efecto es el crecimiento de ésta en 2.503 ha. adicionales respecto a las que se incorporarían con un crecimiento acorde con la tendencia histórica, suponiendo en ambos casos una tasa de aumento de la productividad del

trabajo de 2% anual. O sea, que el área sembrada aumentaría en 10 años en un 91.%

total Y en un 60.% por efecto únicamente del aumento de la demanda por encima del escenario de referencia. Si tenemos en cuenta que el país dispone de 6.718 miles de ha.

de suelos de la mejor clase, podemos apreciar que el recurso tierra no debe constituir

una restricción defmitiva para esta estrategia, siempre y cuando se acepte el hecho de

que la incorporación de las nuevas tierras va a requerir inversiones adicionales de

800

•

CUADRO No. 9.9

EFECTO CONJUNTO SOBRE EL CONSUI Aumento de la Productividad del Trabajo y de la Tierra en 2%

PIS Agropecuario PIS No Agropecuario PIS nacional Empleo agropecuario (pers.) Empleo agroinduslrial (pers.) Empleo No agro. (pers.) Empleo lolal (pers.) Cons. Inlerm. Import. agropec. Cons. Inlerm. Import. lotal Producción agropecuaria Producción noagropecuaria Prod ucción lotal Area sembrada ¡has.l

PIS Agropecuario PIS No Agropecuario PIS nacional Empleo agropecuario Empleo agroindustrial Empleo No agro. (reslo) Empleo lotal Cons. Inlerm. Import. agropec. Cons. Inlerm. Import. tolal Producción agropecuaria Producción no agropecuaria Producción total Area sembrada


No Décimo Inicial No

1.166.369 1.772.553 6.362.782 9.896.048 7.529.151 11.668.601 3.735.399 4.529.866

722.595 885.369 6.752.448 8.976.574

11.210.442 14.391.809 111.358 139.918

1.366.802 2.181.937 2.137.528 3.097.860

11.993.499 18.617.397 14.131.027 21.715.257

4.184.354 5.505.291

TASAS PRot.EDIO DE CRECIMIENTO ANUAL

4,76% 5,03% 4,99% 2,17% 2,28% 3,21% 2,81% 2,57% 5,33% 4,21% 5,01% 4,89% 3,10%

ESCENARIO 12

Efeclo Conjunlo

2.382.914 10.511.220 12.894.134

6.131.208 1.069.497 9.409.258

16.609.963 174.670

2.376.991 4.192.977

20.203.437 24.396.414

8.008.731

8,26% 5,74% 6,16% 5,66% 4,45% 3,76% 4,47% 5,13% 6,34% 7,77% 5,97% 6,26% 7.48%

•

•

CUADRO No. 0.10

EFECTO CONJUNTO SOBRE EL CONSUMO DE HOGARES Y LAS EXPORTACIONES Aumento de la Productividad del Trabajo y de la Tierra en 3%

PIB Agropecuario PIS No Agropecuario PI e naelonal Empleo agropeouario (per •. ) Empleo agroinduotrial (pero.) Empleo No agro. (pero.) Empleo total (pers.j Cons. Interm. Import agropec. Cons. Interm. Import. total Producción agropecuaria Producción no agropecuaria Producción total Area sembrada (has.¡

PIS Agropecuario Pie No Agropecuario PI e nacional Empleo agropecuario Empleo agroindustrlal Empleo No agro. (resto) Empleo total Cons. Interm. Import agropec. Cons. Interm. ImporL total Producción agropecuaria Producción no agropecuaria Producción total Area sembrada


Aro Décimo Inlolal Aro

1166369 1772553 6362782 9896048 7529151 11668601 3735399 4149081

722595 885369 6752448 8976574

11210442 14011024 111358 139918

1366802 2181937 2137528 3097860

11993499 18617397 14131027 21715257

4184354 5042510


4,76% 5,03% 4,99% 1,17% 2,28% 3,21% 2,51% 2,57% 5,33% 4,21% 5,01% 4,89% 2,09%

TASAS DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO NECESARIAS PARA UN CRECIMIENTO ANUAL DEL EMPLEO DEL 3 %

Empleo agropecuario Empleo agroinduslrlal Empleo No agro. (restO) Empleo total

1,17% 1,29% 2,21% 1,82%

TASAS DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DE LA TIERRA NECESARIAS PARA

Area sembrada 2,09%

ESCENARIO 12

Efecto Conjunto

2382914 10511220 12894134

5615812 1069497 9409258

16094567 174670

2376991 4192977

20203437 24396414

7335509

8,26% 5,74% 6,16% 4,63% 4,45% 3,76% 4,10% 5,13% 6,34% 7,77% 5,97% 6,26% 6,44%

4,63% 3,44% 2,75% 3,45%

6,44%

•

•

infraestructura y otras formas de capital. En efecto, se requerirá aumentar la produc

tividad de la tierra a 6.44% anual para lograr niveles factibles de crecimiento del área.

5. Modificaciones en las Importaciones Agropecuarias (Escenarios 13 y 14)

Finalmente, se simularon dos escenarios alternativos en los cuales se observó el

impacto de cambios en la política de importaciones del sector agropecuario. En el

primer caso se conservaron las importaciones agropecuarias constantes, mientras en

el otro caso se cerraron completamente (cero importaciones). El impacto de este

ejercicio sobre los resultados de la simulación fueron los siguientes (ver Cuadro

No.9.U):

En ninguno de los casos se afecta sensiblemente la tasa de crecimiento del pm total.

Nótese que la variación respecto del caso de referencia no es mayor de 0.08 en las tasas

de crecimiento anuales.

En el caso de mantener las importaciones en el nivel actual no se afecta notoriamente ninguna de las variables, incluyendo el pm agropecuario. Muy leves incrementos se

notan en todas las variables, lo cual muestra que la tendencia hacia el futuro de las im

portaciones agropecuarias del escenario de referencia, no se aleja del valor del año

inicial (nótese que las tasas de crecimiento de las importaciones agropecuarias de

ambos escenarios son bastante aproximados (4.87% vs 4.96%».

En el caso de cerrar las importaciones agropecuarias se nota un incremento mayor en

la tasa de crecimiento anual del pm agropecuario, al pasar de 4.76% a 5.05%, lo cual es

notorio dado el bajo nivel de importaciones agropecuarias. Este efecto se traslada al

empleo agropecuario y al área sembrada, donde los efectos son significativos: la tasa de

.crecimiento del área sembrada pasa de 3.10% a 3.67% anual y la del empleo

agropecuario de 2.17% a 2.46% anual respecto al caso de referencia.

El anterior análisis demuestra que hay una elasticidad positiva significativa del PIB agropecuario a las importaciones del sector.

6. Resumen de los Resultados

En síntesis, de los ejercicios anteriores pueden derivarse las siguientes conclusiones

principales:

803

•

•

CUADRO No. 9.11

ESCENARIOS DE REDUCCION DE IMPORTACIONES DEL SECTOR AGROPECUARIO Aumento de la Productividad del Trabajo y de la Tierra en 2% Anual:

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 13

/lhJ Décimo Importaciones Inicial /lhJ Constantes

• P lB Agropecuario 1166369 1772553 1777141 PIB No Agropecuario 6362782 9896048 9961092 P lB naefonal 7529151 11668601 11738233 Empleo agropecuario (pers.) 3735399 4529866 4542824 Empleo agroindustrial (pers.) 722595 885369 886782 Empleo No agro. (pers.) 6752448 8976574 9077740 Empleo total (pers.) 11210442 14391809 14507346 Cons. Inlerm. Import. agropec. 111358 139918 140176 Cons. Inlerm. Import. lolal 1366802 2181937 2219055 Produccfón agropecuaria 2137528 3097860 3106722 Produccfón no agropecuaria 11993499 18617397 18768038 Produccfón total 14131027 21715257 21874760 Area sembrada (has.) 4184354 5505291 5530931

TN3AS DE CRECIMIENTO ANUAL

PI S Agropecuario 4,76% 4,79% PIS No Agropecuario 5,03% 5,11% PIB nacional 4,99% 5,06% Empleo agropecuario 2,17% 2,20% Empleo agroindustrial 2,28% 2,30% Empleo No agro. (reslo) 3,21% 3,34% Empleo lolal 2,81% 2,91% Cons. Interm. 1m port. agropec. 2,57% 2,59% Cons. Interm. Import. lotal 5,33% 5,53% Produccfón agropecuaria 4,21% 4,24% Producción no agropecuaria 5,01% 5,10% Producción lolal 4,89% 4,97% Area sembrada 3,10% 3,15%

• En eSle escanario se cierran las importaciones únicamente para los productos agropecuarios básicos y transformados.

ESCENARIO 14

Cierre de Importaciones •

1816878 9933447

11750325 4650373

897678 9008370

14556421 141859

2198007 3180272

18715584 21895856

5786066

5,05% 5,07% 5,07% 2,46% 2,44% 3,25% 2,94% 2,73% 5,42% 4,51% 5,07% 4,99% 3,67%

•

1. El estímulo a las exportaciones de productos agrícolas procesados tiene un mayor impacto sobre el PIB que el estímulo a las exportaciones de productos básicos. Cuando se incrementa la tasa de crecimiento del consumo de productos agrícolas procesados, también se alcanzan niveles superiores en las tasas de

crecimiento del PIB; igual sucede cuando se incrementa el consumo de no

procesados.

En general, el crecimiento de la demanda final por productos procesados tiene un impacto mayor sobre el pm que cuando esta demanda se orienta hacia no procesados. El estímulo a la demanda final puede obtenerse por medio del incremento de las exportaciones o del consumo de hogares, en ambos casos el mismo resultado anotado.

2. En cualquier caso, el crecimiento de la demanda final de productos

agropecuarios, procesados y no procesados, tiene un mayor efecto sobre el PIB agropecuario que sobre el pm total. Sin embargo, el efecto conjunto de estímulo a

las exportaciones y consumo de hogares de productos agropecuarios, procesados y no procesados, puede llevar a lograr incrementos de la tasa de crecimiento del pm nacional del orden de 1.2% anual.

3. Las tasas de crecimiento del valor agregado generado en el sector agropecuario son más altas cuando se fomentan las exportaciones o la demanda de hogares por productos no procesados. El estímulo directo a los productos primarios del

sector tiene mayor impacto sobre el pm agropecuario, el empleo rural, el área

sembrada y la importación de insumos agrícolas.

4. Los cambios en el consumo de los hogares del cuarenta por ciento más pobre de

la población tienen un mayor impacto sobre el crecimiento del sector

agropecuario, el empleo rural y el área sembrada, que sobre el crecimiento

global de la economía. De otra parte, el impacto del cambio en la estructura del

consumo de hogares hacia una dieta más acorde con las necesidades nutricionales de la población colombiana sobre las variables empleo, área y valor agregado

generado en el sector agropecuario, es levemente superior al caso anterior. El

efecto sobre el PIB total, las importaciones totales y el empleo total no es significativo.

805

..

\

•

5. Prácticamente todas las alternativas estudiadas demandan niveles de empleo que no guardan proporción con la tasa de crecimiento de la población económicamente activa rural. Suponiendo un incremento del 2% anual en la productividad del trabajo, la demanda de empleo rural, para el año décimo

(1996), sobrepasa en los escenarios de mayor crecimiento la estimación de la PEA rural para ese año que es de 4.714.427 trabajadores. Este hecho impone la necesidad de introducir, en el curso de la década, cambios tecnológicos que

hagan posible al sector agropecuario cumplir con las exigencias que le va

marcando el crecimiento de la demanda de las diferentes estrategias. Las restricciones, desde el punto de vista de la disponiblidad de mano de obra, solo

• podrán ser superadas a través de la introducción de tecnologías ahorradoras de mano de obra, y de aÍlmentos en la productividad del trab!ljo. La cantidad de tierra disponible no debe constituír una restricción definitiva para desarrollar las diversas estrategias, siempre y cuando se acepte el hecho de que la incorporación de nuevas tierras va a requerir de inversiones adicionales de infraestructura y de otras formas de capital. Las inversiones de capital se

requerirán tanto para emprender la incorporación de nuevas áreas a una

velocidad mayor que la observada en el pasado, y/o para aumentar la productividad de la tierra.

Las mayores tasas de crecimiento obtenidas b!ljo las diferentes estrategias requieren de tasas de inversión y de mejoramiento tecnológico mayores, hechos que son las fuentes del aumento en la productividad de la tierra y el trab!ljo.

6. Los incrementos en la demanda final de productos agrícolas procesados y no

procesados conllevan un aumento substancial de la importación de insumos

agrícolas; sin embargo, esta es relativamente pequeña en comparación con las

importaciones totales de insumos. Adicionalmente, se observa que aquel incremento es mayor cuando se afectan los subsectores modernos de la agricultura y la agroindustria .

7. La disminución radical de las importaciones agropecuarias no produce efectos

notorios sobre el PIB nacional. Sin embargo, el efecto sobre el PIB agropecuario .

es significativo, así como también sobre el área cultivada y el empleo agropecua

rio.

806

1

•

•

8. Para desarrollar una política de impulso a las exportaciones agropecuarias encaminadas a estimular el crecimiento global y sectorial, deben concentrarse los esfuerzos en el banano, las flores, carnes, cereales transformados y azúcar,

ya que ellos darían cuenta de los mayores incrementos del PIB agrícola y total. Para desarrollar la política de estímulo al consumo de hogares el esfuerzo debe concentrarse en los cereales, la caña, las hortalizas, la carne, la leche y las

frutas, ya que ellos son los que aportan más al crecimiento de la economía, bajo esta estrategia .

807

\

•

11. LA SUSTENTACION DEL CRECIMIENTO: RELACIONES ENTRE LA ACTIVIDAD AGROPECUARIA Y ALGUNOS COMPONENTES AMBIENTALES 14/

INTRODUCCION

En la sección precedente se examinaron los efectos de estrategias alternativas sobre el crecimiento global y sectorial y los requerimientos de aumento de productividad necesarios para superar eventuales limitaciones en la disponibilidad de recursos. Es evidente que la sustentación del crecimiento agropecuario a largo plazo depende en

forma decisiva de la calidad de los recursos en particular la tierra y los recursos hídricos; sin embargo, es cada vez mayor el reconocimiento de que la interacción entre

el desarrollo y el medio ambiente provocan consecuencias de deterioro y pérdida de recursos, que se traducen a la larga en limitaciones para sostener el crecimiento y en

elevados costos ambientales; por otra parte, las características del desarollo agropecuario, tales como el modelo tecnológico y la tenencia de la tierra, entre otros, terminan deteriorando los ecosistemas y la calidad y aptitud específica de los suelos.

En Colombia, la incorporación de tierras a la actividad agropecuaria se ha logrado en función de la reducción neta del área cubierta por bosques. Alrededor de 40 .millones de hectáreas han sido, hasta el presente, incorporadas a las actividades agropecuarias 15/ -

no todas ellas con el mismo grado de intensidad-, a partir de un paisaje que

históricamente pudo caracterizarse con unos 90 millones de ha. de bosques tropicales.

Este proceso de transformación genera un conjunto particular de relaciones de dependencia con el medio, de alteraciones en el ecosistema inicial, ordenadas por un

juego de oferta y demanda ambiental, en el cual el agro exige globalmente del

ambiente, espacio,sustrato, energía y elementos químicos (incluyendo el agua).

Lo anterior está implicando para Colombia la aplicación de tecnologías que,

1 4/ La preparación de esta sección se basó en los documentos de OLIVERA M.F. "Relaciones entre la actividad agropecuaria en Colombia y algunos componentes ambientales" Informe para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario, DNP. Minagricultura,I990; y OTERO A. Y VARELA D. "La agricultura y los recursos naturales" Estudio de consuttorla para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario, DNP·Mlnagricultura, Bogotá, 1989.

15/ IGAC/INDERlCONIF. Bgsqu •• de Cglqmbla. IGAC, Bogotá, 1984; e ICA-IGAC "Zonificación Agroecol6gica de Colombia". Memoria explicativa. 1985.

808

•

•

•

dependiendo del nivel de adecuación a las condiciones naturales y de la capacidad

económica del cultivador, pueden llegar a potencializar o a limitar la capacidad

productiva de los ecosistemas agropecuarios.

La primera parte de esta sección permite visualizar el aprovechamiento que puede hacer el país de la diversidad de suelos con los cuales cuenta; en la segunda parte se amplía el análisis de la disponibilidad de tierras, en función de la presentación de los

principales factores que pueden limitar naturalmente las potencialidades de los suelos

al impedir un adecuado desarrollo vegetal; en la tercera parte se analiza la oferta

hídrica que caracteriza al país, tanto desde el punto de vista de la disponibilidad

cuantitativa global como desde la óptica de la calidad de las aguas. Luego se analizan

los efectos, positivos y negativos que puede tener sobre suelos yaguas la aplicación del

modelo tecnológico, señalando en cuanto a los suelos, los mecanismos mediante los

cuales pueden beneficiarse las actividades productivas. En la parte fmal se esboza el

marco institucional relacionado con el sector, y se culmina con una síntesis general de

los elementos analizados.

A DISPONIBILIDAD Y CARACI'ERISTICAS DE LOS SUELOS,

Usualmente se tiende a pensar que Colombia, por disponer de un territorio tan vasto,

no tiene por qué preocuparse de la competencia por el uso del recurso suelo; sin

embargo, un examen más cuidadoso de la disponibilidad de tierras con fines

agropecuarios, conduce a determinar que actualmente y hacia el futuro, el país deberá contar solamente con el espacio que ya se tiene dedicado a actividades agrícolas y

ganaderas, so pena de incurrir en fenómenos de degradación ambiental sumamente

onerosos tanto para las generaciones actuales como para las futuras 16/.

Al incorporar a los criterios que originaron la clasificación agrológica clásicamente

utilizada por el IGAC, elementos de producción potencial y mayor detalle climático, se

encuentra la situación que muestra el cuadro No. 9.12 el cual, a su turno, sintetiza los

criterios agroecológicos empleados recientemente por el IGAC para clasificar, en

forma semidetallada, las tierras en el país .

16/ 'El conocimiento que el pals tiene sobre las potencialidades y limitaciones del recurso suelo es aceptable. por lo tanto. no hay mucha margen para crear expectativas ilusorias sobre la posibilidad de extensas áreas nuevas de suelos Improductivos como la Amazonia y la Orinoqula que no contrlbulré.n sustancialmente a la producción nacional por extensos que sean". COLCIENCIAS, INDERENA, FUND.SEG. EXP.BOT., DNP., MINAGRICULTURA, MINSALUD, FUND. NATURA. "Proyecto Perfil Ambiental de Colombia". Resumen Ejecutivo, Bogoté., 1989, (Pg. 10).

809

•

•

•

CUADRO No. 9.12 USO POTENCIAL Y ACTUAL DE LAS TIERRAS

A: Uso potencial 11 % B: Uso actual 2/ % BIAxl00

Agricultura riego 3/ 7.430.770 6,5 0,8 11,3

Cultivos en áreas bajo riego 455.131 0,5

Agricultura de secano -cultivos transitorios 2.883.792 2,5 1.636.469 1,7 56,7 -cultivos semipermanentes,

permanentes y transirorios en mu Itiestrata . 7.981.075 7,0 943.400 1 ,O 11,8

Subtotal 18.294.637 16 3.841.542 3,9 21,0

Ganad.4/ intensiva a semi-intensiva con cultivos transitorios y semi

permanentes 8.342.635 7,3 5.183.171 5,2 62,1 Ganad. extensiva y muy extensiva 6.977.005 6,1 21.517.280 21,7 308,4 Pastos ralos o con rastroio 13.378.288 13,5

Subtotal 15.319.630 13,4 40.078.73940.5" 261,6

Con posibilidad agropecuaria Cobertura permanente bosque

protector productor 11.208.275 9,8 956.100 1, O Sin posibilidad agropecuaria

Bosque protectro productor 42.518.875 37,2 Protección y/o reforestación 24.574.334 21,S -areas forestales poco interven. 51.221.802 51,7 -otro tiE!0 de vegetación natural 2.914.528 2,9

Subtotal 78.301.484 55.092.430 55,6 Ciénagas, pantanos, ríos, zonas urbanas 2.259.800 2,0

TOTAL 114.174.800 100,0 99.047.739 100

1) Datos ajustados a partir de IGAC, "Suelos y bosques de Colombia", Bogotá 1988. las tierras agrícolas pueden alternar con ganadería, pero esta actividad debe ser tanto más intensiva como mayor sea la calidad de los suelos . 2) Datos provenientes de ICA-IGAC "Zonificación agroecológica de Colombia". Memoria explicatíva.1985 3) Para este rubro se tomó como base dos obras del HIMAT: "Desarrollo del riego, drenaje y funcionamiento de los distritos de riego de adecuación de tierras agrícolas en Colombia". Public. Too. No. 3. Bogotá, 1985; y "Adecuación de tierras en Colombia". Sociedad Colombiana de Ingenieros, celebración del centenario, 1987 . 4) Para efectos comparativos globales entre uso potencial y actual hubo necesidad de conservar los datos del documento ICA-IGAC (op.cit.) " Con respecto a estas cifras de uso actual en pastos, ver su caracterización en CEGA, caracterización y evaluación de sistemas de producción bovina en Colombia. Resumen presentado a la Misión de Estudios del Sector Agropecuario. Bogotá, Octubre de 1989, p. 4

8,5

•

Salta a la vista el hecho que el país tiene un potencial de más de 18 millones de has. disponibles para la producción agrícola, mientras que la actividad ganadera debe llevarse a cabo preferencialmente en unos 15 millones de ha., lo cual arroja un área

bruta de 33 millones de has. Los bosques siguen siendo el componente ambiental que

más espacio debe tener reservado, lo cual es esencial para conservar niveles de disponibilidad de agua aceptables y sostenidos para suplir las demandas por el

recurso.

Uno de los hechos relevantes que se derivan del examen del uso potencial y actual de los suelos, es que la relación entre las dos principales actividades agropecuarias y el área utilizada, se encuentra invertida: la mayor parte del área actualmente ocupada se encuentra bajo uso pecusrio, en detrimento de espacios que deberían estar dedicados a la agricultura. Con el agravante que el 21% de las tierras ganaderas se encuentran

manejadas en forma extensiva a muy extensiva, dejándose además alrededor de 13

millones de ha. sin aprovechamiento mayor.

Es notorio el hecho que la mayor parte del territorio en Colombia se encuentra en climas con regímenes de temperaturas cálidos (cuadro No. 9.13), lo que es de esperar de un país ecuatorial.

No obstante lo anterior, el 95% de tierras indicadas para cultivos se encuentran repartidas entre los climas con regímenes de temperatura cálida y media (cuadro No. 9.14), el segundo régimen con mayor potencialidad (casi 8 millones de ha. en tierras

cálidas vs prácticamente 9.5 en clima templado). Las áreas aptas para la agricultura

en tierras frías son limitadas, mientras que las de aptitud forestal superan, en climas cálidos y fríos, a las que presentan potenciales agrícolas.

El problema de disponibilidad de suelos también tiene que ser enfocado tanto desde el

ángulo de la capacidad productiva de los suelos que actualmente y hacia el futuro se

deben dedicar a usos agropecuarios, como desde el punto de vista de demanda de espacio para otras actividades. Al respecto cabe anotar que hasta el presente no hay

claridad sobre la necesidad de tierras, a 10 o 20 años, para desarrollar procesos de

urbanización. De hecho, d,e los dos millones de ha., clasificadas como ciénagas, pantanos y ríos (Cuadro No. 9.12), unas 100.000 corresponden a zonas urbanas, cifra

que permanentemente se encuentra cambiando a causa de la presión urbana sobre

tierras. Tal como aparece en el mapa No. 9.3., la mayor presión está siendo causada

811

• • • •

CUADRO 9.13 UBICACION DE LOS SUELOS POR PISOS TERMICOS y PLUVIOSIDAD

Provincia de Arida Subhúmeda Humeda Superhumeda Total Humedad

Ha (1) % Ha % Ha % Ha % Ha % Regimen

T

Calido 1176 100,0 20653 95,0 59862 80,0 3868 43,0 85559 74,9 Medio 509 2,3 7337 9,9 2513 28,0 10359 9,1 Fria 585 2,7 55540 7,5 1256 14,0 7381 6,5 Muy Fria 1434 1,9 1348 15,0 2782 2,4 Otros (2) 8093 7,1

TOTAL TOTAL %

1176 100,0 21747 100,0 74173 100,0 8885 100,0 114174(2) 1,1 20,5 70,0 8,4 100,0

(1) Todas las areas estan dadas en miles de hectareas. (2) Otros: sin clasificación en la fuente e incluyen áreas correspondientes a

ciénagas, pantanos, rios, zonas urbanas. Fuente: Elaboración a: partir de: SAC, "Análisis de la problemática de los usos agrope

cuarios del suelo y recomendaciones". Rev. Nal. Agr. 872, 113-132.

100

CUADRO No. 9.14 APTITUD PRODUCTIVA DE LOS SUELOS SEGUN REGIMENES DE TEMPERATURA

Actividad Agrfcola Ganadera Forestal Total Productiva

Ha (1) 0/0 Ha 0/0 Ha 0/0 Ha 0/0 Regimen

T

Calido 7958 43,5 14722 96,1 60710 79,6 85559 76,5 Medio 9495 51,9 46 0,3 2895 3,7 10359 9,3 Frio 786 4,3 551 3,6 6072 7,8 7831 6,6 Muy Frfo 55 0,3 2736 3,5 2782 2,5 Otros 5813 7,4 5813 5,2

roTAL 18294 100,0 15319 100,0 78226 100,0 111894 100,0 TOTAL 0/0 16,3 13,7 69,9 100,0

(1) Todas las areas estan dadas en miles de hectareas.

Fuente: Cuadro 3 del documento SAC (op. cit.) modificado con base en el cuadro No. 9.12

•

•

•

•

por las principales ciudades las cuales, precisamente, se encuentran localizadas en los terrenos con mayores potenciales agrícolas del país. El efecto que pueden causar los embalses sobre tierras de buena calidad es menor que el generado por ciudades, si bien tampoco es despreciable: Betania ocupó más de 2000 ha. con potenciales agrícolas

importantes.

En el mapa No. 9.1. se aprecia la especialización de los conflictos entre uso potencial y

actual, lo mismo que aquellos generados por las zonas de reserva forestal (definidas

por la Ley 2 de 1959) y por los parques naturales, áreas ambas sujetas a tratamientos y

restricciones especiales. De la sola apreciación espacial es claro que más de la mitad del territorio ocupado por actividades agropecuarias se encuentra de una u otra manera en situación conflictiva, sea por el aprovechamiento potencial del que debe ser objeto, sea por restricciones jurídicas en cuanto al uso permitido. En últimas el problema se restringe a la inexistencia de un ordenamiento efectivo y eficaz de actividades socioeconómicas en el espacio colombiano.

No parece entonces que haya restricciones significativas en cuanto a disponibilidad de

espacio para cultivos agrícolas, ni limitaciones en lo que respecta al régimen de temperaturas; de hecho el país requerirá efectivamente de 30 a 35 millones de has. de uso agropecuario para producir los alimentos que demandará la población que

habitará en Colombia hacia el año 2000, y para reducir las importaciones y fortalecer las exportaciones de excedentes. 17/ Ello sobre la base de continuar con el modelo de explotación vigente, desperdiciador de espacio y de elementos de la oferta ambiental.

De inmediato se colige que se requiere un esfuerzo definitivamente mayor para

aprovechar los potenciales productivos de los suelos de acuerdo con la aptitud de los

espacios indicados para cada actividad. Ello solo es posible a través del conocimiento de

comportamiento de ciertos factores limitantes inherentes a las tierras y relacionados con el desarrollo de los cultivos -tal como se verá adelante-, de manera que se cuente

con los elementos básicos para ordenar apropiadamente el territorio .

Como se verá aqUÍ según la nomenclatura adoptada (y en parte en el Cuadro No. 9.13.),

el problema de la disponibilidad de agua no es significativo para la mayor parte del

país. Se evidencia, que aún quedan espacios por aprovechar desarrollando los potenciales de irrigación para acercar el recurso agua, en forma oportuna, a los

17/ "Análisis de la problemática de los usos agropecuarios del suelo y recomendaciones". Revista Naglonal de Agricultura No. 872, 113-132.

814

, -

•

PARQUES NACIONALES

ZONAS DE AESEAVA FORES'IlU. LIY 2<1. DI 19ft

1- PACIFICO z- CENTUL 3 - 1110 MAGDALENA 1.·1110 .. AGOALlNA 4 - SlERIIA NEVADA DE SANTA MARTA 1- SURANIA LOS M071LONES •• SERRANIA EL COCIJ'/ 7 _ LA AMAZONIA

FUE NTES INOERENA M<loo de , ..... ocion .. 1987 IGAC-1988 BOSQUES'Y SUELOS OE .COLOMBIA

. : I

.- Mapa No. 9.1

MUCIONES ENTRE LA AC1Wl0AD AGROPEQRA EH (X)UlU8IA Y ALGUNOS CCMI'tNENTES A ....

81 EHI'ALE S 11190

11 CALA 9 '9 'se 'Pe ....

•

•

•

cultivos: apenas un 11% de las áreas susceptibles de ser irrigadas lo están siendo con base en obras dedicadas a tales efectos.

B. REGIMENES QUE AFECTAN EL CRECIMIENI'O VEGETAL.

Se trata de factores que influencian sustantivamente la productividad de los suelos y, por ende, las cosechas. El manejo acertado de ciertos regímenes es el resultado de una

buena evalaución de las tierras y la clave para la optimización consecuente de los ecosistemas dedicados a la producción agrícola .

Buring 18/ menciona ejemplos en situaciones tropicales donde, mediante mejoramiento del manejo de los regímenes que influencian el comportamiento de los suelos, se ha logrado incrementos en producción de 3 a 8 veces mayores que los obtenidos mediante prácticas tradicionales.

En cuanto al régimen de humedad cabe anotar que en Colombia se desconocen los

requerimientos fisiológicos de agua por parte de cada especie cultivada, dadas ciertas condiciones microclimáticas y del suelo. Frecuentemente se toman resultados de otros contextos para estimar las demandas reales de agua. 19/

El régimen de nutrientes en Colombia es, en condiciones naturales (es decir, sin

intervención antrópica), un factor fuertemente limitante para el desarrollo agrícola.

Este ha sido determinado por las condiciones de formación de los suelos, cuya evolución se ha dado, en más de un 70% del área contiental, en condiciones de

moderada a alta humedad ambiental y a partir de material que ha conducido a que no

más de un 14.5% de los suelos presenten una saturación de bases relativamente alta. Esta situación ha conducido a un permanente lavado de nutrientes, hasta el punto que por lo menos el 57% de los suelos presentan una deficiencia neta de sustancias (baja saturación de bases).Un 13% de la oferta edáfica, a su turno, presenta concentraciones

de aluminio que compromete la salud radicular de las plantas, lo mismo que el

movimiento de nutrientes. Estos suelos también pueden presentar concreciones de

18/ BURING P. IntroductlQo tg the study p' soíla In tropica' subtropica' regloos, Pudoc. Wageningen. 1979.

191 Estudios como los del DNP (Departamento Nacional de Planeacl6n) "Estudio Nacional de Aguas", Mejla, Mlllán y Perry, Bogotá, 1984 comparado con el de la FAOIUNESCOIOMM. 'Estudlo Agrocllmatol6gico de la Zona Andina", Fase 1, Roma, 1975, demuestran lo poco que se ha avanzado en el tema.

816

•

•

•

hierro o afloramientos rocosos, impidiendo obviamente el crecimiento normal de la vegetación. Aquellos sustratos ricos en nutrientes -no más de un 14.5% del área total de

los suelos del país- normalmente se encuentran limitados por una deficiencia muy alta

en humedad, si bien el régimen climático puede ser bondadoso durante cortos períodos

del año. El resultado de la situación anterior puede visualizarse en el Cuadro No. 9.15.,

el cual sintetiza, a nivel regional, las características químicas y ffsicas de los suelos.

Independientemente de la disponibilidad natural de nutrientes, todos los suelos

sometidos a extracciones de biomasa requieren insumos de tales elementos. Se trata de

sistemas abiertos que si no son adecuadamente alimentados tienden a empobrecerse indefinidamente. Aparte de este principio elemental, existen limitantes serios en

cuanto la disponibilidad de algunas sustancias o a la posibilidad para las plantas de

incorporarlos a su metabolismo; en la actualidad, ningún ecosistema agrícola puede

mantener varias cosechas sin insumos de nutrientes.

El caso del fósforo amerita unas consideraciones adicionales. La posibilidad para

tomar el fósforo por parte de las plantas depende principalmente del PH del suelo, el

cual, para permitir la movilización del elemento no debe ir más allá de

moderadamente ácido (5.6-6.5). No obstante lo anterior, según el IGAC 20/ el 98% de los suelos en el país son, de hecho, deficientes en fósforo. A ello debe agregárse que el

85.1% de su superficie tiene suelos con acidez que varía entre fuertemente ácida (PH 5.1

a 5.5) y extremadamente ácida (PH menor o igual a 5). Los suelos que van de

moderadamente ácidos a neutros se encuentran distribuídos por los Valles

Interandinos, en algunos sectores de la Zona Andina, Llanura del Caribe, la Media y

Alta Guajira y el Valle del Río Cesar. En el Caribe y la Guajira se localizan los suelos

alcalinos que conforman el 0.9% de las 114.174.800 de ha. del país.

El régimen de aireación influye en la productividad de los suelos por cuanto las raíces

necesitan disponer de oxigeno y deshacerse del bióxido de carbono producido. En

lugares donde el drenaje es deficiente o donde la oferta hídrica es excesiva, los suelos

tienden a mantenerse anóxicos. Aparte de los mosaicos rocosos, un 0.5% de los suelos

en Colombia está naturalmente compactado o es altamente susceptible a tal fenómeno,

dificultándose así el intercambio gaseoso con la atmósfera. El 7.7% de las 114.174.800

has. de suelos presentan concreciones de hierro, consolidadas o en proceso, cerca de la

201 IGAC, SuelQs y Bosqyes de CO'Qmbia, Bogotá, 1988.

817

"

•

•

•

CUADRO No. 9.15

CARACTERISTICAS FISICAS y QUIMICAS DE LOS SUELOS PARA LA PRODUCCION AGROPECUARIA POR REGIONES

RE<JCN OUIMICAS FlSICAS OTRCSF~

Guajira Baja fertilidad. Salinas Erodable Escasa Precipita-clón.

Llanura Caribe Fértil Profundo Problemas de com-pectaclón.

V.Cesar Fértil, bajo nitrógeno. Franco

Bananera (s.M.) Fértil, bajo nitrógeno.

V. Sinú Fértil

Bajo Magdalena Inundables 6 meses.

Urabá Baja teo1i11dad •• elemen- Deficiencia en dre-tosen exceso. naje externo.

P. PacHico Baja fertilldad, IIxl· ~. Excesiva precipl-viación ácido. lación.

R.Andina Cordillera Andina Derivados de cenizas voI- Buenas arenas pe- Variedad de climas. _.

ro quebradas.

Valles Interandinos (R.Cauca) Fértiles,salinos,ele- Composición ¡nun- Problemas de com-

mentos en exceso. dables pectación.

(AHo Magdalena) Regulai- fertilidad. Semidesértico

(Madlo Magdalena) Poco téo1ll. Poco profundos. en-charcamlent08 lero-perales.

(Zulla y Palia) Fertilidad media.

R. Orinoqula Concrec.de hierro. Pledemonte llanero Regu~r fertilidad, ele- Frágiles. suscepU-

mentos en exceso. bies a la erosión.

Arauca,Casanare Pobres, ácidos, t6xicos Mal drenaje. por aluminio.

Meta-Vichada Pobres. ácidos. tóxicos Buen drenaje, EH'O-

por aluminio. dables •

Amazonra Pobres. ácidos, tóxicos Eradables. aluminio, lixiviación.

FUENTE: SAC, "Análisis de la problemática de los usoe aropecuarIos y del suelo y recomendaciones". Rev.Na!. Agr. 872. p.I18

CBS6WAClCNES

Escasa posibilidad de explotación agrloo-la. ganaderfa extensiva, reforestación.

Uso agropecuario

Potencial agropecuario

Potencial agropecuario

Potencial agrcpectJarlo.

Potencial forestal. En Mira, PaHa, S.Juan y Atralo. Potencial agropecuario restringido.

Potencial agricola y ganadero con prác-ticos de conservación.

Agricultura intensiva con prácticas en manejo de maquinaria y adecuación.

Producción agropecuaria con sistema de riego.

Producción agropecuaria con sistema de drenaje y précIicas de conservación.

Agropea.laria, con manejo apropiado.

Ganadero y forestal con manejo para inundaciones.inundaciones.

Agropecuaria, solo en el piedemonte amazónico .

•

superficie; el mapa No. 9.2., muestra la distribución de áreas en donde existen ya tales

corazas, mientras el mapa No. 9.3., indica los puntos que ya muestran compactación superficial.

El régimen de temperatura no solamente participa activamente en la formación de los suelos sino en la obtención de rendimientos adecuados de los cultivos. Las especies vegetales sembradas, tienen una preferencia marcada por ciertos rangos de

temperatura; la exposición a extremos tiene un efecto importante sobre el rendimiento

del cultivo, tal como ocurre con las heladas, o como ocurre en suelos con poca cobertura

vegetal en climas cálidos.

Sánchez 21/, trae a colación resultados experimentales que muestran la inhibición del

crecimiento de las semillas y plántulas de ñame, maíz y soya cuando la temperatura de la capa arable estuvo entre 35 y 38 grados centígrados, fenómeno en parte explicado por una rápida evaporación del agua del nivel superficial del suelo; disponiendo de una cobertura para evitar la llegada directa de los rayos solares, se lograron incrementos

significativos en producción, obteniendo 5.4 t. de maíz frente a 3.6 t. en situación de fuerte exposición a la temperatura. Esta situación se presenta en todos los cultivos abiertos, particularmente los transitorios.

La productividad de los ecosistemas decrece con la elevación de la altitud, porque ello implica un descenso en la temperatura ambiente. El maíz, planta que se adapta a diversos regímenes de temperatura, sirve para ejemplificar este fenómeno: en tierra fría normalmente no se logra más que una cosecha al año; en tierra cálida el

rendimiento anual es de por lo menos dos cosechas. Otra evidencia es el hecho que los

ecosistemas forestales de tierras cálidas pueden lograr una producción primaria bruta

del orden de 25 t./ha.laño de biomasa, mientras que aquellos de tierras altas con rodales monoespecíficos, pueden lograr una ppb del orden de 13 tlha.laño 22/

En los páramos la afectación de las cosechas por el régimen de temperaturas ha sido

2' / Sanchez P. Suelos del trópiCO caracterlsticas y manelo, IICA, San José de Costa Rica, 1981.

22/ FARNWORTH E.G. y F.B. GOLLEY Ecgsistemas frágiles Fondo de Cultura Econ6mlca, Méjico, 1974.

819

· .

,

,.

.. J.

ELSUELO FACTORES flSICOOUlYICCS

ERO$)QN SEVERA Y MUY SEVERA

§ DESERTlF1CACION EXTREMA o AVANZADA

~ DEFICIENCIA DE AGUA FeR Uf!I SEMESTRE

m INUNDACIONES PERIOOICAS

Mapa No. 9.2 ,

RELACIONES ENTRE LAACTIVIOAO AGROPECllRIA EH COLOMBIA Y ALGUNOS CCM~ENru AM

BIENTALES

1990

lICALA q '9 '92 yo_ ..

lI[]]1 ~:¡~~ :cU,~R1EEM~~~¡Z~~~~R~SO¡~~cfApSR¿,3~~IOAo ..... ~.....;:v-.l~ OESLIZAt.11EN1O$(MOVIENTOS EN MASA)

~VULCANISMO • VOlelin •• conerupolon •• hlltorlcal ~ o Volean .. IIlctlvol

FU ENTE' IGAC 19S5-SUELOS y BOSQUES OE COLOMBIA.

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I'¡- oj¡"',i. \ v ¡' { ¡r~

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ALGUNOS FACTORES QUE , AFECTAN El..SUELO

'ACTO~U SOCIO- ECONOMICOS

§ lFEC:'TO SEVERO O "'ODUAno POR COI.DNIZA,CIC'N~~ a MINIFUNDIOS

•• SALINIZACION y IOALCALINIZACION

00 COIiTAMINACION POR AGRO<IIJI"ICOS

.Á CON'T .... INACION POR AGUAS DE MALA CALIDAD

• CONTAMINACION POR AG~OINDUSTRIA y IIINERIA

_ EXFIO.NSIOII DE CIUDADES SOBRE TERRENOS AGRICOLAS

~~eUR$OS DE AGUA CON "'ARCADA CON'TA"'INACIOIl ORGAN I CA

FUENTE IGAC '988 SUELOS Y 80SQUES DE COLDMBIA

~.apa No; 9.3

RELACIONES ENTRE LA /lCTtVIOAO AGROf'ECllRIA EN COI.OMBIA y ALGUNOS CCMPCNENTES AIoI

BlENTALES

1990

?~ ~---y

ESCALIo ....... '¡:¡o¡...;,u;¡g¡¡,g _..Jiiit?O .. .

•

registrada por Guhl 23/: a medida que se incrementa la altura sobre el nivel del mar, la extensión requerida de terreno debe ser progresivamente mayor para obtener igual cantidad de papa.

Existe un régimen biológico en el suelo determinado por la actividad de la macro y microflora y de la fauna en éste; la dinámica de estos componentes es muy baja en suelos de zonas áridas. Cerca del 81% de los suelos en Colombia, en condiciones naturales, presentan (o presentaban) una cantidad apreciable de materia orgánica;

con las quemas del barbecho y la extracción de éste, se está eliminando la reposición de tales sustancias.

Algunas zonas del área Andina, la Llanura del Caribe, la Guajira y la Orinoquia

tienen suelos particularmente bajos en materia orgánica.

Múltiples estudios han mostrado la forma como los cambios en materia orgánica en el suelo, sea para protegerlo de las presiones erosivas o para dotarlo de estructura, afectan positiva e inmediatamente los niveles de rendimiento de los ecosistemas24/.

Solo para mencionar algunas evidencias se presenta el Cuadro No. 9.16.

C. DISPONmILIDAD HIDRICA.

1. Distribución de la oferta hídriea en el país.

Globalmente se podría afirmar que el pais no afronta déficit de agua. El balance hídrico

general, tal como lo demostró el DNP a través del Estudio Nacional de Aguas -ENA-, es positivo. 25/ El problema se refiere a los patrones de distribución temporal y espacial de

23/ GUHL E. Los páramos circundantes de la Sabana de Bogotá. Jardin Botánico José Celestino Mustis, Bogotá, 1982.

24/ Para obtener elementos adicionales al respecto se sugiere consultar BARREIRA E. A. Fundam8ot0S de edafQIQgfa para 'a agricultyra. Ed. Hemisferio Sur, Buenos Aires, 1978. o STOCKING M.A. " Erosion and soll productivity : a review consultanfs working paper No.1", AGLS·FAO, Roma, ·1984.

25/ "Los resultados del balance .... permiten alirmar que los problemas que afronta el sector de aguas en el pals no son ocasionados en la mayorla de los casos por escasez del recurso o competencias entre los diferentes usos. Al considerar las demandas actuales para consumo humano, Industrial y agrlcola en 218 cuencas de tercer orden, tan s610 aparecen 14 con probabilidad de déficit en algún mes del año, y de éstas tan solo 6 tienen una probabilidad de déficit superior al 5.%; son eilas ias cuencas de Riohacha, Tapias, Rancherla, Cesar (Alto y

822

•

CUADRO No. 9.16

EFECI'OS DE FERTILIZANTES YESI'IERCOS EN LAPRODUCCION DE CEREALES Y EN LAS PROPIEDADES DEL SUELO DESPUES DE 5 AñOS DE .APLICACIONES EN SUELOS FERRALITICOS (BOUKOKO,AFRICA CENTRAL)

-------------------------------------------------------------Rendimiento

. acumulativo Carbono de granos en orgánico N PH CaK

Aplicación anual 5 años del suelo total interc.

(tIha) (%)

maíz arroz (meW100g)

Nada 5.82 5.94 0.95 0.097 5,2 1,23 0,11 6().80-80 9,06 9,07 0,98 0,091 4,8 0,98 0,16

kgN,P205 k20/ha.

120·160.160 11,19 11,44 0,93 0,200 4,9 1,44 0,20 kgN,P205

k20/ha. Estiércol 13.12 10,47 1,37 0,160 5,7 2,91 0,34

(SOtIha)

Fuente: SANCHEZ P. "Suelos del trópico, características y manejo", I1CA, San José de Costa Rica, 1981,pg. 189.

las lluvias, los cuales se caracterizan por una precipitación intensa durante uno o dos

períodos al año en un territorio para el cual la energía evaporante no es despreciable.

26/ Los déficits o excesos de agua normalmente se deben verificar a nivel local, y la

Medio), Tolú y Ariguanl" DNP (Departamento Nacional de Planeaci6n). "Estudio Nacional de Aguas. Informe final, primera fase". Mejla, Millán y Perry, Bogotá, 1984. (Pg. 212).

28/ Colombia tiene un promedio anual de radiacl6n solar de 140,1 kcalicm. HIMAT. "Anuario Metereol6gico", HIMAT, Bogotá, 1988.

823

•

solución a cualquiera de las dos condiciones frecuentemente implica erogaciones fmancieras importantes '1:1/.

Hurtado 28/ realizó cálculos con base en el modelo de Thornthwaite para estimar los excesos y deficiencias hídricas por áreas en el país; dicho autor indica que los territorios en donde predomina la explotación agrícola, tiene tendencias al déficit hídrico, tal como ocurre con el altiplano Cundiboyacense, las cuencas del Alto Magdalena y del Alto Cauca, y la mayor parte de la Costa Atlántica. En el mapa No. 9.4. se presenta la síntesis de los balances hídricos para el país, en términos de déficits

o excesos de humedad anual.

Sobre la base del mapa de suelos IGAC 29/, en Colombia solamente un poco más de un

14% de las tierras presenta situaciones favorables en cuanto a la disponibilidad de humedad para la vegetación; el resto se encuentra oscilando entre situaciones de extrema aridez (1.4% de las 114.174.800 ha. de suelos continentales clasificados por el IGAC), y situaciones de largos períodos de inundación (15,5% del total mencionado).

De acuerdo con el ENA, una vez hechas las estimaciones de demanda de agua como lo exigen las normas, teniendo en cuenta las prioridades de consumo, solamente tendrían problemas de abastecimiento las siguientes cuencas : el área de drenaje del

Golfo de Morrosquillo, las cuencas de los ríos Tapias-Ranchería, del río Pamplonita, la parte alta del río Sogamoso, tres cuencas en el Valle del Cauca, toda la cuenca del río Cesar y la parte de Armero-Mariquita en el Valle del Magdalena. 30/ Según el mismo documento, solamente las cuencas de cercanías de Armero y del Valle del Cauca

podrían modificar su situación favorablemente recurriendo a caudales de los rios

principales.

Si bien es conocido que varias regiones del país cuentan con agua subterránea, la

disponibilidad de datos es bastante restringida. Por ello y solo para efectos ilustrativos,

27/ SAC,~.

28/ HURTADO G. Caracterización aproclimática de Colombia. HIMAT, Bogotá, 1987.

29/ IGAC, "Mapa de suelos"; escala 1:1'500.000. IGAC, Bogotá, 1983.

30/ DNP (Departamento Nacional de Planeación). "Estudio Nacional de Aguas. Informe Final, Primera Fase. Vol. IX : Balance·Dlsponibilidad (Anexo H)". MeJla, Millán y Perry, Bogotá, 1984.

824

•

•

..

, ~ -

•

, .

o I

BALANCES HIDRICOS DEL SUELO

EXCE:SO-OE:1ICIT DE HUME:!lAD ANUA ~

EN ftLm.

Mapa No. 9.4

RELACIONES ENTl'IE LAACTIVIOAD AGROI'El:1RA EN COLOMBIA Y ALGUNOS CCMFONENTES AW

BIENTALES

1990

"-r--~ , ,

ESCAU 9 as '92 t?O--.

FUENTE HIMAT - 1987 Caraclorizacio'n Agroelimólica de Colombia / I

se considero conveniente mencionar dos casos relevantes : el de la Guajira y el de la

Sabana de Bogotá.

Los acuíferos libres, no producen caudales mayores de 7/s; se explotan cerca de 420

pozos, en su mayoría ayudados por molinos de viento, con un rendimiento promedio de

un litro por segundo 31/. Se trata de un recurso .altamente susceptible de ser

contaminado y, por ende, volverse inutilizable.

Los acuíferos confinados se encuentran prácticamente inexplotados. En la media y

baja Guajira solamente se encuentran funcionando por lo menos 5 pozos, 4 de los

cuales suministran agua de excelente calidad a Riohacha con un promedio entre 25 y

85/s.

Desafortunadamente hacia la alta Guajira las aguas provenientes de estos acuíferos no

son potables ni pueden ser aplicados al agro debido a su salinidad. Los acuíferos de la baja Guajira son un recurso potencial para desarrollos agrícolas.

En cuanto a la Sabana de Bogotá, algunos estudios 32/ indican una disponibilidad

máxima de agua subterránea de 6.4 millones de metros cúbicos por año en la zona del

rio Bojacá, 9.5 en la zona del Rio Frío; 7.5 en la del Rio Bogotá y 35 en la del Rio

Subachoque.

En conclusión en lo que al recurso hidráulico se refiére, Colombia requiere una

estrategia de complementación de la oferta hídrica cíclica (lluvias) a través del manejo

de las aguas superficiales o subterráneas.

2. CaJidad de la oferta hídrica.

Los resultados del estudio de la calidad del agua en Colombia realizado por el HIMAT

33/, concuerdan con las expectativas vigentes.

Comparando los criterios internacionales de calidad para consumo humano, se

31/ HUGUeTI G. 'Resumen del estudio hidrogeol6gico de la media y baja GuaJira'. Boletfn Geológico. 29,1,45,83, 1988.

