Natalio Botana

Natalio Botana

EL FEDERALISMO LIBERAL EN ARGENTINA, 1852-1930

El federalismo liberal que se form en Argentina en la segunda mitad del siglo XIX encierra varias paradojas: si los trminos federalismo y liberalismo abarcan en la teora poltica un proceso basado en la limitacin del poder poltico, ese movimiento tuvo en Argentina el designio de constituir un Estado Nacional y un rgimen capaz de subordinar a las provincias dentro de un orden que las contuviera y las controlara eficazmente.

En la idea de Constitucin federal coexistan en tensin las libertades republicanas y el anhelo de dar forma y sustento material al poder poltico: este proyecto se condens entre los aos 1853-60 en una constitucin nacional que adoptaba la forma representativa republicana federal. Inspirada en la constitucin federal de Filadelfia no debe ocultar los rasgos que el dieron fisonoma propia: una inclinacin ms fuerte hacia el predominio del poder ejecutivo, atemperada por la no-reeleccin inmediata del presidente de la Repblica, a lo que se sum el desequilibrio regional entre Buenos Aires y el interior.

La Constitucin Argentina rigi mutilada hasta 1862 en un pas dividido por la guerra civil, para convertirse desde esa fecha en instrumento eficaz para reducir las viejas soberanas subsistentes en muchas provincias a la unidad del Estado federal. Este proceso de casi treinta aos culmin en 1880 con la federalizacin de la ciudad de Buenos Aires. De all arranca el desarrollo de dos tipos sucesivos de regimenes de gobierno. El primero, que transcurri hasta 1916, descans sobre un federalismo restrictivo, organizado en torno a gobiernos electorales y al control de la sucesin. El segundo, nacido de la reforma poltica de 1912 alberg hasta 1930 una temprana experiencia democrtica. En ambos casos la Constitucin actu como frmula poltica impuesta por los gobernantes y acicate para el cambio impulsado por la oposicin.

Imgenes del federalismo argentino(En el debate que tuvo lugar entre los aos 1840 y 1860, el federalismo liberal se plante al principio en el plano terico. Durante la dcada que antecedi a la derrota de Rosas en Caseros, los exiliados pertenecientes a la llamada generacin del 37 fueron delineando un camino cuyo trmino de reconciliacin entre las tradiciones opuestas se impona gracias a una lgica de naturaleza histrica, sin duda necesaria y benfica.

Esta incorporacin al pensamiento argentino de los argumentos del eclecticismo doctrinario colocaba en tensin a viejos antagonismos (unitarios y federales, civilizacin y barbarie) para luego tomar lo mejor de cada uno y fundir esos fragmentos en una frmula republicana posible: as, el federalismo vena presidido por una introspeccin histrica que rechazaba los argumentos abstractos del constitucionalismo de 1819 y 1826. La frmula de Juan B. Alberdi(defendi el concepto de un Estado federal en pugna con el poder que la provincia de Buenos Aires usurpaba al resto del pas. Para l se trataba de un federalismo que a su funcin estatal aada la de ser el rgimen poltico ms efectivo para cambiar de raz la sociedad colonial.

El federalismo tena entonces un doble propsito: era, al mismo tiempo, conservador e innovador(en primer lugar, esa frmula deba rehacer la vieja unidad poltica, merced a una constitucin republicana de carcter centralizado que, sin embargo, diese satisfaccin a las reivindicaciones de autonoma de las provincias. De este modo, el presunto equilibrio entre los factores unitario y federal, sobre el cual descansaba la Constitucin sancionada en 1853 tena por objeto instaurar una autoridad presidencial y un Poder Ejecutivo con plena capacidad para ejercer en todo el territorio el monopolio de la coaccin fsica y el monopolio de los recursos fiscales. Para lo primero, Alberdi propona el estado de sitio y la intervencin federal. Para lo segundo era necesario que el gobierno federal controlase la Aduana de Buenos Aires. sta era la intencin conservadora de Alberdi. Su frmula federal es el revs de la trama de los argumentos clsicos: no naci el pacto federal en Argentina de unos territorios que guardaban su originaria independencia cediendo parte de su soberana, sino de la autonoma que un poder central slo conceda a un conjunto de provincias que antao fueron pare de un solo Estado.

