LA MODERNIZACION DEL ESTADO: LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO EN LA SIMPLIFICACION ADMINISTRATIVA
LA MODERNIZACION DEL ESTADO: LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO EN LA SIMPLIFICACION ADMINISTRATIVA
Por Luis Jess Canessa Caldern
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INTRODUCCIN
La Administracin Pblica y los administrados mantienen diversas
relaciones que deben estar sujetas a reglas, controles, criterios
que permitan a ambos establecer modos de operar en el desarrollo de
los procedimientos, as como proyectar los alcances de los
mismos.
Bajo ese contexto, resultaba necesario identificar aquellos
lineamientos o directivas rectoras que delinearan la actividad de
la Administracin Pblica en su relacin para con sus administrados.
Por ello, la Ley N 27444 -Ley del Procedimiento Administrativo
General- recoge una serie de principios que servirn de sustento
para la actuacin y el debido desarrollo de los procedimientos
administrativos.
Es as como, el artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley N 27444
indica diecisis principios que no deben ser considerados como
absolutos, en el sentido que no se debern entender como nicos
principios a ser considerados o aplicados; tanto es as, que el
precitado artculo seala en su parte final: () la relacin de
principios anteriormente enunciados no tienen carcter taxativo.
Debido a la importancia de seguir los referidos principios del
Derecho Administrativo que el presente trabajo buscar vincularlos
con la necesaria Modernizacin del Estado, de modo que nos permita
una aplicacin concreta en la llamada Simplificacin
Administrativa.
POR QU DEBEMOS MODERNIZAR EL ESTADO?
No resulta discutible advertir que la situacin actual de la
Administracin Pblica es -por lo menos- deficiente.Bajo ese
escenario, muchos autores han sealado de manera general la
importancia y la urgencia de establecer una reforma del Estado; el
Per no es ajeno ha dicha necesidad, por lo que las conjeturas y
aportes de la doctrina resultan totalmente vlidas.Respecto a la
referida necesidad de una reforma del Estado, la Dra. Sonia Fleury
seala: Con la crisis financiera de los pases ms desarrollados, a
partir de los aos ochenta, y la crisis poltica de los gobiernos
autoritarios en pases en desarrollo -con sus economas amenazadas
por el endeudamiento externo y por los procesos inflacionarios-
sumadas al desmantelamiento de los estados socialistas, el mundo
pas a convivir con la nocin de que el Estado estaba en crisis, y
por tanto, era necesario reformularlo. La reforma del Estado debera
reducir su tamao, tomarlo ms gil, flexible y eficiente, adems de ms
responsable delante de la sociedad.Pero qu entendemos por Estado?,
un primer concepto ser entender el Estado como: () el poder poltico
que se ejerce de forma concentrada, autnoma y soberana sobre un
pueblo y un territorio a travs de un conjunto de instituciones, un
cuerpo de funcionarios y procedimientos reglamentados.De ello se
desprende que el Estado no se conforma nicamente por sus
funcionarios e instituciones, siendo errnea la idea de una reforma
del Estado que solo contemple la reduccin del aparato estatal: La
reforma del Estado, entonces, no puede ser vista como una mera
alteracin del organigrama del gobierno -caso en que, a lo mejor, no
pasara de una modernizacin administrativa- pero s como un cambio en
las relaciones entre diferentes actores y agentes econmicos,
polticos y administrativos.
La reforma debe abarcar de manera central aquellos
procedimientos que vinculan al Estado con sus administrados; es
decir, () la redefinicin de sus relaciones con la sociedad ().La
importancia de las relaciones entre la Administracin Pblica y sus
administrados no deben dejar de lado lo relevante que resultan las
instituciones pblicas y su correcto funcionamiento; tanto es as
que, la teora del neo institucionalismo afirma que dicha
importancia se sustenta () dado que las imperfecciones del mercado
requieren del establecimiento de reglas que organicen la accin
colectiva ().
