Publicado en el libro: Delitos y Fronteras. Mujeres Extranjeras en prisión, María Teresa Martín Palomo, María Jesús Miranda y Cristina Vega Solís (coords.), Instituto de Investigaciones Feministas de la UCM, Madrid, 2005.

MUROS ALREDEDOR DE EL MUROPrácticas y discursos en torno a la inmigración en el proceso de construcción de la

política migratoria comunitaria

Sandra Gil Araújo

Los cambios operados a partir de la crisis del sistema de producción fordista han supuesto una transformación en la forma de gestionar y definir las migraciones internacionales. Durante la década de los años cincuenta y sesenta, en los países del centro y norte de Europa, la inmigración fue estimulada activamente. El desarrollo económico estaba explícitamente vinculado con la demanda de inmigrantes. Pero a principio de los años setenta, la crisis del petróleo, el desarrollo tecnológico, la deslocalización industrial y los cambios en las formas de organización del trabajo asalariado, eliminaron muchos puestos de trabajo. La política de reclutamiento de inmigrantes se detuvo y las fronteras se cerraron. La inmigración se convirtió en un problema.

En el ámbito de la UE, la cooperación sobre inmigración y asilo comienza a mediados de los años setenta, en el marco de la puesta en práctica del cierre de fronteras y la denominada “inmigración cero”. Estas políticas, vigentes en la actualidad, promovieron la cooperación intergubernamental europea en materia de inmigración, que inició su andadura en 1985, en el marco del Grupo de TREVI sobre terrorismo y seguridad interior. La vinculación entre inmigración y delito se afianzó con el Acuerdo de Schengen, que conecta la supresión de las fronteras interiores del espacio comunitario con el reforzamiento de los bordes externos, como forma de garantizar la seguridad dentro de ese espacio común. Las migraciones fueron reconceptualizadas como uno de los peligros a combatir, junto con el terrorismo, el tráfico de drogas y el crimen organizado, lejos del marco de la economía política, bajo el cual, alguna vez, fue subsumido. Posteriormente, la desaparición de la confrontación Este-Oeste ha modificado profundamente las nociones de seguridad vigentes hasta entonces, dando lugar a la emergencia de un nuevo discurso que define la criminalidad como la principal fuente de amenazas al espacio común de Libertad, Seguridad y Justicia. Mafias, narcotraficantes, inmigrantes ilegales, tráfico de seres humanos, comercio ilegal de armas y de diamantes, crimen organizado y terrorismo, son algunos de los peligros que asechan a la UE y han reemplazado el enfrentamiento con potencias o bloques extranjeros militarizados. En los últimos años las autoridades europeas habían admitido el fracaso de su política de pretendida “inmigración cero” y comenzaron a revisar las limitaciones impuestas a la inmigración laboral. Sin embargo las medidas aplicadas por los Gobiernos occidentales como respuesta a los ataques contra el Pentágono y el World Trade Center han vuelto a colocar el tema de las migraciones en el ámbito de la seguridad. La lucha contra el terrorismo ha impactado de manera inmediata en las formas de percibir y gestionar la inmigración.1

Este artículo repasa el proceso de construcción de una política migratoria comunitaria y las nuevas formas de control impulsadas desde la UE, prestando atención a las definiciones y argumentos que legitiman la visión de las migraciones como un

1 Para más detalles ver Gil Araújo 2002b.

tema de seguridad. Así mismo se remarca el vínculo entre los cambios producidos en la percepción de la inmigración y las transformaciones operadas en la sociedad salarial y en los modos de gestionar lo social. Por último, y sin pretender exaustividad alguna, se presentan las formas de definir y gestionar las migraciones en el espacio comunitario como ejemplo de las racionalidades políticas y las tecnologías de gobierno características del liberalismo avanzado.

1. De la contratación de trabajadores extranjeros al cierre de fronteras El modelo de acumulación económica que se configuró después de la II Guerra Mundial impulsó una transnacionalización de la actividad productiva, acompañada de una veloz internacionalización de los procesos tecnológicos y de trabajo, que inauguraron una geografía de producción hasta entonces desconocida. El desarrollo de la fabricación en cadena y el crecimiento del consumo a partir del aumento del poder adquisitivo fueron algunos de los requisitos para el funcionamiento de este sistema de producción, conocido con el nombre de fordista, que se caracterizó, entre otras cosas, por un consumo intensivo de la mano de obra. El impulso del Estado de bienestar y el consenso entre empresarios y trabajadores fueron, a su vez, condiciones necesarias para garantizar un consumo de masas. Existía, en otras palabras, una sinergia entre el crecimiento económico, con el consecuente pleno empleo, y el desarrollo de derechos laborales y sociales (Castel 1997).

En los países altamente industrializados y sobretodo en el centro y norte de Europa, la preponderancia del trabajo asalariado y el desarrollo del Estado social dieron origen a la denominada sociedad salarial.2 En aquel marco, los derechos sociales eran percibidos como una forma de propiedad social que constituía un seguro para los no propietarios, contra la inestabilidad del trabajo asalariado. Las situaciones de pobreza y marginalidad eran entendidas como producto del mal funcionamiento de la sociedad y, por lo tanto, responsabilidad colectiva. Los dispositivos de intervención social tenían lo que podría denominarse una vocación ortopédica, que buscaba corregir y moldear para integrar. El trabajo era el elemento primordial de socialización, constitución de identidades y reproducción del sistema (Gil Araújo 2002a).

