Ni Gran Transformación ni Hoja de Ruta · 2017-10-25 · de los conflictos 2011-2016 ... además de las definiciones que no se dan, PPK tiene que resolver ... obviando las propuestas

Ni Gran Transformación ni Hoja de Ruta



Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - 2016

Perú Hoy

Alberto Adrianzen M.Lucía Alvites S.

Gustavo Ávila P.Epifanio Baca T.

Eduardo Ballón E.Susana Chávez A.Oswaldo de RiveroFrancisco Durand

Enrique Fernández-Maldonado M.Julio Gamero R.

Maró Guerrero A.César Ipenza P.

Sálomón Lerner G.Carlos Loret de MolaRaúl Mauro M.Iván Mendoza V.Carlos Monge S.Diego Alberto Navarro T.Erick Pajares G.José Carlos Requena C.Eduardo Toche M.Claudia Viale L.Óscar Vidarte A.Mariela Wismann

Eduardo Toche M. (compilador)

odescdesco1965 - 20151965 - 2015

Tirada: 1000 ejemplares. Primera edición.

Corrección de estilo: León Portocarrero IglesiasCoordinación: Mónica Pradel S.Carátula y diagramación: Juan Carlos García M. (511) 226-1568Foto de carátula: Andina. Prensa / PresidenciaFotos interiores: Andina (Melina Mejía y Norman Córdova) / Mario ZolezziISBN: 978-612-4043-81-9Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2016-08933

Impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C. Américo Vespucio 110, Urb. Covima, La Molina

© desco Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo León de la Fuente 110. Lima 17 - Perú (511) 613-8300 www.desco.org.pe Julio de 2016

Código 14235TOCHE MEDRANO, Eduardo; compiladorPerú Hoy, Ni Gran Transformación ni Hoja de Ruta, Lima: desco, 2016.388 p.

Conflictos sociales / Corrupción / Derechos sexuales y reproductivos / Economía / Empleo / Estado / Gobernabilidad /

Industrias extractivas / Libertad de expresión / Migración / Movimientos sociales / Ollanta Humala / Perú / Política

ambiental / Política exterior / Política fiscal / Seguridad alimentaria / Trabajo infantil

Contenido

Presentación 9

Parte I Política y gobernabilidadEl final de un gobierno intrascendenteEduardo Ballón E. 19

La derrota de Keiko Fujimori como posibilidad de cambioAlberto Adrianzen M. 37

El quinquenio perdido: una visión antipolítica en la gestión de HumalaSalomón Lerner G. 53

La política exterior conservadora y economicista de HumalaÓscar Vidarte A. 71

Acuerdo Transpacífico (TPP). Derechos para las transnacionales y deberes para los EstadosOswaldo de Rivero 85

Falsa alarma. La libertad de expresión durante el gobierno de Ollanta HumalaJosé Carlos Requena C. 101

Parte II Sociedad y democraciaLa lucha contra la corrupción y la agenda siempre pendienteEduardo Toche M. 119

Cambios y frustraciones en la gestión de los conflictos 2011-2016Iván Mendoza V. 143

¿Protestas o movimientos sociales? Los casos de Keiko No Va y Peruanos contra el TPP Enrique Fernández-Maldonado M. / Diego Alberto Navarro T. 157

Emigración peruana: desafío de inclusión Lucía Alvites S. 175

Avances y resistencias de la agenda de los derechos sexuales y reproductivos en el PerúSusana Chávez A. 193

Un balance necesario sobre la seguridad alimentariaMariela Wismann 211

La política de erradicación del trabajo infantil en la gestión de HumalaMaró Guerrero A. 231

Parte III Economía y gestión de recursosOllanta y los empresariosFrancisco Durand 253

Humala, el gris; Pedro Pablo Kuczynski, ¿lo nuevo?Raúl Mauro M. 269

El empleo en informalidad: desmitificando mitosJulio Gamero R. 285

La política fiscal del gobierno de HumalaEpifanio Baca T. / Gustavo Ávila P. 305

Perú 2016: fin de un gobierno y fin de un cicloCarlos Monge S. / Claudia Viale L. 325

Políticas ambientales. Ponderaciones en clave intergeneracionalErick Pajares G. / Carlos Loret de Mola / César Ipenza P. 351

Notas sobre los autores 375

Presentación

Entre Pedro Pablo Kuczynski (PPK) y Keiko Fujimori (KF), a consideración de muchos, incluso pasada ya la primera vuelta y sabiendo que eran los dos candidatos que finalmente disputarían las elecciones nacionales, no había diferencias fundamentales, de modo que votar por cualquiera de ellos tendría el mismo efecto. Conocida la historia que sobrevino, la duda sigue pendiente pues considerar que uno fue mejor opción que el otro, porque así lo dijo un fantasioso «corruptómetro», es, por decir lo menos, muy imaginativo. En todo caso, el formulismo estuvo bien para un convencimiento autocomplaciente, que disipara momentáneamente ruidos morales a las personas, pero con nula potencia para comprender lo que ha sucedido recientemente en la política peruana y las consecuencias que podría tener en el futuro mediato.

Dicho de otra manera, no pareciera crucial dilucidar si Fuerza Popular es, más o menos, el regreso de un pasado aciago, cuyos protagonistas –su padre y el asesor de este– aún mantienen una influencia sobre sus huestes o, de otro lado, si KF encarna lo contrario y lo que deberíamos forzar es la consolidación de su metamorfosis para plasmar un fujimorismo potable para el juego democrático. En su lugar, deberíamos reflexionar sobre las reales potencialidades de un Ejecutivo sin partido, sin experiencia política en el reducidísimo círculo que acompaña al mandatario electo y, por lo mismo, si les va a alcanzar para manejar una situación nacional muy compleja el solo expediente del «tecnocratismo», cuyo rango de variabilidad va

Ni Gran Transformación ni Hoja de Ruta10

desde unos poquísimos funcionarios convencidos de su trabajo hasta conocidísimos lobistas con mucha habilidad para esconder grandes negocios tras la cobertura de la «especialización».

Ver para el caso la excelente investigación de Francisco Durand que acaba de publicar Oxfam sobre el paquetazo ambiental del gobierno del presidente Humala y el funcionamiento de la denominada «puerta giratoria»1. Sobre el tema, también puede consultarse el portal web convoca.pe2.

Todo esto nos indica lo relativas que pueden ser las cosas. PPK y su entorno no son precisamente diestros en el manejo de los aspectos no económicos del modelo imperante. Conocidos por su protagonismo en las privatizaciones de los años 90 o las engorrosas negociaciones en torno a los recursos energéticos del país, no tienen idea clara respecto a la promoción de derechos ni a la tónica que deberán tener los programas sociales en medio de ajustes presupuestarios muy drásticos debido a la reducción de los ingresos públicos.