Por otro lado, la modernizacin del Estado implica enfrentar a la
corrupcin, la misma que resulta: () una amenaza a los bienes
pblicos transcendentales tales como la existencia del mercado
competitivo y la supervivencia de la democracia ().
La corrupcin lesiona la transparencia que debe primar en las
relaciones Estado ciudadanos; por tanto, la reforma del Estado debe
ser capaz de abarcar una adecuada simplificacin de los
procedimientos administrativos, una reestructuracin de las
instituciones del Estado, as como inculcar un Estado motivado a
satisfacer el inters comn y desprovisto de corrupcin. Tal como
sostiene la Dra. Fleury: La construccin de un orden fundado en
valores compartidos que generen relaciones de confianza,
permitiendo la previsin de las expectativas y comportamientos, y la
organizacin eficiente y cooperativa de las interacciones, pas a ser
el blanco de las reformas ().
Pero Cundo advertimos la urgencia de una reforma del Estado?,
esta identificacin parte no solo desde la perspectiva de los
administrados, sino tambin de la propia Administracin Pblica que
requiere un acercamiento con la ciudadana que atiende; es as que,
la modernizacin del Estado surge () a partir de la necesidad de
democratizar el Estado. Asimismo, dicha democratizacin debe ()
involucrar la orientacin del sector pblico no solamente para la
eficiencia y efectividad, pero primordialmente, para el combate a
la exclusin social () lo que permitir una promocin de la
ciudadana.Finalmente, tal como concluye la Dra. Fleury: La
necesidad de reformar el aparato administrativo del Estado para
tornarlo ms democrtico, eficiente, eficaz y orientado al usuario es
una demanda universal ().
SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA: SIMPLIFICAR PARA QUIN?
La simplificacin administrativa debe ser comprendida como el
proceso por el cual la Administracin Pblica tiende a agilizar sus
procedimientos, a disminuir la burocracia que impera en sus
instituciones procurando un mayor nivel de eficiencia y eficacia
hacia sus administrados; sin embargo, este proceso es mucho ms
amplio (y complejo) de lo que inicialmente se puede pensar.Resulta
innegable que el mejorar la calidad de los servicios y
procedimientos brindados por la Administracin Pblica es una
consecuencia natural del calamitoso estado en el que se encuentran
muchas de las instituciones y rganos que componen el Estado; tanto
as que la simplificacin administrativa se encuentra contemplada
como tal en la Ley N 25035 Ley de Simplificacin Administrativa-, la
misma que seala cuatro funciones bsicas para un adecuado desarrollo
de la actividad pblica:
a)La presuncin de veracidad.b) La eliminacin de las exigencias y
formalidades cuando los costos econmicos que ellas impongan sobre
la sociedad, exceden los beneficios que le reportan.
c)La desconcentracin de los procesos decisorios a travs de una
clara distincin entre los niveles de direccin y de los de
ejecucin.
dLa participacin de los ciudadanos en el control de la prestacin
de los servicios por parte de la Administracin Pblica, y en la
prestacin misma de los servicios.Asimismo, la importancia de
efectuar de modo concreto un proceso que implique la simplificacin
de las actuaciones y procedimientos llevados por parte de la
Administracin Pblica ha motivado el plantear la simplificacin
administrativa como poltica nacional, lo cual se encuentra
materializado en el Decreto Supremo N 025-2010-PCM Plan Nacional de
Simplificacin Administrativa 2010 2014- cuyo objetivo general es:
Mejorar la calidad, la eficiencia y la oportunidad de los
procedimientos y servicios administrativos que la administracin
pblica brinda a la ciudadana y los actores privados.Teniendo en
cuenta el marco legal descrito, resulta innegable el esfuerzo del
Estado por lograr un adecuado proceso de simplificacin
administrativa, del cual no solo resultan beneficiarios los
administrados, sino tambin la propia Administracin Pblica.Por ello,
la simplificacin administrativa deber entenderse desde dos
aspectos:
De beneficio para los administrados en tanto los procedimientos
que deseen seguir sern trabajados de manera gil y dinmica, teniendo
certeza sobre su correcto desarrollo y finalizacin.De beneficio
para el Estado mismo, toda vez que existir un mejor manejo de los
recursos pblicos, un mayor grado de eficiencia y eficacia, y
permitir (a largo plazo) proyectar una gestin pblica con el
desarrollo propio de una gestin privada (Estado Gestor).LOS
PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SU IMPORTANCIA EN LA
SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA.
