N o t a s s o b r e l a Sit u a c ió n d e l a J u r is d ic c ió n C o n t e n c io s o A d m in is t r a t iv a

(Réquiem por más jueces y por procesos más rápidos)

Luis A. Ortiz-AlvarezProfesor de postgrado de Derecho Administrativo

Universidad Central de Venezuela Universidad Católica Andrés Bello

La jurisdicción contencioso administrativa, y con particular intensidad la venezolana, agoniza. Muchos son los problemas estructurales y muchos son los problemas de fondo. No es cuestión en estas breves notas de dar cuenta de los mismos, ni mucho menos de analizarlos, pues por lo pronto queremos centramos, y aún muy someramente, en el problema de la lentitud de los procesos y del insuficiente número de jueces.

Antes de pasar a tales reflexiones, baste recordar simplemente, entre muchas de las serias fracturas del sistema, por una parte, la ausencia de medios materiales y económicos, y la consecuente pésima infraestructura tribunalicia (edificios en ruinas, equipos anticuados, insuficiencia de perso­nal, bajos sueldos, etc.). A esta situación de penuria, se suman, por otra parte, los problemas de fondo, algunos debidos a la deficiente regulación normativa y otros a la discutible interpretación jurisprudencial (sobre todo esto último), tales como la concepción objetiva del contencioso y las limi­taciones en el contenido de las sentencias, con su supuesta ausencia de plena jurisdicción y la imposibilidad de sustitución a la Administración; el carác­ter obligatorio de las vías administrativas; los plazos cortos y de caducidad de impugnación, aun en presencia de vicios de nulidad absoluta; las con­cepciones cerradas de legitimación; los problemas de la carga de la prueba, demasiado acentuados del lado de los recurrentes; múltiples privilegios pro­cesales, entre ellos la incomprensible no condenatoria en costas; los proble­mas en la ejecución de sentencias, donde se encuentra el mito de la inem- bargabilidad de los caudales públicos; y, por supuesto, las concepciones restrictivas en materia de protección cautelar. Todas estas ancianas concep­ciones, como es sabido, afectadas de altas dosis de inconstitucionalidad, son rectificables de inmediato por vía jurisprudencial, especialmente amparán­dose en los principios generales del Derecho y en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, consagrado en los artículos 68 y 206 de la Consti­tución.

En efecto, bajo una interpretación constitucional moderna, muchos de los principios y prerrogativas clásicas que la Administración tiene el hábito

de invocar, y de abusar, se presentan como contrarias a la Constitución. Igual suerte es predicable de gran parte de las doctrinas tradicionales que nuestros jueces contencioso administrativos siguen defendiendo. En este sentido, pueden retomarse palabras de Santamaría PASTOR: "las amplísi­mas potestades de que la Administración está dotada no poseen un refrendo explícito en nuestro texto constitucional. Su vigencia deriva de simples normas legales, bien que amparadas por una tradición multisecular: forman parte del modo de ser histórico de los ordenamientos jurídicos de la Europa continental. Muchas de ellas son potestades en cierta forma inherentes y naturales a la condición de poder público que la Administración ostenta; otras, en cambio, constituyen puros arrastres de épocas pretéritas, de autori­tarismo teórico, incompatibles con la Constitución vigente y aun con el propio concepto general del Estado de Derecho, pero cuya eliminación.del sistema no se ha producido, de hecho, todavía". Señala también este autor que "la estructura del proceso contencioso está concebida... como un conjun­to de técnicas destinadas a hacer fracasar con facilidad suma los recursos entablados por los particulares: globalmente, su contradicción con los artícu­los 24.1 y 106.1 de la Constitución española -relativos a la tutela judicial efectiva frente a la Administración- es manifiesta, y dice muy poco de la calificación de Estado de Derecho que campea en el pórtico del texto fun­damental. Su revisión es urgente, como sorprendente es que aún no haya tenido lugar, sino de manera sumamente tímida, bien por vía legal o juris­prudencial. La lucha por el Estado de Derecho tiene aquí planteada, entre nosotros, un reto crucial"1.

También entre nosotros la doctrina más autorizada ha reaccionado con­tra las viejas concepciones, postulando sin mayores dilaciones una revolu­ción científica en nuestro sistema contencioso administrativo. En este senti­do, queremos destacar la posición del profesor Antonio Canova GONZÁLEZ, quien en un formidable trabajo ha analizado y desarmado a gran parte de las arcaicas concepciones de nuestro contencioso administrativo, proponiendo soluciones modernas. Además de remitir al imprescindible análisis de su trabajo, nos permitimos citar parte de sus conclusiones genera­les: "Ante la fuerza de nuestros principios constitucionales... luce improrro­gable la transformación de nuestro contencioso administrativo. Debemos obviar las características básicas del sistema tradicional de control sobre la Administración porque ellas y sus efectos directos -que aquí y ahora no en­cuentran razón de ser, como se ha intentado denunciar precedentemente- constituyen limitaciones injustificadas e inaceptables a la plena y efectiva tutela de los derechos de los ciudadanos que la jurisdicción contencioso-

1 Fundamentos de Derecho administrativo, Madrid, 1988, p. 210, 220-221; vid. también E. G a r c ía d e E n t e r r í a , Hacia una nueva justicia administrativa, Civitas, M adrid, 1992.

