Mó dulo 1: Modernización del Estado y del Sistema de Abastecimiento en el Sector Público

Módulo 1:

Modernización del Estado y del Sistema

de Abastecimiento en el Sector Público

Jackeline Castañeda Del CastilloDocente

Febrero 2009

Diplomado en Contrataciones y Adquisiciones del EstadoUniversidad Continental

Sesión IVReforma y Modernización


REFORMA DEL ESTADO: Redefinir su rol en la vida del ciudadano

(principalmente político)

MODERNIZAR ES HACER MEJOR

LO QUE EL ESTADO HACE (principalmente a nivel

administrativo o de gestión

DescentralizarDefinir las áreas en que actúa (división de poderes, roles en la economía)Etc.

Reorganizar la prestación de servicios (directa o indirectamente, con o sin participación privada...)Simplificar y mejorar procedimientosIncrementar capacidad de gestión

4.1 Reforma del Estado

¿Hacia Dónde de Vamos? Estado como generador de políticas de largo

plazo: prospección, la planificación estratégica y la evaluación

Una relación más constructiva con la sociedad civil, con la cual puede redistribuir tareas.

Asumir con calidad las funciones claves del Estado, su rol facilitador, compensador y promotor de la equidad y la solidaridad social con políticas públicas.

¿Cuáles son los requisitos de las políticas públicas?

Fortalezas Deseadas

Coherencia de objetivos con visión de desarrollo

Coherencia intersectorial

Viabilidad fiscal Mecanismos claros de

evaluación ex ante y ex post

Participación

Impactos definidos en el tiempo

Focalización en grupos objetivos

Visibilidad y respaldo ciudadano

Trasparencia

Conceptuales Instrumentales

Problema Financiero (disciplina fiscal)

Problema Económico (Globalización)

Problema Social (Pobreza, desigualdad )

Problema Político (Gobernabilidad y falta de legitimación del Estado

para conseguir valor público)

4.2 La Discusión de los Modelos de Gestión Pública

Modelos de Gestión Pública

Esquemas gerenciales

Co

nfi

anza

en

lo

s R

RH

H

Planeamiento Operativo

Coordinación

Control de gestión

Premios y castigos

Innovación

Participación

Calidad

Estructura matricial

Estrategia

Apertura+

+

-

-

Control

Jerarquía

Rigidez

New Public Management

1.

ORIENTACION A LA CALIDAD

2

GERENCIAMIENTO DE CARÁCTER EMPRESARIAL

3

4

DESCENTRALIZACIÓN EN LA FORMULACIÓN Y EJECUCIÓN DE LAS

POLÍTICAS

ENFOQUE NEO-

EMPRESARIALPRESUPUESTO Y EVALUACIÓN POR RESULTADOS

65

FORTALECIMIENTO DE LA AUTONOMÍA DE LOS RESPONSABLES DE LA GESTIÓN PÚBLICA

APERTURA HACIA

CONTROLES

EXTERNOS

La Nueva Gestión Pública

1.

2

RECONOCIMIENTO DE NUEVOS DERECHOS Y GARANTÍAS A LOS CIUDADANOS

3

4

ENFOQUENEO

PUBLICO

REFUERZO DEL CONCEPTO DE CIUDADANÍA PARA LEGITIMIZAR POLÍTICAMENTE A LA GESTION PUBLICA

65

CONTROL HACIA EL SECTOR PRIVADO SOBRE LOS CUALES SE HAN DERIVADO LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS

PRINCIPIOS DE UNIVERSALIDAD E IGUALDAD EN CONTRAPOSICIÓN Al ECONOMICISMO

Nueva Gestión Pública

RECREAR UNA CULTURA DE LA AP EN PRO DE LAS 3ES Y DE LA ÉTICA

MEJORA EN LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, TIEMPOS Y NUEVAS FORMAS DE ENTREGA

Aspectos asimétricos en la provisión de servicios hacia ciudadanos

Debilidad en el control externos hacia servicios tercerizados

Confusión de medios con fines Formulación de objetivos de difícil

verificación de cumplimiento por la sociedad

Reducción del ciudadano a cliente Formas jurídicas alejadas del derecho

público que diluyen la responsabilidad final

Incremento o mantenimiento de impuestos y disminución de los derechos

Incremento de intereses individuales en detrimento de responsabilidades públicas

Críticas a la Nueva Gestión Pública

Encubrimiento de incapacidad técnica

Supervivencia del modelo burocrático

CRÍTICAS AL ENFOQUE

NEO-PÚBLICO

CRÍTICAS A LAS CORRIENTES NEOEMPRESARIALES

La Crisis del Estado de Bienestar

IdeológicasAl producirse una deslegitimación del orden político establecido, en la manera en que el Estado deja de responder a las expectativas y demandas de los distintos grupos de presión, y de la población en general. Y se produce la Crisis de legitimidad

PolíticasDebido a la crisis financiera del Estado, que no dispone de los recursos suficientes para hacer frente a las exigencias del mundo empresarial, que demanda una política económica que garantice beneficios, y a las demandas ciudadanas que reclaman una ampliación de las coberturas de bienestar, especialmente en los momentos regresivos del ciclo económico, a fin de disminuir sus efectos en los niveles de protección y calidad de vida. Crisis de Representatividad

Modelo Burocrático

Corriente Neoempresarial

Corriente Neopública

Dimensión Política Votante (ideológico)

Votante (calidad de los servicios)

Ciudadano (mecanismos variados de influencia

política)Dimensión Económica

Contribuyente Contribuyente por servicios

Accionista

Dimensión de Servicios Públicos

Usuario Cliente Ciudadano, accionista y cliente

Rol de los ciudadanos

Pasivo Activo en la recepción de servicios, pasivo en el

resto de las dimensiones

Activo en todas las dimensiones

El Estado de Bienestar – Modelos y Corrientes de Gestión Pública

Respuesta a la Crisis del ESTADO DE BINESTAR

El Estado de Bienestar – Provisión de servicios y de bienestar

S.Público

Familia

Mercado

Tercer Sector

Modelo Institucional (Suecia)

Modelo Conservador mediterráneo (España)

Modelo Conservador-continental (Alemania)

Modelo Residual (EE.UU.)