En el ámbito europeo, países como Alemania, Francia, Bélgica, Holanda y Suiza, vivieron un periodo de crecimiento y expansión económica. Debido, en parte, a los altos niveles educativos de la población local, el sector industrial sufrió una carencia de mano de obra poco cualificada que fue reemplazada por la contratación de extranjeros. En los Países Bajos, por ejemplo, en 1970, el 80% de los trabajadores extranjeros trabajaba en el sector industrial y mas del 90% realizaba trabajos poco cualificados.3 En muchos casos, las propias empresas desarrollaron una estrategia de reclutamiento de trabajadores en la ribera norte del Mediterráneo y Europa del Este, que luego se extendería a los países del Magreb. Los Gobiernos actuaron de mediadores en este proceso, firmando acuerdos bilaterales con algunos de los Gobiernos de los países de origen y facilitando el acceso de los trabajadores inmigrantes al territorio nacional. El empleo de extranjeros fue considerado como una solución temporal a la creciente demanda de trabajadores para el sector industrial. Las migraciones eran tematizadas en el marco del mercado de trabajo, la economía política y el Estado de bienestar.

Pero en los años setenta este modelo llegaba a su fin. “La producción en masa taylorista tropezó con límites de productividad.(...) los compromisos acordados a nivel

2 Para Robert Castel (2002) el desarrollo del EB generó cambios cualitativos que impulsaron el paso de la sociedad industrial a la sociedad salarial. 3 En los Países Bajos, por ejemplo, en 1970, el 80% de los inmigrantes trabajaba en el sector industrial y mas del 90% realizaba trabajos poco cualificados (Verrmulen y Penninx, 2000).

nacional entre capital y trabajo se avenían cada vez menos con la creciente internacionalización de la producción y de los mercados.” (George 1995, 30). El desarrollo de las nuevas tecnologías de producción y comunicación habían allanado el camino para la automatización del proceso productivo y el fraccionamiento espacial de la producción.4 Ambas dinámicas implicaron una progresiva disminución de la necesidad de mano de obra en los países industrializados. La política de reclutamiento de trabajadores extranjeros se detuvo y se implantó la inmigración cero. La reorganización del trabajo y el cierre de industrias disparó los despidos. El desempleo de larga duración se transformó en un elemento estructural de las sociedades europeas.

La reestructuración económica impulsada en los años setenta ha originado mutaciones especificas en los mercados laborales, como el proceso de desregulación laboral, el desempleo como elemento estructural, la tendencia a la flexibilización de la mano de obra, la expansión de la economía informal o sumergida y la segmentación del mercado de trabajo, con una minoría de puestos estables y bien remunerados, y una mayoría de trabajos inestables, inseguros, temporables y de bajos salarios y el aumento del trabajo “autónomo”. Esta mutación se verifica en tres tendencias: desestabilización de los trabajadores estables, instalación de la precariedad como estado y déficit de posiciones con utilidad social y reconocimiento público (Castel 1997). La proliferación de trabajos temporales, contratos “basura”, jornadas parciales, empleos subvencionados con dinero público y otras formas de trabajo “flexible” son un indicador de la degradación salarial inscrita en la dinámica del proceso de modernización, transformación impulsada por las exigencias del desarrollo del capitalismo moderno. Dicho de otra manera, la experiencia contemporánea de la exclusión debe ponerse en relacion con el cuartemaiento de las formas de organización del trabajo asalariado (Castel 1995).

Como señala Saskia Sassen, “La noción de economía global está siendo cada vez más utilizada para distinguir la fase concreta de la economía mundial que empieza a emerger en la década de los setenta.” (Sassen 2003, p. 24). A pesar de las diferentes perspectivas sobre el proceso de globalización económica, existe un creciente acuerdo en considerar que estas dinámicas están afectando de manera importante algunas de las condiciones sobre las que se han construido los derechos de ciudadanía, principalmente en lo que se refiere a los derechos sociales. El efecto más devastador del cuestionamiento a la centralidad del factor trabajo ha sido la degradación del estatus asalariado (Rosanvallón 1995, Castel 1997, Bauman 2000). La fractura social ya no divide a una mayoría de integrados y a los habitantes de las periferias del sistema, sino que quiebra el corazón del mercado de trabajo: “La sociedad actual tiende a convertirse en una sociedad escindida, dual, bipolarizada entre, por una parte, una economía saneada, prepotente y científica (...) y por otra, el trabajo a domicilio, las pequeñas empresas que desaparecen y renacen de sus cenizas, la economía sumergida en torno a la cual giran los parados, los pobres, los jóvenes y los jubilados, es decir, los sujetos frágiles y poco flexibles.” (Varela y Alvarez Uría , pp. 32 y 33).