La actuacin de la Administracin Pblica debe estar sujeta a
ciertos lineamientos -propios del derecho administrativo- que
reconduzcan su actuar, ello debido a que la motivacin de la
Administracin Pblica debiera ser el inters general.
Al respecto, el Dr. Christian Guzmn seala que: Lo que ocurre es
que el derecho administrativo opera sobre la base de la presuncin
de que la Administracin Pblica acta conforme al inters general,
vale decir, respecto a aquello que favorece a todas las personas
que componen la sociedad en su conjunto().
En esa lnea, el derecho administrativo ha prescrito una serie de
principios, los mismos que se encuentran contenidos en el artculo
IV del Ttulo Preliminar de la Ley N 27444 que deben seguir de gua
tanto para la Administracin Pblica como para los administrados en
el desarrollo de sus relaciones contenidas en los procedimientos
administrativos.Cabe sealar que, los principios del derecho
administrativo se encuentran vinculados con los principios propios
de la Constitucin; por lo que, al aplicar los principios del
derecho administrativo se materializan muchos de los criterios
establecidos en la Norma Constitucional.
El entendimiento de los principios del derecho administrativo,
as como su correcta aplicacin, aseguran un adecuado desarrollo de
los procedimientos administrativos, y por ende, una importante
herramienta para la reforma del Estado por medio de la
simplificacin administrativa.
El principio de legalidad da certeza al administrado que la
actuacin de la Administracin Pblica estar limitada por lo que dicte
la Ley, permitiendo con ello contar con las reglas claras al
momento de iniciar y gestionar un procedimiento administrativo.
Dicho principio es en palabras del Dr. Christian Guzmn: () sin
lugar a dudas el principio ms importante del derecho administrativo
puesto que establece que las autoridades administrativas -y en
general, todas las autoridades que componen el Estado- deben actuar
con respeto a la Constitucin, la Ley y al Derecho, dentro de las
facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para
los que fueron conferidas dichas facultades.
El principio al debido procedimiento no es solo del derecho
administrativo, sino tambin de por s un derecho fundamental: () el
debido proceso es, al mismo tiempo, un principio
constitucionalmente consagrado, una garanta de la Administracin de
Justicia y, sobretodo, un derecho constitucional, sometidos a una
importante proteccin por parte del ordenamiento. Asimismo,
Definimos debido proceso como el conjunto de garantas
indispensables para que un proceso o procedimiento pueda ser
considerado justo; es decir, en el que se pueda declarar vlidamente
el derecho de alguien. Ello implica necesariamente reconocer a una
persona su calidad de sujeto de derecho dentro de todo
procedimiento o proceso.
Ambos, el principio de legalidad como el de debido
procedimiento, han de considerarse como la base de los
procedimientos administrativos.
No obstante, una correcta aplicacin de principios como impulso
de oficio, presuncin de veracidad, eficiencia, podran permitir que
los procedimientos administrativos sean resueltos de una manera ms
gil y dinmica, logrando el objetivo de simplificar la actuacin
administrativa.
Por su parte, principios como el de celeridad y simplicidad
describen de manera puntual lo que debe ser un procedimiento
administrativo, en los que el resultado o la decisin tomado por la
Administracin Pblica garantice la satisfaccin del derecho de
peticin administrativa, as como los trmites seguidos sean simples
debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria. En tal sentido,
un paso vital para la simplificacin administrativa en los
procedimientos seguidos ante la Administracin Pblica es la correcta
aplicacin de los principios del derecho administrativo, los mismos
que -como se ha sealado en los prrafos precedentes- corresponden a
la materializacin de derechos constitucionales.