4.3 “Nueva Gerencia Pública”? (New Public Management)

La “Nueva Gerencia Pública” intenta trasladar la cultura de orientación de los resultados a las organizaciones

del sector público mediante la introducción de algunas reformas

estructurales en la gestión.

Los pilares de a NGP

Medición de Resultados

Participación Ciudadana y

Transpa-rencia

Dimensiones Cualitativas de la

Gestión

Ciudadanos pueden evaluar

calidad, cantidad y oportunidad de los bienes y servicios

recibidos

16

Los aportes de la NGP: Reglas básicas1

No mezclar las decisiones políticas con las de gestión

Preferir la decisiones de gestión de los ciudadanos sobre las de la burocracia

Introducir competencia entre servicios públicos para promover competitividad e innovación

Priorizar los resultados por encima de las reglas

Financiar los productos y no los procesos de producción.

1 Osborme y Gaebler. Reinventing Government

Los aportes de la NGP: Reglas básicas1

Introducir la “ganancia” como sustituto del gasto en las organizaciones públicas.

Preferir al usuario/beneficiario/cliente, por encima de la institución

Priorizar la cultura de prevención

Descentralizar la decisión lo más cerca posible al usuario/beneficiario/cliente

Trasladar al mercado o simularlo cada vez que se pueda

1 Osborme y Gaebler. Reinventing Government

Los problemas de la NGP Para aislar las actividades de gobierno del control

jerárquico directo en la forma como lo prescribe la Gestión, sería necesario que las políticas fueran claras, sin ambigüedades, dadas en la esfera política para que sean ejecutadas en la administrativa.

Requisitos para que suceda: Políticas estables en el tiempo Políticos al margen de la ejecución de las políticas

Las actividades de gobierno están interconectadas. No son agentes aislados como las empresas.

Las políticas son un proceso de aprendizaje y error.

4.4 Ruta Crítica de la Reforma del Estado

Cinco Procesos Básicos:

a. Más Servicios con los mismos recursos

b. Inclusión y acceso a servicios públicos

c. Organización interna del aparato público para cumplir con sus funciones

d. Lograr credibilidad en el sistema político

a. Más servicios con los mismos recursos

Procesos transversales- multisectoriales e intergubernamentales que mejoren la información para la asignación de recursos (Presupuesto por resultados)

Transparencia y vigilancia ciudadana en decisiones de asignación de recursos (Presupuesto participativo, políticas públicas explícitas)

Sistemas operativos efectivos y calidad de servicios (gobierno electrónico)

Desregulación y simplificación

b. Inclusión y Acceso a los Servicios Descentralización para mejorar servicios

Acercando decisiones a los beneficiarios Asignando mejor los recursos Funciones y roles claros

Focalización Universalizar los mecanismos de identificación de

beneficiarios ( SISFOH-MEF) Mecanismos de priorización en la asignación de

recursos Reasignación territorial de recursos Convenios de gestión Inversión de calidad (09 PEPR)

c. Organización Interna del Aparato Público

• Evitar duplicidad de funciones• Especialización de las agencias públicas• Sistemas de financiamiento y gerencia

público-privado• Tercerización. Requiere transformar

aparato público de ejecutor a supervisor/regulador.

• Cambiar lógica del control por una de resultados

• Servicio Civil: SERVIR

d. Lograr Credibilidad en el Sistema Político

Acciones que el gobierno emprende

Acciones que lasociedad aprecia

Acciones que los medios proyectan

Acciones queinteresan

a los actores políticos

Acciones que el gobierno emprende

Acciones que lasociedad aprecia

Acciones que los medios proyectan

Acciones queinteresan

a los actores políticos

4.5 Paradigmas en la Reforma del Estado en los últimos quince años

Motivación central: Centrado en: Principales resultados:

Paradigma 1

Estabilizar la economía y reducir el tamaño del Estado

Recursos fiscales

Privatizaciones y reducción de personal

Paradigma 2

Mejorar la eficiencia del Estado para adaptarlo a una economía de mercado

Procesos y Gerencia

Re-estructuración y modernización del Poder Ejecutivo

Paradigma 3

Construir un Estado que promueva la inclusión y la participación

Actores y condiciones socio-políticas

Transparencia y Participación (Mesas de concertación, presupuestos participativos)

Fuente: LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO DESDE LA OPTICA DE LOS CIUDADANOS pp.31-48

4.6 Etapas de la Reforma del Estado: 1990-2001

ParadigmasPrincipales hechos y situación temporal

1 2 3

Primera ola: Reducción del Estado para estabilizar la economía

+++ ++ +

Aproximadamente entre 1990 y 1994: Reformas estructurales y aplicación del programa de estabilización – Proceso de reducción de personal del Estado mediante renuncias voluntarias – Privatización de empresas públicas

Segunda ola: Modernización del Estado para apoyar las reformas pro-mercado

++ +++ +

Aproximadamente entre 1992 y 1999: Consolidación de las “islas de modernidad” – Primer intento fallido de modernización integral (previo al “autogolpe” de A. Fujimori) – Segundo intento fallido de modernización integral (1996) – Centralización y crecimiento del aparato estatal – Proyectos piloto de modernización en sectores clave

Tercera ola: Transparencia y apertura de la acción del Estado

+ ++ +++

A partir de 1998, con mayor énfasis durante el gobierno de transición: Creación del SIAF y ordenamiento del proceso presupuestal – Ley de Prudencia Fiscal – Creación del portal de Transparencia – Mesas de Concertación – Programa de coordinación intersectorial para el proceso de transición

Notas: +++ = Mayor énfasis, ++ = Mediano énfasis, + = Limitado énfasisFuente: LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO DESDE LA OPTICA DE LOS CIUDADANOS pp.31-48

Etapas de la Reforma del Estado: Hoy

ParadigmasPrincipales hechos y situación temporal

1 2 3

Cuarta ola: Centrada en mejorar la gestión administrativa, simplificación de procedimientos,Presupuesto porResultados descentralizacióny articulación intergubernamental

++++ ++

Priorización de la labor de desarrollo Social , .Concertación .