administrativa está en la obligación de proporcionar. (...) Es urgente com­prender que la Administración no tiene poderes ilimitados, ni puede tampo­co imponerse a los particulares por el solo hecho de ser autoridad pública. Es la ley -siem pre y cuando se atenga a la Constitución- la que determina la actuación administrativa, pues la Administración debe sumisión completa al Derecho. Los jueces contencioso-administrativos son los encargados de ve­lar porque ese sometimiento sea cierto. Ellos tienen el deber de ejercer el control sobre toda la actividad de la Administración, de vigilar que esa ac­tividad, de ser ilegal, no menoscabe derechos de los particulares y, finalmen­te, de asegurar la efectividad de sus sentencias y de ejecutarlas, de llevarlas a la práctica, hasta hacer verdadera justicia./ Así lo impone la Constitución (artículos 68 y 206), por lo que ninguna ley, y mucho menos ningún modelo histórico foráneo - y totalmente desfasado-, pueden obstaculizar esos fines del control contencioso administrativo. Hay que derrotar, por tanto, cual­quier vestigio de autonomía o soberanía de la Administración que atente contra las garantías de los ciudadanos. Estamos, como se ha dicho acerta­damente, ante uno de los grandes temas de nuestro tiempo en la constante lucha por el Derecho. (...) El control jurisdiccional de la Administración, como en definitiva sucede con todo el Derecho Administrativo, debe esfor­zarse por lograr el equilibrio entre la posición privilegiada de la Administra­ción como benefactora del interés general, y los derechos de los ciudadanos. A aquélla, por el bien de la gestión de los asuntos públicos -inclusive por el bien del Poder Judicial-, se le tolera que declare sus derechos y que ejecute sus decisiones, incluso ante la resistencia de los particulares; pero, a la vez, a éstos se le deben facilitar instrumentos procesales eficaces para que acu­dan en protección de sus derechos e intereses cuando esa acción administra­tiva les perjudique. Es una realidad, es patente, que esos instrumentos efica­ces no surgirán del contencioso administrativo tradicional"2 .

Volviendo al problema central de las presentes notas, es claro que cuan­do los ciudadanos acuden a la jurisdicción contencioso administrativa, espe­ran encontrar en ella una respuesta eficaz. Se trata, de hecho, de un enérgico mandato constitucional que, como tal, tiene una fuerza superior y es vincu- latorio para todos los poderes públicos, en este caso especialmente para los jueces y tribunales. Sin embargo, el juego combinado de la lentitud de los procesos y de los tremendos privilegios que legal y jurisprudencialmente ostenta la Administración Pública, llevan a preguntarse si la jurisdicción contencioso administrativa funciona correctamente. Sabemos ya que la re­puesta es negativa, al menos en Venezuela.

2 "Bases actuales del control de la Administración pública", publicado en el Núm. 1 de esta Revista de Derecho Administrativo, Caracas, Editorial Sherwood, 1997, pp. 47 y ss.

"¿Qué es una justicia que funciona bien?. Es una justicia coherente y una justic ia eficaz.". Así comienza ALAIN M a r ió n un famoso artículo sobre el mal funcionamiento de la justicia administrativa3. Y agregaba este autor: "¿Qué debe entenderse por una justicia eficaz?. Toda persona que ha tenido un litigio para ser decidido conoce bien la respuesta: es una ju stic ia que de­cide rápido y cuyas decisiones son ejecutadas". Sin embargo, la justicia ad­ministrativa es sumamente lenta e ineficaz. Es ya un viejo pero verídico ada­gio: giustizia ritardata giustizia denegata.

Si hay una justicia que debe ser rápida, esa es la justicia contenciosa ad­ministrativa. Basta pensar en las graves consecuencias de la autotutela admi­nistrativa (carácter ejecutivo y ejecutorio, y presunción de legalidad de los actos administrativos) para percatarse de ello. Sin embargo, estamos frente a una "justicia administrativa en cámara lenta" (LlET V eau x ), pues una de sus mayores doliens plagas, es precisamente su lentitud. Como bien lo escribe O l iv ie r D u g rip , "en el Derecho Público, en efecto, los inconvenientes de la lentitud son particularmente graves. A pesar de recurrir ante el juez, la situa­ción de las partes está marcada por un sello de desigualdad: el poder público sigue beneficiándose de sus prerrogativas exorbitantes de derecho común... por lo que normalmente el tiempo peijudica esencialmente al administrado... Aun viciada de una grave ilegalidad, la decisión atacada sigue aplicándose hasta que el juez no la haya anulado... El transcurso del tiempo puede, pues, privar a los administrados de sus derechos esenciales"4 . Este autor, al igual que T o u rd ia s , recuerda la sobria frase de L a BRUYÈRE: "Une circonstance essentielle à la ju stice que l'on doit aux autres, c'est de la fa ire prom ptem ent et sans différer; la fa ire attendre c'est injustice".

Desde el punto de vista de los particulares, y desde la perspectiva de los derechos fundamentales de éstos -que es la correcta perspectiva-, el interés y el sentido de la justicia administrativa sólo existen desde el instante en que ésta es efectiva. Su utilidad real "depende, en definitiva, de las consecuen­cias jurídicas que puede atribuirse a las anulaciones contenciosas y de sus consecuencias prácticas"5 . Pero es claro que no teniendo los recursos un efecto suspensivo6 , siendo lenta la justicia administrativa, y siendo insufi­ciente el sistema de medidas cautelares, nunca podrá hablarse de protección

3 "Du mauvais fonctionnement de la jurisdiction administrative et quelquels moyens d'y remédier", publicado en la Rev. Pouvoirs, N° 46, Puf, Paris, 1988, pp. 21 y ss.

4 L’urgence contentieuse devant les juridictions administratives, Puf, Paris, 1991, pp. 14 y ss.

5 G u y B r a i b a n t , "Remarques sur l'efficacité des annulations pour excès du pouvoir", EDCE, 1961, p. 53.

6 Sobre esta parte del problema, vid. Luis A . O r t iz -A l v a r e z , "El privilegio de autotutela y el principio del efecto no suspensivo de los recursos", en Revista de Derecho Adminis­trativo, Caracas, Editorial Sherwood, Núm. 1,1997, pp. 71 y ss.

judicial efectiva, ni de efectos prácticos de la justicia, en todo caso de la in­justicia.

