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Municipios argentinos

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Fortalezas y debilidades

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  • 1Municipios Argentinos

    Fortalezas y debilidades de su diseo institucional

    Mnica Iturburu1

    DIRECCIN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACINDIRECIN DE ESTUDIOS E INVESTIGACIN

    Diciembre de 2000

    Indice de Contenido

    1. Introduccin 7

    2. Descripcin comparativa del diseo institucional de losmunicipios argentinos

    7

    2.1. Autonoma

    2.2 Requisitos para constituir un municipio

    2.3. Delimitacin territorial

    2.4. Determinacin de las competencias

    2.5. Forma de gobierno

    2.6. Representatividad

    1 Mnica Iturburu es Contadora Pblica (UBA, 1983), Administradora Gubernamental (INAP, 1988) yMagister en Gestin Empresaria (UNCPBA, 2000). Con una vasta trayectoria en la gestin municipal, haparticipado como expositora en varios congresos, y escrito y publicado diversos trabajos e investigacionessobre el tema local. E-mail: monica@iturburu.com.ar

    INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

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    2.7. Determinacin de las categoras de municipios

    2.8. Condiciones para dictar la carta orgnica

    2.9. Tamao de los gobiernos locales argentinos

    2.10. Gasto pblico municipal

    3. Conclusiones 17

    4. Bibliografa 18

    5. Fuentes 20

    Anexos 21

    Anexo N 1: Poblacin mnima para constituir un munipicipio(distribucin geogrfica)

    Anexo N 2: Forma de gobierno y eleccin de las autoridades

    Anexo N 3: Cantidad de categoras de municipios (distribucingeogrfica)

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    Indice de Figuras

    Figura N 1: Fecha de sancin de las constituciones provinciales en sucontexto histrico

    9

    Figura N 2: Requisitos para constituir municipios, con y sin cartaorgnica

    10

    Figura N 3: Requisitos para constituir gobiernos locales sin jerarquamunicipal

    10

    Figura N 4: Determinacin de las competencias 12

    Figura N 5: Poblacin promedio de los municipios. Discriminacin porprovincia

    15

    Figura N 6: Agrupamiento de gobiernos locales por tamao y relacincon poblacin del grupo

    15

    Figura N 7: Descentralizacin del gasto pblico 1980-1997 16

  • 71. Introduccin

    La globalizacin y la localizacin, entendidas como la integracin a la economamundial y la crecienda demanda de autonoma local, son identificadas como las dosfuerzas que, en la actualidad, ms influyen en la forma que adopta el desarrollo en cadasociedad (The World Bank, 1999) Las ciudades adquieren indiscutiblemente un nuevoprotagonismo, con una tendencia cada vez mayor a que sean centro de decisiones, deestrategias propias, de polticas innovadoras, artfices de relaciones comerciales punto apunto sin intermediacin de jurisdicciones provinciales o nacionales (Batley, 1998;Daughters, 1998; Madoery, 1997), como si se pasara del proyecto nacional al local, enla bsqueda de referenciarse e identificar los proyectos de futuro en lo ms cercano ycontrolable (Garca Delgado, 1997). Este nuevo protagonismo urbano requiere que elEstado Nacional asuma el compromiso de delegar poder a los niveles subnacionales. Eneste sentido, al momento de distribuir funciones entre los distintos niveles de gobierno,muchos pases industrializados adoptaron el principio de subsidiariedad con el propsitode que las decisiones sean adoptadas en niveles ms prximos al ciudadano, en lamedida que pueda asegurarse la transparencia y la eficacia de la accin de los poderespblicos.

    La Repblica Argentina no es ajena a este proceso de localizacin. Los vecinospresionan requiriendo servicios que antes reciban de los gobiernos nacional yprovincial, y simultneamente muchos autores y lderes polticos remarcan la necesidadde emprender procesos de descentralizacin, todo lo cual requerira que los municipiosasuman nuevas funciones. Pero estas decisiones de poltica y gestin, exitosas en otrasregiones, no pueden evaluarse sin tener en cuenta el contexto local y la situacin de lossujetos de estos cambios. Por ello cabe preguntarse estn los municipios argentinos encondiciones de hacerse cargo de nuevas tareas?. Siendo la Repblica Argentina un pasfederal cuyas provincias se reservan la potestad de definir el rgimen municipal esposible imaginar acciones de descentralizacin desconociendo las fortalezas ydebilidades del diseo institucional que definen las constituciones provinciales? Antesde transferir funciones es fundamental encontrar respuestas a estos cuestionamientos demanera de promover acciones que fortalezcan a los gobiernos locales y garanticen lagestin exitosa de las nuevas competencias.