En lo que respecta a la inmigración, en este escenario “Comenzaron a aparecer los debates sobre los ‘limites de tolerancia’ (principalmente en Francia) o hasta qué punto un país puede soportar la llegada de inmigrantes sin que suponga una disminución de la calidad de vida de sus ciudadanos, de sus libertades e igualdades, de sus culturas.“ (Zapata Barrero 2001, p. 157). A las retóricas le siguieron las prácticas y estos discursos se vieron plasmados en determinadas políticas que acompañaron el cierre de fronteras:

4 El traslado de plantas fabriles a otros países donde la mano de obra es mas barata, con menos derechos laborales y sociales y donde se pagan menos impuestos. Un ejemplo de estas prácticas son las llamadas maquilas.

el sistema de cuotas, los programas de retorno y las políticas de inmigrantes o minorías. Desde entonces los inmigrantes son percibidos como una amenaza para la unidad nacional y la identidad política, porque su presencia obliga a repensar los fundamentos de la ciudadanía y de la relación entre el Estado y la nación (Bourdieu 1998). Los elaboradores de políticas comienzan a teorizar la ciudadanía en términos de demandas culturales y morales hacia los nuevos miembros como prueba de su identidficacion con la nación (Favell 1997). Es importante llamar la atención sobre esta aparente paradoja: los discursos y políticas sobre la integración de la población inmigrante surgen en el contexto del desmoronamiento de la sociedad salarial, uno de cuyos efectos es la disgregracion social.5

2. El camino de armonización de las políticas migratorias comunitarias. Migraciones en la agenda de seguridad.Las transformaciones en las formas de organización de trabajo asalariado generaron cambios profundos en los modos de percibir, definir y gestionar la inmigración. A principios de los años setenta la política de reclutamiento de inmigrantes se detuvo y las fronteras se cerraron. La inmigración se convirtió en un problema. En este contexto se inauguró la cooperación europea en temas de inmigración que, hasta el momento, se ha centrado en cuestiones vinculadas al control de las fronteras y de los individuos.

El trabajo conjunto en materia de inmigración en el espacio europeo comienza en el Grupo de TREVI (terrorismo, radicalismo, extremismo, violencia internacional), creado a iniciativa de los Países Bajos el 1 de noviembre de 1975, en una reunión de jefes de Gobierno de la CEE en Roma. Dentro del Grupo de TREVI, los ministros de Justicia e Interior crearon en 1986 el Grupo ad hoc sobre inmigración, que en 1988 daría lugar al Grupo de Rodas. Dentro de los “productos” de este grupo está la Convención de Dublín, ratificada por todos los Estados miembros en 1997. En este marco se gesta la Convención de EURODAC, un sistema de comparación de las impresiones dactilares de los solicitantes de asilo e inmigrantes clandestinos con el fin de facilitar la aplicación del Convenio de Dublín. La base de datos de EURODAC permite controlar que las solicitudes de asilo no sean presentadas en más de un país.

El 14 de junio de 1985 Francia, Alemania, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo firman el Acuerdo de Schengen para suprimir los controles en las fronteras interiores. El Acuerdo fue reemplazado por el Convenio de aplicación de Schengen, en junio de 1990. Con Schengen tomó cuerpo la lógica de la Europa Fortaleza, al entender que la “perdida de control” sobre el espacio interior genera situaciones de inseguridad que solamente pueden ser evitadas a través de medidas compensatorias y el férreo control de las fronteras externas.6 Esta lógica de argumentación vincula la libertad y la seguridad con el control fronterizo, y dibuja los denominados problemas de seguridad interior como provenientes del exterior. Los migraciones fueron definidas como amenazas a la seguridad del espacio común, libre de fronteras junto con el tráfico de drogas, el terrorismo y las economías ilegales.7 5 “Más que de exclusión yo prefiero hablar de disgregación. Creo que la idea de disgregación evoca mucho mejor la naturaleza del proceso que constituye el verdadero foco de analisis del problema actual y cuyo efecto último consisite en que una parte creciente de la población se ve colocada en los márgenes.” (Castel 1995, p. 34).6 A partir de marzo de 2001 se suprimieron las fronteras entre los Estados Schengen (Alemania, Austria, Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos, Francia, Italia, Grecia, Portugal y España) y los países nórdicos (Dinamarca, Suecia, Finlandia, Noruega e Islandia). 7 Solamente cuatro artículos del Acuerdo de Schengen hablan de apertura de fronteras o cooperación judicial, mientras 138 se refieren a las medidas compensatorias, ochenta de los cuales se concentran en la cooperación policial y el control policial de las fronteras exteriores. Hay siete artículos que abordan la lucha contra las drogas (Van Outrive 2001).