Recientemente ha tenido lugar en Venezuela una ola de intenciones y propuestas sobre el Poder Judicial, cuya situación de trastorno y gravedad, son tales, que se ha convertido en una especie de vergüenza nacional - s i es que ya no internacional-. Sin embargo, estando ya en el sótano pareciera que no queda sino que subir, por lo que han empezado los intentos -algunos al parecer serios- de reformar el sistema. Dentro de este movimiento -en el cual no muchos creen, especialmente por el hecho de que nuestro Congreso ha demostrado ser un Congreso de ratones, para decirlo de forma fabulada7- , un pequeño aporte también viene de los propios jueces y abogados, en re­lación con el cual hemos encontrado la publicación resultante de las XXII Jomadas J.M. Domínguez Escobar, ya un clásico evento de Barquisimeto que en el año 1997 tuvo como tema el "Derecho Procesal Civil. El Código de Procedimiento Civil 10 años después". Pues bien, dentro de los trabajos recogidos en esta obra nos hemos encontrado con el trabajo de RENÉ M o l i n a G a l i c i a , relativo a la "Perspectiva y prospectiva de la reforma procesal venezolana", en el cual se analizan los problemas de nuestro siste­ma judicial a la luz de un trabajo de campo realizado por medio de encues­tas, trabajo que si bien está dirigido hacia la justicia civil, muchas de sus conclusiones -ta les como las que queremos resaltar aquí- son trasladables a la justicia administrativa.

Los resultados, como era de esperar, no son para alardear ni enaltercer- se, más bien para estremecerse. Pues bien, casualmente en los resultados de las preguntas de la encuesta sobre las razones que se tienen para sentirse in­satisfecho y decepcionado por cómo opera la justicia venezolana, las res­puesta de mayor porcentaje -p o r encima de nada menos que la incapacidad de los jueces, la corrupción, lo caro de los juicios y la inseguridad jurídica- fue precisamente "la lentitud". Sobre este mal endémico de la lentitud, que también afecta seriamente a la jurisdicción contencioso administrativa, el mismo R e n é M o l i n a escribe en su trabajo algo que encaja en nuestro caso y que es menester citar: "El acceso a la justicia, constitucionalmente consa­grado, se refiere a una justicia expedita...Todos sabemos que los plazos no

7 Una conocida versión de la fábula del "Congreso de los Ratones" es de S a m a n ie g o : Des­de el gran Zapirón, el blanco y rubio, que después de las aguas del diluvio, fue padre uni­versal de todo gato, ha sido M iauragato, quien más sangrientamente persiguió a la infeliz ratona gente. Lo cierto es que, obligada, de su persecución a la desdicha, en Ratópolis tu­vo el Congreso. Propuso el elocuente Roequeso echarle un cascabel, y de esa suerte al ruido escaparían de la muerte. El proyecto aprobaron uno a uno, ¿quién lo ha de ejecu­tar?. Eso ninguno. «Yo soy corto de vista.» «Yo muy viejo.» «Yo gotoso.», decían. El Concejo se acabó como muchos en el mundo. Proponen un proyecto sin segundo: Lo aprueban: hacen otro. ¡Que portento!. Pero ¿la ejecución?. Ahí está el cuento.

se cumplen, la excesiva duración de los procesos, su acentuada morosidad, se debe a múltiples causas, unas emanadas de la propia administración de justicia, y otras, al mismo diseño procesal... que ha permitido que en la rea­lidad... tenga un promedio de duración... una sentencia de Primera Instancia, de tres a cinco años. Esta duración de nuestros procesos, en la práctica, se traduce en indefensión". La realidad está allí. Ciertamente, muchos de los problemas, en especial el ya inaplazable asunto de la creación de más jue­ces, podrían evidentemente aliviarse a través de reformas legislativas y regu­laciones del Consejo de la Judicatura. No es posible ignorar más que una de las causas más importantes de la lentitud e ineficacia de nuestra jurisdicción contencioso administrativa está, precisamente, en el insuficiente número de jueces, quienes hasta el presente muestran un rendimiento plausible, pero humanamente desproporcional al galopante número de causas que cada día ingresan a nuestros tribunales.

En efecto, la situación de nuestro proceso contencioso administrativo es grave, y ello no es posible ocultarlo; de hecho, hacerlo sería aún más grave. No es posible que actualmente -e n 1998- sólo sean cinco (5) jueces los que están llamados a decidir todos los casos contencioso administrativos en la Sala Político Administrativa, ni que otros cinco (5) los que decidan los múl­tiples casos -y también en crecimiento constante- que se interponen por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. También es incom­presible que sólo existan algunos tribunales contencioso administrativos re­gionales (sólo 14), tribunales que en un momento se intentó ampliar a través de Resoluciones del Consejo de la Judicatura, bien que este proyecto, inexplicablemente, fue abortado8. Es claro que actualmente deberían existir,

Como es conocido, hubo un intento de ampliar el número de tribunales contencioso ad­ministrativos superiores, lo cual se presentó con la técnica de atribución de competencias contencioso administrativas a otros tribunales ya existentes, lo que significaba el esta­blecimiento de al menos un tribunal en cada Estado de Venezuela con competencia en lo contencioso administrativo. Así lo previo la Resolución Núm. 1 del Consejo de la Judi­catura de fecha 12 de septiembre de 1994, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Núm. 4.794, Extraordinario, de fecha 5 de octubre de 1994. La mencionada Resolución, entre sus considerandos, señalaba acertadamente que "la jurisdicción conten­ciosa administrativa... es de suma importancia para la República, como garante indispen­sable del Estado de Derecho", que la jurisdicción contencioso administrativa debe "estar al alcance de los ciudadanos'1, y que "el aumento de la actividad administrativa en los es­tados exige en su ámbito territorial un mejor control por parte de la jurisdicción conten­cioso administrativa". Dicha Resolución debía entrar en vigencia el primero de enero de 1995. Sin embargo, ello no sucedió así, pues antes de tal fecha el mismo Consejo de la Judicatura se arrepintió del avance que estaba proponiendo, derogando así la primera pro­puesta con otra Resolución Núm. 88 de 20 de diciembre de 1994, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Núm. 35.644, de fecha 1 de febrero de 1995, con la cual simplemente se reorganizaban las circunscripciones judiciales, quedando ahora 11 circunscripciones regionales, lo cual solamente supuso un aumento de 2 nuevos tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. La motivación del abandono del pro-

al menos, un tribunal contencioso administrativo en cada estado de Vene­zuela -tribunales que, como regla, deberían ser colegiados, formados por al menos tres jueces-. Igualmente, deberían crearse varias Cortes Superiores al estilo de la Corte Primera, éstas con un mayor número de Magistrados. Lo mismo va para la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema, donde 5 Magistrados son obviamente insuficientes; tal número debería multiplicarse varias veces. En fin, también es necesaria y bienvenida la tan clamada Sala Constitucional.