Descentralización a través del fortalecimiento de los Gobiernos

Locales y Regionales. Mayor eficiencia en la utilización de los

recursos del Estado.Revalorización de la Carrera Pública.

Institucionalización de la evaluación de gestión por resultados.

Regulación de las relaciones intersectoriales

Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado – Ley N°

27658 – 29/01/2002

Reglamento de la Ley Marco de Modernización del Estado D.S.

N° 030-2002 – 02/05/2002Inicio de presupuesto por resultados, Implementación de SERVIR, Aprobación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo LOPE- Identificación de Usuarios- SISFOHMEF, Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades SD/PCM 2008-2011, Articulación

Intergubernamental CCI, Juntas de Coordinación Intergubernamental

Notas: +++ = Mayor énfasis, ++ = Mediano énfasis, + = Limitado énfasisFuente: LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

La Reforma Actual

TÍTULO IVDE LA ESTRUCTURA DEL

ESTADO

CAPÍTULO VDEL CONSEJO DE MINISTROSArtículo 119° . - La dirección y la gestión de los servicios públicos están confiadas al Consejo de Ministros; y a cada ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo

Estado, Eficiente Transparente y Descentralizado

VIGÉSIMO CUARTA POLÍTICA DE ESTADO Afirmación de un Estado eficiente y transparente

Objetivo:EL Estado incrementará la cobertura, calidad y celeridad de la atención de trámites así como de la provisión y prestación de los servicios públicos, para lo que establecerá y evaluará periódicamente los estándares básicos de los servicios que el Estado garantiza a la población

CONSTITUCION POLITICADEL PERU

ACUERDO NACIONAL

Concepción del Estado

Centrado en el ciudadano y sus necesidades

Aporta valor públicoTransparencia de accionesSocialmente democratizadorDisminución de costosSubsidiario, normativo, reguladorParticipativo

Estrategia de Modernización del Estado

OBJETIVO : Mayor eficiencia de la gestión pública en diseño y ejecución de políticas necesariaspara el crecimiento y para la atención de las necesidades de los sectores excluidos.

Apartados Modernización de la gestiónpública

Gestión Pública para la equidad

Servicio Civil Profesionalización instituciones de gestión económica.

Profesionalización de institucionesestatales responsables de programas de

pobreza

Capacidad fiscal, eficacia y Transparencia del gasto

Ampliación de la capacidad fiscal, mayor transparencia y gestión del

gasto.

Mayor capacidad fiscal del Estado en la lucha contra la pobreza y mayor

transparencia y eficacia para la equidadsocial.

Elaboración y coordinación de políticas

Fortalecimiento de la capacidad de elaboración de políticas de

crecimiento económico sustenble

Desarrollo capacidad de coordinación y definición de políticas de lucha contra la

pobreza, incluyendo focalización de programas

Mayor uso de tecnología de información y comunicación

Aplicación de nuevas tecnologíaspara mejorar eficiencia y

transparencia

Mejorar la accesibilidad de los pobres a los servicios mediante

nuevas tecnologías.

OBJETIVO : Mayor eficiencia de la gestión pública en diseño y ejecución de políticas necesariaspara el crecimiento y para la atención de las necesidades de los sectores excluidos.

Apartados Modernización de la gestiónpública

Gestión Pública para la equidad

Servicio Civil Profesionalización instituciones de gestión económica.


pobreza



gasto.








Mayor uso de tecnología de información y comunicación


transparencia



OBJETIVO : Mayor eficiencia de la gestión pública en diseño y ejecución de políticas necesariaspara el crecimiento y para la atención de las necesidades de los sectores excluidos.OBJETIVO : Mayor eficiencia de la gestión pública en diseño y ejecución de políticas necesariaspara el crecimiento y para la atención de las necesidades de los sectores excluidos.

ApartadosApartados Modernización de la gestiónpública

Modernización de la gestiónpública

Gestión Pública para la equidadGestión Pública para la equidad

Servicio CivilServicio Civil Profesionalización instituciones de gestión económica.

Profesionalización instituciones de gestión económica.


pobreza


pobreza




gasto.


gasto.















Mayor uso de tecnología de información y comunicaciónMayor uso de tecnología de

información y comunicaciónAplicación de nuevas tecnologías

para mejorar eficiencia y transparencia


transparencia





Requisitos para la Modernización

Formación y selección de los directivos públicos. Participación ciudadana en la gestión. Transparencia de la gestión – Accountability Uso de nuevas tecnologías de información y

comunicación. Tránsito del paradigma de la administración al

de la gestión. Defensa de los ciudadanos. Incorporación de los trabajadores del Estado a

esta tarea

31

Áreas de acción de la Reforma.

Simplificación de trámites, Módulo de

atención al ciudadano, Ventanilla Única,...

Simplificación de trámites, Módulo de

atención al ciudadano, Ventanilla Única,...

Flexibilizar SNIP, Mejorar sistema de compras

públicas, Servicios civil…

Flexibilizar SNIP, Mejorar sistema de compras

públicas, Servicios civil…

Descentralización, Ley orgánica del Poder

Ejecutivo, Reorganización de entidades...

Descentralización, Ley orgánica del Poder

Ejecutivo, Reorganización de entidades...

Busca mejorar la calidad de atención al ciudadano. El trámite es la “cara” del Estado al ciudadano.

Orientado a mejorar las “reglas de juego” de manera que sean comunes y claras y que permitan un mayor orden y mejor funcionamiento del Estado.

Orientado a mejorar estructura y funcionamiento, con responsabilidades y reglas claras de organización y gestión que promuevan entidades ágiles y modernas.