32/ CAR Estydio de aguas subterráneas en la Sabana de Boggtá. DNP-CAR-TNO, Bogotá, 1975.

33/ HIMAT Calidad del aglla en Cglpmbia HIMAT, Bogotá, 1988.

826

concluye que los rios Magdalena, Cauca, Saldaña, Guayuribo, Ceibas, Cabreras, Pamplona y Chicamocha, presentan niveles no aceptables frente a varios parámetros, lo cual no seria relevante frente a la tecnología disponible para tratar las aguas, de no

ser por la carga de sustancias tóxicas encontradas en dilución, tales como metales pesados, detergentes, pesticidas, hidrocarburos aromáticos y policíclicos. De igual

manera, los resultados en cuanto a los aspectos bacteriológicos señalan niveles importantes de contaminación, según los parámetros vigentes.

Una situación contraria se presenta al revisar los resultados del estudio mencionado frente a los criterios de clasificación de aguas para riego. Los autores calificaron positivamente las aguas de los mismos rios al demostrar bajos niveles de salinidad (clases C1 y SI), salvo el rio Bogotá, el cual en el sector de Puente Portillo presenta una

moderada salinidad (C2) y un bajo contenido de sodio (S1). Esto implica que de ser utilizada para riego las aguas pueden contribuír en uno o dos lustros a salinizar los

suelos cultivados. Los hallazgos en relación con' el Bogotá se relacionan con los desechos industriales y doméesticos de la capital.

D. EFECTOS DEL MODELO TECNOLOGICO AGROPECUARIO SOBRE SUELOS Y AGUAS.

En este aparte se analizarán las implicaciones más relevantes de la aplicación del modelo tecnológico imperante en Colombia, en lo que a la agricultura comercial se

refiere, sobre las caracteristicas de los suelos y las aguas del territorio ocupado por este

sector de la economía.

1. Mejoramiento de las características producutivas de los suelos.

1.1. Empleo de fertilizantes.

Sin la adición de excrementos bovinos, por ejemplo, o de fertilizantes químicos, la

producción dependería de las cantidades de nutrientes capturados o liberados por el suelo y de los aportes hechos por las lluvias, los vientos (polvo) y las crecientes.

Los fertilizantes orgánicos tienen una ventaja sobre los químicos al incrementar la

actividad orgánica de los suelos (ver Cuadro No. 9.16.), pero su inconveniente es el bajo contenido de nutrientes de tales fertilizantes. Lo cierto es que, con esta tecnología

sencilla y en combinación con el deshierbe, es posible incrementar rendimientos en

827

cosechas hasta en un 50% o más 34/.

El siguiente paso es el de recurrir a los abonos químicos, particularmente portadores de N P Y K; la aplicación de abonos de tipo NKP es necesaria en Colombia, tanto para cualquier cultivo comercial como para actividades ganaderas intensivas. 35/ En el Cuadro No. 9.20. se aprecia el total de fertilizantes empleados en Colombia para algunos cultivos seleccionados y la concentración de los mismos.

También es posible emplear técnicas hidropónicas en sitios donde el régimen de nutrientes es fuertemente limitante, como por ejemplo podría ser el caso del Gauinía. 36/. En tal situación, el suelo pasa a ser solo el soporte ffsico de un cultivo, o bien limita su utilidad a sostener bosques de bajo potencial productivo y altamente vulnerables a

perturbaciones antropógenas.

Cabe anotar que en el mercado internacional ya es posible obtener quelatos bituminosos (derivados orgánicos), cuya aplicación en suelos muy lavados contribuye a mejorar la

disponibilidad de nutrientes para las plantas, ayudando a retenerlos en suspensión p'e iones intercambiables y en suelos áridos a retener la humedad.

1.2. Irrigación.

La estrategia de mejorar las condiciones de disponbilidad de agua mediante la irrigación de tierras debe ser cuidadosamente manejada, ya que la solución a corto plazo puede generar serios limitantes productivos a mediano y largo plazo.

En todas las áreas irrigadas tres factores son de particular relevancia: la nivelación de

los suelos, el control de la cantidad de agua de irrigación, y el control de las aguas

utilizadas. En cuanto al primer caso, las áreas deben ser homogéneamente regadas, de

lo contrario se generarán comportamientos desequilibrados de los suelos que

3./ Burlng 1IIIJll1.

35/ De hecho, tal como puede observarse al revisar el trabajo de Gallón de 1989. "El empleo de fertilizantes qulmicos en Colombia y su Incidencia en el costo de producción agrlcola". Revista Nacional de agricultura. SAC, 889, 65·105, la evolución del consumo de fertilizantes en la Oltima década ha tenido variaciones muy importantes, algunas parcia/mente explicadas por el Incremento de los costos Internacionales de los proeductos.

38/ CIDER "Estudios soe/oeconómlcos y ambientales de la Serranla del Naquén". ECOPETROL, Bogotá, 1988.

828

redundarán en rendimientos altamente variables al interior del área servida. El volumen irrigado debe ser cuidadosamente dosificado; para campos de arroz irrigado, el manejo del agua es frecuentemente más importante que las características de los suelos; una mala calidad del agua de irrigación en zonas propensas a la salinización

puede acortar el paso hacia la desertificación.

Si bien el Estado Colombiano ha hecho un esfuerzo importante por habilitar tierras con sistema:s de riego, el sector privado lleva la delantera en tal sentido, tal como se

desprende del Cuadro No. 9.17.

Comparando los datos de tierras irrigadas con los de aquellas potencialmente adecuables (Cuadro No. 9.18.), se aprecia una mejora en la oferta de riego en apenas

un 11.3% del total potencial. A lo anterior debe anotársele que en los distritos administrados por el HIMAT se siembra sólo el 5% del total del área cultivada en el país, y se estima que en las áreas bajo administración privada, este porcentaje

correspondería al 10%. En síntesis, queda aún un potencial importante de tierras en donde con una mejor oferta hídrica se lograría, por una parte, evitar toda pérdida de cosecha por sequía, y por otra, aumentar la producción actual de las tierras hasta el nivel de rendimiento máximo esperable de los cultivos.

El HlMAT tiene evaluados varios proyectos para ampliar la capacidad de riego para las tierras cultivables; el área total prevista por cubrir es de 116.331 ha., distribuida entre los proyectos del Alto Chicamocha (9.2%), Valledupar (10.4%), San Juan del

Cesar (3.4%), Triángulo del Tolima (25.8%) y Nechí-Majagual (51.2%). Conviene

aclarar que en parte estos proyectos incluyen principios de drenaje de tierras 37/

37/ Con la Información operacional mente disponible. no fue posible conocer la magnitud de las implicaciones de las labores de desecación. Tampoco fue posible conocer oficialmente el cronograma de ejecución de los trabajos de Irrigación. HIMAT "Desarrollo del riego, drenaje y funcionamiento de los distritos de riego de adecuación de tierras agrlcolas en Colombia". Publicación Técnica. NO.3, HIMAT, Bogotá, 1985.

829

Cuadro No. 9.17.

DISTRIBUCIONDEL RIEGO POR DEPARTAMENTOS

------------------------------------------Departamento Riego Riego Total

público privado ha

------------------------------------------Antioquia 3.625

AUántico 36.200 1.206 37.406

Bolívar 19.200 3.925 23.115

Boyacá 19.524 1.300 20.824

Cauca 34.496 34.496

Caldas 2.765 2.765

Cesar 45.860 45.860

Córdoba 57.782 3.170 60.962

Cundinamarca 24.200 18.172 42.373

Huila 12.625 24.831 37.456

Guajira 15.714 15.714

Magdalena 47.000 8.177 55.177

Meta 56.515 56.515

N.Santander 16.500 5.000 21.500

Santander 9.291 700 16.291

Sucre 3.460 3.460

Tolima 112.979 25.700 138.679

Valle 10.750 202.113 212.863

Subtotal 366.051 463.019 829.070

Intend.y

Comisarías 12.500 12.500

TOTAL 378.551 463.019 841.570

Fuente: HIMAT "Adecuación de tierras en Colombia". Sociedad

Colombiana de Ingenieros, Celebración del Centenario, 1987.

830

•

Comparando los anteriores datos con el Cuadro No. 9.18. se puede deducir que, con los futuros proyectos, apenas se estará reduciendo el área potencialmente adecuable en un

1.8% del total. Ciertas prácticas cuidadosas de lavado del suelo, con base en la incorporación y

drenaje de aguas libres de sales, pueden ayudar a desalinizar algunos suelos; obviamente el agua que arrastra las sales tenderá a afectar algún otro ecosistema. Claramente esta inquietud hace parte del proceso evaluativo que conduce a tomar una

decisión semejante.

1.3. Drenaje.

Algunos suelos en Colombia, particularmente en zonas bajas o inundables, presentan

niveles freáticos relativamente altos, lo cual impide un comportamiento apropiado del intercambio iónico y del desarrollo radicular v. gr. zona inundable del bajo Río SanJorge. Ello puede ser solucionable con la construcción de vallados o canales (tal

como lo hicieron durante siglos los antiguos pobladores Zenúes), o mediante la instalación de tubería de drenaje. Obviamente debe tenerse un cuidado extremo en la determinación del nivel freático perseguido, ya que fácilmente se puede llegar a hacerlo descender por debajo de la zona, a partir de la cual las raíces pueden captar

humedad del suelo.

El HIMAT tiene varios proyectos para drenar tierras; uno de ellos conocido con el nombre de La Mojana, compuesto por cinco subproyectos que tocan territorios de

Antioquia, Bolívar, Córdoba y Sucre. Se pretende con ellos drenar un total de 319.940

ha.3s/. A menor escala y con principios tecnológicos diferentes, la misma entidad tiene

previsto continuar con el rescate de la tecnología empleada por los Zenúes para el manejo de aguas en 10 ha. del Bajo San Jorge 39/ •

1.4. Prácticas antierosivas.

La mayor parte de la actividad agrícola del país se encuentra en las montañas, donde

38/ CE LIS J .. MARIN R. Y OJEOA O. "Manejo de humedades". Trabajo del curso de Ecologla Humana. FEI. Universidad Javeriana, Bogotá, fotocopias, 1989.

39/ PlAZAS C. ET AL "Cambios ambientales y desarrollo cultural en el bajo rlo San Jorge". MlIü.o. del Oro, 20, 55·88,1988.

831

CUADRO No. 9.18

DISTRIBUCION DEPARTAMENTAL DE AREAS POTENCIALMENTE ADECUABLES PARA RIEGO

Pontencialm. % Adecuado

Antioquia 318921 1,14 Atlanlico 203280 18,4 Bolivar 329785 7,01 Boyaca 436328 4,77 Calca 87924 39,23 Q:qJeta 150822 Caldas 55216 5,0 Cesar 860600 5,3 Cordoba 224092 27,2 Cundinamarca 409475 10,4 Chooo 93060 Huila 99450 37,7 Guajira 217830 7,21 Magdalena 467728 11,8 Meta 571700 9,9 Narillo 173029 N.de Santander 294954 7,29 Risaralda 49680 Santander 156114 10,44 Sucre 170398 2,03 Tolima 322226 43,04 Valle 303635 70,1

Subtotal 5996347 13,83

Intendencias y Comisarias 592953 2,11

TOTAL 6589200 11 ,3 •

Fuente: HIMAT, "Adecuación de tierras en Colombia". Sociedad Colombiana de Inge-nieros, celebración del centenario.1987.

•

.'

la vulnerabilidad a los efectos peIjudiciales de una erosión intensiva es muy alta. Por

tal motivo, desde hace unas dos décadas los cafeteros han venido fortaleciendo y ampliando una campaña para cambiar el estilo tecnológico de siembra en dirección de la pendiente, para, mediante la instalación de los surcos y de las eras en dirección de

las curvas de nivel, ir logrando progresivamente un terraceo de los taludes. El Cuadro No. 9.19. evidencia el efecto de esta práctica sobre la dinámica erosiva .

Cuadro No. 9.19. ESTlMACION DEL FACTOR DE MAN&JO (P)

ENCOLOMBJA

Pendiente

60-70%

40-50% 1()"20%

Maíz Frijol

PI PIl PIII PI PIl PIII

1000 0.800 0.672 1000 0.871 0.814

1000 0.700 0.313 1000 0.611 0.521

1000 0.094 0.078 1000 0.184 0.141

PI: Prácticas tradicionales; PII: Tratamiento con curvas

de nivel; PIII: Tratamiento con curvas de nivel y barreras vivas.

Fuente: Vega 1. "Calibración y ajuste de la ecuación universal

de predicción de de pérdidas de suelo". INDERENA, Div. Cuencas Hidr., 1988.

•

El efecto del factor de manejo denota, en primer lugar, una diferencia importante en

cuanto a la utilización de curvas de nivel como tratamiento para ambos cultivos

ensayados, frente a las parcelas en donde se emplearon técnicas convencionales. Y en

segundo lugar, un efecto relevante en cuanto al acompañamiento de barreras vivas en los cultivos, particularmente en lo que hace al maíz.

Las prácticas antierosivas reducen de inmediato el flujo de partículas del suelo

(erosión), y por ende de nutrientes, lo cual, si no evidencia a corto plazo una

disminución en la tasa de reducción de la productividad del sustrato, sí permitirá

lograr un nivel sostenido de rendimientos. El efecto de la erosión sobre la producción

normalmente se encuentra enmascarado por el efecto del uso de plaguicidas, abonos y

herbicidas.

833

•

•

El aporcamiento con material orgánico de desecho o con compost (" mulching") es una

práctica con reconocidas cualidades en relación con el control de la erosión y con el

incremento en el rendimiento de las cosechas4o/. En Colombia los cafeteros están a la

vanguardia impulsando este tipo de tratamientos simples y económicos; el método

consiste en la atenuación de la energía que llevan las gotas de agua al caer, lo cual

ayuda sustancialmente en el control erosivo 41/ •

m. PRINCIPALES FACTORES QUE AMENAZAN EL APROVECHAMIENTO DE

LAS POTENCIALIDADES DE WSECOSI8fEMAS

Son varios los factores reconocidos por la literatura que pueden llevar a eliminar un

espacio geográfico del inventario de fuentes productivas para una sociedad. En este

aparte se tratarán el fenómeno erosivo, la alteración del régimen hídrico, la del

régimen biológico, la salinización y la alcalinización de los suelos, la compactación y la

contaminación de las aguas.

A.EROSION

Siendo éste un fenómeno perfectamente natural (es decir, que ocurre con o sin la

intervención humana en prácticamente cualquier espacio geográfico emergido), es

susceptible de ser incrementado en proporciones significativas hasta el punto de llegar

a transformar paisajes, otrora productivos, en imágenes desérticas42/, tal como ocurre

con las tierras áridas del interior del país (La Candelaria o La Tatacoa, para solo citar

dos ejemplos). Para 1985 el IGAC ya registraba a gran escala en su mapa de suelos

230.000 ha totalmente ero dadas en Colombia; en el mapa No. 9.5. se aprecia la

cobertura de las áreas más afectadas. Como era de esperarse, la zona montañosa es en

donde mayor incidencia tienen los procesos erosivos; en ella predomina el cultivo del

40 1 STOCKING M.A. y ELEWELL H. "Vegetation and erosion: a review". SCQuIsb Geograpbjcal Magazine 1976,92 (1), 4·16 .

411 Una documentaci6n extensa al respecto puede encontrarse en EI·swaily s.a., w.c.MOLDENHAUER y A. LO., (edi~ores) Soj! eroslon and conseryatjon. Soil Conservo Soc. 01 Am., lowa, 1985. STOCKING M .A. también presenta una revisi6n importante sobre el tema en: "Eroslon and soil productivity: a review consultant's worklng paper No. 1." AGLS·FAO, Roma, 1984.

421 Tal como lo se~ala IUCN/PNUMAlWWF en la "Estrategia Mundial para la Conservacl6n" (IUCN,Gland, 1980),se necasitan entre 100 y 400 aftos para que la naturaleza reconstituya 10 mm de espesor del suelo.

834

· .' •

••

· '. · . ( .

•

, . , . .,

EROSION y OEGRAOACION DE LOS SUELOS

[1]] SEVERA A \lUY SEVERA

§ LIGERA A \lODERADA

O \lUY LIGERA A MINI\lA •• SALINIZACION Y/O ALCAl.INIZACION 00 COMPACTACION

FUENTE' IGAC. 1988. SUELOS Y BOSQUES DE COLOMBIA.

Mapa No. 9.5

RELACIONES ENTRE LAACTIVIOAO AGROFEa.RA EH COI.OMBIA y ALGUNOS CCMPCNENTES AM

BIENTALES

1990

9 300

•

•

•

•

,

café; su incidencia en la erosión está ligada a la tecnología aplicada: de las 1.370.695 ha. cultivadas según el censo cafetero de 1980, el 34% era de tipo "tecnificado", en el cual las plantas usualmente se siembran expuestas al sol. El mapa muestra también

sitios afectados por salinización y compactación, los cuales si bien parecen ser puntuales, tienden a expandirse con ayuda de la actividad antrópica, como se aprecia

en el mapa No. 9.3 .

La erosión intensa tiene en parte origen en el intento de aplicar el mismo tipo de tecnología para aprovechamiento de suelos en todo el territorio transformado, independientemente de su vulnerabilidad frente a la erosión hídrica. Este fenómeno tiende a agravarse por la persistencia del modelo de expansión de la frontera agrícola

en función de tierras con muy baja capacidad de carga para la especie humana, En

efecto, de las 600 ha/año que constituyen la tasa de destrucción de bosques naturales en el país, el 76.3% es generado por la colonización.431 Sobre esta base cabe preguntarse sobre la bondad real de proyectos tales como la incorporación "de 2 millones de ha. de tierras fértiles (sic)"«I, al sistema catastral privado, como resultado de la apertura de la carretera marginal de la selva, lo mismo que 500.000 más como producto de vías en el Magdalena medio y el Bajo Cauca, en ejecución del Programa de Reforma Agraria y de proyectos del PNR. De hecho, ambas zonas se encuentran reguladas por la ley 2 de 1959 y el cambio de usos del suelo en ellas transformará los territorios en zonas

conflictivas (ver mapa No. 9.1)

Las estimaciones que presenta Serrano 451 en 1985 en relación con el transporte de sedimentos, dan una indicación de la gravedad del proceso erosivo que no se está afrontando. Si los resultados que el mismo autor presenta en 1986 son concluyentes46/,

los regímenes de crecientes y de estiajes de los ríos del centro del país están

43/ El Plan de Acci6n Forestal estima la deforestaci6n ocurrida entre 1960 y 1984 en 37.7 millones de ha de bosques naturales. La gravedad de la destrucci6n de los bosques naturales del pals se hace mayor al considerar que la biota continental e insular de Colombia Incluye aproximadamente el 10% de la fauna y la flora mundiales, y que la flora más diversificada del planeta por unidad de superficie se localiza en la regl6n blogeográfica del Chocó, lo cual lo convierte en un pals de mega diversidad bio/6gIca.RepQbl/ca de Colombia ONP. 'Plan de Acci6n Forestal para Colombia". Bogotá, 1989.

44/ AAANGO M. "LA reforma agraria y alcances de la nueva ley". ReYista Foro, No. 7, 1988 (pg 41)

4S/ SERRANO O. "Transporte de sedimentos en rlos colombianos". HIMAT, Bogotá, 1985.

48/ SERRANO O. "Varlacl6n del régimen de caudales y transporte de sedimentos en la cuenca del rlo Magdalena". HIMAT, Bogotá, 1986.

836

•

•

•

•

incrementando picos de manera preocupante, y el origen de tales cambios radica en la deficiencia de cobertura vegetal (a manera de ilustración se presenta la gráfica No. 9.1.), lo cual, a su turno, incide sobre la remosión de sustrato (ver cuadro No.9.19).

La profundidad efectiva del sustrato disminuye progresivamente con la erosión incontrolada. En este sentido la gráfica No. 9.2 permite observar la relación entre la pérdida del sustrato y la reducción en rendimientos, mientras que el Cuadro No. 9.20 refleja los cambios en índices de productividad relacionados con tasas erosivas .

Cuadro No. 9.20

CAMBIOS EN EL INDICE DE PRODUCTIVIDAD (IP) SEGUNPENDIENrE

Peñd~ñ~--------T~de------Pér~da-------~~~oeñel1P(%)-% erosión 1/ 25 años 50 años 100 años

0-2 2-6 6-12 12-20

1.1 4.2 9.4

15.8

O 1 2

10

O 1 3

14

1 2 5

56

iT To-;';i;;:d.;¡;.~;:;;¡;ft.;- ;';¡~Tad;; ;,q;;;;:¡;;;;.;¡;;;:¡;;;;;;;-t; -p-;;a-;st;bl~;r - ';;';ficie-;;'te-;-¡;;;:;a-Ia ecuación universal de perdida de suelo. Estos coeficientes son específicos para cada tipo de suelo. Fuente: Pierce et al., citado por American farmland trust, "Soil conservation in America-what do we have to lose?

La ganadería caracterizada por cualquiera de los sistemas productivos (con excepción

de la producción en confinamiento), definidos en el capítulo VI, aplicada a terrenos con pendientes mayores de 8 grados, está generando paisajes tipificados con huellas indelebles de caminos de ganado, hasta el punto que el fenómeno erosivo

corerspondiente ha adquirido el nombre de "pata de vaca". En algunos sectores de la

Orinoquia el sobrepastoreo está generando un proceso asimilable al de

desertificación 4 7/ •

B. ALTERACION DEL REGIMEN mnRICO

La eliminación de la cobertura vegetal permanente en zonas en donde ocurre normalmente captación de humedad atmosférica, conduce en corto plazo a generar

cambios importantes en el comportamiento de las corrientes superficiales del agua.

Aunque no se dispone de datos precisos, La Sabana de Bogotá, algunas áreas de los

47/ CORTES A. Las tl@rras de la Qrinoqufa Capacidad de uso actyal y fyuJ[Q. U. Jorge Tadeo Lozano, Bogotá, 1986.

838

" ,

. .

•

• ¡ -

Gráfica.No. 9.1

VARIACION DE LOS CAUDALES EN EL RIO MAGDALENA (Estación Arrancaplumas)

---1000 -Q

IIIIM 1000

lIGO

10C10 .....

100

luen;,: SIRBABO O, "Variación del ré,ilen di caudalea 7 transporte de

aediaeato. la la CUIDca del rlo Ma,dalla,", HIMA!. Bo,otá. 1986 .

•

•

•

•

•

; ; r

Gráfica No. 9.2

RELACION RENDIMIENTO- PROFUNDIDAD DEL SUELO V CAMBIO TECNICO

o -' e Q)

E -c e Q)

C<:

CURVA WAlKER VOUNG

Vn A'

Vo

A

Profundidad del suelo

fuente: American farmland trust "Soil conservation in America- What do 'de have to lose?"

•

•

r

•

departamentos de Boyacá, Antioquia y otros territorios han visto decrecer las fuentes naturales de humedad. El resultado es un incremento en la probabilidad de pérdidas de cosechas por deficiencias hídricas. Puede ocurrir que con el drenaje se desencadenen reacciones químicas que hacen de los suelos ambientes profundamente agresivos para muchos cultivos. Ello ocurre particularmente en donde existen concentraciones importantes de sulfatos (v,gr, áreas anegadas de la desembocadura del Río Surquillo en el Golfo de Urabá), los cuales al ser oxidados en ambientes aéreos, acidifican el suelo.48/

Los canales de riego se pueden convertir en espacios de atenuación de crecientes de las corrientes de las cuales se toma el agua, existiendo la posibilidad de convertir tierras fértiles en espacios frecuentemente anegados. Este fenómimo es típico de áreas que han sido reclamadas del lecho mayor de los rios, v.gr. las ciénagas o los pantanos. Parte de las inundaciones actuales del rio Sinú y en las cercanías del Canal del Dique,

ejemplifican esta dinámica .

C. ALTERACION DEL REGIMEN BIOLOGICO y CONTAMlNACION.

Además del incremento en la tasa erosiva natural ya examinado, el uso de pesticidas también permite una rápida transformación negativa del régimen biológico. En el

Cuadro No. 9.21 se aprecian los volúmenes de los principales pesticidas usados en Colombia.

El primer gran tipo de pesticidas se refiere a los insecticidas, los cuales, a su turno,

pertenecen a tres grandes grupos de sustancias orgánicas ;

- Los organoclorados, del tipo del DDT o del aldrín, poco o nada biodegradables. El

primero, o su producto de transformación en la naturaleza, el DDE, tiende a

acumularse en los suelos; por lavado, termina diluyéndose en las aguas, pero también

se incorpora en la cada trófica después de envenar peces. En el sustrato extermina lombrices y el resto de microfauna. La absorción radicular por las plantas es escasa .

Los organofosforados, del tipo del Parathión o del Malathión, son fácilmente

biodegradables y desaparecen rápidamente del suelo; su toxicidad opera solo en forma

inmediata. Este grupo es el de mayor consumo en Colombia (ver Cuadro No. 9.21).

48/ OLIVERA M.F. "Interoceanlc canal Atrato-Truando: an overview 01 its envlronmental Implicatlons". Universidad de East Anglla, Norwich, 1986.

841

. , ,. •

CUADRO No. 9.21 USO DE LOS PRINCIPALES INSECTICIDAS, HERBICIDAS, FUNGICIDAS y ABONOS EN COLOMBIA, AÑO 1988,

INSECTICIDAS HERBICIDAS FUNGICIDAS

Ceel. (L) 667,8 A"azlna (0.8 L) 907.6 Bim (Kg) 86.7 Dipterex (L) 632.1 Anlkllamina (L) 357.7 Dithane (Kg) 902.8 Furadan (L) 1755.6 Basagran (L) 122.3 Hlnosan (L) tOO.9 Lannato (L) 20.5 Eotoron (L) 109.8 Manzato (Kg) 2498.1 Lorsban (L) 4449.4 Goal (L) 100.9 Mortect (L) 77.9 Monitor (L) 237.0 Gesaprim (L) 705.0 Tih (L) 54.9 Roxion (l) 798.9 Propanll (L) 1868.2 Metil-Parathlon (l) 1938.0 Ronslar (L) 851.1

Stam (L) 807.2 Trenan (L) 1997.0

Total 10499.3 Total 7826.8 ToIal 3721.3

Ares Tratada (ha) 2252765 Aras Tratada (ha) 2252765 Ares Trat_ (ha) 2252765

Concentr.rka/hal Jl!l 4.7 Concoll!!,Lkglh.1 (21 _. 3.5 Coneenfr .(kglha) (2) -_. __ .. 1.7

• Algodón, ajonjoli. arroz ñego, arroz secano mecanizado, arroz secano manual, cebada, frijol, maiz lee. 1 y lec. 2, manl, sorgo, soya. papa tec. 1 y lec. 2.

(2) Pata visualizar la situación, se asumió como unidad general el Kg, entendiendo que existen variaciones menores segCl" la densidad de la mezcla liquida utilizada.

FUENTE: Datos procesados por la Misión do Estudios del So<:Ior Agropecuario oon baso en: Zambrano. Jaime. 'Modulo de Administración de Insumos. Costos y Precios de los Productos Agrlcolaa y Agroindustrlales-. ONP-UDA-5ITOD. Bogotá. Mayo 30 do 1989.

• ..,.

ABONOS

Urea (kg) 211811 15·15·15 (Kg) 117934 10·30·10 (Kg) 154606 13·26·6 (Kg) 108736 Fosfato Diam. (Kg) 107468

Total 700555

A .... Tratada (ha) 2252765

ConJ;:@nlr .Lk,g!ha) ~ 311

•

•

- Los carbamatos, del tipo del carbaril, tienen las mismascaracterísticas de los organofosforados.

El segundo se refiere a los fungicidas, en general hechos con base en metales pesados tales como el mercurio, el arsénico y el cobre, sustancias que pueden acumularse en el suelo y en las plantas con efectos variables sobre otros organismos. La aplicación recurrente de pesticidas conduce al empobrecimiento biótico de los suelos por tiempo indefinido. El corolario indica que para mantener un rendimiento aceptable de estos espacios, se requiere de insumos externos permanentes con cantidades y costos usualmente crecientes. 49/

El conjunto de problemas no termina en ese punto. La capacidad de adaptación de las

pestes es muchísimo más alta que la habilidad del hombre para generar productos específicos con miras a tratar una plaga. Entre 1968 y 1980 el número de especies de insectos y de ácaros resistentes a los plaguicidas se dobló, al pasar de 228 a cerca de 400

50/; este fenómeno, aunque sin evidencias concluyentes en Colombia, probablemente se encuentra vigente en las zonas que registran problemas por contaminación con pesticidas (agroquímicos en general, tal como lo enseña el mapa No. 9.3).

D. SALINIZACION y ALCALINIZACION

En la medida en que se acumulen sales en los suelos, sea como resultado de su formación natural, por desecación de lagunas, por migración de minerales desde

terrenos altos hacia los bajos o por el tipo de manejo que se le da con fmes agrícolas (v.gr. riego con agua con características fisico-químicas inapropiadas), se llega a

situaciones en las cuales el rendimiento se bloquea o minimiza, a causa del impedimento para la mayoría de las plantas de interés económico de crecer en tales

condiciones (ver mapa No. 9.3 en donde se evidencia la salinización causada por

actividades humanas).

Aparte de los suelos que en Colombia ya existen con características salinas, se detectaron a través del HIMAT situaciones anómalas y preocupantes al respecto (ver

49/ GALLON M.O."EI costo de control de plagas en la agricultura colombiana-. Revista Nacional d. Agricultura SAC, 889, 65·105, 1989.

50/ IUCNlPNUMAlWWF ~.

843

CUADRO No. 9.22

DISTRITOS DE RIEGO HIMAT AFECTADOS POR SALlNIZACION DE SUELOS

DISTRITO N'EA N'EA TOTAL 1/ AFECTADA %

Repelon 4200 1900 45,2 RUT 10750 1800 16,7 Prado-Sevilla 47000 4000 8,5

• Alto Chicamocha 10666 6500 60,9 Lebrija 9291 500 5,4 Rio Recio 18500 700 3,8 Coello-Salda_a 71100 2700 3,8 Maria La Baja 19200 12000 62,5 San Alfonso 1518 160 10,5 La Doctrina 3000 1670 55,7

TOTAL 195225 31930 16,4

• 1/ Se tomó como fuente HIMAT (Op. ci!) por encontrarse inconsistencias entre los datos del documento Otero y Varela (1989) y los datos oficiales de la Entidad. El resto de datos provienen de la Entidad.

,

.

•

cuadros No. 9.22 y 9.23).

Del cuadro anterior salta a la vista lo preocupante de la situación : en 10 de los principales Distritos de Riego del país, que representan poco más del área regada bajo

administración pública, se permitió que más del 16% del área servida se salinizara;

tres de diez distritos tienen más de la mitad del área útil operacionalmente perdida o

en proceso intenso de degradación.

Por otra parte, en cinco departamentos las tierras se encuentran sufriendo un proceso

de sodificación, tal como aparece en el Cuadro No. 9.23. Actualmente no se dispone de

datos sobre las impÍicaciones que estas situaciones deben haber tenido sobre los rendimientos de los cultivos, pero es dable suponer que la producción se habrá afectado

en forma notable.

CUADRO No. 9.23

AREAAFECI'ADAPOR SALES O

SODIO EN DEPARTAMENTOS

DE LA COSTAATLANTICA

Departamento Area Afectada (Ha)

Guajira

Atlántico

Bolívar

Cesar

Córdoba

412285

31710

13111

17354

43590

Fuente: KHOBZI y MEJIA, "Aspectos generales

de la erosi6n y degradaci6n de los suelos en la regíon Caribe" .

E. COMPACI'ACION

Este fenómeno es poco percibido por los agricultores y tiene lugar tanto en condiciones de poca pendiente como en aquellos sitios fuertemente inclinados. El mapa No. 9.3

localiza los terrenos para los cuales ya existe evidencia de compactación como

resultados de actividades humanas.

845

•

Tal como está siendo mostrado en Colombia a través del estudio que adelanta FENALCE 51/, la productividad de algunos suelos se está reduciendo. El efecto de la compactación de suelos es doble, por un lado limita las posibilidades de las raíces para aprovechar los sustratos inferiores del suelo al conformar un estrato dificil de penetrar

y por otro lado impide la percolación del agua, lo cual dificulta el lavado de suelos, propicia la salinizaci6n y reduce la disponibilidad de agua durante las épocas de sequía. Este fenómeno es corriente en las zonas de la Costa Atlántica, pero también se observa en el Valle del Cauca, en el Alto Magdalena y en algunas zonas de los

altiplanos fríos; es común en los cultivos de sorgo, maíz, algodón, arroz y otros. Según

FENALCE la reducción de los rendimientos por efecto de este tipo de problemas puede alcanzar el 50% para el caso de maíz y sorgo, en los cuales ya se han realizaÍio experiencias concluyentes sobre la importancia de un cambio en las prácticas de

preparación del suelo.

El efecto que tiene la maquinaria sobre el suelo se puede demostrar indirectamente a

través de los resultados exitosos que tiene la utilización de tractores para la

compactación de silos, en los cuales se debe eliminar al máximo el aire 52/ para lograr óptima fermentación. En otros contextos se ha demostrado que la maquinaria pesada cargada (para siembra, recolección o transporte), puede ejercer presiones de 5 kg/cm2, lo cual duplica la densidad de suelos sueltos tras su paso 53/.

Sánchez 54/ también presenta referencias del efecto de la compactación sobre las

propiedades fundamentales de los suelos (oxisoles) brasileros; tras 15 años de laboreo,

el terreno disminuyó su capacidad de infiltración de 82 a 12 cmlh.

El ganado contribuye en la compactación de suelos por su peso e insistencia en

caminar por los mismos sitios; en algunos sectores de la Orinoquía, tal como lo

5'/ En TOVAR, E. "Agricultores a mover su maquinaria". El Tiempo. Feb. 24, lB, 1990 Y segOn . consulta personal en las oficinas de la Federación.

52/ VELEZ G. 'Ensilaje de King Grass'. El CebO, 5, (19) 221, 1984.

53/ BRADSHAW A.D. y M.J. CHADWICK Ibe reSlOration 01 !ando Blackwell, Londres.

54/ SANCHEZ Qg.¡:U.

846

•

registra Cortés55/ el sobrepastoreo está reduciendo la capacidad natural de la recuperación de la vegetación.

F. CONTAMINACION DE AGUAS

Los departamentos del interior del país son los que aplican mayores cantidades de abonos en sus tierras : Cundinamarca encabeza la lista, seguido por Norte de

Santander, Boyacá y Nariño, en gran parte los mayores productores de papa .

De los productos aplicados usualmente no más de un 25% del total se incorpora efectivamente a la cadena trófica, en particular a las plantas irrigadas (los suplementos foliares son los que mayor eficiencia representan). El resto de productos reposa temporalmente en el suelo hasta que es lavado por las lluvias o por la irrigación misma. Las aguas profundas primero, los cursos superficiales luego y finalmente los lagos, estuarios y mares reciben finalmente los productos no consumidos. La ciénaga

de Tesca y el embalse del Muña, son claros ejemplos del proceso de eutrificación originado en gran parte por la concentración de sustancias orgánicas, abonos y

pesticidas recogidos en sus cuencas.

El problema mayor en relación con los pesticidas es para los cuerpos de agua de poco movimiento, en donde las sustancias tienden a acumularse, sea por concentración en la solución o por incorporación a la cadena trófica vía el sustrato de la masa de agua o desechos de material vegetal portador de pesticidas. Los acuíferos profundos son

altamente vulnerables a convertirse en recursos contaminados. Más de un 50% de los

productos aplicados tienden a infiltrarse primero, para luego llegar a las corrientes superficiales. Cuando esto no ocurre, los productos se tornan residentes en los

acuíferos.

55/ CORTES Q¡¡,¡;j¡.

847

"

IV. APRECIACIONES FINALES.

A. ASPECTOS INSTITUCIONALES.

La legislación sobre el uso del suelo ha venido evolucionando desde la época de la colonia. Algunas de las normas instauradas a partir de la creación de la República

tienden a conservarse, por lo menos en espíritu. En la época reciente, las normas más relevantes han tenido que ver con la reforma agraria, comenzando por la ley 200 de

1936. Con ella se comenzó a intervenir profundamente en la ocupación del espacio y en el desarrollo de actividades agropecuarias, orientadas actualmente por el Ministerio de

Agricultura y por las Gobernaciones.

Durante la década de los cincuenta se inició la institucionalización del control sobre el suelo y sobre el manejo de los recursos naturales. La entidad de entonces dió origen a

los actuales INCORA e INDERENA, con funciones que deben entenderse como complementarias. La Ley 2 de 1959 se convirtió en el primer marco jurídico para el

manejo de algunos recursos naturales renovables: los forestales y, en el fondo, los parques naturales (ver mapa No. 9.1.); en 1954 se dio paso al experimento de las corporaciones regionales con la creación de la del Valle del Cauca, iniciándose así el proceso de parcelación de responsabilidades, crítico en la actualidad. En los años 60 se creó otro conjunto de corporaciones (CVM que dió origen al INDERA, CAR, Zulia, Tumaco, Quindío), hasta completar en los años 80 unas 17. El INDERENA redujo por consiguiente su espacio jurisdiccional conservando, en principio, el poder sobre los parques naturales y sobre áreas no cubiertas por corporaciones.

En 1973 se planteó un experimento que no ha sido operativo, orientado a fijar políticas

en materia poblacional y ambiental: el Consejo Nacional de Población y Medio Ambiente, organismo asesor de la Presidencia de la República.

Durante 1974 se expidió el decreto· ley 2811, con miras a legislar completamente sobre la

materia ambiental. No solamente sus alcances son dificilmente operativos sino que no

dotó al INDERENA de las herramientas financieras requeridas para la aplicación de

este Código de Recursos Naturales; por el contrario, se permitió que esa entidad se

convirtiera en un organismo de cuarta categoría, sin mayor capacidad de gestión. No obstante ello, quedaron insertas en el Código algunos artículos adicionales en relación con el manejo de los suelos, aún sin reglamentar como la mayor parte de la norma.

Explícitamente relacionados con el agro se encuentra la parte VII del libro n, título 1,

848

el cual se refiere específicamente a los suelos agrícolas, sobre la base de impulsar prácticas de conservación y recuperación de suelos. A nivel administrativo se ordena que las entidades responsables prevengan y controlen los fenómenos deteriorantes de los suelos, teniendo como meta el mantenimiento de la capacidad productiva de las tierras, permitiendo regulaciones sobre uso de aguas e intervenciones en zonas que

presenten fenómenos de degradación.

Aparte de las leyes de reforma agraria, frecuentemente opuestas a los principios preservacionistas básicos del ambiente (no parten de evaluaciones de potencialidades y por el contrario obligan a transformaciones intensivas del ambiente para justificar

escrituración de predios), no se ha establecido una política en materia de usos del suelo. En vista que la aplicación del Código tampoco se ha realizado efectivamente,

surgió la ley 12 de 1982, incorporada al Código de Régimen Político Municipal, luego modificado por la ley 9 de 1989, con miras a preservar zonas agrícolas frente a la

presión urbana, otorgándole a los municipios esta responsabilidad.

B. SlNTESlS DE LAS IMPLICACIONES DEL MODELO AGROPECUARIO

Tras el análisis precedente, difícilmente se justifica enfatizar en la perspectiva que tiende a restringir la actividad agropecuaria al aprovechamiento de los potenciales

productivos de los suelos actualmente empleados para tales actividades, por cuanto

ciertos instrumentos tecnológicos pueden superar diversas barreras naturales de los suelos. Por el contrario, el factor limitante actual para el aprovechamiento correcto de las tierras es el modelo tecnológico vigente, ya que el actual se encuentra fraguando

problemas tan serios que en el futuro mediano se revertirán por efecto de rebote sobre las actividades agropecuarias. El problema fundamental de tal modelo tiene que ver por una parte, con el desconocimiento local del comportamiento de los regímenes limitantes de la productividad de los suelos, sin lo cual no es posible optimizarla, y por

otra, con la selección de las prácticas agropecuarias en función de las condiciones

físicas particulares de cada espacio trabajado. Esto implica la realización de

evaluaciones integrales de tierra.

También implica inversiones en conservación, adecuación, tecnología e infraestructura vial, de riego y comercial para el aprovechamiento eficiente del

sustrato, inversiones que deben acompañarse de incentivos orientados hacia la conservación de la calidad de suelos yaguas y hacia programas de implantación de

coberturas vegetales protectoras. Estos incentivos requieren de plataformas de

849

financiación para el impulso de actividades productivas en sitios aptos para ello; y de presiones para incrementar la intensificación de la actividad ganadera, punto sobre el cual se dispone del conocimiento tecnológico y ambiental necesario.

Existiendo un balance hídrico positivo para el país en su conjunto, se requiere de análisis agroclimáticos particulares para zonas de cultivo, con miras a disponer de elementos técnicos para solucionar crisis o excesos de humedad en los cultivos. Esto implicará, según SAC 56/, inversiones cuantiosas del orden de US$8.400 en 40 años

para apenas dotar unas 2.800 ha. de sistemas de riego.

La calidad del 'agua en Colombia está en proceso intensivo de deterioro, en parte a

causa de la aplicación aparentemente excesiva de pesticidas y de abonos, si bien no

parece haber restricciones globales en cuanto al uso del recurso para riego, con excepción del agua del río Bogotá.

Aún es tiempo para reducir la cascada de efectos peligrosos para la salud humana y

para la de otros organismos vivos, derivados de la aplicación masiva de pesticidas en cultivos (y en sus alrededores). Esto requiere no solamente de controles administrativos sino de labores intensivas de investigación hacia controles biológicos, elemento básico para la aplicación de estrategias integradas de manejo de plagas.

En forma urgente la ley 2 de 1959 y el Decreto Ley 2811 de 1974 deben ser revisados, por una parte para definir el espacio que Colombia desea mantener con coberturas agrícolas, forestales protectoras y/o productoras, estableciendo los mecanismos financieros y administrativos del caso y los elementos mínimos, desde la óptica de este

sector, que enmarquen actividades de Reforma Agraria y de Rehabilitación Nacional;

un primer paso al respecto será la ejecución del Plan de Acción Forestal para

Colombia, y la integración de éste con el desarrollo agropecuario; y por otra parte, para

orientar el uso de los suelos y preservarlos del deterioro, en función de una voluntad

política explícita que establezca el escenario de aprovechamiento de los ecosistemas agropecuarios con base en la definición de criterios y parámetros de calidad ambiental y de condiciones de vida para las personas.

56' SAC Q¡¡.¡;U.

850

•

CAPITULO X: EL MARCO INSTITUCIONAL DE LAS POLITICAS

AGROPECUARIAS

INTRODUCCION

En este capítulo se examinará el marco institucional en el cual se desenvuelve la formulación e implementación de la política agropecuaria, teniendo en cuenta por supuesto tanto el contexto jurídico que la rige como los actores y las instituciones que intervienen en ella .

Cabe advertir que aquí no se ha querido enfocar el análisis a través de la teoría organizacional, es decir, al examen de la eficiencia y la efectividad del uso de los

recursos humanos y financieros disponibles en el sector sobre lo cual existen ya evaluaciones satisfactorias 1/. Más bien ha hecho énfasis en un enfoque funcional o si se quiere político respecto de la toma de decisiones y de su implementación, y de la importancia relativa de los actores que intervienen; si bien en la teoría de la

administración pública son claras las relaciónes entre objetivos específicos de política, instrumentos disponibles y organización institucional, no siempre se advierte que ellas

están interferidas en el plano práctico por factores socio políticos y presiones externas que afectan el desenvolvimiento de la organización institucional.

Se buscará entonces explorar el tipo de relaciones existentes entre las instituciones del sector y los destinatarios de las decisiones en tanto actores pasivos o activos; tales relaciones deforman en algunos casos el mandato de la ley, y en otros la voluntad

política de los gobiernos, producen conflictos y le restan legitimidad y/o coherencia

tanto a la formulación de la política como al logro de un mayor equilibrio entre

sectores, distorsionando los objetivos de una mayor equidad entre los grupos sociales rurales y entre las regiones.

En consecuencia, es necesario hacer el análisis de los factores que afectan el curso de las políticas desde su decisión hasta su implementación, pues es claro que su ejecución en medio de tantas instancias y múltiples dificultades de coordinación jerárquica, no

pocas veces termina alterada y/o simplemente no conduce a los objetivos previstos.

En la primera sección se abordará el Marco Institucional de la política agropecuaria a

'/ CEGA, "Reestructuración del Ministerio de Agricultura". Julio 1986.

851

•

•

•

=

partir del examen de la capacidad de coordinación intersectorial, interinstitucional y regional, para luego estudiar el manejo de los instrumentos de política por parte de las

entidades adscritas y vinculadas.

Seguidamente en la sección segunda, se analizarán el Estado, los grupos de interés y

los procesos de concertación en la política agropecuaria, teniendo en cuenta los límites de la intervención estatal, los tipos de conflicto que emergen de las decisiones de política, los mecanismos de concertación y la incidencia del sector en la política

macroeconómica .

Para ello es indispensable un examen de los gremios, su tipología y de los escenarios donde se desenvuelven; y de la participación o ingerencia de las organizaciones

campesinas en la política agropecuaria; y del papel de los partidos políticos en la

formulación de la política agropecuaria y su diferenciación doctrinaria en asuntos tan complejos como la reforma agraria.

Tal aproximación intenta establecer el tipo de intereses y conflictos frente a los cuales el Estado debe discernir respuestas de política; identificar alternativas y estrategias que posibiliten arbitrar convenientemente los conflictos, sin subordinar la necesaria primacía de la conservación del interés público; y finalmente sugerir procedimientos

para obtener amplio consenso en el diseño de las estrategias del sector, para que las

políticas sectoriales específicas se ejecuten en un marco institucional de gestión

estable, ordenado y congruente.

L MARCO INSTITUCIONAL DEL SECTOR AGROPECUARIO

A LA CAPACIDAD DE COORDINACION

El ordenamiento institucional del sector agropecuario comprende tanto el nivel

superior representado por el Ministerio de Agricultura, y las entidades adscritas a este Ministerio. Por otra parte, poca duda cabe sobre la mayor presencia en cada una de las regiones del país, por parte de las instituciones del sector, en comparación con el

conjunto de las instituciones estatales; en consecuencia, la definición y ejecución

coherentes de las políticas sectoriales comporta la necesidad de establecer un fluído

sistema de relaciones entre el Ministerio y sus entidades nacionales adscritas, que se

designa aquí como coordinación intrasectorial, y entre éstas en el nivel regional a

efectos de que se preserve en cada región la coherencia de los objetivos de la política; a

852

•

•

•

,

ello se alude aquí como la coordinación regional.

Adicionalmente, sobre las áreas rurales convergen diversas acciones del Estado ejecutadas por instituciones diferentes a las del Sector agropecuario, pero que se intersectan con la actividad productiva y con los objetivos de política, como es el caso de la infraestructura vial o de muchos componentes del gasto social. Así mismo, existen objetivos de desarrollo en los cuales es decisiva la contribución del sector, pero en los cuales convergen diversas instancias del Estado, como es el caso del desarrollo

agroindustrial o la seguridad alimentaria .

En esta misma perspectiva, instrumentos de política generales, en especial los de política macroeconómica, determinan en muchos casos los efectos y alcances de los instrumentos sectoriales; bajo estas circunstancias, además de las coordinaciones intrasectorial y regional, se requiere de un tercer sistema de relaciones, esto es, la coordinación intersectorial que incluye la coordinación con la política macroeconómica, sin duda el reto más dificil para las instituciones del sector .

El estudio de evaluación, elaborado por la Misión, identificó como características básicas de la organización institucional del sector agropecuario, existente hasta principios de 1989, las siguientes:

a) Incapacidad del Ministerio de Agricultura - por limitaciones de diversa índole -para evaluar la política macroeconómica y su incidencia en el desarrollo sectorial; diseñar la política agropecuaria que efectivamente se ejecuta; y

controlar y coordinar las decisiones que adoptan las entidades adscritas y

vinculadas.

b) Una tendencia generalizada, en casi todas las entidades, a desarrollar

mecanismos autárquicos para el cumplimiento de tareas disímiles, por la progresiva adición de funciones que consagran sus estatutos.

c) Insuficiencia de mecanismos de coordinación de los programas y políticas en los

cuales el Ministerio de Agricultura y el Sector agropecuario ocupan una posición

estratégica, pero que no obstante, tienen un carácter inter o suprasectorial,

involucrando gestiones por fuera de la tutela del Ministerio, tales como la

reforma agraria, el desarrollo rural integrado, la transferencia de tecnología, la

política de recursos naturales renovables, la agroindustria y la seguridad

853

•

•

•

:

alimentaria.

Sobre la base de ese diagnóstico, que en resumen enfatiza la falta de especialización y

carencias en la coordinación como las principales causas de la ineficiencia y las

incoherencias en la formulación y ejecución de la política sectorial, y dentro del

presupuesto de que una adecuada organización institucional es condición necesaria

pero no suficiente para un diseño apropiado de la política económica, en lo que sigue se

resalta la necesidad de proseguir especializando a las entidades en las tareas que le

son propias, y como complemento de ello, de continuar fortaleciendo los mecanismos

de coordinación. •

Dicho de otra manera, se juzga que para evitar duplicidades, obtener economías de

escala en el desarrollo de ciertas labores, y elevar la eficiencia en el uso de los recursos humanos y financieros, es necesaria la especialización de las entidades; sin embargo,

esta misma exige perfeccionar los mecanismos de coordinación.

Concretamente, a continuación se analizan las características de la coordinación en

sus aspectos intersectoriales, interinstitucionales y regionales, al igual que la manera . -especializada o nó- como las entidades se organizan institucionalmente para manejar

los instrumentos de la política sectorial. Tal análisis se desarrolla contrastando el

marco jurídico existente antes de 1989, con el que quedó plasmado en las reformas jurídicas emprendidas en este último año.