Sin duda, pues, en el presente momento existen en nuestro país muchos casos y pocos jueces: sólo 24 jueces contencioso administrativos generales, más unos pocos pertenecientes al contencioso especial. Súmese a este pro­blema de cortedad de efectivos, una práctica insólita y probablemente in­constitucional (por violación al derecho a la tutela judicial efectiva), a saber: el hecho de que los tribunales contencioso administrativos no den despacho los días lunes y viernes, sino solamente los días martes, miércoles y jueves. Nada justifica, en Derecho, está práctica tribunalicia, concausa de la mayor lentitud de los procesos. Quizás el dar despacho todos los días de la semana complique la posibilidad de sustanciar y proveer dentro de los lapsos, y qui­zás lleve a que los ya abrumados jueces tengan en menos tiempo más causas para sentenciar; pero tales razones dudosamente justifican la práctica men­cionada, sumamente lesiva de las exigencias de justicia efectiva, además de que de consolidarse la misma, entonces en un futuro cercano habrá que lle­gar a despachar un sólo día a la semana o simplemente cerrar los tribunales. También consideramos inconstitucional la figura legal de las vacaciones judiciales, otro factor de retraso de los procesos. Desde una perspectiva constitucional de tutela judicial efectiva, resulta difícilmente sostenible que los tribunales tengan vacaciones judiciales, ni mucho menos que durante tales vacaciones no puedan presentarse recursos y decretarse medidas caute­lares9 . Quienes sí tienen derecho a vacaciones son los jueces, más ño la Justicia, debiendo los tribunales seguir funcionando normalmente durante la época tradicional de vacaciones con los jueces suplentes.

En todo caso, el problema de la lentitud y del deficiente número de ma­gistrados, no es, por supuesto, un problema exclusivo de Venezuela, sino co­

yecto inicial -que si bien no era el mejor o el ideal pero que sí representaba un mejora­miento sensible de la situación presente- no queda clara, siendo la única explicación dada la de las exigencias del principio de especialización de la jurisdicción contencioso admi­nistrativa, principio fundamental, no hay duda, pero que en este caso ha debido ponderar­se con la grave situación de insuficiencia de jueces con competencia en lo contencioso administrativo, necesidad impuesta por la esencia del Estado de Derecho y por el derecho a la tutela judicial efectiva.

9 Sobre el particular, hemos tenido oportunidad de hacer algunas observaciones en otro tra­bajo, vid. L uis A . O r t i z -A l v a r e z , Jurisprudencia de medidas cautelares en el con­tencioso administrativo, EJV, Caracas, 1995, pp. 437-439.

mún a gran parte de los países del Mundo. Sin embargo, a la hora de compa­rar, nuestra situación parece ser mucho más alarmante, especialmente consi­derando la inercia y ausencia de reformas, mucho más visibles en los siste­mas extranjeros.

En uno de sus trabajos recientes10, el profesor E. GARCÍA DE ENTERRÍA hace referencia a esta situación de la insuficiencia de los jueces contencioso administrativos en España y otros países de Europa. Si bien algunos de los datos seguramente se han modificado hacía una mejoría, las reflexiones del profesor español tienen actualidad y sirven perfectamente para ilustrar y contrastar la situación del contencioso administrativo venezolano, mucho peor en este punto. Recordemos, pues, algunas ideas de Ga rc ía d e En- TERRÍa en el mencionado trabajo: "La situación actual de esta Jurisdicción es verdaderamente lamentable. Muy simplemente: la más lamentable de to­do el panorama general, ya escasamente brillante, de toda la Justicia españo­la. Año tras año, destacando además su empeoramiento sucesivamente ace­lerado, lo han venido denunciando... Los tiempos de demora en la resolución de los recursos contencioso administrativos baten ya todos los récords no sólo dentro de nuestra tardígrada justicia en general, sino entre todos los países europeos... El retraso acumulado en las distintas Salas, salvo alguna excepción encomiable, lejos de disminuir, aumenta progresivamente, año tras año, de modo que la perspectiva que hoy es dable contemplar es de una catástrofe inmediata, sin paliativos./ Los datos son muy simples. Entre 1981 y 1990 el número de recursos contra la Administración, en todos los niveles e instancias, se multiplicó por más de tres. Desde 1990 hasta 1995 ese in­cremento es aún proporcionalmente superior, puesto que el número de re­cursos presentados en la segunda fecha se aproxima al doble de los de la primera. Aunque el rendimiento de los Magistrados se ha incrementado de forma notable, sigue estando bastante por detrás de este espectacular incre­mento de la demanda social de justicia frente a la Administración, que hoy excede bastante cada año de los 100.000 recursos ante los Tribunales Supe­riores y de casi 30.000 entre la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo. En términos muy simples: en los últimos quince años se han multiplicado por seis los procesos contencioso administrativos, mientras que el número de los Magistrados encargados de resolver sigue siendo sustancialmente el mismo".