Producto del Convenio es el Sistema Informático Schengen (SIS) puesto en funcionamiento en 1995 bajo la responsabilidad del Consejo. El SIS es un sistema de redes informáticas que permite el intercambio de datos entre los países que suscribieron el Convenio de Aplicación de Schengen sobre libre circulación de personas.8 Se trata de un sistema de carácter intergubernamental, compuesto por una central ubicada en Estrasburgo, conectada a los sistemas nacionales. El 80% de los datos contenidos en el SIS se refieren a extranjeros no admisibles o que han sido rechazados en frontera.9

En 1992 el Tratado de Maastrich establece la Unión Europea y la organiza en tres pilares. Con la institucionalización del Grupo de TREVI, los temas de inmigración y asilo se ubicaron en el Tercer Pilar, de Cooperación en Justicia y Asuntos de Interior, (JAI) conjuntamente con el tráfico de drogas, el fraude internacional y el terrorismo. Con Maastricht se instaura el derecho de la libre circulación de personas y se define el alcance de la ciudadanía europea. Esta medida supuso la creación de la categoría “ciudadano comunitario” y su opuesto, el “inmigrante no comunitario”.10 Desde entonces, el término inmigrante hace referencia a la inmigración procedente de países no comunitarios. En este contexto, la nacionalidad determina el grado en el cual un sujeto es objeto de control.

El Tratado de Amsterdam, firmado en octubre de 1997 y en vigor desde 1999, es una actualización del Tratado de Maastrich. Con Amsterdam se incorpora como objetivo la creación de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y se establece una relación directa entre la libre circulación de personas y el control de la inmigración, como uno de los instrumentos para garantizar la seguridad de los ciudadanos europeos. Los Acuerdos de Schengen su Convenio de Aplicación y todos los compromisos y decisiones que regulan el cruce de fronteras exteriores y el acceso al territorio de la Unión con visados de corta duración, pasan a ser parte del Tratado de la Unión Europea (TUE), y deberá ser adoptado por los nuevos miembros.11

A mediados de 1998, la presidencia austriaca del Consejo Europeo elaboró un Documento de Estrategia sobre la Política de Migración y Asilo que recomendaba desarrollar un nuevo concepto de control, que se ejerza en los distintos momentos y greografias que componenen los desplazmientos Sur-Norte/Este-Oeste, desde el país de origen hasta el terrritorio de destino. Asi mismo desgrana toda una bateria de medidas que apuntan a involucrar en el control a los diversos países de transtio y de origen de los inmigrantes.

A consecuencia de los atentados de Nueva York y Washington de septiembre de 2001, las conclusiones del Consejo Especial de Justicia y Asuntos de Interior del 20 de septiembre de 2001 recomendaban a los Estados miembros reforzar los controles fronterizos; aumentar los controles de documentos de identidad y permisos de residencia; mayor rigor en la tramitación de los visados, vigilar los movimientos de inmigrantes regulares entre distintos países y registrar más personas en el SIS. En este marco, en diciembre de 2001 la Comisión presentó una comunicación sobre el desarrollo del Sistema Informático Schengen de segunda generación (SIS II) que

8 Los integrantes de la UE, menos el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, más dos extracomunitarios: Islandia y Noruega.9 El SIS es responsabilidad del Consejo. Hasta el 5 de marzo de 2003 el SIS contenía un total de 780.992 personas cuya entrada había sido denegada. El SIS reune también los nombres de manifestantes detenidos en los dos últimos años (Statewatch News online, 23 de junio 2003).10 Datos del año 2000 calculan en 376 millones los habitantes de la UE, de los cuales 13 millones son de nacionalidad no comunitaria, lo que equivale al 3,5% del total. Considerando las estimaciones sobre los inmigrantes indocumentados, la cifra llegaría al 7% (Cabré y Domingo 2002). 11 Dinamarca, Inglaterra e Irlanda se han reservado el derecho de no aplicar las decisiones tomadas en ese ámbito.

reemplazará al sistema actual en 2006. El SIS II permitirá el acceso de los nuevos Estados miembro, el uso de teconologias más actualizadas y la integración de nuevas funciones: una base de datos sobre “elementos perturbadores y violentos”, otra con las solicitudes de visado aceptadas y denegadas, una tercera de acceso restringido sobre terroristas y una nueva categoría de personas no autorizadas a ingresar en el espacio Schengen. En las nuevas bases de datos podrán integrarse fotografias, huellas digitales, ADN e dentificación del iris. Tendran acceso al SIS II, entre otros, Europol, Eurojust, las autoridades encargadas de tramitar la solicitudes de asilo y los grupos de seguridad de la UE (Bulletin Europe 2002). Bajo el paraguas del antiterrorismo, los manifestantes y los extranjeros representan la principal amenaza interna a la seguridad de la UE (Statewatch News on line). En palabras del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de junio de 2003: “The SIS is a hit/no hit system allowing for information exchange with a view to policing the free movement of person as well as maintaining security, and in particular assisting national authorities in the fight against trans-national crime, in the context of the EU objetive to maintain and develop the Union as an area of freedom, security and justice.” (Reunión del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior 2003, p. 18).

