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MÉxico

integración del Mercado Norteamericano de Mercancías Agrícolas Sensibles: Resumen de notas de política sobre los mercados de maíz, fríjol seco y azúcar

Diciembre de 2007

Agricultura y Desarrollo RuralDepartamento de Desarrollo Sostenible Región de América Latina y el Caribe

Documento del Banco Mundial en colaboración con el

instituto Mexicano para la competitividad

Documento del Banco Mundial

©2008 The World BankAgriculture and Rural Development TeamLatin America and the Caribbean Region

1818 H Street, NWWashington, DC 20433Telephone 202-473-1000Internet www.worldbank.org

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iEstados Unidos Mexicanos: Integración del Mercado Norteamericano de Mercancías Agrícolas Sensibles, Resumen de Notas de Política: Azúcar, Fríjol Seco y Maíz

PREFACIO iii

AGRADECIMIENTOS v

1. INTEGRACIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE MAÍZ: IMPLICACIONES PARA LOS PRODUCTORES Y COMSUMIDORES MEXICANOS, RESUMEN EjECUTIvO

1

Principales temas en México 2Enfoque central de política del informe 2Demanda y oferta de maíz en México 3Producción mexicana 5Principales conclusiones 8Opciones de política 10

2. INTEGRACIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE FRÍjOL SECO: IMPLICACIONES PARA LOS PRODUCTORES Y COMSUMIDORES MEXICANOS, RESUMEN EjECUTIvO

19

Antecedentes: El sector del fríjol en México 19Política gubernamental 21Finalidad de la nota 22Principales conclusiones 22Opciones de política 23

3. INTEGRACIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DEL AZÚCAR: IMPLICACIONES PARA LOS PRODUCTORES Y COMSUMIDORES MEXICANOS, RESUMEN EjECUTIvO

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Una tradición de políticas proteccionistas 32Principales temas en México 32Finalidad de la nota 33Antecedentes 33Conclusiones y opciones de política 36

coNTENiDo

ii Documento del Banco Mundial

iiiEstados Unidos Mexicanos: Integración del Mercado Norteamericano de Mercancías Agrícolas Sensibles, Resumen de Notas de Política: Azúcar, Fríjol Seco y Maíz

PREFAcio

Estas notas se elaboraron cuando existía el temor de que la fase final de apertura del TLCAN crearía

presión sobre los productores locales de maíz, frijol y azúcar. Para comprender mejor los posibles impactos de esta fase y prepararse para ellos, el Gobierno de México pidió al Banco Mundial, en colaboración con el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), que analizara los efectos potenciales sobre productores y consumidores de la eliminación de tarifas y cuotas en esos mercados. Durante la preparación del estudio se hicieron consultas y se solicitaron contribuciones de varias fuentes, incluyendo las Secretarías de Agricultura (SAGARPA) y Hacienda y Crédito Público (SHCP), los agricultores y las entidades del sector privado. El estudio ha tenido cuatro publicaciones. Las tres primeras, en inglés, contienen notas detalladas de política de cada uno de los tres productos (maíz, fríjol y caña de azúcar) y un análisis de conjunto. La cuarta, en español, contiene la síntesis de las tres notas de política.

Las notas preven un impacto pequeño a corto plazo de la eliminación de tarifas y cuotas en el comercio de maíz y fríjol debido a que estos mercados estaban ya en gran medida integrados. Para la caña de azúcar, las notas concluyen que la industria podría llegar a ser competitiva mediante algunos cambios de políticas. La eliminación final de tarifas ocurrió en condiciones de precios internacionales de productos agrícolas muy altos. Aunque debido en parte al aumento del costo de los insumos, los altos precios trajeron grandes beneficios para los productores mexicanos también generaron problemas en la adquisición de alimentos por los consumidores. Los precios de productos e insumos han caído desde principios de 2008, pero siguen siendo elevados comparando con los últimos años.

iv Documento del Banco Mundial

Los altos precios protegieron a los agricultores durante algún tiempo, pero a casi un año de la eliminación de las barreras comerciales, el impacto en los productores de maíz y fríjol ha sido el previsto en las notas. En cuanto al azúcar, el gobierno está considerando algunos cambios de políticas, en particular la eliminación del precio referencial de la caña, medida a la que se oponen los productores. De otro lado, muchos molinos tienen deudas insostenibles, lo que eventualmente hará necesarias nuevas decisiones de política.

Dado que el tema de las notas es cómo aumentar la competitividad y la eficiencia productiva, éstas continúan siendo relevantes en las actuales circunstancias. Uno de los principales objetivos estratégicos es aprovechar lo mejor posible las condiciones favorables promoviendo una reacción de oferta eficiente a los altos precios. En los últimos años el crecimiento de la demanda interna de alimentos ha hecho que las importaciones

crezcan más que las exportaciones. Medidas tales como el aumento de la productividad de la tierra ya cultivada, nuevas tecnologías y mejor adaptación del uso del suelo a las preferencias domésticas, permitirían a los productores mexicanos una participación mayor en el abastecimiento de la demanda interna y un mejor aprovechamiento de las posibilidades de exportación (de éstos u otros productos) al mercado norteamericano.

Esperamos que estas notas contribuyan a que la formulación de políticas cree condiciones para maximizar las oportunidades abiertas por las circunstancias actuales del mercado y las ofrecidas por el TLCAN.

Axel van TrotsenburgDirector para México y Colombia

vEstados Unidos Mexicanos: Integración del Mercado Norteamericano de Mercancías Agrícolas Sensibles, Resumen de Notas de Política: Azúcar, Fríjol Seco y Maíz

AGRADEciMiENToS

Estas notas de política fueron elaboradas por un equipo del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO)

en colaboración con el Banco Mundial y a solicitud de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Alimenticio y Pesca (SAGARPA) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). El equipo del IMCO estuvo integrado por Rodrigo Gallegos, Manuel Molano, y Emilio López y por el Banco Mundial John Nash, José María Caballero, Donald Larson, y Peter Brandriss y además del valioso apoyo y la supervisión de Ethel Sennhauser, Gerente del Sector de Agricultura y Desarrollo Rural. El equipo agradece el eficiente apoyo proporcionado por Monique Pelloux y Karina Kashiwamoto de la oficina del Banco Mundial en México y el trabajo editorial de Mía Overall. Es preciso mencionar que las notas de política se beneficiaron de las aportaciones de los colegas José Luís Guasch y Alexander Kremer y también, de los colegas que trabajan para la oficina de México en particular David Rosenblatt y Jozef Draaisma.

El trabajo analítico en que se apoyan estas notas no hubiera sido posible sin el extraordinario apoyo y colaboración de los homólogos de SAGARPA y SHCP. Por parte de SAGARPA, el trabajo fue coordinado por la Lic. Graciela Aguilar con el apoyo y aportación del Dr. Victor Villalobos y de los licenciados Francisco López Tostado, Jeffrey Jones, Antonio Ruiz, Adriana Herrera Moreno, Adriana Rodríguez Romero, Javier Calderón, Cielo Díaz, y del representante de SAGARPA en Washington DC, Lic. Carlos Vázquez. Deseamos extender un especial agradecimiento al Lic. Andrés Rosenzweig, quien ofreció comentarios perspicaces y oportunos durante la preparación de las notas. El apoyo de la SHCP fue coordinado por el Lic. Ricardo Ochoa, con el apoyo de la Lic. Claudia Grayeb Bayata y la Lic. Alicia Nuñez, entre otros. El equipo también desea agradecer a Raúl Bolanos, Director de Encuestas, y a su equipo de la Oficina de Estadística de SAGARPA (SIAP) por sus recomendaciones y disponibilidad de datos sobre el costo de producción y las variables de interés.

vi Documento del Banco Mundial

1Integración del mercado norteamericano del maíz

iNTEGRAciÓN DEL MERcADo NoRTEAMERicANo DE MAÍZ: iMPLicAcioNES PARA LoS PRoDucToRES y coMSuMiDoRES MExicANoS Resumen ejecutivo

El maíz no sólo es el alimento básico más importante y el principal cultivo mexicano, sino también el producto que

guarda una relación más profunda con la identidad, la cultura y la historia nacional. Sin embargo, a lo largo de las últimas décadas México ha comenzado a depender de manera creciente del maíz cultivado en Estados Unidos. Cuando los precios del maíz repuntaron a principios de 2007 como resultado de la demanda estadounidense de etanol, la resultante “crisis de la tortilla” dominó las noticias y la política en México reflejando la importancia de comprender, anticipar y tratar el impacto para consumidores y productores del comercio de este mercado cada vez más integrado.

Este documento analiza el impacto de la eliminación definitiva en 2008 de los aranceles sobre importaciones de maíz estadounidense en congruencia con el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN).1 El documento concluye que los mercados mexicano y estadounidense ya se encuentran esencialmente integrados y presenta recomendaciones para maximizar los beneficios de dicha integración y mejorar la competitividad de los productores mexicanos.2 Estas recomendaciones se basan en los resultados de un análisis cuantitativo que muestra el impacto de la integración de los mercados.

1 El TLCAN también incluye al mercado canadiense, pero dado que el comercio de maíz con este país es mínimo, el documento considera la integración en términos del comercio entre México y Estados Unidos. Cuando entró en vigencia el TLCAN en 1994 se eliminaron los aranceles de Estados Unidos y Canadá para el maíz mexicano.

2 El enfoque de este estudio es sobre la competitividad no el alivio de la pobreza como si lo hace la mayor parte del trabajo del Banco Mundial en México y otros países, incluyendo el informe de 2005 Income Generation and Social Protection for the Poor, que cuenta con una sección especial sobre pobreza rural. El análisis sobre el gasto público en agricultura en México, en vías de realización, también contempla temas de equidad como criterio principal para la evaluación de programas de gasto.

2 Documento del Banco Mundial

Principales temas en México

En términos generales las principales preocupaciones con relación a la apertura del mercado de maíz para los mexicanos son: (a) la competitividad y sostenibilidad de los productores mexicanos; (b) los precios adecuados para consumidores de maíz y tortillas; y (c) el impacto sobre la producción y los precios de carne de res, de puerco, de pollo y huevo. El balance entre estas tres preocupaciones no sólo ha cambiado a lo largo del tiempo que ha tomado implementar el TLCAN, sino incluso durante el periodo en el que se realizó este estudio. El interés original del gobierno se centraba principalmente en la primera de estas inquietudes, el posible impacto negativo que las importaciones de maíz pudieran tener sobre los productores nacionales. Sin embargo, a medida que los precios del maíz han aumentado a lo largo de los últimos años (Gráfica 1) —impulsados primero por el aumento en la demanda por forraje para producción de carne en las economías de crecimiento acelerado, y más recientemente para su uso en la producción de etanol— el balance se ha inclinado más hacia los dos últimos.

Enfoque central de política del informe

En lo que se refiere a temas de consumo, desde que México dejó de aplicar políticas de controles internos de precios y de barreras a la importación de maíz, dados los recientes movimientos en los precios internacionales, los objetivos clave del gobierno se han centrado en buscar formas de mitigar la volatilidad del mercado y limitar el impacto adverso para los consumidores de los incrementos futuros de precios o las limitaciones de oferta. Las opciones de política a este respecto se enfocan principalmente en: (a) la política de

importaciones de maíz para países ajenos al TLCAN, en especial en lo que se refiere al maíz blanco para consumo humano; (b) los esfuerzos para reducir los costos de producción y comercialización para la producción interna, con lo que se aumentaría la competitividad y se reducirían los precios; y (c) apoyar programas para los campesinos de subsistencia que dependen de la producción local a pequeña escala para su consumo directo de maíz3.

En lo correspondiente a los temas de producción y competitividad el informe se centra en las opciones de política para: (a) aumentar los rendimientos por medio de la introducción de nueva tecnología y en especial de variedades genéticamente modificadas; (b) tratar los problemas de transporte y almacenaje que en la actualidad ponen a los productores mexicanos en desventaja competitiva y elevan los precios; (c) reducir la fragmentación de la producción comercial de maíz; (d) reconvertir superficies de cultivo del maíz hacia usos más productivos y competitivos; (e) mejorar los mecanismos financieros para reducir los costos de transacción y los riesgos, haciendo más atractivos los términos del financiamiento; y (f ) fortalecer la comercialización y las aptitudes empresariales de los productores.

3 Los temas relacionados con las redes generales de seguridad para los consumidores pobres quedan fuera del alcance de este estudio.

3Estados Unidos Mexicanos: Integración del Mercado Norteamericano de Mercancías Agrícolas Sensibles, Resumen de Notas de Política: Azúcar, Fríjol Seco y Maíz

Demanda y oferta de maíz en México

El maíz es el cultivo básico más importante de México. El consumo de maíz y tortillas representa cerca de 47 por ciento del consumo promedio de calorías. México es el quinto productor más grande del mundo (22 millones de toneladas) y el tercer importador (8.8 millones de toneladas)4.

Desde principios de los años noventa la producción mexicana ha superado ligeramente al crecimiento de la población. Sin embargo, durante el mismo periodo se observaron incrementos fuertes en el consumo y las importaciones totales, en buena medida para satisfacer la demanda de maíz para forraje (Gráfica 2). Las importaciones, cuya gran mayoría provienen de Estados Unidos, pasaron de 7 por

4 Fuente: Base de datos en línea Production Supply and Distribution (PSD) del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA). En México, el ciclo de comercialización 2006-2007 comenzó en octubre de 2006 y terminó en septiembre de 2007.

ciento de la producción interna entre 1991 y 1993 a cerca de 40 por ciento entre 2005 y 2007 y se espera que aumenten más aún dentro de los próximos cinco años. De manera similar, antes de 1990 el uso como forraje representó menos de 5 por ciento del consumo total, aunque en la actualidad representa cerca de la mitad del consumo total y sigue en aumento. Mientras tanto, a pesar del crecimiento de la población el consumo humano ha permanecido prácticamente estable desde 1990 debido al lento decremento en el consumo per cápita.

Los mercados de consumo humano y forrajero en México se distinguen en mercados de maíz blanco y maíz amarillo (incluyendo el maíz quebrado). El maíz blanco puede actuar como sustituto del maíz forrajero en especial si los precios son favorables, pero rara vez se utiliza el maíz amarillo para consumo humano. Prácticamente toda la producción mexicana es de maíz blanco y la mayor parte de las importaciones son de maíz amarillo y quebrado. Esto sucede, en parte, porque los productores de Estados Unidos tienen ventaja comparativa

Gráfica 1. Precios internacionales del maíz (Precios Spot de la Bolsa de Chicago para cada día)

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Mar

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Jun-

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Dolares /ton

Fuente: CEESP, con información de la CNA.


en el cultivo del maíz amarillo y porque los productores mexicanos han mantenido su largo historial de cultivo de maíz blanco y de participación en un mercado familiar. Aunque el gobierno ha seguido aplicando aranceles adicionales a las cuotas para las importaciones de maíz blanco (excepto al inicio de 2007),

México ha sido generalmente autosuficiente en este cultivo e incluso ha utilizado parte de su producción como forraje. En 2008 se espera registrar un superávit de producción de maíz blanco que reducirá los precios y las probabilidades de observar importaciones significativas de este producto.