En otro trabajo reciente, con motivo de unas jom adas relativas a la situa­ción del contencioso administrativo y un Anteproyecto de Ley, algunos de

10 "Sobre la situación de la justicia administrativa y sobre su reforma. Réquiem por un pro­yecto de Ley”, publicado inicialmente en la Revista Otrosí, Colegio de Abogados de M a­drid, en diciembre de 1995, trabajo también contenido en su libro Democracia, jueces y control de la Administración, Civitas, 1997, pp. 255 y ss.

los ponentes también presentaban datos ilustrativos sobre el contencioso es­pañol. Así, en la clausura del curso, la Ministra de Justicia señalaba que en el año judicial 1975-76, se resolvieron en España 15.672 asuntos de lo con­tencioso, y que, en contraste, en el año 1995 -s in que la población española hubiese aumentado sustancialmente- se resolvieron más de 103.000 casos, quedando pendientes de resolver 244.173. Esto significaba que en las últi­mas dos décadas, mientras el esfuerzo del Estado y de los jueces se había multiplicado por 6, la demanda de justicia administrativa se había multipli­cado por 22. Por otra parte, en la presentación del curso, el Presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, informaba que en el año 1996 la jurisdicción contencioso administrativa tenía 244.000 re­cursos pendientes, año durante el cual se resolvieron 113.000 asuntos, aun­que de todos modos quedaron pendientes para el primero de enero de 1997, un total de 271.000 recursos, es decir, que entraron más causas que las que pudieron decidirse11.

Volviendo al trabajo del profesor G a r c í a d e E n t e r r í A, el mismo agre­ga: "Hay que decir que la tendencia al incremento de los procesos contencio- so-administrativos es perfectamente común en todos los Estados occiden­tales. No se trata, pues, de ninguna moda o fenómeno ocasional, tras del cual quepa esperar un retomo más o menos lejano a la antigua y tranquila quie­tud, sino de algo consolidado y definitivo, cuya tendencia se incrementará en un futuro. La tendencia hacia una más extensa justicia administrativa se enraíza en lo más profundo de las sociedades democráticas y es ella misma una de las expresiones más seguras del propio principio democrático, en cuanto se inserta en el núcleo de la técnica del gobierno por la ley y no por los caprichos de los hombres. Es el desarrollo de la consciencia ciudadana, que es la de la titularidad común del poder público, lo que se hace presente en el justiciable que reclama ante un Tribunal contra la Administración por presunta ilegalidad de su actuación. Ese sentimiento es fácilmente previsible que seguirá en expansión creciente como consecuencia de la mayor cons­ciencia democrática...".

Pues bien, continúa G A RCÍA DE ENTERRÍA, "por ello los Estados occi­dentales se han apresurado a adaptar a estas nuevas necesidades sus viejos aparatos de justicia administrativa. Baste citar dos casos que admiten una rá­pida comparación con nuestra situación. En Francia se formularon en 1993 unos 170.000 recursos nuevos; en Alemania, 250.000. Los efectivos judicia­les a la Jurisdicción contencioso administrativa se están incrementando en

11 Los datos en el libro Tribuna sobre la reforma de la jurisdicción contencioso-adminis- trativa, dirigida por J. G o n z á l e z P é r e z , M adrid, 1997 -obra donde también se informa que para esa fecha estaba prevista la creación de 114 juzgados de lo contencioso admi­nistrativo-.

los dos países de manera resuelta. En Francia, dejando aparte los efectivos del órgano central: el Consejo de Estado, hay hoy en los departamentos más de 600 Magistrados administrativos, aumentando desde 1988 a razón de 50 Magistrados por año (cuidadosamente especializados, como es obvio). En Alemania, en los últimos quince años se ha hecho un esfuerzo espectacular y los jueces administrativos eran hace un año de 1.760"12. Y al referirse a su país, G a r c í a DE E N T E R R Ía cierra su exposición así: "En España, incluyendo todos los grados jurisdiccionales, son, exactamente, según la última M emo­ria de 1995 del Consejo General, 261. Pretender que esos efectivos puedan resolver la masa de recursos que se presentan cotidianamente y aun reabsor­ber todo el enorme stock pendiente es, literalmente, una broma". Qué queda entonces para Venezuela, cuya jurisdicción contencioso administrativa cuenta con poco más de 20 jueces...

Para actualizar y complementar algunos de los datos anteriores, y conti­nuar con la espeluznante comparación con nuestro sistema, valga hacer una referencia más, que tomamos de R e n é C h a p u s 13 . En Francia, el Consejo de Estado (Conseil d'Etat) -equivalente a nuestra Sala Político Administrativa de 5 jueces- tiene en sus secciones de lo contencioso administrativo aproxi­madamente 120 magistrados, los cuales en el año 1994 decidieron 11.000 casos, y en 1995 fueron resueltos otros 10.500. Equivalentes a nuestra Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, las Cortes Administrativas de Apelación francesas o cours administratives d'appel (anteriormente 5 y au­mentadas a 7 con la reciente reforma), las cuales son colegiadas y suman un número de más de 100 magistrados, decidieron en 1994 la cantidad de 5.800 causas, y en 1995 otras 6.000. Y en fin, lo que en Francia representa algo si­milar a nuestros Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo, es decir, los tribunaux administratif, los cuales son 35 juzgados y agrupan alre­dedor de 550 magistrados, decidieron en 1994 aproximadamente 83.000 asuntos y en el año 1995 alrededor de 92.000 casos.

No está demás recordar que el contencioso administrativo francés ha si­do sometido a dos importantes olas de reformas en 1995 y en 1997, movi­mientos legislativos destinados, como señala DIDIER Chauvaux , a "acrecentar la eficacia de la jurisdicción contencioso administrativa y no afectar las garantías de los administrados"14. Asimismo, según expresiones

12 Cf. Le juge administratif a l'aube du XXI siècle, dir. por G . G a r d a v a u d y H. O b e r - d o r f f , Presses Universitaires de Grenoble, 1995, pp. 285 y ss.

13 Droit du contentieux administratif, Paris, ediciones de 1995 y 1996.14 En su trabajo "Reforme de Code des tribunaux administratifs et des cours administratives

d ’appel", en AJDA, núm. 9, 1997, pp. 688 y ss. La expresión de C h a u v a u x se refiere a la reforma más reciente realizada por medio del Decreto núm. 97-563 del 29 de mayo de 1997, en vigor desde el 1 de septiembre del mismo año; sobre esta reforma, vid tamb. M a r i e -A im é e L a t o u r n e r ie , "Brèves réflexions sur le Décret N° 97-563 du 29 mai 1997

de R EN E C h a p u s , las reformas reflejan un "cambio espectacular" con el cual "se ha volteado una página en la historia del contencioso administrati­vo" 15. En todo caso, lo que nos interesa destacar por ahora es que, desde la nueva Ley de reforma de 1995, el número de miembros de todos estos tribu­nales y Cortes francesas -q ue suelen dividirse en Salas o Secciones- aumen­tará progresivamente entre 1995 y 1999, con lo cual se aspira lograr que la duración de los juicios contencioso administrativos no tengan una duración mayor a un año, meta que si bien todavía no se ha alcanzado dado el stock de juicios retrasados de años anteriores, la misma está bastante cerca.