Estructura del Estado

Funcionamiento del Estado

Simplificaciónde trámites

Simplificación de Trámites

El contacto directo de los ciudadanos con el Estado se realiza en gran parte mediante los trámites.

El trámite es por tanto la “cara” del Estado hacia el ciudadano.

Factores que afectan la calidad de atención:

• Trámites infundados o engorrosos• Infraestructura inadecuada para la atención al

público• Insuficiente información respecto a los trámites• Escasa tecnología para simplificar y acelerar trámites• Mala atención de los servidores públicos

Simplificación de Trámites

ENFOQUE A SEGUIR:CIUDADANOS EMPRESAS

MEJOR ATENCIÓN

•Mejor atención en ventanilla •Extensión de horarios•Reducción de colas (con participación de ciudadanos y funcionarios públicos)

•Transacciones en línea•Módulo de atención al ciudadano MAC•Ventanillas únicas

SIMPLIFICACIÓN DE TRÁMITES

•Reingeniería de 20 trámites mas utilizados•Simplificación de procedimientos al interior de los sectores•Propuestas normativas (Silencio administrativo positivo)

•Simplificación de TUPAs (trabajo entre sectores y gremios para eliminar trámites infundados y reducir los engorrosos)•Propuestas normativas

USUARIOS

FA

CT

OR

ES

QU

E M

EJO

RA

N

CA

LID

AD

DE

AT

EN

CIÓ

N

Creación y fusión de entidades públicas

¿Por qué existen tantas OPDS? Existe la idea generalizada de que la mejor manera para

atender un problema es crear una entidad estatal.

Cuando se crea una entidad, gran parte de esos recursos se distraen en gastos generales en lugar de ir a la prestación de servicios a la ciudadanía.

Existe un “costo fijo” vinculado a crear una OPD. Por ser un pliego presupuestario requiere contar con áreas de Presupuesto, Tesorería, Logística, Contabilidad, Contaduría Pública, entre otras.

Fusionar OPDs no significa que la función no sea importante. Las funciones no desaparecen. Sólo CAMBIA la manera en la que se organiza el Estado para prestar ese servicio .

Fusionar OPDs no significa que la función no sea importante. Las funciones no desaparecen. Sólo CAMBIA la manera en la que se organiza el Estado para prestar ese servicio .

Aspectos a evaluar para decidir una fusión:

a. Evaluar las razones de una OPD como organismo independiente, con personalidad jurídica propia.

b. Evaluar si el nivel de gobierno es el adecuado.

c. Determinar si la función corresponde al Estado o debe ser transferida al Sector Privado.

d. Evaluar si duplica actividades con otra entidad (Ministerio u OPD) o realiza actividades cercanas.

e. Tamaño óptimo, que justifique aparato administrativo (sistemas administrativos)

Creación y fusión de entidades Públicas

La entidad que forja la nacionalidad.

Proporciona la visión de un destino común

Asegura la plena cobertura y calidad en la provisión de los servicios y bienes públicos.

El Estado resulta ser:

4.7 Reforma Exitosa

Propuestas que impulsa el gobierno

en los tres órdenes y niveles

Temas de la reforma que lasociedad aprecia

Asuntos que los medios proyectan

Propuestas de actores políticos,

sociedad civilorganizada,

liderazgos sociales y

no gubernamentales.

Reforma exitosa

Detección de coincidencias

entre las propuestas

La alineación de intereses y prioridades temáticas de los sectores respecto a las percepciones de la ciudadanía, opiniones de actores políticos y sociales y medios, detecta la Reforma del Estado exitosa.

GWI

REFORMA

EXITOSA

REFORMA

EXITOSAAgenda de la Reforma del

Estado

Agenda Pública

Agenda Pública Agenda SocialAgenda Social Agenda

Política

Agenda Política

Democracia y Sistema Electoral

Descentralización

Reforma del Poder Judicial

Garantías Sociales

Humor Social

Nivel de aceptación o rechazo de las propuestas

Necesidades percibidas

Cobertura

Calificación editorial

Opinión

Propuestas

Prioridades

Intereses

Agenda Gubernamental

Agenda Gubernamental

Poder Ejecutivo.Presidentes RegionalesAlcaldes mas importantes

Poder judicial. Suprema corte y jueces

Coordinación Agendas en la Reforma

GWI

Estrategias Clave

Control efectivo del ritmo y rumbo de la reforma.

Liderazgo en la promoción y negociación de las áreas de empate de las propuestas.

Presencia en los temas de la reforma que son apreciados por los actores y la opinión pública.

Sesión VSistemas Administrativos


5.1 Sistemas Administrativos

Son las reglas de juego que dan forma al sistema de incentivos en el cual actúan las organizaciones públicas:PlaneamientoCarrera PúblicaInversión PúblicaGestión Presupuestaria, Adquisiciones Bienes NacionalesTesorería, Contabilidad, Control.

Tienen por finalidad gestionar y regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública promoviendo la EFICACIA Y EFICIENCIA EN su uso

Son los mecanismos de uniformización de los actos del Estado que permiten ejercer el control

42

Sistemas Administrativos

Dan estabilidad a las formas de hacer las cosas en el tiempo Dan uniformidad a las acciones del estado Permiten gerenciar y controlar una organización inmensa Si funcionan: Predictibilidad y Transparencia Si NO funcionan: Costos de Transacción e ineficiencia

INSTITUCIONES PÚBLICAS

CIUDADANO

... Que garanticen la calidad del servicio

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

Reglas para certificar conductas...

Sistemas administrativos de las Entidades Públicas

Sistema Administrativo

Entidad Pública Responsable

Administración Financiera (gestión presupuestaria, contabilidad, tesorería y crédito público)

MEF vía la Dirección Nacional de Presupuesto Público, la Contaduría General de la República y la Tesorería. En cada entidad actúa a través de las oficinas de administración y presupuesto.

Carrera pública PCM. De acuerdo con la Ley Marco del Empleo Público deberá ser el Consejo Superior de Empleo Público, en cuanto se constituya.