Y si bien PPK no tiene las mismas connotaciones que el fujimorismo, tampoco es portador de las credenciales necesarias para ser reconocido como una derecha liberal, con todo lo que significa el término. Ahora bien, además de las definiciones que no se dan, PPK tiene que resolver un ámbito más práctico para darse gobernabilidad. Luego de ganar la segunda vuelta, los grupos económicos y las diferentes variantes de la derecha política han empezado a presionar muy fuerte en pos de una «superconvivencia» PPK-KF, que tendría como objetivo «despejar» la arena política y asegurar el monopolio de las decisiones a un bloque de derecha que sería liderado por su fracción económica.

Claro está que las condiciones para dicha unión parecen no haberse dado, ingresados ya al último mes de gobierno del presidente Humala,

1 Durand, Francisco. Cuando el poder extractivo captura al Estado. Loobies, puertas giratorias y paquetazo ambiental en el Perú. Lima: Oxfam, 2016. En: goo.gl/31NCa2

2 En: goo.gl/cN4h1G

11Presentación

pues el fujimorismo debió soportar la derrota, manejando las tendencias centrípetas que muestra su bancada y amenguando en lo posible las presiones que caerían sobre los keikistas. Todo parece indicar que han podido sortear con éxito cualquier tendencia al desbande que pudo haberse desarrollado entre ellos, gracias a lo que han podido tomar posiciones sólidas y «duras» frente a PPK.

En todo caso, PPK asumirá el gobierno del Perú cuando Latinoamérica presenta al menos dos frentes cuyo denominador común es la consolidación de las instituciones democráticas, en medio del peor momento económico de las últimas décadas. Uno de ellos es el que estaría planteando Chile con sus reformas fiscales y en educación, además de Colombia controlando el posconflicto en función a metas de desarrollo. Podríamos agregar a Cuba y sus esfuerzos para buscar (inventar) una fórmula que permita crecimiento económico y democracia relativa.

Un segundo frente serían los esfuerzos de reinstitucionalización llevados a cabo por los impulsores del neoliberalismo para desmontar Estados con vocación redistribucionista y dañados por altos grados de corrupción, como es el caso de Brasil y, suponemos, Venezuela y Argentina, dentro de poco. En todos estos casos, pareciera que ha cumplido y cumple un rol esencial el manejo de la memoria en dirección hacia un olvido necesario para avanzar. Obviamente, este es un mecanismo que debe ideologizarse en buen grado, pero que demuestra su eficacia para darse buen gobierno. Chile y ahora Colombia dan muestra de ello.

Por otro lado, como en el caso brasileño, estamos probando la fortaleza institucional que permite soportar las crisis severas dentro de los marcos constitucionales. Un producto de esto, cuando las cosas se calmen, será el reenfocar lo que hemos venido llamando «anticorrupción» hasta ahora.

Si tomamos en consideración estos factores actuantes en Latinoamérica en estos momentos, ¿dónde inscribiríamos al Perú?


Tememos que en ninguno de los anteriores. Ninguno de los candidatos propuso algo diferente a lo que venimos haciendo en los últimos 20 años. Lo que mejor garantiza esta continuidad es la enorme ausencia de mecanismos de evaluación que caracteriza al Estado peruano. En suma, no sabemos cómo estamos y esto provoca la humana fantasía de creer que estamos bien, que los problemas son «disfunciones» que podemos corregir aplicando mejor las políticas públicas que recomiendan las multilaterales.

Pero, resulta que muy posiblemente no estemos bien. Keiko Fujimori y su arraigo popular es un enorme y evidente síntoma de que algo anda gravemente mal entre nosotros. En esto parece que la izquierda ha manejado mal su memoria política sobre el fujimorismo, como afirma Alberto Adrianzen, de manera tal que se ha convertido más en una traba que la ancla al pasado que en una herramienta que le permita acumular hacia adelante. Así, frente a Fujimori solo tiene rechazo pero no alternativas, lo que la llevó a no tener más opción que decidir finalmente por PPK.

¿Qué viene para adelante con PPK? Su gran reto, que debe asumirlo con un fujimorismo que pese a la derrota presidencial es de lejos la primera fuerza política del país, es garantizar el crecimiento de la economía en medio de la caída de los precios de los minerales. Bien, parece que optarán por «diversificar», léase promover con inversiones públicas el crecimiento de otros sectores extractivos, como la agroexportación, la pesca, la industria forestal, entre otros. Podemos imaginar cómo se estarán planeando ya los negocios en estos rubros, donde los empresarios peruanos pueden demostrar que su sentido depredador puede llegar a niveles inimaginados. En todo ello, el punto crucial será el agua, cada vez más escasa como consecuencia del impacto del cambio climático. Todo lo demás, son variables dependientes de esta.

Los ensayos que componen este número se organizan en tres grandes secciones. Abre la primera –Política y gobernabilidad– Eduardo Ballón, quien nos ofrece una visión general del espectro

13Presentación

político y socioeconómico del país, analizando puntos álgidos presentes en la agenda pública nacional durante el gobierno de Ollanta Humala. En un interesante ensayo, Alberto Adrianzen examina esta última campaña electoral tomando como eje la derrota de Keiko Fujimori, explicando la huella que deja el fujimorismo más allá de su carácter autoritario, corrupto y clientelar, que aun logrando consolidar un partido estructurado y con liderazgo político, no alcanzó a hacerle frente al antifujimorismo, señalando que ello nos coloca hoy frente a una posibilidad de cambio. Desde la visión que le permitió su participación como Premier, Salomón Lerner G. nos ofrece un balance de la gestión del presidente Humala que pretende explicar los motivos del viraje que lo alejó incluso de la Hoja de Ruta, pues terminó imponiéndose una visión antipolítica que desdibujó los propósitos supuestos al comienzo de su mandato y mermó las posibilidades de alcanzar los resultados inicialmente propuestos.

En el ámbito de las relaciones internacionales, Óscar Vidarte analiza la política exterior que caracterizó la gestión del presidente Humala, basada en el continuismo de los grandes lineamientos establecidos, con una visión fundamentalmente economicista y sin grandes objetivos políticos ni liderazgos, obviando las propuestas iniciales de su plan de gobierno. En esa línea, abordamos el controversial tema del Acuerdo Transpacífico (TPP) con un agudo texto de Oswaldo de Rivero en el que lo define como producto del poder de la nueva aristocracia transnacional de las corporaciones y la subordinación de los Estados y gobiernos a ella. Cierra esta sección un análisis respecto a la libertad de expresión, el papel de los medios de comunicación y el comportamiento del Gobierno durante este quinquenio, donde José Carlos Requena concluye que los temores iniciales de embates al ejercicio pleno de la libertad de expresión devinieron en infundados, constatándose paralelamente la situación de desprotección en la que se ejerce el periodismo fuera de Lima ante denuncias de corrupción y actividades ilegales.