En Venezuela, en cambio, el sorprendente bajo número de Magistrados y la lentitud de los procesos es desalentadora, siendo la duración de los pro­cesos, en cada instancia, superior en promedio a los dos años, aunque hay juicios que llega a durar lustros para decidirse. El stock o bloque de procesos viejos para decidirse también es en nuestro caso un grave problema que queda por resolver y que convierte en nada el esfuerzo -casi nunca logrado­de decidir en un año más casos de los que se reciben16. Resulta urgente, pues, la creación y constitución de más tribunales contencioso administrati­

relatif au fonctionnement des tribunaux administratif et des cours administratives d'appel et á la procédure devant ces juridictions", en RFDA, núm. 5, 1997, pp. 952 y ss.

15 Las expresiones de C h a p u s , en su Droit du contentieux administratif, París, ediciones de 1995 y 1996, referidas a las profundas reformas instauradas por la Ley de 8 de febrero de 1995; sobre la misma vid. los trabajos de C. H u g l o y C . L e p a g e , en Les Petites Affiches, 17 mars 1995; y E. P i c a r d , en La semaine juridique, 1995 ,1, N° 3840; asimismo, R o l a n

D r a g o , "Un nuevo juez administrativo", en el libro de las / Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo Alian R. Brewer Carias, Funeda, Caracas, 1995 ; tamb. C h r is t ia n G a b o l d e , Procédure des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, Dalloz, París, 1997.

16 Sobre los datos numéricos relativos a nuestro sistema, valga señalar que ni los mismos tribunales contencioso administrativos parecen tener determinado con exactitud el número de causas en stock por decidirse. En relación a algunas cifras sobre los números de causas que en años recientes han entrado y las sentencias que se han tomado sí existe alguna in­formación, aunque no del todo confiable, entre otras, vista que no toda la información proviene de publicaciones oficiales, además de que los datos son generales y contienen una mezcla entre las sentencias de fondo y las interlocutorias, lo que significa que el nú­mero de sentencias dictadas no necesariamente supone el cierre del expediente. Veamos, no obstante, algunas cifras relativas a los años recientes: en lo que respecta a la Corte Su­prema de Justicia, en Sala Político Administrativa, en el año 1994 ésta recibió 984 nuevas causas y dictó un total de 1119 sentencias, en el año 1995 recibió 924 y dictó 973 sen­tencias, y en 1996 se presentaron 906 recursos y dictó 854 sentencias; en lo que toca la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en 1994 (fueron interpuestos 1000 re­cursos y se dictaron 1194 sentencias), en 1995 (1148 recursos, 2035 sentencias), 1996 (1407 recursos, 1661 sentencias), 1997 (1331, recursos, 1632 sentencias). Sobre el stock, como dijimos, no tenemos datos exactos, aunque sin duda éste es importante, y es el ma­yor problema y principal causa de la lentitud de los procesos. En todo caso, para algunas estadísticas ilustrativas puede verse el trabajo de A. C a n o v a G o n z á l e z , Reflexiones para la reforma del sistema contencioso administrativo venezolano, Caracas, 1997.

vos y el aumento significativo del número de Magistrados en los Tribunales y Cortes ya existentes.

Pero los problemas de nuestra jurisdicción contencioso administrativa no sólo se deben a la cantidad de jueces (aunque éste sea uno de los mayores y más urgentes problemas por resolver), sino a un conjunto de factores bien conocidos. Entre estos otros factores no podemos dejar de mencionar la au­sencia de medios humanos y materiales, así como la excesivamente baja re­muneración de los jueces y del personal de apoyo. Resulta una vergüenza internacional el hecho de que en Venezuela el presupuesto destinado al Po­der Judicial, sea solamente el 0.7% del presupuesto nacional, lo cual con­trasta no sólo con la gran participación presupuestaria que se lleva el Poder Judicial en los países europeos, sino también con la situación de algunos países en Latinoamérica, en los cuales, incluso por mandato expreso consti­tucional, la parte correspondiente al Poder Judicial no puede ser menor de 4, 5 ó 6% del presupuesto nacional según los países17.

Pero además de esto, está el problema de la calidad de los jueces, que salvo algunas excepciones, suelen ser jueces de poca formación especializa­da e incluso de formación distinta a la contencioso administrativa, exigencia de alta especialización que fue uno de las grandes virtudes de la Ley de laJurisdicción Contencioso Administrativa española de 1956, tal como lo han

18manifestado la doctrina . La calidad o pobreza de los jueces se ve en sus sentencias las cuales, para ser buenas, no necesariamente tienen que tardarse mucho, como suele suceder, y no precisamente por una búsqueda de per­feccionamiento jurídico o por la aspiración de dictar en cada caso una gran decisión renovadora, lo que, lamentablemente, suele suceder poco, bien que sí hay grandes decisiones. Por poner otro ejemplo del contencioso francés , baste hacer referencia a la qualité de la justice que se otorga en ese país, y no sólo la proveniente del Palais Royala sede del Consejo de Estado -cada día con menos competencias, pues éstas han sido diluidas en los tribunales

17 Vid. Luis A. O r t i z -A l v a r e z y J a c q u e l in e L e j a r z a A., Constituciones Latino-america­nas, Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 1997.

18 G a r c ía d e E n t e r r ía , "La jurisdicción contencioso administrativa hoy", Documentación Administrativa, Núm. 220, p. 18; también en su trabajo citado, "Sobre la situación de la justicia administrativa y sobre su reforma...", loe. cit., p. 259; tamb. G o n z á l e z P é r e z -L a reforma de la legislación procesal administrativa, Civitas, Madrid, 1992, pp. 36 y ss.