Adquisiciones y contrataciones

CONSUCODE

Inversión Pública MEF, a través de la Dirección General de Planeamiento Multianual y en las entidades vía las oficinas responsables de programación de inversiones.

Bienes nacionales Superintendencia de Bienes Nacionales, que actúa a través de las oficinas de administración y/o logística de las entidades. Fuente: Ugarte (2005)

Sistemas administrativos de las Entidades Públicas

Sistema administrativo Entidad pública responsable

Control Contraloría General de la República como responsable del control posterior y de acciones especiales. En las entidades actúa a través de las Oficinas de Auditoría Interna.

Planeamiento Responsabilidad dividida entre el MEF y la PCM. En un futuro deberá ser asumida por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico-CEPLAN. En las entidades esta función es asumida por diversas oficinas. En algunos casos, cuando las hay son las gerencias, direcciones u oficinas de planeamiento. Cuando no las hay, es asumida por las oficinas administrativas.

Defensa Judicial del Estado Ministerio de Justicia, del que depende el Consejo Superior de Defensa Judicial del Estado. En las entidades actúa a través de las procuradurías.

Fuente: Ugarte (2005)

5.2 Planificación Estratégica

Una herramienta que apoya el proceso de definición de prioridades e identifique que hacen las entidades y para quienes

Como apoyo para el establecimiento de indicadores de desempeño que permite el monitoreo y la evaluación

Como insumo para la programación y formulación presupuestaria

EL PROCESO DE PLANIFICACION ESTRATEGICAEL PROCESO DE PLANIFICACION ESTRATEGICA

“Proceso que se sigue para determinar los objetivos y las metas de una organización

y las estrategias que permitirán alcanzarlas”

(*)

La Planificación estratégica fija los límites dentro de los cuales tiene lugar el control y

evaluación de gestión

(*) Anthony Robert N. “El Control de Gestión” Marco, EntornoProceso”. Harvard Business School. Ed. Deusto. 1998

“Directrices que ayudan a elegir las acciones adecuadas para

alcanzar las metas de la organización”

Proporcionan una base para la toma de decisiones respecto de los cursos de acción

propuestos

Constituyen un medio para establecer el

PROPÓSITO ORGANIZACIONAL en

términos de:

OBJETIVOS

PROGRAMAS DE ACCION

PRIORIDADES EN LA ASIGNACION DE RECURSOS

ESTRATEGIAS

Aplicación de la PE en diferentes niveles de Decisión Gubernamental

Planeación Nacional de Desarrollo –Lineamientos Estratégicos

Prioridades Sectoriales (Metas Sectoriales)

Planificación Estratégica Institucional- Ministerial

Planificación Estratégica Programa (Entidad descentralizada, etc)

Programación Anual Operativa

Esquema del Proceso de Planificación EstratégicaEsquema del Proceso de Planificación Estratégica

MISION

VISIONANALISIS ANALISIS INTERNOINTERNO:

Estructura Organizacional

Procesos

Funciones

Recursos Humanos, tecnológicos

Fortalezas y debilidades

Am

enazas /Oportunidades

ANALISISANALISISEXTERNOEXTERNO

CONTEXTO CONTEXTO FactoresInstitucionales

Marco Legal

Económicos

Tecnológicos

Marco Presupuestario

OBJETIVOS

ESTRATEGICOS

DESEMPEÑO ESPERADO

METAS DEL INDICADOR

INDICADORES

ESTRATEGIAS,ESTRATEGIAS,AREAS CLAVES DEAREAS CLAVES DE

DESEMPEÑODESEMPEÑOE,E,E,CE,E,E,C

PROGRAMAS, PLANES,PROGRAMAS, PLANES,PROYECTOS, METASPROYECTOS, METAS

MISION

VISION

ESTRATEGIAS

OBJETIVOS

ESTRATEGICOS

METAS o LINEAS DE ACCION

PROYECTOS, PROGRAMAS, ACTIVIDADES

INDICADORES

PL

AN

E

ST

RA

TE

GIC

ORAZON DE SER DE LA ENTIDAD, FIN, PROPOSITO

FUTURO, ESCENARIO DESEADO, COMO QUIERE SER LA ENTIDAD

MEDIOS PARA LOGRAR LOS OBJETIVOS ESTRATEGICOS

COMO

QUE ESPERA LOGRAR LA ENTIDAD PARA CUMPLIR SU MISION

ANALISIS DEL MEDIO EXTERNO E INTERNO

PROPOSITOS

FUNDAMENTALES

CONCRECION DE LOS

OBJETIVOS ESTRATEGICOS

MEDIDAS PARA ESTABLECER EL GRADO DE CUMPLI MIENTO DE LOS OBJETIVOS

PRESUPUESTO

Instrumentos de Planificación Estratégica en el Perú

Acuerdo NacionalPlantea 31 políticas de Estado de largo plazo (independientes del gobierno de turno).

Inicio 2001, instituciones públicas y privadas (partidos políticos, gremios…)

Visión común del paísGarantizar estabilidad de políticasDemocracia

Instrumentos de Planificación Estratégica en el Perú

Sistema Nacional de Planeamiento – CEPLANConducir proceso de planificación estratégica

en el paísArticular planes de desarrollo a nivel nacionalDefinir objetivos, lineamientos de políticas y

prioridades

Antiguo INP desarticulado a inicios del 90

Planificación Operativa

Forma concreta de conducir una institución

hacia objetivos planteados.

Promueve eficacia en el logro de objetivos y en la administración de recursos.

Definida a partir de planificación estratégica.

Gráficamente, ¿Qué se mide?

PolíticasPúblicasImpactoImpacto

Congreso, Partidos Políticos, Sociedad Civil,

Sector político del gobierno

Plan de Gobierno, Planes Sectoriales

Encargos, Programas y Proyectos específicos

ResultadosResultados

¿Quien mide? ¿Dónde se encuentra?

Agencias / Áreas de medición,

CGR

Planes Operativos

(misión, visión, etc.)