Gráfica 2. México: producción, consumo e importación de maíz

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2000

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Tone

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as(m

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es)

TotalConsumo

Producción

Importaciones

Consumo humano, semilla e industrial

Consumo de concentrado animal

Fuente: Base de datos PSD del Departamento de Agricultura de Estados Unidos Nota: Los años se refieren a periodos de comercialización agrícola (Año Agrícola). El AA 2006 comenzó en octubre de 2006 y terminó en septiembre de 2007. Datos

para 2007 proyectados.

En el estudio se encontró que las barreras a la importación de maíz de Estados Unidos ya han sido prácticamente eliminadas (ver más adelante). En cuanto al maíz amarillo, las importaciones son la fuente sustancial de suministro para el mercado mexicano mientras que en el caso del maíz blanco México es autosuficiente, con excepción de años poco usuales como 2007 en el que fue necesario realizar importaciones. Estos factores han tenido implicaciones importantes en el proceso de formación de precios en el mercado mexicano. Si el maíz amarillo y el blanco fueran productos totalmente diferenciados esta estructura de mercado implicaría que el maíz amarillo seguiría los precios en Estados Unidos, mientras que el precio del maíz blanco estaría

determinado por las condiciones de oferta y demanda en México. Sin embargo, aunque no son sustitutos perfectos ambos mercados están relacionados —hasta cierto punto— por el lado de la oferta (pues sus requerimientos de producción son muy similares) y por el lado de la demanda (por medio de la posibilidad de sustitución como alimento para ganado). Lo anterior implica que mientras el precio del maíz amarillo debería seguir de cerca los precios en Estados Unidos, en el caso del maíz blanco existe margen para que el precio interno muestre cierta desviación de la paridad de importación (ajustada por los costos de transporte, las diferencias en calidad, etcétera). No obstante, para ambos productos las condiciones de oferta y demanda en Estados


Unidos son muy relevantes como lo son las condiciones generales del mercado global.

Producción mexicana

A diferencia de la industria del maíz en Estados Unidos —relativamente homogénea, a gran escala y altamente industrializada—, los productores mexicanos muestran diferencias notables desde el pequeño productor de subsistencia (con rendimientos muy bajos y costos altos) hasta los grandes cultivos de riesgo (con rendimientos y costos comparables a los de los productores de Estados Unidos). Existe también una gama extrema en términos de uso de tecnología, condiciones de cultivo, costos y competitividad. Menos de 5 por ciento de los productores mexicanos de maíz son productores comerciales. De los prácticamente 1.9 millones de productores de maíz registrados en PROCAMPO en 2004, más de 55 por ciento tenían terrenos menores a 2 hectáreas y sólo 4 por ciento tenían más de 10 hectáreas.

Cuadro 1. Distribución de los productores de maíz por tamaño

Tamaño de la superficie (hectáreas)

Número de productores

2003 2004

1 o menos 530,392 524,811

1 – 2 549,201 522,086

2 – 5 577,594 543,836

5 – 10 207,139 201,416

10 – 18 45,363 45,094

18 – 50 23,882 25,841

50 – 100 3,788 4,359

Más de 100 1,155 1,507

TOTAL 1,938,514 1,868,950

Fuente: Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA), 2006.

En contraste, de acuerdo con el Servicio de Investigación Económica del Departamento de Agricultura de Estados Unidos, una extensión de cultivo típica en Estados Unidos abarca cerca de 270 hectáreas. Aunque, incluso en el curso de un año, los datos para México claramente reflejan una tendencia hacia la reducción en el número de pequeños productores y aumento de los grandes la fragmentación de la producción sigue siendo una de las principales limitaciones de la productividad en el sector del maíz.

En comparación con Estados Unidos los rendimientos promedio en México son mucho menores (y están creciendo a un ritmo más lento) mientras que el costo promedio de producción es mucho más alto. En la Gráfica 3 se comparan los rendimientos promedio y la tasa compuesta de crecimiento anual (TCCA) de los rendimientos para los cuatro principales productores excluyendo a la Unión Europea, que registra rendimientos de 6.5 toneladas por hectárea. Otro país destacado es Argentina, sexto productor más grande y segundo exportador en importancia (pues exporta más de la mitad de su producción), que presenta rendimientos de cerca de siete toneladas por hectárea.

No obstante, los rendimientos promedio en México ocultan una diferencia considerable en los rendimientos entre la producción de maíz de riego y la de temporal (Gráfica 4). Los rendimientos promedio del maíz de riego (6.7 toneladas por hectárea) son más del triple que los de la tierra de temporal (2.1 toneladas), además de estar aumentando con mucha mayor velocidad. Entre 1996 y 2006, en promedio 14.5 por ciento de los cultivos de maíz de riego representaron 36 por ciento de la producción total.5 Tan sólo en Sinaloa, cuya producción es casi toda de riego, se produjo 20 por ciento del total nacional, 65

5 SIAP.


por ciento del total de la producción de riego y los rendimientos promedio resultaron tan altos como los de Estados Unidos.

Otra gran diferencia entre los cultivos de riego y los de temporal estriba en las épocas de producción. En 2006, más de la mitad del maíz de riego se cultivó para la cosecha de otoño/

invierno y representó cerca de 88 por ciento de la producción total de esa temporada. En contraste, cerca de 95 por ciento del maíz de temporal se produjo en la cosecha de verano y representó cerca de 75 por ciento del total de esa temporada.

Gráfica 3. Rendimiento y tasas de crecimiento de los principales productores de maíz del mundo

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Fuente: IMCO con información de la FAO *CAGR es la tasa compuesta de crecimiento anual


Aunque la irrigación es un elemento crucial para aumentar los rendimientos no todas las ganancias deben atribuirse a este factor, ya que tiende también a corresponder a tamaños de explotación agrícola mayores, niveles de comercialización más altos y mayor uso de la mecanización y otras tecnologías. Además de aumentar los rendimientos, la irrigación también es crucial en el sentido de que permite cultivar más maíz. (a) durante el invierno; (b) en zonas que no son adecuadas sin riego; y (c) durante temporadas de poca precipitación. Resulta importante anotar que el costo de la producción de riego en México no incluye el del agua utilizada, que sería una consideración importante para su sostenibilidad y rentabilidad de largo plazo, al igual que para determinar cómo asignar agua en caso de existir competencia en la demanda de otros usuarios.

Los costos de producción siguen un patrón similar: mientras que el costo promedio en México, excluyendo subsidios y rentas,

es alrededor de 3.5 veces más alto que en Estados Unidos el costo promedio para los productores comerciales con tierras de riego es sólo 20 por ciento más alto. Para muchos de los productores que asumen mayores costos el cultivo de maíz podría no representar el uso óptimo o económicamente racional de su tierra. Los productores de subsistencia e incluso los productores comerciales en zonas de temporal (donde los costos exceden el promedio nacional) deben realizar gastos considerables sólo para continuar siendo apenas productivos.

A pesar de la aprobación de la ley que permite la introducción de maíz genéticamente modificado (OGM) en México, no se ha redactado ni publicado un reglamento que permita realizar pruebas para proceder como primer paso hacia su autorización para uso comercial. Las variedades híbridas no modificadas genéticamente, que también han demostrado su capacidad para aumentar los rendimientos, se utilizan para la mayoría de los cultivos en Sinaloa pero no han sido

Gráfica 4. Rendimiento y tasas de crecimiento de los principales productores de maíz del mundo

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Otoño-temporal

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CAGRTon / ha

Fuente: IMCO con información de Sagarpa del Sistema de Información SIAP*CAGR es la tasa compuesta de crecimiento anual


adoptadas extensamente en la mayoría de las demás zonas debido a una combinación de asuntos legales y técnicos. Sin embargo, se espera que su uso se incremente gracias a la promulgación en abril de 2007 de la Ley sobre Producción, Certificación y Comercio de Semillas que trata muchos de los temas legales y de comercialización que conciernen a las semillas híbridas.

Renglones como el transporte, el almacenamiento y la comercialización representan otra fuente de cuellos de botella y costos innecesariamente altos para el cultivo del maíz en México. Las grandes distancias entre los campos de cultivo y los centros de consumo, la dependencia de los costosos servicios de transporte, la inadecuada estructura vial y la falta de conexiones ferroviarias de última milla, falta de interconexión de centros de transporte clave como puertos y mercados dificultan la creación de un mercado integrado en el que los inventarios puedan transportarse de manera económica entre los diferentes centros de producción y consumo. Asimismo, México tiene una red de almacenamiento que no cumple los requisitos mínimos y que carece de competencia y de instrumentos eficaces para financiar inventarios en las bodegas.

Principales conclusiones

Integración de los mercados. En la práctica, la integración del mercado de maíz entre México y Estados Unidos es total, ya que México aceleró el periodo de transición al ampliar sus cuotas libres de arancel a fin de satisfacer la demanda interna. Con ello, la eliminación formal de las barreras arancelarias no afectará los precios de manera significativa en los centros de consumo de México, así como tampoco incidirá sobre las tendencias principales de consumo o de comercio. A pesar de que los aranceles sobre el excedente

de la cuota se encontraban vigentes sólo en principio para las importaciones de maíz blanco, se podría esperar que el impacto sobre los aranceles finales, de existir, sea limitado pues México ha sido prácticamente autosuficiente en la producción de maíz blanco, y se prevé que continúe así. A pesar de existir cierto grado de sustitución entre el maíz blanco y el amarillo, este segundo se prefiere como forraje, observándose un acelerado aumento de la demanda.

Impacto sobre el TLCAN. El informe muestra que la integración del mercado norteamericano de maíz ha incrementado las importaciones de México y reducido significativamente los precios del producto. Este aumento de las importaciones, de las cuales prácticamente la tercera parte consisten en maíz forrajero, también han mejorado los patrones de consumo de alimentos al reducir el costo de la cría de pollo y puerco y la producción de huevo. Con lo anterior, se ha incrementado la demanda por estos productos animales mientras que se ha reducido el consumo de la tortilla per capita. Por ello, sin estas importaciones de maíz estadounidense a gran escala y libres de impuesto México experimentaría una pérdida general de bienestar, un decremento en el PIB agrícola y un deterioro en la dieta para la mayoría de los mexicanos pues muchas cadenas pecuarias serían inviables y el precio del maíz sería mucho más alto. En un escenario tal, no sólo aumentaría el precio del maíz sino el de la tortilla, así como el de otros bienes que utilicen maíz como insumo o inclusive que compitan con este en términos de la asignación de tierras de cultivo y del uso de otros insumos de producción. Además del efecto sustitución que generaría por sí mismo un mayor precio, la pérdida de ingreso real a partir del aumento de los mismos alejaría la dieta mexicana de los “bienes superiores” ocasionando pérdidas económicas significativas en las industrias del puerco, el pollo y el huevo.


Consumo y demanda. A pesar de estar cayendo el consumo per cápita la demanda total se ha mantenido estable, pues cabe contemplar que el maíz sigue siendo el bien agrícola más importante en México, además de ser el producto que representa el mayor porcentaje de la dieta mexicana promedio. Al mismo tiempo, no se espera que el acelerado aumento en la demanda por maíz amarillo como forraje se debilite en el futuro previsible, lo que llevará a un aumento en la demanda general por maíz y en la relación entre las importaciones y la oferta total. Aunque se espera que los precios aumenten en el corto plazo a medida que los mercados se ajusten al incremento en la demanda por etanol de maíz y mayor consumo de la de India y China, se proyecta que los precios en el mediano plazo comenzarán a reducirse de nuevo, sin embargo los nuevos precios serán más altos que los de 2006 , lo que sugiere un nuevo nivel de precios para el futuro.

Rendimientos y costos. El rendimiento promedio en México es de menos de una tercera parte del de Estados Unidos mientras que los costos son tres veces mayores. Sin embargo, los rendimientos y costos de las explotaciones de riego a mayor escala se encuentran a la par con los de los productores en Estados Unidos. De hecho, con mejorías marginales estas explotaciones podrían incluso competir en mercados estadounidenses. Entre los productores de bajo costo y alto rendimiento una limitación crucial para aumentar la producción y la competitividad es la falta de maíz genéticamente modificado en México. En general para la producción de maíz, la eficiencia y la productividad están viéndose limitadas por la fragmentación y las reducidas superficies de cultivo con que cuentan los productores, así como por la lenta expansión de la producción de riego, la subutilización de tecnología (incluyendo OGM y semillas híbridas) y el uso de tierras que no convienen al cultivo del maíz. Una gran mayoría de los

productores mexicanos se dedica al cultivo de subsistencia, y está limitada por buena parte de estas dinámicas aunque enfrentan diferentes prioridades y limitaciones con respecto a los productores comerciales sobre todo en la manera de tratarlas.

Agua. En el caso de los productores comerciales a gran escala con explotaciones de riego, el valor económico del agua puede llegar a ser equivalente al de todos los demás costos de producción combinados aunque en la actualidad sólo paguen los costos de transacción (e incluso estos están sujetos a un subsidio por el bajo precio de la electricidad6). La escasez de agua, el impacto ambiental del uso de la misma y la competencia que representa la demanda de otros sectores podría afectar en el largo plazo la sostenibilidad de la producción y la competitividad de los cultivos de riego si no se tratan adecuadamente los temas de asignación de usos y establecimiento de precios.

Transporte y almacenamiento. Renglones como el transporte, el almacenamiento y la comercialización representan otra fuente de cuellos de botella y costos innecesariamente altos para el cultivo del maíz en México. Las grandes distancias entre los campos de cultivo y los centros de consumo, la dependencia de los costosos servicios de transporte, la inadecuada estructura vial y la falta de conexiones ferroviarias directas con centros de transporte clave como puertos y mercados dificultan la creación de un mercado integrado en el que los inventarios puedan transportarse de manera económica entre los diferentes centros de producción y consumo. Asimismo, México tiene una red de almacenamiento que no cumple los requisitos mínimos y que carece de competencia y de instrumentos eficaces para financiar inventarios en las bodegas. La

6 Los subsidios al precio de la electricidad han sido tema de trabajo continuo por parte del Banco Mundial.


competitividad de los productores mexicanos también resulta menor con respecto a las importaciones de Estados Unidos debido a que prácticamente todas las importaciones llegan por ferrocarril o barco, mientras que la mayor parte del movimiento interno de la producción mexicana se realiza por medio de camiones a un mayor costo.