19 Sistema contencioso administrativo que a diferencia de lo que por un momento, muy corto por cierto, dejaron ver algunos trabajos conocidos -gra tia exempli, G a r c ía d e

E n t e r r í a , Hacia una nueva justicia administrativa, Civitas, Madrid, 1992-, pues la ca­pacidad de renovación normativa, doctrinaria y judicial rápidamente cubrió las grietas y superó de nuevo a la mayoría de los países - la s reformas de 1995 y 1997 han dado el gol­pe final en este sentido-, por lo que puede seguir hablándose del "paradigma francés", entre otros temas en materia de organización jurisdiccional, protección cautelar, ejecución de sentencias y profundidad y efectividad del control judicial.

inferiores- sino también la calidad de la justicia que se observa en las Cortes de Apelación y en los Tribunales administrativos. En relación a estos últi­mos, que son los tribunales que conocen en primera instancia de gran parte de los casos, es ilustrativo mencionar que en promedio sus sentencias sola­mente son apeladas en un 15% de los casos!, siendo también asombroso que de las pocas sentencias apeladas solamente el 45% de las mismas suelen ser revocadas; es decir, que sea por falta de apelación o por ausencia de revo­cación en la apelación, en el 90 a 95% de los casos la solución inicial esta­blecida por el tribunal administrativo de primera instancia es la que prevale­ce, lo que significa una loable efectividad.

Ello se debe, sin duda, especialmente a la altísima formación de los ma­gistrados y a los rigurosos sistemas de reclutamiento y oposición de los mis­mos, magistrados que, por lo demás, tienen un alto status social, no sólo a nivel de remuneración económica sino también a nivel de respeto y credibi­lidad. Nuestros tribunales, en cambio, todavía parecen estar muy lejos de esta situación, bien que los tribunales de la jurisdicción contencioso admi­nistrativa, a diferencia de la jurisdicción ordinaria, todavía mantienen su ho­norabilidad, pues si bien son pocos los magistrados que la integran, éstos han demostrado su integridad y honestidad. Es más, así como hemos apun­tado la situación de lentitud de los tribunales contencioso administrativos, debe señalarse que tal lentitud en gran medida no se debe a los mismos jue­ces, los problemas de insuficiencia de efectivos y medios le son externos, como hemos visto, siendo menester destacar la gran labor y rendimiento de los jueces que forman tal jurisdicción, quienes, con la poca infraestructura existente y frente a un impresionante número de casos en aumento constan­te, siguen decidiendo un importante número de causas, sin contar la gran la­bor realizada, bien que susceptible de ser mejorada, a nivel de la protección cautelar. Pero, claro está, el problema actual no es resoluble con el trabajo duro y serio de pocos jueces, pues la jurisdicción contencioso administrativa ha dejado de ser río para convertirse en mar. Se requiere, pues, multiplicar el número de Magistrados.

Todo este dramático panorama del aumento de las causas y de los pocos efectivos, está haciendo del contencioso administrativo un contencioso de muy baja efectividad y un contencioso de sólo aquéllos que tienen la pa­ciencia de pleitear en los tribunales contra la Administración, en proceso lento, costoso, lleno de trabas y formalismos y repleto de privilegios -gran parte de ellos manifiestamente inconstitucionales- en favor del Estado. Pero a despecho de ello, todavía las causas siguen aumentando, y esto no preci­samente por la credibilidad en el sistema judicial - la cual algunos dicen que va en descenso- sino por las actuaciones constantes, y en muchos casos arbi­trarias, de la Administración, así como por el aumento de la consciencia y

conocimiento social respecto de la posibilidad de demandar y presentar re­cursos contra el Estado en todos sus niveles.

En este sentido, en el caso de Venezuela, donde el Derecho administra­tivo y el contencioso administrativo son algo de data muy reciente, puede decirse que este crecimiento del contencioso administrativo se debe a facto­res tales como la constitucionalización de la jurisdicción contencioso admi­nistrativa, la positivización de múltiples principios del derecho administrati­vo y del contencioso administrativo con la promulgación de las leyes regu­ladoras de los procedimientos administrativos y del proceso contencioso administrativo, la larga permanencia en el pais de un régimen democrático, el desarrollo de la descentralización, la autonomía e independencia de los jueces contencioso administrativos, el conocimiento y divulgación de la materia contencioso administrativa a través de la doctrina y de recopilacio­nes de jurisprudencias, el aumento de la enseñanza de la materia a nivel uni­versitario y a nivel de conferencias, y, por supuesto, al aumento de la cons­ciencia ciudadana y a la esencia misma de los sistemas democráticos, siem­pre generador de un creciente control judicial efectivo de la Administración Pública.

Pero es el caso que, junto a este aumento de la consciencia social sobre el Derecho Administrativo y la proliferación de casos a nivel de los tribuna­les contencioso administrativos, ha venido aparejada la mayor lentitud e ineficiencia de tales procesos, crisis que no resiste más, siendo imprescin­dible la toma de medidas urgentes. Las causas son ya inmanejables en nues­tros tribunales contencioso administrativos. Ya ni los archivos, ni los Juzga­dos y Cortes tienen espacio suficiente para los expedientes, ni para los abo­gados practicantes de la justicia administrativa, quienes también tienen que hacer largas colas. Si no hay reformas, llegará un momento en que no se po­drá ni entrar a los juzgados, momento de colapso que se avecina y que una vez llegado, quizás haga entender a los administradores, legisladores y a los mismos jueces que no se pueden mantener las causas en pocos magistrados, siendo necesarios muchos más.