La segunda sección –Sociedad y democracia– inicia con un ensayo acerca de la corrupción, entendida como una estructura que tiene sus propia leyes y dinámicas, de los intentos de reforma emprendidos contra esta y que devinieron en inconclusos, en el que Eduardo Toche señala que esta no puede ser ya concebida como una «disfuncionalidad» del sistema, sino como parte consustancial del mismo. Por su parte, Iván Mendoza nos ofrece un balance de los conflictos sociales 2011-2016, develando que no hubo una política definida frente a estos. Impulsada la creación de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) y el frustrado intento del lanzamiento del Sistema Nacional de Prevención y Gestión de Conflictos, se cerró con este ciclo toda posibilidad de una reforma sustancial para su manejo. En esa línea, el texto de Enrique Fernández Maldonado y Diego Navarro aborda el tema de la movilización social, cuestionándose si hoy presenciamos movimientos sociales distintos a los tradicionales, o estamos simplemente frente a protestas de nuevos actores sociales. Para dar respuesta a esta interrogante analizan las movilizaciones ciudadanas en torno a los espacios Keiko No Va y Peruanos contra el TPP.

Sumando a estas reflexiones, le sigue un tema que demanda un desafío de inclusión en el país: los migrantes. ¿Son o no ciudadanos los peruanos que viven en otro territorio?, ¿son sus derechos iguales a los nuestros? Bajo esta reflexión Lucía Alvites esboza una panorámica sobre esta cuestión, pues resulta paradójico que mientras más crece económicamente el país más peruanos jóvenes lo abandonan en busca de mejoras, así la explicación subyacente es la desigualdad y exclusión extremas. Siguiendo la línea de la inclusión, Susana Chávez nos ofrece un ensayo en el que da cuenta de los avances y resistencias de los derechos de las minorías, centrando el enfoque en los derechos sexuales y reproductivos, nuevas agendas en debate que aspiran a una política integral que incluya y respete derechos fundamentales en torno a la reproducción y orientación sexual que respondan a

15Presentación

los compromisos internacionales sobre derechos humanos. Acerca de otros derechos, como el de acceso a una alimentación adecuada, Mariela Wismann concluye que, respecto a la seguridad alimentaria y nutricional en el país, no pueden negarse los avances en materia de legislación, aunque estemos aún lejos de ejercer realmente este derecho y de incluir en perspectiva el tema de soberanía alimentaria que lo complemente. Cierra esta sección Maró Guerrero, quien aborda el tema de la erradicación del trabajo infantil con énfasis en la Estrategia Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil (Enpeti) y sus proyectos piloto, lanzada el 2012, revelando la falta de articulación de políticas sectoriales que confluyan en una política pública integral de acción colectiva.

La última sección –Economía y gestión de recursos– abre con el ensayo de Francisco Durand que analiza los círculos o anillos de poder en la gestión humalista, poniendo especial énfasis en el empresarial, que resultó el más fuerte y autónomo, y que a juicio del autor, terminó absorbiendo a la presidencia al punto de influirla casi a voluntad. Refuerza esta idea el ensayo de Raúl Mauro, quien además da cuenta de la situación de pobreza y desigualdad abiertas a nivel territorial, concluyendo que quizá no ha habido presidente más permeable a los chantajes del capital para recortar derechos civiles y laborales que Ollanta Humala. El tema del empleo en el Perú es abordado por Julio Gamero, señalando que hoy la informalidad no constituye una opción, sino la única alternativa, configurándose así el empleo en informalidad ante la incapacidad de la economía para incorporar más trabajo asalariado y empleo formal.

A los ensayos mencionados, le siguen otros donde se continuará analizando el quinquenio gubernamental que termina, sobre el cual se generaron expectativas respecto a, por ejemplo, el manejo de la política fiscal, en donde Epifanio Baca y Gustavo Ávila nos indican que la situación fiscal que heredará el próximo gobierno se caracterizará por una disminución de los ingresos y un déficit creciente que está


siendo financiado mediante endeudamiento, encontrándonos lejos de alcanzar la meta de presión tributaria del 18% del Producto Bruto interno (PBI). Muy ligado a este tema, Carlos Monge y Claudia Viale nos ofrecen un balance de las políticas en relación con los sectores mineros y energéticos abordando el denominado fin del superciclo de las commodities y su relevancia para el país, señalando la necesidad de poner en debate una profunda reforma tributaria que compense la caída de la renta minera y una elevación real de la presión tributaria de los sectores no mineros. Cierra esta sección un ensayo de Erick Pajares, Carlos Loret de Mola y César Ipenza, quienes analizan la gestión ambiental en clave intergeneracional como fundamento que le da contenido al concepto de sustentabilidad, enfocando tres aspectos primordiales: la institucionalidad ambiental y competitividad; la inversión privada, manejo colectivo de los recursos y la conflictividad; y, finalmente, la gestión pública transversal del cambio climático, que deben ser abordados de manera sistémica si pretendemos la sustentabilidad del país.

De esta manera, aportamos para el debate diecinueve ensayos que dan cuenta de aspectos cruciales que marcaron el quinquenio de Ollanta Humala, coincidentes todos en la continuidad de las políticas gubernamentales actuales, contrarias estas a las expectativas que suscitó el saliente presidente al inicio de su mandato. Una vez más, vimos un Estado capturado y sujeto a intereses que, constatamos, no apuntaron al beneficio de las grandes mayorías. Esperamos que esta contribución ayude a esclarecer los fallos y los aciertos en materia de gobernabilidad y nos permita una visión estratégica suficiente para construir posiciones y escenarios sólidos de cara al mandato presidencial que se inicia, con la precariedad institucional que nos caracteriza ya hace varias décadas.

Julio del 2016

El final de un gobierno intrascendente

Eduardo Ballón E.

La gestión deL presidente HumaLa llega a su término con más pena que gloria. Iniciada en medio de significativas expectativas de una parte de los votantes, pero también de marcados temores de la otra, se apresta a concluir su mandato dejando insatisfechos a todos. Los unos, acusándolo con fundadas razones de traicionar su promesa de transformación, los otros, porque sienten finalmente que no alcanzaron todos los beneficios que pretendían de una gestión que fueron capturando, aun antes de la instalación del Gobierno, pero que nunca consideraron cabalmente propia. Al irse, nos dejará un país que es continuidad del que encontró, uno que como en el 2011 eligió hace unas semanas a su nuevo mandatario en un proceso que estuvo fuertemente marcado por los temores de una parte del electorado que cinco años atrás optó por quien está próximo a retirarse.