Opciones de política

Importaciones de países fuera del TLCAN

A pesar de ser Estados Unidos generalmente el productor de maíz a menor costo el incierto impacto de la demanda por etanol, la producción de jarabe de maíz alto en fructosa, la especulación en el mercado, los déficit en las cosechas y otros elementos podrían llevar a observar picos en el precio del maíz y la tortilla con un efecto particularmente alto entre la población pobre. En respuesta a la “crisis de la tortilla” de principios de 2007, el gobierno firmó un acuerdo con los productores y los comercializadores de maíz para llegar a un precio máximo para la tortilla, permitiendo más importaciones de países ajenos al TLCAN, como Sudáfrica. Sin embargo, este tipo de medidas ad hoc tomadas como respuesta a la crisis no constituyen una política viable a largo plazo. Una opción estratégica para minimizar el problema en el futuro consistiría en reducir las barreras comerciales que en la actualidad desalientan el desarrollo de la diversificación en términos de las fuentes de suministro. En este contexto, Argentina, por ejemplo, es un país productor de bajo costo además de ser el segundo exportador de maíz amarillo del mundo. Si México fuera un mercado atractivo parte de la producción argentina podría cambiarse a maíz blanco, pero las importaciones de Argentina están sujetas en la actualidad a un arancel de 194 por ciento, con lo que pierden toda competitividad. Si se

redujera el arancel o se estableciera al menos una cuota con arancel mínimo, con términos más atractivos que a los que se sujetan las importaciones de Estados Unidos o Canadá, los importadores podrían también recurrir a esta fuente. Asimismo, existen otras opciones para reducir las barreras en este mercado de manera más integral y que podrían resultar incluso más eficaces.

Las medidas que se presentan a continuación son formas en las que el gobierno podría reducir las barreras a la diversificación de fuentes de suministro. Estas medidas se presentan clasificadas en orden decreciente con respecto a su beneficio potencial:

Eliminar permanentemente las barreras no �arancelarias y eliminar los aranceles sobre bases de nación más favorecida para las importaciones de todos los países.

Eliminar permanentemente las barreras �no arancelarias y eliminar los aranceles a la importación de países específicos (por ejemplo, sólo a las importaciones de Argentina o de Sudáfrica).

Establecer permanentemente una cuota con �arancel mínimo o nulo para las importaciones de ciertos países.

Contar con un plan de contingencia para �aplicar sin demora una de las medidas precedentes en caso de escaladas de precios en el mercado de Estados Unidos.

Las medidas permanentes generarían una mayor certidumbre, permitiendo la posibilidad de una mejor planeación por parte de los importadores del sector privado y de los usuarios de maíz. Asimismo, las opciones más integrales abrirían el camino a mayores oportunidades de diversificación.


Transporte

Los obstáculos que impiden un transporte de maíz eficiente y eficaz, en función de su costo desde las zonas de producción hacia los mercados así como entre los distintos mercados, contribuyen a incrementar los precios al consumidor, reducen la competitividad de los productores mexicanos en los mercados a los que los productores estadounidenses tienen acceso ferroviario, generan variaciones regionales excesivas en los precios e impiden que los productores de bajo costo compitan en centros de consumo más distantes (incluyendo a los mercados de Estados Unidos). Por ello, resulta necesario mejorar las condiciones en dos aspectos: transporte ferroviario y en camión y la eficiencia en puertos y fronteras.

Es necesario realizar mejoras en México para tratar las limitaciones relacionadas con el transporte terrestre, incluyendo: (a) el aumento de la inversión en carreteras; (b) la optimización de la capacidad de carga en los camiones; (c) el permitir que las flotas de transporte lleven carga en los viajes de regreso; (d) la creación de incentivos para renovar la flota de carga; (e) el aumento de la competencia en el sector; (f ) la generación de información de mercado para contribuir a comprender la demanda, los cuellos de botella y la ubicación y precios del transporte de carga; y (g) la modernización de aduanas, puentes, puertos y la infraestructura de exportación relacionada con el transporte carretero.

En algunas zonas, en especial en centros de consumo con mayores costos de transporte, también resulta crucial mejorar los sistemas ferroviarios, incluyendo: (a) la construcción de infraestructura ferroviaria que establezca “servicios de última milla” que vincule directamente las principales vías férreas con puertos, almacenes y otras ubicaciones clave, con lo que se eliminaría la necesidad de transporte intermedio; (b) la búsqueda de

mecanismos de reciprocidad para evitar la pérdida de carga debida a desacuerdos; (c) el establecimiento de tarifas para diferentes cargas y volúmenes (d) la creación de instalaciones intermodales; y (e) la habilitación de las vías para soportar el peso de los carros de ferrocarril normales en Estados Unidos.

Las opciones de política para mejorar la eficiencia en puertos y fronteras incluyen: (a) reducir los trámites burocráticos; (b) ofrecer instalaciones y personal adecuado; (c) mejorar los procedimientos de inspección; (d) mejorar la coordinación entre las diversas autoridades; y (e) planear para periodos de máximo tráfico y tránsito. En el sitio del IMCO en Internet se presenta información más detallada.

Cabe advertir que, aunque la reducción en los costos del transporte mejora en general la competitividad, también puede llevar a reducciones en los precios en zonas deficitarias en granos, con los posibles efectos adversos que ello podría generar en estas zonas. La información sobre costos regionales de producción que se presenta en estas notas podría contribuir a identificar las zonas que sufren de altos costos y déficit de granos, y al mismo tiempo a las que se les podría prestar atención particular. Es claro que sería necesario cuantificar las pérdidas potenciales para determinar si su nivel justifica la intervención.

Almacenamiento

A pesar de ser necesario el mejoramiento de la calidad de las instalaciones de almacenamiento y el nivel de competencia entre ellas, también son importantes las reformas en este renglón que consisten en mejorar las regulaciones que rigen estos establecimientos y crear nuevos mecanismos de financiamiento de inventarios. Con ello se reducirían los costos de transacción, mejoraría la liquidez en el mercado


mexicano de maíz, el maíz mexicano sería más atractivo para los compradores y contribuiría a crear incentivos para mejorar otros aspectos de las instalaciones de almacenamiento. En la actualidad, debido principalmente al deficiente funcionamiento del sistema de recibos de almacén que dificulta el uso como colateral de los bienes depositados, los proveedores mexicanos se han visto limitados por un sistema de pago en efectivo, mientras que los proveedores estadounidenses tienen acceso a mecanismos de financiamiento que les permiten utilizar sus inventarios como colateral, con lo que difieren pagos y ofrecen condiciones más atractivas a los compradores.

De acuerdo con la ley vigente el sistema de permisos emitidos por el gobierno limita el número de establecimientos (llamados almacenes generales de depósito) en operación. Con ello se limita la competencia, se cubren costos de transacción innecesariamente altos y se reducen los incentivos y la capacidad para minimizar el costo de los inventarios u ofrecer mecanismos más atractivos para financiar las compras de maíz en el tiempo. Una de las opciones de política clave que se recomienda en este informe reside en considerar una nueva ley para los almacenes rurales, con el objeto de: (a) reducir las barreras de entrada al mercado para permitir un mayor nivel de competencia; (b) crear un sistema transparente de información pública sobre precios e inventarios; y (c) permitir la emisión de vales de almacén negociables y endosables como mecanismo financiero para las mercancías depositadas. Al mismo tiempo, la ley debería mantener un nivel eficiente de supervisión y regulación financiera que garantice la integridad de los instrumentos financieros emitidos por los almacenes, papel que en la actualidad desempeña la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. En 2004, la SAGARPA propuso una reforma integral del sistema de otorgamiento

de permisos y regulación de almacenes, que opciones propuestas necesitan analizarse. Un posible modelo para la reforma sería el del sistema de “reportos” en el sector azucarero, que permite a los productores recomprar el vale de su inventario en cierto momento mediante el pago al comprador de una prima por conservar este vale. De este modo, los productores pueden almacenar su cosecha y venderla cuando el mercado presente condiciones favorables.

También deberían considerarse los mecanismos relacionados con los mercados de almacenaje que han demostrado ser exitosos en otros países, como la Cédula de Productos Rurales (CPR) de Brasil, bono emitido por los productores agrícolas, las asociaciones campesinas y las cooperativas con el fin de obtener financiamiento para la producción. La CPR se explica con más detalle en el cuerpo del informe, comentándose las posibles variaciones y los beneficios que representa. Baste decir aquí que la CPR básicamente proporciona financiamiento para el cultivo de la cosecha y administra el riesgo de precios del productor al vincular la deuda con el producto, con lo que se transfiere el riesgo de precios al comprador. Los corredores de mercancías y la agroindustria también se benefician por medio de la garantía y la mejor planeación con respecto al suministro del producto. El atributo más importante de la CPR es la reducción del riesgo que asumen los compradores, ya que ofrece la posibilidad de resolver disputas fuera de los tribunales en caso de incumplimiento o violación de las condiciones del contrato. No obstante, para que este proceso funcione el poder judicial debe estar preparado para garantizar el éxito de estas demandas, además de contarse con seguros tanto agrícolas como de créditos sostenibles y accesibles a fin de mitigar los riesgos.


Política hidráulica

Como se describió anteriormente, el riego no sólo mejora los rendimientos sino que permite la expansión de la producción de maíz tanto desde el punto de vista geográfico como desde el estacional. Sin embargo, el costo de la producción de riego en México no contempla el costo del agua por cuyo suministro los productores sólo deben pagar los costos de bombeo y de transacción, e incluso, cuentan con subsidio por los precios de la electricidad que son inferiores a los de mercado. La política de asignación y precios del agua es un renglón cuya revisión es crucial, porque: (a) en la actualidad no capta los costos ambientales, económicos o sociales del recurso ni tampoco equilibra la demanda agrícola con la de otros sectores y (b) resulta clave tanto para la sostenibilidad de la producción como para la competitividad de los productores. Es necesario asignar el precio del agua de manera adecuada a fin de fomentar la producción de cultivos que tengan el máximo valor agregado para la sociedad en general lo que, en algunos casos, podría significar impulsar a los productores a cambiar de cultivos de bajo valor como el maíz o el fríjol hacia cultivos de mayor valor. Existe una serie de opciones para asignar valor económico al agua. Una de ellas consiste en que el sector público cobre el precio apropiado que se obtiene mediante inversiones públicas (presas y grandes proyectos de irrigación). Sin embargo, otras opciones -como asignar derechos comerciables de agua sin costo para el receptor también imponen un precio al agua y fomentan su conservación y uso eficiente, mientras que no imponen costo alguno para los usuarios iniciales. De cualquier forma, un primer paso positivo consistiría en eliminar los subsidios implícitos que en la actualidad se otorgan al uso de electricidad para bombeo (la llamada Tarifa 9) que fomentan el uso excesivo del agua.

Tecnología, biotecnología y maíz genéticamente modificado

El factor principal que afecta la competitividad de los productores mexicanos estriba en que la mayoría de las zonas de cultivo de maíz son menores y aumentan con más lentitud que en los países con los que México compite. Para aumentar la productividad se requiere mejorar la tecnología en general e incorporar la biotecnología en particular. La tecnología que no trata con organismos genéticamente modificados (OGM) podría resultar con un mayor potencial para mejorar la productividad de muchos agricultores mexicanos que los OGM. No obstante, muchos de los temas de política que en el pasado han creado obstáculos para el desarrollo de este mercado se han resuelto con la aprobación de la nueva ley sobre semillas. Ahora es necesario enfocar la atención en las políticas relacionadas con los OGM. A pesar de reconocer que en el caso de los OGM primero se requiere implementar un marco regulatorio que incluya las salvaguardas contra riesgos ya conocidos, en el informe se argumenta que debe darse una prioridad alta a la implementación y operación del proceso regulatorio requerido para introducir el maíz genéticamente modificado. La ley mexicana exige que antes de permitir el uso comercial de variedades genéticamente modificadas estas deben: (a) someterse a pruebas en una etapa experimental en centros de investigación; y (b) sembrarse fuera de los centros de investigación en el contexto de un programa piloto bajo supervisión estricta durante un año. El proceso completo, desde la obtención de los permisos iniciales hasta el levantamiento de la primera cosecha comercial, llevaría tres años.

Al aplicar modelos para medir el impacto del uso de OGM en la producción comercial de maíz mexicano se encontró que los rendimientos aumentarían, en promedio, 13 por ciento y los costos se reducirían en 14 por ciento. Esto no


sólo mejoraría la competitividad y reduciría los precios en los centros de consumo en México, sino también haría posible que los productores de bajo costo en algunas zonas compitieran por hacer negocios con las plantas de etanol en Estados Unidos o llevar a establecer más plantas de etanol de exportación en México.

También se hace necesario continuar con el desarrollo y el fomento de otras tecnologías y prácticas que están siendo exploradas por parte de productores comerciales en México. Ello para reducir costos y aumentar rendimientos tales como el uso de semillas mejoradas, técnicas de irrigación, fertilizantes biológicos, mecanización y rotación de cultivos. Como medidas recomendadas para lograr lo anterior se incluye el otorgar permisos para experimentación, hacer más transparente el financiamiento para investigación y desarrollo, permitir que los productores se organicen y accedan a estos fondos con más facilidad e incorporar al sector privado en las estrategias de transferencia de tecnología. Entre los pasos específicos se encuentran los siguientes:

Fomentar las asociaciones entre sector �público y privado (como por ejemplo, con el INIFAP) a fin de desarrollar tecnologías a la medida de las variedades de maíz y las regiones donde se cultiva, así como para acceder a nichos de mercado.

Fomentar las asociaciones de productores �para financiar proyectos de tecnología y distribuir semillas. La motivación para formar estos grupos requiere de la total autonomía de las instituciones públicas de investigación que cuenten, además, con consejos directivos independientes que representen a los principales grupos de interés.

Realizar campañas sólidas de información y �capacitación para los ejidatarios y propietarios de agronegocios acerca del uso de nuevas variedades y tecnologías de producción de maíz para contribuir a diseminarlas. De

igual forma programas de actualización para trabajadores agrícolas desplazados por las nuevas tecnologías.

Generar la disponibilidad de los fondos �públicos de investigación por medio de mecanismos competitivos y contractuales para fomentar la participación y la rendición de cuentas. Este mecanismo podría generar más interacción entre la academia, el sector público y el privado en aras de la difusión y la transferencia de tecnología.