Uso de recursos (presupuesto, personal, etc.)Eficiencia, EficaciaEficiencia, Eficacia

Ppto., CGR,

entidad

Metas ppto.,

registros

MACRO

MESO

MICRO

P. Estratégica

P.

Operativa

Relación entre planificación estratégica y presupuesto

Planificación Estratégica

Presupuesto

Plan o programa de gobierno

Escenarios plurianualesHorizonte a mediano plazo (5 años)

………………………………………………………………….

Planes Estratégicos•Misión y objetivos

•Indicadores•Control y seguimiento

•Evaluación

•Objetivos fiscales y financieros•Objetivos por áreas de actuación

•Planes sectoriales

Ministerios y demás entidades estatales

…………………………………………………………….

Planes operativos

Horizonte corto plazo (un año) Presupuesto anual

5.3 ¿Qué nos dice la Experiencia Internacional: México, Uruguay y Chile ?

Facultades, flexibilidadRecursos presupuestarios

Apoyo políticoComprensión del Ministro,

Usuarios, CiudadaníaETC,,,,,

Caso: México

Planificación y Proceso Presupuestario: Mecanismos de Articulación Teoría….y Práctica

• Plan Nacional de Desarrollo: • Indicadores Macro nivel país

– Tasas de disminución de la Pobreza y marginalidad– Creación de empleo formal– Indicadores de seguridad ciudadana– Indicadores de Salud y Educación

• Planes Sectoriales

• Indicadores de Impacto y resultados intermedios de los Programas

– Tasas de Desnutrición– Deserción escolar– Disminución de déficit viviendas, etc

• Planes Institucionales

• Indicadores de Objetivos Estratégicos Institucionalesvinculados a los Programas

• Programas Presupuestarios

PRIORIDADESNACIONALES

PRIORIDADESPROGRASECTORIALES

FINES Y OBJETIVOSESTRATEGICOS

INSTITUCIONALES

Indicadores de Impacto Políticas

Estadísticas Nacionales

Indicadores de Impacto y

Resultado IntermedioProgramas

Evaluaciones de Impacto

Indicadores de Impacto Y resultado intermedioProgramas

PROGRAMACION OPERATIVA

Indicadores de

Gestión

Indicadores de Impacto a nivel sectorial con atribución directa con los Programas ?

Planificación Estratégica Institucional y Indicadores de Objetivos Estratégicos alineados con los Sectoriales?

Indicadores de Gestión alineados con OE?

Indicadores Impacto – País articulados con metas a nivel sectorial ?

Vinculación PND- Programas Sectoriales - Programas Presupuestarios

Visión estratégica de los Programas

Algunas Preguntas:

Qué problema resuelveEl Programa

Para quiénes

En cuanto tiempo

Como se miden susResultados

Que otros programasContribuyen al

Resultado

Qué accionesde coordinación

Se toman entre los Programas para

Lograr los resultadosEsperados

Cómo utilizo lainformación

De desempeñoPara mejorar gestión

FIN debe estar en sintonía con el Objetivo Estratégico

¿Qué espero lograr con el Programa en términos

concretos para operacionalizar la Misión de la Entidad y sus

OE?

Aumentar los ingresos de las familias

Mejorar los hábitos de aprendizaje

Caso Chile

Chile: Definiciones Estratégicas en el Presupuesto

5.4 Seguimiento y Evaluación

Definiciones

Seguimiento (o “monitoreo”): Vigilancia periódica (mediante indicadores) del logro de objetivos y metas por parte del Estado.

Evaluación: Análisis objetivo que permite

determinar pertinencia, efectividad e impacto de las intervenciones públicas.

¿Para qué hacer seguimiento y evaluación?

Rinden cuentas al interior del Estado y para con los ciudadanos.

Permiten conocer logros de las intervenciones públicas (pertinencia y eficacia).

Registran buenas prácticas.Identifican potenciales problemas y

soluciones en la provisión de servicios.

Objetivos del Sistema

Dar seguimiento y evaluar que tan bien, mal o regular una entidad pública se ha desempeñado para la consecución de los objetivos establecidos y la manera como toma acciones correctivas para superar los inconvenientes

SI SE PUEDE MEDIR, SE PUEDE CONTROLAR

Medición de la Gestión Pública

a. TRADICIONALMENTE

Control de Presupuesto

(función de procedimientos)

b. Tendencia son los Sistemas Monitoreo y Evaluación

Verificación SupuestoIndicador

Fin

Propósito

Componente

Actividad

Concepto

¿Cómo se hará? ¿Costo?

¿Cantidad?¿Calidad?¿Cronología?

¿Qué se debe entregar?

¿Cuál es el objetivo quesolucionará el problema?

¿Cuál es el impactoesperado?

NIVELES DE OBJETIVOS DEL MARCO LOGICO4 PREGUNTAS BASICAS ATRIBUTOS

A EVALUAR

¿Cobertura?¿Déficit?¿Calidad?¿Satisfacción?

¿Impacto?Contribución?

¿Sostenibilidad?

Verificación SupuestoIndicador

Fin

Propósito

Componente

Actividad

Concepto Verificación SupuestoIndicador

Fin

Propósito

Componente

Actividad

Concepto

¿Cómo se hará? ¿Costo?

¿Cantidad?¿Calidad?¿Cronología?

¿Qué se debe entregar?

¿Cuál es el objetivo quesolucionará el problema?

¿Cuál es el impactoesperado?

NIVELES DE OBJETIVOS DEL MARCO LOGICO4 PREGUNTAS BASICAS ATRIBUTOS

A EVALUAR

¿Cobertura?¿Déficit?¿Calidad?¿Satisfacción?

¿Impacto?Contribución?

¿Sostenibilidad?

¿Qué miden los Indicadores?