Alberdi no se senta urgido a otorgar al inmigrante ciudadana y participacin electoral, pues su utopa era la de una sociedad donde deba predominar el autogobierno del individuo que creaba su propio destino. El mundo del inmigrante alberdiano estaba en la sociedad y no en el Estado, en la creacin individual y no en el designio colectivo, en la accin singular ms que en la participacin comn en las decisiones pblicas. Las diversas perspectivas de Domingo Sarmiento(La Constitucin que en 1853 sancion el Congreso satisfaca en gran medida las ambiciones de Alberdi, pero muchos aspectos de sta propuesta despertaron la oposicin de Sarmiento. En el Facundo, haba esbozado una solucin institucional que pretenda superar el conflicto entre ilustracin y caudillismo. Pero cuando le toc a Sarmiento enfrentarse con Alberdi en la polmica sobre la Constitucin recin dictada, su enfoque se modific hasta el punto de recomendar un ortodoxo transplante institucional de la Constitucin de Filadelfia. La propuesta se orientaba a reproducir, sin mayor distancia crtica, aquel contorno institucional. Si para Alberdi la solucin federal era conservadora, para el Sarmiento de esa poca el federalismo significaba un cambio radical. La divisin entre habitantes extranjeros dedicados a transformar la sociedad civil y una oligarqua criolla que retena el poder poltico aparejaba consecuencias negativas. Segn Sarmiento, para el federalismo republicano. Para Sarmiento era necesario ofrecer a los recin llegados una comunidad poltica donde compartir bienes pblicos. Los programas de educacin comn y obligatoria y las polticas agrcolas de frontera abierta se imponan como corolarios necesarios, le obsesionaba el destino de una repblica federal sin valores pblicos, con sus mejores habitantes (los inmigrantes) viviendo al ritmo del inters particular. La versin histrica de Mitre(En torno a las especulaciones de Alberdi y Sarmiento rondaba la metfora del desierto: el desierto traduca en clave literaria y poltica dos mitos renovados por el lenguaje del romanticismo: el mito de una geografa salvaje sin pueblos afincados y el mito de la barbarie. Mitre fue ms optimista. En los aos 1858 y 1859, dise un futuro para el federalismo en Argentina, arraigando la idea del punto de partida en el marco de un proceso histrico cuyo desenvolvimiento y destino eran fatalmente republicanos. El caudillismo emerge as como una fuerza novedosa, cuya funcin principal consiste, por un lado, en derrotar los proyectos monrquicos y centralistas y por otro, en echar las bases de un federalismo que deber plasmarse en un pacto constitucional. La guerra social abra y aceleraba la historia republicana, en la medida en que ella y sus caudillos haban dado luz al federalismo, mientras la Constitucin nacional de 1853-60 vena a cerrar el proceso con una sntesis entre el interior federal y el Buenos Aires unitario. El federalismo y la guerra civil: 1852-1880( La sntesis que Mitre buscaba tard en llegar un cuarto de siglo. En el perodo que transcurre entre1852 y 1880 no dobleg a la guerra civil, pero al menos dej atrs el problema mayor que las relaciones institucionales planteaban desde 1810: un poder poltico efectivo. A partir del Congreso de Santa Fe los datos del problema cambiaron: emergi en escorzo un Estado federal dispuesto a instalar la soberana del gobierno nacional y subordinar a ese imperio constitucional a todas las provincias. En medio de una guerra civil, esa intencin fue compartida por el gobierno instalado en la ciudad de Paran (durante la presidencia de Urquiza entre 1854/1860) y por la poltica de Mitre luego de Pavn. La 1 fase constituyente (1852-1860) tuvo varias caractersticas: Buenos Aires rechaz el Acuerdo de San Nicols, el Congreso sancion una constitucin nacional sin Buenos Aires, sta dict una constitucin en 1854 por la cual asuma su soberana estatal hasta delegarla en un nuevo Congreso Constituyente. Bajo la derrota de Cepeda (1859) se firm el Pacto de San Jos de Flores (el de unin nacional), del que deriv la convencin reformadora de la constitucin de 1860 que incorpor recaudos autonomistas al texto de 1853 para garantizar a Buenos Aires su presupuesto hasta 1864. La Aduana ms un banco emisor, provea a Buenos Aires de los recursos para un presupuesto de gastos que exceda el de todas las provincias juntas. No obstante, las diferencias demogrficas y econmicas, no afectaban mayoritariamente el equilibrio militar(esta relacin de fuerzas se condensaba en dos litigios que de all en adelante habrn de imponer su sello dominante al federalismo argentino: la cuestin de la capital de la repblica y la interpretacin que mereca la intervencin federal.