Específicamente en el caso de los OGM, México podría fortalecer su propia capacidad de investigación mediante la creación de un sistema conjunto de investigación agrícola con otros países clave de América Latina o establecer vínculos más cercanos con las instituciones existentes del Grupo Consultivo sobre Investigaciones Agrícolas Internacionales (CGIAR, por sus siglas en inglés) como el Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT). Sin embargo, debido a que el sector privado cuenta con un modelo y un historial mucho más sólidos en términos de la entrega y fomento de OGM, los objetivos clave del gobierno en cuanto a facilitar los esfuerzos privados deberían consistir en: (a) reducir los costos de transacción de la entrada al mercado en especial de la obtención de permisos de bioseguridad; (b) proteger los derechos de propiedad intelectual; y (c) contribuir al crecimiento y la profundización de los mercados de semillas con la participación de los productores.

Asimismo, se requiere modificar algunos de los programas que integran Alianza Contigo para fomentar la transferencia de tecnología. Entre las medidas principales para lograrlo se destacan las siguientes:

Fortalecer la motivación de los prestadores �privados de servicios técnicos —que en la actualidad representan el eslabón


más débil de la cadena— ofreciéndoles contratos más largos, empleos más seguros y mayores incentivos económicos y morales para realizar un buen trabajo.

Cambiar el proceso de selección de �proyectos de manera que las decisiones de financiamiento se basen en consideraciones de calidad y eficiencia en función de costos y no sobre bases de atención, según el orden de llegada y de contar con la documentación más completa.

Por último, tanto para el maíz como para los otros sectores el fomento de la descentralización de la política rural podría contribuir a la transferencia de tecnología mediante la obligación para los gobiernos de los Estados de internalizar todos los costos y beneficios. Con lo anterior, se promovería la eficiencia y la equidad en el uso de recursos. Por ejemplo, al transferir a los estados la mayor parte de los fondos de los programas de investigación y desarrollo, orientados a la producción en forma de subvenciones en bloque, se facilitaría la aplicación de un enfoque más local del desarrollo rural. El gobierno central aún se reservaría cierto nivel de fondos para realizar trabajos de investigación y desarrollo en el nivel nacional que se considerarán de naturaleza estratégica.

Aprovechamiento de las economías de escala

Una de las principales características de la producción de maíz en México es el alto grado de fragmentación del terreno de cultivo que se debe, entre otras cosas, a un largo historial de rigideces en el mercado de tierra. Un mercado de tierra fluido debería, en principio, alentar la consolidación eficiente, pero no ha ocurrido así, las reformas constitucionales de 1992 sólo han tenido un éxito limitado en el desarrollo de este mercado. De acuerdo con información

proporcionada por la SAGARPA (según consta en registros de Procampo), en 2003 existían 1.9 millones de productores de maíz en el país7. Más de 85 por ciento de ellos trabaja en superficies que no llegan a las cinco hectáreas mientras que cerca de 57 por ciento tienen extensiones menores a las dos hectáreas. En Veracruz y Oaxaca, más de 75 por ciento de los productores tenía un tamaño menor a las dos hectáreas. Incluso en Jalisco y Sinaloa, los estados menos fragmentados, sólo 57 por ciento y 45 por ciento de los productores respectivamente, contaban con más de cinco hectáreas.

A pesar del poco análisis, respecto al impacto del creciente tamaño de la tenencia de tierras sobre el costo de producción en México, un programa piloto del FIRA para productores de trigo en Sonora, concluyó que el aumento de la tenencia promedio de tierras en zonas de riego de 2.4 a 7 hectáreas resultaba en ahorros de costos de 17 por ciento en promedio. Las economías de escala fueron especialmente altas en la preparación de la tierra y el control de plagas y plantas invasivas.8

Sin embargo, a fin de obtener un mejor funcionamiento de los programas dirigidos a lograr economías de escala, es necesario: (a) establecer contratos agrícolas de manera que se garantice a los productores parte de la demanda; (b) establecer mecanismos de aseguramiento y cobertura de precios; (c) hacer las garantías financieras accesibles a los productores; (d) fometar por parte del gobierno la prestación de servicios de asistencia técnica; (e) hacer disponibles insumos y servicio; y (f )fomentar la integración vertical de las cadenas de suministro, lo que requerirá modificar la

7 A pesar de que los registros de Procampo para 2005 muestran 1.6 millones de productores, el padrón de 2003 es más confiable, de acuerdo con las autoridades de ASERCA.

8 FIRA, Proyecto de compactación de tierras para la producción de trigo en el Valle del Yaqui, Tetabiate empresa social, SPR de RL, 2005.


Ley para la Organización de Cooperativas y de Asociaciones Agrícolas.9

Aunque se requiere un análisis caso por caso para cada situación, un buen punto de partida para la mayor parte de las zonas productoras de maíz comercialmente viables sería el de fomentar que las asociaciones de productores obtengan un mejor acceso al crédito, la información y los contratos agrícolas. Este esquema ya se encuentra en funcionamiento entre un grupo de más de 700 productores de la Confederación Nacional Campesina (CNC) en Sonora y Sinaloa, con 5,000 hectáreas de tierra. Como grupo han ganado acceso a mejores condiciones de crédito y seguros, tienen la posibilidad de comprar fertilizantes y pesticidas a precios de descuento e incluso han firmado algunos contratos agrícolas de forma anticipada. Un aspecto interesante de este modelo, que se basa en la experiencia europea conocida como “asociación con participación”, reside en que algunos productores que sólo alquilan la tierra han dado a los propietarios el incentivo de mantenerla y mejorarla al compartir con ellos una pequeña parte de las utilidades que obtienen quienes la explotan.

Reconversión

En muchas de las zonas más ineficientes en el cultivo de maíz la reconversión hacia cultivos más productivos resulta de importancia crucial. Sin embargo, esta no es tarea fácil en especial en el caso de la agricultura de subsistencia, por lo que las recomendaciones específicas al respecto

9 El proyecto para esta ley, presentado ante el Senado en 2002, busca democratizar las organizaciones agrícolas y un papel más activo en el diseño de políticas agrícolas y las prácticas correspondientes. También considera la integración de cadenas de suministro para impulsar un mayor nivel de inversión y reducir el riesgo para los productores en el nivel individual. La propuesta fue rechazada por la Comisión de Desarrollo Rural del Senado sin haber sido discutida ante el pleno y sin haberse presentado nuevas propuestas de reforma desde entonces.

quedan fuera del alcance de esta nota. Una de las consideraciones clave consiste en la realización de un análisis de “densidades económicas” (es decir, el rendimiento por hectárea producto de diferentes usos), aunque no es la única. Aún así, el uso del concepto de “densidad económica” es por lo menos un primer paso hacia la inclusión del análisis económico en las recomendaciones de reconversión, y no sólo el considerar la conveniencia agroclimática, como ha sucedido algunas veces en el pasado. La reconversión de cultivos requiere de inversión, asistencia técnica e información de mercado considerables. Un plan exitoso en este sentido deberá basarse en un análisis costo-beneficio que incluya un padrón de la tierra arable, su uso actual, el acceso a los mercados y los posibles usos alternativos de la superficie; considerando el tipo de tierra, la precipitación pluvial, la geografía, la tecnología, la tenencia de la misma, el aspecto demográfico y los precios.

La tecnología también ha cumplido una función importante en la reconversión incluyendo instancias como el uso de semillas mejoradas, cultivos más resistentes e invernaderos, que han presentado una serie de resultados muy exitosos para productores y trabajadores. Es necesario que los futuros programas de investigación o los patrocinados por el gobierno orientados a reconvertir tierras incluyan un componente tecnológico. No obstante, las inversiones y los riesgos aceptables para un productor comercial pueden no resultar convenientes para un campesino de subsistencia con pocas oportunidades de mercado, que depende de su tierra para producir maíz y que posteriormente convierte en tortillas.


Mercados financieros

Con la crisis del sector financiero el crédito rural se desplomó y aún no se ha recuperado. Cabe destacar que el principal problema en este sentido no es la falta de liquidez. Los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA), uno de los principales fondos creados para otorgar crédito en el mercado agrícola, aún no invierten una gran parte de sus recursos debido a que no se percibe que los productores presenten proyectos factibles y, a su limitado colateral, consecuencia del bajo valor de la tierra en el costo total de producción. La migración gradual de los programas de apoyo de los subsidios hacia las garantías podría mejorar la solvencia crediticia de los productores, por lo cual se debe continuar su fomento. Por otra parte, el desarrollo de un mercado de vales de almacén y bodega con buen funcionamiento también contribuirá a mejorar la capacidad de los productores para ofrecer colateral, como ya se mencionó.

Los costos de transacción en el procesamiento del crédito pueden reducirse si se cuenta con programas multianuales de crédito que permitan a los productores contar con su acceso en ciertas regiones y para ciertos cultivo, sin necesidad de cumplir demasiados trámites burocráticos cuando se requieran ytener que pedir dinero prestado a familiares y amigos a tasas más altas mientras esperan la aprobación del crédito solicitado.

Otra manera de mejorar la solvencia crediticia reside en aumentar la calidad de los instrumentos de aseguramiento disponibles para los productores. En este sentido, se está desarrollando o poniendo a prueba una serie de productos innovadores que mejoren el

seguro tradicional de cosechas. 10 Otra opción consiste también en tomar como objetivo las políticas de seguro de ingresos en lugar de sólo el seguro sobre la cosecha. En otras palabras, asegurar tanto la cantidad como el precio, ello requeriría realizar cambios regulatorios en la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. Un proyecto conjunto entre ASERCA y Agroasemex (la institución gubernamental de seguros agrícolas) podría contribuir a la creación de este tipo de instrumento.

Mejorías en la inteligencia de mercado

La integración del mercado norteamericano del maíz crea nuevas oportunidades para los productores, en especial en lo correspondiente a la venta de productos únicos y de alto valor para la población hispana de Estados Unidos. México ha recurrido poco a su ventaja comparativa en nichos de mercado como el del maíz azul, el rojo, el huitlacoche (hongo del maíz) y los alimentos especiales como tortillas secas y tostadas. Sin embargo, para aprovechar estas oportunidades de mercado los productores necesitan contar con más información acerca de las preferencias y los hábitos de los consumidores, al igual que saber cómo satisfacer las demandas de los mismos, ubicar un producto en el mercado global, administrar recursos, minimizar costos, maximizar utilidades y utilizar nuevas tecnologías de la información para apoyar una toma de decisiones eficiente.

10 El modelo tradicional de aseguramiento de cosechas —que reembolsa las pérdidas con base en reclamaciones individuales— tiene una serie de defectos que limitan su utilidad, en especial en los países en desarrollo. Para opciones innovadoras, véase Banco Mundial, 2005, Managing Agricultural Production Risk: Innovations in Developing Countries, Departamento de Agricultura y Desarrollo Rural y Banco Mundial, Rural Finance Innovations, Topics and Case Studies, Informe No. 32726-GLB, Banco Mundial, abril 2005.


La información de mercado tiene algunas características de bien público, pero en los mercados con desarrollo adecuado las empresas de eslabones más lejanos en la cadena de suministro tienen la capacidad de ofrecer a los productores niveles considerables de información y capacitación. No obstante, resulta importante mejorar el sistema de inteligencia de los mercados públicos a fin de ofrecer este tipo de información y de habilidades a los pequeños productores agrícolas y agronegocios que en la actualidad no tienen un nivel adecuado de integración en las cadenas de suministro. La Secretaría de Agricultura y los FIRA no proporcionan información sobre nichos de mercado para el maíz en México o en Estados Unidos. Un buen modelo de este tipo de sistemas es Fundación Chile, que trabaja con el sector público y el privado en Chile para desarrollar y ampliar los mercados extranjeros de los productores a pequeña escala. La clave de su éxito ha sido contar con un personal profesional altamente capacitado y con la compensación adecuada. En contraste, la Secretaría de Agricultura en México sólo cuenta con un sistema de información limitado, ineficiente y carente del personal necesario que no goza de los recursos o la capacidad para ofrecer información sobre mercados potenciales, tendencias de consumo, tecnología de comercialización y otros temas necesarios para fomentar la competitividad agrícola.

Formación de consensos para sobrellevar la incertidumbre del cambio climático

El diseño de políticas a largo plazo en todos los mercados agrícolas tendrá que enfrentar un gran nivel de incertidumbre, destacando todo lo relacionado con el espectro del cambio climático. Es posible que México sufra especialmente con la reducción en la disponibilidad de agua y con las serias consecuencias que esto tendría para su producción agrícola en general11. Sin embargo, las implicaciones de lo anterior para la competitividad en el mercado del TLCAN no son claras. Es posible que se vean afectadas algunas de las zonas más productivas de Estados Unidos sin olvidar que el impacto sobre los mercados globales apenas está comenzando a ser analizado. Dada la enorme incertidumbre que involucran todas estas predicciones, el camino más prudente para el gobierno sería probablemente el de establecer desde un inicio un proceso de consulta con las partes interesadas. Todo ello para vigilar y analizar la evidencia sobre los efectos del cambio climático a fin de ubicarse a la vanguardia de los acontecimientos más recientes y comenzar a alcanzar consensos sobre las medidas de política y las inversiones necesarias para el caso.

11 El impacto en los países de América Latina y el Caribe se analizará a profundidad en el próximo estudio general del Banco Mundial sobre la región.

19Integración del mercado norteamericano de frijol seco

iNTEGRAciÓN DEL MERcADo NoRTEAMERicANo DE FRÍjoL SEco: iMPLicAcioNES PARA LoS PRoDucToRES y coMSuMiDoRES MExicANoS Resumen ejecutivo

El fríjol es una de las cuatro mercancías agrícolas —comúnmente conocidas en México como “productos

sensibles”— cuyo periodo de eliminación de aranceles terminará en 2008 de conformidad con el TLCAN. Los otros productos de este grupo son el azúcar, la leche y el maíz. En muchos sectores de la sociedad mexicana existen inquietudes acerca del impacto de corto y largo plazo que la integración total del mercado norteamericano pueda tener para los productores y consumidores mexicanos. Asimismo, la integración plena se presenta en un momento en el que los mercados agrícolas del mundo, en especial los de granos y el de azúcar, están experimentando la volatilidad por la mayor demanda de biocombustibles. Debido a la incertidumbre en las tendencias de mercado que generan estas circunstancias, el gobierno mexicano solicitó al Banco Mundial la elaboración de notas de política para tres de estos productos —maíz, azúcar y fríjol— a fin de evaluar el impacto potencial de la eliminación definitiva de los aranceles, identificar los posibles ganadores y perdedores y recomendar opciones de política que puedan contribuir a que los productores y consumidores mexicanos aprovechen plenamente la integración del mercado. En este documento se analizan estos temas en relación con el mercado de fríjol1.

