Momento Concluye Procedimiento Cobranza Coactiva

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InformativoCaballero Bustamante

¿En qué momento concluye el Procedimiento de Cobranza Coactiva?

RTF Nº 20904-1-2012

Expedientes N° : 11704-2012 y 11751-2012

Procedencia : Lima

Fecha : 19.12.2012

I. Criterio adoptado por el Tribu-nal Fiscal

“Se entiende que el procedimiento coac-tivo concluye mediante la notificación debi-damente efectuada de la resolución que le pone fin. En tal sentido, procede que el Tribu-nal Fiscal emita pronunciamiento en la vía de la queja sobre la legalidad del procedimiento de cobranza coactiva en el que se ha produ-cido la ejecución de medidas cautelares o cuando se produzca la extinción de la deu-da por pago efectuado en el marco de dicho procedimiento, siempre que la queja se pre-sente antes de la mencionada notificación”.

II. Nuestros comentarios

2.1. El Procedimiento de Cobranza Coacti-va y sus alcances

El artículo 117° del TUO del Código Tributario, aprobado por Decreto Su-premo N° 135-99-EF, dispone que el Procedimiento de Cobranza Coacti-va es iniciado por el Ejecutor Coactivo mediante la notificación al deudor tri-butario de la Resolución de Ejecución Coactiva, que contiene un mandato de cancelación de las Ordenes de Pago o Resoluciones en Cobranza, dentro de 7 días hábiles, bajo apercibimiento de dic-tarse medidas cautelares o de iniciarse la ejecución forzada de las mismas, en caso que éstas ya se hubieran dictado.

Adicionalmente, el inciso a) del artículo 118° de la misma norma establece que vencido el plazo de 7 días, el Ejecutor Coactivo podrá disponer se trabe las medidas cautelares previstas en di-

cho artículo, que considere necesarias. Además, agrega, podrá adoptar otras medidas no contempladas en el mismo artículo, siempre que asegure de la for-ma más adecuada el pago de la deuda tributaria materia de la cobranza.

En ese sentido, podemos concluir que el Procedimiento de Cobranza Coacti-va es un procedimiento administrativo, consistente en un conjunto de actos y diligencias conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o indivi-dualizables sobre intereses, obligacio-nes o derechos de los administrados. En este caso concreto, el propósito de este procedimiento administrativo ini-ciado de oficio es lograr la ejecución del patrimonio del deudor debido a la falta de pago de una deuda que es exigible coactivamente.

Sin embargo, cabe hacer la precisión que el Código Tributario en sus artículos 114° al 123° y la Resolución de Superin-tendencia Nº 216-2004-SUNAT, Regla-mento del Procedimiento de Ejecución Coactiva, regulan el Procedimiento de Ejecución Coactiva para las deudas y obligaciones tributarias con el Go-bierno Central administradas y recau-dadas por la SUNAT; y el TUO de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coacti-va, Decreto Supremo N° 018-2008-JUS, y su Reglamento, Decreto Supremo Nº 069-2003-EF regulan el Procedimiento de Ejecución Coactiva de obligaciones no tributarias y el Procedimiento de Cobranza Coactiva para obligaciones tributarias de los gobiernos locales.

2.2. Los medios de defensa, remedios, recursos y otros para revisar la lega-lidad de los Procedimientos de Ejecu-ción Coactiva

Evidentemente, si el Procedimiento de Cobranza Coactiva es proceden-te y cumple con todos los requisitos dispuestos por las normas aplicables, respecto de cualquier deuda, el mismo debe de concluir con el pago voluntario de la misma por parte del ejecutado o,

de ser el caso contrario, con la ejecución del patrimonio del ejecutado a fin de hacerse cobro de las deudas exigibles pendientes de pago.

Sin embargo, cuando en la ejecución del mismo, el ejecutor coactivo no ha veri-ficado el cumplimiento de los requisitos y las normas que regulan dicha acción o el procedimiento se ejecuta violentando el debido procedimiento y los derechos del contribuyente, procederá la presen-tación de remedios y medios de defensa administrativos y judiciales para la cau-tela y defensa de los derechos del ejecu-tado. De ese modo, procederá la inter-posición de una queja o la apelación o interposición de un recurso de revisión cuando corresponda.

Así, el artículo 155° del TUO del Código Tributario dispone que la queja se pre-senta cuando existan actuaciones o pro-cedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en dicho Có-digo, en la Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administra-tivas en materia aduanera; así como en las demás normas que atribuyan com-petencia al Tribunal Fiscal.

Asimismo, el artículo 122° del Código Tributario dispone que sólo después de terminado el Procedimiento de Cobran-za Coactiva, el ejecutado podrá interpo-ner recurso de apelación ante la Corte Superior dentro de un plazo de 20 días hábiles de notificada la resolución que pone fin al Procedimiento de Cobranza Coactiva.