A lo largo de los último años el problema de la inmigración ha sido tema de debate en diversas reuniones del Consejo Europeo.12 En octubre de 1999, el Consejo Europeo de Tampere resaltaba la necesidad de una visión global que aborde las causas de los movimientos migratorios en sus orígenes y recomendaba la inclusión de claúsulas de readmisión en los acuerdos con los países de origen o tránsito de inmigrantes. Las Conclusiones de la Presidencia del Consejo de Laeken, del 14 y 15 de diciembre de 2001, volvieron a remarcar la necesidad de integrar la política de flujos migratorios en la política exterior de la UE, destacando la importancia de celebrar acuerdos europeos de readmisión con los países interesados. En el punto 42 se señala “Una mejor gestión del control de las fronteras exteriores de la Unión contribuirá a la lucha contra el terrorismo, las redes de inmigración clandestina y la trata de seres humanos.”(Consejo Europeo de Laeken 2001, p. 12). Más adelante, el Consejo pide que se tomen medidas para la instauración de un sistema común de identificación de visados.

En la reunión informal del 14 de febrero de 2002 en Santiago de Compostela, los ministros de Justicia e Interior de la UE se comprometieron a impulsar los trabajos para que Europol sea más eficaz en la lucha contra todas las formas de delincuencia, sobre todo contra terrorismo, inmigración ilegal, narcotráfico y falsificación del euro. En la misma reunión se presentó el Plan Global de Lucha contra la inmigración ilegal, aprobado en el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior celebrado el 28 de febrero en Bruselas. En las medidas y acciones vinculadas con la política de visados, el Plan avanza la creación de un sistema europeo. El Sistema de Información de Visados (VIS/ Visa Information System) podrá almacenar los visados expedidos, denegados, solicitados, prorrogados y anulados. Estos datos permanecerán “para su consulta ‘on line’ un período mínimo de cinco años” (Consejo de la Unión Europea 2002, p. 5). La estructura del VIS será similar a la del SIS, por lo que tendrá un Sistema Central (C-VIS) y un Sistema Nacional (N-VIS).

12 El Consejo Europeo reúne a los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros y al Presidente de la Comisión Europea, asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores y por un miembro de la Comisión. El Consejo Europeo se reúne al menos dos veces por año, presidido por el Jefe de Estado o de Gobierno del Estado miembro que ejerce en ese momento la Presidencia del Consejo. El Consejo Europeo, jurídicamente no es una institución de la Comunidad Europea (como lo son el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas).

Siguiendo las instrucciones del Consejo de Laeken, la Comisión presentó en mayo de 2002 una Comunicación sobre la gestión de las fronteras exteriores, donde se propone la introducción de un procedimiento de seguridad, llamado PROSECUR, basado en la vinculación e intercambio de datos e información entre autoridades involucradas con la seguridad de las fronteras exteriores. PROSECUR tendrá acceso al SIS, relaciones privilegiadas con Europol, acceso a la nueva base de datos que esta siendo creada sobre visas y su propio Intranet encriptado (Commission of European Communities 2002).En la reunión preparatoria de la Cumbre de Sevilla, los ministros de Justicia e Interior reunidos en Luxemburgo recomendaron potenciar el sistema de alerta y detección de buques con inmigrantes clandestinos e involucrar a Europol en el tratamiento de los datos sobre tráfico de seres humanos e inmigración ilegal. En la misma línea, Tony Blair se declaró partidario de utilizar aviones y buques de guerra para detectar y deportar a sin papeles (El País, 24 de mayo de 2002). Por su parte, en las conclusiones, el Consejo Europeo de Sevilla “...considera que la lucha contra la inmigración ilegal requiere un esfuerzo más intenso por parte de la Unión Europea y un planteamiento específico del fenómeno, utilizando todos los instrumentos oportunos en las relaciones exteriores de la Unión Europea.” (Consejo Europeo de Sevilla 2002, p. 10). Medidas propuestas en la lucha contra la inmigración ilegal: revisar la lista de países que necesitan o no visados, instalar un sistema común de identificación de visados, acelerar acuerdos de readmisión en negociación e impulsar nuevas negociaciones, aprobar elementos para el programa de repatriación y reforzar el marco penal para la represión de ayuda de entradas, circulación y estancias irregulares, previa definición de tales términos.

Tras la Cumbre de Sevilla, el 29 de julio de 2002 el Gobierno francés presentó una propuesta para las deportaciones conjuntas y abrió conversaciones con Alemania y Reino Unido para compartir vuelos charters. Siguiendo las recomendaciones del Consejo de Sevilla, los ministros de Exteriores de los Quince pactaron a mediados de noviembre de 2002 la inclusión de clausulas sobre control de inmigración y readmisión en todos los acuerdos que de ahora en más se firmen con Marruecos, Albania, Tunez, China, exYugoslavia, Ucrania y Rusia. Por su parte, Alemania e Italia ya han puesto en practica expulsiones conjuntas. A finales de enero de 2003 patrulleras de la Guardia Civil y barcos de Francia, Reino Unido, Portugal e Italia iniciaron una operación de vigilancia marítima en el Mediterráneo occidental. La denominada Operación Ulises fue la primer iniciativa europea contra la inmigración irregular y aspira a constituirse en antecedente de una futura policía de fronteras de la UE (El País, 28 de enero de 2003).