Antecedentes: El sector del fríjol en México

El fríjol es un producto básico crucial en México. Produce alrededor de 1.3 millones de toneladas e importa otras 73,000 toneladas de las cuales 95 por ciento proviene de Estados

1 El enfoque de este estudio es sobre la competitividad, no sobre alivio de la pobreza, como si lo hace la mayor parte del trabajo del Banco Mundial en México y otros países, incluyendo el informe de 2005 Income Generation and Social Protection for the Poor, que cuenta con una sección especial sobre pobreza rural. El análisis del Banco sobre el gasto público en agricultura en México, en vías de realización, también contempla temas de equidad como criterio principal para la evaluación de programas de gasto.


Unidos.2 Asimismo, México exporta cerca de 18,000 toneladas de fríjol a Estados Unidos, en su mayoría negro, para consumo entre la población hispana. La producción de fríjol en México se puede clasificar en tres principales categorías: negro (39 por ciento), claro (48 por ciento) y pinto (12 por ciento).3 El predominio de los distintos tipos tanto en el consumo como en la producción varía de una región a otra.

Se estima que 570,000 agricultores cultivan fríjol ya sea para fines de subsistencia o de comercialización en un total cercano a 1.9 millones de hectáreas de superficie.4 Sólo 110,000 de estos agricultores se encuentran registrados como especializados en el cultivo de fríjol ante el principal programa de apoyo agrícola en México, el Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO). La cifra podría tomarse como una estimación aproximada del número mínimo de productores comerciales que, aunque representan sólo cerca de 20 por ciento del total de productores, aportan alrededor de 80 por ciento de la producción total.5

Las diferencias en la producción para autoconsumo y comercial también contrastan en la tecnología empleada y la productividad. La producción de riego representa 39 por ciento de la producción comercial total6 y 31 por ciento de la producción total. Lo anterior contribuye a que los rendimientos promedio

2 La producción de fríjol mexicano representa el promedio de los últimos cinco años (SIAP). Las diferencias entre un año y el siguiente pueden llegar a ser considerables (por ejemplo, entre 2005 y 2006 la producción aumentó 67 por ciento).

3 SIAP. Datos en línea. Sólo en el caso de 2006, ya que no se cuenta con datos para años anteriores. Sin embargo, los datos no son congruentes con la información sobre importaciones y consumo por variedad que presenta Sagarpa misma.

4 El número de hectáreas es el promedio de los últimos cinco años, tomado de las publicaciones anuales 2002 a 2006 del SIAP.

5 FIRA. “El fríjol en México, competitividad y oportunidades de desarrollo.” Boletín Informativo 316. Mayo, 2001.

6 SIACON–Base de datos de Sagarpa.

de la producción de riego sean 2.3 veces mayores (1.6 toneladas por hectárea) que en la producción de temporal (0.7 toneladas por hectárea), incluyendo tanto la agricultura comercial como la de subsistencia,

Cerca de 60 por ciento de toda la producción de fríjol en México proviene de los estados de Zacatecas (30.6 por ciento), Sinaloa (12.5 por ciento), Durango (11.5 por ciento) y Nayarit (5.0 por ciento). El mayor productor fuera de esta zona es el estado de Chiapas, al sur del país, que representa 6.4 por ciento de la producción mexicana.7 La producción de riego se concentra en Sinaloa y Nayarit. Aunque la gran mayoría de productores de fríjol son agricultores de subsistencia, esta nota de política se centra en la producción comercial, que representa la mayor parte de la producción total y es el sector donde se resiente más el impacto de la integración del mercado y el choque de los biocombustibles.

Entre 1996 y 2006, la producción de fríjol en México aumentó a un ritmo promedio anual de cerca de 1 por ciento, teniendo la producción tuvo una variación considerable entre un año y otro. Las importaciones de Estados Unidos se componen de cantidades aproximadamente iguales de fríjol negro y pinto, y representan aproximadamente entre 5 y 6 por ciento de la producción interna. Estas importaciones varían de manera significativa entre un año y otro, pero su participación de mercado ha sido relativamente constante.8 Por otro lado, el consumo de fríjol enlatado ha crecido considerablemente llegando a 90,000 toneladas enlatadas en 2006. El consumo per cápita diario de fríjol ha caído de un promedio de casi 33 gramos diarios por persona entre 1992 y 1996 a cerca de 30 gramos entre 2002

7 Los datos sobre la proporción de la producción provienen del artículo de Sagarpa y el Departamento de Agricultura de Estados Unidos titulado “Estudio del maíz blanco y el fríjol seco México-Estados Unidos”, 3 de enero, 2007.

8 Fuente: Base de datos en línea FAOStat.


y 2005. No obstante, en los últimos 15 años, el consumo total ha aumentado ligeramente debido al crecimiento de la población.9 El consumo total de fríjol en Estados Unidos asciende a cerca de 750,000 toneladas con una tendencia a la baja, excepto por el consumo de fríjol negro que ha mostrado un acelerado incremento y se ubica actualmente en 60,000 toneladas, debido a la demanda de la creciente población hispana.

De otra parte, los precios del fríjol en México decrecieron durante casi todo 2006 y la primera mitad de 2007, pero comenzaron a repuntar en el tercer trimestre de 2007, mientras que en Estados Unidos los precios han ido en aumento desde fines de 2005. Aunque los precios de variedades similares siguen siendo menores en Estados Unidos que en México, resulta curioso que en México el fríjol importado de Estados Unidos es más costoso que el nacional. Uno de los problemas que contribuye a un precio bajo del fríjol negro son los altos inventarios, más de 400,000 toneladas.

Política gubernamental10

El gobierno mexicano tiene un largo historial de intervención en el mercado de fríjol que se remonta a las épocas en las que las autoridades regulaban los precios y comercializaban la producción por medio de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO). Como resultado de las reformas a la política agraria de fines de los años ochenta y noventa el gobierno ya no fija los precios o comercializa la producción, pero aún mantiene una serie de programas que benefician a los agricultores dedicados a este cultivo, e incluso

9 Ibid.

10 El análisis en proceso del Banco sobre el gasto público agrícola para México tratará temas relacionados con los programas generales de apoyo agrícola como los que ofrecen Procampo y Aserca, que no se discuten en detalle en estas notas de política que sólo abordan productos específicos.

algunos específicos para el sector.

Los principales programas a los que tienen acceso los productores de fríjol son PROCAMPO, Alianza Contigo, PROMAF (orientado a los pequeños productores)11, el subsidio agrícola para el diesel y la energía eléctrica, y algunos de los programas de apoyo que ofrecen entidades como Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA), especialmente en lo que respecta a su programa de apoyo para el almacenaje y los programas Factores Críticos, Infraestructura Comercial y Organizaciones Económicas. Los programas específicos al sector del fríjol son el Fondo de Riesgo Compartido para el Fomento a los Agronegocios (FOMAGRO) con un programa de apoyo anual de cerca de 283 millones de pesos (en 2007) y el programa Apoyo a la Competitividad, con un presupuesto de alrededor de 300 millones de pesos. Estos programas apoyan diferentes inversiones dirigidas a mejorar la competitividad por medio de la producción y comercialización de fríjol, además de contribuir a que los productores poco competitivos cambien a otros cultivos (como el cultivo de forraje en Zacatecas). Ninguno de ellos ofrece apoyos de precios.

La política comercial para el sector ha estado regulada por el calendario de eliminación de aranceles acordado al amparo del TLCAN, que combina cuotas libres de arancel con aranceles decrecientes para las importaciones en exceso de la cuota. Las importaciones excedieron la cuota en todos los años entre 1997 y 2007, excepto en 2004. La cuota promedio (entre 1997 y 2007) fue de 65,000 toneladas mientras que las importaciones promedio fueron 105,500 toneladas. En 2007 se redujo el arancel para las importaciones en exceso de la cuota a 11.8 por ciento, eliminándose por completo en 2008. En México se aplica un arancel de nación más favorecida de 125.1 por ciento a las

11 El subprograma de apoyo a la cadena productiva para productores de maíz y fríjol con extensiones de 5 hectáreas o menos.


importaciones de terceros países, pero estas no son significativas.12

Finalidad de la nota

El estudio se centra en las siguientes metas:

Comprender las principales características �del mercado mexicano del fríjol y cómo lo afecta el mercado internacional.

Evaluar cómo afectará a los productores y �consumidores mexicanos la eliminación de los aranceles al amparo del TLCAN.

Analizar la competitividad de los productores �mexicanos de fríjol en un mercado norteamericano abierto.

Sugerir opciones de política para mejorar �la competitividad de los productores mexicanos de fríjol y maximizar los beneficios de la integración del mercado tanto para productores como para consumidores.

Principales conclusiones

Como conclusiones centrales del estudio están las siguientes:

Se espera registrar un impacto limitado en el 1. corto plazo con la eliminación definitiva de los aranceles al amparo del TLCAN debido a que: (a) la oferta de fríjol importado sólo representa una pequeña parte del consumo interno (cerca de 5 por ciento); (b) el arancel actual es de sólo 11.8 por ciento; (c) los precios del fríjol en Estados Unidos están aumentando, lo que probablemente compensará o superará el impacto de la

12 Secretaría de Economía. Sistema de Información Arancelaria Vía Internet. http://www.economia-snci.gob.mx:8080/siaviWeb/fraccionAction.do?tigie=07133399

eliminación de los aranceles; y (d) Estados Unidos no compite en el mercado de fríjol claro que representa cerca de 48 por ciento de la producción mexicana.13

Aunque la situación de mediano y largo 2. plazo podría cambiar dependiendo de las medidas que tomen los grupos de interés clave, no se esperan cambios importantes en el mediano plazo, por que: (a) el sector del fríjol no está expandiéndose; (b) existen demasiadas variedades y sus niveles de consumo dependen en gran medida de las preferencias culturales y personales, que no cambian repentinamente; y (c) no se espera que se registren grandes avances tecnológicos en la producción de fríjol o en la logística de la cadena productiva en el mediano plazo.

Las importaciones de fríjol estadounidense 3. como proporción del consumo total podrían continuar creciendo lentamente (a pesar de ser más costosas que el fríjol mexicano) siempre que los consumidores mexicanos sigan dispuestos a pagar una prima sobre el precio con base en su limpieza, menor tamaño y facilidad de cocimiento. Sin embargo, este porcentaje podría reducirse si los agricultores mexicanos decidieran competir con el fríjol estadounidense en términos de estas características de calidad, siendo capaces de mantener una ventaja en función del precio. Las exportaciones mexicanas a nichos de mercado en Estados Unidos podrían crecer también, en especial en el ámbito del fríjol enlatado o en las variedades de productos adaptados a las preferencias de la comunidad hispánica de Estados Unidos.

Los costos de transporte son un factor de gran 4. importancia (20 por ciento en promedio) dentro del precio del fríjol en los principales

13 La proyección de producción de fríjol claro fue tomada del número anual del SIAP para 2006, aunque no es congruente con otros datos del SIAP.


centros de consumo de México. Esto se debe en parte a la inadecuada infraestructura vial y otras ineficiencias en el sistema de transporte mexicano, y por las grandes distancias entre las zonas de producción y los centros de consumo.

Los costos promedio de producción en México 5. (4, 149 pesos por tonelada) son cerca de dos veces más altos que en Estados Unidos(2,134 pesos). Sin embargo, esta brecha es menor para los agricultores que utilizan riego cuyos costos promedio de producción ascienden a 3,626 pesos por tonelada, contra 5,323 pesos que cuesta la tonelada de cosecha de temporal. Un elemento importante dentro del menor costo de la producción de riego se debe a que los agricultores pagan poco o nada por el agua que utilizan.

Una comparación entre los costos de 6. producción y transporte para los principales proveedores de fríjol en los principales centros de consumo analizados en el presente documento (Ciudad de México, Guadalajara, Cuidad Obregón y Tijuana), mostraron que los productores de Sinaloa son los más competitivos en cuanto a la producción de fríjol en estos mercados.

Incluso, si los costos de producción son 7. similares existe una diferencia sustancial entre el precio del fríjol negro y el claro, con el segundo precio muchos más alto que el primero. Esta diferencia surge tanto en el precio al productor como en el precio al mayoreo. La diferencia sugiere que los productores no están ajustando el tipo de fríjol que cultivan con respecto a las señales del mercado. Estas pueden ser por razones agroecológicas que favorecen la producción de cierto tipo de fríjol en algunas zonas, o por razones culturales y sociales, o por falta de información técnica o de mercado o, incluso, por distorsiones de mercado creadas por los subsidios a este segmento.

Cuando se compara la suma de los costos de 8. producción y los de transporte con los precios al mayoreo, todos los principales proveedores de fríjol son competitivos en los mercados analizados. No obstante, los márgenes son amplios entre los precios al productor y al mayoreo, cosa que no puede explicarse únicamente por los costos de transporte. Debido a ello, el precio al productor es bajo en especial para el fríjol negro, inferior o en el margen del costo de producción estimado de muchos productores de temporal, en especial en Zacatecas.

Opciones de política

Este informe identifica una serie de sectores en los que el gobierno, en algunos casos en asociación con el sector privado, podría tomar medidas que contribuyeran a que los productores mexicanos de fríjol aprovecharan las oportunidades de exportación creadas por el TLCAN y mejorar su competitividad en el mercado interno.

Reducción de los costos de transporteDada la distancia entre las principales

regiones de producción y centros de consumo en México, la reducción de los costos de transporte se convierte en un elemento de gran importancia dentro de la estrategia para mejorar la competitividad de los agricultores mexicanos tanto en el mercado interno como en el exportación. El transporte representa alrededor de 20 por ciento del costo total del fríjol mexicano que llega a los centros de consumo estudiados en este informe. Es preciso anotar que el fríjol producido en México se transporta por camión dentro del país y las importaciones desde Estados Unidos se hacen principalmente por tren a un costo menor y con mayor seguridad. Las recomendaciones de política que se presentan en el informe con respecto al transporte (y que se explican


con mayor detalle en el sitio del Instituto Mexicano para la Competitividad, www.imco.org.mx) tratan los siguientes tres problemas: (a) la falta de competencia y los altos costos de transporte de los camiones; (b) el uso limitado del sistema ferroviario y los problemas entre las compañías ferrocarrileras privadas; y (c) la ineficiencia de los puertos y las aduanas en las zonas fronterizas.