La primera fase de control nacional(La cada del precario Estado federal, que comenz a gobernar Urquiza en 1854, fue el prembulo de la primera fase de control nacional sobre las provincias. Buenos Aires haba acatado la Constitucin reformada en 1860, pero no integr la rama legislativa del gobierno federal cuyo asiento segua siendo Paran. Cuando el sucesor de Urquiza, Derqui, intent quebrar en Crdoba una coalicin favorable a Mitre, se crearon las condiciones para un enfrentamiento armado. La victoria de Mitre al mando del ejrcito de Buenos Aires en Pavn, en 1861, cerr el primer tramo de una guerra civil que an se prolongara durante dos dcadas. Una modificacin sustancial vendra a reforzar aquellos frgiles cimientos del Estado federal. Del choque belicoso entre dos unidades polticas en la dcada del 50 -Buenos Aires y Paran- se haba pasado a una relacin donde por primera vez surga frente a las provincias un centro nico de autoridad condensado en los tres poderes del gobierno federal. Esta circunstancia abarc las presidencias de Mitre (1862-1868), Sarmiento (1868-1874) y Avellaneda (1874-1880). Esto no significa que el Estado federal haya alcanzado de partida la plenitud de su soberana. Ms bien, esta primera fase de control nacional debe ser vista como un sostenido proceso de reduccin de las provincias a la unidad del Estado que se escalona en tres etapas. La primera cubre enteramente la presidencia de Mitre. Las rebeliones en el norte del pas y en la regin de Cuyo provocaron la reaccin vigorosa del gobierno federal. La presidencia de Mitre tuvo xito en esta emergencia: impuso el orden al establecer de modo coercitivo el principio de integridad nacional, pero fracas en su empeo de convertir a la provincia de Buenos Aires en distrito federal de la Repblica. La divisin del viejo partido liberal porteo entre mitristas favorables a la federacin y alsinistas que defendan la autonoma de la provincia, se expres a travs de un conflicto entre el Congreso nacional y la Legislatura de Buenos Aires. El significado de la federalizacin de Buenos Aires(La sucesin de Sarmiento en 1874 puso al desnudo una estrategia de incorporacin de las provincias del interior al Estado federal, que una faccin importante de la dirigencia portea no practicaba ni menos aceptaba. Alsina pact acuerdos con gobernadores de provincia y asegur desde la vicepresidencia la victoria presidencial de Avellaneda. Comenz entonces la tercera etapa en la construccin del Estado federal(enmarcada por dos hechos de armas, en 1874-1880, la presidencia de Avellaneda culmin con la federalizacin de la ciudad de Buenos Aires. En 1874 Mitre impugn el triunfo de Avellaneda alegando fraude, se levant en armas y fue derrotado sin que la provincia de Buenos Aires fuese intervenida. El presidente careca de jurisdiccin directa (desde 1867 era un husped en Buenos Aires). La presidencia de Avellaneda culmin con la federalizacin de Buenos Aires. A partir de 1880, fecha en que fue sofocada la insurreccin de Tejedor por el gobierno federal, no hubo ms en Argentina ejrcitos particulares al servicio de una provincia, ni tampoco regiones o ciudades dominantes con capacidad para disputar el monopolio de la coaccin al gobierno federal. Tres factores, por lo menos, explican este hecho decisivo. Primero, la debilidad de Buenos Aires, que en 1877 perdi con la muerte de Alsina el Ministerio de Guerra y una candidatura presidencial. Segundo, el ascenso de Julio A. Roca. Tercero, la coalicin llamada Liga de Gobernadores, con epicentro en Crdoba que sostuvo con homognea disciplina la candidatura de Roca. La federalizacin de Buenos Aires volc a favor del interior la distribucin del poder en las juntas de electores que designaban al presidente. Constituida la ciudad de Buenos Aires en Capital Federal, la provincia sufri una amputacin de 18 electores. Podr observarse otra relacin de poder ms fuerte y constante: la de un gobierno nacional que progresivamente logr prevalecer sobre todas las unidades particulares gracias a una combinacin de capacidad coercitiva y consenso institucional. Cont para ello con los recursos de la unificacin aduanera desde mediados de la dcada del 70 y con la organizacin del ejrcito, a lo que se aadi la legitimidad de principio de que gozaba la Constitucin Nacional. Tal fue la referencia inexcusable para construir el Estado federal. Sus diputados fueron rechazados por haber sido electos mediante la ley provincial de Buenos Aires en lugar de serlo por la ley nacional de elecciones.

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