Habiendo iniciado su gestión con una aprobación del 65% y una desaprobación del 18% (septiembre, 2011), la concluye con los porcentajes exactamente invertidos: 70% de desaprobación y 19% de aprobación (junio, 2016), superando largamente el descontento con el que terminaron sus antecesores en sus respectivos períodos de gobierno; Toledo lo hizo con 47% de desaprobación y Alan García con 58%. Peor todavía, a diferencia de aquellos que resultaron involucrados en acusaciones judiciales de corrupción, Humala se retira con distintos procesos ya abiertos a su esposa, presidenta

El final de un gobierno intrascendente22

de su partido y figura central a lo largo de su gobierno, aun antes de dejar el cargo.

Gráfico Nº 1 Aprobación de la gestión del presidente Humala

7055

65 6256

4754

5953

5651

4540 40 41 40 43

443838 37

53

44

5359

6267 66

64 6466

60

7068

7274

6865

6864 64

67 70 7168

65

7276

7476

81 80 78 78 75 75 77 75 76

2018

22

3442

3629

39 3440

48 51 49 51 5150 48

53 54 51

46 4133

29 27 26 2729

2633

25 24 22 2125

2925 27 25

3025 22 25 27

2117

1917

13 14 15 16 18 17 15 17 17 19

Aprueba Desaprueba

Ene

Mar

Abr

May

Ago Set

Oct

Nov Dic

Ene

Feb

Mar

Abr

May

Jun

Jul

Ago

Set

Oct

Nov Dic

Ene

Feb

Mar

Abr

May

Jun

Jul

Ago

Set

Oct

Nov Dic

Ene

Feb

Mar

Abr

May

Jun

Jul

Ago

Set

Oct

Nov Dic

Ene

Feb

Mar

Abr

May

Jun

Jul

Ago

Set

Oct

Nov Dic

Feb

Jun

0

25

50

75

100

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fuente: Ipsos Perú. La hora del consenso. Lima: Ipsos Perú, 2016

A lo largo de estos cinco años, el presidente no solo perdió la simpatía ciudadana y el respaldo que su gestión tuvo inicialmente. En el camino, su partido se quedó sin 21 congresistas, cambió siete gabinetes, rompió con sus aliados iniciales, perdió un vicepresidente (que tuvo que renunciar), mantuvo un enfrentamiento con la otra vicepresidenta (que seguirá como congresista representando a otro partido), olvidó totalmente su programa y sus ofertas electorales, y fue reducido paulatinamente a la imagen de «cosito» (que sin tregua y de manera despiadada le construyeron desde los grandes medios de comunicación, en los que nunca llegó a despertar la menor simpatía).

Mal final de un gobierno que en sentido estricto no fue sustantivamente peor que el de sus dos antecesores inmediatos y que a pesar de su mala gestión termina con algunos pocos logros que mostrar, muchos de ellos continuidad de gestiones anteriores y otros enfrentando la férrea resistencia de sus dos ministros de Economía. En el primer caso, el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, el respeto a la libertad de expresión –no obstante algunos tropiezos al final de su gestión– y la resolución del

23Eduardo Ballón E.

diferendo con Chile en La Haya, deben incluirse en su haber. Otro tanto puede decirse del mantenimiento y profundización de las políticas sociales, donde además del Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres - Juntos y el Seguro Integral de Salud (SIS), se crearon nuevos programas (Qali Warma, Beca 18, Pensión 65 y Cuna Más), que fueron agrupados en el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis), evitando caer en un manejo clientelar de los mismos, superando así esa práctica tan característica de este tipo de intervención estatal. La reforma educativa, la tímida y tardía llegada de la diversificación productiva como una urgencia para el país, la cierta relevancia que lograron la ciencia y tecnología, así como la inauguración de distintas obras viales, donde el inicio de la línea 3 del Metro de Lima y Callao no es una cosa menor, entran en este rubro.

En el segundo caso, el gasoducto del sur y la refinería de Talara son dos proyectos largamente demandados y postergados que, finalmente, y en medio de grandes dificultades, se iniciaron accidentadamente, venciendo las resistencias de Castilla y Segura (los dos ministros de Economía de este régimen), quienes finalmente cedieron a los ruegos presidenciales. A ellos se puede añadir la larga y contradictoria marcha de la institucionalidad ambiental en el país. Por un lado, se creaba el Servicio Nacional de Certificación de las Inversiones Ambientalmente Sostenibles (Senace) –quitándole la evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) al Ministerio de Energía y Minas–, así como se fortalecía el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) trasladándolo al Ministerio del Ambiente, y por otro, se resistía su implementación desde el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) debilitándolos posteriormente.

Con resistencias similares, hay que reconocer que el Gobierno promulgó la ley de consulta previa que había sido vetada por Alan García el 2010, abriendo un proceso complejo y contradictorio de reglamentación y aplicación que todavía se encuentra en


un momento inicial, con dos procesos nacionales de consulta en marcha (la política de salud intercultural y el Plan Nacional de Educación Intercultural Bilingüe), uno ya concluido (con la aprobación de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, ley n° 29763), ocho consultas regionales (siete sobre lotes petroleros y una sobre hidrovías) y más de once locales, incluyendo lotes petroleros y áreas de conservación1.

Otro tanto puede decirse de la norma aprobada sobre lavado de activos, así como de la resistencia del Gobierno, hay que reconocerlo, frente a las frecuentes y variadas presiones para lograr la liberación de Alberto Fujimori.

Las limitaciones de un presidente que se condenó al fracaso

El desafío inicial que enfrenta un mandatario en un país fuertemente presidencialista como el nuestro, más aún cuando carece de un soporte político partidario fuerte (y Gana Perú no lo era, como quedó demostrado a lo largo de esta gestión), es el de su liderazgo. Dicho reto se incrementaba en esta ocasión porque se trataba del sucesor inmediato de Alan García, el más importante animal político del país en las últimas décadas. Si bien el tránsito de la Gran Transformación a la Hoja de Ruta suponía un costo, asumirlo ratificando a Julio Velarde en la presidencia del Banco Central de Reserva y nombrando, poco después, a Luis Miguel Castilla como ministro de Economía, era un precio innecesario que anunciaba la gran inseguridad del presidente elegido y su interés

1 Monge, Carlos: «Del superciclo a la “carrera hacia el fondo” en el Perú y en los países andinos». En: Darío Restrepo, Liliana Soler-Gómez Lutzelschwab, Eduardo Toche y Molvina Zeballos, coord. Gobernanza local, pueblos indígenas e industrias extractivas. Transformaciones y continuidades en América Latina, La Revista. Boletín n.° 76. Lima: Academia Suiza de Ciencias Humanas y Sociales (ASSH) - Instituto de Altos Estudios Internacionales y de Desarrollo (Iheid) - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (desco) - Natural Resource Governance Institute (NRGI), 2016.


por dar señales claras y construir confianzas con los principales grupos económicos del país, que alentaron ese camino desde el mismo día en que se conoció la victoria de Humala2.