Las recomendaciones para tratar con la falta de competencia y los altos costos del transporte terrestre involucran la necesidad de: (a) fomentar la competencia en el sector; (b) renovar la flota de carga; y (c) mejorar la información del mercado. Las recomendaciones más importantes concernientes al transporte ferroviario se centran en: (a) crear “servicios de última milla”, es decir, construir infraestructura ferroviaria de última milla para conectar las vías principales con puertos, almacenes y otras ubicaciones clave para evitar la necesidad de utilizar transporte intermedio; (b) encontrar mecanismos recíprocos para evitar desacuerdos entre compañías ferrocarrileras; y (c) publicar tarifas para los distintos volúmenes y niveles de carga. En cuanto al tercer problema, las sugerencias se centran alrededor de: (a) reducir los trámites; (b) mejorar los procedimientos y la infraestructura de inspección; (c) aumentar la coordinación del trabajo de las distintas autoridades involucradas; y (d) mejorar las instalaciones intermodales en todo el país.

Cabe advertir que no obstante la reducción en los costos del transporte mejora la competitividad en general también, pueden llevar a reducciones en los precios en zonas deficitarias en granos, con los posibles efectos adversos que ello podría generar en estas zonas. La información sobre costos regionales de producción, que se presenta en estas notas, podría contribuir a identificar las zonas que sufren de altos costos y déficit de granos al mismo tiempo, a las que se les podría prestar

atención particular. Es claro que sería necesario cuantificar las pérdidas potenciales para determinar si su nivel justifica la intervención.

Mejoramiento de las instalaciones de almacenamiento y el acceso al crédito

El fríjol es un cultivo sensible al calor y no puede almacenarse durante más de un año pues tiende a secarse y volverse difícil de cocinar. Una fuente autorizada estima que en la actualidad 10 por ciento del fríjol se pierde en México en los almacenes. Resulta importante asegurar que las instalaciones de almacenaje sean de alta calidad y cuenten con un buen mantenimiento para minimizar estas pérdidas. Un mercado de almacenamiento con funcionamiento adecuado no sólo proporciona los incentivos para realizar las inversiones necesarias de reducción de pérdidas físicas, sino que también aumenta la liquidez del mercado financiero de los agronegocios, al permitir que las mercancías almacenadas se utilicen como colateral. Esto puede resultar especialmente importante a medida que se concluye la integración de los mercados, pues los exportadores de Estados Unidos y Canadá estarán en posibilidad de ofrecer términos de prefinanciamiento atractivos para los importadores mexicanos, otorgándoles así una ventaja competitiva a menos que los vendedores mexicanos puedan hacer lo mismo.

De acuerdo con la ley vigente, el sistema de permisos emitidos por el gobierno limita el número de establecimientos (llamados almacenes generales de depósito) en operación. Con ello se limita la competencia, se cubren costos de transacción innecesariamente altos y se reducen los incentivos y la capacidad para minimizar el costo de los inventarios u ofrecer mecanismos más atractivos para financiar las compras en el tiempo. Una de las opciones


de política clave que se recomiendan en este informe reside en considerar una nueva ley para los almacenes rurales, con el objeto de: (a) reducir las barreras de entrada al mercado y así permitir un mayor nivel de competencia; (b) crear un sistema transparente de información pública sobre precios e inventarios; y (c) permitir la emisión de vales de almacén negociables y endosables como mecanismo financiero para las mercancías depositadas. Al mismo tiempo, la ley debería mantener un nivel eficiente de supervisión y regulación financiera que garantice la integridad de los instrumentos financieros emitidos por los almacenes papel que en la actualidad desempeña la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. En 2004, SAGARPA propuso una reforma integral del sistema de otorgamiento de permisos y regulación de almacenes, opciones propuestas que necesitan analizarse. Un posible modelo para la reforma sería el del sistema de “reportos” en el sector azucarero. Ello permite a los productores recomprar el vale de su inventario en cierto momento mediante el pago al comprador de una prima por conservar este vale. De este modo, los productores pueden almacenar su cosecha y venderla cuando el mercado presente condiciones favorables.

También deberían considerarse los mecanismos relacionados con los mercados de almacenaje que han demostrado ser exitosos en otros países, como la Cédula de Productos Rurales (CPR) de Brasil, un bono emitido por los productores agrícolas, las asociaciones campesinas y las cooperativas para obtener financiamiento para la producción. La CPR se explica con más detalle en el cuerpo del informe, comentándose las posibles variaciones y los beneficios que representa. Basta decir aquí que la CPR básicamente proporciona financiamiento para el cultivo de la cosecha y administra el riesgo de precios del productor al vincular la deuda con el producto, con lo que se transfiere el riesgo de precios al comprador. Los corredores de mercancías

y la agroindustria también se benefician por medio de la garantía y la mejor planeación con respecto al suministro del producto. El atributo más importante de la CPR es la reducción del riesgo que asumen los compradores, por que ofrece la posibilidad de resolver disputas fuera de los tribunales en caso de incumplimiento o violación de las condiciones del contrato. No obstante, para que este proceso funcione el poder judicial debe estar preparado para garantizar el éxito de estas demandas, además de contarse con seguros tanto agrícolas como de créditos sostenibles y accesibles a fin de mitigar los riesgos.

Además, sería necesario explorar otras medidas para mejorar la solvencia crediticia de los deudores rurales y su atractivo para las instituciones financieras. En este caso se incluyen medidas para mejorar los seguros disponibles para los productores. En este sentido, se está desarrollando o poniendo a prueba una serie de productos innovadores que mejoren el seguro tradicional de cosechas.14 Otra opción consiste también en tomar como objetivo las pólizas de seguro de ingresos en lugar de sólo el seguro sobre la cosecha. En otras palabras, asegurar tanto la cantidad como el precio, lo que requeriría realizar cambios regulatorios en la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. Un proyecto conjunto entre ASERCA y Agroasemex (la institución gubernamental de seguros agrícolas) podría contribuir a la creación de este tipo de instrumento.

14 El modelo tradicional de aseguramiento de cosechas —que reembolsa las pérdidas con base en reclamaciones individuales— tiene una serie de defectos que limitan su utilidad, en especial en los países en desarrollo. Para opciones innovadoras, véase Banco Mundial, 2005, Managing Agricultural Production Risk: Innovations in Developing Countries, Departamento de Agricultura y Desarrollo Rural y Banco Mundial, Rural Finance Innovations, Topics and Case Studies, Informe No. 32726-GLB, Banco Mundial, abril 2005.


Mejorías en la inteligencia de mercado

La integración del mercado norteamericano crea nuevas oportunidades para que los productores mexicanos exporten fríjol, procesado o no procesado para obtener productos de mayor valor agregado (como enlatado o con empaques especiales), a la creciente población hispana de Estados Unidos y Canadá. En este contexto, cabe apuntar que algunas empresas agroindustriales mexicanas están planeando abrir plantas de enlatado de fríjol en Estados Unidos.15 A fin de aprovechar estas oportunidades de mercado los productores mexicanos necesitan más información sobre las preferencias y los hábitos de los consumidores, al igual que maneras para mejorar la producción. Al buscar documentar y encontrar cifras sobre nichos de mercado para fríjol procesado el grupo encontró que ni la Secretaría de Agricultura ni el FIRA cuentan con esta información, ya sea para México o para Estados Unidos. Con base en lo anterior, resultaría de importancia crucial crear un sistema de inteligencia de los mercados públicos a fin de ofrecer este tipo de información y habilidades a los pequeños productores agrícolas y agronegocios. Un modelo útil para este tipo de sistemas es Fundación Chile, que trabaja con el sector público y el privado para desarrollar y ampliar los mercados extranjeros para los productores. La clave de su éxito ha sido contar con un personal profesional altamente capacitado y con la compensación adecuada. En contraste, la Secretaría de Agricultura de México sólo cuenta con un sistema de información limitado, carente de información sobre mercados potenciales, tendencias de consumo, tecnología de comercialización y otros temas clave necesarios para fomentar las ganancias en competitividad agrícola.

15 Las dos razones principales de ello, son la baja calidad del fríjol mexicano y los menores costos de transporte para atender a la población hispana en Estados Unidos. Ambas restricciones se comentan en otras recomendaciones de este informe.

Mejoramiento de la tecnología de producción

La obtención de beneficios a partir de la adopción de una tecnología depende de fomentar en los productores la utilización de semillas mejoradas. Aún así, de acuerdo con un experto, sólo 15 por ciento de la producción total de fríjol utiliza semillas mejoradas. En el caso de los pequeños productores resulta particularmente difícil tener acceso a estas semillas mejoradas. Sin embargo, también existen buenos ejemplos de programas exitosos que, por lo menos, diseminan los beneficios entre los productores a gran escala, como en el caso de la introducción de fríjoles pintos mejorados en el norte de México, realizado por el Programa de Investigación Conjunta Bean/Cowpea con el INIFAP.

Algunos de los problemas que han impedido la adopción más generalizada de semillas mejoradas se tratan en la nueva Ley sobre Producción, Certificación y Comercio de Semillas, aprobada en abril de 2007. Asimismo, otras opciones para fomentar el uso de variedades de semilla de fríjol mejorada en México son las siguientes:

Fomentar las asociaciones entre sector �público y privado (como, por ejemplo, con el INIFAP) a fin de desarrollar tecnologías a la medida de las variedades y las regiones mexicanas, así como para acceder a nichos de mercado.

Dar total autonomía a las instituciones �públicas de investigación agrícola, contando en sus consejos directivos con miembros que incluyan a organizaciones privadas y de agricultores. Con ello se lograría aumentar el financiamiento de las organizaciones de productores para investigación y desarrollo al igual que para distribución de semillas.

Llevar a cabo una sólida campaña de �información y capacitación para familiarizar


a los agricultores y los dueños de negocios agrícolas con el fin y uso de la nueva tecnología.

Reducir los largos periodos requeridos para �someter las variedades genéticamente modificadas al proceso de los protocolos de bioseguridad, y desarrollar y distribuir las variedades transgénicas adaptadas en el mercado. Ello sería particularmente útil.

Modificar algunos de los programas que integran Alianza Contigo para fomentar la transferencia de tecnología. Entre las medidas principales para lograrlo, destacan las siguientes:

Aumentar los incentivos para los prestadores �privados de servicios técnicos, pues son el eslabón más débil en la cadena de implementación, por que se les recluta mediante contratos de corto plazo, no tienen derecho a un empleo seguro y tienen pocos incentivos económicos o morales para tener un buen desempeño;

Cambiar el proceso de selección de �proyectos de manera que las decisiones de financiamiento se basen en consideraciones de calidad y eficiencia en función de costos y no sobre bases de atención según el orden de llegada y de contar con la documentación más completa.

La tecnología que no trata con organismos genéticamente modificados (OGM) podría resultar con un mayor potencial para mejorar la productividad de muchos agricultores mexicanos que los OGM. No obstante, muchos de los temas de política que en el pasado han creado obstáculos para el desarrollo de este mercado se han resuelto con la aprobación de la nueva ley sobre semillas. Ahora es necesario enfocar la atención en las políticas relacionadas con los OGM. A pesar de reconocer que en el caso de los OGM primero es necesario implementar un marco regulatorio que incluya

las salvaguardas contra riesgos ya conocidos, en el informe se argumenta que debe darse una alta prioridad a la implementación y operación del proceso regulatorio requerido para introducir el fríjol genéticamente modificado.

Por último, tanto para el fríjol como para otros sectores el fomento de la descentralización de la política rural podría contribuir a la transferencia de tecnología mediante la obligación para los gobiernos de los estados de internalizar todos los costos y beneficios, con lo que se promovería la eficiencia y la equidad en el uso de recursos. Por ejemplo, al transferir a los estados la mayor parte de los fondos de los programas de investigación y desarrollo orientados a la producción en forma de subvenciones en bloque se facilitaría la aplicación de un enfoque más local del desarrollo rural. El gobierno central aún se reservaría cierto nivel de fondos para realizar trabajos de investigación y desarrollo en el nivel nacional, que se considerarán de naturaleza estratégica.

Aprovechamiento de las economías de escala

Una de las principales características de la producción de fríjol en México es su alto grado de fragmentación. En este sentido, existen 570,000 productores de fríjol seco en México de los cuales sólo 110,000 están registrados en el censo de PROCAMPO como especializados en fríjol.16 Debido a que la mayoría de los productores cuenta con extensiones de terreno reducidas y comercializan su propia producción, les resulta difícil acceder a créditos y a mejores tecnologías de producción a fin de integrarse a la cadena de suministro. El establecimiento de asociaciones eficaces contribuiría a generar economías de escala con estos fines. Las asociaciones de productores de fríjol son

16 SAGARPA-USDA, 2007


relativamente nuevas y bastante pequeñas, por lo que el trabajo es grande en términos de fomentar su creación y su mejoramiento. En la actualidad, de acuerdo con los líderes de asociaciones entrevistados en Zacatecas, muchas de ellas están relacionadas más de cerca con grupos políticos que con intereses acerca de la eficiencia. Para facilitar la organización y el trabajo de las asociaciones auténticamente orientadas hacia la prestación de servicios a sus miembros, se hace necesario revisar la Ley para la Organización de Cooperativas y de Asociaciones Agrícolas con el ánimo de reducir los trámites burocráticos y relajar los requisitos que actualmente dificultan la creación de nuevas asociaciones de productores.17

Reconversión

Para algunos productores de fríjol con altos costos de producción (incluyendo el costo de oportunidad social del agua que utilizan), la mejor opción para el mediano plazo sería la reconversión, es decir, cambiar el cultivo del fríjol hacia otro producto u otra actividad económica. En efecto, algunas autoridades agrícolas (por ejemplo en Zacatecas) están buscando la implementación de políticas públicas para fomentar la reconversión en estos casos.

Sin embargo, las recomendaciones en este sentido quedan fuera del alcance de esta nota. Resulta claro, sin embargo, que el apoyo público para el cambio de cultivos —aunque sólo sea por medio de asesoría de extensión— debe basarse no sólo en la viabilidad agraria de los cultivos alternativos, como ha sucedido en el pasado,

17 El proyecto para esta ley, presentado ante el Senado en 2002, busca democratizar las organizaciones agrícolas y un papel más activo en el diseño de políticas agrícolas y las prácticas correspondientes. También considera la integración de cadenas de suministro para impulsar un mayor nivel de inversión y reducir el riesgo para los productores a nivel individual. La propuesta fue rechazada por la Comisión de Desarrollo Rural del Senado sin haber sido discutida ante el pleno y sin haberse presentado nuevas propuestas de reforma desde entonces.

sino también en consideraciones económicas. Esta nota recomienda el uso de “densidades económicas” —medida del rendimiento por dólar invertido por hectáreas para diferentes usos del suelo— como una herramienta analítica útil. Aunque las decisiones no pueden basarse sólo en la densidad económica, puede ser un buen punto de partida para un análisis costo-beneficio a fin de evitar algunos de los errores cometidos en los programas anteriores de reconversión. Entre otros criterios que será necesario considerar destaca el acceso a los mercados, las limitaciones ambientales y biológicas y las tendencias de productividad y de mercado, entre otros.