Al respecto, en concordancia con la norma anterior, en el caso de cobran-zas iniciadas por la SUNAT, el artículo 34° del Reglamento de Procedimiento de Cobranza Coactiva, aprobado por Resolución de Superintendencia Nº 216-2004-SUNAT, establece que notifi-cada la resolución coactiva que pone fin al procedimiento, el deudor podrá inter-poner, dentro de los 20 días hábiles si-guientes, el recurso de apelación ante la Sala correspondiente de la Corte Supe-rior. Además, se dispone que se entien-de concluido el procedimiento cuando

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no exista deuda exigible, de confor-midad con el artículo 115° del Código Tributario y/o se notifique al deudor la resolución con este efecto.

Por su parte, el artículo 38° del TUO de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Decreto Supremo N° 018-2008-JUS, establece que “el Obligado podrá interponer recurso de queja ante el Tribunal Fiscal contra las actuaciones o procedimientos del Ejecutor o Auxiliar que lo afecten directamente e infrinjan lo establecido en el presente capítulo”.

De igual modo, el artículo 23° del TUO de la Ley de Procedimiento de Ejecu-ción Coactiva prevé la posibilidad de presentar una demanda ante la Corte Superior, con la finalidad de que se lle-ve a cabo la revisión de la legalidad del Procedimiento de Ejecución Coactiva, en cualquiera de los siguientes casos:

a) Cuando iniciado un Procedimiento de Ejecución Coactiva, se hubiera ordenado mediante embargo, la re-tención de bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros, así como los dere-chos de crédito de los cuales el obli-gado o el responsable solidario sea titular y que se encuentren en poder de terceros, así como cualquiera de las medidas cautelares previstas en el artículo 33° de la Ley de Procedi-miento de Ejecución Coactiva.

b) Después de concluido el Procedi-miento de Ejecución Coactiva, den-tro de un plazo de 15 días hábiles de notificada la resolución que pone fin al procedimiento.

De ese modo, lo señalado anteriormen-te se puede resumir del siguiente modo:

en el que se ha producido la ejecución de medidas cautelares o cuando se produzca la extinción de la deuda por pago efectuado en el marco de dicho procedimiento, siempre que la queja se presente antes de la mencionada notificación”.

Sin embargo, tal conclusión genera in-coherencias en la aplicación de los me-dios de defensa con los que cuenta el contribuyente ante procedimientos de ejecución coactiva por deudas tributa-rias ante los gobiernos locales.

2.3. ¿En qué momento se tiene por con-cluido el Procedimiento de Cobranza Coactiva?

Como ya lo señalamos, el artículo 122° del Código Tributario prevé la posibi-lidad de apelar ante la Corte Superior, sólo después de “terminado el procedi-miento” en un plazo de veinte días há-biles de notificada la resolución que pone fin al Procedimiento de Cobran-za Coactiva. En tal sentido, de acuerdo con el citado artículo 122°, es necesario que exista una resolución que ponga fin al procedimiento y que ésta sea notifi-cada conforme a Ley para poder consi-derar que éste ha concluido.

De otro lado, el artículo 34° del Regla-mento de Procedimiento de Cobranza Coactiva, dispone que “notificada la re-solución coactiva que pone fin al pro-cedimiento”, se podrá interponer la re-ferida apelación dentro de un plazo de veinte días y que se entiende conclui-do el procedimiento cuando no exista deuda exigible, de conformidad con el artículo 115° del Código Tributario y/o se notifique al deudor la resolu-ción con este efecto. A ello se agre-ga que si el procedimiento no hubiera concluido, el deudor podrá presentar la queja a que se refiere el artículo 155° del Código Tributario cuando considere que no se ha seguido el procedimiento de acuerdo a lo señalado en éste y en el referido Reglamento.

De lo anterior se desprende que el uso de las conjunciones “y/o” lleva a concluir que para que se tenga por concluido el Procedimiento de Ejecución Coactiva basta que no exista deuda exigible, esto es, que no es necesario que se notifique al deudor la resolución que ponga fin al procedimiento.

Sin embargo, a partir de una interpre-tación conjunta del Código Tributario y del citado Reglamento, considerando la jerarquía normativa de ambas, debe prevalecer lo dispuesto por el Código Tributario y, de ese modo, en todo caso es necesario que se produzca la notifi-

COMPETENCIA DE LA REVISION DE LA LEGALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE EJECUCION COACTIVA

ORGANO O INSTANCIA MEDIO O VIA OPORTUNIDAD

Tribunal Fiscal Queja En cualquier oportunidad del Procedimiento de Cobranza Coactiva hasta su conclusión; esto es, con anterioridad a la debida notifi-cación de la resolución que da por concluido el procedimiento.