El Consejo Europeo de Salónica del 19 y 20 de junio de 2003 retomó algunas cuestiones planteadas en Consejos anteriores en referencia a la inmigranción. “Habida cuenta de la prioridad política señera que se asigna a la migración, existe una marcada necesidad de una política de la UE más estructurada, que abarque todo el espectro de las relaciones con terceros países, incluida la pronta celebración de acuerdos de readmisión con determinados terceros países clave de origen, asi como el fomento de la cooperación ulterior con ellos, lo que deberá considerarse como un proceso de dos vías para luchar contra la inmigración ilegal y explorar canales legales de migración con arreglo a mandatos específicos. En este contexto debería estudiarse más detalladamente y propiciarse la integración armoniosa de los inmigrantes legales en las sociedades de la UE.” (Consejo Europeo de Salónica 2003, p. 3)

El Consejo alcanzó las siguientes conclusiones con referencia a:

Visados: “...es necesario un plantemaiento coherente en materia de identificaciones biométricas o datos biométricos, que daria lugar a soluciones armonizadas en materia de documentos para los nacionales de terceros países, pasaportes de ciudadanos de la UE y sistemas de información (VIS y SIS II)” (Consejo Europeo de Salónica 2003, p. 3). Se destinaron 140 millones de euros para desarrollar los controles fronterizos y las bases de datos que incluye el VIS y el SIS II. La iniciativa de introducir datos biométricos en los documentos de nacionales de terceros países y los pasaportes de los ciudadanos europeos son parte de las medidas post 11-S (Statewatch News online, 23 de junio 2003).

Gestion de las froneras exteriores: “El Consejo invita a la comision a que estudie (...) la necesidad de crear nuevos mecanismos institucionales, incluida la posible creacion de una estructura operativa counitaria, para mejorar la cooperacion operativa en la gestión de las froneras exteriores.”(Consejo Europeo de Salónica 2003, p. 4). “... acelerar los trabajos relativos a la adopción del instrumento jurídico adecuado para crear oficialmente redes de funcionamiento de enlace de migración con terceros países lo antes posible y en cualquier caso antes de finales de 2003.” (Consejo Europeo de Salónica 2003, p. 4).

Asociación con Terceros Paises: se reconoce la importancia de establecer un mecanismo de evaluación para el seguimiento de las relaciones con terceros países que no cooperan con la UE en la lucha contra la inmigración ilegal. En este sentido se considera de fundamental importancia la cooperacion de terceros países en la readmisión/repatriacion de sus nacionales y de nacionales de terceros países, los esfuerzos realizados por los países de origen y tránsito en el control de fronteras y de interceptación de inmigrantes ilegales, la lucha contra la trata de seres humanos, incluida la adopción de medidas legislativas y de otro tipo, la cooperación con la política de visados y la posible adaptación en sus regímenes de visado y los esfuerzos realizados en cuanto a la redocumentación de sus nacionales. “El Consejo invita a la Comisión a que cada año presente un informe sobre los resultados del seguimiento de la cooperación facilitada por los terceros países, y, si lo considera adecuado, presente propuestas o recomendaciones al respecto.” (Consejo Europeo de Salónica 2003, p. 6).

A principios de julio de 2003 la presidencia italiana del Consejo presentó una directiva para la asistencia entre los Estados comunitarios en caso de expulsiones por tierras. El documento recuerda la necesidad de terminar con la residencia ilegal de los nacionales de terceros paises sujetos a una orden de expulsión del territorio nacional, utilizando procedimientos de asistencia mutua y directa entre los Estados miembro. Con este objetivo se propone, entre otras cosas, la utilización de transporte público (trenes o autobuses) o vehículos de la policía, pero sin ninguna marca o leyenda que de cuenta de su adscripción. Una de las formas de ayuda es el uso de cualquier posible medida legítima para prevenir o impedir actos de resistencia por parte de quienes traten de evitar el traslado. La policía del Estado miembro por el cual pase el vehículo no utilizará armas y deberá vestir ropa de civil. Puede utilizar fuerza legítima para prevenir que la persona deportada se escape, o se cause algun daño a si misma, a otros o a los bienes (property). (Consejo de la Unión Europea 2003).

3. Racionalidades políticas y tecnologías de gobierno en el liberalismo avanzado. De la inmigración como amenaza

Un repaso por el proceso de contrucción de la política migratoria comunitaria permite observar la paulatina mutación del fenómeno migratorio en un problema de seguridad. Este cambio en la forma de percibir y definir los movimientos migratorios puede ser interpretado como parte del proceso de cristalización de nuevas racionalidades politicas, en tanto que “una forma de concordancia de reglas, formas de pensar, procedimientos tácticos, con un conjunto de otras condiciones bajo las cuales, en un determinado momento, resulta posible percibir algo como un ‘problema’, tematizarlo como tal y generar alternativas prácticas de resolución del mismo, aún pese a las resistencias que precisamente esto puede generar por parte de otros actores” (De Marinis 1999, p. 88). Desde esta perspectiva, las diferentes racionalidades no se suceden, reemplazándose unas a otras, sino que encarnan una serie de modos de probelmatización diferentes, que se manifiestan como rupturas y fisuras, y que en determinado momento histórico devienen dominantes. En el marco neoliberal, algunos de los elementos que distinguen las formas de problematizar las migraciones son el reemplazo de la perspectiva económica por la visión culturalista y securitaria, los discursos sobre los umbrales de tolerancia (y el consecuente tratamiento humanitario), la ilegalización de ciertos desplazamientos humanos y la creación de una nueva categoría: el inmigrante ilegal.