Política hidráulica: la necesidad de acción

Aunque las zonas de riego tienen rendimientos mucho más altos (en el caso del fríjol al igual que en otros cultivos) y costos financieros de producción más bajos, dado el alto valor económico del agua en México, los verdaderos costos de producción son mucho mayores que los costos financieros. Se requiere con urgencia fomentar el uso eficiente del agua para contribuir a evitar problemas de escasez en el futuro, en especial ante la creciente urbanización y el impacto del cambio climático. El Banco Mundial y el gobierno mexicano han reunido un considerable cuerpo de análisis acerca las opciones de reforma en el sector hidráulico. Lo que se requiere en este punto es un plan de acción. Un análisis detallado del tema se saldría del alcance de este estudio, pero dada la importancia del riego en la producción de fríjol la política hidráulica y el establecimiento de precios tienen derivaciones de gran relevancia para este mercado. Existe una serie de opciones para asignar valor económico al agua. Una de ellas consiste en que el sector público cobre el precio apropiado para el agua que se obtiene mediante inversiones públicas (presas y grandes proyectos de irrigación).


Sin embargo, otras opciones -como asignar derechos comerciables de agua (sin costo para el receptor)- también le imponen un precio y fomentan su conservación y uso eficiente, mientras que no imponen costos alguno para los usuarios iniciales del agua. De cualquier forma, un primer paso positivo consistiría en eliminar los subsidios implícitos que en la actualidad se otorgan al uso de electricidad para bombeo (la llamada Tarifa 9) que fomentan el uso excesivo del agua.

Importaciones de países fuera del TLCAN

Los países que establecen acuerdos comerciales preferenciales corren el riesgo de que, al reducirse las barreras comerciales entre los países participantes, uno de ellos podría encontrarse importando de un país miembro a un costo económico real más alto (después de considerar el ingreso arancelario que deja de recibirse) de lo que pagaría si siguiera importando el mismo producto de un país no miembro. Este es el conocido problema de “desviación del comercio”. Dicho problema se minimiza si el área de comercio preferencial incluye un país que sea exportador de bajo costo en comparación con otros en el mercado global. Aunque la naturaleza altamente diferenciada del fríjol dificulta la comparación de precios, es probable que Estados Unidos sea un productor competitivo generalmente en el nivel global, de manera que la desviación comercial podría no ser un asunto de gran importancia. No obstante, sería prudente en el caso de México que se redujeran las barreras comerciales para otras fuentes de suministro no pertenecientes al TLCAN. Con ello se: (a) garantiza que si en efecto existen fuentes de menor costo en el mercado mundial, México pueda aprovechar este hecho; (b) minimiza la posibilidad de que las turbulencias en el mercado de Estados Unidos tengan impacto negativo en México y (c) aseguran un entorno competitivo en este mercado.

Las medidas que se presentan a continuación son formas en las que el gobierno podría reducir las barreras a la diversificación de fuentes de suministro. Estas medidas se presentan clasificadas en orden decreciente con respecto a su beneficio potencial:

Eliminar permanentemente las barreras no �arancelarias y eliminar los aranceles sobre bases de nación más favorecida para las importaciones de todos los países.

Eliminar permanentemente las barreras no �arancelarias y eliminar los aranceles para las importaciones de todos los países.

Establecer permanentemente una cuota �con arancel mínimo o nulo para las importaciones de ciertos países.

Contar con un plan de contingencia para �aplicar sin demora una de las medidas precedentes en caso de escaladas de precios en el mercado de Estados Unidos.

Las medidas permanentes generarían una mayor certidumbre, permitiendo la posibilidad de una mejor planeación por parte de los importadores del sector privado y de los usuarios de fríjol. Asimismo, las opciones más integrales abrirían el camino a mayores oportunidades de diversificación.

Formación de consensos para sobrellevar la incertidumbre del cambio climático

El diseño de políticas a largo plazo en todos los mercados agrícolas tendrá que enfrentar un gran nivel de incertidumbre, destacando todo lo relacionado con el espectro del cambio climático. Es posible que México sufra especialmente con la reducción en la disponibilidad de agua y con las series consecuencias que ello tendría


para su producción agrícola en general.18 Sin embargo, las implicaciones de lo anterior para la competitividad en el mercado del TLCAN no son claras, por que también se espera que se vean afectadas algunas de las zonas más productivas de Estados Unidos, sin olvidar que el impacto sobre los mercados globales apenas está comenzando a ser analizado. Dada la enorme incertidumbre que involucran todas estas predicciones, el camino más prudente para el gobierno sería probablemente el de establecer desde un inicio un proceso de consulta con las partes interesadas. Ello para vigilar y analizar la evidencia sobre los efectos del cambio climático a fin de ubicarse a la vanguardia de los acontecimientos más recientes y comenzar a alcanzar consensos sobre las medidas de política y las inversiones necesarias para el caso.

18 El impacto en los países de América Latina y el Caribe se analizará a profundidad en el próximo estudio general del Banco Mundial sobre la región.

31Integración del mercado norteamericano del azúcar

iNTEGRAciÓN DEL MERcADo NoRTEAMERicANo DE AZÚcAR: iMPLicAcioNES PARA LoS PRoDucToRES y coMSuMiDoRES MExicANoS Resumen ejecutivo

En 2008 concluirá la eliminación de aranceles y cuotas para el azúcar entre México y Estados Unidos1 al

amparo del TLCAN. A pesar de las disposiciones en el TLCAN que abrieron de forma progresiva el comercio bilateral de endulzantes a partir de 1994 y que, de hecho, incrementaron esta actividad, distorsionaron la tendencia por los persistentes conflictos comerciales y medidas de retribución entre México y Estados Unidos de los últimos años. No obstante, estos asuntos se resolvieron en buena medida durante 2007, incluyendo la eliminación de un controvertido impuesto que México aplicó a las bebidas gaseosas endulzadas con jarabe de maíz con alto contenido en fructosa (HFCS, por sus siglas en inglés). Con la conclusión de la suspensión de los gravámenes el 1 de enero de 2008 las barreras comerciales quedarán efectivamente eliminadas.

La apertura del comercio bilateral de endulzantes entre Estados Unidos y México planteará retos adicionales para la industria azucarera mexicana. Aún así, debido a la complejidad de las políticas sobre el azúcar en ambos países y la disponibilidad de endulzantes sustitutos principalmente de jarabe de maíz con alto contenido en fructosa, resulta difícil predecir cómo la eliminación de los aranceles afectará al comercio, sobre todo debido a que tanto el maíz como el azúcar pueden utilizarse como material para los biocombustibles. Por estas razones, incluso temas tan directos como el sentido del comercio neto dependen de la evolución de temas políticos, así como de barreras arancelarias no relacionadas con el TLCAN, las tendencias comerciales y de consumo y el impacto de los mercados emergentes de biocombustibles.

1 Debido a que los efectos más fuertes provendrán de los cambios en las relaciones comerciales entre México y Estados Unidos y no con Canadá; esta nota sólo hará referencia a Estados Unidos.


Una tradición de políticas proteccionista

La industria azucarera en ambos países se ha beneficiado de décadas de programas gubernamentales para apoyar a los productores de azúcar y protegerlos de los mercados mundiales. De acuerdo con el TLCAN, las políticas comerciales de ambos países se han armonizado, lo cual ha resultado en niveles de protección altos y equivalentes contra las importaciones de países no pertenecientes al TLCAN. Estas políticas han sido principalmente impulsadas por los intereses de los productores, resultando en precios al consumidor, que normalmente, son por lo menos del doble que el precio mundial. En un panorama conservador las políticas actuales transfieren cerca de mil millones de dólares de los consumidores mexicanos hacia la industria, en comparación con una política de apertura total hacia las importaciones a precios de mercado.

En el nivel de la actividad actual pocos productores en México o en Estados Unidos podrían sobrevivir sin seguir imponiendo barreras a las importaciones no provenientes del TLCAN. En este sentido, cabe hacer énfasis en que el análisis y las recomendaciones de esta nota se basan en el supuesto de que México y Estados Unidos continuarán aplicando su política de protección significativa de los productores nacionales de endulzantes calóricos. Esto deja abiertos temas subyacentes acerca de los beneficios y la sostenibilidad de los objetivos actuales de política.

La política azucarera de Estados Unidos en las últimas décadas tomó la forma de aranceles prohibitivamente altos sobre las importaciones, cuotas limitadas para las importaciones con aranceles bajos y créditos a los productores que podían ser pagados en azúcar físico si el precio de mercado era demasiado bajo. En México se han presentado ciclos recurrentes de

intervención del gobierno impulsada a menudo por la competencia entre objetivos políticos, sociales y económicos. Entre estas políticas se pueden mencionar tanto la expropiación como la privatización, los controles de precios que favorecen a consumidores, a cárteles de productores, programas de crédito y barreras al azúcar importado, y otra serie de intervenciones gubernamentales por cuenta de los, a menudo, conflictivos intereses de propietarios y trabajadores de ingenios y de productores de caña de azúcar. Aún así, una de las principales consecuencias del TLCAN se ha centrado en la armonización de las políticas sobre endulzantes de Estados Unidos y México y de la codificación de una política comercial compartida.

Principales temas en México

Desde la perspectiva mexicana, entre las principales inquietudes relacionadas con la apertura del comercio con Estados Unidos se destacan: (a) los altos costos de producción y las ineficiencias que podrían poner a la industria en desventaja competitiva; (b) la probabilidad de enfrentar incrementos sustanciales en las importaciones de HFCS y el impacto que tendrán sobre el azúcar; (c) la calidad y las características del azúcar mexicano, en especial el azúcar estándar, que podrían limitar su penetración al mercado estadounidense; (d) incógnitas relacionadas con las tendencias de consumo en México con respecto a mercados más abiertos y (e) las ramificaciones políticas y sociales de no lograr reformar la industria azucarera o de reestructurarla para hacerla más competitiva.

Garantizar la competitividad de la industria azucarera mexicana requerirá de reformas políticas, inversiones con fines específicos y la reorganización de aspectos clave a lo largo de la cadena productiva. Algunas de estas metas pueden lograrse simplemente mediante


inversión, reordenación y mejor coordinación. Pero otras, incluyendo algunas de las que podrían generar las mayores ganancias, están rodeadas de controversia política y social acerca de los patrones de propiedad de la tierra, las tradiciones agrícolas, los derechos de los campesinos y laborales, y la estructura del capitalismo agroindustrial en México. En el futuro la capacidad del gobierno para crear una estrategia común entre intereses diversos, algunas veces en competencia, resulta esencial para la creación de una industria azucarera sostenible.

Finalidad de la nota

El Banco Mundial realizó este estudio a solicitud del gobierno mexicano para analizar las implicaciones de la eliminación definitiva de aranceles y elaborar recomendaciones de políticas públicas orientadas a fortalecer la industria azucarera y mejorar su sostenibilidad. El estudio se centró en seis principales objetivos:

Explorar las implicaciones de la apertura de 1. los mercados mexicanos al HFCS, el azúcar estadounidense y, posiblemente, azúcar de terceros países, aunque a un grado más limitado.

Estudiar las opciones en cuanto a la revisión 2. de la estructura y organización industrial del sector azucarero y reducir los costos de producción (tanto para aumentar la competitividad como para beneficiar a los consumidores).

Investigar las opciones de regulación y 3. políticas gubernamentales en la industria del azúcar para apoyar los resultados mencionados en el punto 2 y evitar las intervenciones recurrentes que han caracterizado al sector en el pasado.

Explorar las opciones de diversificación 4. productiva en la industria azucarera tales como la generación de electricidad mediante la combustión de deshechos orgánicos, producción de biocombustibles y la venta de derechos de generación de carbono.

Analizar el impacto del entorno regulatorio 5. actual y los posibles resultados a partir del debate sobre la controvertida Ley Cañera.

Identificar los ingenios y las zonas de 6. producción que sean más vulnerables a la mayor competencia.

Antecedentes

Estructura de producción. La industria del azúcar es una de las más importantes en la agricultura de México. De acuerdo con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), México produce más de 3 mil millones de dólares en caña de azúcar al año, lo que representa 11.6 por ciento del valor total de las materias primas. Los 164,000 productores de caña y los 57 ingenios del sector generan más de 450,000 empleos y beneficios directos para más de 2 millones de personas. La industria azucarera es la principal actividad económica en muchos de los 227 municipios donde se produce y se procesa caña de azúcar. Aunque la caña de azúcar se cultiva en 15 de los 31 estados de México cerca de la mitad de la producción total del país se concentra en la costa central del Golfo de México, principalmente en el estado de Veracruz. La región del Golfo, el noreste y la costa central del Pacífico representan, combinadas, más de 80 por ciento de la producción total.

En este contexto, los productores son principalmente pequeños terratenientes, muchos de los cuales pertenecen a ejidos colectivos. Más de 57 por ciento de los productores tienen extensiones de tierra menores a las tres hectáreas y sólo 2 por


ciento poseen más de 15 hectáreas. El tamaño promedio es, de hecho, inferior a las 4 hectáreas. En contraste, Estados Unidos produce cerca de 55 por ciento más de caña que México, pero en 2002 sólo contaba en 953 explotaciones agrícolas azucareras y presentaba un tamaño promedio de las mismas, de cerca de 415 hectáreas. La mayoría de los ingenios son privados (37 pertenecen a 11 grupos y 7 son independientes) y están limitados por ley para poseer o controlar directamente grandes extensiones de cultivo, aunque algunos grupos han encontrado lagunas para evitar estas limitaciones. Luego de ciclos recurrentes de expropiación y privatización, 13 ingenios, que representan cerca de una cuarta parte de la producción azucarera son en la actualidad propiedad del gobierno.

El nivel de integración vertical de la propiedad en la industria azucarera mexicana es bajo. Por lo tanto, una estructura de precios de la caña de azúcar que genere competencia por utilidades entre productores e ingenios (en lugar de colaboración para incrementar el valor de la producción) distorsiona los incentivos a mejorar la eficiencia, fracasando en el objetivo de asignar capital donde es más necesario. Otra característica distintiva de la industria mexicana es que tanto la trituración de la caña como la refinación del azúcar se llevan a cabo en el mismo ingenio. En contraste, en muchos otros países que producen grandes cantidades de azúcar la refinación se realiza en instalaciones separadas cercanas a centros de transporte en lugar de ser a zonas de cultivo. México también muestra características únicas porque entre 60 y 65 por ciento de su producción azucarera es del tipo llamado “estándar”, que representa un grado más alto que el azúcar sin refinar, pero menos procesado que el azúcar refinado.