UN ESTADO DINMICO EN EL MARCO DE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO
ADMINISTRATIVOS.
Estado GestorLa actividad de la Administracin Pblica debera
realizarse bajo algunos patrones propios del sector privado,
entendindose como un modo de Gerenciar. Esta nueva visin de la
forma de desarrollar la actuacin pblica: () se basa en un conjunto
de discusiones sobre la transicin desde un paradigma burocrtico de
la administracin pblica hacia un nuevo paradigma gerencial que
considere las transformaciones en el medio e incorpore instrumentos
gerenciales probados con xito en el mercado.
Asimismo, este cambio en el sistema de administracin corresponde
a () la incapacidad del paradigma burocrtico de gestin para dominar
la complejidad creciente de las actividades colectivas ()
En ese orden de ideas, La burocracia pasa, entonces, a ser vista
no slo como un impedimento a la gestin eficiente, sino tambin, como
un actor entregado a sus intereses corporativos en detrimento de
los intereses colectivos ().Este modo de gerenciar el Estado se
complementa con la separacin de funciones, toda vez que al
identificar las actividades que podran ser encomendadas a terceros
distintos al Estado: concesiones, privatizaciones, asociaciones
pblico-privado, etc.
Un primer paso para visualizar al Estado aplicando conceptos
propios del mercado privado es la separacin de funciones, lo que
conlleva a que () las reformas deben desglosar las diferentes
funciones a ser desarrolladas en cada sector de las actividades
pblicas, de tal forma que se pueda identificar entre los diferentes
agentes involucrados, cul es el ms indicado para ejercer cada
funcin (). El paso siguiente radica en la identificacin de cules
constituyen actividades exclusivas del Estado y cules sern mejor
ejercidas por otros agentes del mercado o de la comunidad ().
Un ejemplo claro respecto a la separacin de funciones lo podemos
advertir de las concesiones respecto a los servicios pblicos, los
cuales son brindados por terceros, actores del mercado que cuentan
con la experiencia necesaria para proyectar una mejor calidad de
servicio pero que de algn modo se encuentran sujetos a las
implicancias del derecho administrativo y las prerrogativas
exorbitantes que posee el Estado. Para el caso de los servicios
pblicos () El organismo que gestiona puede ser de derecho pblico o
de derecho privado pero, incluso en este caso, el control de la
administracin se har sentir en mayor o menor escala, volviendo
pblico el funcionamiento del servicio, el inters general obliga.No
obstante, no debemos dejar de indicar que no todas las funciones
podrn ser tercerizadas pues () Al participar de las funciones
propias del Estado, ellos [los servicios pblicos no mercantiles]
escapan a la lgica del provecho y, por razones polticas evidentes,
su situacin de monopolio [de permanecer en la esfera del Estado]
est slidamente establecida (). Una importante medida con relacin a
ver al Estado Gestor, fue la implementacin del Decreto Legislativo
N 1024, el cual creaba un cuerpo de Gerentes Pblicos: ()
profesionales que puedan ser destacados para desempearse en altos
puestos de direccin y gerencias de mandos medios de las entidades
administrativas en cualquiera de los tres niveles territoriales de
gobierno, a efectos de procurar dotar a la administracin estatal de
profesionales seleccionados para el desempeo de puestos directivos
por sus mritos, capacidades tcnicas y compromiso con la gestin
pblica.Los procedimientos administrativos electrnicos.