La racionalidad neoliberal rompe con la lógica del Estado del bienestar a varios niveles: al nivel de las moralidades implicadas, de las explicaciones utilizadas y de los vocabularios vigentes. La inmigración no fue siempre pensada como un área de políticas públicas que requería soluciones específicas. En el período de posguerra, los inmigrantes eran vistos como parte de la clase trabajadora y no se consideraba que supusieran un problema para el orden nacional. En los años sesenta y setenta los problemas de integracion social en Francia, Inglaterra o Alemania, hubieran sido identificados en términos socioeconómicos: en relación a la pobreza y las situaciones de desventaja, o como un síntoma de la concentracion urbana, del desempleo o de la precariedad de la vivienida. La inmigración se transformó en un problema social y político cuando los inmigrantes se convirtieron en parte de la sociedad de destino. En la actualidad, la cuestion de la integracion social se solapa con la preocupación sobre la diversidad cultural o étnica como amenazas para la identidad nacional. Los fallos en la integracion son definidos como producto de atributos particulares: la religión, los valores o la diferencia cultual (Agrela 2002).

Las soluciones están, siempre, inscriptas en la formulación de los problemas. Si la emigración es entendida como el producto del deseo individual de una vida mejor, los países de destino pueden permitirse considerarlo como un proceso exterior a si mismos. La invasión sólo se detiene cerrando las fronteras. Para ello, durante los últimos cuarenta años los Gobiernos de los países comunitarios han ido impulsando una serie de mecanismos que apuntan a impedir o dificultar el ingreso de los extranjeros no comunitarios. El panorama de control configurado por los distintos tratados, acuerdos, planes, documentos y conclusiones ha impulsado el desarrollo de nuevas medias que pueden ser leidas como la puesta en juego de tecnologías de gobierno neoliberales. Los acuerdos de readmisión con los países de origen y tránsito de la inmigración, las multas a las compañías de transporte13, las oficinas de enlance en los aeropuertos de terceros países, las amenazas de sanción económica a los Estados que no colaboren en la lucha contra la inmigración ilegal, los rechazos en frontera, las expulsiones conjuntas, los 13 En España, el Gobierno y la oposición han aprobado una nueva modificación de la Ley de Extranjería en octubre de 2003. Con la nueva normativa las compañías de transporte aéreo tendrán que remitir al Gobierno un listado de sus pasajeros e informar sobre los billetes de vuelta no utilizados. Las compañías que no cumplan con estas obligaciones serán sancionadas hasta con 60 mil euros. Según esta iniciativa, las aerolíneas serán también responsables de los pasajeros en tránsito en España y no admitidos por el país de destino, y deberán costear los gastos del retorno hasta el aeropuerto de partida.

centros de detención, las distintas bases de datos (SIS, VIS, EURODAC, PROSECUR), son solo algunos ejemplos del proceso de transferencia de responsabilidades desde la UE -que continua siendo el centro de las decisiones- hacia otros actores, públicos y privados, que posibilita el ejercicio de un gobierno a distancia. Y es que gobernar del modo liberal avanzado significa crear una distancia entre las decisiones de las instituciones políticas formales y otros actores sociales, concebir a esos actores como sujetos de responsabilidad y elección e intentar actuar sobre ellos a través de su libertad (Rose 1997). Como se ha señalado en otra oportunidad (Gil Araújo 2003), el indicador más claro de la configuración de un régimen fronterizo comunitario es la paulatina externalización y desplazamiento de los controles que ha tomado cuerpo en tres formas, un desplazamiento vertical, hacia arriba y por debajo de la administración estatal, un desplazamiento geográfico, hacia otros espacios de control, y una externalización de responsabilidades hacia el sector privado (compañías de transporte) y los Gobiernos de terceros países.

Es importante no interpretar esta delegación del ejercicio de ciertos controles por parte del Estado como el abandono de actividades en otras épocas bajo su jurisdicción. Por el contrario, es justamente la reconfiguración entre lo público y lo privado y la des-estatización del gobierno una de las caracteristicas del modo de gobierno neoliberal (Rose 1997). Lo que se manifiesta no es una retirada, sino la autonomización del Estado de otras entidades con las que permanece vinculado a través de una cadena de relaciones y responsabilizaciones. Asi el gobierno se despliega a lo largo de una red conformada por diversos actores y espacios, que permiten la optimización, racionalización y economización de los recursoso (Martín Palomo, et al. 2002 ) y la superación de ciertas tensiones.