L Coordinación Intersectorial

A partir del Decreto 133 de 1976 la función fundamental del Ministerio de Agricultura

ha sido la adopción de la política en materia agropecuaria, y la relativa al

aprovechamiento de los recursos naturales, para lo cual debería elaborar los

programas globales de producción, financiamiento y distribución de los productos

agropecuarios, y coordinar y evaluar su ejecución. Ese sólo enunciado obliga al

Ministerio a intervenir en campos como la producción, generación y transferencia de

tecnología, política de precios (de bienes finales e insumos), importaciones,

exportaciones, crédito, comercialización, adecuación y distribución de tierras, etc.

En lo fundamental tres implicaciones se desprenden de dicha normatividad; la

primera, que las funciones que formalmente ha desempeñado el Ministerio de

agricultura guardan estrecha relación con algunos de los instrumentos de la política

854

, (

macro- económica (o, visto de otra manera, el manejo de estos instrumentos afecta el cumplimiento de las funciones por parte del Ministerio); la segunda hace relación al

hecho de que en la definición de su campo de acción básico, se le ha soslayado al Ministerio de Agricultura su ingerencia en el manejo de algunos aspectos de la

cuestión social y la dotación de infraestructura tisica en el campo; y la tercera se refiere a sus limitaciones frente a áreas de importancia estratégica para el futuro del Sector, que requieren por su naturaleza de una amplia cooperación intersectorial, tales como la seguridad alimentaria y el desarrollo agroindustrial.

1.1. Relación entre Funciones Institucionales e Instrumentos de Política

Macroeconómica

Específicamente, en lo que hace relación con lapolítica macro- económica, la política de importaciones, exportaciones, tasa de cambio, crédito, regulaciones para

arancelarias, aranceles y gasto público sectorial,resultado de vital importancia para el desempeño y el crecimiento del Sector y por ello mismo se ha previsto que el Ministerio tenga asiento en el Consejo Nacional de Política Económica (CONPES), la Junta Monetaria, el Consejo Directivo de Comercio Exterior, la Junta Directiva de PROEXPO y el Consejo de Política Aduanera, entre otros organismos rectores de la política económica.

Sin embargo, el papel que el Ministerio ha cumplido en tales organismos ha sido

bastante limitado; así, ha tenido poca capacidad para analizar las incidencias sectoriales de la política monetaria y crediticia general fijada por la Junta Monetaria, y

en algunas ocasiones los ministros se han limitado a cumplir el papel de gestores de financiamientos circunstanciales y generalmente preferenciales para el Sector en su

conjunto o para algunos de sus integrantes, lo cual le ha restado capacidad de

liderazgo en el más amplio campo de la asignación de los recursos crediticios o de una

política de largo plazo sobre las tasas de interés.

De igual manera, hasta la expedición del Decreto Ley 501 de 1989, estatuto por medio del cual se reestructuró el Ministerio de Agricultura, éste había carecido de una

estructura organizativa de carácter permanente que le permitiera prever las implicaciones de' la política general de importaciones, o el efecto de la política de

exportaciones (yen especial de los estímulos no cambiarios), sobre el crecimiento del Sector.

855

,

•

Otro tanto ha sucedido en el Consejo de Política Aduanera, cuyas orientaciones y acciones tienen incidencia notoria en los precios relativos (costos de insumos y precios de productos finales), especialmente de los bienes comercializables. En general, el Ministerio no ha tenido un contexto de políticas para tal fin, y por lo tanto ha actuado de manera aislada y casuística, restándole potencialidades a sus acciones en este campo específico de la política económica.

En resumen, el Ministerio ha contado con poca capacidad para analizar, evaluar, mantenerse enterado y, menos aún, para influir sobre la política macro-económica y sus efectos en el crecimiento del Sector; lo cual no niega que, dependiendo de la capacidad técnica y el poder político de algunos ministros, así como de la formación de

algunos asesores que circunstancialmente los rodean, éstos hayan podido ejercer

personalmente influencia sobre la dirección de algunas de las variables macro-económicas. Pero precisamente esa dicotomía entre la persona del ministro y la estructura orgánica del Ministerio ha constituido una de las principales debilidades institucionales del Ministerio y del Sector.

Un aspecto en el cual también se ha reflejado dicha debilidad institucional, es en la escasa coordinación entre el Ministerio y la Unidad de Estudios Agropecuarios del DNP, que se pone de manifiesto en los documentos que se preparan con destino al

CONPES, donde de nuevo escasamente participa orgánicamente el Ministerio, pero donde puede ser elevada la intervención del viceministro y el ministro, en ocasiones sin que estos funcionarios cuenten ni con el tiempo ni con los elementos técnicos y analíticos para evaluar las implicaciones de las distintas alternativas. La

trascendencia de esa falta de coordinación se pone de presente cuando se observa que la

Unidad de Estudios Agropecuarios del DNP desempeña la Secretaría Técnica del

CONPES en asuntos agropecuarios, define el presupuesto de las entidades y de los

programas del sector, y elabora los planes indicativos sectoriales.

Así las cosas, mecanismos esenciales para la política agropecuaria se han definido y aplicado -muchas veces sin la debida coherencia- en instancias gubernamentales distintas del Ministerio de Agricultura, especialmente en el DNP, en la Junta

Monetaria, el Consejo Directivo de Comercio Exterior y el Consejo de Política

Aduanera. Por cuanto la política agropecuaria no constituye el objetivo central de tales

organismos, no toma lugar allí la debida consideración sobre los efectos de largo plazo

en el Sector agropecuario, y en consecuencia la política agropecuaria final y efectivamente aplicada ha tendido a carecer de carácter permanente y elevada

856

•

•

coherencia; por el contrario, usualmente ella ha terminado siendo corto placista, coyuntural y relativamente aleatoria, lo cual resulta especialmente crítico en un sector de elevados riesgos climatológicos y de mercadeo, dada la estacionalidad de la producción, la precaria infraestructura de comercialización y la baja elasticidad precio

de la demanda .

De acuerdo con lo anterior, un acierto notorio del Decreto Ley 501 de 1989 fue establecer que sería función del Ministerio de Agricultura participar en la definición de la política

macro- económica y en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, condición necesaria para corregir la desarticulación que hasta la fecha ha existido en campo de tan hondas repercusiones para el desarrollo del Sector agropecuario.

'. Fundamental para el Ministerio, dentro de este contexto, es su capacidad para analizar y anticipar los efectos de la política macroeconómica sobre las diversas variables que afectan al Sector agropecuario; y sobre esta base, elaborar las estrategias, planes y programas capaces de compensar aquellos resultados que se consideren

nocivos desde el punto de vista de la eficiencia, el crecimiento o la equidad dentro del sector. Por ello resulta deseable que el Ministerio de Agricultura desarrolle una unidad de análisis macroeconómico lo suflcientemente fuerte desde ~l punto de vista técnico, para poder cumplir con estas funciones. El marco legal para este desarrollo

institucional ha sido determinado ya por el Decreto Ley 501, al establecer como primera función del Ministerio la de "participar en la definición de la política macroeconómica y en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, con el objeto de lograr el crecimiento económico y el bienestar social de los sectores agropecuario e ictiológico".

Esto constituye, evidentemente, un progreso en la dirección señalada; no obstante, resulta pertinente subrayar que la aplicación real y efectiva de este instrumento

institucional depende de dos condiciones ulteriores: por un lado, un esfuerzo

continuado para que la problemática acerca del contexto macroeconómico y sus

implicaciones no quede simplemente como la preocupación personal de un ministro, sino que constituya una actividad permanente hacia el futuro; y por otro lado, que dentro de la Subdirección de Análisis de Política Económica Sectorial, responsable

básica de esta función de acuerdo con la estructura institucional definida por el Decreto

501, logren asignarse los recursos adecuados y definirse con suficiente precisión las responsabilidades correspondientes.

Sin embargo, en términos generales, no parece conveniente promover una gesti'on

"gremialista" del Ministerio, como si en razón de su campo de acción debiera perder su

857

•

•

identidad como parte integrante y coherente de la rama ejecutiva del poder público, para la cual la conveniencia general prima sobre cualquier interés sectorial. En otras

palabras, si bien es cierto que un objetivo del Ministerio de Agricultura debe ser el de

procurar una mayor coherencia entre la politica sectorial y la macroeconómica, ésto

no significa que su función objetivo deba ser la de supeditar la política macroeconómica

a la sectorial, y la de incrementar su poder para este propósito .

Además, en vez de que sea una de sus oficinas (OPSA) la que defina los programas y

proyectos específicos del Sector, con sujeción a las pautas señaladas por el DNP, a

partir del Decreto 501 corresponde al Ministerio "definir la política sectorial con

sujeción al Plan Nacional de Desarrollo".

Lo anterior, junto con la coordinación que según el nuevo estatuto debe mímtener con

otras entidades del sector público para la ejecución de las acciones necesarias para

garantizar el cumplimiento de los planes y programas de los sectores agropecuarios e

ictiológico, deberá repercutir favorablemente sobre el rol que cumple el Ministerio, en

especial si se entiende que tales planes no necesariamente habrán de referirse sólo a

los aspectos de producción, financiamiento y distribución, como se consagraba en el Decreto 133 de 1976.

1.2. Infraestructura y Politica Social

En relación con el manejo de la cuestión social y la infraestructura, tradicionalmente

el Ministerio ha carecido de competencia para promover o coordinar acciones con otras

entidades gubernamentales que contribuyen al mejoramiento del empleo rural, la

vivienda campesina, el fortalecimiento gremial y la apertura de vias; y sobre todo, con

anterioridad a la expedición del Decreto Ley 501 de 1989 no se preveían funciones del

Ministerio en el desarrollo regional que garantizaran las acciones necesarias para

llevar a cabo las políticas formuladas en las regiones. En estos campos, la función del

Ministerio se reducía a recomendar a los organismos competentes del Estado las

medidas aconSejables para el fomento de la producción y distribución de productos

agropecuarios; como se verá mas adelante, cuando se trate lo referente a la

coordinación regional, las innovaciones instititucionales del decreto 501 subsanaron en

gran medida este vacío.

858

•

•

•

1.3. Programas Estratégicos

1.3.1 Agroindustria. Un vacío típico de la organización institucional, que se conserva aún en la más reciente reforma establecida por el Decreto SOl, es el referente a la

agroindustria. Para empezar, la misma imprecisión con que se usa este término, tanto en su significación económica como en las referencias al mismo por parte de la legislación colombiana, constituye una dificultad básica para tratar de delimitar las

responsabilidades institucionales correspondientes .

No obstante, son claras las ventajas del desarrollo agroindustrial desde los puntos de vista de: el incremento en los ingresos per-cápita rurales; la difusión tecnológica en el sector agropecuario; el aumento en el uso del trabajo calificado y no agrícola en el

sector rural, con una mayor difusión de los elementos. culturales y sociales de la vidad urbana; un mayor desarrollo de la estructura física rural; la reducción de pérdidas post-cosecha; y la estabilización de precios e ingresos, todo lo cual repercute positivamente sobre la eficiencia y la productividad; y aún desde el punto de vista de las

perspectivas de una mayor dinámica y participación en el comercio exterior.

Por ello en su sentido más general la problemática agroindustrial desborda los límites del Ministerio de Agricultura y del Sector agropecuario como tal; sin embargo, el

Ministerio debería tener por lo menos una responsabilidad en la identificación, promoción y recomendación de proyectos ante otras entidades gubernamentales como

Planeación Nacional, el CONPES y el Ministerio de Desarrollo, para no mencionar funciones de coordinación o de ejecución que bien podrian resultar pertinentes después

de que esta responsabilidad mínima haya sido precisada, acogida e involucrada dentro

de las funciones y la estructura del Ministerio de Agricultura y/o de sus entidades adscritas y vinculadas .

Los primeros pasos en tal dirección podrían iniciarse dentro de la estructura

establecida por el Decreto Ley SOl, através de la especialización de una sección como

unidad mínima responsable de tales funciones, dentro de la Dirección General de

Producción o la Dirección General de Comercialización, que cuentan con Divisiones a

las cuales el mencionado Decreto Ley les asigna funciones afines a esta problemática; del mismo modo, en el desarrollo del Artículo 123 del mismo Decreto el Ministerio de Agricultura podría organizar con carácter permanente o temporal un Comité

- Nacional de Problemas y Políticas Agroindustriales, cuya ausencia resalta dentro del

conjunto de los organismos colegiados permanentes que dejó establecidos aquel Decreto

859

•

Ley.

1.3.2. El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria. Como en el caso de la agroindustria, el concepto de Seguridad alimentaria es susceptible de diversas

interpretaciones; para simplificar, se toma aquí como la posibilidad de los consumidores de satisfacer sus necesidades alimentarias básicas, y del sistema productivo nacional para responder a esta demanda dentro de ciertos parámetros de eficiencia y costeabilidad, teniendo en cuenta análisis dinámicos y de largo plazo, así

como los factores de competencia desleal y subsidios abiertos y encubiertos que suelen caracterizar el' mercado internacional de productos agropecuarios, más que las

comparaciones puntuales o estáticas con los precios de las importaciones.

La principal expresión institucional en la segunda área estratégica es el recién creado Comité Nacional de Seguridad Alimentaria, establecido por el Artículo 99 del Decreto Ley 501 de 1989, en el cual participan los Ministerios de Agricultura, Desarrollo Económico, Salud Pública, y Hacienda, y el Departamento Nacional de Planeación;

además, el Comité deberá ser asistido por un Comité técnico de asesores, compuesto

por funcionarios de las entidades que lo conforman.

La única indicación que ofrece la ley, sobre responsabilidades, es el hecho de que el

Comité será presidido por el Ministro o el Viceministro de Agricultura; por otra parte, una función tan importante como la de determinar la política de seguridad alimentaria, los programas que deben componerla y la coordinación y acciones que deben desarrollarse para tal propósito, encuentra expresión institucional dentro de las

funciones de la Subdirección de Infraestructura y Desarrollo Social, la cual no tiene

participación directa dentro del Comité, por ejemplo a nivel de Secretaría Técnica, lo

cual tiende a establecer un divorcio entre la actividad permanente de la Subdirección y las reuniones esporádicas del Comité. Esto, por supuesto, implica el riesgo de que las

orientaciones y resultados de las actividades del Comité no posean unos canales de transmisión lo suficientemente definidos, institucionalizados y permanentes, ni un equipo de trabajó con las mismas características que permitan darle cuerpo concreto e impulsar las políticas y las acciones requeridas en este aspecto estratégico del Sector

agropecuario y de la economía colombiana. Se hace necesario por consiguiente,

establecer un enlace formal y permanente entre las funciones y el personal de la Subdirección relacionados con la seguridad alimentaria y el Comité Nacional.

860

•

•

•

2. Coordinación Interinstitucional

El mecanismo de transmisión de las decisiones del Ministerio de Agricultura a sus entidades adscritas y vinculadas, y la coordinación entre las acciones de estas últimas,

han tenido en 10 fundamental tres expresiones institucionales: el Comité de

Coordinación Ejecutiva; la participación del Ministro o sus delegados en las Juntas

Directivas de las entidades adscritas o vinculadas, y el Consejo Asesor de la Política

Agropecuaria .

2.1 Comité de Coordinación Ejecutiva

Hasta antes de la expedición del Decreto Ley 501, el Comité de Coordinación Ejecutiva

estaba constituído por los gerentes de los Institutos del Sector, más el Ministro, el

Viceministro, el Secretario General y el Jefe de la Unidad de Estudios Agrarios del

DNP. Como su nombre, composición y funciones lo indican, este Comité debería ser el

organismo encargado de recomendar de manera colegiada las decisiones de política

que deberían adoptar cada una de las Instituciones, servir de foro para el intercambio de opiniones y experiencias, para evitar la duplicidad de esfuerzos, y coordinar estos

últimos cuando, por cualquier razón, dos o más entidades deban encargarse de la

solución de aspectos distintos de un mismo problema. Para resaltar su carácter de

órgano encargado de la dirección de la política basta señalar que debería reunirse con

relativa frecuencia (una vez cada 15 días); no obstante, las reuniones no se efectuaban

con esa periodicidad, eran más bien esporádicas, y por ende el Concejo no cumplió

plenamente sus funciones, 10 cual contribuía a la desarticulación de la dirección de

mando y de la coordinación entre las distintas entidades, y el Ministerio y el Ministro

perdían capacidad para controlar la ejecución de las órdenes impartidas, o para

evaluar el grado de cumplimiento de las políticas que se diseñaban y ordenaban poner

en práctica.

Por otra parte, aunque los comités son instrumentos adecuados e indispensables para

la coordinación institucional, debe tenerse presente que, pierden su efectividad, caen

en el formalismo y contribuyen muchas veces a complicar en vez de resolver los

problemas de coordinación, sin unas condiciones básicas de apoyo técnico suficiente y

permanente, reflejado en las funciones, responsabilidades y actividades cotidianas de

unidades administrativas claramente deflnidas. En este sentido, la concepción

impulsada por el Decreto Ley 133 de 1976, que buscó resolver la compleja problemática

de coordinación a través de la proliferación formal de consejos, comités y comisiones,

861

,

•

•

•

hasta el punto de que el Ministerio llegó a tener 107 de ellos, pudo haber sido formalista

y deficiente.

2.2. Juntas Directivas

El otro mecanismo que, implícitamente, puede servir para coordinar las acciones de política son las Juntas Directivas de las entidades adscritas o vinculadas. Desafortunadamente la planeación del trabajo de estos órganos de dirección ha dejado

mucho que desear, puesto que no han existido canales de comunicación adecuados para que el Ministerio haga llegar sus iniciativas a las Juntas, y tampoco para que las

decisiones que allí se adopten sean conocidas, asimiladas y cuando sea del caso coordinadas por el Ministerio. Esta incomunicación, además del recargo de las

agendas de las Juntas Directivas, de la urgencia con que deben resolver muchos problemas, y usualmente de la inexistencia de documentación previa a las sesiones, hace que las decisiones adoptadas en las Juntas no hayan respondido, en la mayoría de los casos, a un trabajo previamente elaborado por los técnicos del Ministerio. Si a ello se suma la escasa disponibilidad de personal en quien delegar la asistencia a las juntas, con la excepción del Viceministro y el Secretario General, se concluye que éstas han

sido organismos poco aptos para servir de mecanismo de coordinación y transferencia

de instrucciones a las entidades; lo cual no quiere decir que el ministro no pueda

ejercer liderazgo en ellas pero lo que nuevamente se pone de presente es la dicotomía entre Ministerio y ministro en el logro de acciones de coordinación.

En ocasiones, esta situación ha sido agravada por la ausencia o falta de nitidez de una relación jerárquica institucionalizada entre el Ministerio y las entidades adscritas y

vinculadas; y es que, aunque dicha relación está formalmente precisada, algunas

veces la dirección de las entidades puede eludir de hecho la orientación y controles del

Ministerio, es decir, el ejercicio efectivo de la tutela admínistrativa, a través del

complejo tejido de las relaciones políticas e incluso en algunos casos de las personales.

En síntesis, todos estos elementos contribuyen a debilitar los canales de transmisión que deben existir entre el Ministerio y las entidades sometidas legalmente a su tutela.

2.3 Planeación Sectorial

2.3.1. Entidades Adscritas y Vínculadas. Otro elemento indispensable para un correcto

funcionamíento de los mecanismos de transmísión entre el Ministerio y las entidades a

él adscritas y vinculadas, es la capacidad de programación y de planeación de estas

862

•

•

•

últimas. Merece destacarse este aspecto puesto que, evidentemente, la capacidad de interpretar, precisar y proyectar las orientaciones y estrategias del Ministerio, cuyo detalle sólo puede ser elaborado al nivel de cada una de dichas entidades, depende finalmente de su capacidad organizacional y administrativa para el cumplimiento de tales funciones. El Decreto Ley 501 parece haber apreciado en su justo valor este factor, al destacar la importancia de la planeación al nivel de las entidades adscritas y vinculadas, ordenando la creación de una dependencia especializada en cada una de tales entidades, que no existía con anterioridad en ellas .

No obstante, la experiencia indica que en muchos casos la función de la planeación es mal interpretada y confundidida con las simples funciones rutinarias de los

procedimientos presupuestales, o apenas le dejan unas funciones teóricas que nunca se cumplen en la práctica, y que usualmente sitúan a las oficinas de planeación en un nivel de importancia efectiva menor del que debieran tener. Lógicamente, entonces, la problemática de los adecuados canales de transmisión entre las decisiones, la dirección, la evaluación y el control por parte del Ministerio, y la debida

correspondencia por parte de las entidades, requiere un fortalecimiento y

mejoramiento de status de la planeación en estas últimas.

Además, el Consejo Asesor de la Política Agropecuaria, que básicamente era el Comité de Coordinación Ejecutiva ampliado con una representación gremial y de las asociaciones campesinas, y que debería convertirse en el foro natural de discusión entre el sector privado y el sector agropúblico, escasamente se ha reunido para aprobar

el programa de financiamiento del FFAP, que debía conocer en virtud de las normas de

la Ley 5 de 1973. No se logró aprovechar así, en su plenitud, un organismo apto para el

intercambio de información y de concertación de acciones entre las entidades adscritas

y vinculadas, los gremios de la producción y la organización campesina.

La deficiente capacidad de coordinación interinstitucional, puesta de presente en lo anotado, ha obedecido, principalmente, a limitaciones de orden técnico, administrativo y financiero por parte del Ministerio de Agricultura. Ello es así porque el Decreto 133 de

1976, que lo reorganizó, no concibió una estructura organizativa entendida como el

instrumento que permitiera desarrollar permanente y establemente un proceso de

toma, evaluación y control de las decisiones, cualquiera que éstas séan; es decir, que no

se establecieron los mecanismos que ligaran la definición de políticas con los procesos administrativos para llevarlas a la práctica.

863

\

•

•

•

2.3.2. A niyel Minjsterial. Para empezar, el Decreto 133 de 1976 no definió la estructura organizativa de la Oficina de Planeamiento del Sector Agropecuario (OPSA), que según toda la concepción de dicha norma debería ser el cerebro del Ministerio y el organismo vinculante con las decisiones de políticas de las entidades adscritas o vinculadas.

Así el "cerebro" de la organización quedó desarticulado de la misma y sujeto a muy diversas recomposiciones, según el sentir de cada ministro. Las consecuencias más notorias de esta grave falla institucional han sido:

a. Inexistencia de diagnósticos básicos del Sector y de información estadística para hacer cuantificaciones de los mismos,

b. Por lo tanto, incapacidad para preparar, con sujeción a las pautas señaladas por el DNP, los programas y proyectos específicos del Sector, y más aún para coordinarlos, evaluarlos y proponer los reajustes necesarios;

c. Falta de prioridad en el manejo de los recursos financieros,

d. Imposibilidad para establecer un orden jerárquico defmido, planear el trabajo y definir metodologías para llevarlo a cabo;

e. Carencia de manuales que establezcan las distintas funciones,

f. Inexistencia de políticas salariales y "aplanamiento" de la escala de remuneraciones, con un total desestímulo por ascender a cargos de responsabilidad, lo cual genera desmotivación y falta de dirección;

g. Un elevado grado de autonomía de las instituciones respecto al Ministerio, aún en el manejo de decisiones claves;

h. Deserción del personal más capacitado e intento de reemplazarlo por asesores o personal en comisión totalmente desvinculados de la organización formal del Ministerio,

i. Alta rotación del personal que realmente influye en el proceso de toma de decisiones, pues con pocas excepciones cada ministro trae su cuerpo de asesores; y por lo tanto inexistencia de memoria institucional sobre el diagnóstico y la solución de problemas coyunturales claves, y aún de archívos que posibiliten el seguimiento del trabajo.

Si eso ha acontecido en lo que tiene q\l.e ver con los procesos de carácter técnico, peores

aún han sido las carencias en materia administrativa, debido a la inexistencia de criterios objetivos para la selección y entrenamiento del personal, de procesos para el manejo de las órdenes y comunicaciones internas, para el establecimiento y archívo de

una memoria institucional y, especialmente a la falta de apoyo logístico de las áreas

administrativas a las áreas técnicas en virtud de escasez de presupuesto.

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•

•

•

Esto último contrasta con la relativa abundancia de recursos financieros y operativos de las entidades adscritas, y especialmente de las vinculadas, que conduce a un esquema de "Entidades ricas-Ministerio pobre", con todo lo que ello implica para la selección, estabilidad y desarrollo de los funcionarios. Ese esquema ha invertido en la

práctica el orden jerárquico ya que los empleados del Ministerio, con excepción del ministro y en algunos casos dos o tres funcionarios más, vienen a depender en su trabajo del grado de cooperación que voluntariamente le presten las entidades .

2.3.3. Desarrollos Recientes. Decreto-Ley 501 de 1989. El Decreto Ley 501 de 1989, además del fortalecimiento institucional de la planeación del Sector y sus entidades, señalado anteriormente, ha buscado corregir las dificultades de la coordinación

interinstitucional dentro del Sector Agropecuario mediante una reestructuración global cuyas líneas ma's sobresalientes se reseñan a continuación. En primer lugar, la creación de un organismo colegiado, con características gerenciales, que al interior del Ministerio tiene, entre otras, la función de recomendar al ministro: la definición de los objetivos y políticas del Sector; la formulación de su plan de desarrollo; la

programación del gasto público sectorial; los plazos en los cuales las entidades adscritas y vinculadas deben presentar sus programas operativos y sus presupuestos; los requerimientos presupuestales y el programa de inversión pública sectorial; la

posición a adoptar sobre la definición de la política macro-económica; y en general todo

lo relativo al cumplimiento de los programas, planes y metas que se le asignan a las entidades.

Tal organismo, el Comité de Gabinete del Ministerio, estará conformado por el Ministro, el Viceministro, el Secretario General y cada uno de los responsables de las cuatro Direcciones Generales de Comercialización, Producción, Finanzas y

Presupuesto, y Política Económica y Sectorial,y aceptará por invitación a los Gerentes,

Directores o Presidentes de las entidades adscritas o vinculadas .

Es de presumir que en la medida en que el Comité funcione, apoyado de manera

permanente por las actividades regulares de diversas dependencias especializadas del Ministerio, habrá de acabarse la dicotomía entre Ministerio y ministro, y por ende la debilidad de uno y otro para incidir en las definiciones de política y en su control y seguimiento.

Además, al establecer que corresponderá al Ministerio en la preparación del

presupuesto anual el establecimiento de las metas a las que deberán ceñirse las

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•

•

entidades adscritas o vinculadas en su programación de largo y mediano plazo, y al

prescribirse que corresponderá al Ministerio aprobar dicha programación, se establece implícitamente un mecanismo de coordinación que se completa con labores de

seguimiento y control que también se le asignan.

De otra parte, al establecer una clara jerarquía entre las Direcciones Generales, las

Subdirecciones y las Divisiones, es de esperarse que se conformen claramente los niveles de decisión, mando y operación, y que por ende que sea posible retomar la

orientación del trabajo colectivo y establecer una alta motivación acerca del papel institucional del Ministerio. En la medida en que ello sea así, podrían funcionar los otros Comités y Consejos de Coordinación que crea o reaflrma el Decreto Ley SOl, como

son los de Coordinación Ejecutiva, Seguridad Alimentaria, Planificación

Agropecuaria, Comunicaciones, Estadísticas Agropecuarias, Transferencia "de

Tecnología y Secretarías Departamentales de Agricultura.

En general, el marco de la reforma estructural deflnida en el Decreto Ley 501 puede sintetizarse en los siguientes elementos:

a. Mayor desconcentración de tareas y delegación personal del control de tutela sobre las entidades subordinadas, por parte del Ministro de Agricultura. Este proceso se había iniciado de tiempo atrás, a través de la facultad conferida al Ministro para delegar en un representante las tareas y funciones correspondientes, como miembro y presidente de las Juntas Directivas. No obstante, el Decreto Ley 501 de 1989 es más preciso en este sentido, pues, manteniendo la figura de la delegación, establece como primera función del Ministro la de "ejercer el control de tutela directamente y a través de las Direccjones Generales": y también determina como una de las funciones de la Dirección General de Comercialización, de la Dirección General de Planificación y de la Dirección General de Producción, la de "ejercer por delegación del Ministro el control de tutela sobre las entidades adscritas y vinculadas" .

b. Especialización de las cuatro Direcciones Generales en la coordinación de políticas, planes, programas y entidades, tanto dentro del Sector, como entre éste y los restantes del sector público y la economía, a nivel nacional y regional . Dentro de este marco, aunque el Decreto Ley 501 faculta al Ministerio para crear tantos comités de asesoría y coordinación como sean requeridos, de hecho reduce a diez los organismos colegiados básicos y permanentes. Tiene, además, especial cuidado en de exagerar la frecuencia de las reuniones de estos organismos, a las cuales debe asistir el Ministro.

c. . Asignación de las funciones de diseño, seguimiento y evaluación de las políticas, planes y programas, así como de los estudios técnicos requeridos para ello, y para formular reformas y propuestas a las cuatro Direcciones Generales del Ministerio.

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•

•

•

•

d. Estructuración de una unidad especializada en la evaluación, seguimiento y control de las entidades adscritas y vinculadas, como es la Subdirección de Evaluación y Seguimiento, dentro de la Dirección General de Planificación.

En principio, estos cambios y precisiones ofrecen las siguientes ventajas:

a. Mejor distribución y mayor especialización de responsabilidades, permitiendo a las oficinas del Ministro y el Viceministro concentrarse en los aspectos más importantes y estratégicos, a través de la delegación de las funciones técnicas, de rutina, de detalle y control en funcionarios especializados.

b. Permanencia en la dirección, coordinación y control, tanto de programas como de entidades, pues delegando estas responsabilidades en unidades y funcionarios permanentes del Ministerio se eliminan o reducen discontinuidades e incertidumbres que no deberían tomar lugar cuando ocurren los cambios lógicos en el nivel político.

c. Vinculación efectiva del personal técnico del Ministerio al funcionamiento del Sector, de sus entidades y las demás instituciones que 10 influencian.

d. Por consiguiente, mayor control efectivo sobre las entidades subordinadas, sus programas y sus ejecuciones; y,

e. Mayor probabilidad de un uso efectivo de su potencial técnico, institucional e informativo, que debería aumentar la influencia y eficiencia del Ministerio de Agricultura.

Dentro de este proceso, las principales entidades adscritas, al igual- que el Ministerio,

han sido sometidas a un proceso de reorganización institucional tendiente a su

modernización; no obstante, en el caso de aquellas aún es posible incrementar su nivel de especialización, eliminando algunas duplicidades para lograr una mayor eficiencia en la utilización de sus limitados recursos, a través de una redefinición y redistribución global de sus funciones, como se verá más adelante .

Asi mismo, aún se pueden mejorar los mecanismos de coordinación y ejecución de

algunos programas y políticas en los cuales el Ministerio de Agricultura y el Sector

agropecuario cumplen un papel fundamental, pero que tienen en realidad un carácter

inter o supra sectorial, tal como se ha señalado anteriormente.

De otro lado, y para finalizar, cabe señalar que no obstante las mejoras anotadas en la normatividad institucional, el cambio institucional del Ministerio, al implicar una

nueva mentalidad, será un proceso lento y sólo será posible en la medida en que: a. en la necesaria reestructuración y optimización de la planta de personal del Ministerio

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•

•

•

,

primen consideraciones de orden profesional; b. en tanto las escalas salariales resulten competitivas; y, c. se dote al Ministerio de los equipos y demás apoyos logísticos indispensables para el desempeño de sus nuevas tareas. Hasta qué punto será posible semejante labor de moderuización, frente a las serias limitaciones fiscales

que afronta el Gobierno Nacional, es algo que dependerá de que la reforma no se quede

sólo en la letra de la Ley .

3. Coordinación Regional.

Prácticamente desde su creación, el Ministerio de Agricultura ha enfrentado un problema que por su permanencia puede calificarse de endémico, y que se refiere a la coordinación entre diversos programas regionales y entre distintas entidades públicas con presencia regional, que afectan tanto al Sector Agropecuario propiamente dicho como al desarrollo rural en su conjunto .

De otro lado, la reciente descentralización administrativa ha incrementado la

complejidad de este problema; en particular, el Decreto 0077 de 1987 ha modificado de manera sustancial las responsabilidades institucionales en los campos de asistencia técnica, titulación de baldíos, infraestructura de mercadeo y desarrollo rural integrado, y protección de los recursos naturales y del medio ambiente, transfiriendo funciones de entidades centralizadas y del orden nacional hacia los entes regionales y locales, más precisamente los municipios.

La respuesta institucional a esta problemática puede descomponerse, por una parte, en

las modificaciones introducidas en las funciones y estructura del Ministerio de Agricultura, como entidad principal del Sector, y por otra parte, en las modificaciones

de sus entidades adscritas o vinculadas.

Con respecto a lo primero, el Decreto Ley 501 de 1989 sintetiza la respuesta

institucional; en efecto, para intentar asegurar la debida coordinación entre los planes,

programas y entidades con presencia regional, dispone la creación de una División de Planificación Regional y de una División de Coordinación Regional dentro de la

Subdirección de Regionalización y de Reordenamiento Territorial, que deberán trablijar

estrechamente con las Unidades Regionales de Planeación Agropecuaria, URPAS;

asimismo, determina la creación del Consejo de Secretarias de Agricultura, en el cual

participan todos los departamentos, intendencias y comisarias, y del Comité de

Planificación Agropecuaria, los cuales tienen como objetivo coordinar tanto la

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..

•

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•

•

elaboración como la ejecución de los diversos programas por regiones y por entidades. y más recientemente, el Decreto 714 de 1989, reglamentario del Consejo Nacional de Secretarías de Agricultura, busca, como la primera de sus funciones, "asegurar la debida coordinación y el desarrollo armónico de la Política Agropecuaria Nacional en

las regiones".

Con relación al segundo aspecto, y dentro del campo de la transferencia de tecnología, cabe destacar la creación del Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología, según

el Decreto 1946 de 1989; de los Centros Regionales de Investigación, CRI, con participación en sus orientaciones y dirección de los usuarios a los cuales se dirige la investigación y la tecnología, de los 60 Centros Regionales de Capacitación y Difusión de Tecnología, CRECED, cada uno de los cuales quedará bajo la órbita de un CRI a

nivel nacional o regional, y la reestructuración del ICA (Decreto 2326 de 1989), todo lo

cual debe permitirle a este Instituto cumplir en el futuro las funciones de supervisión, y de establecimiento de normas y asesorías a las unidades de asistencia técnica municipal, responsables directas y básicas de esta función dirigida al mejoramiento del Sector agropecuario bajo la nueva legislación .

También merecen especial mención, en relación con la flexibilización del sistema

institucional, para abocar las exigencias de una política de descentralización, las

acciones impulsadas dentro del IDEMA para adecuar las políticas y los instrumentos de comercialización, abastecimiento y precios. En este sentido, puede mencionarse, en primer término, la creación del Fondo de Compras de Cosechas Nacionales, también determinada por el Decreto Ley 501 de 1989, y cuya administración corresponde al

IDEMA como una de sus nuevas funciones. Tal como estipula el Decreto, las acciones dentro de este campo se dirigirán preferencialmente hacia las zonas de rehabilitación y

alejadas de los centros de consumo, dándole prioridad especial a los productos de la

economía campesina. Esto implicará, evidentemente, un mayor esfuerzo de

descentralización por parte del IDEMA, aparte de los que venía impulsando desde hace algunos años, que se han concretado en la creación de los Consejos Asesores Regionales, de los Fondos Rotatorios Regionales, en una descentralización contable y

financiera, y en una reestructuración de las diez regionales del Instituto, con el objeto

de garantizar una mayor participación regional en la orientación y en las decisiones de

la entidad, tratando de adecuarse de esa manera a las características específicas que

presenta cada una de las regiones a las cuales debe atender.

En el INCORA y en el HIMAT los Decretos 2175 y 1491 de 1989, respectivamente, han

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•

•

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•

modificado las estructuras organizacionales con el propósito de fortalecer los mecanismos de coordinación con otras entidades, y de adecuarse a las nuevas funciones que implican, para el primero, una nueva posición con respecto a la titulación de baldíos, prestando asistencia, contratando y cofinanciando con los

municipios a los cuales se desplace esta nueva responsabilidad; y para el HIMAT, una mayor delegación de ciertas decisiones en las direcciones regionales, necesidad sentida de tiempo atrás en términos de eficiencia y agilidad para una verdadera política de descentralización y cooperación con otras entidades y programas a nivel regional .

En el caso del Desarrollo Rural Integrado, y las funciones atinentes a los recursos •

naturales y el medio ambiente, el problema parece más dificil. En efecto, de acuerdo con las disposiciones del Decreto Ley 501 de 1989, las funciones de dirección política y de coordinación del desarrollo rural integrado, a nivel del Sector agropecuario, pasan a corresponder al Ministerio de Agricultura, dejando al DRI como una entidad

básicamente ejecutora. Por otra parte, el Decreto 0077 de 1987, que asigna a los municipios un papel de liderazgo en las acciones de desarrollo rural integrado,

concebía como coordinador de estas acciones al DRI, en su calidad de establecimiento

público adscrito al Ministerio de Agricultura; esto dentro de un contexto agravado por el hecho de que la coordinación de acciones, programas y entidades para el desarrollo rural integrado desbordan los límites sectoriales, involucrando entidades que en la práctica quedan por fuera y algunas veces por encima de la tutela de una entidad como el DRI, concebida como establecimiento público adscrito a un Ministerio.

Parece urgente entonces una definición precisa acerca de la verdadera naturaleza,

funciones y objetivos del DRI como entidad, aún después de promulgado el Decreto 2428

de 1989, que modifica su estructura orgánica, dándole una mayor categoría a sus

funciones financieras, en particular acerca de si quedará reducido a un fondo de cofinanciación, o si seguirá conservando algunas de las funciones que tenía

anteriormente, por ejemplo por delegación del Ministerio de Agricultura. De todas maneras, cabe señalar que aunque con algunas inflexibilidades y excesos de centralización en cuanto a las decisiones, la experiencia del DRI a través del

funcionamiento de sus comités municipales y departamentales, en la cual tenían

activa participación las comunidades de usuarios, puede ser realmente valiosa para el

diseño de estrategias futuras.

El caso del INDERENA parece inclusive más complicado; aparte de la superposición y

colisión de funciones con las corporaciones regionales, con unidades de ocho

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..

•

•

•

Ministerios y de varios departamentos administrativos, el INDERENA ha pecado siempre de un excesivo centralismo, tanto en su forma de operaci6n como en su proceso de decisiones, 10 cual resulta agravado, en términos del manejo regional, por la precariedad de sus recursos financieros y humanos. La adecuaci6n de la instituci6n , a un proceso global de descentralizaci6n como el que está tomando lugar en la

actualidad, para el cumplimiento eficiente de sus funciones, sobrepasa, entonces, muy probablemente, el nivel de ajustes internos en su estructura administrativa y organizacional, como los que se vienen llevando a cabo. Aunque éstos pueden producir algunas mejoras marginales, la complejidad del problema requiere transformaciones más radicales y generales, como se contempl6 en el Proyecto de Ley que el gobierno nacional present6 a finales de la legislatura de 1989, para crear un Departamento' Administrativo encargado de cumplir tales funciones y responsabilidades, para

especializar a las Corporaciones Autónomas Regionales en el manejo de los recursos

naturales, y para incrementar las fuentes de financiamiento para estos fines .

Con relaci6n al crédito, las deficiencias no se encuentran tanto al nivel de la presencia

• regional, que puede considerarse suficiente a través de la extensa red de agencias de la Caja Agraria, sino a nivel de la eficiencia del sistema, de la concentraci6n excesiva de los recursos en los grandes propietarios, de las dificultades para acceder a zonas deprimidas, y de los problemas de garantía de los pequeños agricultores, todo lo cual se

interpone para un cumplimiento efectivo de los objetivos de la descentralizaci6n y de la complementaci6n y coordinaci6n de los diversos elementos de la política agropecuaria a nivel regional, y de los grupos de agricultores en peores condiciones.

En síntesis, puede concluirse, obviamente dentro del presupuesto de que una adecuada organizaci6n institucional es una condici6n necesaria pero no suficiente para la

adecuada coordinaci6n regional, que las respuestas institucionales ofrecidas por la legislaci6n vigente parecen relativamente adecuadas en términos: del Ministerio de

Agricultura como cabeza del Sector; de la investigaci6n y transferencia de tecnología,

en tomo de las transformaciones que están ocurriendo y ocurrirán en el ICA; de los instrumentos y políticas de comercializaci6n, abastecimiento y precios, alrededor de

las transformaciones que también han tomado y siguen tomando lugar dentro del

IDEMA; y de las transformaciones en la estructura interna del INCORA y el HIMAT. Por otro lado,' se requieren mayores esfuerzos para que el sistema institucional de

crédito agropecuario pueda llegar, efectivamente, a los pequeños productores y a las

zonas más deprimidas y apartadas del país; y finalmente, parecen requerirse unas

definiciones más radicales y globales en términos del DRI como instituci6n, y del

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•

•

•

•

Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables, INDERENA.

B. EL MANEJO DE LOS INSTRUMENTOS DE POI.JTlCA POR LAS ENTIDADES DEL

SECrOR

Para el análisis de la organización institucional, las entidades han sido agrupadas en

relación con: la generación y transferencia de tecnología; la política de

comercialización, abastecimiento y precios de productos finales; la política de tenencia

de la tierra y su adecuación; el manejo de la economía campesina, y el establecimiento

de la política de crédito.

Para el primer aspecto se ha estudiado lo relativo al ICA y al INDERENA; en materia

de la formulación de política de abastecimiento y precios se analizó lo pertinente al

IDEMA; en cuanto a la tierra, su propiedad y su adecuación se estudiaron el INCORA y el HIMAT; en lo referente a la econom'ia campesina el DRI, y finalmente, en materia

de política crediticia, se le dió preponderancia, más que al desempeño específico de los

• intermediarios financieros, a la relación que éstos guardan con la Junta Monetaria, el Banco de la República y el Ministerio. de Agricultura, y a la manera general como

obtienen sus recursos para el financiamiento.

L Generación y Uso de la Tecnología.

La reforma institucional de 1968 asignó al ICA labores muy distintas de la

investigación, lo cual implicó el cambio de un modelo institucional de relativa

especialización por uno de dispersión de funciones, en el cual han coexistido

actividades diversas con objetivos multifuncionales, tendencia que no fue modificada

radicalmente por el Decreto Ley SOlde 1989 .

Tal dispersión de funciones, con recursos limitados, conduce a reducir las facilidades

logísticas para la investigación y a constituir un ambiente poco propicio para la

excelencia investigativa, lo cual, junto con escalas y niveles salariales inadecuados,

llevan a los mejores recursos humanos a emigrar, o a reducir su productividad por

falta de estímulos en el proceso de trabajo.

Además de este problema, el modelo de investigación en Colombia ha tendido a

soslayar la conexión entre condiciones macroeconómicas y sociales, precios e

incorporación de progreso técnico, lo cual ha constituido un obstáculo para potenciar

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•

•

•

•

•

los recursos naturales y humanos del país, y ha estimulado inconsistencias e

ineficiencias; lógicamente sus causas y efectos van más allá de las entidades

inmediatamente responsables de la tecnología.

En síntesis, la problemática institucional del ICA, en el terreno de objetivos y funciones

institucionales, se ha desplegado, hasta ahora, por lo menos en 4 niveles:

a. Dispersión de funciones;

b . Duplicidad de algunas funciones, particularmente en el terreno de capacitación;

c. Un enfoque dualista e ineficiente de la investigación, jerarquizando doblemente por disciplinas y productos, y sin una debida selección y jerarquización de éstos; y

d. Deficiente integración orgánica de la política y acciones para la generación e incorporación de tecnología, con la política y los elementos macroeconómicos de precios y de entorno social .

Afortunadamente, mediante la reestructuración orgánica establecida por el Decreto

2326 de 1989, el ICA ha iniciado un proceso de reorganización de la investigación, en el

cual tienden a desaparecer las disciplinas como bases modulares, para consolidar

grupos básicos multidisciplinarios, especializados por productos. Muy probablemente

este cambio de orientación contribuirá a elevar la productividad de los recursos asignados a la investigación.

Por el lado del manejo y administración de los recursos naturales renovables y del

ambiente, que constituye una de las expresiones de la forma de uso de la tecnología,

participan, además del INDERENA, 8 Ministerios, el Departamento Nacional de

Planeación y el de Intendencias y Comisarías (DAlNCO), cada uno de los cuales tiene .

unidades con funciones y/o acciones relacionadas con los recursos naturales

renovables y el ambiente, constituyendo éste el confuso medio institucional en el cual se

enmarca el INDERENA.

Esta dispersión institucional ha tendido a reproducir la ausencia de planificación y la

disparidad de criterios con los cuales se han manejado los recursos naturales

renovables, y ha conducido al mismo tiempo a la falta de definición de prioridades, a

esfuerzos independientes que terminan duplicando actividades, y a la superposición de

funciones y de espacios iLSicos regionales con otras entidades, lo cual dificulta la acción

coherente del Instituto a nivel nacional y regional.

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•

•

,

Más recientemente, el Decreto Ley 501 de 1989 asignó al INDERENA las funciones adicionales de "desarrollar los procesos de investigación básica y aplicada, así como estudios especiales para la administración, protección, conservación y desarrollo de los

recursos naturales renovables y del ambiente", y creó dentro del Ministerio de Agricultura una División especializada en este campo; asimismo, el Instituto está siendo objeto de una reestructuración global, que busca incrementar su efectividad y eficiencia. No obstante sus ventajas, estos cambios parecen insuficientes para la solución global del manejo de los recursos naturales, como se indicó arriba .

2. Utilización del Recurso TIerra y su Adecuación

Desde sus inicios la reforma agraria ha sido concebida en forma integral, reconociendo que el mero acceso a la tierra no es suficiente para mejorar la condición económica, social y política del campesino sin tierra; pero, pese a la pertinencia de dicha concepción, no fueron establecidos desde un comienzo mecanismos institucionales que garantizaran su aplicación.

En consecuencia, al INCORA, entidad ejecutora de la reforma agraria, se le señaló inicialmente la función de coordinar y procurar el apoyo de las demás entidades

especializadas para el cumplimiento de la reforma, mas no se le dotó de los medios institucionales adecuados para ello. De esta manera, terminó actuando por cuenta propia en muchos aspectos de la reforma, y duplicando la acción o funciones de otras entidades especializadas.

En general, esta circunstancia condujo al Instituto a centrarse en el desarrollo de

actividades complementarias a su objetivo fundamental, que siempre se ha presumido

es el de la redistribución de tierras, a lo cual contribuyó el hecho de que la dotación de

recursos presupuestales, particularmente los de origen externo, que además atan

recursos de contrapartida nacionales, se destinaron, hasta avanzada la década de los setenta, primordialmente hacia el crédito, adecuación de tierras, asistencia técnica e

infraestructura física y social.

Para corregir, en general, las deficiencias en la política de reforma agraria, y en

particular la falta de especialización del INCORA, con la expedición de la Ley 30 de

1988 se introdujeron elementos para agilizar los procesos de compra y expropiación, y

de esa forma ampliar el campo de su aplicación a todas las tierras aptas para la

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•

•

•

actividad agropecuaria, crear fuentes específicas de financiamiento para tal actividad, y establecer el precepto de la reforma agraria como responsabilidad de todo el Estado colombiano, a través de todas sus entidades especializadas, con el INCORA como coordinador y gestor del apoyo interinstitucional.

En efecto, la Ley 30 creó un nuevo marco institucional, operante a partir de la selección por parte de la Junta Directiva del INCORA: de las zonas y áreas geográficas para

adelantar la reforma agraria, de esquemas de coordinación interinstitucional y de consejería por parte de la sociedad civil; y de la recomposición de la misma Junta Directiva y de la participación dada al CONPES para indicar las acciones que deben

efectuar otros organismos públicos en el cumplimiento de la reforma agraria. Posteriormente, el Decreto Ley 501 vino a consolidar dicho marco, al consagrar como

función básica la de la coordinación institucional, en armonía con las directrices del Ministerio de Agricultura y las estrategias, planes y proyectos definidos para el sector por el CONPES, lo cual quedó complementado con el Decreto 2175 de 1989, que mejora la estructura orgánica de la entidad para el logro de tales objetivos, a través del fortalecimiento de sus mecanismos de planificación, especialización en su objetivo básico, y coordinación en los diversos niveles que demandan sus tareas.

En esta forma se pretende rescatar al INCORA como ente especializado en los

problemas de tenencia de la tierra, para lo cual se le dotó de instrumentos legales más adecuados y de recursos financieros que, si existe la decisión política, pueden facilitar la implementación de sus decisiones sobre la adquisición y distribución de tierras.

En cuanto a la adecuación de tierras, la orientación del HIMAT hasta 1987 fue hacia la

gran irrigación, con sus beneficios concentrados fundamentalmente en grandes y

medianos propietarios, mediante transferencias de subsidios generados en la

construcción y mantenimiento de dichas obras, asociadas a una baja recuperación de

los costos de construcción, administración y conservación de los distritos, con base en las tarifas cobradas por los servicios. Por otra parte, hasta la expedición del Decreto 1491 de 1989, reformatorio de la estructura orgánica del Instituto, eran notables algunas deficiencias para el desarrollo y manejo de las obras de la pequeña irrigación,

pese a su crecimiento reciente y sus perspectivas futuras, que se hacían más críticas al

considerar las políticas adoptadas por el gobierno desde 1987, que volcaron el énfasis

sobre las obras de pequeña irrigación, orientadas a productores marginales localizados

especialmente en zonas de ladera, y establecieron para los nuevos proyectos de gran

irrigación, estrictas consideraciones de rentabilidad financiera y económica. De la

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•

•

misma manera, el decreto mencionado fortaleció la estructura de la entidad para

mejorar la eficiencia en la recuperación de las inversiones, especialmente en proyectos

de beneficio directo para los grandes y medianos propietarios, y para alcanzar mayores

grados de coordinación con otras entidades, sobre todo a nivel regional.