    En este trabajo se analizan comparativamente las dimensiones ms transcendentes deldiseo institucional que las constituciones provinciales argentinas determinaron para susmunicipios, optndose por focalizar exclusivamente en aquellas que se consideranfundantes, vale decir que definen la estructura bsica de la institucin. Posteriormente sesealan los aspectos que ms atentan contra la viabilidad de los municipios y sesugieren algunas modificaciones para promover su fortalecimiento institucional.

    2. Descripcin comparativa del diseo institucional de losmunicipios argentinos

    El artculo 5 de la Constitucin Nacional establece que: Cada provincia dictar para suna Constitucin bajo el sistema representativo republicano (...) que asegure suadministracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria. Bajo estas

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    condiciones el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de susinstituciones. En tanto, el artculo 123, consagra explcitamente la autonomamunicipal cuando establece: Cada provincia dicta su propia Constitucin, conforme alo dispuesto en el artculo 5 asegurando la autonoma municipal y reglando su alcancey contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero1.Conforme a esta prescripcin, cada constitucin provincial ha definido su rgimenmunicipal.

    En los apartados siguientes se analiza lo regulado por las 23 constituciones provincialesen lo atinente a la autonoma municipal, los requisitos para constituir nuevos gobiernoslocales, la delimitacin territorial, la determinacin de las competencias, la forma degobierno, la representatividad en el legislativo local, las categoras de municipio y lascondiciones para dictar la carta orgnica. Adicionalmente se analizan dos variables departicular impacto al momento de evaluar las fortalezas y debilidades de los municipiosargentinos: el tamao y el nivel de gasto pblico de este nivel de gobierno.

    2.1. Autonoma

    A pesar del mandato constitucional, cinco constituciones an no reconocen laautonoma municipal: Entre Ros y Santa Fe, cuyas cartas de 1933 y 1962 son las msantiguas; Mendoza (1991) y Tucumn (1990), con constituciones modificadas despusdel cambio de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin a favor de laautonoma municipal; y Buenos Aires (1994), que reform su carta con posterioridad ala modificacin de la Constitucin Nacional que impuso la obligacin de reconocer laautonoma. Sin duda, el de Buenos Aires es el caso ms transgresor, debido a que losconstituyentes provinciales desconocieron la prescripcin de la carta magna.

    Por otras circunstancias, tambin resalta la provincia de La Rioja. Si bien en unareforma de 1986, consagr la autonoma municipal para todos sus municipios, en otrade 1998 estableci una clusula transitoria que la cuestion severamente2.

    En la Figura N 1 puede observarse la situacin de cada provincia respecto de laautonoma, en funcin de la poca de sancin o modificacin de su constitucin, lo quepermite deducir el papel que los legisladores quisieron otorgarle a la institucinmunicipal, a la luz del paradigma dominante en cada perodo histrico. Para ello sedividi el lapso que abarca a las constituciones vigentes, segn los hechos histricosms transcentes para la autonoma de los municipios argentinos.

    1 Este ltimo artculo fue modificado en la reforma de 1994. El agregado corresponde a la consagracinde la autonoma municipal.2 La nueva Constitucin de la Provincia de la Rioja (1998) dice a partir de la sancin y promulgacin dela ley orgnica municipal transitoria, las cartas orgnicas quedarn automticamente derogadas hasta lasancin de las nuevas (...) el llamado a convenciones municipales ser determinado por los 18 municipiosen acuerdo con el Gobierno provincial.

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    Figura N 1: Fecha de sancin de las const. provinciales en su contexto histricoLapso histrico Provincia Fecha de Sancin

    o ModificacinReconocenAutonoma

    Perodo I (1902-1983)Sancionaron o modificaron su constitucin Entre Ros 18/08/33 NOantes del inicio del actual perodo Neuqun 28/11/57 SIDemocrtico Misiones 21/04/58 SI

    Santa Fe 14/04/62 NO

    Perodo II (1983-1989)Sancionaron o modificaron su constitucin San Juan 23/04/86 SIdespus del advenimiento del nuevo perodo Jujuy 22/10/86 SIdemocrtico y antes del fallo Rivademar3 San Luis 26/03/87 SI

    Crdoba 26/04/87 SIRo Negro 03/06/88 SICatamarca 03/09/88 SI

    Perodo III (1989-1994)Sancionaron o modificaron su constitucin Tucumn 18/04/90 NOdespus del fallo de la Corte y antes de la Formosa 03/04/91 SIsancin de la nueva Constitucin Nacional T. del Fuego 17/05/91 SI

    Mendoza 31/10/91 NOCorrientes 12/04/93 SI

    Perodo IV (a partir de 1994)Sancionaron o modificaron su constitucin Bs.As. 13/09/94 NOdespus de la sancin de la nueva Santa Cruz 28/09/94 SIConstitucin Nacional La Pampa 06/10/94 SI

    Chubut 11/10/94 SIChaco 27/10/94 SIS. del Estero 23/12/97 SISalta 22