Los Conceptos que relacionan los Indicadores

RESULTADOS OBTENIDOS

RECURSOS DISPONIBLES

RESULTADOS PREVISTOS

RECURSOS UTILIZADOS

IMPACTO GLOBAL OBTENIDO

IMPACTO GLOBAL PREVISTO

5.5 Presupuesto

Supuestos Macro Económicos 2009

Crecimiento real del Producto Bruto Interno de 7,0%. Tipo de cambio promedio anual de S/. 2,87 por dólar. Variación Acumulada del Índice de Precios al

Consumidor de 3,5%. Exportaciones FOB de US$ 37 822 millones. Importaciones FOB de US$ 33 814 millones. Resultado Económico del Sector Público No Financiero

de 2,3% del PBI. Resultado Económico del Sector Público No Financiero

(con CRPAOs) de 2,0% del PBI.

SISTEMA DE GESTIÓN PRESUPUESTARIA

Entidades involucradas• Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP)• Oficinas de presupuesto de cada entidad pública

• Estructura– Gobierno Central– Instancias Descentralizadas (Gobiernos Locales y

Regionales)

SISTEMA DE GESTIÓN PRESUPUESTARIA

PRINCIPIOS• Equilibrio entre Ingresos y Gastos• Debe contener el Total de Ingresos y Gastos• Debe contener todos los presupuestos de las

entidades del Estado• Los Ingresos deben mostrar la Fuente de

Financiamiento y los egresos deben mostrar el objeto del gasto.

• La Ley de Presupuesto tiene vigencia anual y coincide con el año calendario

• El Poder Ejecutivo propone o reglamenta Leyes en materia presupuestal a través del MEF

75

Fuentes de Financiamiento

INGRESOS DEL ESTADO

• Impuestos, Tasas, Contribuciones, venta de bienes, prestación de servicios, multas, sanciones.

• Venta de bienes de capital: Inmuebles, acciones.

• Donaciones.

• Operaciones de Crédito Interno o Externo (Préstamos).

CLASIFICACIÓN (Según Fuente de Financiamiento) Recursos Ordinarios; Recursos Directamente

Recaudados; Donaciones y

Transferencias; Endeudamiento interno; Endeudamiento externo; Canon y Sobrecanon; Participación en rentas

de aduanas; Contribuciones a fondos; Fondo de compensación

municipal; y Otros impuestos

municipales.

Presupuesto Público

Declaración cuantificada (en unidades monetarias, de producto, tiempo u otro término mensurable numéricamente) de lo que se necesita para obtener los objetivos planteados

Se asigna a las entidades del sector público calificadas como PLIEGO PRESUPUESTARIO

Entidades involucradas• Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP)• Oficinas de presupuesto de cada entidad pública

77

Etapas del Proceso Presupuestario

PROGRAMACIÓN FORMULACIÓNAPROBACIÓN

EVALUACIÓN CONTROL EJECUCIÓN

Presupuesto Público

Formas de clasificar el presupuesto:

1. Clasificador Funcional Programático

2. Clasificador Institucional

3. Grupo de Gasto

4. Fuente de Financiamiento

Consulta Amigable - SIAFhttp://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx

http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx

Cambios en la Gestión Presupuestaria

Basado en Zapico-Goñi

Ajustes Macro

presupuestarios

•Normas fiscales restrictivas (límites al gasto)

•Proyección de escenarios multianuales (MMM)

•Programa de Presupuesto por resultados

Innovación en la gestión (micro)

•Descentralización de agencias (mayor autonomía)

•Definición de objetivos y medición de resultados (indicadores)

•Acuerdos presupuestarios, flexibilización de controles (calendarización cada 3 meses)

•Desarrollo de sistemas de información (SIAF)

Supuesto en el que se dieron los cambios:

ESTABILIDAD (política y de recursos)

Mayor gestión y control vs. formulación

Otros Instrumentos de Gestión Estratégica

Ex ante

Durante

Ex Post Evaluación

Seguimiento

SNIP

Iniciativas de mejora de la calidad del gasto público…

Auditorio subterraneo Huancavelica

Centro Civico Palca - Huancavelica

4,300 hab. Presup. total S/.1 600 000

Mirador Tambopata S/. 2 200 000 (30%) Presupuesto distrito: S/.7 400 000

CRONOLOGÍACOSTO CALIDADCANTIDAD

Lograr que los escasos recursos públicos tengan mayor impacto sobre el desarrollo económico y social del país.

El uso eficiente de los recursos públicos destinados a la inversión por las distintas instancias del Gobierno.

Independientemente de la fuente de financiamiento se busca que los proyectos sean viables. La viabilidad se sustenta en estudios de preinversión que demuestren la rentabilidad social y sostenibilidad del proyecto.

¿ Qué busca el Sistema Nacional de Inversión Pública ?

Mejoras SNIPAvances:

Viabilidad descentralizada: Cada Gobierno Regional o Municipio puede aprobar los proyectos sin límite de monto, según su competencia, salvo aquellos con endeudamiento o que requieran aval del Estado.

SNIP solo realizará UN informe de observaciones, acortando plazos e impidiendo nuevas observaciones.

Reposición de activos menores no pasa por SNIP. Mayor asistencia técnica: sedes descentralizadas, convenios

con universidades (Cajamarca, San Cristobal de Huamanga). Guías metodológicas. Más de 20 elaboradas y distribuidas.

Agenda Pendiente:

Simplificar parámetros considerando diferencias geográficas, económicas y sociales.

Programación Presupuestal

Ejecución institucional

-° -Seguimiento

Evaluación y rendición de

cuentas

Planificación sectorial,

regional y local

Gestión para Resultados (REFORMA)

Formulación Presupuestal

Aprobación

Asignación de recursos

Distribución del PIA 2009 por Nivel de Gobierno y Programa Estratégico

En millones de nuevos soles Gob Nacional Gob Regional

Total PIA PpR Nacional 2009

Programas Estratégicos Mill. S/. Porcen. Mill. S/. Porcen. Mill. S/. Porcen. 1. Programa Articulado Nutricional (PAN)

931 43%

122 8%

1,053 29%

2. Salud Materno Neonatal (SMN)

214 10%

145 10%

359 10%

3. Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo (LAP)

353 16%

575 38%

928 25%

4. Acceso de la Población de la identidad (IDN)

28 1% 0%

28 1%

5. Acceso a servicios sociales básicos y oportunidades de mercado (TRAN)

243 11%

443 30%

686 19%

6. Acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales (SAN)

44 2%

44 3%

88 2%

7. Acceso a servicios públicos esenciales de telecomunicaciones en localidades rurales (TEL)

50 2%

3 0%

53 1%

8. Acceso a energía en localidades rurales (ENER)

305 14%

84 6%

389 11%

9. Gestión ambiental prioritaria (GAP) .

82 5%

82 2%

Total 2,169 100%

1,497 100%

3,666 100%

La Evaluación de Programas en Latinoamérica

Paises en que se está trabajando en evaluación de resultados e impactos de programas gubernamentales en forma sistemática.