3. Comercialización, Abastecimiento y Precios

El Decreto Ley 133 de 1976, por el cual se reestructuró el Sector Agropecuario, buscó

una reorientación radical del IDEMA: en síntesis lo transformó en empresa comercial

del Estado, dispuso que sus operaciones debían resultar rentables a nivel financiero, y

le prohibió el establecimiento de subsidios permanentes sin la previa autorización legal

y la existencia de las correspondientes partidas presupuestalesj al lado de estas

decisiones, el gobierno nacional debió fmanciar al Instituto en U8$243 millones entre

1973 y 1976.

8in embargo, deficiencias en la claridad y precisión de las directrices políticas, en la

coordinación, seguimiento y control del Instituto, por parte de las instancias

superiores, y en su manejo contable, financiero y administrativo, condujeron a una

profundización de la crisis, al punto de que la situación llegó a amenazar con una

paralización de sus actividades. De este modo el Gobierno Nacional se vió precisado a

una nueva y completa refmanciación del IDEMA, a través de la cual asumió su deuda

externa con los correspondientes costos financieros, (U8$215 millones), medida que

quedó consagrada en la Ley 18 de 1985; claro está que la refinanciación quedó

condicionada a determinadas medidas que reforzaron la naturaleza y los objetivos

previstos en la reforma de 1976. En particular, la Ley 18 estableció provisiones para

evitar el desvío de fondos, impedir el establecimiento de subsidios sin la autorización

legal de las instancias competentes, la destinación ordenada en el presupuesto

nacional de las partidas requeridas para dicho objeto, un seguimiento y evaluación

más estrictos por parte del Congreso y el Gobierno Nacionales, y una reestructuración

a fondo, de carácter organizacional, administrativo, financiero y contable del Instituto.

Estas medidas condujeron a resultados nuevos: se implementaron las reformas

previstas, junto a una racionalización de la planta de personal, y se buscaron una

mayor especialización interna de funciones; una mayor descentralización de las

decisiones, y unos mejores niveles de eficiencia. Libre del lastre financiero de la deuda,

en 1986 el Instituto redujo las pérdidas casi en un 90%, y hasta 1989 generó

sustanciales utilidades.

876

•

· •

Cabe resaltar, dentro de estas nuevas circunstancias, el apego a las pautas señaladas por la Ley 18 de 1985, un nuevo énfasis en las políticas de precios, que~ sido olijeto de un debate nacional; y los programas encaminados a dejar en manos de organizaciones comunitarias, cooperativas o gremiales, allí donde es posible, algunas funciones que

estas entidades pueden desarrollar de una manera más adecuada y eficiente, y que siempre han constituido una carga muy onerosa para la Institución.

Dentro de este contexto se introdujeron las modificaciones determinadas por el Decreto

Ley 501 de 1989. En general el IDEMA conserva los mismos objetivos y funciones establecidos desde 1976, aunque algunas modificaciones específicas merecen ser destacadas. En primer lugar, la administración del Fondo de Compras de Cosechas Nacionales, constituido con las utilidades del IDEMA, obtenidas a partir de 1987, y los demás recursos que le asigne el Gobierno Nacional; su destino será de modo prioritario para productos de la economía campesina y las zonas más apartadas de los centros de consumo.

Esto implica, como es lógico, un nuevo énfasis en la política de comercialización,

aunque, como lo ha indicado la experiencia, lo más probable es que este tipo de

actividades esté sujeto a pérdidas permanentes. Por ello parecería mas conveniente que las directrices de política de comercialización en este campo pudieran determinarse,

ajustarse y ponerse en práctica, de acuerdo con las cambiantes circunstancias, en vez de consagrarlas en un marco jurídico que tiende a ser inflexible y de difícil modificación.

Otra función importante enfatizada por el Decreto Ley 501, aunque contemplada

previamente en los Estatutos de la Entidad, es el otorgamiento de créditos en dinero a

las cooperativas; no constituye ésto, ciertamente, una contribución a la mayor

especialización institucional y a la eliminación de duplicidades, en la medida en que

tales funciones crediticias bien pueden ser' cumplidas por otros organismos especializados para tales propósitos dentro del Sector Agropecuario.

También cabe destacar, atendiendo a los énfasis del Decreto Ley 501 en las actividades

de planeación de las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Agricultura, y

en las requeridas unidades operativas para esta función, la reestructuración orgánica

del Instituto, de la cual se espera, por otra parte, una mejor especialización interna de

funciones, y mayores responsabilidades y capacidad de coordinación regionales, en

línea con las políticas de descentralización, tal como se indicó anteriormente.

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•

En síntesis, el arreglo institucional establecido por la Ley 18 de 1985 parece ser el más

adecuado; dentro de éste el IDEMA tiene la naturaleza de una empresa comercial del

Estado, pero es compatible con cualquier política, inclusive una de subsidios, sólo que

.con las debidas autorizaciones y partidas presupuestales; es decir, respetando las

competencias institucionales dentro de las cuales la determinación de subsidios permanentes queda en manos del Gobierno Nacional, y más específicamente del CONPES. Sólo mediante una organización con tal naturaleza parece posible evitar la

desorganización, los errores y las crisis que en el pasado han puesto al borde de la

liquidación a una entidad cuyas funciones de regulación del mercado de productos

agropecuarios, son fundamentales para el adecuado funcionamiento y desarrollo de la

economía nacional.

4. La Economía Campesina y el DesaITollo Rural Integrado.

En Colombia no ha existido una política campesina integral y de largo plazo. Aunque

han existido programas dirigidos a los pequeños productores, han sido, por lo general

discontinuos en el tiempo y con concepciones y objetivos periódicamente modificados. El

esfuerzo más significativo en este sentido, el programa DR!, se inició en Colombia en

1977 como una alternativa a la reforma agraria. La estrategia seguida ha consistido,

esencialmente, en la integración de acciones de tipo social (acueductos, salud,

educación, programas dirigidos a la mujer campesina) y económico (crédito,

asistencia técnica, vías y mercadeo); esta estrategia parece adecuada dadas las grandes deficiencias de las zonas campesinas tanto en servicios básicos como en

servicios productivos y de mercadeo.

Un análisis de los objetivos históricos del DRI permite constatar su cumplimiento

limitado; sin duda el programa ha permitido canalizar inversiones importantes hacia

las zonas campesinas, mejorando la calidad de vida a través de la provisión de

servicios sociales básicos; pero el incremento en las inversiones sociales no ha estado

siempre acompañado de una buena coordinación con otros ministerios y organismos

especializados en servicios complementarios. A pesar de logros puntuales en el

mejoramiento de la calidad de vida, el DR! no ha posibilitado una opción distinta de

desarrollo para los campesinos; vale la pena, sin embargo, resaltar como un logro

positivo el haber institucionalizado la participación de los agricultores en los diversos

niveles de decisión de la entidad. De otro lado, no ha existido coherencia y coordinación

entre la política macroeconómica y sectorial y la política campesina, más, como se ha

878

l

\

•

•

indicado anteriormente, el Decreto Ley 501 de 1989 tiene como objetivo, entre otros, el buscar una mayor coherencia entre la política macroeconómica y la sectorial, y fortalecer los mecanismos de coordinación al interior del sector. Se espera que ésto permita, eventualmente, superar las carencias señaladas.

En cuanto a la organización del DRI como programa, se ha caracterizado por contar con un nivel coordinador (Fondo DRI) y entidades públicas y privadas ejecutoras,

esquema que ha presentado múltiples dificultades para su operación, asociadas principalmente a la heterogeneidad de los ejecutores, a la falta de coordinación presupuesta!, y a la existencia de políticas individuales en las entidades, a menudo contrarias a las prioridades definidas por el Fondo DRI. Dentro de este contexto, el Decreto 077 de 1987 le a,signó al Fondo DRI la función de fijar y coordinar los lineamientos de la política de desarrollo rural integrado; no obstante, el Decreto Ley

501 de 1989 sitúa al Fondo DRI al mismo nivel de las otras entidades ejecutoras adscritas y vinculadas al Ministerio de Agricultura, dejando la función de dirección y

coordinación dentro del Ministerio mismo.

La inconsistencia política, aunque no necesariamente jurídica, entre estas dos normas, junto con las dificultades ocasionadas por su papel cofinanciador del desarrollo municipal (Decreto 77 de 1987), han colocado al Fondo DRI en una situación que requiere mayor clarificación. Claro está que el Decreto 2428 de 1989 (24 de Octubre), reformatorio de la estructura orgánica del Fondo de Desarrollo Rural Integrado, mediante un notorio fortalecimiento y elevación de categoría de las funciones financieras, de manera implícita, parece indicar la futura dirección de la entidad,

buscando concentrarse en funciones de concertación, coordinación y cofinanciación de

los proyectos de desarrollo rural que demanden recursos de crédito externo o del

presupuesto nacional. No obstante, entre otras cosas por claras limitaciones legales, el mencionado Decreto no elimina las antiguas funciones del Fondo DRI, lo cual

mantiene por lo tanto la necesidad de clarificación antes anotada .

En relación con el financiamento, la banca multilateral y otros organismos de crédito

externo han tenido un gran peso en los programas de desarrollo rural en Colombia,

con implicaciones sustanciales para la operación del Programa. Estos créditos han

sido otorgados a la nación, siendo el Fondo DRI el responsable de su manejo global, y cada uno de los organismos ejecutores debe responder ante los bancos por el destino

que da a los dineros gastados; este "triángulo" ha entorpecido el manejo de los créditos

externos, afectando su ejecución. Por otra parte, los bancos multilaterales han

879

•

mostrado una gran inflexibilidad para acomodarse a las características propias y cambiantes de cada región y entidad ejecutora.

5. la Organización Institucional del Crédito Agropecuario

Finalmente, en lo que respecta a la organización institucional del crédito agropecuario, éste se realiza a través de dos subsistemas que, aunque complementarios, se diferencian por el origen de los recursos y los riesgos que en uno y otro caso toman los

intermediarios o instituciones que conceden los créditos. En el primero los intermediarios asumen los riesgos crediticios y captan los recursos mediante

procedimientos generalmente competitivos, en tanto que el segundo está constituido por los Fondos administrados por el Banco de la República, que por su naturaleza no captan directamente de manera habitual recursos del mercado y no asumen riesgos ni de tesorería ni de cartera. En consecuencia, los costos financieros y los gastos operacionales de uno y otro son bien distintos.

El primer grupo de intermediarios está constituido principalmente por la Caja Agraria

y los Bancos Cafetero y Ganadero, y se ve complementado en su acción por el Instituto

Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), el Fondo de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y el Fondo Nacional del Café; aún cuando tales intermediarios e instituciones conservan un cierto grado de especialización en cuanto a los usuarios o sectores que atienden, la misma se ha ido desdibujando a lo largo de los años.

Hasta antes de la expedición de la Ley 16 de 1990, el subsistema crediticio de cero riesgo

y costos operacionales en el margen cercanos a cero, estaba constituido por el FFAP,

cuya creación fue autorizada por la Ley 5a. de 1973 y en virtud de la cual es

administrado por el Banco de la República.

En general, el otorgamiento de los créditos está regido por las disposiciones que dicta la Junta Monetaria y por las regulaciones instrumentales que desarrollan el Banco de la República, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y el Instituto de los Recursos

Naturales Renovables (INDERENA), institutos estos últimos que regulan lo relativo a

la asistencia técnica, y al manejo y conservaCión de los recursos naturales. De otro lado, el Ministerio de Agricultura interviene fijando los programas que pueden ser

objeto de financiación y determinando otras orientaciones sobre el crédito, con un rol de

carácter poco trascendente.

880

•

Esto último es así por la multitud de funciones que, ejerce la Junta Monetaria en cuanto a la asignación del crédito en general, y también porque los Decretos Reglamentarios de la Ley 5a. de 1973, especialmente el Decreto 1562 de 1973, Artículo 22, despojaron al Ministerio de Agricultura de las funciones básicas de determinar las actividades a que pueden destinarse los recursos de la Ley 5a., su distribución entre las distintas actividades agrícolas y pecuarias, el área financiable, y el monto de los

créditos por unidad de producción, factores que son todos claves para la orientación de la política crediticia, y que vinieron a quedar funcionalmente en poder de la Junta

Monetaria y efectivamente manejados por el Banco de la República.

Así, el Ministerio de Agricultura perdió el liderazgo en la conducción de la política crediticia hacia el Sector, lo cual se trató de remediar parcialmente, primero mediante la creación del Comité Consultivo del FFAP, y más tarde a través de la creación de ¡¡U

Comité Administrador. Tales ajustes institucionales han pretendido recuperar para el Ministerio algún grado de comando sobre la política del FFAP, pero resultan insuficientes para el ordenamiento de la política crediticia agropecuaria en su

conjunto.

Pese al alto grado de intervención estatal en el manejo de la política crediticia agropecuaria, dicha intervención se produce de una manera desarticulada, puesto que no existe la necesaria coordinación entre las acciones que adelantan las distintas entidades e intermediarios que irrigan el crédito. Ello conduce a la carencia de

procesos que garanticen homogeneidad en las líneas de financiamiento, lo cual dispersa ampliamente las tasas de interés; hace que en muchas ocasiones la política de una institución vaya en contravía de las otras; y precipita duplicidades de costos y

fraccionamiento de los mercados de captación, procesos que son a todas luces antieconómicos.

Sobre la base de este último diagnóstico, y a'nte la necesidad de recuperar la

especialización de las entidades crediticias de operar sobre bases más articuladas y

retomar para el Ministerio de Agricultura la dirección del crédito al Sector, el Gobierno

Nacional presentó en la legislatura de 1988 un proyecto de ley que se convirtió en la Ley

16 de 1990, por la cual se constituye el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, se crea el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, FINAGRO, y se dictan otras disposiciones que recogen una serie de innovaciones sobre la organización institucional del crédito:

881

t ,

a) El fortalecimiento del proceso de planeación, para asegurar una mayor

coherencia en el monto de los recursos que los distintos intermediarios

canalizan hacia el Sector.

b)

c)

La capacidad de mantener unas líneas de crédito flexibles en cuanto a los distintos subsectores y plazos, pero relativamente homogéneas entre los usuarios

• de dichos subsectores.

La posibilidad de ejecutar planes de coordinación técnica, administrativa y

financiera entre los distintos intermediarios que suministran el crédito, lo cual debe redundar en menores costos operativos. •

d) El establecimiento de reglas más equitativas para los intermediarios financieros, en cuanto a sus inversiones obligatorias, ya que al cambiar la base para el sistema de cómputo de tales inversiones, las mismas se harían sobre las exigibilidades netas de encaje (y no sobre los préstamos o colocaciones), lo cual es

más técnico y transparente para determinar la conveniencia y magnitud de tales inversiones; e igualmente la prescripción de normas precisas sobre los recursos propios que los bancos estatales especializados deben destinar al Sector.

e) Finalmente, el cambio quizá más deseable que se introduce es la menor ingerencia de la Junta Monetaria y del Banco de la República en la orientación de la política crediticia, lo cual debe redundar, por una parte, en un manejo más eficiente de la política monetaria, y, por la otra en una dirección más coherente,

comprensiva y efectiva de la política agropecuaria por parte del Ministerio de

Agricultura.

Por otra parte, a pesar de sus bondades, la ley no enfatizó suficientemente la necesidad

de especializar a la Caja Agraria en los aspectos puramente crediticios, y de transferir

a empresas subsidiarias el manejo de la compra-venta de insumos y bienes de capital para la agricultura, o al ICA las granjas de experimentación. Si bien es cierto que la ley ordena hacer esfuerzos para producir la separación administrativa y contable de

tales áreas, parecería deseable una mayor especialización de la Caja en los aspectos 'puramente crediticios.

882

\

n. ESTADO, GRUPOS DE INTERES y CONCERTACION EN LA POLITICA

AGROPECUARIA

A ECONOMIAPOLITICADE LA POLITICAAGROPECUARIA

Los gremios y las organizaciones campesinas, en su calidad de representantes organizados de fuerzas económicas y sociales, constituyen "grupos de presión" frente al Estado, que eventualmente inciden en la orientación, el diseño y la gestión de las políticas agropecuarias; los partidos, a su vez, contribuyen a transformar las demandas económicas y sociales en políticas de Estado, materializando, de este modo, el tipo de intereses que agencian, e imprimiendo determinada dirección a la

intervención estatal.

Con este fin se procederá, en primer lugar, hacer una presentación muy sintética sobre los límites de la intervención estatal, los tipos de conflictos que usualmente enfrentan a las fuerzas económicas entre sí y con el Estado, la función de los partidos en estos

conflictos, y los mecanismos de concertación; y a continuación se describirá por separado a los gremios, las organizaciones campesinas y los partidos políticos, haciendo énfasis en su naturaleza, sus formas de organización y el alcance o la

eficacia de su acción reivindicativa o política.

Dado que el universo afectado por las políticas agropecuarias es muy amplio, tanto a

nivel macroeconómico como a escala sectorial se ha optado metodológicamente por tratar de obtener indicios más claros sobre el tipo de actuación práctica de los tres tipos

de agrupaciones mencionadas, asi como sobre su efectividad, mediante tres estudios de caso: la política de reforma agraria, la política sectorial de crédito, y finalmente un

caso regional de ejecución de políticas en el departamento del Tolima.

1. Limites de la Intervención Estatal

De manera general se ha aceptado que la consecución de los objetivos de desarrollo en

el desempeño económico conjunto y en la escala sectorial, requiere cierto grado mínimo

de intervención del Estado.

Bajo distintas' circunstancias o "coyunturas", grados, formas y alcances, el tipo de

intervención estatal y sus efectos dependen de condiciones sociales y políticas dadas,

además de las económicas. En el plano social entra en consideración la relación de

883

•

fuerza entre las clases y grupos de interés, que compiten en la escena económica por apropiarse los factores de producción y los beneficios derivados de su utilización, y

determinan así para el Estado las posibilidades de arbitrar pacíficamente los conflictos surgidos de dicha competencia. En el plano político son decisivos dos elementos: de una

parte, la disposición de los partidos para poner su poder al servicio de los intereses de

determinadas fuerzas sociales; y de otro lado, la voluntad política del poder ejecutivo de

utilizar y/o concertar la utilización de los instrumentos de política económica y social

en beneficio y con la participación de uno o alguno de los actores del conflicto .

2. Tipología de los Cont1ictos entre Grupos de Intereses

Las fuerzas sociales, constituídas en "grupos de intereses", compiten entre sí por la

adopción por parte del gobierno y demás poderes públicos de medidas y políticas a su

favor. Esta confrontación suele darse en tres instancias:

a) Intersectorialmente : Las asociaciones representativas de los diversos sectores

(agropecuario, industrial, minero, etc) compiten entre sí por el logro de una política

económica "equilibrada"; un ejemplo de este tipo de confrontación lo constituyó la

campaña emprendida desde 1984 por parte de los gremios agropecuarios en relación

con el sesgo antiagrícola de la política macroeconómica. La vocería de estas

reivindicaciones la asume el gremio de gremios (S A.C), los grandes gremios

especializados (FEDEARROZ, FEDEGAN, etc.), y las grandes asociaciones

representativas de los campesinos (ANUC)2/.

b) Entre Clases y Grupos Sociales por los Derechos de propiedad de los Factores de

producci6n y la Asignaci6n de los Recursos : El conflicto típico de este género se da

entre terratenientes y campesinos alrededor de las políticas de reforma agraria; pero

también se presenta en la asignación del crédito (volúmenes, modalidades y tasas de

interés) y en la transferencia de tecnología. La personería de estos conflictos es

asumida por las organizaciones más ampliamente representativas de uno u otro

sector, y concitan al mismo tiempo la intervención de los partidos.

2/ Véanse, como lIustraci6n, las opiniones de los presidentes de la SAC y FEDEGAN expresadas en la Comlsion 111 de la Cámara durante las sesiones extraordinarias de junio de 1988. Recopiladas en: Guillermo Alberto González Mosquera, para Que el Estado vuelva al Agro Fondo de publicaciones de la Cámara de Representantes, Bogotá, 1988.

884

•

•

c) Intrasectorialmente: Las contradicciones a este nivel se dan entre grupos de

productores de determinados bienes, y de unos y otros con el Estado, y se suscitan por

los efectos de políticas particulares, como las de precios de sustentación, importaciones

de alimentos, maquinaria e insumos,etc. Las reivindicaciones frente al Estado suelen

ser conducidas en este caso por los gremios especializados (ASOCOLFLORES, FENALCE, ANALAC, etc). La estrategia de negociación de estos conflictos se centra en

el Ministerio de Agricultura; sin embargo, ante la ausencia de organismos

institucionalizados de concertación, su negociación se da por vías mas o menos

informales, y la resolución con frecuencia entra en contradicción con las orientaciones

de la política en general.31

3. La Función de los Partidos

Como regla general, los conflictos mencionados deberían ser examinados a la luz de objetivos que convengan al interés de la nación, y a la luz de los planes y programas de desarrollo económico y social. Estos objetivos y planes deberían reflejar y apoyarse en la

voluntad política de estos; sin embargo, en Colombia y desde el período del Frente

Nacional, los partidos han perdido capacidad para representar intereses sociales4/, por

varias razones.

En primer lugar, es muy similar a la de "Partidos de patronazgo" ligados a la competencia burocrática; además sus programas son elaborados por la "intelljgentzia"

partidista, sin incidencia institucional, y sin posibilidades de comprometer la

representación parlamentaria.

Otro factor que limita la actividad de los partidos es la pérdida de iniciativa legislativa

del Congreso frente al Ejecutivo, tanto en las políticas macroeconómicas como en las

sectoriales. Los incisos 14 y 15 del Artículo 121 le impiden al Congreso intervenir en el

manejo monetario y del ahorro nacional, atribución exclusiva del Presidente; y de

3/ Un caso bastante ejemplarlzante lo oonstituye la polltica de precios de sustentación y de Importaci6n de alimentos en 1987, evaluada par la Contralorla General de la República 'Informe Financiero'. enero de 1989). Posteriormente la Contralorla ooment6 los efectos del conflicto Intergremlal que se suscit6 a ralz de esta palitica, en la Revista Eoonomla Colgmbjana "la Polftiea Agropecuaria", Editorial de los Nos. 217-218, mayo y junio de 1989, pp. 4-7).

4/ Sobre este punto, asl como sobre las mutuas relaciones e Interacciones entre Partidos, Gremios y Estado hay Interesantes sugerencias en los ensayos oontenidos en La Democracia en Blaogg y Negro"Colgmbia en los AñQs Ochenta. Patricia Vásquez de Urrutia, Compiladora. Ediciones UNIANDES_CEREC. Bogotá, 1989.

885

•

,

acuerdo con el Artículo 79 de la Constitución Nacional, las normas relacionadas con la

política fiscal, cambiaria, tributaria y de comercio exterior solo pueden ser dictadas o

reformadas por iniciativa del Ejecutivo.

4. Mecanismos de Concertación

Según 10 han señalado diferentes estudios 5/ la diversificación de la economía, sobre

todo después de 1950, ha generado un incremento notable de asociaciones gremiales

cada vez más especializadas. La mayoría de los investigadores coincide además en

destacar su "creciente influencia en el diseño e implementación de políticas" 6/; incluso

se ha sugerído que las pugnas que stlscita la intervención del Estado han tendido

solucionarse por la vía de acuerdos Gobierno-Gremios 7/.

Como se mencionó estos acuerdos no siempre se logran a través de mecanismos

formalmente institucionalizados; en algunas ocasiones se han creado instancias .w! hw;, para consultar la opinión gremial, como en los casos de las Leyes 135 de 1961, 4a. de

1973 y 30 de 1988 (de Reforma Agraria), la Ley 5a. de 1973 (que creó el FFAP), y la Ley 16

de 1990 por la cual se creó el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, FINAGRO.

El Estado ha tratado de mantener la relación con los gremios a un nivel puramente

consultivo; los gobiernos de los últimos 25 años se han mostrado más bien desafectos a

comprometer el diseño y la ejecución de las políticas económicas con pactos de carácter

comparativo 8: han recalcado que el Estado debe decidir en estas materias en función

51 Veáse por ejemplo, M. Urrutia, Gremios pOlltlca Económica y Democracia. Fondo Cultural cafetero/Fedesarrollo,Bogotá, 1983. Capitulo 1, pp. 15·31. Gary Hoskin y Javier Torres, "El Pluralismo y el desajuste de la Democracia Colombiana" y Rubén Sanchez y Dora Rothllsberger,"Formas de Organización, Representación y Participación Polltica de los Gremios" en Patricia Vasquez de Urrutia (Compiladora), ~ pp 82·90

81

71

Véase Sánchez y Rothlisberger, p.82, y Urrutia, p.16, en Patricia Vásquez de Urrutia, Q¡¡.l<i1.

Véase "Evolución de las formas de Intervención del Estado en la Economfa en América Latina: El Caso Colombiano". Edgar Reveiz, en El Estado y el Desarrollo, CEDE, Universidad de ~os Andes, Bogotá, 1981.

81 Véase al respecto: "Mi Estilo Presidencial", Carlos Ueras Restrepo. El Tiempo Diciembre 22, 1980. "La Concertación y los Fueros Presidenciales", Julio César Turbay Ayala, Selección de ~ Cámara de Representantes, pp. 501-504, Bogotá,1988. "La Economla Concertada", Alfonso L6pez Mlchelsen, en: Testimonio Final Presidencia de la República, Secretaria de Información y Prensa, Bogotá, 1975, pp. 73-77.:EI Liberalismo y el Proceso Polltlco Reciente, Integración y Autonomfa para los Dos Sectores", Virgilio Barco Vargas, en: ~

886

•

del interés público. En especial las administraciones liberales (Lleras, López, Turbay y Barco) han considerado a las asociaciones de interés privado meramente como fuentes de consulta y compañía para trabajar conjuntamente en la elaboración de planes indicativos en determinadas ramas. Ejemplo reciente de esta orientación lo constituye

el "Plan de Fomento Arrocero 1988-1990", cuya implementación y desarrollo ha conservado una armónica y exitosa cooperación entre sectores público y privado.

La excepción a esta conducta gubernamental la ha constituido la promoción de la

organización campesina y de su participación en los procesos de reforma agraria, en particular en los gobiernos de lleras Restrepo y Virgilio Barco 9/; sin embargo, en estos dos gobiernos la participación campesina tuvo básicamente un carácter consultivo en organismos relacionados con la ejecución de la política, y no con su diseño.

Como consecuencia de esta orientación estatal "los acuerdos promovidos por el gobierno entre capital y trabajo, los acuerdos sectoriales, y los mecanismos de

concertación han sido promovidos en circunstancias excepcionales sin que sus resultados se concreten en políticas coherentes de interés general" 10/; sin embargo, para imprimir continuidad y consenso a la ejecución de las políticas, el Estado ha concedido en algunas circunstancias participación a los grupos de interés en organismos colegiados del sector agropecuario, comités consultivos y juntas directivas

de las entidades adscritas al Ministerio de Agricultura. No obstante, esta participación se ha dado a menudo a través de diversas agremiaciones con nula o poca coordinación entre sí.

Esta dispersión y descoordinación se trató de remediar mediante la Ley 38 de 1981, llamada Ley Normativa de Planeación que estableció las formas de concertación entre los sectores público y privado para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo

Económico y Social; también estableció las formas de participación de los partidos

uoa CoIQmbla Nyeya Editorial La Oveja Negra. Bogotá, 1986,pp. 63 Y 123.

91 El tipo de relaci6n entre Estado y organlzacl6n campesina promovida "desde arriba" ha sido objeto de numerosas discusiones y criticas; sobre este punto ver, por ejemplo: "Movimientos Campesinos en Colombia; El caso de la Asociaci6n Nacional de Usuarios Campesinos", Bruca Bagley y Fernando Botero Zea, Documento de trabajo, Departamento de Ciencia Polltlca, Universidad de Los Andes (s.f.). produccl6n Arrocera y Cllentellsmo. Jorge Valenzuela Ramlrez, Edn. Cinep, Bogotá, 1978, Capitulo V, pp. 59·67. Clientelismg y Dgminlo de Clase. Néstor Mimnda Ontaneda, Ed. Clnep, Bogotá 1977, pp.30·31.

1°1 Gary Hoskln y Javier Torres, en Patricia Vásquez de Urrutia...,¡¡¡u¡j1., p. 25.

887

•

,

representados en el Congreso, cuya representación en otros organismos ejecutores (como por ejemplo, la Junta Directiva del INCORA) ha venido siendo eliminada, lo cual

parece acertado para conservar la necesaria separación entre Legislativo y Ejecutivo.

La Ley también prevee las formas de participación del gobierno, del sector político y de las asociaciones gremiales en los Consejos Departamentales de Planeación, normas que posteriormente fueron incorporadas al Código de Régimen Departamental (Decreto 1222 de 1986); sin embargo, estos mecanismos no han operado a nivel nacional, por la dificultad insuperable con que han tropezado en el Congreso para conformar la Comisión Permanente del Plan (Artículo 80 de la Constitución), y porque el Gobierno no

ha desarrollado ciertas reglamentaciones indispensables.

A escala regional, por su parte, en la mayoría de los departamentos tampoco ha funcionado de manera efectiva los Consejos Departamentales.

5. Organización Institucional e Incidencia del Sector en las Políticas

MacroeconÓmicas.

La debilidad administrativa del Ministerio de Agricultura y su exigua influencia frente

a las entidades responsables del diseño y orientación de las políticas macroeconómicas, fué responsable en alguna medida del aparente sesgo de estas políticas en contra del

sector agropecuario. Con la reestructuración del Ministerio en 1989 se buscó aumentar la incidencia sectorial en el diseño de las políticas de desarrollo y la capacidad de negociación de las políticas compensatorias, como la de crédito (en este último caso,

con la creación de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario) 11, a pesar de que el

Ministerio de Agricultura ha formado parte de la Junta Monetaria, del Comité de

Comercio Exterior y de Aduanas, como vimos atrás.

Además, dentro de los propósitos de mejorar la capacidad de negociación, y de

suministrar instrumentos institucionales de concertación más ordenados, se facultó al Ministerio para : a). fomentar y apoyar las organizaciones gremiales agropecuarias y las asociaciones campesinas, así como la cooperación entre éstas y los organismos del

sector público agropecuario (Artículo 3, Literal k, Decreto 501/89); b). crear con carácter

11/ Como una evidencia de que este problema está relacionado con un conflicto tlplcamente intersectorlal, pueden examinarse tanto las opiniones del presidente de la Asociación Bancaria, -que expresó reservas sobre Finagro, considerándolo como un retroceso en el proceso de desmontar las Inversiones forzosas- como las de la SAC, en lo tocante a la exagerada elevación de las tasas de Interés.

888

•

•

permanente o temporal organismos consultivos, coordinadores o asesores con representantes del sector público o privado (artículo 3, literal q, y artículo 123).

En principio estas herramientas aunque apropiadas, no se traducirán necesariamente en una política más consistente y en armonía con el interés general; la presión de gremios particulares, ligada a una utilización desacertada de comisiones de concertación temporales o ad-hoc, puede contribuír a una gestación desordenada e incongruente de las políticas generales.

Debe entenderse que en lo que respecta al conflicto intersectorial se trata de un asunto que atañe a la adopción más genérica del "Modelo de Desarrollo", y que por lo tanto su resolución debe darse en el marco de las comisiones previstas para la elaboración del

Plan Nacional de Desarrollo, de inoperancia ya registrada.

B. EL PAPEL DE LOS GREMIos.

1. TIpos de Gremios

Los gremios económicos, definidos como grupos de interés organizados que ejercen presión sobre el Estado en la toma de decisiones, buscan en primer lugar el beneficio

de sus asociados, y en segundo lugar defender una determinada forma de organización social.

Los gremios colombianos -más de 200, cada vez más especializados- se organizan

alrededor de factores que van desde el gremio especializado en un producto hasta

sectores económicos enteros; no se limitan a actividades productivas, financieras o

comerciales, sino también se organizan alrededor de los medios de comunicación por intereses profesionales, etc.

Los gremios colombianos se pueden dividir en dos grupos : a). especializados; y b).

grandes; los primeros cumplen generalmente funciones de prestación de servicios

dentro del marco de la asistencia técnica para la producción, suministro de insumos,

conformación de Cooperativas, capacitación, venta de maquinaria y equipos, y

asistencia en investigación y estudios de mercado.

La presión que ejercen sobre el Estado se concentra sobre todo en aspectos puntuales

que los afectan: 1) precios internos (y de sustentación, cuando existen) y costos de

889

•

•

•

producción; 2) cupos y acceso oportuno a créditos; 3~ estímulos a la exportación o protección de sus merCados; 4) mejoramiento de los canales de comercialización y de la

asistencia técnica; y 5) apoyo gubernamental al fortalecimiento del gremio mismo, a

través de un tributo sobre sus actividades, o mediante ayuda presupuestal directa.

Los grandes gremios (SAC, Federación de Cafeteros, FEDEGAN, etc)., en cambio,

aparte de tener mecanismos de concertación interna por producto o por subsector, se

preocupan fundamentalmente por asuntos macroeconómicos (políticas de crédito,

comercio exterior, fiscal, cambiaria, monetaria y de concertación) y macropolíticos (la

violencia, la paz, la administración de justicia, la política laboral y social, las reformas constitucionales, la planeación del desarrollo y la política exterior).

En el cuadro No. 10.1 se presenta una clasificación de los gremios.

2. Gremios: Mecanismos de Presión, Escenarios y Objetivos.

En Colombia los gremios del sector agropecuario son bastante activos y dirigen sus

esfuerzos sobre las tres ramas del poder y los medios de comunicación .

Ante el Ejecutivo se dirigen mediante críticas, emplazamientos o sugerencias; sobre el

Legislativo inducen, negocian o presionan reformas a los proyectos que los afectan; el

Judicial es presionado con demandas ante la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de

Estado sobre la legalidad o constitucionalidad de proyectos, leyes y reformas

constitucionales; y finalmente, los gremios también se expresan a través de los medios

de comunicación, para hacer presencia en la opinión e influir en el espíritu colectivo

del Congreso y del Gobierno.

El éxito o fracaso del esfuerzo de los gremios depende de las coyunturas particulares en

las que se negocia, de los nexos políticos existentes, de la habilidad de los negociadores

y de la sensibilidad colectiva sobre el tema. Como se verá más adelante, los gremios

tienen mayor influencia sobre los proyectos de Ley en el Congreso que en las

determinaciones macroeconómicas, tomadas en la cúspide del sistema por organismos

menos permeables como el Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de

Planeación y el Banco de la República.

890

CUADRO N 101 .. t • • • • • 7 •

GREMIO. TIPOLOGIA EXPORT NVESTIG PRESENCIA COBERTUR POUTICAS SEDE FECHA NOlAS SESOAI INSTITU· CONS

CAPACIT ClONAL GRANDES GREMIOS SAC .. X Mlnagrlcultura NacIonal Macroeco- StA 1 871 Gremio de gremlcs

Mlnd ... rrollo naml .... e- (1814) o gremios d. 2ndo MlntrabaJo lorla' 't plBo MlnsaJud macropo-Ccng .... Ifllea En general. oIEstado •

FEDECAFE X X Ccng .... Ant.cauca Macroeco- StA 1927 Realiza obI'as de NaI.datl Tal Valle. nomla,eec- Infr.estructura Conferencia Qulnd. RiI torlal '1 y t.ne programas Cafeteral Caldaa, Cund. macropo- de Integración Comité NaI Hulla, Sant. IIUca comunharla. salud Cafet8foe Na,. c.ar. cooperatlvas,etc.

110\'. MagcL. Mala. caqu8I6 c-nan.

FEDEGAN X X Mlnagrlcultura Naclanal Macroeco- BIá 1963 Mlnd.sarrallo nomfa,

macropo-IItlca

GREMIOS ESPECIALIZADOS ANAlAC .. X Comité Na!. Na!. Boy. Producción, StA 1958

de la leche Cardo BoDv. precl06. co-PUlumayo, metciallzaclón Cesar. GuaJ.

ASOCAAA X X Corrielón Nal. HaI. 0cekI: Macroeco- Cal' 1959 erg. Consultvo CENICAIQA Azucarera Vall .. RIs. namla,sec- Gob. NaI. Y entlda·

Cauca, Nar. torial 'f des nacionales e In-

• macropo- ternaclonalea lrtlca

CONALGODON X X Mlnagrlcultura Costa, Tolo Prsclos. co- VJdupar 1980 Gremio de gremios Mlndeurrollo Valle. Vlchada merclalizacl6n (ver anexo)

e Ir.umoe

FEDEHORTIFRUTI· X X Mlnagrlcultura Nacional Precios, co- Bt' 1985 Gremio de gremios CULTURA Mlnd .... rrollo merclallzacl6n '1 de productores ., ......... FEDEALGODON X X Ulnagrlcultura Costa, Tol Producción. Stt 1953 Prea1a servicio de

Mlnd •• arrollo Val'" Meta precios. co- _nt. marclaUzaci6n .Ir.uma.

FEDEARROZ X X Mlnagrlcultura Nacional Produccl6n. StA 1947 Comefclallza maqui-Mlndesarrollo preclca, co- narla '1 equipos

merdallzacl6n ., ......... FEDECACAO X X Fondo NaLCac:a Nacional Producc~n. StA 1962 Col'118fCiaJQ:a maqui-

Mlnagrlcultura precios. ca- narIa y equipos Mlndaaarrollo merdalizacl6n

FEDEPALMA X X Mlnagrlcultura Magd. Sant. Producción, Bt' 1962 Mlndesarrollo. Cesar. Nat. prec:I08, co-

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FENALCE .. X Mlnagrlcultura Nacional Producción, Bit 1960 Fondo NaI. precios, ca-Careallsta rMrclallzaclón IlEMA

Fuente: Consulta Directa

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S. La Concertación en el ~o Económico y los Grupos de Interés.

La formulación de la política macroeconómica colombiana está concentrada

fundamentalmente en cuatro organismos: el Departamento Nacional de Planeación (dependiente de la Presidencia de la República), el Ministerio de Hacienda y el Banco de

la República y la Junta Monetaria.Estos tres organismos poseen personal calificado y

relativamente estable. El DNP tiene vínculos con toda la administración pública; el

Ministerio de Hacienda preside los centros de decisión de la política monetaria, la

tributación, el presupuesto y la ejecución del gasto; y el Banco de la República dispone de excelente información, capacidad para hacer un seguimiento de la economía en

. general y del sector fmanciero en particular, y alta participación en la Junta

Monetaria.

La concentración de la toma de decisiones en estos cuatro organismos obliga al resto de

los organismos gubernamentales y a la clase dirigente en general (yen especial a los

gremios), a negociar sobre variables macroeconómicas, más que sobre proyectos

sectoriales. Se descuidan en consecuencia las esferas regionales y locales, en áreas

críticas como la inversión social y el desarrollo, especialmente nen las zonas de minifundio y de reciente colonización 12/.

Vale la pena anotar que los gremios que tienen una sólida estructura técnica y jurídica

para hacer seguimiento de la labor estatal y debatirla, mantienen vínculos con el

Estado, pues existen fuertes nexos interinstitucionales entre quienes ejercen la vocería

de los gremios y quienes ocupan los más altos cargos del poder público. Es tradicional

en Colombia que unos y otros pasen con frecuencia de una posición a otra, sin mayores

restricciones y sin cuestionamientos de orden ético (incompatibilidades).

4. Estudios de casO

4.1. Participación de los Gremios en las Decisiones de Crédito Agropecuario.

Desde la creación del FFAP en 1973, el Fondo ha orientado el crédito hacia los cultivos

comerciales, mientras la Caja Agraria los dirige a los pequeños agricultores. Aunque

12/ Decididamente se hadejado de lado el Plan Nacional de Rehabilitación ·PNR· por ser un programa originalmente con fines polltieos que sin duda conjuntamente en el DRI intentan subsanar estas deficiencias.

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el FFAP sea entonces posible escenario de los grandes gremios, su influencia tiene limitaciones porque el volúmen global anual de crédito se determina básicamente por el producto de los recursos del Fondo en el año respectivo (en especial desde 1980 cuando se dejaron de asignar recursos de emisión al Fondo), y porque las condiciones

financieras promedio son determinadas por la Junta Monetaria dentro de un esquema nacional de política monetaria. Además, los canales de influencia formal están

limitados por la estructura del Consejo Asesor del Fondo .

La influencia de los grandes gremios parece ser mayor en la asignación de los montos globales a las distintas actividades, que responde más a la elaboración regional de las propuestas preliminares, y por lo tanto a la fuerza del gremio a nivel regional.

Durante la existencia del Fondo, el Banco de la República y el Ministerio de Agricultura se han disputado su control. Un proyecto de Ley presentado en 1988,

propuso trasladar la administración fuera del Banco y dejarla en manos de una junta directiva con representantes de Minagricultura y sus entidades, el DNP, los gremios

del Sector y las asociaciones campesinas. Este proyecto sustituiría a la Junta Monetaria en la mayor parte de las funciones relacionadas con el crédito agropecuario, con una comisión nacional de crédito agropecuario, en la cual el Ministerio sería mayoritario frente al Banco.

Vale la pena anotar que paulatinamente ha ido disminuyendo la participación del Sector Agropecuario en el monto global del crédito; tal parece que los sectores

industriales, comerciales, de servicios y financieros hubieran logrado ventajas en las

decisiones de la Junta Monetaria. En la pugna redistributiva por las rentas generadas por el costo cero de la emisión monetaria y de la creación de liquidez secundaria del sistema financiero basada en depósitos de cuenta corriente de muy bajo costo, el sector agropecuario parece haber perdido influencia frente al sector fmanciero, y frente a los

organismos internacionales que se oponen al crédito subsidiado, sin embargo, todavía

existe algún subsidio al crédito agropecuario.

Parece ser más clara la influencia que ejercen los gremios especializados en tres

aspectos : la distribución intrasectorial del crédito, la creación de líneas destinadas a actividades especiales, y la consecución de refmanciamiento para sectores específicos.

En el caso de las líneas especiales merecen atención las destinadas a la ganadería de

cría y a los cultivos de rendimiento tardío como la palma africana; en el caso de las

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refinanciaciones se destaca la de los algodoneros en los años 1977-1978. Estas operaciones tienen un carácter más regional que sectorial, y en ella se nota la influencia de los representantes políticos regionales -con frecuencia también gremiales; en el caso del Cesar por ejemplo, los representantes políticos que lideraron la

reivindicación sectorial estaban ligados a la actividad algodonera.

4.2. Gremios y Reforma Agraria

La evolución del proceso de Reforma Agraria desde 1961 hasta la Ley 30 de 1988 muestra claramente cómo los gobiernos han tenido una voluntad tímida para

adelantar la redistribución de tierras. Los sectores opuestos al proceso ganaron considerable espacio con las disposiciones referidas a la calificación de la adecuada explotación de las tierras, con las posibilidades de prolongar indefinidamente los procesos judiciales, y con las trabas administrativas a los peritazgos, que dificultaban en forma extrema las soluciones a nivel local. En adición, el Gobierno destinó muy pocos recursos a la adquisición de tierras.

En el desarrollo de los procesos de reforma las condiciones y formas de pago a los

propietarios por parte del INCORA fueron mejorando paulatinamente, en tanto las condiciones y formas de pago de los campesinos a la institución empeoraron, porque los

avalúos se acercan en la Ley al valor comercial. Estos hechos reflejan la capacidad negociadora y de presión de los gremios en las altas esferas del poder público.

Buena parte de las condiciones para redistribuir la tierra se hicieron más flexibles con

la Ley 30, que introdujo reformas a la calificación de tierras (sin lograr su eliminación

total) y redujo las instancias judiciales al Contencioso Administrativo; igualmente la

Ley facilita los procesos de adjudicación y titulación de baldíos, pero es en el campo de

los recursos donde se encuentra su gran logro: la creación de rentas para destinarlas a

la adquisición de tierras.

Por otra parte, en el aspecto de la conformación de la Junta Directiva del Incora, el • gobierno propuso en el proyecto original eliminar la representación de los gremios y de

los campesinos, lo que resultaba en la mayoría absoluta de miembros designados por el

• gobierno. En las modificaciones a proyecto hechas por el Congreso, se dió asiento en la

Directiva a representantes de la SAC y FEDEGAN, y a los campesinos a través de sus

asociaciones.

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Vale la pena anotar además que los gremios de propietarios liderados por la SAC han mantenido su oposición a la afectación de tierras consideradas por ellos como adecuadamente explotadas .

4.3. Incidencia Regional en la Ejecucion de la Politica de Reforma Agraria: el Caso del Tolima .

En la ejecución de la Reforma Agraria algunos gremios han exhibido posiciones que se apartan de manera ocasional pero significativa de la postura adoptada en conjunto. Estas diferenciaciones tienen su origen en la naturaleza del gremio (empresarial o terrateniente), la distribución de los liderazgos regionales, y el tipo de conflictos socioeconómicos que lo afectan.

De acuerdo con· las condiciones de desarrollo agropecuario regional, un gremio específico tiende a desempeñar la función de gremio líder, expresando los intereses

dominantes de las respectivas regiones; tal es el caso de la Federación de Cafeteros en

el Antiguo Caldas, de FEDERALGODON en el Cesar, de los gremios asociados a FEDEGAN en el Magdalena Medio, de Asocaña, en el Valle del Cauca y de FEDEARROZ en el Tolima.

El caso de FEDEARROZ ilustra muy bien las divergencias ocasionales en relación con las políticas de reforma agraria. El Tolima es un departamento de desarrollo agrícola avanzado dentro del contexto Nacional.Los tres principales cultivos modernos (arroz,

sorgo, algodón) cubrían en 1984 el 41% del área destinada a cultivos transitorios.

Este hecho se refleja en una organización de los gremios empresariales del sector relativamente fuerte y diversificada. En efecto, existen seccionales importantes de

FEDEARROZ, de la Federación de Algodoneros y de FENALCE, a las que hay que añadir las Asociaciones de usuarios de los Distritos de Riego; sin embargo, la

intervención de estos gremios en los comités de concertación regionales (DRI-PNR, INCORA, URPA) ha sido mas bien puntual y pasiva, con la excepción de FEDEARROZ,

que ha participado en todos, liderando la posición de los gremios.

Hay condiciones históricas que ofrecen alguna explicación a esta situación: el gremio

nació en el Tolima en 1947, y se convirtió en el año siguiente en Federación Nacional,

luego de constituir seccionales en Huila, Cundinamarca, Valle, Magdalena, Bolivar,

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Caldas y Meta; además, su estructura organizacional es democrática y representativa de todos los estratos empresariales; en él tienen una participación muy numerosa pequeños productores y arrendatarios capitalistas, pues cuenta con más de unos 5.500 afiliados a nivel nacional. Esto refleja el predominio de la pequeña explotación (el 40.9% de las explotaciones son menores de 20 ha., y más del 69% son inferiores a 60 ha).

En el caso particular del Tolima el gremio asumió una conducta positiva frente a la aplicación de la Reforma Agraria. El INCORA determinó en 1988 cuatro zonas donde

se adelantarían programas de reforma en el año siguiente; dos zonas (que incluyen Coyaima, Natagaima, Ortega, y Roncesvalles) son bastante características del complejo latifundio-minifundio; las otras dos (que incluyen Purificación, Suárez, Sal daña, Guamo, Coello) están parcialmente incluidas dentro de distritos de riego, y en ellas se ha dado un activo proceso de desarrollo capitalista de la agricultura alrededor de cultivos como el arroz, algodón y sorgo.

Cuando fué convocado el Consejo Consultivo de Reforma Agraria del departamento,

FEDEARROZ lideró una posición de apoyo a la reforma, y de inclusión de las zonas de desarrollo comercial. Esta actitud se puede explicar en parte por la estructura organizacional del gremio arriba mencionada, que incluye un gran número de pequeños productores.

En segundo lugar, más de la mitad de los afiliados son arrendatarios -en municipios

como Guamo y Sal daña alrededor del 40% de los productores pertenecen a esta categoría- y por lo tanto interesados en la redistribución de la tierra.

En tercer lugar, el arriendo ha representado en la década del 80 una proporción muy significativa, con te~dencia creciente, de los costos del arroz riego (en contraste con lo que ocurre con el arroz secano).

Además, el cultivo se ha hecho en la región cada vez más intensivo en capital, y el

rendimiento de este factor medido en términos de ingreso neto al productor ha ido

decreciendo .

Dada la crecierite incidencia de los costos de arrendamiento en esta trayectoria de los

rendimientos del capital, los productores marginales tienden a percibir la renta de la tierra como uno de sus problemas más críticos, y al propietario del suelo como un

obstáculo al desarrollo productivo. Para el conjunto del gremio aparece además como

896

,

•

,

un elemento que hace que los precios relativos permanezcan elevados frente a otros productos competitivos, restringiendo de este modo su mercado 13/.

C, ORGANIZACIONES CAMPESINAS Y POLlTlCA AGROPECUARIA.

L Aspectos Generales

Las organizaciones campesinas colombianas presentan las siguientes características:

a) Una gran heterogeneidad. Existen: (1) sindicatos de asalariados del sector, (2)

. cóoperativas de producción, transporte y/o comercialización de productos e

insumos, (3) movimientos, asociaciones o agremiaciones de carácter regional; y

(4) asociaciones de carácter nacional. Existen unas pocas organizaciones sectoriales entre (3) y (4), asociadas con un producto o una actividad productiva

específica (ASOFIQUE, ANPAC), y otras con el movimiento indígena (CRIC,DNIC). La mayoría promueve reivindicaciones de carácter general del

campesinado. Las de tipo nacional generalmente han surgido vinculadas a

programas estatales (ANUC, ANDRI e INCDRA);

b) En general son débiles en organización y fmanzas;

c) Tienen altos grados de dependencia frente a actores externos (Estado, partidos,

movimientos guerrilleros, sindicales, etc); y,

d) La mayoría ha centrado su acción en luchas por la tierra.