Corte Superior del Poder Judicial

Recurso de apelación En el plazo de 20 días hábiles de notificada la resolución que pone fin al Procedimiento de Cobranza Coactiva.

Corte Superior del Poder Judicial

Demanda de revisión ju-dicial tramitada mediante Proceso Contencioso Ad-ministrativo

1. Cuando iniciado un Procedimiento de Eje-cución Coactiva, se hubiera ordenado me-diante embargo, la retención de bienes, valores, etc., así como cualquiera de las medidas cautelares previstas en el artículo 33° de la Ley de Procedimiento de Ejecu-ción Coactiva.

2. Después de concluido el Procedimiento de Ejecución Coactiva, dentro de un plazo de 15 días hábiles de notificada la resolu-ción que pone fin al procedimiento.

En ese sentido, se puede concluir que de las normas citadas, se advierte que con el fin de determinar la competen-cia del Tribunal Fiscal o el Poder Judicial para emitir pronunciamiento sobre la legalidad de un procedimiento coactivo respecto de deudas y obligaciones tri-butarias y no tributarias, es importante definir el momento en el que éste ha concluido. En efecto, en tanto se en-cuentre en trámite el Procedimiento de Cobranza Coactiva será competente el Tribunal Fiscal para que en la vía de la Queja se pronuncie respecto de la le-galidad del procedimiento; una vez que concluya el procedimiento, el Tribunal Fiscal carecerá de competencia para rea-lizar la mencionada revisión, la cual de-berá ser realizada por el Poder Judicial.

Sin embargo, también se observa que

respecto de las deudas tributarias de los gobiernos locales, el ejecutado tiene una doble opción, aun cuando se esté desarrollando el Procedimiento de Eje-cución Coactiva, podrá acudir al Tribu-nal Fiscal vía una Queja o al Poder Judi-cial mediante una demanda de revisión judicial la misma que se tramita a través del Proceso Contencioso Administrativo.

Es en ese marco, que el Tribunal Fiscal en la resolución materia de comenta-rio, a fin de determinar su competen-cia ha estimado que: “Se entiende que el procedimiento coactivo concluye mediante la notificación debidamente efectuada de la resolución que le pone fin. En tal sentido, procede que el Tri-bunal Fiscal emita pronunciamiento en la vía de la queja sobre la legalidad del procedimiento de cobranza coactiva



cación de acuerdo a Ley de la resolución que pone fin al procedimiento para que sea considerado concluido.

En ese caso, argumenta el Tribunal Fiscal que: “En efecto, si bien el ci-tado reglamento señala que se en-tiende concluido el procedimiento cuando no exista deuda exigible, de conformidad con el artículo 115° del Código Tributario y/o se notifique al deudor la resolución con este efec-to, el Código Tributario hace refe-rencia a la posibilidad de presentar apelación cuando haya terminado el procedimiento coactivo, otorgando para ello un plazo de veinte días que se cuentan desde que se notifica la resolución que le pone fin, esto es, de acuerdo con el artículo 122° del mencionado código, se considera terminado el procedimiento cuando se produce la indicada notificación y mientras ello no suceda, procederá el análisis de su legalidad en la vía de la queja. De igual modo, en el ám-bito de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva, el artículo 23° de dicha norma dispone que la revisión judicial del procedimiento procede-rá después de su conclusión, dentro de un plazo de quince días hábiles de notificada la resolución que le pone fin”.

De ese modo, el procedimiento admi-nistrativo debe concluir con la emisión de una resolución en la que se exprese si la relación obligatoria entre la Admi-nistración y el administrado se ha extin-guido, esto es, un acto formal que así lo establezca y que sea debidamente noti-ficado. Así, es imprescindible que la Ad-ministración emita y notifique (para que sea eficaz) una resolución que dé por concluido el procedimiento. La extin-ción de una deuda vía ejecución forzosa de una medida cautelar o por su pago en el marco de una cobranza coacti-va constituye un hecho que amerita la conclusión del procedimiento pero que no lo concluye por sí mismo sino que conforma parte del fundamento de la resolución que le pone fin.

Asimismo, debe considerarse que el pri-mer párrafo del artículo 119° del Código Tributario establece que ninguna auto-ridad ni órgano administrativo, político, ni judicial podrá suspender o concluir el Procedimiento de Cobranza Coactiva en trámite con excepción del ejecutor coactivo quien deberá actuar confor-me a los supuestos regulados en dicho artículo, por lo que la decisión de éste sobre la conclusión del procedimien-to se ve materializada en la resolución

coactiva que le pone fin, la cual debe ser debidamente notificada.