Los procedimientos administrativos electrnicos se sustentan bajo
la concepcin de una Administracin electrnica, para lo cual podemos
manejar una primera definicin propia del Dr. Rubn Martnez la que
prescribe a la Administracin electrnica como () un nuevo modelo de
administrar basado en la aplicacin de las tecnologas de la
informacin y la comunicacin [TIC] en el desarrollo de las
actividades administrativas con dos dimensiones diferenciadas: de
un lado, la dimensin interna, que comprende la aplicacin de las TIC
en el trabajo administrativo interno y en las relaciones
interadministrativas; y de otro lado, la dimensin externa, referida
a la aplicacin de las TIC con el objetivo de ofrecer servicios
pblicos y procedimientos administrativos en sede electrnica a los
administrados ().Tal es la relevancia de las TIC, que permiten a
los administrados una simplificacin de los procedimientos seguidos
ante la administracin Pblica, lo que implica un gran aporte al
proceso de simplificacin administrativa.Debemos resaltar que el Per
no ha sido ajeno a este tipo de tecnologas, lo que en su momento
motiv la emisin del Decreto Supremo N 052-2008-PCM -Reglamento de
la Ley de Firmas y Certificados Digitales- el cual contempla en su
artculo 40 que: El ciudadano tiene derecho al acceso a los
servicios pblicos a travs de medios electrnicos seguros para la
realizacin de transacciones de gobierno electrnico con las
entidades de la Administracin Pblica, como manifestacin de su
voluntad y en el marco de lo previsto en la Ley del Procedimiento
Administrativo General - Ley N 27444.
El prescribir el uso de medios electrnicos como parte de un
derecho ciudadano resulta de gran relevancia, ms an considerando
que el precitado Reglamento indica principios generales propios de
los medios electrnicos:
a)Principio de legalidad, que exige respetar y observar las
garantas y normativa vigente que regula las relaciones entre los
ciudadanos y las entidades de la Administracin Pblica,
principalmente observando el marco jurdico establecido por la Ley
del Procedimiento Administrativo General - Ley N 27444.
b)Principio de responsabilidad y calidad respecto a la
veracidad, autenticidad e integridad de la informacin y servicios
ofrecidos por las entidades de la Administracin Pblica a travs de
medios electrnicos.
c)Principio de presuncin, reconocimiento y validez de los
documentos electrnicos y medios de identificacin y autenticacin
empleados en los trmites y procedimientos administrativos, siempre
y cuando se respeten los lineamientos y requisitos establecidos por
el presente Reglamento.
d)Principio de seguridad en la implantacin y utilizacin de
medios electrnicos para la prestacin de servicios de gobierno
electrnico, segn el cual se exigir a las entidades de la
Administracin Pblica el respeto a los estndares de seguridad y
requerimientos de acreditacin necesarios para poder dotar de
respaldo tecnolgico y presuncin legal suficiente a las operaciones
que realicen por medios electrnicos, segn lo establecido para tales
efectos por la Autoridad Administrativa Competente.
e)Principio de proteccin de datos personales empleados en los
trmites y procedimientos ante las entidades de la Administracin
Pblica, as como aquellos mantenidos en sus archivos y sistemas,
para lo cual se deber tener en consideracin los lineamientos
establecidos por la Norma Marco sobre la Privacidad.
f)Principio de cooperacin, tanto en la utilizacin de medios
electrnicos, como en el acceso a la informacin obtenida de los
ciudadanos por las entidades de la Administracin Pblica, a fin de
lograr el intercambio seguro de datos entre ellas y garantizar la
interoperabilidad de los sistemas y soluciones que adopten para
lograr, de manera progresiva y en la medida de lo posible, la
prestacin integrada de servicios a los ciudadanos.
g)Principio de usabilidad en la prestacin de los servicios de
certificacin, brindando la informacin y los sistemas de ayuda
necesarios, de manera que los usuarios puedan acceder a dichos
servicios de manera efectiva, eficiente y satisfactoria.