2, El Campesinado en el Proceso Productivo y los Problemas de la Organización

Campesina

Las diferencias entre el campesinado y los demás sectores productivos se derivan de:

1. Su heterogeneidad: Hay asalariados agrícolas, jornaleros, aparceros, pequeños

propietarios y campesinado indígena con' sus propias organizaciones.

1 3/ Soler Avila, Maurlcio, Asistente Investigaciones Económicas FEDEARROZ: 'Eccnomla Campesina y Pobreza Rural". Revista Arroz No.36,Julio·Agosto 1987,pp.22. Por lo demás, en el estudio sobre "Arroz en Colombia, 1980·1986", FEDEARROZ tiende a reiterar este punto de vista.

897

2. Baja especialización productiva y baja concentración de la estructura de la producción, en el caso de pequeños propietarios, aparceros y arrendatarios. Esto explica la práctica inexistencia de organizaciones sectoriales por tipo de producto

o de actividad.

3. La gran dispersión geográfica, los bajos niveles de ingresos y la poca movilidad

laboral.

Estas características explican también el porqué surgen asociaciones de tipo regional

. para promover intereses generales del campesinado de la región, incluidos aquellos

propios de su condición de habitantes rurales más que de actores del proceso

productivo. También explican la dificultad para crear organizaciones nacionales

autónomas, la debilidad organizativa y la alta dependencia del Estado y de otros actores

externos.

3. Las Organizaciones Campesinas, el Estado Y Otros Agentes Externos

En los sistemas democráticos se considera que compete al Estado estimular la

organización de diversos grupos sociales con el fin de que estos puedan participar de

manera más efectiva ante el propio Estado. Si esta intervención se hace en los campos

sindical y gremial, con mayor razón se requiere en la organización campesina, en la

cual la multitud de factores dificultan la organización autónoma. El Estado creó las de

carácter nacional (ANUe, ANDRI) y los canales de participación han sido establecidos

por los programas estatales (PNR, DRI) así como la fmanciación de las organizaciones

a través del Fondo Social Canipesino. La dependencia del Estado, junto a la necesidad

de actuar como grupo de presión, genera atenciones y ambivalencias.

Los partidos tradicionales, si bien buscan a los campesinos por interés electoral,

mantienen relaciones con terratenientes y grandes productores; poco apoyan a los

campesinos en los conflictos de la tierra o los surgidos en las relaciones laborales. En

consecuencia, sus vínculos con las organizaciones campesinas son débiles. Mayor

influencia han tenido los partidos de izquierda y los movimientos guerrilleros.

Pero estos movimientos, debido a su concepción instrumental sobre el campesinado y

sobre su organización, se orientan a promover el enfrentamiento con el Estado, antes

que al logro de los intereses inmediatos del campesino; así mismo, la dispersión de

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estos movimientos, divide y debilita las organizaciones. El movimiento sindical, influido por los mismos movimientos produce tensiones similares en sus relaciones con los campesinos, aparte de las surgidas de diferencias de int!reses entre obreros urbanos y trabajadores del campo.

Las Leyes 200 de 1936 y 135 de 1961 (Ley de Tierras y de Reforma Agraria, respectivamente) impulsaron, independientemente de sus resultados, la lucha campesina por la tierra, y en el caso de la Ley 135, la organización campesina. En la práctica, sin embargo, el volumen de tierras afectadas fue reducido, y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, manejó una concepción predominantemente técnica del desarrollo agropecuario. Aún así, la reacción latifundista fue muy fuerte y logró el replanteamiento de la Reforma Agraria con el

llamado acuerdo de Chicoral, y su materialización en las Leyes 4a. y 5a. de 1973 y 6a. de 1975: la primera procuraba, con medidas fiscales, la transformación del latifundio improductivo en empresa capitalista, y la segunda apoyaba este proceso con la creación del Fondo Financiero Agropecuario, que daba amplio acceso al crédito.

El proceso de desmonte de la reforma fue repudiado por la ANUC. En 1972, los usuarios plantearon al gobierno su consideración de los proyectos como un proceso de contrarreforma agraria para beneficio de terratenientes y capitalistas; el gobierno declaro que la ANUC estaba siendo utilizada para adelantar campañas de proselitismo

comunista en el campo. A partir de ese momento se inició el debilitamiento del

movimiento campesino por parte del gobierno. Como programa redistributivo,

posteriormente solo apareció el DRI, alternativa desarrollada en la segunda mitad de

los años setenta.

En los últimos años, las alternativas para las organizaciones campesinas han sido varias: Intento. de concertación con el gobierno y con los gremios llevaron a la

propue.ta de ampliar la participación campesina en la Junta Directiva del INCORA;

ptlro el proceao en lo. afl08 80 fue marcado por procesos de violencia. La prioridad,

expresada por el Plan Nacional de Rehabilitación ha sido entonces para las zonas de violencia.

El proyecto de la administración Barco, finalmente convertido en la Ley 30 de 1988, diseñó mecanismos düerentes para la participación campesina: la Ley creó el Comité

Consultivo Nacional, que produce recomendaciones y sugerencias sobre los diferentes

programas del INCORA; este lidera el Comité Técnico Gubernamental de la Reforma

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Agraria, que identifica los proyectos de inversión social y los envía para estudio a los

Comités Consultivos, los cuales son también regionales y municipales. La Ley también creó el Fondo de Capacitación y Promoción Campesina, administrado por el INCORA, y dirigido a promover los organismos locales de la Reforma Agraria y a preparar y a

orientar a los campesinos para una participación efectiva.

Las organizaciones campesinas opinan que estos comités están limitados, porque no son decisorios, pero piensan que es un espacio útil para el debate. De otra parte,

consideran que los Comités Municipales no tienen en cuenta a las organizaciones campesinas del municipio.

En cuanto a la evaluación general del proceso de reforma, las organizaciones

campesinas opinan que lo que se ha conseguido en el país, poco en su concepto, ha obedecido más a las vías de hecho que a la acción previsora y planificada del Estado, básicamente por falta de voluntad política. Piensan que la acción del INCORA ha respondido a situaciones de hecho creadas por el campesinado, en la mayor parte de los

casos, pero están conscientes que en la actual situación de orden público que vive el

país, su acción directa de lucha por la tierra se ve severamente limitada.

En este contexto, destacan que el campesinado está asediado por las fuerzas del Estado,

las guerrillas, el narcotráfico y los delincuentes comunes, y por lo tanto involucrado en la lucha de intereses que no corresponden a los suyos. En razón a ésto, la lucha por la Reforma Agraria ocurre hoy en un contexto en el que el espacio de acción social directa es muy reducido, por lo cual se pide que la sociedad y el Estado reconozcan y permitan

que el campesino tenga una mayor representación social y política por vías institucionales.

Plantean que este tipo de problemas resulta más agudo en los territorios nacionales y

zonas de colonización. Los problemas generados por la expansión de cultivo de la coca,

la agudización del conflicto entre indígenas y colonos, la concentración de la tierra en manos de narcotraficantes, los problemas de tenencia y explotación de la tierra en resguardos y reservas indígenas, son ejemplo de ello.

Las organizaciones campesinas e indígenas defienden el pluralismo político y

rechazan toda forma de violencia, tanto del ejército como de grupos paramilitares y guerrilleros.

900

•

Las organizaciones indígenas acogen la vía de la negociación, el diálogo y la con concertación; en su sentir, estos procesos se pueden dar gracias a la reactivación de la

. organización de las comunidades indígenas. La organización indígena se ha establecido y consolidado como respuesta al conflicto de tierras con los colonos, y la necesidad de constituír resguardos. En el Guaviare se ha conformado el Consejo Regional Indígena del Guaviare, Grigua 11, en el Amazonas el Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas, CRIMA, y en Meta, Casanare y Vichada el UNUMA . Sin embargo, consideran que el ejército ha obstaculizado este trabajo de organización por considerarlo subversivo. Adicionalmente, el Estado desconoce la representatividad

de estas organizaciones, con 10 cual se ha visto limitado su desarrollo.

4. Confticto Agrario y Participación Campesina Regional

A escala regional el Estado ha buscado establecer mecanismos de concertación para la ejecución de las políticas agropecarias a través de Comités adscritos a ciertas instituciones del orden nacional como INCDRA, Caja Agraria, DRI y PNR, que operan a escala departamental.

Teóricamente, de acuerdo con el Código de Régimen Departamental expedido en 1986,

los Consejos Departamentales de Planeación han sido concebidos como los

instrumentos básicos para materializar la coordinación entre el nivel nacional y la administración departamental, así como para la concertación entre el ejecutivo, los partidos y los gremios. Se observa, sin embargo, que en varios departamentos (el

Tolima es uno de ellos) los Consejos de Planeación no han funcionado.

Así, es más bien por iniciativa de las mencionadas instituciones nacionales como se

han comenzado a poner en funcionamiento algunos organismos para incorporar la participación del sector agropecuario en la ejecución de la política. En el pasado los

campesinos tuvieron representación por medio de la ANUC en las Juntas Directivas Seccionales de la Caja Agraria; los casos del DRI y PNR, son los Comités Municipales

de Crédito los que han jugado este papel, y la participación campesina se ha dado a

través de las Juntas de Acción Comunal.

Como ejemplo destacable el INCDRA en el Tolima convocó el Comité Consultivo de

Reforma Agraria a finales de 1988, con el objeto de buscar consenso acerca de la

selección de las zonas donde habrían de adelantarse los programas de Reforma

901

Agraria en el año 1989; en este Comité tomaron asiento FEDEGAN (a través del Fondo Ganadero), FEDEARROZ y SAC entre los que representan a los empresarios; por el lado del campesinado se hicieron presentes la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), la Federación Nacional Sindical Agraria (FENSA, de inspiración agrarista de izquierda), la Organización Nacional Indígena Colombiana (ONIC), la Federación Sindical de Trabajadores del Tolima (FESTRATOL), la

Asociación Campesina Colombiana (ACC) y la Asociación Rural de Mujeres

Campesinas.

Hasta la promulgación de la Ley 30 de 1988, y más específicamente en el activo período comprendido entre 1967 y 1973, la presencia campesina en la ejecución de la reforma agraria se dió a través de las Unidades de Acción Rural, y especialmente de los Comités de Usuarios de Proyectos Regionales del INCORA, organismos en los que solamente había representación del campesinado. Se puede observar que en este

período se agudizaron los conflictos entre las organizaciones campesinas (ANUC e Indígenas especialmente) y los gremios; la reforma se vió paralizada casi por completo,

tanto en las áreas típicas del complejo latifundio-minifundio (Coyaima, Natagaima, Ortega) como en las de arrendamiento capitalista (Purificación, Saldaña, Guamo, Coello); y el conflicto intrasectorial se ventiló de manera muy encendida, y sin medíación de los intereses regionales, por la representación nacional de los grupos de

interés.

Así, cuando por presión de las organizaciones campesinas el INCORA anunció en 1976

que se afectarían tierras adecuadamente explotadas en los Municipios de Armero,

Lérida, Purificación y Natagaima, la noticia dió lugar a una encendida protesta de la

SAC, quien en carta al Presidente López Michelsen afirmó de este programa que "estimamos que además de inconveniente y contraproducente es antijurídico 14/.

Sobre el mismo punto los representantes de agricultores y ganaderos en la junta directiva del INCORA dejaron una constancia que plantea un punto de vista similar.

El Presidente López respondió el 24 de febrero de 1976, en carta dirigida a la SAC, que

"si bien es cierto que en determinados casos pueden militar razones para excluír a

ciertos predios del proceso de expropiación, en términos generales el programa tendrá que adelantarse forzosamente, como consecuencia de las condiciones imperantes en la

14/ Revista NadaDa! de AgrjCIIllyra. No. 823, Febrero 1976, pp. 2·3.

902

que adelantarse forzosamente, como consecuencia de las condiciones imperantes en la zona afectada, cuya calificación ha hecho el INCORA".

Sin embargo, si se examinan los datos de afectaciones, se observa que en Armero sólo se han expropiado 6 predios con 1857 hectáreas, en Lérida 2 con 1096 ha., en Natagaima no aparece registrado, y los de Purificación aparentemente pertenece en su gran mayoría a un período anterior.

Por lo tanto resulta sugerente constatar que doce años más tarde se presentó, a través

del Comité Consultivo, una cierta convergencia de las fuerzas intrasectoriales, lo cual puede deberse a factores de orden regional.

En primer lugar, en la zona de Natagaima, Coyaima y Ortega persiste un significativo problema indígena que ha sido canalizado a través de la Organización Indígena

Colombiana, influenciada a su vez por el CRIC. La presencia de organizaciones campesinas e indígenas en disposición de movilización y lucha, continúa jugando un

importante papel en la toma de decisiones sobre aplicación concreta de los problemas

de reforma agraria.

En segundo lugar, la instrumentación de un organismo regional de concertación más

amplio (como es el caso de los Comités Consultivos) probablemente contribuye a identificar intereses complementarios regionales entre capas del campesinado y ciertos sectores de empresarios agrícolas más vinculados a explotaciones originadas en la agricultura de tipo "farmer" (caso de FEDEARROZ), así como a neutralizar la

resistencia de gremios más tradicionalmente orientados hacia los propietarios (caso de FEDEGAN y SAC).

Finalmente merecen una consideración particular los Comités Municipales del DRI y

PNR; aun cuando en ellos la participación campesina se da básicamente a través de las Juntas de Acción Comunal, cuyo particularismo local es muy acentuado y entraña, por lo mismo, el riesgo de que sus demandan provoquen una elevada e irracional dispersión de recursos, se puede observar en el caso del crédito DRI que en el Tolima

entre 1982 y 1988, los cultivos modernos (ajonjolí, arroz y sorgo) participaron en

promedio, con el 64% del total.

Esto indica que el programa ha contribuido a mejorar la capacidad empresarial de las

economías campesinas en las zonas DRI y PNR; y a ello se añade el hecho de que el

903

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•

rubro "otras inversiones" dentro del DR!, pasó del 6.7% a algo más del 19%, lo cual deja

suponer tres resultados:

a) Los comités municipales DR! y PNR, en la medida en que la pequeña producción ofrece características muy atomizadas y con necesidades de infraestructura y

servicios complementarios a pequeña escala (que es la escala municipal y veredal) muy numerosas y diversas, son un mecanismo de concertación local con el campesinado más apropiado, y opera de modo más eficiente.

b) Este hecho explica, igualmente, que se desempeñen en forma relativamente eficiente las Juntas de Acción Comunal Municipales y Veredales, como adecuados canales de expresión de los intereses campesinos.

c) Estas Juntas representan un rganismo privilegiado para la articulación entre el

tipo de acción de las fracciones políticas a nivel subregional, y las organizaciones comunitarias. En efecto, los dirigentes políticos a nivel veredal y municipal, comandados por los jefes de las respectivas subregiones, suelen desarrollar su actividad de "servicio" a la comunidad a una escala que podría denominarse mjcroespacial que, como es sabido, supone generalmente la gestión o la presión para que se desarrollen pequeñas obras e inversiones, que pueden ser

presentadas ante la clientela política (veredal o municipal) como demostración

de su capacidad para intermediar ante las autoridades e instituciones del Estado para obtener servicios e infraestructura. Por esta razón, al interior de las J. A.

C. se da una activa lucha política por el predominio y control de determinados

grupos políticos, lo cual conduce incluso, en ciertas localidades, a una activa

subdivisión veredal y a una verdadera explosión de estos organismos.

D. EL PAPEL DE LOS PARTIDOS POUTICOS.

L Diferencias Partidistas

En el caso de las democracias modernas se mira a los partidos como asociaciones o

grupOs de intereses que luchan por detentar el poder del Estado. Formalmente y de

manera abstracta, en un Estado moderno donde exista el sufragio universal

democrático es inevitable la existencia de partidos como instituciones diferentes de las asociaciones económicas, pues los millones de ciudadanos sólo pueden intervenir en la

vida política organizando centros de acción política para utilizarlos organizadamente y

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,

vida política organizando centros de acción política para utilizarlos organizadamente y tomar decisiones 15/.

En el único estudio que se ha hecho de comportamiento legislativo en Colombia (1988), y

en referencia a los partidos Liberal y Conservador, se encontró, según la síntesis hecha por Kline que: "(1) los partidos tienen tan sólo diferencias moderadas en la receptividad a los grupos de presión; (2) los partidos tienen diferentes 'orientaciones hacia el ejecutivo; (3) los partidos varían tan sólo levemente en sus patrones de reclutamiento; y

(4) hay diferencias moderadas de carácter ideológico entre los partidos"16/. Examine1IloS las diferencias de los partidos en relación con la ideología agraria.

2. Diferencias Partidistas en la Ideología Agraria "

El hecho de que el partido liberal y el conservador sean partidos conformados por "notables", implica lógicamente que se asienten sobre formas de dominación legítimas,

pero tradicionales.

Como consecuencia, los intereses sociales son representados de manera particularista y en forma inorgánica. Los grandes grupos o clases sociales tienden a no verse representados; o, alternativamente, en el caso del campesinado, tan pronto surgen organizaciones corporativas -tipo ANUC, FENSA, Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas- se perciben como manipulados o como si recibieran un tratamiento antagónico por parte de "los políticos". Un documento de la Sociedad de Agricultores de Colombia, se expresaba en 1986 : ''No ha habido ni hay opción de

partido, ni de grupos de partidos, en nuestro actual sistema político. Es la persistencia

de un sistema político hasta cierto punto cerrado y no participativo, lo que puede explicar una oposición que se expresa por la violencia y no por los canales

institucionales."

Otra consecuencia es que los jefes políticos del electorado urbano, menos sujetos a los patrones tradicionales y más insertos en la racionalidad económica capitalista, tienen

otra percepción del problema agrario, contradictoria con los intereses y la limitada

visión de los dirigentes y los séquitos políticos regionales o provinciales. El reformismo

agrario aparece a los ojos de estos como una deformación de origen urbano en el

15, Abendroth. pg. 413

18, Kline. pg. 279.

905

•

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•

tratamiento del problema. La posición del origen urbano de la cuestión agraria, ha tenido su expresión más refmada en la tesis válida: dentro de su esfera y ampliamente difundida en su momento por la SAC (hacia 1986), según la cual gran parte del problema radica en el manejo de la politica macroeconómica 17/.

Uno de los primeros en presentar esta tesis fue el senador liberal Indalecio Liévano Aguirre, quien al sustentar el proyecto que se convertiría en la Ley 5a. de 1973, sostuvo que "sobre una agricultura atrasada y de bajos rendimientos se recargaron los

enormes costos de un proceso desordenado de iQ.dustrialización".

Históricamente el partido liberal ha sido considerado, y se considera a sí mismo como un partido agrarista, partidario de la Reforma Agraria. La raíz de tal apreciación se

remonta a su desempeño en la Ley 200 de 1936, y la reafrrmación de este carácter con la contribución de la fracción "llerista" a la formulación de la Ley 135 de 1961, y más recientemente con el empeño del gobierno Barco en reactualizar el proceso de Reforma Agraria con la Ley 30 de 1988. Por el contrario, las resistencias opuestas por el partido conservador a la Ley 200, así como el papel que desempeñó para concretar el Acuerdo de Chicoral (enero de 1972), y su posterior protagonismo en la expedición 4a. de 1973, le

han granjeado la imagen de un partido tradicionalista, desafecto de las politicas distributivas de la propiedad agraria y más bien inclinado al "desarrollismo" en este

aspecto.

La posición agrarista o reformista, a diferencia de la posición "desarrollista", tiende a considerar que con el solo uso de instrumentos de política económica -monetaria,

cambiaria, crediticia, etc.- no se puede garantizar un conveniente desempeño del sector

agropecnario a corto y mediano plazo, si al mismo tiempo no se actúa sobre dotación y

distribución del factor tierra entre campesinos y empresarios agricolas.

En el terreno de la teoría del desarrollo esta elección entre una u otra estrategia implica

tomar partido por la conversión del terrateniente en capitalista, o alternativamente por la transformación del campesino en empresario .

El último ponente de la más reciente Ley de Reforma Agraria (Ley 30 de 1988), el

representante liberal Alfonso López Caballero, recordó estos modelos disyuntivos y tomó partido explícitamente por la vía "farmer". Por su parte, el programa en materia

17/ Véase, por ejemplo: J. M. Ospina, en : "BAlgrma Agrada' Elementos oara el pebate" CEGA, pg.91.

906

•

•

de política agraria agitado por Virgilio Barco en el curso de su campafta proponía siete

puntos de politica que incluían todos los aspectos relievantes que establecen la frontera entre la postura liberal agrarista y las posiciones desarrollistas 18/. Como ejemplo de la

posición, alternativa, está la ponencia rendida por el representante conservador Rodrigo

Marín Bernal, en octubre de 1972, para recabar la aprobación de la que después sería la Ley 4a. de 1973 (proyecto que imposibilitó en la práctica la afectación de tierras). En ella

se encuentra la tesis según la cual : "El mundo moderno ha abandonado la concepción

• agrarista del desarrollo económico. ( ... ). No está demostrado que exista una relación

entre la concentración en la tenencia de la tierra y una mala distribución del ingreso.

Tampoco está demostrado que una redistribución de la tierra, aún acompañada de servicios complementarios, signifique un mejoramiento sustancial del nivel de vida del

campesino" 19/.

Por otra parte, en el único programa vigente del partido conservador, el de 1973, no se hace alusión alguna sobre la necesidad o el apoyo a .la reforma agraria; en la

plataforma correspondiente, por el contrario, se le hace una rotunda critica, y también

se explicita el modelo de desarrollo esperado en la agricultura, de tipo "desarrollista",

en el cual los sectores modernos (agrícola e industriaD, absorben y transforman al

sector atrasado.

En síntesis, este conjunto de observaciones sugiere las siguientes conclusiones :

a) El partido Conservador tiene una posición más homogénea que el Liberal frente a

la cuestión agraria y la politica agropecuaria. Apoya básicamente procesos de

transformación paulatina del sector tradicional en moderno; y considera como

herramienta más adecuada para su desarrollo, el uso de instrumentos

macroeconómicos y de política sectorial.

b) El Partido Liberal presenta dos tendencias: una agrarista (de la cual hacen

parte sectores "lleristas" del Nuevo Liberalismo y "barquistas"); y otra más

desarrollista, inclinada a la operancia de los mecanismos de mercado y el

estímulo a la modernización agrícola mediante instrumentos de política

económica. Podría denominarse a la segunda como reformismo selectivo sobre

la base del modelo DRI (de corte Lopista), o sea el estímulo a la conversión

18/ Platafonna de! partidQ Liberal. diciembre 1985, pg. 19·24

19/ R. Marin, Anales 24 octubre, 1972, pp.1159

907

,

•

c)

acelerada en empresario del pequeño productor eficiente, dotándolo de recursos de capital, crédito e infraestructura tanto fIsica como social.

Los aspectos criticos y controversiales entre los partidos en lo que respecta a reforma agraria son básicamente; (1) la distribución de tierras tanto por razones económicas como sociales; (2) las causales y procedimientos de expropiación; (3)

la calificación de predios; (4) la forma de pago y ; (5) la organización y

participación del campesinado.

d) La tendencia agrarista es débil básicamente por la carencia de apoyo orgánico en el campesinado y por las formas de dominación tradicionales sobre las cuales se asienta el liberalismo en las regiones agrarias; y en parte por la existencia de

tendencias contradictorias en el seno mismo del liberalismo.

e) Lo anterior implica que los modelos ideológicos de los líderes politicos agraristas solo puedan traducirse en proyectos muy transaccionales (ya que no pueden apoyarse en el parlamento en representantes campesinos auténticos o en una

numerosa intelectualidad urbana). La transacción incluye la negociación al interior del propio liberalismo y. frente al partido conservador. Esto determina la formulación de normas de difícil o muy dificil aplicabilidad, la asignación de

recursos escasos o inciertos a los programas de reforma agraria, y la inestabilidad de las políticas (el ciclo reforma-contrarreforma). Igualmente, requiere condiciones particulares para su ejecución eficaz, en especial la presencia de un ejecutivo "fuerte" y con gran respaldo político, y circunstancias

sociales de conflicto que impliquen fuertes presiones de orden público.

3. Función 1 Egislativa y Primacía del EJecutivo

Colombia, a partir de 1886 tiene un régimen constitucional presidencialista, en el cual se destaca la iniciativa en la formulación del Presupuesto, el Plan de Desarrollo, las

reformas administrativas, y por supuesto, el gasto sectorial y regional. El Congreso tan

solo propicia los consensos respectivos y refina las posibles imperfecciones, inequidades e imprecisiones de la Ley.

El Ejecutivo además maneja poderosos instrumentos para influenciar y presionar las

decisiones de los congresistas; de allí que el papel del Congreso sea secundario.

908

•

,

Se puede registrar la preeminencia de la iniciativa gubernamental en materia

legislativa, al examinar el curso de la legislación agraria entre 1973 y 1989. Los

proyectos importantes que han recibido aprobación en estos últimos quince años que

incluyen las Leyes 4a. (Reforma Agraria) y 5a. de 1973 (Creación del FFAP); 6a. de 1975

(Aparcería); 30 de 1988 (Reforma Agraria) 16 de 1990 que creó el Sistema Nacional de

Crédito Agropecuario (FINAGRO), se han originado en el Gobierno.

A lo anterior hay que añadir que las modificaciones a la Ley 5a. hechas a través de la

Ley 21 de 1985, y por la cual se establecieron líneas de crédito para comercialización

con cargo al FFAP y el Fondo de Garantías, también se originó en el Gobierno.

Así mismo, el Decreto Ley 501 de Mayo de 1989 por el cual se modificó la estructura

orgánica del Ministerio de Agricultura, tuvo su origen en facultades extraordinarias

conferidas al Presidente en el Artículo 37 de la Ley 30 de 1988 que, como ya se anotó, es , de o~gen gubernamental.

No obstante, aunque los asuntos relacionados con las políticas macroeconómicas en

general corresponden a la inciativa del ejecutivo, la cuestión agraria incorpora temas

como la extinción de dominio, la adquisición de tierras y las parcelaciones, en

tratamiento de los Baldíos Nacionales y las colonizaciones, la organización y

participación campesina, en todos los cuales ha sido precaria la iniciativa

parlamentaria. Esto confirma, en parte, la débil orientación de los congresistas hacia

los asuntos de orden nacional.

4. Los Acuerdos Bipartidistas en la Política Agropecuaria

Es imposible soslayar en el análisis de las políticas agropecuarias la profunda

influencia que en su diseño y ejecución han desempeñado los acuerdos bipartidistas

contraídos bajo el régimen del Frente Nacional. La Ley 135 de 1961 fue resultado

precisamente de esta clase de pactos, agenciados en este caso concreto por las fracciones "llerista" y "ospinista" de los respectivos partidos liberal y conservador. La

fracción "laureanista" del conservatismo fue reticente a este compromiso, y en el . partido liberal le surgió bien pronto un crítico a través del Movimiento Revolucionario

Liberal.

909

•

•

Sin embargo, la ejecución de la Reforma bajo el Gobierno del propio Lleras Restrepo (1966-1970) demostró que aún bajo estos pactos el proceso podía desencadenar una aguda reacción. Dos fueron los motivos principales que suscitaron la reacción : la radicalización creciente de las organizaciones campesinas, y la invasión de predios

rurales considerados adecuadamente explotados, que se inició hacia 1970 y continuó a

lo largo de 1971 Y 1972.

La pausa en el proceso reformador y la reorientación profunda de la política agropecuaria a partir de 1973, fue antecedida por varios hechos significativos. En primer lugar, el "Acuerdo de la Casa de la Moneda", acuerdo programático

bipartidista -dado a conocer el 28 de octubre de 1969-, destinado a servir de guía para el gobierno del último cuatrenio del Frente Nacional. En segundo lugar, el "Informe del

Comité Evaluador de la Reforma Agraria" de enero de 1971, efectuado por un grupo bipartidista de técnicos y políticos, que entre otras cosas había recomendado mantener el principio de que las tierras adecuadamente explotadas solo podrían ser expropiadas por excepción, acordó adoptar un conjunto de criterios claros y objetivos para calificar las tierras, y mejorar las condiciones de pago de las adecuadamente explotadas, modificar las condiciones de pago de las inadecuadamente explotadas.

Finalmente, el acuerdo vino antecedido de un recrudecimiento de las críticas del sector

laureanista del Partido conservador, a través de una activa labor de prensa y opinión

como la adelantada por Cornelio Reyes en el Espectador en 1971, o los debates promovidos en 1970 por el Senador Raimundo Emiliani Román.

Fué bajo este ambiente que se celebró el Acuerdo de Chicoral en enero de 1972, suscrito

por representantes de ambos partidos.

Las Leyes 4a. y 5a.de 1973 refrendaron el contenido y el espíritu de este acuerdo; la

primera desmontó en la práctica de afectabilidad de los predios con fmes de reforma agraria, y la segunda proporcionó a través de una política de crédito los instrumentos

para adelantar una política agropecuaria congruente con los intereses de la inversión capitalista en cultivos comerciales. Estos dos estatutos constituyeron el marco general

que orientó las políticas agropecuarias de los sucesivos gobiernos. Incluso bajo los gobiernos liberales de López Michelsen y Turbay Ayala, se optó más bien por el

reformismo selectivo que se apoyó esencialmente en los programas DRI.

910

.

•

Las consecuencias de Chicoral fueron muy profundas en el plano económico. En el plano político demostraron que no es posible adelantar un proceso amplio y eficaz de reforma agraria sin el acuerdo o por lo menos la tácita aquiesciencia del partido conservador, mientras se mantenga invariable la naturaleza, las formas de organización, representación y dirección de los partidos tradicionales.

E. EL DESEMPEÑO PARTlDISITA DEPARTAMENTAL.

La significativa orientación de la diligencia parlamentaria de los partidos hacia los asuntos de orden regional se corresponde con una notable y ostensible incidencia en la conformación de las autoridades ejecutivas y en la administración pública a escala departamental.

Como ya .se ha señalado, la participación de los partidos de la correspondiente circunscripción representados en la Asamblea y en el Congreso, está prevista en los Consejos Departamentales de Planeación. Debe aquí extraerse una intención política

no manifiesta, pero latente : es bien sabido que en la escala nacional la conformación de los. organismos encargados del diseño y ejecución de las políticas obedece en mayor proporción a criterios técnicos, mientras que la configuración de los organismos, especialmente del sector central de la administración departamental, obedece a criterios más estrechamente políticos. En general, la designación del gobernador y la

distribución de las jefaturas en las secretarías y departamentos administrativos del Departamento, suele ser el resultado de una compleja operación de distribución de

dignidades burocráticas y de un milimétrico equilibrio entre los partidos y/o las

fracciones de los partidos nominales.

Como se dijo, el objetivo fundamental de cada una de las fracciones en que se atomizan

los partidos dominantes (liberal y conservador) parece centrarse en obtener la jefatura

del ejecutivo seccional (la Gobernación), como instrumento para conseguir mayor cuota burocrática en la distribución de cargos en las secretarías, departamentos

administrativos y entidades descentralizadas dependientes de dicho Ejecutivo .

Así, por ejemplo, dentro de la organización departamental existe la Secretaría de

Desarrollo que involucra dentro de sus funciones la ejecución y coordinación de programas para el sector rural. Aun cuando las fracciones politicas se disputan su

control cada vez que se presenta una reorganización del gabinete departamental, su

objetivo no radica propiamente en buscar la participación en la coordinación o

911

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ejecución de las políticas nacionales o regionales sino, específicamente, en porción de la burocracia, y en segundo lugar poder orientar el mayor volumen de recursos asignados al sector hacia las zonas o municipios considerados como de mayor rentabilidad electoral para el jefe de la respectiva fracción y para el respectivo

secretario .

Como ejemplo puede citarse la Corporación Autónoma Regional del Tolima

(CORTO LIMA); aún cuando es un establecimiento Público del orden nacional adscrito

al Departamento Nacional de Planeación; y en sus organismos directivos no se ha incluido formalmente ningún tipo de participación de agremiaciones o partidos, tiende

sin embargo a comportarse de acuerdo a los patrones de otras entidades descentralizadas del nivel departamental. Dicho de otra manera, la institución ha sufrido una fuerte "politización", y alrededor de la designación de" los dos representantes del Presidente de la República en la Junta Directiva así como el Director Ejecutivo, suele darse una activa confrontación entre las fracciones partidistas por obtener tales posiciones. El amplísimo catálogo de funciones asignadas a la institución,

que incluyen la promoción y ejecución de obras de irrigación, de programas de

generación, transmisión y distribución de energía eléctrica regional, mejoramiento de sistemas de comunicación y transporte, etc., la constituyen formalmente en un poderoso ente que debería tener puesto central en la promoción y ejecución de la política regional de desarrollo. Sin embargo, la lucha entre las fracciones partidistas resulta particularmente ilustrativa del tipo de intervención de dichas organizaciones y del papel que tienden a jugar en relación con las politicas sectoriales : sus móviles se mueven en la dirección de controlar los recursos prespuestales tanto de inversión como

de funcionamiento, sin contar con un proyecto global de desarrollo, consiguiendo bajo

presión política la ejecución de una serie de programas desarticulados y puntuales que

obedecen generalmente a la perspectiva de reforzar intereses electorales.

Los partidos acceden desde la Asamblea a los auxilios departamentales e influyen en la

composición del presupuesto departamental, de tal manera que sea posible a los diferentes jefes políticos de las fracciones o grupos conformados al interior de los mismos, orientar recursos del erario departamental hacia determinadas zonas o

municipios. Dicha orientación busca satisfacer demandas puntuales y dispersas con

relativa independencia de los criterios técnicos de asignación de recursos, equilibrio

subregional y prioridades económicas y sociales. Puede afll'lllarse; por ejemplo, que el Plan de Desarrollo del Tolima, elaborado desde 1986, no ha sido consultado para

orientar estas asignaciones.

912

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Los partidos y sus fracciones carecen de programas, no solo en lo atinente a política agropecuaria,sino también acerca de los objetivos de su acción a escal!l regional o departamental. A su vez tienden a ignorar que los planes y programas nacionales de su partido. (los cuales son eventualmente invocados como simple recurso retórico), no examinan ni incorporan los objetivos y proyectos específicos del Plan de Desarrollo Departamental, y siguen considerando las políticas nacionales (incluso las de su propio "gobierno de partido") como asunto concerniente exclusivamente a la responsabilidad

de las entidades ejecutoras del orden nacional.

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m. CONCLUSIONES

Quizás la primera gran conclusión es que si bien es cierto que el sector agropecuario sigue teniendo el mayor peso relativo es el Producto Interno Bruto con una participación del 23%, y que formalmente tiene en principio en la ley un amplio

margen de maniobra y una gran capacidad negociadora, lo real es que el Ministerio de Agricultura, como órgano rector de la Política Agropecuaria, desempeña un papel

bastante limitado; es decir, se encuentra subrepresentado y sometido a la política

macroeconómica .

Este bajo perfil se explica, en primer lugar, por la ausencia de políticas para el sector agropecuario. Los objetivos del gobierno en relación con el sector han sido difusos;

excepto por las políticas de reforma agraria, el sector ha recibido atención esporádica por parte del gobierno. Las políticas dirigidas al sector no han sido consistentes ni coherentes; han contribuido en ocasiones ha generar conflictos inter e intrasectoriales. En segundo lugar, porque no ha existido tampoco un proceso explícito de concertación

para el diseño de la política. No se han generado procesos legítimos que permitan definir con precisión cuáles son los intereses generales de la sociedad en relación con este sector, en contraposición con el interés privado o el nacido de la presión gremial. En tercer lugar, por la dificultad para analizar, evaluar, influir y negociar la

incidencia de la política monetaria, cambiaria, crediticia, fiscal y de régimen de comercio exterior de los principales centros de decisión como el Consejo Nacional de Política Económica,la Junta Monetaria y el Consejo Directivo de Comercio Exterior, la

Junta de PROEXPO y el Consejo de Política Aduanera sobre el sector agropecuario.

Esta debilidad también se ve reflejada por la escasa coordinación que se ha dado entre el Ministerio de Agricultura y la Unidad de Estudios'Agrarios del DNP que ejerce la secretaría técnica del CONPES en asuntos agropecuarios, incluyendo su presupuesto.

La presencia institucional también se ve disminuida por las carencias en recursos

humanos y técnicos y de coordinación en el interior del Ministerio de Agricultura, que

impiden sin duda llevar a cabo análisis de las implicaciones macroeconómicas en el

seno del sector y por supuesto diseñar una política sectorial de mediano plazo. Antes

del Decreto-Ley 501 de 1989 y de acuerdo con la Ley 133 de 1976,la instancia técnica del 'Ministerio -la Oficina de Planeamiento, OPSA- no tenía líneas jerárquicas, permanentes; estaban prácticamente al arbitrio del ministro de turno con tan graves

consecuencias como: inexistencia de diagnósticos sectoriales; incapacidad para

elaborar planes y programas de acuerdo con las pautas del Plan de Desarrollo o del

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•

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DNP; falta de prioridades en el manejo de los recursos; alta rotación del personal; suplantación de la planta permanente a través de asesores y bajas remuneraciones, entre otras. Además, son claras las dificultades de coordinación y de presencia del Ministerio en el seno de las Juntas Directivas de las entidades adscritas y vinculadas, lo que se traduce en dispersión de recursos, duplicidad de funciones o simplemente vacíos interinstitucionales en la presencia del estado a nivel regional. En otras palabras, el mandato de control de tutela es dificil de cumplir, habida cuenta de las limitaciones descritas. Por último, es necesario señalar la debilidad sectorial para

adelantar un proceso coherente de planeación de mediano plazo, lo que contribuye en asocio con los elementos anteriormente expuestos a vulnerar aún más los canales de transmisión que deben existir internamente en el Ministerio, y entre éste y las entidades adscritas y vinculadas, y por ende con los demás sectores de la economía y

los centros de decisión. Los anteriores vacíos fueron llenados por el Decreto Ley 501 de 1989, cuyo marco de reforma estructural se puede sintetizar en : a). Descentralización de tareas y delegación del control de tutela sobre entidades subordinadas. b). Especialización de funciones en cuatro direcciones generales: comercialización,

producción, planificación, finanzas y presupuesto. c). Asignación de funciones de diseño, seguimiento y evaluación de políticas, planes y programas. Estos cambios se traducirán en ventajas como: una mayor distribución y especialización de

responsabilidades en líneas jerárquicas de dirección, coordinación y control entre el Ministerio y las entidades adscritas y vinculadas, y en una vinculación efectiva del personal técnico del Ministerio en el funcionamiento del sector, además de un uso de su potencial técnico más eficiente. Así, frente a la carencia de una política sectorial y

de procesos explícitos de concertación, no es clara la capacidad del Ministerio de

Agricultura para atender los desequilibrios o desbalances que necesariamente se

generan a nivel intra e intersectorial y también interregional. En este contexto tanto los

grandes gremios como los especializados se pueden mover con mayor flexibilidad y conseguir en las diferentes instancias de decisión gran parte de los objetivos o intereses que persiguen.

De otro lado, vale la pena recordar que a medida que se desarrolla el país se va

fortaleciendo la actividad gremial a través de la fundación de asociaciones cada vez

más especializadas que van haciendo presencia con mayor contundencia en las

diferentes ramas del poder público y en la opinión pública. De esta forma, los gremios con una organización jerárquica más definida y objetivos más precisos, pueden penetrar los medios de comunicación e influenciar y presionar a los diferentes actores.

915

•

•

En síntesis, los gremios aumentan su capacidad negociadora no solo por su capacidad

intrínseca, sino por las incongruencias y limitaciones que tiene el sector para

responder a sus demandas. Circunstancia diferente se presenta con los partidos

políticos que prácticamente carecen de mecanismos o de voluntad política para llevar a

cabo un primer consenso de los diferentes intereses y actores de la sociedad para

legitimar efectivamente lo que podría ser su proyecto político de Estado o sus banderas, en aras de afianzar un mayor equilibrio y una mayor equidad de la sociedad. Igualmente, si bien es cierto que las organizaciones campesinas se han desarrollado a

la sombra de las instituciones del Estado, no lo es menos que estas son en primer lugar

dependientes de aquél, en segundo lugar débiles por su dispersión regional, su

carencia de recursos, y su debilidad técuica para tener una presencia efectiva ante la

opinión pública y ante las instancias gubernamentales, habida cuenta de su gran

heterogeneidad. Además el campesinado en su conjunto vive permanentemente

asediado por las fuerzas del Estado, por las guerrillas, en algunas zonas y en años recientes por el narcotráfico, los grupos paramilitares y la delincuencia común. En

este marco se puede concluir que las organizaciones campesinas prácticamente se han

centrado en conseguir dos objetivos : amplios procesos de reforma agraria y crédito,

poniéndose de manifiesto que los diferentes gobiernos han tenido una voluntad tímida

para adelantar la distribuc~ón de la tierra y para relajar los condicionamientos de la

reforma agraria, como por ejemplo el sistema de avalúos, la forma de pago de los

campesinos, los recursos disponibles del INCORA para tal fin y su presencia en los

centros de decisión. En algunos de estos aspectos se avanzó en la Ley 30 de 1988 como la

destinación específica de recursos a la compra de tierras, la presencia de los

campesinos en la Junta Directiva, ágiles sistemas de titulación de baldíos, sistemas

más expeditos para el avalúo entre otros. Finalmente, vale la pena señalar que en

algunos casos entre la esfera central que toma las decisiones y la esfera regional que

las implementa, se presenta una alteración sustancial de la voluntad política de aquél

y de los resultados esperados; de allí la necesidad, de articular canales de coordinación

con las regiones y profundizar los procesos de descentralización en los cuales el país se

ha embarcado de tiempo atrás, lo cual exige a su vez una mayor especialización en las

funciones de las entidades adscritas y vinculadas, que eviten incongruencias y señales

ambivalentes a nivel regional.

916

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CAPITULO XI. ESTRATEGIAS Y POLITICAS PARA EL DESARROLLO

AGROPECUARIO

INTRODUCCION

El presente Capítulo sintetiza las principales recomendaciones sobre lo que ha de ser la orientación del desarrollo agropecuario hacia el futuro, tanto en lo que concierne a sus relaciones con el resto de la actividad económica nacional, como a las políticas

requeridas para impulsar la modernización de la estructura productiva, con el fin de mejorar su eficiencia y lograr objetivos de equidad y bienestar en las áreas rurales 1/;

sobra advertir que tanto la estrategia como las políticas están orientadas h'acia el mediano y largo plazo. En esta perspectiva, se ha hecho énfasis en el desarrollo agroindustria1, la seguridad alimentaria y las exportacio~es de bienes agrícolas

básicos y procesados, como ejes hacia los cuales deben orientarse los esfuerzos del desarrollo agropecuario; ello comporta modificaciones en el marco institucional del sector, y énfasis especificos en las áreas de política que se señalaran en detalle en las secciones que siguen.

Durante las últimas décadas las transformaciones del Sector Agropecuario han sido sin duda significativas; no se trata ya ,de un sector relativamente aislado del resto de

sectores productivos de la economía, ni del comportamiento global, de 1 economía, sino

de un sector considerablemente interdependiente, en relación con el desempeño global de la economía, con otros sectores, y con las políticas macroeconómicas. Por otra parte,

la modernización experimentada por la agricultura durante las últimas décadas, la ha

dotado de una mayor capacidad para responder a los precios y a las condiciones de los

mercados, y en consecuencia es hoy mucho más sensible a los factores que inciden en

la asignación de recursos dentro del sector y entre sectores; adicionalmente, el sector agropecuario no puede concebirse ya como portador de rigideces estructurales, sino que

ha mostrado una notable capacidad para crecer y para adaptarse con rapidez a los

incentivos, así como un considerable potencial para contribuir al crecimiento global y

de otros sectores. En suma, el sector agropecuario no es ya aquel sector residual limitado a proveer alimentos, materias primas y divisas para facilitar el desarrollo de

otros sectores, sino un sector altamente interdependiente y complementario del

1/ Este capitulo es un resumen del Informe "Estrategias y Polltlcas para el Desarrollo Agropecuario", Informe Final de la Misión de Estudios del Sector Agropecuario, Bogotá, Mayo 1990. En el mencionado Informe, pueden consultarse en detalle tanto la evidencia que sustenta las estrategias como los detalles de las áreas de polltlca, que aqul se presentan solo en sus aspectos més rellevantes.

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I

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desempeño de la actividad económica general.

Las circunstancias señaladas sugieren principalmente tres implicaciones : la primera que no resultan suficientes las políticas restringidas a estimular la oferta, sino que éstas deben contemplar también estrategias y políticas que atiendan los aspectos

relacionados con la demanda y que articulen mejor la agricultura con el resto de la economía; la segunda implicación es que tales estrategias deben estar orientadas a explotar las complementariedades entre el crecimiento agrícola y el crecimiento global,

de forma tal que el sector agropecuario pueda contribuir de una manera más eficaz a la reorientación de la estrategia general de desarrollo del país y a reactivar el crecimiento económico; y finalmente, la tercera implicación, que la utilización de los instrumentos sectoriales debe compatibilizarse con la política macroeconómica y con las políticas de desarrollo, para que estas no neutralicen o limiten los efectos de los primeros.

En este sentido, se han subrayado las bondades de reorientar el desarrollo agropecuario en términos de objetivos tales como la seguridad alimentaria, el

desarrollo agroindustrial y las exportaciones tanto de bienes básicos agrícolas como de productos agroindustriales, aun cuando por cierto, existen otros objetivos que no pueden menospreciarse, como la contribución de la agricultura a mejorar la equidad, la distribución del ingreso y la superación de la pobreza, tanto en las áreas rurales como en las áreas urbanas. En consecuencia, los ejes de la estrategia suponen dar un menor énfasis al limitado concepto de agricultura como sector primario, para diseñar

políticas alrededor del "sistema agropecuario" y articularlas en el crecimiento conjunto de varios sectores; ello implica que los instrumentos de política deben surgir

de criterios más amplios que los referidos a la producción, tales como desarrollo rural,

sistema agroalimentarlo y sector agroindustrial.

Por otra parte, cualquier estrategia de estímulo a la agricultura debe considerarse

dentro del marco de un crecimiento eficiente, y no necesariamente dentro de los

objetivos convencionales de crecimiento máximo, el cual podría conducir a

ineficiencias en la asignación intersectorial de recursos y al deterioro de los ingresos rurales. El crecimiento eficiente significa armonizar los objetivos sectoriales con los

objetivos generales de desarrollo, asegurando que el crecimiento sectorial no obstaculice el desarrollo de otros sectores productivos, y ofrezca la posibilidad de articularSe con el crecimiento industrial.

Por otra parte, los objetivos internos al sector son bien conocidos. La modernización de

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la estructura productiva, el incremento de la eficiencia y de la productividad, el mejoramiento de los ingresos de los campesinos, la estabilización de los precios y, por supuesto, el mejoramiento de la equidad y el nivel de vida de los pobladores rurales. Las recomendaciones de política que se presentan no aspiran a cubrir la amplia gama de aspectos susceptibles de intervención, sino aquellos que se han considerado relevantes y prioritarios para alcanzar los objetivos señalados para ello; por lo mismo se han dividido en doce áreas, alrededor de cada una de las cuales se señalan las principales orientaciones sugeridas para cada caso .

Particular importancia se ha concedido en este informe al marco institucional, de cuya solidez y coherencia dependenden la eficacia y alcance de las políticas; por cierto durante los dos últimos años se ha venido desarrollando en el sector un complejo proceso de reorganización institucional, que no solamente moderniza las instituciones del sector y aumenta la capacidad de coordinación del Ministerio de Agricultura y la capacidad de intervención de cada una de ellas, sino que apunta a ampliar los mecanismos de coordinación intrasectorial, intersectorial y regional que en el pasado

se constituyeron como los principales limitantes respecto de la implementación de la política agropecuaria .

Las recomendaciones institucionales incluidas en este informe están encaminadas a complementar este proceso de reordenamiento institucional en el largo plazo; para ello se hacen algunas recomendaciones en materia de especialización y coordinación, generación y uso de tecnología, utilización y adecuación de tierras, comercialización, abastecimiento de precios, desarrollo rural integrado y organización institucional del

crédito agropecuario, como aspectos que se consideran centrales hacia el futuro en el

desempeño institucional del sector.

Finalmente, se examina el problema de la información y se proporcionan algunas

recomendaciones respecto de la construcción de un sistema de información para el sector agropecuario que mejore la disponibilidad, calidad y oportunidad de la misma, y principalmente que permita construir modelos de evaluación de los impactos de

política, así como de seguimiento de los efectos de las mismas.

En la primera sección se sintetizan los principales componentes de las estrategias para

el desarrollo del Sector Agropecuario, enfatizando los eslabonamientos entre el sector agropecuario y el resto de la economía, y la manera como la explotación de ellos

permite una mejor contribución del sector agropecuario a la redefinición de la

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estrategia global de desarrollo. Seguidamente se señalan las recomendaciones de política en las 12 áreas en las cuales se subdividió el estudio, para luego formular las sugerencias y recomendaciones en materia de las modificaciones institucionales requeridas para lograr los objetivos de las políticas; en la última parte se establecen los

procedimientos y mecanismos de información necesarios para una mejor evaluación y

seguimiento de estas .

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L LOS FUNDAMENl'OS DE LA ESTRATEGIA

lNTRODUCCION

A pesar de algunas dificultades provenientes sobre todo de la política macroeconómica, el sector agropecuario ha mostrado capacidad para sostener su crecimiento y generar excedentes cuya colocación en los mercados internos y externos aparece como el mayor

reto hacia el futuro .

Durante las últimas décadas las transformaciones dentro del sector agropecuario han sido significativas; el modelo tradicional de economía dual ha cedido progresivamente el lugar a una estructura más compleja, con una amplia gama de tamaños de

explotaciones y un fortalecimiento de los predios mediano~, orientados hacia la agricultura moderna; sin embargo, persisten problemas de pobreza, deterioro de recursos naturales y ambientales, y baja productividad en algunos segmentos de productores.