El primer miembro de su gabinete inicial, entonces viceministro de la gestión aprista, se convirtió a partir de ese instante en el vínculo con la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep) y el garante de la continuidad del modelo económico instaurado por Alberto Fujimori, consolidado por Alejandro Toledo y profundizado por Alan García. En otras palabras, la «puerta giratoria», así definida por Francisco Durand3, que debía mantener la subordinación de la política a la economía. Desde ese momento, el presidente basó paulatinamente la seguridad de su gestión en el encargado de la cartera de Economía, quien fue su ministro de más larga duración.

Asumido el Gobierno, el presidente encabezó la instalación del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y la implementación de la Política de Lucha contra la Criminalidad, decidiendo presidir dicho consejo, en cumplimiento de una de las prioridades que anunció para su gestión, comprometiéndose a revertir la ausencia de liderazgo y la carencia de una política de Estado al respecto de la seguridad4. En esa reunión se agotó su compromiso y su liderazgo con la materia. Siete ministros del Interior después, es evidente que la inseguridad ciudadana se ha agravado de manera significativa, al extremo que la delincuencia es percibida por la población como

2 El 5 de junio del 2011 el diario Perú 21 publicó las declaraciones del economista del Banco de Crédito del Perú, Alonso Segura, quien señalaba la necesidad de anunciar a la brevedad el nombre de los principales funcionarios del nuevo Gobierno para superar toda incertidumbre.

3 Sobre el particular ver: Durand, Francisco. Cuando el poder extractivo captura el Estado. Lobbies, puertas giratorias y paquetazo ambiental en Perú. Lima: Oxfam, 2016.

4 «Presidente Ollanta Humala asume mando del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana». La República, Lima, 18 de agosto del 2011. Ver en: goo.gl/0oT2a5


el principal problema del país desde el año 20125, a pesar de la multiplicación de compras, normas y mano dura, incluyendo la declaración de estado de emergencia en el Callao.

La falta de liderazgo presidencial, que estuvo siempre acompañada por sus ostensibles dificultades de comunicación, paulatinamente fue suplida por el protagonismo creciente de su esposa, Nadine Heredia, quien se ganó la imagen de apoyo y soporte fundamental del presidente desde la campaña electoral del 2006. Convertida ya en una figura con popularidad propia, instalado el nuevo Gobierno, se convirtió en un personaje con creciente poder, al extremo que no era secreto su injerencia en las principales decisiones del Gobierno. Inicialmente, a través de su influencia en su esposo, pero muy rápidamente por el peso propio que fue adquiriendo, Heredia se convirtió en piedra angular de la gestión de Humala.

La simpatía inicial de su papel, que se expresaba en una aprobación siempre mayor que la del presidente, fue cediendo paso a un rechazo creciente al final del segundo año del Gobierno. A partir de julio del 2013 su desaprobación empezó a crecer por su sobreexposición ante los medios de comunicación y la propia opinión pública, pero también por las crecientes evidencias de su ambición política. Percibida como un peligro electoral por muchos, se inició una campaña de demolición de su imagen, ayudada por su soberbia y por su frecuente interferencia política. Las encuestas empezaban a mostrar entonces una percepción creciente de que era ella la que gobernaba. En ese contexto, y a pedido del propio presidente, fue nombrada presidenta del Partido Nacionalista6. Si hasta ese momento era una figura «informal» fuerte en el Ejecutivo

5 Proética e Ipsos Perú. Novena encuesta anual sobre corrupción - 2015. Lima: Ipsos Perú, 2015. Ver en: goo.gl/NdH7tT

6 «Nadine Heredia es la nueva presidenta del Partido Nacionalista Peruano». La República, Lima, 30 de diciembre del 2013. Ver en: goo.gl/Bz9khN


y quien controlaba la actuación de su bancada parlamentaria, desde entonces era también la jefa del partido.

Perdido ya todo su encanto inicial, enfrentada cotidianamente con los medios y con la oposición política al Gobierno, Heredia, sin embargo, siguió evidenciando su poder. La renuncia/descabezamiento del Premier Villanueva, jugando en pared con el ministro Castilla, fue la gota que rebalsó el vaso, además de evidenciar el eje real de poder en el Ejecutivo. Que toda esa escaramuza fuera en ausencia del presidente terminó de desnudar su enorme poder real. Hoy, con un juicio por corrupción que la tiene prohibida de viajar fuera del país y con su aprobación en 9%7, es parte del drama de una pareja política que perdió su futuro.

Entre la falta de liderazgo político de Ollanta Humala y el factor Nadine, la pareja presidencial se caracterizó, entre otras cosas, por la poca lealtad y el frecuente maltrato a quienes formaron parte de su Gobierno. La forzada renuncia de Salomón Lerner, que evidenció la impericia política del presidente y constituyó su primer error grave, se convirtió en una constante. Su sucesor, Oscar Valdés, quien había operado contra Lerner con el presidente para sacar adelante el proyecto minero Conga, siguió el mismo camino. El final del Premier Villanueva no fue distinto.

Así como fueron sacrificando piezas en el Ejecutivo, porque ya no les servían o porque les resultaban incómodas, otro tanto ocurría en el Congreso de la República. Las renuncias de Javier Diez Canseco y Verónica Mendoza a la bancada oficialista, denunciando el abandono de sus promesas y compromisos electorales, fue respondido con el intento de ajusticiamiento del primero, operado por la señora Heredia, quien orquestó un vergonzoso consenso con el aprismo y el fujimorismo. Desde entonces, la hemorragia se hizo incontenible, al extremo que su bancada se redujo a la mitad de su composición inicial a lo largo de estos cinco años. Fueron

7 Datum Internacional. Pulso Perú. Junio 2016. Lima: Datum Internacional, 2016.


liquidando de esta manera a sus pocos operadores políticos en el Gobierno, a la par que defendían la estabilidad del ministro Castilla, que al irse del MEF dejó a su sucesor, el actual ministro Segura, quien fue parte de su equipo.