El regimen fronterizo post años setenta ha implicado un proceso de creciente transnacionalización en la elaboración y puesta en marcha de las políticas de inmigración. El desplazamiento y externalización van configurando un sistema de control a distancia que posibilita la superación de la tensión entre la protección de los derechos humanos y la soberanía del Estado, planteada por inmigrantes y refugiados a los Gobiernos occidentales. “La tensión se origina en el propio estado, en el conflicto entre su autoridad para controlar la entrada en el país y su obligación de proteger a aquellos que se encuentran en su territorio.” (Sassen 2001, p. 73). Estas formas de vigilancia están menos expuestas al escrutinio, porque no todos los actores tienen la misma capacidad de acción desterritorializada. Si los derechos de los extranjeros pueden ser defendidos mejor en el marco nacional, la proliferación de medidas de no llegada, desviación y disuacuión (Gil Araújo 2001) apuntarían a evitar la instalación de esas personas en el territorio, ya que una vez asentados es mucho más difícil desandar el camino.

No esta de más remarcar que todos estas instancias de control no estan solamente (y tal vez ni siquiera principalmente) dirigidas a la población no comunitaria. La paranoia de la amenaza inmigrante, y en los ultimos años también terrorista, ha servido para justificar el despliegue de sofisticadas tecnologías de control, como los datos biométricos, sobre amplios sectores de la población europea. Las bases de datos sobre manifestantes “antiglobalización” son solo un ejemplo de estas tendencias. Un informe de la Comisión Europea del 29 septiembre de 2003 prevee, para antes del año 2007, la inclusión de fotografías digitales, huellas dactilares, iris y ADN, en un formato uniforme de visas y permisos de residencia para nacionales de terceros países. Esta misma información será ingresada posteriormente en los pasaportes de los ciudadanos comunitarios.14

14 Para más información sobre este punto www.statewatch.org

4. Delitos de inmigración El tratamiento de la inmigración como una cuestión de seguridad expresa los nuevos modos de percibir y gestionar la cuestión social, producto de las transformaciones llevadas a cabo en las formas de organización del trabajo y el consecuente deterioro del estatuto del sector asalariado.15 Las políticas aplicadas bajo esta lógica suponen una redefinición de los derechos sociales que conecta prestaciones con obligaciones. El sujeto imaginado de esta acción social es un individuo autónomo y responsable, capaz de asumir compromisos y cumplirlos. En este marco interpretativo, la marginalidad es recodificada como el resultado de la responsabilidad individual, producto de una acumulación de elecciones erróneas. La miseria de los excluidos —que, bajo la racionalidad del bienestar, era responsabilidad colectiva— es reinterpretada como delito individual. Dado el etiquetamiento de los sectores marginalizados como incapacitados, inválidos, inadaptados, la percepción que prevalece es la de su peligrosidad. La inutilidad y el peligro se convierten en criterios de clasificación, desempolvando la vieja equivalencia clases ociosas = clases peligrosas. La marginalidad pasa a considerarse una cuestión de ley y orden que debe ser tratada como cualquier delito. La pobreza se criminaliza.

En el espacio de la UE, el camino de construcción de una política migratoria común apunta a luchar contra la inmigración ilegal. Sin embargo, las migraciones no tienen una dinámica autónoma y la ilegalidad no es parte de su naturaleza, sino el producto de la aplicación de determinado tipo de legislación que, mientras normaliza unos asentamientos, dificulta y criminaliza otros. La criminalización de la inmigración no comunitaria es una de las aristas del proceso más amplio de criminalización de la pobreza, que ha acompañado el desmoronamiento de la sociedad salarial. Este modo de aproximación al fenómeno migratorio, sus marcos explicativos y la justificación de las intervenciones, reflejan, entre otras cosas, el proceso de cristalización de racionalidades políticas y teconologías carácteristicas del modo de gobierno liberal avanzado (Rose 1997).16

La deriva clasificatoria de ciertas poblaciones en legales e ilegales compone la antesala de lo que Giorgio Agamben califica de ceremonia de despojamiento de la ciudadanía. Ellos, los inmigrantes, interrogan nuestro estatuto de manera radical al recordarnos la relación entre vida, existencia biológica y ciudadanía. Ponen al descubierto su fisura. La presencia inmigrante obliga a redefinir los fundamentos legítimos de la ciudadanía y de la relación entre el Estado y la nación o la nacionalidad (Bourdieu 1998). Como bien demostró Abdelmalek Sayad (1996, 1998), el inmigrante pone en riesgo el orden nacional forzándonos a pensar lo que es impensable, a pensar lo que no debe ser pensado para poder existir, revelando su carácter arbitrario, desenmascarando sus propósitos, empujando la emergencia de la verdad de su institución y la exposición de sus reglas de funcionamiento. La inmigración es la presencia en la nación de los no nacionales, algo que atenta contra la integridad del órden nacional, contra su pureza y perfección mítica. Por ello la inmigración es el delito anterior a cualquier delito que un inmigrante pueda cometer. La presencia inmigrante es una presencia culpable en sí misma.

15 “O bien existen problemas sociales particulares o bien hay una cuestión social, y ésta es la cuestión del estatuto del sector asalariado, porque el salariado ha llegado a estructurar nuestra formación social casi totalmente” Castel 1997, p. 389.16 La perspectiva desarrollada por los estudios de la gubernamentalidad recoge el concepto foucoultiano de gobierno, que hace referencia, en un sentido amplio, “a una forma de actividad práctica que tiene el propósito de conformar, guiar o afectar la conducta de uno mismo y/o de otras personas.” De Marinis 1999, p. 83.

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