Las soluciones ante tales problemas, son muchas. De hecho, se requiere una profunda, general e integral reforma de la organización contencioso ad­ministrativa, reforma que alcance no sólo al problema numérico sino tam­bién al problema de la atribución y distribución de competencias20. En todo caso, una de las soluciones urgentes, como hemos dicho, está en la suficien­

20 Sobre este tem a de la (re)organización de la jurisdicción contencioso administrativa ve­nezolana, y sobre los temas fundamentales del contencioso en general, estimamos im ­portantísimas y de urgente consideración las propuestas contenidas en el estudio citado de A . C a n o v a G o n z á l e z , Reflexiones para la reforma del sistema contencioso adminis­trativo venezolano, Caracas, 1997, a donde es deber remitir.

te ampliación de la planta o número de MagistradóS. Otra solución impor­tante, sin que ésta signifique olvidar la anterior, será la utilización y perfec­cionamiento del sistema de protección cautelar, el cual, hasta el presente, está muy por debajo de los standards de rapidez, calidad y protección re­queridos, lo cual luce ya insostenible a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva, el cual representa una de esas decisiones categóricas de nuestra Constitución.

Un análisis de la jurisprudencia venezolana en materia de protección cautelar arroja resultados dignos de preocupación. Por una parte, no sólo se trata de que la lentitud del proceso principal -e l cual parece eterno- sea im­presionante, sino que la hibernación y lentitud aparecen respecto a la propias medidas cautelares, las cuales a veces tardan más de 6 meses en decretarse, lgunas tardan más de un año, tiempo que de cautelar y protección efectiva no tiene nada. Por otra parte, se trata también del excesivo formalismo, la ausencia de creatividad y de lo altamente restrictivos que suelen ser los cri­terios utilizados para el otorgamiento de estas medidas cautelares, actitud que luce francamente contraria al derecho constitucional a la tutela judicial efectiva.

En este sentido, ANTON IO C a n o v a G o n z á l e z 21 alerta sobre las conse­cuencias de los principios tradicionales que han regido y rigen todavía la protección cautelar en el contencioso administrativo -principios que luego el autor critica fuertemente proponiendo los principios modernos de debe­rían reg ir- y a tal efecto señala lo siguiente: "Todos estos principios (los tradicionales) que han determinado y determinan la procedencia de la medi­das cautelares en los procesos contencioso administrativos, como es fácil suponer, ha originado que en la práctica, al igual que sucede en la teoría, sea excepcional la estimación de la medidas cautelares solicitadas en los dife­rentes procesos contencioso administrativos./ En efecto, tomando como muestra representativa las decisiones dictadas por la Sala Político Adminis­trativa del Máximo Tribunal sobre cualquier tipo de medidas cautelares so­licitadas en todos los tipos de acciones contencioso administrativas durante los últimos años -especialmente entre enero de 1990 y agosto de 1995-, nos encontramos con lo siguiente: De un total de 357 decisiones sobre provi­dencias cautelares (174 suspensiones provisionales de efectos, 173 amparos conjuntos y 10 medidas cautelares innominadas), en 253 (un 70%) se recha­zaron tales solicitudes asegurativas mientras que fueron estimadas sólo 104 (un 34%). Esta muestra indica, claramente, que los criterios restrictivos uti­lizados a los fines de determinar la procedencia de las solicitudes sobre

21 "Principios modernos sobre medidas cautelares en el contencioso administrativo", Rev. UCAB, Caracas, Núm. 50, p. 105.

medidas asegurativas han traído como consecuencia, en la práctica, un pobre numero de decisiones estimatorias...".

Ciertamente, los problemas de la tutela cautelar en nuestro sistema con­tencioso administrativo no sólo son los números o estadísticas, sino también - y sobre todo- las concepciones y principios utilizados, los cuales están muy lejos de las tendencias mundiales y muy por debajo de nuestras normas constitucionales (artículos 68 y 206), las que, también en este tema, van por delante de la doctrina y de la jurisprudencia. Resulta fundamental, pues, que los jueces utilicen en sus sentencias principios modernos, lo cual permitirá que en el terreno de la práctica los (lentos) procesos contencioso adminis­trativos se conviertan en un instrumento de protección enérgica y eficaz, y no como hasta el momento viene sucediendo, donde a veces el particular y el abogado, acuden al proceso creyendo disponer de un arma digna y pode­rosa, para encontrar que más bien tienen en la mano una espada de palo.

Pero este horizonte, en alguna medida producto de una jurisprudencia envirotada y encanijada, ha comenzado a renovarse, por causa de alguno de los mismos jueces y de la doctrina, quienes han recibido el mensaje del De­recho Comparado y de nuestras exigencias constitucionales. En este caso de la tutela cautelar, pues, el problema es más de los jueces que de las normas. G o n z á l e z PÉR EZ lo dijo una vez para España, lo cual cabe aquí: "éste, co­mo otros defectos del sistema no es imputable a la norma, sino a los hom­bres llamados a aplicarla". Las medidas cautelares son las llamadas a apaci­guar sensiblemente el paso por lo que el mismo profesor español llama el "calvario" que supone el proceso administrativo, bien que todavía, a pesar de importantes avances, queda mucho por mejorar.

En definitiva, y éste es el mensaje de estas breves notas, mensaje vivido por muchos que han sido destinatarios de sentencias tardías: la justicia lenta es injusticia. El problema de la lentitud de la jurisdicción contencioso admi­nistrativa, ciertamente, podría aliviarse parcialmente con la existencia de un sistema efectivo de protección cautelar, sin embargo, dicho problema debe enfrentarse de una manera integral, coherente y más profunda, siendo ina­plazables un conjunto de medidas correctoras, entre las cuales una de las más evidentes está en la creación de más tribunales contencioso administra­tivos y en el aumento considerable de los Magistrados, tanto en los nuevos juzgados a crear como en los ya existentes. En este gran movimiento, de re­novación y mejoramiento de los sistemas de justicia administrativa, están inmersos desde hace un buen tiempo gran parte de los países del mundo moderno. Es tiempo de incorporamos al mismo, y empezar a crear las bases para que nuestros tribunales contencioso administrativos, en los que como bien se ha dicho tanto se juegan nuestra sociedad y nuestro Estado de Dere­cho, puedan practicar una justicia efectiva, y no solamente teórica.