Sin operadores políticos en el Gobierno y sin un partido político que los alimente de técnicos «de remplazo», mucho menos que les permitiera vínculos con la sociedad y capacidad de acción con ella, la orfandad de la pareja presidencial fue creciendo con el correr de los meses. El Partido Nacionalista Peruano, que fue medianamente efectivo en recoger las expectativas de distintos grupos de izquierda, que se le unieron, algunos desde el 2006, otros desde la campaña del 2011 bajo el paraguas de la lucha contra el neoliberalismo, empezó a perder la vinculación con ellos a partir de la renuncia del Gabinete Lerner, y a hacerlo definitivamente tras la salida de Javier Diez Canseco. Carente de esas relaciones y sin un aparato político se aisló del mundo social, limitándose a actuar casi exclusivamente a partir de lo que podía hacer desde el Estado.

La creciente conflictividad social que acompañó al denomina-do «consenso de las commodities»8, no los tuvo entre los actores en ningún momento del gobierno. Desde los conflictos iniciales en Conga (2011), hasta las movilizaciones contra la ley pulpín (2015)9, el Partido Nacionalista, además de ausente, fue perdiendo siste-máticamente militantes y simpatizantes, quienes sentían en carne propia, acicateados por sus ex compañeros de ruta izquierdistas, la traición y la incomprensión de su gobierno, que incapaz de entender lo que tenía ante sus ojos, continuó con la política de criminalización de la protesta que iniciaron los gobiernos anteriores10, así como con

8 Svampa, Maristella y Antonelli, Mirta. Minería transnacional, narrativas del desarrollo y resistencias sociales. Buenos Aires: Biblos, 2009.

9 Fernández-Maldonado, Enrique. La rebelión de los pulpines. Jóvenes, trabajo y política. Lima: Otra Mirada editores, 2015.

10 La Coordinadora Nacional de Derechos Humanos da cuenta de 50 muertos y 750 heridos como consecuencia de la continuidad de esa política, a la que hay que añadir los centenares de procesados por su participación en distintas protestas sociales.


el ingenuo seguimiento a distintos opositores, como lo evidenció el patético espectáculo de la Dirección Nacional de Inteligencia, que terminó con el gabinete presidido por Ana Jara, mientras el partido agonizaba. En este escenario a nadie le sorprendió que el Partido Nacionalista no participara en las elecciones regionales y municipales del 2014, terminando por desaparecer en los últimos comicios, en los que no fueron capaces de presentar ni siquiera listas congresales. De esta manera, su debacle posgobierno será mayor que las que tuvieran Perú Posible y el APRA.

En este escenario difícil, la corrupción fue otro elemento de continuidad. Aun antes de instalarse el Gobierno, el hermano del presidente y un congresista recién electo, convertido luego en uno de sus voceros principales en el Congreso, se vieron involucrados en un sospechoso viaje a Rusia. La renuncia de Omar Chehade a la vicepresidencia luego de ser descubierto en una reunión con oficiales de la Policía Nacional para favorecer a una empresa privada, fue un segundo aviso. El descubrimiento de que la vivienda de un ex operador montesinista, Oscar López Meneses, estaba resguardada por la Policía Nacional, continuó con el rosario. El caso de Martín Belaunde Lossio, vinculado a la red de corrupción del ex-Presidente Regional de Ancash, se acercó a Palacio de Gobierno cuando se evidenció una maraña de tráfico de influencias y licitaciones obtenidas en medio de su fuga a Bolivia y su posterior captura. Finalmente, desde febrero del 2014, las investigaciones en Brasil del denominado Lava Jato terminaron de sembrar dudas consistentes sobre el accionar del gobierno peruano, desde la gestión de Alejandro Toledo, alcanzando obviamente a Alan García y a Ollanta Humala.

En este escenario, la multiplicación de denuncias e investigaciones parlamentarias y, finalmente, fiscales (que terminaron con el inicio del juicio a Nadine Heredia) vinculadas al financiamiento del partido presidencial (consignado en distintas agendas de la señora), además de evidenciar la falta de pericia política de la pareja


presidencial para responder a la multiplicidad de acusaciones (exhibiendo su falta de transparencia), contribuyeron a fortalecer la imagen de corrupción de un Gobierno (todo lo indica así) no muy distinto a los anteriores. De esta manera, una encuesta especializada reciente muestra que la gente percibe que el principal problema del Estado es la corrupción de funcionarios públicos y autoridades, con un 61%, donde el 78% cree que esta se ha incrementado en los últimos cinco años y donde el 85% indica que el gobierno nacional ha sido poco y nada eficaz para enfrentarla11.

En síntesis, el presidente, más ampliamente la pareja presiden-cial, se condenó gradualmente al fracaso y careció de los recursos mínimos para enfrentar un escenario complejo, que se hizo espe-cialmente difícil con la caída de los precios de las commodities, y por lo tanto con el agotamiento de la locomotora que había permitido el crecimiento que vivió el país durante poco más de una década. Entregados a los brazos cómodos de la continuidad y la seguridad que les garantizaron los ministros Castilla y Segura, fueron inca-paces de prevenir y actuar frente al desorden final de su gestión, que finalmente termina arrastrándolos.

El papel de la economía y sus ministros: quienes pierden la elección, ganan el gobierno

Cinco años atrás, decíamos en un texto similar que Gana Perú, la agrupación con la que ganó las elecciones el presidente Humala, basó su triunfo en tres grandes ejes de campaña: su énfasis en la lucha contra la corrupción, el anuncio de una reforma tributaria cuyo punto central era el incremento de los impuestos a las empresas extractivas y el acento en los tributos directos, así como su compromiso con la redistribución del ingreso mediante

11 Proética e Ipsos Perú. Novena encuesta anual sobre corrupción - 2015. Lima: Ipsos Perú, 2015. Ver en: goo.gl/NdH7tT


la generación de empleo y políticas de mejora de la calidad de la educación y la salud, combinadas con distintos programas sociales y provisionales, es decir, un mejor Estado, inclusión social, participación de la ciudadanía y fortalecimiento del mercado interno12.

Hoy día, es obvio que aquellos ejes fueron rápidamente abandonados y que lo poco que quedó de ellos termina muy desdibujado. Si bien, como hemos señalado páginas atrás, su futuro gobierno se vio obligado a negociar entre la primera y la segunda vuelta su discurso inicial para derrotar a la candidata que representaba a los grandes intereses económicos y representaba la continuidad, la moderación a la que estaba obligado no implicaba el giro de noventa grados que inició para congraciarse con quienes no votarían por él en ninguna circunstancia, con la designación de su ministro de Economía y la ratificación del presidente del Banco Central de Reserva.