Los precios de la caña de azúcar se establecen mediante una compleja ley nacional, y las condiciones de empleo en los ingenios también son establecidas mediante

un contrato colectivo en el nivel nacional. Lo anterior, limita la capacidad del sector para responder a los incentivos del mercado y ajustar su estructura de costos y sus prácticas de producción. A pesar que la abrogación del Decreto Cañero y la promulgación de una nueva Ley Cañera en 2005 en teoría abrió la industria a los contratos no uniformizados, en la práctica tanto el empleo en el cultivo de la caña de azúcar como en los ingenios continúa ajustándose a una sola norma nacional, por razones legales, políticas y económicas.

Rendimientos Los rendimientos promedio de la caña de azúcar en México son comparables con los de Brasil y Estados Unidos, ligeramente inferiores a los de Australia y Guatemala y mayores que los de India y Tailandia. El rendimiento por hectárea tiende a mostrar mayor variación aunque en general sigue los mismos patrones entre países. Los rendimientos de la caña varían considerablemente de una zona a otra, y los mayores rendimientos tanto al interior de México como en el nivel internacional tienden a coincidir con un mayor uso del riego, la mecanización y otros insumos tecnológicos. Asimismo, el contenido de azúcar en la caña y el rendimiento del azúcar que se extrae dependen del momento en que se coseche y del tiempo que transcurra entre la zafra y la trituración.

Costos de producción. No obstante ser los rendimientos de la caña importantes, también existen otros factores que afectan los costos de producción y que resultan más prometedores en términos de aumentar la competitividad de la producción mexicana. Los costos de México son mucho más altos en casi todos los países excepto Estados Unidos. Esto se debe a una serie de factores que se discutirán más adelante, entre los que se incluyen las políticas de establecimiento de precios, las leyes laborales, el tamaño y la estructura del ingenio, la fragmentación de la tenencia de la tierra, el


uso de energía y los costos de transporte.

México y el mercado internacional del azúcar. México es el quinto productor de caña de azúcar del mundo, aunque queda muy por debajo de Brasil, que abarca cerca de una tercera parte de la producción mundial. La caña de azúcar genera alrededor de 69 por ciento de la producción mundial de endulzantes, la remolacha 23 por ciento (entre cuyos principales productores se encuentra Estados Unidos, Rusia, Ucrania, Canadá y la Unión Europea) y la fructosa de maíz que representa cerca de 8 por ciento (de lo cual más de 70 por ciento se produce en Estados Unidos). Alrededor de 93 o 94 por ciento de la producción de endulzantes en México proviene de la caña y se encuentra protegida de la competencia internacional por barreras comerciales. Por otro lado, el HFCS representa el 6 o 7 por ciento restante de los endulzantes mexicanos.

Debido a su alto costo de producción el único mercado de exportación rentable para el azúcar mexicano es Estados Unidos, que también aplica una política de protección de sus productores. Los dos principales temas que podrían afectar más a los mercados de azúcar, incluso en el contexto de la protección en el mercado azucarero de México y Estados Unidos, son el consumo de HFCS y la producción de etanol. México cuenta con una industria de HFCS pequeña pero creciente. Con la apertura del comercio sin restricciones con Estados Unidos, el principal productor del mundo de HFCS, se esperaría observar cierto desplazamiento del azúcar, en especial en la industria de las bebidas.

La producción de etanol podría afectar al azúcar de manera directa, creando un mercado alternativo de caña de azúcar para producir etanol, elevando así el precio del maíz y desviándolo hacia la producción de etanol en lugar de hacerlo hacia el HFCS. A diferencia de Brasil, donde se utilizan grandes cantidades de

caña para producir etanol, la mayor parte de la caña mexicana se dedica a la producción de azúcar. Sin embargo, el programa de desarrollo del gobierno para el sector azucarero contempla planes para producir hasta 6.5 millones de toneladas de etanol de caña de azúcar en 2012.

Precios, costos y competitividad con respecto a los productores de Estados Unidos. La principal inquietud de los productores en Estados Unidos y México reside en si estarán en posibilidad de competir en un mercado integrado de endulzantes. Desde una perspectiva histórica los precios han sido más volátiles en México; en buena medida debido a que carecen del sistema de cuotas y aranceles cuidadosamente calibrado que se aplica en Estados Unidos para asegurar que las importaciones de azúcar se ajusten para cumplir con ciertas metas de precios. Estas metas están ligadas al programa de créditos del gobierno para procesadores de azúcar de acuerdo con, el hecho que los deudores pueden ceder sus inventarios de azúcar en sustitución de la amortización del préstamo. El precio objetivo se establece lo suficientemente alto como para evitar este tipo de medidas, de modo que el programa tiene poco impacto fiscal para el gobierno.

Con la integración de los mercados mexicano y estadounidense de azúcar se espera que los precios en ambos países converjan y la volatilidad se reduzca, especialmente en México. Aunque los datos proporcionados por el COAAZUCAR (Comité de la Agroindustria Azucarera) muestran que México ha sido un exportador neto durante los últimos años, el conflicto de los incentivos al amparo del TLCAN, en el sentido de demostrar la producción azucarera exportable, nubla un poco ese panorama. De cualquier forma, el análisis de la nota de política muestra que la mayoría de los productores mexicanos puede competir con los precios internos actuales de México y Estados Unidos. Aún así, vale la pena destacar


que los costos en la industria mexicana son aún innecesariamente altos y que todavía existe espacio sustancial para lograr una mayor eficiencia, en el campo (con la consolidación de explotaciones agrícolas, la reducción de los costos de transporte, la mejoría de las variedades y la mayor racionalidad de las inversiones de capital) y los ingenios (en la reducción de costos laborales, la generación y uso de energía a partir del bagazo, la reducción de tiempos ociosos y el reparto del riesgo con los productores de caña).

Otro tema importante hace referencia a que buena parte del azúcar mexicano no cumple con las normas estadounidenses de calidad en términos de color, polaridad y pureza. No obstante ser la mejoría del color y polaridad un objetivo que se alcanza a un costo relativamente bajo, la mejora de la pureza (que estriba en gran medida en reducir el contenido de hierro) es una propuesta costosa que involucra la sustitución de maquinaria en los ingenios. Sin embargo, los productores de Estados Unidos se han mostrado muy inquietos con respecto a la competencia de México.Sus temores podrían estar bien fundados en especial si México tiene la posibilidad de alcanzar sus ambiciosos objetivos de expansión de la producción, reducción de costos y mejoría de la eficiencia en la industria del azúcar. Si las exportaciones mexicanas a Estados Unidos aumentan de forma sustancial se generarían grandes trastornos en los sistemas de cuotas y aranceles y otras políticas estadounidenses diseñadas para proteger a los productores internos.

Conclusiones y opciones de política

Al llegar el término del periodo de transición del TLCAN la industria azucarera de México enfrentará la competencia y las oportunidades que ofrece un mayor mercado de endulzantes integrado entre Estados Unidos y México. A pesar de ser la mayor parte de las decisiones relacionadas con la producción, el comercio y la inversión tomadas por el sector privado el gobierno tiene la capacidad de influenciar los resultados mediante: (a) la modificación de las leyes y regulaciones vigentes; (b) el condicionamiento de la venta de los ingenios que aún se encuentran bajo administración gubernamental; (c) el condicionamiento de los términos de la deuda que mantiene el gobierno; y (d) más importante aún, utilizando su poder de convocatoria para recibir opiniones expertas y formar consensos entre los grupos interesados. Un elemento común de muchas de las recomendaciones es la necesidad de que los grupos interesados en las diferentes etapas del ciclo de producción colaboren de mejor manera para llegar a soluciones transparentes que mejoren la calidad de toda la cadena productiva y aumenten la confiabilidad, la capacidad de predecir y las ganancias. Asimismo, si la industria logra alcanzar un consenso en términos de una visión común, sería útil que el gobierno ofreciera apoyo financiero a los programas que reduzcan los costos de reestructuración. Las conclusiones centrales del estudio son las siguientes:

Tamaño y estructura de los ingenios.1. Resulta necesario reestructurar la industria para aumentar su eficiencia operativa. Entre las medidas a tomar se podría considerar el aumentar la capacidad productiva y la tasa de recuperación de azúcar de los ingenios existentes, cerrar los ingenios demasiado pequeños o ineficientes para


ser rentables y consolidar la producción en los más grandes y eficientes. El gobierno podría contribuir a mitigar la carga de estos ajustes para las comunidades locales y los pequeños productores por medio de inversiones apropiadas y programas de apoyo social.

Fuerza laboral. 2. El trabajo representa 45 por ciento de los costos de procesamiento en los ingenios. Un estudio realizado en 2003 encontró que las leyes actuales aumentan los costos en lo que se estima son 193 pesos por tonelada para un ingenio “típico” (del orden de entre 3 y 5 por ciento de los costos de producción) y, más importante aún, restringen la flexibilidad de la industria para responder a las cambiantes condiciones. Es probable que resulte clave contar con flexibilidad en los convenios futuros a medida que tenga lugar la modernización. Como parte de una estrategia general el gobierno podría trabajar con los grupos de interés de la industria para reformar las leyes laborales de maneras que sean equitativas. Todo ello a fin de mejorar la productividad de los ingenios. Las redes de protección social y el pago de liquidaciones por despido facilitaría la reducción en la fuerza laboral, de ser necesaria.

Energía.3. La energía representa alrededor de 14 por ciento de los costos de procesamiento en los ingenios. Existe un potencial significativo de que los ingenios hagan un uso más eficiente de los desechos que producen para generar energía. Con ello reducirían sus costos e incluso generarían ingresos por la venta de excedentes de electricidad. Esto podría fomentarse mediante la eliminación de las barreras que actualmente limitan la capacidad de los ingenios para vender electricidad a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) u otras industrias. En especial, la Comisión Reguladora de Energía (CRE) debería

considerar clasificar la caña de azúcar como fuente renovable de energía, a fin de contribuir a facilitar esta generación. Hacerlo abriría la puerta a un mayor ingreso mediante la venta de derechos de emisión de carbono de acuerdo con el Protocolo de Kyoto y programas voluntarios similares. Asimismo, si se reconsidera la fórmula de la CFE para asignar precio a la electricidad que compra de los ingenios, se podría apoyar el desarrollo de este mercado alternativo de energía.

Transporte.4. La estructura de costos de la industria se eleva debido a las fallas en la infraestructura de transporte de caña hacia los ingenios y por el excesivo tamaño de la flota de vehículos que la transportan. El gobierno podría colaborar con la industria para mejorar los caminos y coordinar el transporte de caña de azúcar y así eliminar los vehículos en exceso, mejorar la eficiencia y reducir tanto los retrasos en las entregas como la acumulación de estas entregas en los ingenios.

Tecnología y variedades mejoradas.5. La productividad mejoraría con un mayor nivel de inversión y modernización de los servicios de investigación y extensión relacionados con el desarrollo y la difusión de variedades mejoradas de caña de azúcar, dirigidas a regiones y condiciones de cultivo específicas. Con ello podrían aumentar los rendimientos tanto en el campo como en los ingenios. Es necesario que tanto el gobierno como la industria colaboren para el logro de estos objetivos.

Tamaño de lotes y fragmentación.6. Las conclusiones de este informe apuntan a que muchos de los enfoques tradicionales de la producción de azúcar en parcelas reducidas crean barreras para mejorar la productividad en el campo. Tanto los agricultores como los dueños de los ingenios deben trabajar en conjunto de


manera que aprovechen las economías de escala. Esto podría lograrse ya sea mediante la consolidación de las tenencias de tierras de los productores de caña de azúcar en lotes más grandes y eficientes, o creando mecanismos por medio de los cuales los productores con lotes pequeños tengan la capacidad de coordinar mejor sus actividades para aumentar la mecanización y la eficiencia.

Asignación de precios de la caña.7. La manera en la que se distribuyen los ingresos derivados de la caña de azúcar entre los productores genera pocos incentivos para que los agricultores mejoren la eficiencia en el campo de manera individual. El gobierno podría trabajar con la industria para explorar las tecnologías y los procedimientos administrativos que vinculen directamente la calidad de la caña que se entrega a los ingenios con el ingreso que recibe cada productor.

Reparto de utilidades.8. El mecanismo actual mediante el cual se valúa la producción de azúcar para fines de reparto de utilidades entre ingenios y productores no necesariamente corresponde al precio al que se vende el azúcar. Este método de establecimiento de precios no es completamente congruente con un mercado integrado de endulzantes que abarque a todo el TLCAN. Al trabajar con la industria, el gobierno podría explorar medios alternativos y transparentes para repartir las utilidades con base en el verdadero valor del azúcar. Ello mediante el diseño de reglas de reparto que recompensen a los participantes de la industria por las mejorías en el campo y la eficiencia en los ingenios.

Así se fomentaría la toma de decisiones en cuanto a cómo distribuir la incertidumbre del mercado entre productores, ingenios y mercados formales de riesgo, de manera que se hiciera explícita esta incertidumbre.

Integración vertical9. . El sector azucarero mexicano sería más competitivo si estuviera organizado de acuerdo con el modelo prevaleciente en otros países del mundo. Para lograr esto, se requeriría: (a) modificar la ley mexicana para dar a los ingenios mayor libertad al poseer tierra y cultivar su propia caña de azúcar y (b) crear mecanismos mediante los cuales los productores y los ingenios puedan formar asociaciones que mejoren su eficiencia y vinculen sus incentivos para alcanzar metas comunes.

Propiedad del gobierno. 10. Los esfuerzos del gobierno para completar la privatización de ingenios administrados por el gobierno se facilitaría con medidas que simplificaran la reestructuración de la industria y así mejorar su competitividad en las líneas de las opciones descritas en la nota. Sería aconsejable reconsiderar algunas de las prácticas que no llevaron a soluciones de largo plazo en el pasado, como la de vender los ingenios sobre bases de apalancamiento alto o en grupos. Buena parte de la deuda acumulada en la industria azucarera se debe a multas por contaminación de agua. Del mismo modo, al decidir si un ingenio debe cerrarse o privatizarse, un parámetro clave deberá ser la posibilidad de que el ingenio tenga lo necesario en el plano financiero para cumplir con las normas ambientales y otras obligaciones.

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