En su proceso de modernización la agricultura ha demostrado gran capacidad para responder a los precios y a las condiciones de los mercados. El sector agropecuario actual es muy interdependiente con los otros sectores de la economía, y altamente sensible al entorno económico global y a las políticas generales de desarrollo, las cuales suelen limitar los alcances de los incentivos sectoriales.

La capacidad de respuesta del sector al comportamiento del resto de la economía y a las políticas generales, así como su considerable potencial de crecimiento sugieren al

menos tres implicaciones:

a) No resulta suficiente un manejo de políticas de oferta, si no está complementado

con estrategias que articulen el desempeño del sector con los factores de demanda.

b)

e)

Las estrategias deben estar orientadas a explotar las complementariedades entre

el crecimiento agricola y el crecimiento global.

La utilización de los instrumentos sectoriales debe compatibilizarse con las políticas macroeconómica y de desarrollo, para que estas últimas no neutralicen

o limiten los efectos de los primeros.

En el interior del sector subsisten aún muchos aspectos que deben mejorarse, particularmente los asociados con la pobreza y la distribución del ingreso; y en el

921

t

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frente externo parecen fundamentales los esfuerzos para una mayor diversificación de las exportaciones de bienes básicos y de productos elaborados a partir de materias primas agropecuarias.

En términos de los estímulos a la producción, un objetivo importante es el de explotar

el potencial de desarrollo del sector, ampliando los enlaces con otros sectores, 10 cual supone, por 10 pronto, dar un menor énfasis al antiguo concepto de agricultura como "Sector Primario", para diseñar políticas alrededor de un "Sistema Agropecuario" y articularlas en términos del crecimiento conjunto de varios sectores. Para que los instrumentos puedan cubrir el espectro de las relaciones intersectoriales, el ámbito de las políticas debe surgir de criterios más amplios, tales como desarrollo rural, sistema agroalimentario o sector agroindustrial.

El desafio en la definición de una estrategia para el sector agropecuario, está en

asignarle un papel relevante para la reorientación de la estrategia global de desarrollo y para el estímulo al sector industrial; sólo el reconocimiento de los vínculos entre la

agricultura y los otros sectores permitirá diseñar, dar coherencia, eficacia y viabilidad a las políticas sectoriales, y lograr un conjunto de instrumentos adecuados a estas políticas.

Los objetivos sectoriales deben situarse en el contexto de contribuír a los objetivos generales de desarrollo: seguridad alimentaria, erradicación de la pobreza, satisfacción de las necesidades básicas de la población rural, incremento y

diversificación de las exportaciones, y dinamización del crecimiento industrial.

Un argumento adicional en favor de este enfoque 10 constituye el hecho que el proceso global de asignación de recursos puede implicar conflictos entre sectores, así como

dilemas en la formulación de los objetivos de la política, que deben tenerse en cuenta;

entre los primeros se puede mencionar la competencia entre sectores por los factores

escasos, y entre los segundos el mejor ejemplo puede ser el de los incentivos de precios

agrícolas, que tienen efectos adversos sobre el consumo .

El papel de la agricultura y su contribución al desarrollo general dependerán de la

escogencia de la estrategia global de desarrollo más conveniente en las circunstancias

actuales de la economía internacional, y del márgen de maniobra existente para su ad,opción.

922

1

•

,

A. ANOTACIONES SOBRE LA REORIENTACION DE LA ESTRATEGIA GENERAL

DEDESARROILO

Los estrechos vínculos entre la evolución de la agricultura y el crecimiento global,

justifican plenamente una discusión detallada acerca del entorno económico general y

de sus perspectivas. La reorientación de la estrategia general de desarrollo, y sobre todo el papel de la agricultura dentro de este nuevo esquema, se convierten en elementos

fundamentales en la formulación de la política agropecuaria.

A continuación se discuten muy brevemente los problemas actuales del modelo de

desarrollo colombiano, y los lineamientos generales de la reorientación que se está

. dando en la actualidad a la estrategia de crecimiento.

El relativo estancamiento del modelo de sustitución de importaciones, la desaceleración del crecimiento económico nacional y la crisis internacional, afectaron la validez del

marco conceptual que por cerca de tres décadas sirvió de base a la formulación de las

estrategias de desarrollo, cambiándole el margen de maniobra a los diversos sectores productivos.

La sobreprotección de algunos de los mercados internos frente a un escenario externo

cada vez más competido, ha generado distorsiones en los precios relativos y ha limitado los avances en términos de crecimiento, tecnología, productividad, capacidad exportadora, generación de empleo y satisfacción del consumo a precios razonables.

La desaceleración del crecimiento y de la productividad tienen que ver con el

comportamiento de la inversión. Aunque la participación de la inversión en el PIB se

ha mantenido estable, su composición ha cambiado significativamente, en contra de la

realizada por el sector privado, que es la que normalmente incorpora mayores incrementos en productividad.

Las distorsiones en los precios relativos, generadas por los excesos de protección, han

inducido inversiones en sectores con desventajas comparativas; se ha generado un

sesgo anti-exportador que orienta la inversión hacia los sectores dirigidos al mercado

doméstico.

923

\

•

Para revertir las tendencias desfavorables de largo plazo se ha empezado a aplicar, en los últimos años, un conjunto de políticas que permite ir consolidando una

reorientación de la estrategia general de desarrollo. Dentro de las acciones emprendidas se destacan las relacionadas con el manejo cambiario y la política macroeconómica general, la modernización de la estructura portuaria y de transporte para el comercio exterior, y la racionalización de las políticas de exportaciones y de importaciones. Adicionalmente, y como parte del ''Programa de Modernización de la Economía Colombiana", se pretende poner en marcha un plan de reestructuración y

reconversión de la base productiva.

Se pretende reducir los costos, incrementar la cantidad y la calidad de los bienes producidos, y cambiar la composición de la producción, especializando al país en los

bienes para los cuales tiene una ventaja comparativa dinámica, mediante un conjunto de instrumentos financieros, técnicos y de desarrollo social que estimulen la generación de nuevas tecnologías. La promoción del desarrollo tecnológico se complementará con tres acciones :

a) Modernización de maquinaria y equipo, mediante medidas arancelarias y

crediticias; b) Mayor efectividad a la reglamentación sobre selección y transferencia de

tecnología; c) Fortalecimiento institucional de la investigación tecnológica.

Adicionalmente se intensificarán programas para adecuar la fuerza laboral a las

nuevas condiciones, acelerando su reentrenamiento, mejorando su capacitación y

facilitando su movilidad.

Como una profundización de este proceso se ha iniciado una política de racionalización

del comercio exterior, para introducir una competencia gradual pero progresiva a la producción nacional. Las medidas planteadas se basan en los criterios de

automaticidad, universalidad, graduaiidad y sostenibilidad .

La consistencia con el entorno macroeconómico es fundamental para el éxito de las

medidas de modernización, pero no es una condición suficiente de aceleración del

crecimiento. Se debe buscar, adicionalmente, un aumento en el rendimiento de los

factores productivos.

924

•

•

.'

En la actualidad, y a pesar del considerable incremento de la exportaciones no tradicionales en los últimos años, el 60% de las exportaciones del país está constituído

por bienes primarios. Esta estructura eXllortadora limita las posibilidades de un crecimiento más dinámico por dos razones: a) la vulnerabilidad de la economía a las

grandes variaciones en los precios de este tipo de bienes, y b) el limitado efecto de arrastre de los sectores productores de estos bienes sobre el resto de la economía

Para alcanzar mayores niveles de producción y empleo, sostenibles en el largo plazo, se hace necesario incrementar la productividad, generar un mayor nivel de ahorro nacional, aumentar la eficiencia de la inversión, obtener un mayor nivel de competencia, e impulsar y diversificar la oferta exportable del país.

En este contexto, las cuestiones relevantes en términos de estrategia tienen que ver con cómo se enmarca el sector agropecuario dentro de la modernización de la estructura productiva y la racionalización del comercio exterior, con el efecto de estos objetivos generales sobre el sector; y con las alternativas de reorientación del comercio exterior

agropecuario.

En las consideraciones que siguen se han acogido los postulados de este programa de modernización de la economía, no sólo por el hecho de ser una realidad de política a la

cual la estrategia del sector agropecuario debe acomodarse, sino porque, además, esta orientación recoge en gran parte los elementos del diagnóstico realizado atrás.

Mal podría defenderse una estrategia apoyada exclusivamente en la exportación de

productos primarios, no sólo por los escasos efectos de arrastre de estos bienes sobre el

resto del aparato productivo, sino por la vulnerabilidad de este tipo de economías a las

variaciones en los precios de sus productos. Con este argumento no se pretende

subestimar la importancia de estas exportaciones; se trata simplemente de señalar los

costos de asumir esta estrategia como prioritaria, en términos de la asignación

alternativa de los recursos en el conjunto de la economía .

Una segunda consideración de importancia es que la agricultura y la industria son

complementarias y no sustitutivas en lo referente a su capacidad para impulsar el crecimiento, explotar las ventajas comparativas, y aumentar y diversificar las

exportaciones; en esencia, las ventajas comparativas se encuentran en los productos

básicos, mientras el potencial de la demanda externa se encuentra en los productos

elaborados.

925

•

•

•

•

•

La economía colombiana presenta una estructura desarticulada del crecimiento de la demanda. Básicamente el país se caracteriza por ser un exportador de bienes

"regresivos" e importador de bienes "progresivos". Durante los ochenta, y

contrariamente a lo sucedido en los setenta, el país se consolidó en la producción de energéticos primarios, café y azúcar, con una evidente pérdida relativa en casi todas las ramas de la producción manufacturera para la exportación.

En defInitiva, la expansión y diversificación de las exportaciones, la industrialización apoyada en el sector agropecuario, la modernización del aparato productivo y la racionalización del comercio exterior, como ejes de la asignación de recursos, aparecen como las alternativas más convenientes y viables para impulsar el crecimiento. Para ello se requiere ordenar los sectores productivos de acuerdo con su potencial de demanda, identificar las políticas que estimulen tanto los enlaces como los efectos de

sustitución, y jerarquizar los instrumentos de política.

Un aspecto crítico para el logro de estos objetivos, es el de la gradualidad y la credibilidad con que se lleve a cabo la apertura de la economía. La adecuación de la estructura productiva a las condiciones competitivas de los mercados internacionales, es un proceso que debe hacerse en forma gradual y progresiva; por otra parte, el hecho

que la reforma tenga o no credibilidad será un factor determinante en la toma de decisiones de los inversionistas hacia el futuro.

En cuanto a la agricultura, se ha señalado que la selección de una estrategia no puede

definirse a partir de objetivos puramente sectoriales, sino que esta debe juzgarse por su

capacidad para generar crecimiento, su compatibilidad con los objetivos

macroeconómicos, y sus aportes a la generación de empleo y a la redistribución del ingreso.

Con estos criterios cabe reconocer que, por el lado de la demanda, la industria tiene más posibilidades de expansión que la actividad agropecuaria, asi como tiene mayor capacidad que la agricultura para generar efectos de enlace hacia atrás .

Este argumento es muy claro en términos de los vínculos actuales entre la agricultura

y los otros sectores productivos. Potencialmente, las grandes ventajas de la industria en

términos de su capacidad de arrastre son menos nítidas; existe un margen importante

para fortalecer los vínculos entre ramas productivas dentro del sector agropecuario y

926

•

•

•

•

con los otros sectores.

Cuando se ordenan las ramas de actividad económica por su capacidad de encadenamiento hacia atrás y hacia adelante, se detectan varios aspectos de interés: hacia atrás, la mayoría de sectores agropecuarios presentan efectos de encadenamiento menores a los del promedio nacional, mientras que la industria manufacturera presenta en general coeficientes por encima del promedio; hacia adelante sucede lo contrario: la mayoría de las ramas de actividad con coeficientes

superiores al promedio nacional pertenecen al sector agropecuario.

Este ejercicio sugiere que, a pesar de los positivos efectos macroeconómicos de la agricultura sobre el empleo y la demanda, un crecimiento estable y dinámico en la industria tiene mayor capacidad de arrastre sobre el crecimiento global que el mismo crecimiento en la agricultura, pero también que, dada la actual estructura productiva del país, un desempeño inadecuado de la agricultura tendrá mayores repercusiones negativas sobre el crecimiento de otros sectores.

La agricultura aparece .entonces como un pre-requisito para cualquier estrategia de industrialización y de diversificación de las exportaciones manufactureras. La evidencia sugiere que el desarrollo de un sector no debe supeditarse al debilitamiento de

los otros y que, por ejemplo, el medio más adecuado para estimular la industria no es el desmonte de la protección a la agricultura; lo que se debe buscar por el contrario, es un crecimiento equilibrado y complementario entre sectores.

En conclusión, cualquier estrategia de estímulo a la agricultura debe considerarse en

el marco de un crecimiento eficiente que no obstaculice el desarrollo industrial, y que

ofrezca la. posibilidad de ser jalonado por la industria. En vez de buscar la maximización de las tasas de crecimiento· agropecuarias debe optarse por una

estrategia de crecimiento armónico con el resto de la economía.

Teniendo en cuenta 10 anterior, la estrategia para el sector agropecuario debe formularse y evaluarse a la luz de sus efectos intersectoriales, y orientarse a encontrar

una senda de crecimiento del producto que promueva el desarrollo global y aproveche

las interrelaciones entre sectores.

La novedad de este enfoque es la de sacar a la agricultura de su papel "residual",

supeditado al desarrollo de la industria. Sus principales limitaciones tienen que ver

927

•

•

,

•

•

con las dificultades para readaptar las instituciones del sector a la nueva orientación: después de varias décadas de políticas agropecuarias dirigidas a la oferta, se forjó un sistema institucional orientado en esa dirección, con poca capacidad para una manejo

del sector más coordinado con el resto de sectores y con el entorno macroeconómico;

más adelante se analizará con mayor detalle la necesidad de reestructuración institucional del sector agropecuario .

En las consideraciones que siguen se examinarán con más detalle los canales a través de los cuales la agricultura puede contribuír a la reorientación de la estrategia global.

B. CONTRIBUCIONES DE LA AGRICULTURA A LA REORIENTACION DE LA ESTRATEGIA DE DESARROlLO.

En términos del apoyo de la agricultura al proceso de industrialización, una estrategia bastante adecuada a las condiciones actuales, y compatible con el programa de modernización de la economía, es la de industrialización apoyada en el sector agropecuario. En esta estrategia básicamente se busca aprovechar los enlaces entre la agricultura y los demás sectores, y por otro lado apoyar las exportaciones, buscando reducir en éstas la participación de los bienes primarios.

El potencial de la demanda por bienes agrícolas por parte de los demás sectores, así

como el efecto expansivo del gasto rural sobre los productos no agrícolas, son los principales argumentos en favor de buscar una mejor explotación de los efectos de

enlace. La mayor elasticidad de demanda, la menor variabilidad de los precios y,

además, el mayor efecto de arrastre sobre el resto de la economía de los productos elaborados, son a su vez las razones más importantes para promover una recomposición de la oferta exportable.

En particular, esta estrategia se fundamenta en las siguientes consideraciones:

a) una mayor utilización industrial de los productos agrícolas. La agroindustria puede aumentar su participación en el producto y existe un amplio márgen para

nuevas actividades agroindustriales. b) una alta elasticidad ingreso de la demanda por alimentos en los estratos más

c)

bajos de la escala socio-económica . la capacidad de la agricultura para apoyar sistemas alimentarios orientados a

los grupos pobres, urbanos y rurales.

928

•

•

Esta estrategia busca desarrollar los enlaces hacia adelante y hacia atrás, y otorga

gran importancia a los eslabonamientos de consumo y con el sector servicios.

No debe ignorarse que el fortalecimiento de los eslabonamientos no se logra por la vía del mercado, pues el salto tecnológico requerido no puede lograrse sin intervención del Estado; es necesario buscar incentivos adicionales a los precios, para la inversión privada en la agricultura.

Antes de precisar los lineamientos de la estrategia, vale la pena comentar algunos elementos respecto de los enlaces: como se sabe, sus efectos hacia atrás conducen a

nuevas inversiones en las instalaciones proveedoras de insumos; ante la escasez de

algunos factores se buscará intensificar el uso de insumo s que aumenten su productividad, los cuales, en general, provienen de sectores distintos a la agricultura. El desarrollo agrícola tendrá, por lo tanto, dos efectos principales : el estímulo a la demanda por bienes no-agrícolas, y la liberación de los recursos escasos. El efecto multiplicador sobre la industria dependerá del cambio tecnológico y del grado. de integración nacional en la fabricación de los insumos agropecuarios; si el componente importado de los insumos es alto, una buena parte del efecto multiplicador puede irse al exterior.

Los enlaces hacia adelante, por su parte,estimulan la inversión en instalaciones usuarias del producto. La industria constituye una fuente importante de demanda para los productos agrícolas; los beneficios, de un esfuerzo por desarrollar la

agroindustria serán variables en su magnitud en los diferentes sectores de la industria, y dependerán primordialmente de la estructura de la demanda por cada

producto, de las relaciones interindustriales, y de los vínculos con las importaciones.

Adicionalmente, existe otro enlace, el de consumo, que es un meca:¡¡ismo indirecto mediante el cual la venta de un producto básico origina una corriente de ingresos con efecto sobre la demanda efectiva. En este punto no se puede dejar de señalar el dilema

que se presenta para las políticas de precios, entre los consumidores y los productores agropecuarios: la contrapartida de los precios bajos de los alimentos para el

consumidor final, que estimulan la demanda, es una baja rentabilidad para los

agricultores, por efecto de menores ingresos.

Un cuarto enlace, con el sector servicios, tiene que ver, ante todo, con el apoyo a las

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•

.,

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•

•

actividades del agro antes, durante y después de la cosecha. A medida que los servicios van tomando un mayor peso dentro del manejo de los productos agrícolas, una mayor

proporción del precio final al consumidor se va quedando en manos de quienes realizan

estas actividades. El lado positivo de este fenómeno lo constituye la posibilidad de

estimular esta intermediación y crear nuevas fuentes de trabajo; la parte negativa se

reduce al efecto amortiguador de estas actividades sobre la transmisión de las señales

de precios entre consumidores y productores, situación particularmente grave cuando

la prestación de los servicios es poco competitiva.

La explotación de estos enlaces no es en modo alguno automática ni uniforme. Debe

tenerse en cuenta, por una parte, el grado de "enajenación tecnológica" de las nuevas

actividades económicas en relación con las activades ya existentes; es de esperar que

los enlaces serán débiles cuando el insumo requerido se obtiene mediante un proceso

cuya tecnología sea totalmente desconocida domésticamente.

C. SECTORES ESTRATEGICOS y COMPLEMENTARIEDADES EN LOS

COMPONENl'ES DE LAESTRATEGIA.

La selección de áreas prioritarias para las estrategias y políticas del Sector

Agropecuario depende de la perspectiva con que se enfoquen la participación del sector

en la estrategia general de desarrollo, y sus contribuciones al crecimiento global.

La explotación de las complementariedades entre sectores, la profundización de los

enlaces de producción y consumo, y la realización del considerable potencial del

consumo en las áreas urbana y rural, permitirán, en principio, una expansión

sostenida de la producción industrial y agrícola.

Como ya se argumentó, la estrategia general de desarrollo debe reorientarse hacia la

industrialización apoyada en la agricultura, complementada con la expansión y

diversificación de las exportaciones agroindustriales y agrícolas; se ha sugerido; además, que las tres áreas estratégicas y claramente complementarias a partir de las

cuales puede sustentarse el desarrollo del sector, son la seguridad alimentaria, la

agroindustria y las exportaciones. A continuación se señalan los aspectos prioritarios

de cada una de ellas, y en la sección siguiente se examinarán las políticas

correspondientes.

1. Seguridad alimentaria

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•

•

•

Existe en la actualidad un relativo consenso acerca de la inconveniencia de una aproximación al problema nutricional que se limite al factor de la disponibilidad alimentaria, pues el bajo poder adquisitivo de los estratos desfavorecidos constituye una

de sus principales causas.

La consideración "integral" del problema alimentario no siempre se ha realizado con un marco analítico suficientemente comprensivo y teóricamente riguroso. En el análisis precedente se han buscado identificar las repercusiones más sobresalientes del sector agropecuario sobre los agregados macroeconómicos; a continuación se analiza cómo los problemas estructurales de disponibilidad y acceso alimentario pueden afectar el crecimiento económico global, y los parámetros para evaluar en términos de bienestar el modelo de desarrollo seguido por el país.

El énfasis en los problemas de disponibilidad alimentaria en el pasado se puede explicar por el hecho que durante mucho tiempo se dió una situación con limitaciones estructurales en la oferta agregada agrícola; con los niveles actualmente más

adecuados de suficiencia resulta bastante obvio que el énfasis 'se oriente hacia los

problemas de acceso .

Los problemas de disponibilidad alimentaria, usualmente se analizan bajo cuatro

criterios básicos: suficiencia; estabilidad; autonomía; y sustentabilidad.

La suficiencia tiene que ver con una oferta total que cubra no sólo la demanda sino también las necesidades básicas de la población vulnerable; la estabilidad se refiere a la

frecuencia y amplitud de las fluctuaciones en la disponibilidad alimentaria; la

autonomía mide el grado de dependencia en las importaciones; y la sustentabilidad mide el impacto sobre la productividad de los recursos naturales de sistemas

alternativos de producción alimentaria.

En lo relacionado con la seguridad alimentaria, es posible identificar cuatro problemas

claves: dos relacionados con la disponibilidad de alimentos, y los dos restantes con el

acceso. Los problemas en cuestión serían :

a) Los desajustes conyunturales de la oferta por desfases entre la producción de

alimentos y la demanda.

b) Los desajustes estructurales de disponibilidad relacionados con las brechas

entre la producción y la demanda agrícola.

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•

•

•

c) Los problemas coyunturales de acceso relacionados con problemas estacionales

en los ingresos.

d) Restricciones estructurales de acceso alimentario que se reflejan en una brecha

sistemática entre las necesidades nutricionales y el consumo .

2. Problemas estructurales de disponibilidad y acceso

Los principales problemas estructurales de disponibilidad en el país tienen que ver con

un crecimiento de la demanda mayor que el de la oferta; un deterioro del potencial

productivo de ciertas regiones; los cuellos de botella en la infraestructura, y los rezagos

en los patrones de cultivo con relación a la evolución de la demanda.

Durante el período 1960-1987 los cereales y las oleaginosas presentaron problemas de

insuficiencia estructural. En otros grupos de alimentos, como los tubérculos, los azúcares, los frutales, las hortalizas, la carne y el plátano, se dió una suficiencia del

100%.

Si se mantiene el crecimiento observado hasta el moment<¡, y no se presentan cambios

radicales en los hábitos de consumo, se pueden prever problemas de insuficiencia

estructural en trigo, maíz, naranja y carne, y por el contrario excedentes

considerables en arroz, papa, y plátano.

Los altos costos post-cosecha han generado problemas en la disponibilidad de

alimentos. La ineficiencia en los servicios de transporte, el hecho que la mayor parte de

los productos del agro se movilicen por carretera, y el escaso desarrollo de la

comercialización a granel, implican sobrecostos que es necesario reducir para darle

competitividad al agro colombiano. Por otra parte, se deben establecer estrategias que

permitan orientar las siembras, en concordancia con las tendencias de la producción y

del consumo .

En términos del acceso, los problemas estructurales más notables tienen que ver con

los bajos ingresos de algunos estratos, que implican una demanda por alimentos

insuficiente y muy vulnerable a las fluctuaciones de los precios agrícolas; cerca del 20%

más pobre de la poblaci6n no alcanza a tener en Colombia una dieta nutricionalmente

adecuada. Cuando se presentan fluctuaciones cíclicas en el ingreso en períodos de

recesión económica, o problemas coyunturales de oferta en algunos alimentos, este

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•

porcentaje puede aumentar al 30% o 40% de las familias.

Existe cierto grado de desacuerdo con relación a la incidencia, la extensión y sobretodo la evolución de los problemas de pobreza en el país. En ciertos estudios se considera

que, a nivel del promedio, Colombia es ya un país con la mayoría de las necesidades básicas relativamente satisfechas. Esta observación a nivel agregado, no elimina la posibilidad de estratos bajos de ingreso donde el panorama del consumo sea mucho

menos alentador, como lo han confirmado otros estudios .

Tradicionalmente en Colombia se ha dado a la disponibilidad un mayor énfasisque al acceso, lo cual ha conducido a conflictos persistentes en el manejo de las variables de política alimentaria; en muchas ocasiones, las políticas no coordinadas se han anulado

unas con otras.

Para resolver los problemas estructurales antes anotados, no siempre se han buscado las herramientas más adecuadas: normalmente se ha dado prioridad a la solución de

los problemas coyunturales sobre la de los problemas estructurales; se ha hecho énfasis en los estímulos de precios como mecanismo para solucionar problemas estructurales; cuando para algunos analistas dicha herramienta se presta más para

aliviar los problemas coyunturales. Dichas políticas han implicado costos fiscales

crecientes, han tenido efectos contraproducentes sobre los consumidores, y no han inducido cambios profundos en la estructura productiva agrícola.

Las políticas orientadas a reducir los costos unitarios de los bienes agrícolas son las

que mejor concilian los intereses de los productores y de los consumidores, y las que eventualmente podrían resolver los conflictos entre la disponibilidad y el acceso. Si se

recurre exclusivamente a los incentivos de precios, se pezjudica el poder adquisitivo de

los grupos más desfavorecidos de consumidores. Por el contrario, los incrementos en la

producción originados en una mayor productividad tienen efectos positivos sobre la suficiencia, generan excedentes exportables a niveles competitivos, y facilitan las intervenciones dirigidas a mejorar la estabilidad en la disponibilidad alimentaria .

Aunque el cambio tecnológico acelerado, por su naturaleza irregular, puede implicar

desfases entre la oferta y la demanda y generar problemas de variabilidad en la producción y en los ingresos de los productores, esta inestabilidad puede ser mitigada

con las políticas agroindustriales y de exportación.

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La agroindustria y las exportaciones juegan un papel clave en el desarrollo del sector

agropecuario, pues absorben excedentes agrícolas, contrarrestan las bajas de los precios y la producción, disminuyen la incertidumbre y el riesgo de las economías

rurales, integran las economías agrícolas regionales desarticuladas, y facilitan la

adaptación de la producción agrícola a los cambios en los patrones de demanda .

A nivel regional, el mayor dinamismo de la agroindustria puede estimular la

reinversión local del ahorro, y además facilitar la generación, transferencia y difusión

de tecnología hacia el sector agropecuario, y jugar un papel dinamízador de la producción y el empleo industriales. La agroindustria afecta tres variables básicas: al

el empleo, que incide en la demanda efectiva por bienes de consumo; bl la demanda por

materias primas agrícolas; y c) el potencial exportador de bienes elaborados.

La generación de nuevas fuentes de trabajo es una de las herramientas más eficaces

para resolver los problemas estructurales de acceso. Al incrementarse las fuentes de

ingresos, mejora el nivel nutricional de la población y se expande la demanda por

bienes agrícolas; de esta manera las dificultades de acceso se pueden solucionar con políticas de desarrollo industrial y agro industrial, complementarias y de suyo

intensivas en mano de obra, que permitan compatibilizar los objetivos de disponibilidad y de acceso.

Los problemas estructurales de disponibilidad pueden corregirse con el cambio

tecnológico acelerado, que también puede tener efectos positivos sobre la sustentabilidad

al cambiar los patrones de utilización de tierras, disminuír las presiones

colonizadoras, e inducir el uso de técnicas e insumos agrícolas que puedan coadyuvar a

la conservación del potencial productivo de los recursos. La autonomía puede

aumentar si se busca una sustitución de importaciones de bienes agrícolas, a través de políticas de cambio tecnológico que reduzcan los costos unitarios de dichos bienes .

3. Problemas coyunturales de dispom'bilidady acceso

Por el lado de la disponibilidad se pueden mencionar tres problemas coyunturales

típicos: a) las caídas estacionales en los precios qne deses~imulan la producción; b) los

fenómenos climáticos adversos; cl los problemas relacionados con la capacidad

importadora del país; y dl los problemas de tipo socio-politico, como la violencia y el

conflicto armado en el campo.

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En cuanto a los problemas coyunturales de acceso, se pueden asociar con: a) los aumentos estacionales en los precios de los alimentos que desestimulan la demanda; b) el desempleo de los grupos sociales más vulnerables; c) la movilidad de los recursos; y

d) las bajas en el salario real por inflación.

Para aliviar los problemas de disponibilidad, se puede esperar que una política agresiva de inversión pública en infraestructura de riego y en tecnologías de manejo de los recursos naturales, ayude a disminuír la dependencia climática y por lo tanto la

inestabilidad de los precios. Por otra parte, el incremento en la capacidad exportadora permitiría generar divisas suficientes para un manejo más estable de la capacidad importadora de bienes agrícolas.

Combatiendo los problemas estructurales de pobreza de algunos grupos sociales y regiones, se aliviaría la incidencia de las dificultades coyunturales de acceso alimentario, y se podría, indirectamente, disminuír el efecto de los conflictos armados en el campo.

Para los problemas de acceso derivados de la inestabilidad de los precios, se requerirá de políticas que afecten profundamente la estructura agrícola: sustitución de cultivos de baja elasticidad de la demanda por productos con mayor elasticidad; mayor

especialización regional de la producción; aumentos en la participación de los cultivos permanentes sobre los cultivos transitorios, y esfuerzo exportador que permita colocar los excedentes agrícolas.

Si se incrementa la integración de las economías campesinas se logrará una mayor

capacidad de respuesta de los productores agrícolas a los cambios en los patrones de

demanda por bienes de la agricultura y la agroindustria.

El desarrollo agroindustrial ofrece una importante alternativa de empleo local y

regional que permite colocar la mano de obra desplazada de las actividades agrícolas; de esta manera, herramientas como la sustentación de precios serán necesarias sólo en coyunturas muy específicas.

Aunque son muy pocos los alimentos sobre los cuales el consumidor colombiano ~

pagado, en promedio, precios mayores a los internacionales más los gastos de

importación, los aumentos de corto plazo ocasionados por problemas de estacionalidad

pueden alcanzar magnitudes demasiado elevadas, y conducir a problemas

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nutricionales de la población en períodos específicos del año.

4. Agroindustria y exportaciones

Una estrategia de desarrollo de la agroindustria con posibilidades de inserción competitiva en los mercados internacionales, debe basarse en un fortalecimiento y una reactivación de la industria, pero apoyándose en las ventajas comparativas del sector agropecuario y en las de los sectores proveedores de maquinaria e insumos para la

agroindustria.

Un desarrollo agroindustrial orientado al procesamiento de bienes primarios con

ventaja!! comparativas, podría convertirse en la base de una estrategia exportadora de

productos con mayor valor agregado, permitiendo mayores ingresos de divisas; , además, la exportación de productos agrícolas manufacturados puede constituírse en

un mecanismo de estabilización de precios de los bienes básicos.

Si se aprovecha el potencial de exportación de bienes tropicales exóticos procesados, se lograrian efectos importantes sobre el crecimiento del producto y el empleo; si las agroindustrias se ubican en las zonas rurales, el impacto regional puede ser

significativo .

Una estrategia agroindustrial tiene mayores efectos multiplicadores que una basada en la exportación de bienes primarios sin elaboración; con la primera se logra, además, una incidencia positiva sobre la economía campesina y sobre la disponibilidad

alimentaria. Los mayores ingresos y el mejoramiento de la calidad de vida de los

habitantes rurales pueden tener efectos de consideración sobre la demanda interna y

contribuír a la expansión del mercado nacional.

La agroindustria como estrategia de desarrollo se puede constituír en la clave para

romper el cuello de botella tecnológico, que impide un salto de las actividades puramente agrícolas a las de transformación agroindustrial; bajo un escenario en el que se estimule la generación y la difusión de tecnologías nacionales se fortalecería el

sector industrial de bienes de capital.

La observación anterior no constituye necesariamente un argumento en favor de un

desarrollo tecnológico exclusivamente autoctóno y ajeno a la disponibilidad de

tecnología en los mercados in~rnacionales, pero sí en favor de una considerable

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reducción en el grado de dependencia tecnológica. La mayor autonomía dependerá de los vínculos entre las agroindustrias y el sector productor de bienes de capital e insumos, y de este último con las organizaciones de generación de tecnología, con las universidades y con los centros de investigación. También se requieren incentivos para el fortalecimiento de la capacidad de investigación y desarrollo al interior de la misma

industria .

El nuevo patrón de desarrollo económico con prioridad en los sectores agroindustriales debe estar coordinado con una política tecnológica que tenga en cuenta la viabilidad de un esquema de sustitución de importaciones en el campo de maquinaria y equipo, en forma consistente con el desarrollo alcanzado por el capital humano y con el nivel de conocimiento científico y tecnológico en el país. Sin la adecuada sustitución en el sector de maquinaria, equipo e insumos para la agroindustria, una buena parte de la dinamización agroindustrial se filtraría al exterior a través de las importaciones.

Las agroindustrias han resultado ser focos notables de difusión y transferencia de tecnología hacia el sector agropecuario, y han mantenido los incrementos en la productividad de este sector necesarios para mejorar su propia eficiencia .

En el pasado, el componente importado de los insumos industriales para la agricultura

fué bastante alto, y es por esta razón que se deben recomendar políticas de sustitución de importaciones basadas en las ventajas comparativas del capital humano nacional y

en la investigación local; sólo de esta manera se pueden fortalecer los vínculos hacia atrás de la agricultura. De lo contrario, quedaría como alternativa una estrategia

agroindustrial basada en el capital extranjero y en las empresas multinacionales.

Hasta la fecha, las exportaciones agroindustriales no han mostrado un

comportamiento dinámico por limitaciones de diverso tipo. A un nivel simplista se

puede argumentar la falta de capacidad para identificar nuevos mercados y ampliar el

universo de productos exportables. Como consecuencia negativa del esquema de

. sustitución de importaciones, pueden señalarse las distorsiones en los incentivos para exportar y la tendencia de la industria a atender, en forma exclusiva, la demanda

doméstica. Por otra parte, la protección en los mercados industrializados pudo haber desestimulado el esfuerzo exportador de productos elaborados.

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5. Simulación del efecto de las estrategias 80bre el crecimiento globaly sectorial

Como se vió en el Capítulo IX, la evaluación del impacto de las estratregias propuestas

se hizo mediante ejercicios de simulación cuyo modelo fue descrito allí mismo; cabe

recordar aquí solo los principales resultados:

Cuando se aumente exclusivamente la tasa de crecimiento de las exportaciones de productos básicos (sin procesar) -de 8.8% a 22.5% anual-, el resultado sobre el sector agropecuario es importante, pero el efecto sobre el PIB total es moderado. El sector agropecuario crecería a un 6.7% anual en contraposición a un 4.8% anual en ausencia

de tal política, mientras que el pm total aumentaría de 5.0% a 5.4%.

Si el esfuerzo exportador se concentra únicamente en los productos agroindustriales, se genera una actividad económica general similar a la observada en el escenario de exportación de bienes no procesados. Por otra parte, los requerimientos adicionales de empleo son menores que los que se obtienen en el caso del fomento a la exportación de productos básicos. Como en el "Ilscenario anterior, el efecto de la promoción de exportaCiones agroindustriales es mucho mayor sobre el sector agropecuario que sobre la actividad económica general. El efecto de exportar bienes procesados, sobre el pm total, es similar al de los no procesados, debido a que el tamaño relativo del sector

agroindustrial es mucho menor respecto del sector agropecuario; el efecto directo e indirecto de un proceso agroindustrial más dinámico alcanza la misma magnitud al observado cuando se estimula solamente la exportación de bienes agrícolas no procesados, pero genera más valor agregado por unidad de producto. Adicionalmente,

no todos los productos del sector agropecuario son procesables, y no todos los bienes

procesables de orígen agrícola son exportables. El efecto sobre el crecimiento global

podría ser mayor si se considerara un escenario en que se incluyesen nuevos vínculos

entre la agroindustria y la agricultura.

Cuando se simula la "duplicación del esfuerzo" exportador- aumento simultáneo de exportaciones de procesados y no procesados-, el impacto es bastante significativo, ya que redunda en un aumento del pm total de 5.0% a 5.8%, pero el empleo agropecuario

se convierte en un verdadero cuello de botella. (Los requerimientos de empleo son 1.162.000 mayores que la tasa proyectada de población económicamente activa para el período).

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Si se introducen, como supuesto alternativo, aumentos en la productividad del trabajo,

los resultados acerca de la insuficiencia de este factor cambian significativamente: la tierra, bajo ninguna circunstancia, aparece comor restricción al desarrollo de

estrategias de fomento a las exportaciones; por otro lado, la importación de insumo s se

incrementa menos que las exportaciones; por lo cual el efecto sobre la balanza comercial es positivo. Resulta claro que sería preferible privilegiar la exportación de

productos procesados ya que un sector agroindustrial de mayor tamaño y con nuevos

vínculos con la agricultura, podría producir un mayor efecto sobre el pm global, que

los obtenidos con la simulación llevada a cabo en este ejercicio, que contempla un

escenario de vínculos actuales, pero no permite simulaciones con vínculos potenciales;

además, presentaría unos requerimientos de mano de obra más acordes con la

evolución probable en la disponibilidad de mano de obra en el futuro.

Cuando se simula un aumento en el consumo de productos no procesados, se

encuentra algún efecto sobre el sector agropecuario, pero un impacto global apenas

perceptible. El aumento en el consumo de productos procesados implica un impacto

ligeramente mayor sobre los indicadores globales ( 5.% a 5.13% anual), y un efecto

menor sobre el producto sectorial (4.8% a 5.41% anual) ; estos resultados se muestran

bastante sensibles a cambios en los patrones de consumo.

Cuando se simula un aumento simultáneo en el consumo de procesados y no

procesados, en muchos aspectos los resultados son similares a los observados en los escenarios de incremento a las exportaciones, ya que el consumo de hogares y las exportaciones afectan en forma similar el vector de demanda final. La mayor

düerencia entre el impacto de la estrategia de exportaciones y la de cambios en el

consumo se observaría en la balanza comercial; el pm total aumenta a 5.4% anual

(0.48% mayor que el pm sin esta política) y el Pffi agropecuario pasa de 4.8% a 6.0%.

También se realizó el ejercicio de cuantificar el impacto que resulta de aplicar

simultáneamente la política de incrementar las exportaciones y el consumo de los hogares, tanto de productos básicos como de productos procesados. El efecto simultáneo

de políticas agresivas sobre los dos componentes de la demanda final es muy

significativo : cerca de 1.2% adicional, con respecto al escenario de referencia, en la

tasa de crecimiento del Pffi.

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11. LOS CRITERIOS PARA LA UTILlZACION DE LOS INSTRUMENTOS DE

POLITlCA.

Cuando se deja de analizar el agro desde un punto de vista puramente sectorial, es fácil ver que la puesta en marcha de una estrategia para la agricultura debe jugar un papel central en la aceleración del crecimiento global; como ya se mencionó, esta

consideración tiene tres implicaciones: las políticas de oferta deben complementarse con incentivos a la demanda; las estrategias deben estar orientadas a explotar las complementariedades entre el crecimiento agrícola y el crecimiento global; y los instrumentos sectoriales de política deben compatibilizarse con la política macroeconómica y con las políticas de desarrollo

En lo que sigue no se pretenden hacer recomendaciones específicas de política, (las cuales se señalarán en detalle en la siguiente sección), sino discutir los elementos y criterios que se deben tener en cuenta para su formulación.

A. INCENTIVOS SECTORIALES Y POLITlCA MACROECONOMICA.

El instrumento central de estimulo a la agricultura comprende un programa de inversión pública para el sector rural e impulsos a la producción industrial, mediante

el fortalecimiento de los eslabonamientos de consumo. El crecimiento industrial y el agrícola no pueden basarse exclusivamente en el mercado externo como sector líder.

El objetivo de un crecimiento agropecuario coordinado con el de otros sectores no está

exento de dificultades, dilemas de política, conflictos de intereses y diferencias

intersectoriales en prioridades y en esferas de influencia. Mantener un balance

apropiado entre el sector industrial y el agrícola y entre las exportaciones y la demanda

doméstica implica, por ejemplo, un manejo adecuado de la tasa de cambio,

instrumento que está por fuera del alcance de la política agropecuaria .

También es necesario encontrar un balance entre la protecció~ requerida para el desarrollo de las industrias de insumos y maquinaria, y los costos de los agricultores,

entre la protección a la agricultura y los costos de los sectores industriales que utilizan los productos agrícolas; y finalmente entre los estimulos a las exportaciones y la

presión que ellos pueden ejercer sobre los alimentos.

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El éxito en estos objetivos depende de la capacidad institucional del sector agropecuario para incidir en la defmición de las políticas macroeconómicas y para resolver conflictos entre los sectores involucrados.

El principal problema parece ser el relacionado con el manejo de los precios, y en particular el conflicto entre el acceso de los grupos más pobres a los alimentos, y los incentivos a la producción agricola; este dilema en la política de precios tiene repercusiones más allá del ámbito sectorial, puesto que implica conflictos

macroeconómicos e intersectoriales entre' equidad y eficiencia, y entre los precios relativos domésticos-internacionales y rurales-urbanos.

La relación de intercambio rural-urbana está determinada por cuatro precios sectoriales: los de los productos y los insumos para la agricultura, y los de los productos

y los insumos para el sector industrial urbano, en torno de los cuales, a menudo se interviene de manera separada y muchas veces se genera contradiccciones y conflictos.

En términos de la política cambiaria, las diferencias en los mercados internos e internacionales y en la participación del comercio exterior 'dentro de cada sector, le resta márgen de maniobra a los intentos por estructurar la rentabilidad de la agricultura en relación con la de la industria .

El sector industrial está muy protegido, mientras que el agro recibe poca y a veces

negativa protección, a causa de los subsidios a las importaciones y los impuestos a las

exportaciones; como consecuencia, la relación de intercambio rural-urbana resulta

sesgada en favor del sector urbano. Un tipo de cambio sobrevaluado puede aumentar en forma significativa la discriminación en contra de la agricultura.

La's diferencias urbano-rurales en términos de crecimiento, ingresos, bienestar y

creación de empleos, resultan en parte de esta discriminación contra la agricultura,

que sólo para algunos productos individuales puede superarse con políticas de precios .

A nivel macro, el dilema se presenta entre el problema alimentario y el objetivo de vincular el sector agropecuario a la economía internacional; es necesario determinar la relación entre los precios internos y los internacionales no sólo en términos de su nivel sino de su variabilidad.

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Es evidente que la adecuada administración de una política de seguridad alimentaria exige mecanismos para aislar los cambios de corto plazo en los precios internos, de las variaciones en los precios internacionales.

Los conflictos mencionados sugieren la necesidad de políticas selectivas, de un amplio márgen de intervención administrativa, de capacidad reguladora del Estado, y de una estrecha relación entre la formulación de la política macroeconómica y la de políticas

agropecuarias; y además, demuestran la importancia de las políticas, diferentes al manejo de precios, que corrijan las deficiencias en infraestructura y tecnología. Se hace necesario revertir el "sesgo urbano" derivado de los precios bajos, favorables a los consumidores urbanos, y de la concentración de la inversión pública en las áreas

urbanas.

B. INSTRUMENl'OS PRECIO YNO PRECIO.

Los factores no precio pueden tener mayor importancia sobre la oferta alimentaria que los factores precio, sobretodo por aspectos como los sistemas de transporte, el tratamiento post-cosecha, la comercialización etc. En el largo plazo la oferta depende

del cambio tecnológico y de la infraestructura.

El cambio tecnológico puede, simultáneamente, aumentar la rentabilidad agrícola y reducir los costos unitarios de producción, y de esta manera estimular la demanda tanto interna como externa.

Es necesario tener en cuenta que las tecnologías importadas son más costosas que las

desarrolladas internamente. La autonomía tecnológica implica grandes ventajas no

sólo por el fortalecimiento de los eslabonamientos hacia atrás, sino por el ahorro de

divisas. Los esfuerzos de investigación locales, por su parte, deben tener en cuenta los insumos producidos localmeni,e, o los no tradicionales, basados en nuevos

conocimientos científicos, que permitan la sustitución de los importados.

El fortalecimiento de las interdependencias entre la agricultura y la industria requiere

• considerar las políticas de tecnología para el a(rO,. en un contexto más amplio. Las decisiones sobre producción y distribución de insumos y maquinaria agropecuarios

tendrán un impacto significativo sobre el comportamiento de varios sectores.

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En cuanto a las exportaciones, la inversi6n en tecnología agrícola deberá hacer énfasis en las ventajas comparativas. El cambio tecnol6gico, complementado con la inversi6n

en infraestructura, permite mantener la ventaja comparativa en muchos productos de

exportaci6n, y es una política más adecuada que la de continuos subsidios para competir en los mercados internacionales.

Teniendo en cuenta que los grupos más pobres no son siempre los más beneficiados, se

hacen necesarias políticas complementarias de superaci6n de la pobreza y de reasignaci6n de recursos, así como medidas específicas para el sector campesino. En economías con estructuras bimodiues de desarrollo de la agricultura, como la colombiana, las políticas deben ir dirigidas al sector con mayor potencial de demanda,

donde por lo general son mayores las deficiencias en infraestructura, ingresos reales y

generaci6n de empleo.

El éxito de la estrategia depende de sus e'rectos sobre el crecimiento, y de la adopci6n !le tecnología y los ingresos campesinos, y requiere dos condiciones: arreglos institucionales eficientes, e intervenciones "second best" que compensen a los

agricultores por los eventuales efectos adversos de las políticas macroecon6micas .

C. LAS CONDICIONES DE VIABllIDAD DE LA ESTRATEGIA

Como políticas agropecuarias, se definen por lo general las dirigidas a aumentar la producci6n, la productividad y los ingresos de los campesinos, a estabilizar los precios,

y por supuesto a mejorar la equidad y el nivel de vida rural.

En situaciones caracterizadas por la modernizaci6n y las intedependencias entre

sectores, una buena parte de las decisiones que afectan el agro no provienen de la

esfera tradicional de las políticas agropecuarias, ni de su ámbito institucional, ni pueden impulsarse con los instrumentos corrientes a disposici6n del sector; por otro lado, el manejo de estos instrumentos se ve a menudo condicionado por las políticas

I macroecon6micas, con algún sesgo urbano.

Además, las políticas sectoriales están limitadas por los mercados internacionales, y domésticamente por problemas presupuestales. En estas circunstancias, la posibilidad

• de reorientar las políticas no agrarias en favor de las zonas rurales dependerá del

énfasis que la estrategia general de desarrollo le otorgue a la agricultura, y de la

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•

capacidad de esta para contribuir a los objetivos globales de desarrollo. A nivel institucional, será necesario corregir los problemas de comunicación. entre la perspectiva sectorial y la macroeconómica para que los objetivos de la política general sean compatibles con los de la política agropecuaria.

En la formulación de políticas globales se suele limitar el papel de la agricultura a ciertas funciones tradicionales: producción de alimentos y de materias primas; transferencia de mano de obra a las áreas urbanas; generación de divisas, y transferencias de ingreso para financiar el desarrollo. Bajo esta concepción, el papel de la agricultura es eminentemente residual.

•

Los argumentos que se han venido presentando hacen énfasis, por el contrario, en el

potencial para explotar las interdependencias y complementariedades, de tal manera

que los eslabonamientos puedan contribuir en forma directa al crecimiento y a los

objetivos globales del desarrollo.

Esta orientación supone, por una parte, cierta capacidad para "desagrarizar" las políticas sectoriales, esto es, aumentar la capacidad de influencia sectorial sobre las políticas generales y macroeconómicas, y su papel en el desarrollo agropecuario, y al mismo tiempo abrir la posibilidad de "agrarizar" las estrategias, en la formulación de la política general, es decir, relievar el papel del sector en la marcha general de la

economía. Estas dos son condiciones esenciales para encajar mejor las políticas sectoriales dentro de las políticas macroeconómicas.

Existen además un conjunto de dificultades relacionadas con aspectos prácticos,

generalmente ignorados en el diseño de la política agropecuaria, que tienen que ver con: a) decisiones políticas para impulsar transformaciones estructurales en la agricultura; b) mayor integración con la política macroeconómica; c) coordinación inter-institucional; y d) Descentralización operativa de las políticas sectoriales.

La decisión política involucra aspectos presupuestales, legales y administrativos pero,

sobretodo, la capacidad para ampliar la participación de los distintos agentes

económicos del sector en la estrategia general de desarrollo .

Un nuevo balance de poder en la toma de decisiones a nivel global y sectorial es esencial; en las últimas décadas, el fortalecimiento de la industria y el proceso de

acelerada urbanización del país, condujeron a un mayor poder relativo de los sectores

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•

•

ligados a los intereses urbanos, que ha incidido considerablemente en los sesgos contrarios a la agricultura.

Otro punto importante es la integración con la política macroeconómica, en la cual

tradicionalmente no se han tenido en cuenta ni los objetivos ni los instrumentos de la política agropecuaria; esta última, a su vez, no ha tenido suficiente capacidad para

prever los efectos de la primera.

Sin esta integración la política sectorial puede ver limitado su alcance sobre la actividad interna, por desestimar factores esenciales que afectan la rentabilidad de la inversión, los precios, los mercados de productos agrícolas, y en general las condiciones de vida rurales. Es esencial, para superar su carácter residual, que la

política agropecuaria no continúe concentrada en las variables internas al sector y en los instrumentos directos de la política agrícola.

En cuanto a la coordinación interinstitucional e intersectorial se presenta el problema

de la integración con la política macroeconómica y con instrumentos de política de otros sectores (infraestructura, educación, salud) que afectan aspectos de la vida rural; una buena· coordinación requiere que los principales instrumentos de la política agrícola estén enmarcados en una estrategia única de desarrollo agrícola y rural, y por otro lado que las instituciones ejecutoras de la política agrícola participen más en la formulación. de la estrategia y la política económica generales, y de la estrategia agropecuaria. Si estas condiciones de concertación no se cumplen, es muy probable que

las presiones de tipo económico, social o político sobre la política agropecuaria, desvíen

sus alcances y sus resultados.