Esa decisión, que seguramente sorprendió a su equipo de gobierno, guiada por su inseguridad, pero también por su pragmatismo, insinuaba lo que se venía. El presidente terminó apoyando sin reservas la continuidad de un modelo primario exportador, claramente extractivista y financiero, que rápidamente pasó a ser dirigido por las grandes corporaciones y la Confiep. La moderación de su propuesta tributaria frente a la minería, fue su primer paso.

Tras su timidísima reforma del sistema privado de pensiones, a mediados del 2012, y fracasado su pálido intento de comprar los activos en el Perú de la empresa Repsol, el mandatario entendió que tales pretensiones correspondían a otras ligas en las que no jugaba y que debía declinar las decisiones en materia económica al conocimiento de su ministro, que a fin de cuentas, le seguía

12 Ballón, Eduardo: «Telegrama sobre los resultados electorales y los desafíos del nuevo escenario». En: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, ed. Perú Hoy. El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusión. Lima: desco, 2011.


asegurando un crecimiento de 6% y una inversión privada que el 2013 representó el 22% del Producto Bruto Interno (PBI).

Desde el ministerio, por su parte, seguros de la hegemonía del «consenso de las commodities», se seguía postulando que la tarea básica del Estado se limitaba a generar las condiciones adecuadas para atraer inversión privada, especialmente en el sector extractivo, subordinando todas las políticas públicas a ese objetivo, que como ocurriera otras veces antes en nuestra historia, propició una tendencia centralista en la gestión de la renta generada por las actividades extractivas y en las decisiones sobre las industrias del sector13. En el camino, distintas reformas institucionales que venían desde atrás –descentralización, construcción de institucionalidad ambiental, consulta previa–, en la medida en que «chocaban» con las políticas del MEF, fueron crecientemente postergadas y empezaron a ser vistas como problemáticas. En el caso de la descentralización, basta con señalar que el 75% del presupuesto público del 2016 se encuentra en manos del gobierno nacional, el porcentaje más alto desde el año 2006.

Con el inicio de la caída de los precios de minerales e hidrocarburos, y con los cambios en el escenario económico internacional, que se hicieron ostensibles el 2014, los signos de desaceleración de nuestra economía empezaron a agravarse. El PBI desestacionalizado dejó de crecer desde noviembre del 2013 y en el primer trimestre del 2014 el ritmo de crecimiento de la inversión privada había descendido del 15%, que exhibía a finales del 2012, a menos del 2%, mientras las exportaciones mostraban a mayo de ese año una caída de más de 2000 millones de dólares en los cinco primeros meses, reduciéndose también dramáticamente el ingreso de capitales de corto plazo.

13 Contreras, Carlos. El centralismo peruano en su perspectiva histórica. Documento de Trabajo. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2002.


En ese contexto, a partir de mayo del 2014 se dieron sucesivos paquetes de medidas orientadas a mejorar las condiciones para la gran inversión privada. Así, se procedió a ampliar la estabilidad tributaria de los proyectos extractivos, simplificar los procedimientos en aduanas, eliminar las tasas en las municipalidades, retirar a las entidades fiscalizadoras los recursos por las multas que imponen, recortar la capacidad sancionadora de la OEFA, limitar la capacidad del Ministerio del Ambiente de establecer zonas reservadas para sustentar la creación de áreas naturales protegidas, reducir la carga tributaria del sector empresarial en general, reducir a 30 días los plazos para emitir opiniones vinculantes o no sobre temas ambientales para que los proyectos continúen, limitar las funciones de la Zonificación Económica Ecológica (ZEE) y el Ordenamiento Territorial (OT) estableciendo que no asignan usos ni exclusiones de uso, entre otras medidas.

La tarea, inicialmente empezada por Luis Castilla, fue continuada por su sucesor, Alonso Segura, a partir de septiembre del 2014, mientras el primero era enviado como embajador a Estados Unidos para asegurar nuestra vinculación con el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), poniendo los candados necesarios para que el país, a futuro, no se salga de esta particular hoja de ruta diseñada por el MEF.

Como ya es obvio, las medidas no tuvieron el papel reactivador anunciado ni los resultados que el Gobierno decía buscar en el corto plazo. A fin de cuentas, como sostuvieron persistentemente distintos economistas, las causas de nuestra desaceleración económica no se encuentran en la oferta, donde las medidas económicas pusieron tercamente su énfasis, sino en la demanda. Dicho énfasis, fundamentalmente unilateral, discriminador y con nombre propio en muchos casos, desbarata nuestra pobre institucionalidad, debilita aún más las reformas que se iniciaron antes de este Gobierno y pone en peligro los derechos de miles de peruanos y peruanas.


Así, las cosas… el futuro inmediato

El 28 de julio próximo la pareja presidencial abandonará Palacio. La señora Heredia tendrá que enfrentar el juicio que ya le prohíbe abandonar el país y el presidente puede verse alcanzado por el mismo en el tiempo. La mayoría parlamentaria seguramente impulsará comisiones investigadoras de la gestión saliente y los «descubrimientos» de nueva corrupción estarán a la orden del día. Triste final para un gobierno definitivamente intrascendente, que suplió sus carencias con el pragmatismo y la frivolidad, y que se entregó a las manos de aquellos que nunca creyeron en ellos.

El nuevo Gobierno, claramente de un signo distinto, también tuvo que cambiar su discurso entre la primera y la segunda vuelta, asumiendo compromisos con distintos sectores de la ciudadanía que no votó por él en la primera vuelta, y con una agrupación política tan débil y pragmática como el nacionalismo, pero con menos de la mitad de los parlamentarios que aquél tuvo inicialmente. De esta manera, el difícil proceso que denominamos pomposamente transición a la democracia, que no era otra cosa que la derrota del fujimorismo de los noventa y lo que representaba, aún está lejos de cerrarse.

Ciertamente, Pedro Pablo Kuczynski no es Ollanta Humala. Su pragmatismo y su experiencia son distintos. Pero recordemos que el actual presidente estuvo entre los derrotados del 2011. Cinco años y la trayectoria de un gobierno, que además de continuista se caracterizó por su intrascendencia y su impericia, permiten distintas lecciones que deseablemente el nuevo Gobierno tendrá en cuenta. Algunos de los pasos ya adelantados, como el esfuerzo por vincularse a regiones y municipalidades, si bien tienen mucho de necesidad y de instrumental, permiten albergar alguna expectativa.