En tal sentido, el Tribunal Fiscal conclu-ye que: “(…) mientras la Administración no notifique la resolución que pone fin al procedimiento de cobranza coactiva, el Tribunal Fiscal tendrá la facultad de pronunciarse sobre su legalidad en tanto éstos no hayan concluido. Esto es con-cordante con la naturaleza de remedio procesal que se predica de la queja pues hasta dicho momento es que se puede corregir las actuaciones de la Adminis-tración y encauzar el procedimiento. En efecto, producida dicha notificación, exis-tirá otra vía idónea, esto es, la apelación ante la Corte Superior, en el caso de las cobranzas coactivas reguladas por el Có-digo Tributario, y de Revisión Judicial en el caso de la Ley de Procedimiento de Ejecu-ción Coactiva”.

Así, agrega que: “(…) mientras no se lleve a cabo la referida notificación, se entiende que el procedimiento mantie-ne sus efectos, en la esfera jurídica de la quejosa y siendo ello así, el Tribunal Fiscal está facultado para emitir pronun-ciamiento al respecto y ordenar, de ser el caso, la devolución del dinero indebi-damente embargado, en aplicación de las Resoluciones del Tribunal Fiscal Nº 10499-3-2008 y Nº 08879-4-2009.

En caso contrario, si se considerara que el Tribunal Fiscal no pudiera ana-lizar el procedimiento por haberse producido la extinción de la deuda, podría presentarse una situación que afecte el derecho de defensa del admi-nistrado pues de acuerdo con las nor-mas citadas, sólo se puede acudir al Poder Judicial cuando el procedimien-to coactivo ha terminado mediante la resolución que le pone fin. Así, por un lado, el Tribunal Fiscal no analizaría un procedimiento en dichas circunstan-cias y por otro, tampoco podría acu-dirse a la vía judicial por no haberse concluido el procedimiento median-te una resolución que le ponga fin.

Por ello, ante posibles interpretaciones, el Tribunal Fiscal concluye que debe optarse por la que mejor se adecue al derecho constitucional de defensa, esto es, por aquella según la cual, el admi-nistrado no estará en ningún momento en desamparo, pudiéndose acudir en la vía de la queja ante el Tribunal Fiscal en tanto no se produzca la referida notifi-cación.

Por lo tanto, en caso que el contribu-yente quiera hacer valer su derecho de defensa frente a actos que lo vulneren o que transgreden las normas que rigen al procedimiento coactivo, podrá acudir

al Tribunal Fiscal mientras que éste no haya concluido con la notificación (de-bidamente realizada) de la resolución que le ponga fin. Habiendo concluido éste, no podrá acudirse en la vía de la queja sino a la vía judicial”.

III. A modo de conclusión

Consideramos que lo señalado por el Tribunal Fiscal no resulta del todo acertado cuando concluye que mientras la Adminis-tración no notifique la resolución que pone fin al Procedimiento de Cobranza Coactiva, el Tribunal Fiscal tendrá la facultad de pronun-ciarse sobre su legalidad en tanto éstos no hayan concluido. Esto es concordante con la naturaleza de remedio procesal que se predi-ca de la queja pues hasta dicho momento es que se pueden corregir las actuaciones de la Administración y encauzar el procedimiento. En efecto, producida dicha notificación, existirá otra vía idónea, esto es, la apela-ción ante la Corte Superior, en el caso de las cobranzas coactivas reguladas por el Código Tributario, y de Revisión Judicial en el caso de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

Ello en razón de lo siguiente:

i) Si bien es cierto que el Tribunal Fiscal tiene competencia para pronunciarse res-pecto del procedimiento coactivo con an-terioridad a la conclusión de este a través de una notificación formal, respecto de los tributos administrados por los gobier-nos locales, de acuerdo a al artículo 23° de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactivo antes citado, también tendrá competencia para pronunciarse sobre su legalidad el Poder Judicial vía la demanda de revisión judicial, que si es interpuesta en el Procedimiento de Cobranza Coacti-va suspende la ejecución del mismo hasta que la Sala competente emita la resolu-ción correspondiente.

ii) Señalar que sólo con la conclusión formal del Procedimiento de Ejecución Coactiva se inicia la competencia del Poder Judi-cial en los procesos de revisión judicial es contrario al artículo 23° de la Ley del Pro-cedimiento de Ejecución Coactiva.

iii) En estos casos, como ya lo señalamos, se observa que respecto de las deudas tribu-tarias de los gobiernos locales, el ejecuta-do tiene una doble opción, aun cuando se esté desarrollando el Procedimiento de Ejecución Coactiva, podrá acudir al Tri-bunal Fiscal vía una queja o al Poder Ju-dicial mediante una demanda de revisión judicial tramitada a través de un Proceso Contencioso Administrativo. n

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