Vale la pena mencionar además los aspectos relativos a la descentralización de la

política agropecuaria. Tradicionalmente, la única relación de las zonas rurales con el

proceso de toma de decisiones es el envío de información sobre resultados de producción o condiciones particulares de la zona; es indispensable atribuírle a las regiones objeto de planificación un papel protagónico en dicho proceso .

Finalmente, debe señalarse como un obstáculo el asociado con la influencia de los factores políticos. Se ha reconocido la necesidad de neutralizar el sesgo urbano propio

de las estrategias generales de desarrollo, y la importancia de asignar a la economía campesina mayores posibilidades; pero pocas veces se ha reconocido que las decisiones,

tanto de estrategia como de la asignación de recursos, forzosamente pasan por el

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•

sistema político. Muchos objetivos pueden quedar en el plano de las buenas intenciones si al mismo tiempo no se intenta una recomposición del balance de poder entre los agentes decisores. Lo anterior involucra varios aspectos:

a) El balance entre el sector moderno y el sector tradicional de la agricultura. Los

sectores modernos cuentan con organizaciones gremiales relativamente sólidas prácticamente inexistentes en los sectores de economía tradicional .

b)

c)

El balance entre el sector empresarial agropecuario, el sector campesino y el

sector agro industrial, que requiere de una enorme capacidad para resolver

conflictos por parte de los decisores de la política agropecuaria. Los conflictos que surgen al interior del sector público, entre el componente sectorial y. el componente macro del sistema de decisiones, muchas veces

marcados por sesgos en favor de los sectores urbanos.

Las condiciones de viabilidad que se acaban de señalar van más allá de aspectos específicos relativos a la superación y/o regulación de conflictos; suponen la generación

de un nuevo marco de relaciones entre el sector público y el sector privado, que requiere no sólo la identificación común de objetivos de desarrollo, sino modificaciones institucionales capaces de generarlo, y en consecuencia, de decisiones explícitas de carácter institucional en materia de política gremial .

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m. POLITICAAGROPECUARIA: ORIENTACIONES PARA EL FUTURO

INI'RODUCCION

Como es obvio, las recomendaciones sobre la política agropecuaria deben ser consistentes con las estrategias y los criterios sobre el manejo de los instrumentos que

se han presentado en las secciones anteriores. De lo que antecede conviene retener tres elementos que enmarcan la orientación de las políticas:

1. La estructura agraria actual es mucho más compleja que en el pasado, y ha superado en mucho el dualismo, la heterogeneidad y las rigideces estructurales, al tiempo que ha ampliado sus relaciones con otros sectores, lo cual el sector

agropecuario sea cada vez más interdependiente y por lo tanto sensible a las

políticas globales de desarrollo.

2. A partir de esta evidencia, la estrategia de desarrollo agropecuario enfatiza la

necesidad de intensificar los enlaces de la agricultura con otras actividades económicas. Para ello los instrumentos de política, más que incrementar la producción o la productividad, deben poner en si mismos el énfasis en las relaciones intersectoriales, y dirigirse a fortalecer las interdependencias y

complementariedades del sector.

3. Las estrategias de desarrollo más apropiadas para fortalecer tales enlaces serían: la seguridad alimentaria, la agroindustria y las exportaciones. La

mayoría de las políticas para proseguir tales estrategias no pertenecen a la esfera tradicional de las políticas agropecuarias ni a su ámbito institucional. De

allí que la utilización de los instrumentos de política puramente sectoriales

(como las políticas de estímulo de la oferta) deban compatibilizarse con los

instrumentos de la política macroeconómica, para evitar que sus efectos sean

neutralizados por decisiones en esta última área .

En cuanto a los instrumentos sectoriales del diagnóstico se concluye también que el cambio tecnológico y la inversión pública y privada, orientada a reducir los costos unitarios de los bienes agrícolas, es la política que mejor concilia los intereses de los

consumidores y los productores agrícolas. La mejora tecnológica debería conducir no

solo a abaratar los alimentos sino a hacer más competitivos los productos

agroindustriales en los mercados internos e internacionales. La inversión debería dar

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prioridad al manejo postcosecha de los productos, por sus efectos positivos en las

exportaciones agroindustriales y en los precios al consumidor, y a la infraestructura

de riego para aminorar los riesgos climáticos y sus impactos sobre la disponibilidad de

alimentos.

Precisamente dentro de estas reflexiones básicas sobre la estrategia, se enmarcan las políticas sectoriales y el manejo de cada uno de sus instrumentos, como se expone a continuación; para ello se han considerado doce áreas de política agrupadas así: a)

áreas prioritarias, es decir, aquellas que se corresponden en forma directa con las

estrategias propuestas; b) áreas críticas, puesto que el crecimiento sostenible en el

futuro depende en forma crucial de la atención a ellas; c) instrumentos de política

sectorial, cuya reorientación decide sobre los alcances de la estrategia; y d) nuevas

áreas, las cuales incorporan los aspectos más significativos de las nuevas dimensiones

del desarrollo rural y agropecuario.

A. AREAS PRIORITARIAS

1. Seguridad Alimentaria.

Casi todos los objetivos propios de la política sectorial agropecuaria, como son la modernización del sector, el incremento en su competitividad, el fortalecimiento de la

economía campesina, la erradicación de la pobreza y el mejoramiento en las

condiciones de satisfacción de las necesidades básicas, están asociadas con la política

de seguridad alimentaria, cuyos objetivos son lograr la máxima estabilidad en el flujo

de los alimentos, y garantizar acceso a los mismos a los sectores más desprotegidos. De

allí la importancia que a la seguridad alimentaria le asigna la Misión.

Este enunciado permite clarificar las limitaciones de la actual política de la seguridad

alimentaria en relación con los problemas de disponibilidad, de una parte, y los

llamados problemas de acceso, de otra. Sobre la primera limitación cabe, a su vez,

distinguir entre las acciones necesarias para hacer frente a los déficit periódicos, y las

que se requieren para remediar los desajustes estructurales entre producción y

demanda. Y en cuanto a la segunda, es necesario separar las limitaciones que se

refieren a los problemas coyunturales de acceso, de aquellas provenientes de la brecha

entre las necesidades nutricionales y la capacidad de compra de ciertos grupos

sociales.

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,

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1.1 Acceso a los alimentos: Limitaciones Estructurales y Programas Asistenciales.

Empezando por las limitaciones estructurales, es simplificador concluír que sólo una

elevación del ingreso de los grupos más pobres contribuye, a largo plazo, a la solución del problema de acceso a los alimentos. Mientras ello se logra, será preciso tomar medidas -que no conciernen necesariamente en forma directa al sector agropecuario-, que aseguren mínimos nutricionales fleXIbles a los grupos más vulnerables, mediante políticas que en general se deberían orientar por los dos principios siguientes :

a) Deben concebirse como acciones transitorias y encauzarse de tal forma que propicien la elevación del ingreso de los beneficiarios, para de esa manera hacer

innecesaria, posteriormente, la continuidad del flujo asistencial.

b) Deberían asociarse, al menos en donde exista una población nucleada, a programas de empleo mínimo procurando una transición hacia empleos

permanentes.

1.2 Programas Asistenciales y de Gasto Público.

Para efectos de la coordinación de las políticas de seguridad alimentaria y de gasto público, serían más eficientes asignaciones presupuestales que destinar rentas

específicas para este propósito, especialmente si estas últimas se establecen sobre bases que no tienen en cuenta la magnitud del problema a resolver, ni la forma como el

mismo será resuelto a lo largo del tiempo.

La acción asistencial deberá complementarse con otras en las áreas de educación,

motivando y corrigiendo las distorsiones en los hábitos de consumo que impiden a las

familias distribuír sus presupuestos en forma apropiada a las necesidades

alimentarias. También se deben desarrollar acciones en salud, previniendo enfermedades contagiosas, desnutrición en la población infantil, etc., y mejorando las condiciones de saneamiento ambiental, vivienda e infraestructura.

1.3 Autonomía e Importaciones

Las acciones de política deberían evitar dos extremos indeseables: confundir la

seguridad alimentaria con la autarquía, y tratar de lograr niveles de autonomía

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nacional alimentaria incompatibles con una eficiencia razonable, medida por

stándares internacionales. Tampoco por temor a alzas temporales de precios se podría establecer una política indiscriminada de importaciones, máxime si ellas provienen de

países donde se les otorgan subsidios.

1.4 Inversión Pública para la Comercialización .

Las principales limitaciones en materia de comercialización residen en: a) no haberle

dado el necesario énfasis en la política económica a los problemas relativos a la

comercialización y distribución de los productos, lo cual ha generado deficiencias en la infraestructura de manejo y acopio rural con consecuentes pérdidas de calidad en los

productos perecederos, base a su vez de en bajos precios para los productores y altos

costos para los consumidores; b) el desconocimiento de la dinámica de la distribución

rural y la carencia de centros de acopio de doble vía; c) el marcado dualismo que

caracteriza la distribución a nivel urbano (tienda tradicional para atender los estratos

de bajos ingresos; supermercados y cadenas integradas para los segmentos de

medianos y altos ingresos).

La solución de estas limitaciones requeriría acciones en las siguientes áreas: a) incremento en la inversión pública en materia de infraestructura para

comercialización; b) estímulos a la inversión privada en comercialización, en especial

la de los campesinos que actúan como agentes comerciales (transportadores,

mayoristas, etc), mediante líneas de crédito de la Caja Agraria; c) el Fondo DR! debe

complementar sus labores con el IDEMA y las centrales mayoristas en esta área.

2. Política Agroindustrial

En términos generales, la modernización de la agricultura depende en gran medida de

la profundización de sus lazos de interdependencia con las agroindustrias. Los

impactos del desarrollo agroindustrial sobre el sector agropecuario se transmiten a

través de una mayor difusión tecnológica, mayores intensidades del trabajo calificado y

no agrícola en el sector rural, reducción de las pérdidas post-cosecha, y estabilización

de los precios e ingresos. Estas ventajas han sido reconocidas de tiempo atrás, y por ello

algunas acciones de la política del Estado han buscado dirigirse hacia la promoción del

desarrollo agroindustrial. No obstante, ellas han estado signadas por limitaciones de

alcance, continuidad, coherencia y coordinación, de tal forma que puede concluirse

que se requiere un importante fortalecimiento de la política en este campo.

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2.1 Vacío Institucional

Existe un vacío institucional en lo referente a la formulación, seguimiento, evaluación y control de la política agroindustrial; ésta no aparece determinada ni mencionada dentro del Decreto Ley 501 de 1989, por el cual recientemente se ha determinado la reestructuración del Ministerio de Agricultura y su relación con las entidades

adscritas y vinculadas del sector .

2.2 Otras limitaciones específicas

En términos de acciones específicas cabe señalar la carencia de una política de crédito unificada, coherente y estable, lo cual se manifiesta en la gran dispersión de los recursos crediticios dirigidos a la agroindustria. Así mismo, los recursos de crédito

han tendido a concentrarse en el corto y mediano plazo, sin haber llegado a cumplir un papel significativo en la financiación de las innovaciones tecnológicas, lo cual pudo haber tenido alguna incidencia sobre el bajo nivel del desarrollo tecnológico del sector.

2.3 La Articulación Institucional y sus Acciones Prioritarias

Dentro de este contexto, la articulación de las instituciones para el diseño y aplicación. de una política agroindustrial integral y coherente, constituye el requisito básico de las

acciones futuras. El primer paso para la implementación de este proceso podría ser la organización de un Comité Nacional de Problemas y Políticas Agroindustriales, con

participación del Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Desarrollo Económico, el

Departamento Nacional de Planeación la Federación Nacional de Cafeteros y la representación de otros gremios vitales para la concertación de las diversas acciones de política, que bien podría ser el Consejo Nacional Agroindustrial, con existencia legal desde 1977, pero sin actiVidad alguna en la práctica .

Tal esfuerzo de integración y coordinación institucional de la política agroindustrial

debería coadyuvar, lógicamente, a una mejor organización de los instrumentos de

crédito, reduciendo su dispersión, aumentando sus alcances y definiendo con mayor claridad sus objetivos.

En relación con el estratégico aspecto de la tecnología, un programa coherente debería

conferirle prioridad especial a: la conformación de un banco de proyectos

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, •

•

•

agroindustriales, y sus respectivas evaluaciones; el fortalecimiento de la asesoría internacional, no sólo por parte de agencias multilaterales, sino también de firmas

privadas, para lo cual resulta indispensable flexibilizar y modernizar el marco jurídico

e institucional respectivo, facilitando la importación de este tipo de servicios mediante

instrumentos especiales como el esquema del Plan Vallejo para el caso de las exportaciones; el fortalecimiento de las promotoras regionales de los proyectos

agroindustriales, por intermedio del apoyo financiero del IFI, pero fundamentalmente

con el objetivo de que la vinculación del capital privado a tales proyectos constituya su

fuerza motriz; la creación de programas de investigación, generación y transferencia de tecnología del mercadeo en toda la cadena del proceso agroindustrial; y el

fortalecimiento del control de calidad, actualizando la legislación y las normas técnicas

sobre productos, procesos, envases y mercadeo de alimentos en ,general.

3. Exportaciones Agrícolas

En un modelo de crecimiento agropecuario de carácter residual, la importancia de las

exportaciones agrícolas y en especial la de su diversificación, suele atribuirse a la contribución que las mismas hacen a la oferta de divisas, y por ende al aumento en la

capacidad para importar y a fluctuaciones bruscas en los precios de los principales

productos de exportación, por la menor vulnerabilidad de la economía.

Pese a la importancia que esos hechos tienen en el desenvolvimiento económico, lo que

enfatiza la estrategia propuesta para el sector agropecuario son los enlaces a que dan

lugar las exportaciones, y lo que éstas significan como aporte al crecimiento económico

global y sectorial.

De allí que el énfasis de la estrategia se ponga en el desarrollo agroindustrial basado en

el procesamiento de bienes primarios con ventajas comparativas, con el objetivo de

reforzar tales enlaces .

Las limitaciones de la actual política de exportaciones para alcanzar logros en los

propósitos enunciados, están asociadas principalmente con las restricciones para

exportar; la política cambiarla; la carencia de una política de ciencia y tecnología

asociada a la estrategia exportadora; la política de comercialización; los sobrecostos

que implica la infraestructura fisica en USO; y los procesos administrativos que hay que

seguir para poder exportar.

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3.1 Restricciones para Exportar

Puede pensarse que, en principio, las restricciones para exportar afectan el volumen

de los bienes exportados en la medida en que las mismas tenderían a mantener bajos

los precios internos y a desincentivar la producción de ellos; de allí que a primera vista

fuese deseable un régimen que no someta a cuotas las exportaciones agropecuarias.

Sin embargo, contra la regla general, deberían mantenerse algunos elementos pre

cautelativos como son: a) la competitividad a largo plazo de los bienes exportados, ya

que no parecería deseable estimular la escasez en el mercado interno para lograr sólo beneficios transitorios, por cambios súbitos y coyunturales en los precios internacionales; b) cuando se trate de bienes primarios, la posibilidad de su

transformación en el país y la competitividad en el mercado internacional de los bienes

procesados; c) finalmente, no obstante' los beneficios sobre el crecimiento de largo plazo,

una política de liberación de exportaciones podría provocar a corto plazo resultados no

deseables sobre la distribución del ingreso. Ello obliga a diseñar, de manera coherente

con la estrategia de seguridad alimentaria, las medidas remediales que fueran del

caso, como por ejemplo, programas asistenciales para los sectores menos favorecidos.

3.2 Tasa de Cambio

Es generalmente aceptada la necesidad de contar con una tasa de cambio real del peso

no sobrevaluada, como pre-requisito de la política de promoción de exportaciones. Pero

también aquí será preciso seguir la política sobre la tasa de cambio nominal con ciertas

precauciones, observando en particular la elasticidad de la tasa de cambio real respecto

de la devaluación nominal y la elasticidad precio de las exportaciones. Como la

primera de estas suele ser menor que uno, y como en productos como el café y el

carbón, para mencionar los casos más notables, el volúmen exportado no es gobernado

estrictamente por los precios internacionales, una política cambiaria que no sobrevalúe

el peso es condición necesaria pero no suficiente para el crecimiento exportador.

3.3 Política de Ciencia y Tecnología

La política de Ciencia y Tecnología constituye condición fundamental para alcanzar

mayores niveles de competitividad en los mercados internacionales; como tal debería

orientarse sobre dos problemas fundamentales, como son la calidad de la producción

exportable y las dificultades de penetración en los mercados internacionales por

aspectos fitosanitarios.

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•

Aunque aparentemente asociadas a las ciencias agronómicas, las regulaciones sobre "dimensiones, forma, tamaño, color, grado de maduración, tratamiento post-cosecha, embalaje y condiciones de transporte y nomenclatura de los productos" en los

mercados internacionales, exigen contar con equipos interdisciplinarios que incluyan agrónomos, economistas, expertos en mercado internacional, etc.

Por otra parte, entre los Convenios ICA - Universidad Nacional debería darse prioridad

a la investigación sobre bienes tropicales exóticos y a su procesamiento, bienes con alta

elasticidad de la demanda en los países industrializados. A ese propósito deberían . vincularse igualmente COLCIENCIAS, otras universidades y especialmente el sector

privado.

Lo importante es crear un clima que propicie la investigación con miras al cultivo y transformación de productos para la exportación, dándole consideración a "las exigencias de calidad en cuanto a las especies y variedades, las prácticas culturales, los aspectos sanitarios y control de pestes". De igual manera los investigadores, inicialmente, y según el caso los exportadores directamente, deberían disponer de "las

instalaciones, equipos y elementos para enfrentar las exigencias sanitarias y los requerimientos de calidad, conservación y tratamiento que los importadores

demanden".

3.4 Crédito para Exportación

Parece conveniente profundizar en la política de estimular el uso del crédito de

PROEXPO para el incremento de la capacidad productiva, y dejar de otorgar mayores

subsidios al crédito de comercialización de corto plazo. El crédito debería propiciar el

uso de las tecnologías generadas por las investigación, orientado a la producción y de

manera más general a la adquisición de bienes de capital para agroindustrias de exportación; así PROEXPO podría desplazar el crédito de corto plazo hacia la banca comercial, y concentrar sus esfuerzos en el crédito de inversión. Esa reorientación le permitiría iniciar un proceso mediante el cual sus recursos para crédito pudiesen

complementarse con empréstitos externos y con captaciones en el mercado interno de capital .

954

,

•

•

•

3.5 Mercadeo Externo y Especialización

La política de mercado externo de productos exportables debería orientarse a propiciar la integración entre la producción y la comercialización, fundamentalmente como un

mecanismo para mantenerse al día en materia de innovaciones tecnológicas en cuanto a medios de transporte, empaques y calidad de los productos a comercializar.

Por otra parte, si los bienes que exportamos no son esenciales para el consumo en los países industrializados, la diversificación podría conducir a mayores inestabilidades. Por ello la política de Ciencia y Tecnología debería incorporar como uno de sus elementos el desarrollo de modelos de información sobre precios y tendencia de los mercados, labor que en principio debería recaer en PROEXPO. Parte importante de la

política exportadora es igualmente el desarrollo de una creciente capacidad

empresarial, y la formación de negociadores que fortalezcan la capacidad del país en

este campo.

3.6 Coordinación de políticas: el CERT, el Crédito y el Gasto Público

Consideración especial merece la coordinación que debe existir entre la política tributaria, la de gasto público, el crédito de PROEXPO y el pago del CERT. Los recursos

• del impuesto destinadlJs a PROEXPO se dedican ahora tanto a fortalecer su patrimonio, y con ello a aumentar potencialmente el crédito, como al pago del CERT. Si se adopta la política de canalizar crédito de corto plazo con recursos de los intermediarios

financieros, y si además PROEXPO llega a captar recursos del mercado externo e

interno, ello disminuirá la presión para asignar más impuestos a esta institución;

pero además podría otorgarse el CERT para aquellos casos en los cuales se demuestren esfuerzos especiales de comercialización de nuevos productos o hacia nuevos mercados, de manera que se constituya en elemento dinamizador de las ventas al exterior.

•

B. AREAS CRITICAS

1. Ganadería

Mención especial merece la política a seguir respecto de la ganadería, dada la

importancia que el subsector tiene en la generación del Producto Interno Bruto y en la

conformación de la canasta media de consumo.

955

•

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•

•

,

•

1.1 Cambio Tecnológico y Política de Crédito

Para garantizar la disponibilidad de los productos derivados de la carne, se requerirá

. pasar de la tecnología extensiva en el uso de tierras a otra que exija un moderado uso de capital, a través de la siembra de pastos, manejo de potreros, construcción de cercas, etc. En este punto el crédito integral puede constituírse en un elemento

coadyuvante de la innovación tecnológica, en especial si se le da consideración al flujo

de fondos de los proyectos, según el efecto que tiene la liquidez en el manejo del negocio

ganadero.

1.2 Colonización y Reforma Agraria

La política estatal no debería estimular la incorporación de nuevas áreas a la actividad ganadera, por el efecto adverso que ello tendría sobre el uso de los recursos naturales, y específicamente sobre los bosques, por varias razones: la menor intensidad en el uso de

trabajo que tiene lugar en dichas explotaciones; la elevación de precios que tiende a

generarse vía los costos adicionales del transporte; y la incidencia que este desarrollo tiene en la política de gasto público, por los mayores recursos presupuestales que es necesario asignar para cubrir las necesidades básicas de los colonos; en ese sentido la política de reforma agraría debería constituír un sustituto de la política de colonización.

1.3 Infraestructura de Comercialización

La inversión pública y en especial la municipal, debería darle alguna prioridad a la

construcción, remodelación y mantenimiento de mataderos y plazas de feria, para hacer más eficaz la labor de mercadeo. En ese sentido, el Ministerio de Agricultura

debería determinar con la Financiera de Desarrollo Territorial el plan de inversiones y promover la ejecución de las mismas en las zonas que se determinen como prioritarias .

1.4 Modernización del Mercadeo

Mediante concertación con el gremio ganadero el Gobierno podría expedir normas

stándares de clasificación de ganado en pie y de came en canal, que permitan

negociaciones a distancia y reduzcan los costos de las transacciones y a la larga

956

•

•

posiblemente los de la comercialización ..

Sin embargo, la opción que podría tener un mayor impacto en la búsqueda de reducir tales costos, es la innovación de mercadeo en' clasificación y presentación del producto.

Acciones del gremio ganadero en esta dirección, podrían producir un efecto similar al que se produjo en el caso del pollo, en el cual las asociaciones de productores montaron distribuídoras propias, cambiaron las formas de presentación, segmentaron los mercados y crearon puntos de venta en sectores populares, que los convirtieron en un

producto de alto consumo .

1.5 Ganadería de doble propósito

Defmido que debería estimularse el crecimiento de la ganadería cuando más dentro de la actual frontera ganadera, la política debería encaminarse al fortalecimiento de la ganadería de doble propósito para asegurar simultáneamente un mayor abastecimiento de carne y leche. Para ello sería necesario establecer políticas encaminadas a : 1) Extender la infraestructura de mercadeo de leche en las actuales zonas de cría próximas a, o de fácil comunicación con los mercados de consumo fmal;

2) ampliar la capacidad de pulverización, para evitar un embotellamiento estacional' de los canales de comercialización; 3) buscar mercados externos para los eventuales

excedentes de producción que superen la capacidad de absorción del consumo

doméstico; y 4) fortalecer los programas de experimentación controlada de cruces para doble propósito, así como los de evaluación en finca de la experiencia disponible en las diferentes regiones. En particular, ensayar cruces con los núcleos de razas criollas,

que constituyen una reserva insuficientemente aprovechada de vigor lubrido y de

rusticidad.

2. Política para la Economía Campesina

Dos terceras partes de la población rural, o aproximadamente 20% de la población total, caen dentro de su definición, por lo cual se constituye este amplio estrato en el más desfavorecido en términos de ingresos y estabilidad, servicios, infraestructura,

nutrición, salud y educación; de otro lado, este' genera una parte sustancial de la oferta , alimentaria, bajo condiciones de atraso e inadecuada tecnología, insuficientes e

inapropiados sistemas de mercadeo, baja productividad y altas pérdidas en el manejo

• post-cosecha, así como desconexión de las posibilidades de vinculación al mercado

externo.

957

•

•

•

•

•

Bajo tales circunstancias, parecería entonces que la economía campesina podría jugar un papel estratégico hacia el futuro en el mejoramiento de la equidad del sistema, y del impacto sobre los costos de los alimentos básicos para la gran mayoría de la población.

2.1 El Enfoque de Autosubsistencia y sus Implicaciones

En las dos últimas décadas los Programas de Desarrollo Rural (DRil, de alimentación y nutrición, de reforma agraria (INeORA) y más recientemente, de Rehabilitación (PNR), han mejorado, aunque no sustancialmente, diversos aspectos de la población que conforma el sector de la economía campesina; no obstante, una de las principales limitaciones de la política en este sentido ha consistido en asumir cracterísticlls de autosubsistencia para la unidad campesina.

Por otra parte, y no en menor medida, un obstáculo para alcanzar resultados más exitosos estriba en que tiende a vérsela como un elemento que provee alimentos baratos para los habitantes urbanos, más que como lo que verdaderamente es, un factor con enorme potencial dinamizador del crecimiento de los ingresos de los grupos más pobres, de la modernización y la eficiencia del sector agropecuario .

Entre las principales implicaciones de este marco general deficiente, se encuentra la persistente concentración de la economía campesina en cultivos transitorios y tradicionales, altamente riesgosos, resistentes a las innovaciones tecnológicas modernas e ignorantes de las posibilidades que presenta un mayor énfasis hacia el

desarrollo de los cultivos permanentes. Por las mismas circunstancias, han quedado

sin explotar sus posibilidades en términos de una vinculación efectiva con los , mercados externos y los canales modernos de comercialización en el mercado interno.

En el mismo orden de ideas, resulta notable la problemática que ha venido

desarrollando el enfoque tradicional sobre la tecnologia, alrededor de la economía

campesina: este ha concentrado su atención en términos de productos específicos y

unidades productivas, mientras que enfoques más modernos llaman la atención sobre

la entidad regional con ·sus condiciones agrológicas particulares, su vocación de los

, suelos y otros recursos, la definición de su especialización frente a otras regiones, y sus

• características de infraestructura, de economías de aglomeración y de conformación

socioeconómica en general.

958

•

•

•

•

Por otra parte, en gran medida tales limitaciones han sido a la vez causa y consecuencia de deficiencias en los mecanismos y niveles de coordinación de los distintos instrumentos y programas que se han dirigido al desarrollo de la economía

campesina. Así mismo, han sido testigo de ello las dificultades de coordinación de índole presupuestal, financiera y de programación de entidades como el DRI cuando han tenido que participar <:on gran diversidad de entidades y programas, no sólo del mismo sector agropecuario sino muchas veces de fuera de éste. La experiencia,

aunque mejor, del Plan Nacional de Rehabilitación, tampoco ha estado exenta de dificultades. Más recientemente, el Decreto Ley 501 de 1989, que reestructura al Ministerio de Agricultura y deja en sus manos la dirección y coordinación de la'política dirigida a la economía campesina, ha creado circunstancias especiales para el Fondo

de Desarrollo Rural Integrado, que deinandan una redifición más precisa y coherente de sus funciones y responsabilidades en la nueva estructura institucional del sector.

2.2 Hacia una Economía Campesina más comercial y eficiente

De acuerdo con lo anterior, parece necesario modificar la orientación fundamental de la política campesina, para lo cual por supuesto existen varios pre-requisitos: en primer lugar, parecería imprescindible prestar mayor atención a los cultivos permanentes de tipo moderno, pues éstos abren posibilidades en términos de enlaces agroindustriales, incrementos y estabilización de ingresos, vinculación a los procesos modernos de comercialización, mayores niveles de eficiencia y mejores posibilidades de vinculación al mercado externo.

De otro lado, se requiere fortalecer los vínculos entre los programas de desarrollo de la

economía campesina y los que buscan resolver los problemas de acceso e incremento de

la propiedad de los productores sin tierra o sin suficiente cantidad de ésta para

producir bajo condiciones eficientes; en el mismo sentido resulta necesario estimular y fortalecer en las zonas de economía campesina los mecanismos de mercado de arrendamiento de tierras bajo sus diversas modalidades.

Puesto que la organización empresarial para la comercialización constituye un

requisito para la promoción del desarrollo campesino, deberían fortalecerse las

empresas comercializadoras, propiciando la participación accionaria de los

agricultores a través de créditos para adquirir acciones, entre otras medidas .

959

•

•

•

•

3. Recursos Naturales Renovables

La política sobre recursos naturales es importante por dos motivos: el sustento del

crecimiento a largo plazo, medido por el impacto sobre la productividad futura, de los

sistemas que se empleen para la utilización de los recursos; y el impacto que la

explotación de estos recursos, en especial el bosque, tiene sobre la utilización del

recurso tierra vía la colonización .

3.1 Limitaciones de la política vigente

No obstante su importancia, el manejo actual de la política sobre recursos naturales

presenta serias limitaciones, dentro de las cuales se destacan :

a) La carencia de una jerarquía apropiada por parte del ente rector de la política, ya

que el carácter sectorial del INDERENA y su adscripción a un Ministerio en

particular le resta capacidad de gestión.

b) La multiplicidad de funciones de este Instituto y la dependencia creciente del

presupuesto nacional que han conducido al INDERENA a no poder ejercer el

liderazgo necesario para la formulación y el control de las políticas.

c) Conflictos de competencia y de jurisdicción entre el INDERENA y las

Corporaciones Autónomas Regionales, cuya creación progresiva ha ido

lanzando al Instituto hacia las zonas más apartadas y de menor desarrollo

relativo. Además, la heterogeneidad de objetivos y multiplicidad de funciones de

las Corporaciones conduce a la dispersión de sus recursos humanos, trsicos y

financieros.

d) Importantes fluctuaciones en el gasto destinado a manejar recursos naturales,

producto a su vez de : 1) la alta dependencia del presupuesto nacional, por parte

de las Corporaciones y el INDERENA para efectuar gastos en este campo; 2) el escaso esfuerzo tributario local, pues la sobretasa al impuesto predial no se ha

constituído en fuente importante de recursos para las Corporaciones, excepto en

los casos de la CAR y la CVC; 3) los bajos tributos que pagan algunas industrias

que contribuyen de manera notable al deterioro del ambiente o al mal uso de los

recursos naturales; 4) la baja prioridad que las Corporaciones le asignan al

gasto en recursos naturales, excepto cuando el presupuesto nacional le destina

960

•

•

•

los respectivos recursos.

Todos estos hechos se reflejan a su vez en la carencia de un sistema de investigación, información y planeamiento mediante el cual se pueda dar énfasis a una política integral de largo .plazo en este campo.

3.2 Especialización y reorientación de recursos financieros· hacia la Política de

Recursos Naturales Renovables

De este diagnóstico se desprenden dos conjuntos de recomendaciones, a saber: uno de carácter institucional tendiente a elevar la especialización y eficiencia en el manejo de las políticas; y el otro de carácter financiero que posibilite obtener mayores fondos, y que establezca penalizaciones crecientes a quienes causan especial deterioro a los recursos naturales.

En el primero de estos campos existe consenso sobre la necesidad de quitarle al

INDERENA su carácter de Instituto vinculado al Ministerio de Agricultura y de elevar su nivel jerárquico, convirtiéndolo en un Ministerio o en un Departamento Administrativo, adscrito a la Presidencia de la República.

Tendría esta entidad a su cargo, las funciones que hoy se encuentran dispersas en el Ministerio de Agricultura a través del INDERENA, el HlMAT, el INCORA y el ICA; en el Ministerio de Salud, a través de la Dirección de Saneamiento Ambiental; en el Ministerio de Hacienda, a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi; en el

Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de la gesti6n y firma de convenios

internacionales para el manejo de las cuencas fronterizas; y en el Departamento

Nacional de Planeaci6n, a través de la División Especial de Corporaciones, de las Divisiones de Agua e Ingenieria Sanitaria, de la Unidad de Infraestructura, y de la

División de Salud de la Unidad de Desarrollo Social.

El principio de especialización también cobijaría a las Corporaciones Autónomas Regionales, cuyo campo de acción, a pesar de las limitaciones que introdujo el Artículo

57 del Decreto Ley 77 de 1987, sigue siendo muy amplio. Además de elevar la eficiencia, la política de especialización de las Corporaciones implicaría una importante fuente de

recursos financieros para el manejo de los recursos naturales, los cuales podrían

. complementarse con el cobro de tasas retributivas que contribuyan a la eliminación, o

al control razonable, de las actividades que producen un mal uso de los recursos

961

•

•

•

•

•

naturales; una política que eleve en términos reales los ingresos provenientes de los derechos que se cobren por la explotación del bosque y de la pesca; y la reasignación de las obligaciones que tienen las empresas del sector eléctrico en materia de

reforestación.

3.3 Ingresos parafiscales y áreas de jurisdicción de las Corporaciones Regionales

El establecimiento de tasas retributivas podría ser de dos tipos: directas, que se cobrarían a aquellas empresas para las cuales sea fácil establecer la magnitud del daño ambiental y los costos de su reparación o mitigación; e indirectas, cuando por razones administrativas sea difícil establecer control sobre las actividades contaminantes. Sujetos, en principio, de estas últimas podrían ser el sector eléctrico; la explotación minera y de hidrocarburos; el rodamiento de vehículos y la industria turística.

En el caso del sector eléctrico se acepta que la generación de energía tiene efectos

negativos sobre los recursos naturales y la preservación del ambiente. De allí que desde 1981 la Ley 56 estableció que las empresas de energía destinarían el 2% del valor de las

• ventas en bloque a la reforestación y a la protección del ambiente. A pesar de su adecuada orientación, la implementación práctica de la Ley 56 tiene limitaciones, ya

que no parece aconsejable que el Ministerio de Minas actúe como juez y parte al fijar el precio sobre el cual se cobra el tributo, ni tampoco que sean las empresas eléctricas las que determinen los proyectos y efectúen las inversiones. Por eso son recomendables algunas modificaciones a la Ley, de tal forma que el tributo se pague a la tarifa media de intercambio, y su monto se transfiera a las Corporaciones Regionales y al Fondo que

se administraría por el Ministerio, o por el Departamento Administrativo antes

sugerido.

•

La explotación de las canteras, del oro, del carbón, del hierro y otros minerales; y la

extracción, transporte, refinación y distribución del petróleo, tienen efectos sobre el

manejo de los recursos naturales. No obstante, la legislación colombiana no ha establecido la obligación contribuir a mitigar el impacto ambiental que causan para aquellos que se dediquen a tales actividades. Resulta recomendable establecer esta

contraprestación con el ánimo de que la misma .nutra al Fondo para la Preservación del Ambiente.

Este Fondo no tendría características de intermediario financiero, dada la naturaleza

962

•

•

•

•

•

•

de los proyectos a financiar; sería una cuenta administrada por el Departamento Administrativo o por el Ministerio de los Recursos Naturales, para cofinanciar proyectos de las Corporaciones Regionales que tendrían a su cargo la ejecución de la

política sobre recursos naturales.

Dos cambios adicionales serían igualmente deseables en este contexto: la reestructuración del área de jurisdicción de las Corporaciones, quitándole su conformación de entes departamentales, para buscar una jurisdicción por cuencas

hidrográficas; y la vinculación de las comunidades locales en el análisis de los problemas de conservación de los recursos naturales.

3.4 Colonización

En materia de colonización no parecería prudente tratar de expandir de manera deliberada el área bajo cultivo, por las siguientes razones: a) el indiscriminado uso del bosque que hace el colono, y la presión que la ampliación de la frontera tiene sobre el gasto público; b) la importancia que tiene para un mejor empleo rural un uso más intensivo de la tierra; c) el posible menor costo que podría significarle al Estado

expandir el gasto del !NCORA para reestructurar la propiedad al interior de la frontera grícola vis a vis los gastos de infraestructura fisica y social que demanda la

colonización.

3.5 Reforestación Comercial

La política para la explotación comercial del bosque se ha basado fundamentalmente

en estímulos crediticios y de carácter tributario, los primeros materializados en tasas

de interés preferenciales y en la posibilidad de acumular los intereses.

Estos instrumentos han tenido dos limitaciones fundamentales: a) el valor presente de

la recuperación del crédito resultaba tan sólo en un 20% a un 30% del crédito otorgado, y daba lugar a limitaciones para asignar presupuestos significativos para

redescuentos en el FFAP; b) como el crédito es de largo plazo, los intermediarios no se

sentían estimulados a otorgarlo, aún en el caso de los bancos oficiales; en estas condiciones el poco presupuesto asignado se canalizaba hacia las empresas

reforestadoras, lo cual ha tendido a concentrar el crédito.

Por lo mismo parecen apropiadas las medidas adoptadas recientemente para

963

•

•

.,

•

•

aumentar la rentabilidad a los intermediarios, al elevar la tasa de interés y

correlacionarla positivamente con el plazo.

También parece apropiada la decisión de dejar a jucio de los reforestadores si se acogen

a un sistema parcial de acumulación de intereses o si optan por su amortización

periódica .

Debe anotarse además que el crédito para reforestación no ha tenido hasta ahora un

carácter integral, y que por lo tanto es factible encontrar casos en que se hubiese

financiado la siembra, pero no el sostenimiento.

El sistema de estimulos tributarios para la reforestación comercial adolece también de

limitaciones, ya que se otorga como reducciones en el impuesto de renta proveniente de actividades distintas a la reforestación, Resulta obvio que el éxito de dicho mecanismo

depende de la disponibilidad de excedentes en otros sectores, y no da consideración a la

conveniencia nacional de plantar el bosque, ni guarda una relación directa con la

mayor o menor rentabilidad de la actividad reforestadora, por lo que sería deseable

otorgar el estímulo directamente a la reforestación, vía por ejemplo un bono negociable

de fInanciamiento forestal mediante el cual se devolviese a los reforestadores parte de

los costos de la plantación, siempre y cuando ellos se sometiesen al cumplimiento de

las normas expedidas por el INDERENA o la Institución que haga sus veces, y siempre

y cuando se sembrase en áreas defInidas periódicamente por el CONPES.

c. INSTRUMENTOS DE POLlTICA SECl'ORIAL

L Política de ComerciaJhación Interna.

Prácticamente todos los estudios recientes sobre el Sector Agropecuario en Colombia

han identifIcado la comercialización como uno de los obstáculos claves para

incrementar la producción agropecuaria y el ingreso de los productores, en especial los

más pobres, y para reducir los precios reales de los alimentos, las materias primas y

las exportaciones, El problema de comercialización es más agudo en el caso de los

productos de la economía campesina, cuyos métodos inefIcientes y debilidades de

organización impiden su articulación con los canales modernos de mercadeo. La

agricultura comercial ha experimentado importantes avances al respecto, aunque se

presentan defIciencias particularmente en lo referente a la infraestructura para

acopio, secamiento de granos y algunos costos de transporte y distribución.

964

•

•

•

•

•

1.1 Rezagos en los Niveles de Competencia y Eficiencia

A nivel del acopio sigue siendo muy notable la deficiente organización y capacidad de los pequeños productores para enlazarse adecuada y eficientemente en un proceso

moderno de distribución; y a nivel mayorista sobresalen la falta de transparencia en el sistema de fijación de precios, deficientes niveles de información para el mismo propósito, falta de unidad y standarización en los sistemas de pesos, medidas y empaques, especialmente de productos perecederos, incorrecta organización de las

centrales de abastos, y deficiente cobertura de la bolsa agropecuaria.

También sobresalen, no obstante los ingentes esfuerzos realizados en el pasado,

diversas deficiencias de infraestructura para el transporte y el almecenamiento, fundamentalmente de productos perecederos y de la cadena de fríos que debe servir de base al mercadeo de éstos. Además, ha sido tradicional la discriminación en materia

de crédito en contra de las actividades de comercialización.

1.2 Requisitos para una mayor modernización del Proceso de Comercialización

Dentro de ete contexto parece prioritario el avance hacia la creación de un Sistema Nacional de Comercialización Agropecuaria, que coordine e integre las diversas entidades y acciones referidas a esta problemática. En esta dirección puede jugar un papel clave la reciente reestructuración del Ministerio de Agricultura, determinada

por el Decreto Ley 501 de 1989, y la recién creada Dirección General de

Comecialización, que deberia tener bajo su inmediata responsabilidad dichas

funciones de coordinación.

Ahora bien, los recursos del Estado deben orientarse básicamente a la creación de las condiciones favorables para que los esfuerzos del sector privado puedan alcanzar sus objetivos de una manera más eficiente, referidas en términos generales, a la

infraestructura, la normalización de productos y calidades, la generación y

transferencia de tecnología para la comercialización, el fortalecimiento del sistema de

información sobre el mercado de productos agropecuarios, y el financiamiento.

En relación con la infraestructura, resulta necesario un programa integral de equipamiento básico de acopio, almacenamiento y fortalecimiento de la red de frío para

el manejo de productos perecederos; un mejoramiento en la capacidad de

965

,

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•

•

•

,

almacenamiento, adecuación y manejo de los granos en algunas áreas críticas del país; y la ampliación del programa de construcción y adecuación de centrales mayoristas, principalmente en las ciudades intermedias. En el caso de las centrales de abastos, y particularmente en el de Corabastos de Bogotá, que constituye un mal ejemplo para el resto del país, resulta necesario restablecer un sistema de asignación

más libre y eficiente de arrendamientos.

Con respecto a la falta de transparencia del mercado en cuanto a la formación de

precios y uso de pesos, medidas, empaques y calidades, se requiere poner en marcha un programa que propenda por la unificación de las normas que deben regir estos

aspectos.

En el campo de la tecnología, el Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología debería establecer como una de sus prioridades el manejo post-cosecha, para el renglón de perecederos, concediéndole al ICA la responsabilidad de la coordinación que debe

adelantar para el efecto con entidades tales como la Federación Nacional de Cafeteros,

PROEXPO, COLCIENCIAS, Gremios privados, Universidades, el Instituto de Ciencia y Tecnología de Alimentos, y todas las demás que tengan alguna participación importante al respecto.

En términos de financiamiento, es recomendable que la Caja Agraria extienda su cobertura a las actividades de comercialización, particularmente en el caso de la financiación a los pequeños productores campesinos. De la misma manera, resulta

recomendable reformar el sistema de Bonos de Prenda, facilitando la ampliación del

plazo al IDEMA y promoviendo la financiación del almacenamiento de productos

perecederos; en el mismo sentido, y con el propósito adicional de fortalecer las

actividades de la Bolsa Agropecuaria, resulta conveniente examinar la posibilidad de que los certificados de los Almacenes Generales sean negociables en la Bolsa Agropecuaria, como títulos representativos de mercancías, lo cual daría mayor liquidez a los productores y convertiría a dichos Almacenes Generales en corredores de la Bolsa.

En lo referente a la política de importación de productos agropecuarios, el

requerimiento más urgente es el establecimiento de precios internacionales adecuados

de referencia, que tomen en consideración los subsidios oficiales de los principales países exportadores de productos agropecuarios.

966

,

•

•

•

2. Crédito

La importancia de la Política de Crédito Agropecuario deviene de: a) la coordinación que debe guardar con la política macroeconómica y en particular con la política

monetaria y fiscal; b) la reorientación que debería darse a la asignación de los recursos crediticios; y c) la eficiencia operativa de las entidades encargadas del suministro de

crédito .

2.1 Coordinación con la Política Macroeconómica

En cuanto a la coordinación entre la política crediticia agropecuaria y la macroeconómica, en el futuro será necesario evitar dos extremos igualmente dañinos.

De un lado es indeseable que la política crediticia para el sector se apoye en el crédito de emisión del Banco de la República, pues ello incrementa la base monetaria y dificulta el manejo de la liquidez en la economía, al tiempo que produce relaciones indeseables entre las aspiraciones del sector privado y el manejo del Banco Central. En este sentido, deben preservarse las resoluciones del pasado reciente, impedir que el presupuesto del FFAP afecte la emisión primaria, y congelar los privilegios especiales que la Caja

< Agraria mantenía en materia de cupos de crédito del Banco de la República.

•

Pero de igual manera es indeseable recortar la oferta de crédito agropecuario con fines de estabilidad monetaria; por esto último, resulta de importancia la expedición de la Ley 16 de 1990, de creación del Fondo para el Financiamiento del Desarrollo

Agropecuario, FINAGRO, como una entidad dedicada a suministrar recursos al

sector, cuyas operaciones activas y pasivas no deben afectar de manera sistemática la

base monetaria.

De otra parte, es fundamental que hacia el futuro la política crediticia agropecuaria no

afecte en forma permanente el gasto público, presionando el déficit fiscal o restándole posibilidades a otros gastos económica y socialmente prioritarios. Para ello es

necesario asegurar que la Caja Agraria sea autosuficiente respecto de su gasto corriente, y procurar que FINAGRO opere e incremente el valor real de su patrimonio.

Para que este último objetivo se cumpla, FINAGRO deberá establecer la política

general de tasas de interés dándole la debida ponderación a sus costos de captación en

los distintos mercados, a los costos de su patrimonio y a los costos operacionales; sobre

los primeros cabrá distinguir, a su vez, entre los que provengan de las inversiones

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,

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•

•

forzosas, los que se capten nacionalmente y los provenientes de los empréstitos

internacionales.

Conservadas las inversiones forzosas como una de las fuentes de recursos de FINAGRO, corresponderá a la Junta Monetaria establecer el grado de favorabilidad que se le dará al sector en cuanto al monto de los recursos canalizados por este medio, y

en cuanto a su costo .

Como es indeseable que FINAGRO tenga privilegios para acceder a captar recursos del mercado, no se podría partir a priori de "una política de tasas de interés en beneficio de la agricultura", sino que la misma tendrá que darle consideración a elementos del mercado (costo de las captaciones), a los subsidios que vía la inversión forzosa le pueda

transmitir la utilidad monetaria al sector, y a la eficencia operativa de FINAGRO.

Hay que definir, por otra parte, el tratamiento que se le dará al endeudamiento externo que obtenga FINAGRO. Desde el punto de vista de la coordinación entre las políticas

fiscal y crediticia, el costo de los recursos externos debería trasladarse a los usuarios de manera tal que FINAGRO no incurra en riesgos cambiarios .

Por otra parte, para facilitar la amortización de los créditos sería recomendable que los recursos externos se proyectaran a fmanciar proyectos cuya finalidad fuese el aumento de la formación de capital en subsectores orientados a la exportación.

Se debería también establecer una política muy precisa respecto del costo de los

recursos patrimoniales de FINAGRO: aún cuando contablemente ellos son de costo

cero, es claro que asignarle este costo de oportunidad equivaldría a una política de

descapitalización continuada, y a la larga obligaría a recurrir al presupuesto nacional

para su capitalización. Por ello se debería establecer que el costo de patrimonio de FINAGRO para cada período, sea equivalente a la tasa esperada de inflación en el período subsiguiente más tres o cuatro puntos porcentuales, con lo cual se asegura que

el patrimonio no se deteriorará en relación con el tamaño del sector.

Distinta es la situación de la Caja Agraria, ya que esta institución opera a pérdida en e zonas' de alta competitividad bancaria y tiene oficinas donde el tamaño del mercado no

permite una recuperación de los costos operacionales. Ambos factores han conducido a pérdidas que son cubiertas mediante aportes del presupuesto nacional.

968

•

•

•

Aparte de consideraciones operativas, que se examinarán más adelante, lo indicado

sería establecer un mecanismo mediante el cual, previo el análisis de la necesidad de mantener las oficinas de la Caja en función de lo que ellas significan para la eficiencia del sistema bancario, el Gobierno Nacional le transfiriera en el presupuesto de cada

año los recursos correspondientes para ser incorporados a los ingresos corrientes. Esa compensación encontraría su justificación en el hecho de que los beneficios que la economía deriva de un menor costo de las transacciones en las áreas rurales, no encuentra expresión en los balances financieros de la Caja .

De igual manera seria necesario establecer una política para elevar la eficiencia de la

institución de tal forma que se pudiese proceder al cierre donde esta no resulte competitiva y al mismo tiempo existan otras entidades bancarias.

2.2 Orientación de los Recursos Crediticios

El crédito vigente, en una porción muy significativa, se otorga a corto plazo para la adquisición de insumas. En cuanto a la oferta de fondos, esto obedece a las dificultades

de mercados de capitales, asociado con el problema de la "transferencia de plazos" por

la disparidad que existe entre el plazo de las captaciones y el de las colocaciones.

En cuanto a la demanda de fondos, el problema parece estar asociado con la existencia de aversión al riesgo, en virtud de las cambiantes políticas sectoriales; de las fluctuaciones de rentabilidad relativa entre actividades; y más recientemente a los problemas de inseguridad ñsica que afectan a muchos de los productores.

Cualquiera que sea la importancia de estos factores no parecería conveniente otorgar

crédito a corto plazo para utilizar tecnologías tradicionales, máxime en aquellos casos

en que los productores han sido usuarios recurrentes del mismo durante largos

períodos, y poseen la capacidad de acumulación ·de capital y las garantías que los habilitarían para obtener créditos de los bancos comerciales en condiciones similares a

los de otros sectores.

Si el crédito de corto plazo puede ser otorgado en mayor porcentaje por la banca

comercial, a los agricultores con suficientes prerrogativas, los recursos de la Caja y de

FINAGRO podrían orientarse a proyectos de largo plazo asociados con la formación de

capital. Si los bancos comerciales resultasen reacios a otorgar tales créditos,

FTh.TAGRO podría inducirlos mediante la elevación de la rentabilidad de la operación.

969

•

•

•

•

•

Lo importante sería entonces que el crédito dirigido se orientara cada vez más a mejorar la formación de capital en aquellas áreas que son claves para la estrategia, a saber: la infraestructura de comercialización, para abaratar el costo del tratamiento post-cosecha, y viabilizar las estrategias de seguridad alimentaria, agroindustrialización y exportaciones; y a la infraestructura de riego, aminorando el

riesgo climático.