SINE

SINERGIA

Programa de evaluación de programas gubernamentales

CONEVAL

Fuente: CEPAL 2008

http://www.mideplan.go.cr/content/view/92/377/

http://www.dnp.gov.co/

http://www.dipres.cl/control_gestion/evaluacion_programas.asp

http://www.dipres.cl/control_gestion/evaluacion_programas.asp

http://www.coneval.gob.mx/coneval/

http://www.sigplan.gov.br/v4/appHome/

5.6 Empleo Público

Característica Separación entre cargos políticos y técnicos (burocracia)

Efecto Positivo

+Efecto Negativo

-Restricciones a la salida Protege de utilización

partidaria, da continuidad, garantiza experiencia

Dificulta retirar a los ineficientes

Salario fijo Reducen comportamientos indebidos por causas

partidarias

Subcompensan productivos y sobrecompensan

improductivos

Restricciones a la entrada: concursos

Incentiva calidad Sistema complejo de contratación reduce capacidad de respuesta y adaptabilidad

Protección respecto a los políticos

Garantiza neutralidad del Estado

Reduce receptividad a demandas y necesidades

ciudadanas (cuya captación es rol de políticos)

Carrera Pública-Inflexible (control ex-ante).

Pinceladas sobre el Empleo Público

Coexistencia de diferentes regímenes de contratación sujetos a principios, criterios y normas distintos (Dec. Leg. 276, Dec. Leg. 728 y SNPs, CAS ).

Falta de estímulos al desempeño. Se privilegia la antigüedad sobre el mérito. La evaluación no es un factor para el ascenso. Al no premiarse la eficiencia, los trabajadores no tienen incentivos para mejorar.

No están operativas las entidades rectoras del sistema por lo cual nadie se hace responsable del tema del empleo y las entidades tienen discrecionalidad para la contratación y las remuneraciones.

No existe una política coherente y centralizada que permita identificar las necesidades de las entidades en materia de capacitación, calificación y desarrollo de cuadros profesionales.

Problema 1:Coexistencia de 4 Regímenes laborales

Régimen de la Carrera Administrativa, normado por el Decreto Legislativo Nº 276. Pone énfasis en los derechos del trabajador.

Régimen de la Actividad Privada, normado por el Decreto Legislativo Nº 728. Se aplican normas y principios del Derecho Laboral

Locación de Servicios , normado por el Código Civil. No genera vínculo laboral.

Contratación Administrativa de Servicios –CAS. DS 075-2008-PCM: 48 horas semanales, descanso semanal 24 horas, descanso pagado 15 dias al año, Essalud, Seguro facultativo

Problema 2: Falta de estímulos al mejor desempeño

Privilegio de antigüedad sobre mérito. Evaluación no es factor para el ascenso.

Carece de estímulos al rendimiento, al mérito y a la capacidad. • En la práctica los pagos por estímulo han pasado

a ser “sueldo fijo” (CAFAE).• Concepto de carrera pública se ha “diluido”.

Personal de carrera se encuentra estancado hace10 años y los contratados por régimen privado no sienten que estén haciendo “carrera”.

• Falta enfoque de gestión por resultados

94

Remuneraciones vs. calidad educativa

-

500

1.000

1.500

2.000

2.500

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

mill

on

es

sole

s 2

00

3

Remuneraciones Bienes y serviciosInversiones Compresión de textos (5to)Lineal (Compresión de textos (5to))

Remuneraciones crecieron en 55%

Fuente: Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto - MEF

Rendimiento no mejoró

Educación Secundaria

Problema 3: Instituciones Rectoras del empleo

Se ha creado la Autoridad Nacional del Servicio Civil- SERVIR (DL 1023-1024-1025), el ámbito de sus competencias abarca:

La planificación de la política de Recursos Humanos

Organización del trabajo y su distribución

Gestión del Empleo

Gestión del Rendimiento

Gestión de la Compensación

Gestión del desarrollo y capacitación

Gestión de las relaciones humanas

La Resolución de Controversias

El Servicio Civil es primordialmente un Sistema de Gestión de los Asuntos públicos

Faltan: El Consejo Superior del Empleo Público COSEP cuya

función es regular y supervisar el empleo público, apoyando el ordenamiento y adecuada gestión de recursos humanos.

El Tribunal del Empleo Público TEP órgano de resolución de recursos de apelación.

Escuela Nacional de Administración Pública ENAP a cargo de regular la capacitación pública.

Se ha Diseñado:

El Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades de para los tres niveles de gobierno – SD_PCM

Cargos políticosCargos políticos

AgenciaA

AgenciaB

AgenciaC

EscalafónEscalafónMÉRITO

YCONCURS

O

DESIGNACION

LINEA

JERARQUICA

CONFIANZA

¿¿Qué tenemos?Qué tenemos?

Directivos PúblicosDirectivos Públicos

Cargos políticosCargos políticos

AgenciaA

AgenciaB

AgenciaC

EscalafónEscalafón

MÉRITO Y CONCURSO

DESIGNACION

LINEA

JERARQUICA

CONFIANZA

¿Que ¿Que deberíamos deberíamos

tener?tener?

Gracias

[email protected]

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Mó dulo 1: Modernización del Estado y del Sistema de Abastecimiento en el Sector Público