La aplicacin de los procedimientos electrnicos se ve
complementada por otros mecanismos electrnicos que garantizan su
adecuado funcionamiento; entre ellos podemos encontrar:
a) La sede electrnica (conocida como el portal Web).
b) El registro electrnico (la materializacin digital de lo que
vendra ser la ventanilla de atencin).c) La notificacin electrnica
(la cual se encuentra concordada con el numeral 5 del artculo 113
de la Ley N 27444).d)La firma electrnica (siendo aplicable la Ley N
27269 y su respectivo reglamento). Sin embargo, pese al avance que
significa el contar con el referido marco normativo, los
procedimientos electrnicos guardan ciertas deficiencias que parten
de no contar con una normativa concentrada y de una poca regulacin
por parte de la Ley N 27444, dejando los procedimientos electrnicos
como posibles mecanismos a utilizar por la Administracin Pblica
pero cuya aplicacin carece de lineamientos claros y precisos.
CONCLUSIONESDe acuerdo a lo expuesto en el presente trabajo,
advertimos que una reforma del Estado pasa por cambiar la manera en
que conceptualizamos a la Administracin Pblica.
Debemos ser capaces de identificar aquellas tareas que son
propias del Estado procurando cumplirlas bajo los alcances de la
normativa correspondiente, de los principios constitucionales como
los del derecho administrativo y desde una administracin activa con
un adecuado proyecto de gestin pblica; las funciones que no
resultan indispensables de mantener en la esfera estatal debieran
ser delegadas a los actores privados, confiando en su experiencia
sin dejar de asumir un rol supervisor de la prestacin de los
servicios que se brinden.
Finalmente, una simplificacin administrativa pasa por reconducir
los procedimientos administrativos a mecanismos ms eficientes y que
garanticen a los administrados un resultado justo; la adecuacin de
los procedimientos administrativos hacia un estado electrnico
debiera ser una reforma a ser considerada no solo desde la
perspectiva nacional sino desde el interior de cada entidad que
forma parte del aparato estatal. En: Diseo y gerencia de polticas y
programas sociales. Reforma del Estado. Sonia Fleury. Pgina 2.
Ibd. Pgina 3.
Ibd. Pgina 4.
Ibd. Pgina 5.
Ibd. Pgina 8.
Ibd. Pgina 10.
Ibd.
Ibd. Pgina 13.
Ibd. Pgina 14.
Ibd. Pgina 30.
Artculo 2 de la Ley N 25035.
Numeral 4.1 del D.S. N 025-2010-PCM.
En: Manual del procedimiento administrativo general. Los
principios que regulan la funcin administrativa. Christian Guzmn
Napur. Pgina 31.
Respecto a ello, el Dr. Cesar Ochoa Cardich realiza un
interesante trabajo en el cual relaciona de manera puntual los
diversos principios constitucionales con los principios contenidos
en el artculo IV de la Ley N 27444, dicho trabajo se encuentra en:
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley N
27444, correspondindole el captulo: Los principios generales del
Procedimiento Administrativo.
En: Manual del procedimiento administrativo general. Los
principios que regulan la funcin administrativa. Christian Guzmn
Napur. Pgina 35.
Ibd. Pgina 38.
Ibd.
Ibd. Pgina 53.
Ibd. Pgina 57.
En: Diseo y gerencia de polticas y programas sociales. Reforma
del Estado. Sonia Fleury. Diciembre 2000. Pgina 11.
Ibd.
Ibd.
Ibd. Pgina 17.
En: Curso de Derecho Administrativo. Jacqueline Morand-Deviller.
Pgina 530.
Ibd. Pgina 532-533.
En: Aportes para un Estado eficiente: ponencias del V Congreso
Nacional de Derecho Administrativo. Los intentos frustrados de
reforma de la funcin pblica, de la carrera administrativa, del
empleo pblico y ahora del servicio civil. Jorge Dans Ordez. Pgina
573.
En: Revista de Derecho Administrativo N 9 CDA. El Procedimiento
Administrativo electrnico en los ordenamientos Peruano y Espaol.
Rubn Martnez Gutirrez. Pgina 95-96.
Artculo 41 del D.S. N 052-2008-PCM.
En: Revista de Derecho Administrativo N 9 CDA. El Procedimiento
Administrativo electrnico en los ordenamientos Peruano y Espaol.
Rubn Martnez Gutirrez. Pgina 109-112.
9