De gran importancia es el tratamiento que la política de crédito pudiera darle a la

formación de capital para comercialización en áreas de economía campesina; de mejorarse la infraestructura de ésta se fortalecerían sus enlaces con la economía en general, en particular si se tiene en cuenta la alta proporción de alimentos que en ella

se produce.

Las otras reorientaciones en el uso del crédito que merecerían consideración tienen que ver con la introducción de mejoras tecnológicas y con el campo de acción de la Caja

Agraria.

Ante la dificultad operativa que implicaría desarrollar políticas para mejorar la tecnología de agricultores especificos, y ante el hecho de que la brecha tecnológica no se

. da entre productores sino entre regiones, podrían orientarse créditos a corto plazo únicamente a aquellas regiones donde el uso de la tecnología contribuyera a mejoras significativas en la productividad. En este caso el crédito iría acompañado de asistencia

técnica encaminada a facilitar la introducción de las mejoras tecnológicas.

De igual manera valdría la pena reconsiderar la orientación que la Caja Agraria da a

sus recursos crediticios. Hasta ahora la Caja ha sido una entidad que, en esencia, financia la producción agropecuaria, pero no otorga créditos a muchas actividades rurales, por ejemplo el transporte· de productos, la comercialización de bienes no • agropecuarios, la adquisición de bienes de capital no asociados directamente a la producción agrícola, etc. Esa discriminación contra lo rural en beneficio de la

producción agropecuaria produce dos fenómenos indeseables: de un lado reduce el

tamaño del mercado financiero que la Caja tiene en el ámbito rural, y por lo tanto

limita la posibilidad de cubrir sus costos operacionales; y de otro eleva el costo de las

trausacciones financieras para algunos agentes económicos que proveen bienes al

mercado rural, pero que al no transar directamente la producción agropecuaria, no

pueden ser clientes de la Caja.

970

•

•

•

•

2.3 Eficiencia Operativa de las Instituciones Crediticias

Por lo que hace a la eficiencia operativa de las instituciones crediticias, valen igualmente consideraciones separadas para FINAGRO, la Caja Agraria y otras

instituciones.

Empezando por estas últimas es necesario enfatizar la trascendencia que tiene la prohibición, contenida en la Ley 16 de 1990, de que estas entidades no crediticias otorguen crédito, puesto que lo harían en forma muy ineficiente. Por lo tanto resulta de importancia que cuando existan recursos de crédito disponibles en instituciones no crediticias (como el INCORA, el IDEMA, el Fondo Nacional del Café, etc.), los mismos

sean administrados mediante contratos de fiducia por las instituciones crediticias, en las condiciones que apruebe la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario.

En cuanto a FINAGRO, el mayor reto que enfrenta su Junta Directiva es definir el modus operandi que habrá de tener la nueva entidad. Todo indica que lo más conveniente es operar como una organización orientadora de los recursos del crédito, descentralizando las operaciones de redescuento mediante contratos con el Banco de la República o con las instituciones financieras que hacen parte del Sistema Nacional de

Crédito Agropecuario; así mismo, para las operaciones de captación, cuando ello se requiera, se podrían utilizar las bolsas de valores, de manera análoga a como lo hace la Financiera Eléctrica Nacional. En esta forma FINAGRO operaría sin un gran aparato burocrático, con costos operacionales bajos.

Por lo que hace a la Caja Agraria, ella afronta fundamentalmente dos problemas de eficiencia operativa: uno tiene que ver con la posibilidad de dejar de operar las oficinas

bancarias en sitios en donde, existiendo otras entidades bancarias, se opere a pérdida;

el otro, con el grado de especialización que debería tener la entidad. Sobre este último

punto la Ley 16 de 1990 estableció que dentro del año contado a partir de su vigencia, la Junta Directiva de la Caja procederá a reglamentar el manejo administrativo y

contable de sus áreas de comercialización de insumos agropecuarios, de seguros y de subsidio familiar, en forma separada de las actividades bancarias y crediticias propias

de su objeto social.

Es de esperarse que este cambio posibilite definiciones sobre la estructura de costos, con

base en las cuales se procure un manejo más racional de tales servicios.

971

•

•

•

Elemento fundamental para una mayor eficiencia en el otorgamiento del crédito es que la Comisión Nacional ejerza su función de establecimiento de planes de coordinación

financiera entre las entidades del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario. Estos

planes deberían resultar en la reducción de los costos de captación y de colocación de

los recursos crediticios, en especial si se logra una reducción de las oficinas

redundantes. Si en este caso se prosigue una política de encargos fiduciarios y

administración de cartera, posiblemente las oficinas que permanezcan podrían

mejorar sus resultados operacionales.

3. Políticas de Tecnología

Se ha tendido a orientar el desarrollo tecnológico sin dar el debido énfasis a algunas

condiciones particulares del país, con consecuencias inconvenientes como

transferencias de las ganancias en productividad a los oligopolios transnacionales proveedores de insumos, dificultades en la transferencia de la tecnología, principalmente a los pequeños productores, desequilibrios ecológicos con aumento de

costos privados y sociales, y alta dependencia externa, los cuales comprometen la

estabilidad del sector.

En general, el desarrollo tecnológico colombiano ha venido enfrentando una diversidad

de obstáculos económicos, políticos e institucionales que han limitado de manera drástica la obtención de los resultados favorables que de él se pueden esperar; en efecto,

en primer término puede afirmarse que el Sistema Nacional de Generación de

Tecnología es más débil institucionalmente, en cuanto a organización, dirección y

coordinación, que el Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología. Esto parece

evidente en los vacíos dejados por el Decreto Ley 501 de 1989, tanto en términos de

funciones como de responsabilidades e instituciones, en lo referente a la política de

generación de tecnología, en contraste con el detalle y el énfasis con respecto a la

transferencia de la misma. El Decreto Reglamentario 1946 buscó corregir en alguna

medida esta deficiencia, asignándole funciones de coordinación de la política de

generación al Ministerio de Agricultura. No obstante, sigue constituyendo una

característica actual la debilidad relativa del sistema de generación frente al de

transferencia y tecnología. Tanto el Decreto 1946 como el Decreto Ley 501 no hacen

referencia sobre quién tendría la responsabilidad del diseño de la política de generación

de tecnología, que debe poner en práctica el ICA.

Por otra parte, el hecho de que el ICA tenga bajo su responsabilidad un número

972

•

•

•

,

exagerado de cultivos en investigación y de regiones para atender, revela la inexistencia de prioridades y de delimitación de los intereses que deben ser de su competencia, frente a los que deben quedar en manos de entidades gremiales o

privadas .

Otro aspecto que merece destacarse es la concentración del crédito en el corto y mediano plazo, razón por la cual no juega un papel importante en el financiamiento de

actividades de largo plazo, como por ejemplo el desarrollo de innovaciones tecnológicas, y la validación y comercialización de los modelos tecnológicos recomendables.

Dentro del contexto anterior, valdría la pena revisar también la creciente dependencÜl de los modelos tecnológicos impulsados en el país, pues han ido dejando en manos de las empresas transnacionales todos los beneficios logrados por los incrementos de la productividad.

Finalmente, tiene particular urgencia controlar el éxodo de recursos calificados, pues

ellos resultan vitales para el buen desarrollo de la investigación agropecuaria. La tendencia indica que en los últimos diez años los retiros se siguen presentando en forma muy destacada, lo cual ha significado altos costos de inversión para el Estado, pues se estima que solamente el ICA pierde 50 años/hombre de experiencia en

investigación cada año.

D. NUEVASAREAS

L Política Social a Nivel Rural

Los agudos niveles de desnutrición, las altas tasas de analfabetismo y deserción

escolar, la carencia de seguridad social para los asalariados rurales y las lamentables

condiciones sanitarias de la vivienda rural, expresan las insuficiencias de las políticas y estrategias que han promovido el desarrollo social, y las de un marco integrador

entre las acciones de producción y bienestar social.

No obstante los recientes esfuerzos, son todavia muchos los obstáculos que aquejan y limitan la política social a nivel rural. La dificultad de acceso a los servicios de salud

por parte de las comunidades rurales, y la insuficiente financiación para los gastos

ordinarios de los puestos de salud y hospitales, hacen que, en alguna medida, pierda

justificación el énfasis en la ampliación de la cobertura a través de la construcción de

973

•

•

, ,

•

!

justificación el énfasis en la ampliación de la cobertura a través de la construcción de

obras de infraestructura.

En el terreno de la educación, se destacan el alto grado de analfabetismo, así como las

altas tasas de repetición y deserción escolar. Según el censo de población de 1985, aproximadamente el 30% de los niños en edad escolar no tienen todavía acceso a la

enseñanza primaria; pero más grave es el hecho de que los indicadores no muestran'

en este terreno el mismo grado de avance que en otros. Por otra parte, el avance se

produce con marcadas diferencias regionales (con la Costa Atlántica la mayor

perjudicada), lo cual es válido también en otros aspectos del bienestar social. Aunque el , Gobierno Nacional a través del Programa de Educación Básica ha tratado de hacer

más acequibles las oportunidades rurales de educación, los ajustes en la política de

capacitación rural no parecen aún suficientes.

Por otra parte, aunque el Programa de Hogares de Bienestar Infantil ha tenido una buena aceptación, no se ha ampliado de manera notoria hacia las zonas rurales del

país, por lo cual el problema de desnutrición infantil en estas zonas continúa siendo

crítico .

Con respecto a la educación básica continuada, el cubrimiento es aún deficiente frente

a las demandas de la población. De igual manera, se debe continuar el fortalecimiento

tecnológico de la educación media y básica vocacional, para beneficio de los planteles

técnicos agrícolas y concentraciones de desarrollo rural que tienen programas en el sector agropecuario, ya que éste es un elemento importante en el desarrollo de los

cultivos de autoconsumo y en la solución de los problemas habitacionales de los

campesinos de más bajos recursos.

De particular importancia resulta ampliar el Programa de los Hogares de Bienestar

Infantil a las zonas rurales y para los niños menores de dos años, pues aunque éste ha

sido creado fundamentalmente para zonas urbanas y cabeceras de los departamentos,

donde la densidad de población es adecuada, la efectividad de sus resultados y las

excelentes expectativas que genera hacia el futuro han intensificado la necesidad de su

aplicación en las zonas rurales donde el problema nutricional constituye un grave

obstáculo para el desarrollo social.

974

•

•

•

•

Prácticamente desde su creación,· el Ministerio de Agricultura ha enfrentado un problema que por su permanencia puede calificarse de endémico el cual se refiere a la coordinación entre diversos programas y entidades públicas con presencia regional. Evidentemente, un grado excesivo de centralización ha jugado un papel destacado en esta problemática, y ha originado importantes obstáculos por lo menos en tres direcciones: primero, contribuye a desperdiciar el potencial de iniciativas y acciones latentes en las comunidades locales, pues desincentiva su participación directa; segundo, desperdicia información fundamental; y tercero, le resta agilidad y retarda el mecanismo de reconocimiento de los problemas, toma de decisiones e implementación.

Por consiguiente, es a través de su contribución a la remoción de estos obstáculos, como una política de descentralización puede contribuír a la solución de los problemas

de desarrollo rui'al.

2.1.0bstáculos en la implementación de la política

En relación con el sector agropecuario y el desarrollo rural, la política de descentralización recientemente impulsada, que se concreta en gran medida en el Decreto 77 de 1987, modificó de manera sustancial las responsabilidades institucionales en los campos de asistencia técnica, titulación de baldíos, desarrollo rural y recursos naturales, transfiriendo funciones de las entidades centralizadas y del orden nacional hacia los entes regionales y locales, más precisamente los municipios.

Desde el punto de vista de la adaptación institucional a tal política de descentralización,

el Ministerio de Agricultura ha jugado un papel de liderazgo; en particular, a través

del Decreto Ley 501 de 1989 y de algunos de sus decretos reglamentarios, se ha logrado avanzar de modo significativo en el perfeccionamiento de la organización requerida para una mejor coordinación de los programas regionales y de las diversas entidades

que participan en éstos: en este sentido sobresalen las dependencias creadas con estas

funciones especializadas al interior del Ministerio de Agricultura, así como la creación

del Consejo de Secretarías de Agricultura, y el Decreto reglamentario de los Comités

Seccionales del sector agropecuario. Al respecto cabe mencionar también las reformas

introducidas en la estructura del ICA y sus funciones, a través de la creación del Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología, así como modificaciones que han

venido tomando lugar en las estructuras administrativas del IDEMA, el INCORA, el

HIMAT, el DRI y el INDERENA.

975

•

•

•

No obstante, es posible prever algunas limitaciones inmediatas que afectan el alcance y efectividad de la política de descentralización: en primer lugar, se enfrentan importantes dificultades en lo referente a la efectiva capacidad de los entes

municipales para desarrollar sus nuevas funciones, especialmente de los más pequeños; en particular, en las tareas de asistencia técnica a los pequeños productores, conservación de los recursos naturales, titulación de baldíos, desarrollo de la infraestructura de mercadeo y desarrollo rural integrado central; en segundo lugar, se manifiesta alguna preocupación acerca del hecho de que, al ser el municipio la unidad básica, el peso específico de sus intereses urbanos gravite en contra del alcance que la política pueda tener sobre el sector propiamente agropecuario; y en tercer lugar, en relación con lo anterior, la unidad principal como centro de la política, y de integración de las diversas acciones, podría conspirar en alguna medida contra la coherencia e

integralidad de políticas cuyo centro de atención debería ser la unidad agrológica regional, cuyas fronteras trascienden el ámbito puramente político de los límites municipales.

2.2 Acciones inmediatas para el logro de los objetivos

En razón del crítico papel que juega la participación de las comunidades locales en

cuanto a la información, el potencial de recursos disponibles y la agilidad en la implementación de las decisiones, la organización y autogestión comunitaria constituyen piezas claves para el éxito de la política de descentralización. Por esta causa, la organización y preparación de las comunidades para dicho propósito debe

constituír una de las prioridades básicas de la política de descentralización.

Otra prioridad inmediata es la actualización y agilización de los sistemas de

información de algunas entidades centrales, como el INCORA y el Instituto Geográfico

Agustín Codazzi, que juegan un papel estratégico en el grado de implementación que efectivamente logren los municipios de algunas de sus nuevas funciones.

Con el mismo propósito, se requiere con urgencia reglamentar las modalidades de

contratación entre los municipios y el INCORA para efectos de la titulación de baldíos. De igual modo, se requiere la reglamentación del servicio de asistencia técnica, que

ordene y clarifique el papel de los municipios con respecto a los organismos de orden

departamental y nacional.

976

3. Política Gremial

Los grupos de interés que actúan en la orientación y decisión de la política

agropecuaria pueden catalogarse como grupos de protección, que usan técnicas de promoción y representan intere.ses de sectores bien definidos. La conformación;

organización y participación de taIes grupos en orientación y definición de la política

agropecuaria, y por ende el apoyo que el Estado de a su trabajo, puede jugar un papel

destacado en la implementación de la estrategia agropecuaria. Concretamente, la

acción de los gremios podría llegar a ser de especial relevancia en tres áreas : la

introducción del cambio tecnológico; la creación de mecanismos de modernización de

la economía campesina y en particular en la generación de empleos no agrícolas en

áreas rurales; y la creación de un sistema de información.

Pero más importante que desarrollos específicos en estas áreas de concertación, sería

la creación de una conciencia gremial sobre la necesidad de disponer y defender una

estrategia para el sector, con base en la cual se prosiga una política orientada de

manera coherente y contínua en busca de objetivos de crecimiento y de mayor equidad.

Ello es necesario porque la mayor debilidad de la política gremial, y de su expresión frente al Estado, se ha reflejado en el carácter corto-placista de muchos de los

pronunciamientos gremiales.

De otra parte posiciones proteccionistas a ultranza, o la búsqueda de subsidios

incompatibles con la política macroeconómica o con el logro de una mayor equidad,

poco contribuyen al diseño de políticas estables y coherentes a largo plazo.

3.1 Fortalecimiento de la Legitimidad Social

Por eso los cambios más deseables en materia de orientación de la política gremial tendrían que ver no tanto con las decisiones gubernamentales, como con acciones a su

interior que les posibiliten un mayor grado de interlocución y de legitimidad social.

Esto último se facilitaría si la política gremial recupera credibilidad demostrando que

la defensa de la política sectorial concuerda con el interés más general del crecimiento

económico global y el logro de metas de equidad. La eficacia de la interlocución

devendría del fortalecimiento de los gremios en la formulación técnica de sus

propuestas, en especial en la consideración de las limitaciones de la política

macroeconómica para lograr las mismas.

977

•

•

•

IV. LA ORGANIZACION INSTITUCIONAL: RECOMENDACIONES

Durante 1989 el Sector Agropecuario fue sometido a una amplia reestructuración institucional. Tal proceso de reformas, que se basó en las recomendaciones de diversos análisis generales y en estudios específicos, comprendió aspectos legales referidos a las funciones y estructuras organizativas del Ministerio y de sus más importantes

entidades, y aspectos de índole administrativa .

Aunque algunos no han sido llevados todavía a la práctica, lo cual hace dificil juzgar acerca de su efectividad real, no cabe duda que mediante tales cambios se buscó remediar las más importantes deficiencias en la organización institucional. En lo que sigue se intenta identificar algunas sugerencias que buscan profundizar este proceso

de reordenamiento institucional.

A. ESPECIALlZACION y COORDINACION.

En el caso de las entidades, aún es posible incrementar su nivel de especialización, eliminando algunas duplicidades para lograr una mayor eficiencia en la utilización de sus limitados recursos, a través de una redefinición y redistribución global de sus funciones, como se verá más adelante.

Así mismo, aún se pueden mejorar los mecanismos de coordinación y ejecución de

algunos programas y políticas en los cuales el Ministerio de Agricultura y el Sector Agropecuario cumplen un papel fundamental, pero que en realidad tienen un carácter

inter o supra sectorial, tal como se ha señalado anteriormente. Sobresalen, entre estos, los programas dirigidos al desarrollo rural integral, a la reforma agraria integral, al

desarrollo agroindustrial, a la seguridad alimentaria, al diseño y ejecución de una

política tecnológica y su transferencia, y al desarrollo y ejecución de una política en el

campo de los recursos naturales renovables.

Como se ha visto, en estos casos que exigen una dirección y autoridad suprasectoriales,

las funciones y comités dependientes de una autoridad apenas sectorial, como el

Ministerio de Agricultura, tienden a volverse inoperantes en la práctica; tanto el

CONPES como el Departamento Nacional de Planeación, por la misma naturaleza de sus funciones, han dejado en este sentido algunos vacíos. Por esta razón parecería

conveniente establecer unos comités técnicos permanentes de apoyo al CONPES,

coordinados por Planeación Nacional pero con una participación práctica más directa y

979

,

•

•

•

•

continua del Ministerio y de las entidades involucradas en tales estrategias y

programas.

Para los propósitos de una mejor coordinación parece recomendable que las funciones

de todo Comité estén respaldadas por la responsabilidad y actividades permanentes, asignadas como funciones, de una unidad perteneciente a la estructura del Ministerio o alguna otra entidad, según el caso, para garantizar la efectividad, la continuidad, la coherencia y la memoria institucional de las labores correspondientes a los Comités, lo

cual ha constituido, por norma general, un vacío en el pasado. Esto no implica la creación de unidades administrativas adicionales para este fin, sino la adscripción de las funciones correspondientes a unidades ya existentes, cuyas actividades estén relacionadas directamente con los objetivos y funciones de los respectivos Comités.

La representación institucional del Ministerio de Agricultura en los organismos rectores de la política macroeconómica, como son la Junta Monetaria, el Consejo Superior de Comercio Exterior, la Junta Directiva de Proexpo, el Consejo Nacional de Política Aduanera y el CONPES, parece adecuada y por lo tanto no sería necesario modificar tal representación. Como se ha explicado, las limitaciones del Ministerio de Agricultura frente a las acciones de estos organismos no se han debido a deficiencias de representación institucional, sino a deficiencias y vacíos en el interior de la

estructura organizacional misma del Ministerio, que se espera sean subsanados con las reformas adoptadas en virtud del Decreto 501 de 1989.

En cuanto a la participación del Ministerio de Agricultura en la definición de la política macroeconómica, es deseable definir con mayor precisión las responsabilidades correspondientes a la Subdirección de Análisis de Política Económica y Sectorial, y que

se le asignen los recursos adecuados para que el Ministerio pueda en realidad

fortalecerse en este campo, ya que la estructuración determinada por el Decreto 501 no

es lo suficientemente detallada ni precisa en esta área crucial, e involucra dentro de

esta Subdirección solamente una División, correspondiente a la de Crédito Agropecuario.

En relación con la capacidad de dirección, seguimiento y control sobre las entidades

adscritas y vinculadas, mediante funciones que conlleven al establecimiento de sus metas, al diseño de su programación presupuestal, y -mediante la asignación de recursos y unidades operativas dentro del Ministerio, los logros del Decreto 501 parecen

adecuados para tales propósitos, en particular mediante la precisión de las funciones

980

•

•

•

•

•

correspondientes para el Ministerio de Agricultura, a través de la delegación del control de tutela del Ministro en funcionarios especializados del Ministerio, como son los Directores Generales de Producción, Comercialización y Planificación, y mediante la estructuración de una importante unidad operativa especializada, al interior del Ministerio de Agricultura, como es la Subdirección de Evaluación y ~guimiento,

dentro de la Dirección General de Planificación .

Por lo que hace a la reestructuración y reducción del número de los cuerpos colegiados de coordinación y asesoría, el Decreto Ley 50,1 también ha. establecido una reorganización fundamental que redujo a diez el número de organismos colegiados básicos dentro de la estructura del Ministerio de Agricultura, entre los cuales se

destacan los Comités de Gabinete del Ministerio y de coordinación Ejecutiva.

No obstante, la inexistencia de un mecanismo de coordinación para el desarrollo y seguimiento de la política agro-industrial constituye un vacío en relación con las responsabilidades que competirían al Ministerio de Agricultura frente a tal política, tal

como se explica al abordar las recomendaciones sobre las políticas agro-industriales.

En lo referente al diseño y la coordinación de una política de seguridad alimentaria,

también parece adecuada la respuesta institucional dada por el Decreto Ley 501, en la

medida en que éste establece un Comité Nacional de Seguridad Alimentaria, presidido por el Ministro de Agricultura y asistido por un Comité Técnico en el cual participan los cuatro Ministerios involucrados y el Departamento Nacional de Planeación.

Sin embargo, se requiere formalizar un nexo directo entre el Comité y la labor

permanente de la Subdirección de Infraestructura y Desarrollo Social, dentro de la

Dirección General de Planificación, a la cual el Decreto Ley 501 responsabiliza, dentro de la estructura del Ministerio, de las funciones correspondientes a la política de

seguridad alimentaria. De esta manera, sobre esta Subdirección debería recaer la

representación del Ministerio en el Comité Técnico así como en la Secretaría Técnica

de este último.

Finalmente en lo que respecta a las posibilidades de dirección y coordinación, las

escalas salariales del Ministerio deberían rediseñarse, a través de un análisis y

reclasificación de cargos, buscando que las responsabilidades guarden relación con los niveles de remuneración, en particular con los de las otras entidades adscritas y

vinculadas al Ministerio de Agricultura, y a través de una evaluación técnica de las

981

verdaderas cargas de trabajo requeridas, de tal manera que este proceso pueda adelantarse y culminar sin notables incrementos presupuestales, para garantizar su factibilidad dentro de las condiciones de la política fiscal.

B. GENERACION y USO DE LA TECNOLOGIA.

El modelo institucional agrario debe buscar una integración entre la política

macroeconómica, la de precios y la de generación y transferencia de tecnología.

Desafortunadamente, el diseño y la coordinación de la política de generación de tecnología no aparece como una función explícita del Ministerio de Agricultura, entre las funciones generales que le fueron establecidas por el Decreto Ley 501 de 1989; tampoco aparece como una función específica de la Subdirección de Transferencia de Tecnología, dentro de la Dirección General de Producción del Ministerio, ni del Consejo Nacional de Transferencia de Tecnología, que son las expresiones institucionales concretas establecidas dentro de este campo por el Decreto Ley 501. Es decir, en términos generales, el Decreto Ley 501 concentró toda su atención en lo

referente a la transferencia de tecnología, pero parece dejar un vacío en términos del diseño, coordinación y control de la política de generación de tecnología.

De acuerdo con lo anterior, es recomendable que a las funciones establecidas para la Subdirección de Transferencia de Tecnología sea adicionada la función del diseño,

coordinación y seguimiento de la política de generación de tecnología, que debe poner en ejecución el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA.

De otro lado, se recomienda adicionar en forma similar las funciones del Consejo Nacional de Transferencia de Tecnología, y dar representación dentro de este Consejo al Departamento Nacional de Planeación, la cual podría recaer en la Unidad de

Estudios Agrarios.

En síntesis, se propone que tanto la Subdirección como el Consejo Nacional de

Transferencia de Tecnología se transformen en una Subdirección y un Consejo

Nacional de Tecnología Agropecuaria, y le dan tanta importancia al diseño y

coordinación de la política de generación de tecnología como al problema de su transferencia, aspecto este último que parece encontrar una respuesta institucional

adecuada en lo establecido por el Decreto Ley 501 de 1989 y en el Decreto 1946 del mismo

año.

982

:

-'t

responsabilidad de todo el Estado colombiano y no de una institución en particular, se requiere una mayor especialización del INCORA desde el punto de vista operativo, en el

desarrollo de su objeto social principal, cual es la democratización y transformación de

la estructura de tenencia de la tierra.

Esa especialización se ha buscado por medio del Decreto 2175 de 1989, modificatoria de la estructura orgánica del INCORA, que apunta a fortalecer los mecanismos de planeación, evaluación y control, en consonancia con los lineamientos adoptados por la

Ley 30 de 1988, de planeación global y ejecución sectorial. Este fortalecimiento deberá darse alrededor de los estudios tendientes a identificar y seleccionar las zonas objeto de programas de reforma agraria, que deberán contener, además de lo prescrito en la Ley

30 de 1988, estudios sobre las acciones y capacidad operativa, técnica y financiera de las

demás instituciones que deben ejecutar programas dentro de las zonas de reforma

agraria.

En concordancia con lo anterior, debe buscarse una planeación regional más detallada y realista en cuanto a la responsabilidad y alcance de la acción de cada una de las instituciones involucradas.

Ello presupone una estrecha integración de la Subgerencia de Planeación del Instituto con las dependencias responsables de la planificación en las demás entidades ejecutoras, la Unidad de Estudios Agrarios del Departamento Nacional de PIaneación y la Dirección de Planeación del Ministerio de Agricultura.

Como consecuencia de esto, parecería deseable institucionalizar un Subcomité que

opere como órgano técnico, y que decante previamente al conocimiento del Comité

Técnico Gubernamental, los compromisos a cumplir por cada una de las entidades en

la ejecución de los programas regionales y consolidados nacionales de la Reforma

Agraria. A este Subcomité Técnico, además de las entidades ejecutoras, -el

Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Agricultura-, podria convocarse al Director General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda. La

Subdirección de Planeación del INCORA sería la responsable de preparar los

documentos técnicos sometidos a su consideración, y el Subcomité sería presidido por el Jefe de la Unidad de Estudios Agrarios del Departamento Nacional de Planeación.

Por consiguiente, debe iniciarse un proceso tendiente a desmontar en el INCORA las

actividades que ha. adelantado en la prestación directa de servicios de apoyo a la

985

..

reforma agraria, en forma paralela a la creciente adopción de los mismos por las

demás entidades.

En términos organizacionales, estas acciones deberían conducir a transformar la

actual Subgerencia de Asentamientos Campesinos en una Subgerencia de coordinación de los servicios de apoyo a la reforma agraria, en procura de su adecuado y oportuno funcionamiento.

En 10 referente a la adecnación de tierras, la prioridad que se le ha dado a la pequeña irrigación sugiere mayores lijustes institucionales. En primer lugar, la adecuación de tierras no debe ser objeto de un tratamiento insular; por el contrario, los planes y • programas que se adelanten en esta materia deben ser parte integral y coherente de la acción del Estado, por lo tanto regida por sus prioridades en lo nacional y lo regional.

Para procurar dicha coherencia no parece suficiente la acción que se podría adelantar al respecto en el seno de los Comités de Gabinete y de coordinación Ejecutiva del

Ministerio de Agricultura. En tal sentido, resulta recomendable modificar la composición de la Comisión Nacional de Irrigación y Drenlije, y atribuirle nuevas funciones y responsabilidades como ente coordinador y evaluador de la aplicación de la

política de adecuación de tierras.

Con respecto a su composición, ésta básicamente debería recaer en el Ministerio de Agricultura, que la presidiría, el HIMAT, el INCORA, la Unidad de Estudios Agrarios

del DNP, ICA y SENA.

En cuanto a sus funciones, deberían añadirse las de evaluar el desarrollo de la política

de adecuación de tierras y conceptuar a la Junta Directiva del HlMAT ya los Comités de Minagricultura, sobre los planes, programas y proyectos a desarrollar en esta

materia, velando por la asignación específica de recursos y proyectos a planes

sectoriales estratégicos, como el de la reforma agraria.

Haberle otorgado un superior status organizacional a la pequeña irrigación dentro del

HlMAT, supone acciones complementarias como serían el fortalecimiento de los

aspectos de planeación regional, el diseño de proyectos, su integración a los planes

estratégicos nacionales, la educación para crear la cultura del riego dentro de los campesinos beneficiarios y la coordinación de las acciones interinstitucionales, en

986

;

.

,

aspectos de tecnología, comercialización, organización para la gestión y la administración de las obras, por parte de las comunidades beneficiarias.

Con respecto a la gran irrigación la acción del HIMAT se debe centralizar en la elaboración de estudios básicos de identificación y prefactibilidad de proyectos, que sirvan de sustento al sector privado para emprender su ejecución. Al respecto, a través

de la Comisión Nacional de Irrigación se recomendarian las acciones que el Gobierno Nacional habría de adoptar en materia crediticia y tributaria para estimular la iniciativa privada. En cuanto a los Distritos de Adecuación en funcionamiento, se debe propender por acelerar su entrega a los usuarios pero, de manera paralela, se deben adoptar los mecanismos para recuperar las inversiones a través de las contribuciones de valorización.

En lo que respecta a la protección de las poblaciones, en especial contra inundaciones,

se debe sustraer al HIMAT la responsabilidad de construir obras, las que deben quedar a cargo del Ministerio de Obras Públicas y las Municipalidades. En este campo el

Instituto debería limitarse al suministro de información básica .

D. COMERCIALIZACION, ABASTECIMIENTO y PRECIOS.

Como en el caso del Ministerio de Agricultura y las demás entidades, el IDEMA ha sido reestructurado institucionalmente; pero a diferencia del Ministerio, en este

Instituto los cambios han pasado del nivel formal al práctico, y han tomado cuerpo efectivo a través de modificaciones organizacionales, administrativas, financieras,

contables y de recursos humanos. Teniendo en cuenta estas circunstancias, las

siguientes observaciones buscan el perfeccionamiento de un proceso de reestructuración cuyas lineas generales parecen acertadas.

Como se señaló anteriormente el Decreto 501 confirmó para el IDEMA la facultad de

otorgar crédito en dinero a las cooperativas, con cargo a los cupos de redescuento que se establezcan para este efecto. Esta función del Instituto es contraproducente desde el

punto de vista de la especialización institucional, pues podría abrir para el IDEMA un

nuevo campo de acción como entidad crediticia, contribuyendo con ello a la dispersión

de sus objetivos, a la complejidad de su administración y a ignorar o minimizar las posibilidades de coordinación con otras entidades especializadas en tales tareas. Por

consiguiente, lo recomendable es que dicha función no sea cumplida directamente por

el IDEMA y más bien se sustituya por el establecimiento de contratos de fiducia con las

987

•

•

..

entidades crediticias del Sector, para la administración de los recursos involucrados, conservando el IDEMA el mandato sobre las destinaciones, características y

condiciones de los créditos. Tales contratos de fiducia se enmarcarían dentro de lo preceptuado por la Ley 16 de 1990.

Una función nueva asignada por el Decreto 501 es la de estimular y fomentar la comercialización de productos perecederos, en particular, de la economía campesina y

de las zonas de reforma agraria; dada la magnitud y extensión de los problemas de la primera en el área de comercialización, es fácil prever que demasiado énfasis en esta función podría conducir a una distorsión de los objetivos globales del IDEMA, desdibujando su perfil de entidad especializada en la regulación del abastecimiento a nivel nacional.

Por otra parte, tal como también se señaló antes, dadas las peculiaridades de dicha actividad, es casi seguro que ella no podrá ser desarrollada sino al costo de pérdidas para el Instituto, como lo demuestran las experiencias anteriores de comercialización en regiones apartadas de los grandes centros de consumo, confundiendo nuevamente el espíritu de empresa comercial enfatizado en la Ley 18 de 1985, y en la práctica minando el adecuado arreglo institucional que ésta dispuso acerca del establecimiento de subsidios permanentes. Seria recomendable, entonces, que el IDEMA desarrolle sus

esfuerzos en este campo por vías indirectas, fomentando, estimulando y apoyando la constitución de otros entes, basados en la iniciativa privada y cooperativa de los interesados en este tipo de comercialización. Acciones que serían coherentes con las recomendaciones que se formulan en el terreno de la economía campesina.

Por otra parte, la necesaria coordinación entre la política de comercialización y las

prioridades del gasto público, exigiria que las implicaciones de la comercialización de

productos perecederos de la economía campesina y zonas de rehabilitación y reforma

agraria, sean en cada caso objeto de estudios, programación y cuantificación por el

CONPES, para que allí se obtengan, con la debida anticipación y previsión, los soportes presupuestales y requisitos administrativos que estipula la Ley. Sería éste un mecanismo que contribuiría de manera decidida a conservar los progresos financieros

y administrativos alcanzados por el IDEMA en los últimos años, después de ingentes esfuerzos políticos, legales, administrativos y presupuestales por parte del sector

público.

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•

-.

Dentro de la oficina de Planeación del IDEMA se deben garantizar los recursos y el énfasis de la planeación como actividad global, con perspectiva de conjunto, considerando la política de comercialización, abastecimiento y precios, en sus verdaderos nexos con el resto del Sector y el contexto macroeconómico en su conjunto.

E. DESARROLLO RURAL INTEGRADO.

La importancia económica, social y política de la agricultura campesina, para el Estado, la sociedad y la economía colombiana, junto a su precaria situación actual, demanda la formulación y ejecución de una estrategia coherente y de largo plazo, orientada a facilitar a los productores campesinos la inserción competitiva en la economía nacional y mundial, y propender por una más fuerte organización social y

una mayor partiCipación política."

En lo institucional la ubicación del Fondo DRI como instrumento de la política campesina del Estado, y las dificultades para operar de manera eficiente, obligan a

replantearse su función y sus características organizacionales.

Por ello sería conveniente que el actual DRI se convirtiese en un Fondo de Financiamiento del Desarrollo Rural, el cual operaría como una cuenta administrada desde el punto de vista operativo, según el caso, por la Financiera de Desarrollo Territorial y del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, destinando sus recursos al mejoramiento de la infraestructura rural o posibilitando transformaciones en las condiciones de la producción de la economia campesina. Esta opción reduciría

los costos de operación y tendría la ventaja de permitir una mayor ingerencia del

Ministerio y del Sector en la asignación de los recursos para el desarrollo rural.

Los beneficiarios del Fondo de Desarrollo Rural serían los municipios, los

departamentos y otras entidades públicas y privadas del Sector, en condiciones de acceso variables según los usuarios y los propósitos específicos a que se destinasen los

recursos.

Los funcionarios del DRI cooperarían con los usuarios para mejorar la elaboración de los proyectos e intervendrían en su evaluación técnica, pero no ejercerían funciones de

evaluación crediticia, también en concordancia con lo establecido en la Ley 16 de 1990.

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•

'.

El Fondo operaría con líneas de crédito para los proyectos en que existe retomo financiero y con aportes no reembolsables para proyectos de carácter "social" o "público", o que correspondan a inversiones que actualmente realiza la Nación.

El esquema propuesto implicaría un fortalecimiento del Ministerio de Agricultura para formular y coordinar la ejecución de la política campesina. Dado que este objetivo

encaja dentro del propósito central del Decreto Ley 501 de 1989, es de esperar que ello se logre en la medida en que se fortalezca la capacidad técnica del Ministerio.

F. ORGANIZACION INSTITUCIONAL DEL CREDITO AGROPECUARIO.

La organización institucional del crédito agropecuario ha sido sometida a un profundo proceso de reestructuración, cuyo mayor logro es haber reducido la ingerencia de la Junta Monetaria y del Banco de la República en el manejo del crédito sectorial.

Además de ello se fortalece el proceso de planeación, se posibilita una reducción de costos administrativos y en general se establecen reglas más equitativas para la

operación de los intermediarios especializados o no en el financiamiento agropecuario.

Como se explicará al abordar la política de crédito los mayores retos que afronta la nueva organización institucional están relacionados con la posibilidad de establecer planes de coordinación entre las entidades especializadas en el finaciamiento sectorial, para reducir sus costos; con la elevación de la eficiencia de la Caja Agraria y la

necesidad de que ella no recurra de manera permanente al presupuesto nacional para

cubrir sus déficit operativos; y con el establecimiento de FINAGRO como una entidad

orientadora de la política de crédito sin necesidad de tener una compleja organización administrativa, porque para este propósito podría recurrirse a la red de oficinas de los intermediarios especializados.

Si se logran poner en práctica tales innovaciones institucionales, es posible que el crédito agropecuario pueda otorgarse mediante menores costos operacionales y en forma más expedita, pues ellas están previstas en la ley.

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•

V. SISTEMAS DE INFORMACIONPARAEL SECl'ORAGROPECUARIO

A. SITUACION ACTUAL

El Sector Agropecuario requiere de información abundante, de buena calidad, oportuna y confiable, y que permita el conocimiento sistemático y profundo del mismo. Esta debe

permitir la correcta toma de decisiones, el diseño de las políticas sectoriales y globales, y la elaboración, evaluación y seguimiento de los planes, programas y proyectos .

Sin embargo; el Sector se caracteriza por la ausencia de una política de generación de información sectorial básica, debido a la deficiente calidad y oportunidad de la existente; la no integración lógica y física; la carencia de sistemas de previsión sectoriales y globales, así como de modelos de evaluación de impacto; la inestabilidad o falta de regularidad en los procesos de obtención de la información, y la escasa disponibilidad de información relacionada con algunos subsectores del Sector Agropecuario.

En general la información sectorial para la toma de decisiones de corto plazo, como

área, producción, productividad, precios al productor, costos de producción y crédito, entre otras, adolece de problemas de calidad, confiabilidad y oportunidad, los cuales

son el resultado de los problemas teóricos y metodológicos que se presentan en la obtención de la misma, aunque algunos de estos son imputables a las dificultades·

derivadas de la naturaleza misma del objeto investigado. Lo anterior se pone en evidencia al observar en el sector la multiplicidad de fuentes primarias de información, la diversidad de conceptos, nomenclaturas y definición de reglas estadísticas y

contables, así como de la terminología utilizada en el mismo, sistuación que a su vez

tiene su expresión en la diversidad de metodologías aplicadas en los procesos de

recolección, procesamiento y difusión de la información, y en la obtención de resultados

por estas fuentes que son diferentes y aún contradictorias.

La multiplicidad de fuentes primarias de información sectorial se explica, por lo menos en buena medida, por la falta de liderazgo y la debilidad institucional y técnica del Ministerio de Agricultura, lo cual indujo a que algunas de las entidades adscritas y vinculadas, establecieran sus propios sistemas de información en respuesta a la

carencia de información sectorial básica, sin que tuvieran la adecuada infraestructura

y la capacidad técnica para asumir estas nuevas funciones y actividades.

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•

Desde el punto de vista de los subsectores que componen el Sector Agropecuario, la mayor producción de información ha tenido por finalidad el conocimiento del subsector agrícola, mientras que para otros igualmente importantes, como el pecuario, la silvicultura, la caza y la pesca, no se han desarrollado sistemas de información que permitan el adecuado conocimiento de los mismos. Más crítica es aún la situación relacionada con la disponibilidad de información sobre recursos naturales, para los que en la práctica se ha procedido a realizar estimaciones indirectas a partir de las

utilizaciones que se hacen con los mismos.

Se dijo antes que la información sectorial presenta problemas de tipo teórico y metodológico; en particular, este es el caso de la información básica que se obtiene por

. el método del consenso, método subjetivo en el que los resultados de las estimaciones finales dependen de la contribución más o menos activa o calificada de los participantes. Desde el punto de vista estadístico, en este sistema de obtención de información sectorial no es posible la determinación de la precisión de las estimaciones y pronósticos que se realizan a través del mismo y no hay consistencia en la recolección de datos departamentales, además de que sus resultados no son defendibles

estadísticamente por cuanto para la metodología aplicada no se tiene una teoría estadística que la sustente. En consecuencia, la información obtenida por el método del consenso es bastante cuestionable, no sólo por los problemas teóricos, operativos y organizacionales que este método presenta, sino también por los problemas igualmente teóricos y metodológicos que presentan los métodos aplicados por algunas de las

entidades participantes en este sistema en sus respectivos procesos de recolección y

tratamiento de la información.

Ante la imposibilidad de realizar el Tercer Censo Nacional Agropecuario, previsto para los primeros años de la década del 80 (los dos primeros se hicieron en 1960 y 1970-71), se

optó por el montaje en el Ministerio de Agricultura del Sistema de Estadísticas

Agropecuarias por Muestreo (SEAM), con el propósito de establecer un sistema de información sectorial permanente; mediante la aplicación de este sistema se realizó en el segundo trimestre de 1988 la Primera Encuesta Nacional Agropecuaria, aunque los resultados definitivos de la misma no se han conocido hasta la fecha. Este tipo de

encuestas podría complementarse con una mayor coordinación interinstitucional

para que sistemas de información que en la actualidad operan en otras entidades, como

el DANE y el IGAC, sirvan igualmente para generar información relacionada con el sector.

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•

<

•

Es induscutible que la utilización de modelos para el análisis de impacto de las políticas

macroeeonómicas sobre el sector, o de las sectoriales sobre la economía en su conjunto, así como para realizar pronósticos sobre el comportamiento sectorial, requiere de buena y abundante información. En el pasado hubo intentos por construír una matriz

de insumo-producto para el Sector Agropecuario, pero dificultades de diversa índole no permitieron que este esfuerzo culminara con la construcción de la misma. Tampoco se ha dispuesto de un modelo de equilibrio general que permita evaluar el impacto de las. diferentes variables macroeconómicas sobre el sector agropecuario; es precisamente

este tipo de carencias lo que en buena medida explica la baja capacidad de análisis de la incidencia que sobre el sector tienen, entre otras, la política monetaria y crediticia, las políticas de importación y de exportaciones, al igual que la poca capacidad de influír sobre la política macroeconómica y de sus efectos sobre el crecimiento sectorial.

El Ministerio de Agricultura y Planeación Nacional no disponen en la actualidad de un

sistema de seguimiento y evaluación de las acciones directas del Estado, inc1uídas en el Presupuesto de Inversión, que permita conocer los proyectos por fuentes de inversión, las instituciones ejecutoras y la localización geográfica de los proyectos, el estado de avance en la ejecución de los mismos y los resultados alcanzados, a la vez que permita hacer el seguimiento a la ejecución física y financiera de los proyectos y en

consecuencia, la asiguación de cuotas anuales según el estado de avance y ejecución; en el pasado (1986) hubo un intento de montaje de este tipo de sistema, pero la falta de un decidido apoyo dieron al traste con la implantación del mismo.

Por último, no existe una memoria institucional sobre las decisiones de política

adoptadas en los últimos años, de las reacciones que éstas generaron en su implementación así como del impacto efectivo de las mismas. Como producto de esta

carencia es frecuente encontrar que los asesores individuales realicen su labor de análisis de las decisiones de política amparados más en la autoridad que les otorga su capacidad técnica personal, así como en su valiosa experiencia, que en la disponibilidad de información y de técnicas de análisis necesarias para el desarrollo de

sus actividades.

Realizado este breve bosquejo sobre la situación actual de la información sectorial

actualmente disponible, son múltiples las acciones que deben ser emprendidas en el

futuro inmediato en el campo de la información y que permitan un mejor conocimiento del sector; precisemos algunas de ellas.

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B. ACCIONES FUl'URAS.

Es urgente y prioritario que el Ministerio de Agricultura lidere y realice el proceso de unificación de conceptos, definiciones, nomenclaturas así como el de la terminología

que se utiliza en el sector, de manera que la producción de información sectorial esté sustentada en un marco conceptual común. Este proceso, además de tener implícita la revisión de los aspectos teóricos subyacentes en la información disponible y de su puesta en coherencia con las metodologías de recolección actualmente aplicadas, requiere de la realización de un inventario de las fuentes estadísticas del Ministerio de Agricultura y de las entidades adscritas y vinculadas al mismo con el propósito de identificar el tipo de información que ellas utilizan y las entidades que las recolectan y suministran; este último aspecto comprende el análisis crítico de las diferentes

metodologías aplicadas por las fuentes primarias para la obtención de la información. Algunas de estas acciones pueden ser emprendidas por la Subdirección de Información y Estadística y/o por el Comité Nacional de Estadísticas Agropecuarias, como parte de las funciones que se les asigna en el Decreto Ley 501 de Reestructuración

del Ministerio de Agricultura.

Otra de las acciones prioritarias que deberían ser ejecutadas en el corto plazo es la relacionada con la investigación de variables sectoriales que hasta la fecha no han sido

objeto de estudio, para lo cual se requiere un gran esfuerzo de concientización sobre las

ventajas que para el Sector representaría el poder disponer de esta información.

Como hasta ahora la política agropecuaria se ha limitado a las variables

agroeconómicas y a sus incentivos directos, y como es una prioridad el elevar la capacidad de incidencia del sector en la toma de decisiones de otros sectores, es indispensable que se integren los instrumentos de la Política Agropecuaria con los

instrumentos de Política de otros sectores que afectan en forma directa variables significativas de la vida rural como la infraestructura, la educación y la salud, entre

otras. Es por tanto una necesidad para el Ministerio de Agricultura el poder dotarse de

una Base de Datos que contenga este tipo de información y permita realizar el análisis

del impacto que sobre el Sector tienen las decisiones de política tomadas en otros sectores y pueda de esta manera incidir en estas decisiones.

En relación con los modelos, es muy variada la gama que se pueden adoptar, utilizar o

incluso construír en el sector, y que sirven para realizar previsiones de corto, mediano

y largo plazo, efectuar evaluaciones y análisis de impacto de las medidas de· política

994

)

macroeconómica sobre el sector y de las políticas sectoriales sobre el conjunto de la

economía; evaluar políticas y programas de Seguridad Alimentaria, y para hacerle el

seguimiento al presupuesto de inversión del Estado; no sobra decirlo, estos modelos

deben estar sustentados en un sistema de información estadístico confiable,

actualizado y ajustado a las condiciones institucionales del Sector Agropecuario. Entre

los modelos disponibles para su uso en el sector se pueden destacar el de insumo

producto, que permite evaluar como repercuten sobre el sector las modificaciones que

se operan en el conjunto de la economía así como los cambios a nivel global generados

por variaciones en el comportamiento sectorial; el GAMS-HERCULES, modelo de

equilibrio general que permite analizar y evaluar el impacto de las variables sectoriales

sobre la actividad económica en su conjunto al igual que el efecto de las políticas

macroeconómicas sobre la agricultura; el SITOD, instrumento de apoyo a las

instituciones responsables de la formulación, ejecución y evaluación de las políticas y

programas de Seguridad Alimentaria; y otros modelos de tipo econométrico que

permiten establecer la dirección de los cambios que se generan en la producción

agrícola ante cambios en alguna(s) de las principales variables de la política

macroeconómica.

Otros modelos que no están disponibles en la actualidad, y que por tanto son urgentes

en su construcción e implementación, son los relacionados con el de pronóstico de la

producción agrícola en el corto plazo, y el que permita conocer dónde, quién y cómo se

ejecuta a nivel sectorial el presupuesto de inversión del Estado. En el pasado hubo

propuestas para la implementación de este tipo de modelos en el Ministerio de

Agricultura, pero fueron abandonados sin que se hubiesen realizado estudios técnicos

previos que justificaran su suspensión; es recomendable por tanto una evaluación de

estos modelos o la implementación de otros que sean alternativos.

Todas estas acciones requieren, como es apenas obvio, el fortalecimiento técnico del

Ministerio de Agricultura y de sus entidades adscritas y vinculadas, para lo cual es

indispensable que se realice la capacitación y actualización del personal de estas

entidades, del nivel central y regional, que estará directamente relacionado con la

implementación de estas acciones.

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-- .... -~----'--

C. CONSIDERACIONES FINALES.

El Sector Agropecuario se caracteriza por la precaria calidad de la información disponible y por la carencia de información sobre otros subsectores del mismo; a ésto se suma la falta de oportunidad de la información disponible. Esta situación exige por tanto el mejoramiento de la información disponible para lo cual es indispensable que se realice la homologa'ción de conceptos, nomenclaturas, definiciones y en general de la

terminología utilizada en el sector para que la producción de información esté

sustentada en un marco conceptual común; será entonces necesario el inventario de las metodologías utilizadas para la obtención de la información así como la adopción de las que sean más adecuadas.

Igualmente, se deberá promover la investigación estadística de los subsectores del Sector Agropecuario que carecen en la actualidad de información, así como la construcción de Base de Datos que incorporen información no solo de tipo sectorial sino también de otros sectores y de agregados macroeconómicos para que de esta manera

sea posible la aplicación de la modelización en el sector. El sector requiere por tanto que se establezca un sistema contínuo de generación de información sectorial, para lo cual es indispensable que el Ministerio de Agricultura le de el más decidido apoyo al sistema SEAM, instrumento estadístico que sirve para estos propósitos y del que aún falta mucho por explotar en sus múltiples utilizaciones.

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Documents

MISION DE ESTUDIOS DEL SECTOR AGROPECUARIO