Y si bien el escenario internacional es desfavorable, aceptemos que el resultado electoral mostró algunos elementos nuevos: el castigo electoral a los viejos políticos, la resistencia a volver al


pasado inmediato (una memoria que resultó mayor de lo que se creía), el fallido intento de renovación fujimorista o el surgimiento de nuevos liderazgos (donde destaca la figura de Verónika Mendoza), por señalar algunas, abren posibilidades. Cada una de ellas con sus propios desafíos y sus límites.

La derrota de Keiko Fujimori como posibilidad de cambio

Alberto Adrianzen M.

Las eLecciones deL cinco de junio seguramente pasarán a la historia. Primero, por las polémicas decisiones de las autoridades electorales al eliminar de la carrera presidencial a dos candidatos con posibilidades de ganar: Julio Guzmán y César Acuña. Para muchos, sus salidas representaron torcer la voluntad popular. Segundo, por el ajustado triunfo de Pedro Pablo Kuczynski sobre Keiko Fujimori. Un puñado de votos, un poco más de cuarenta mil, le permitieron a PPK, en su segundo intento, llegar a la presidencia.

Sin embargo, el dato más importante es que en estas elecciones, como en las anteriores, se repite un mismo patrón de comportamiento político que se da desde la década de los noventa: el miedo es la sensación que domina la voluntad política de una gran parte de los electores.

En las elecciones de 1990, cuando Alberto Fujimori ganó por primera vez gracias a los votos en segunda vuelta del Partido Aprista Peruano (APRA) y de la izquierda, el miedo se vivió en las clases altas y sectores medios. Como algunos recordarán, en esas elecciones todo argumento fue válido. Desde las imágenes religiosas del Señor de los Milagros y la Virgen de la Colonización, que fueron sacadas en procesión, hasta campañas racistas que promovían la visión de que los nikkei –los descendientes de japoneses– no eran peruanos. Alberto Fujimori ganó gracias a una espontánea coalición electoral que cerró el paso a la propuesta

La derrota de Keiko Fujimori como posibilidad de cambio40

neoliberal que buscaba, como manifestó el propio Mario Vargas Llosa, hacer del Perú una nueva Suiza. Hoy, en estas elecciones, como en las anteriores del 2006 y del 2011, el miedo regresó.

El fujimorismo

La década de los noventa, sobre todo luego del golpe del cinco de abril de 1992, fueron los años de la imposición de un modelo de desarrollo neoliberal y de la construcción de un régimen autoritario que buscaba perpetuarse a través de la corrupción, del control político-policial de la sociedad y de un pacto social y político con los pobres mediante una política asistencialista. Sinesio López describió al fujimorismo como una alianza entre las clases altas y los pobres contra las clases medias.

Cuando cayó el régimen fujimorista a inicios del milenio y se inició una nueva transición, el objetivo, como remarcó el presidente Valentín Paniagua, era clausurar el ciclo autoritario e inaugurar uno democrático de largo aliento sobre la base de la derrota del autoritarismo, de una nueva legitimidad del Estado y de nuevos vínculos, no clientelares, entre el Estado y la sociedad.

Como sabemos, esa nueva etapa no se dio. Ni el autoritarismo fujimorista fue derrotado –y estas elecciones lo ratifican– ni la democracia salió fortalecida, pese a que estamos frente a la cuarta transferencia de gobierno, porque no se sentaron las bases para un largo ciclo democrático. Mi tesis es que hemos vuelto a los años noventa, es decir, a tener un sistema político desestructurado, con un partido fuerte que es el fujimorismo, sin un sistema de partidos políticos y con un electorado que no se siente representado por la mayoría de partidos. Y aunque esta circunstancia se mantiene igual, tenemos que aceptar que la sociedad ha cambiado. La relación entre el sistema social y su entorno no es el mismo que años atrás. El fujimorismo ha dejado su huella.

41Alberto Adrianzen M.

El tema de la inclusión

Si bien sobre el fujimorismo se ha escrito mucho destacando sobre todo su carácter autoritario, corrupto y clientelar, me parece que a estas alturas habría que añadirle, como otra característica, su contenido inclusivo. Ello, es decir, lo inclusivo, no representa necesariamente un acto democrático. En el caso del fujimorismo fue una forma de «ordenar» una sociedad que, luego de los cambios radicales del velasquismo y de la crisis del capitalismo de los años ochenta, no encontraba una forma de convivencia social. No hay que olvidarse que el fujimorismo también puede ser definido como una suerte de contrarrevolución antivelasquista, como lo demuestra la Constitución de 1993 y la política económica abiertamente neoliberal.

Definir el fujimorismo como una suerte de antivelasquismo nos debe llevar a aceptar dos elementos que fueron fundamentales en el proceso iniciado por Juan Velasco Alvarado:

a) Su carácter democrático, ya que al separar radicalmente el poder de la propiedad, y más específicamente de la propiedad de la tierra –piénsese en la importancia de la reforma agraria–, convirtió al Estado, lugar donde se concentra el poder, en competencia de todos. Como diría Marx, elevó los asuntos del Estado a asuntos del pueblo, es decir, constituyó al Estado «como incumbencia general», destruyendo privilegios que separan al pueblo de la comunidad. En realidad, el velasquismo, al clausurar la sociedad oligárquica, abrió al mismo tiempo un proceso de modernización y de creación de un nuevo orden social y, por lo tanto, no propietarista. El velasquismo, al romper el vínculo entre el poder y la propiedad, democratizó a las dos entidades, a la propiedad y también al poder, planteando la urgencia de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad, es decir, otras fuentes de legitimidad de ese nuevo Estado


y, por ende, la necesidad de una comunidad nacional de ciudadanos. Desde ese punto de vista podemos entender al velasquismo como un proceso democratizador de inclusión e integración que fracasó, justamente, por su carácter autoritario. En realidad el velasquismo sentó las bases para un nuevo ciclo democrático al convertir el poder, como diría Claude Lefort, en un «sillón vacío» que solo podía ocuparse mediante métodos democráticos, esto es, mediante elecciones1.

b) Su sello antiseñorial y plebeyo. Por ello el velasquismo, además de las reformas económicas, trajo consigo un cambio profundo de mentalidades populares a la vez que permitió la presencia de lo popular en el escenario nacional. Ello fue recibido por las clases altas y dominantes como la famosa rebelión de los «cholos» y la pérdida del respeto social, elemento central en toda sociedad estamental. El miedo cambió de dirección. Esta vez fue de arriba hacia abajo. En ese sentido, el velasquismo bien puede ser definido como un gobierno plebeyo de transición posoligárquico que buscó crear un nuevo orden (democrático) al mismo tiempo que modernizar al país y al propio Estado.

Y si bien el velasquismo, al fracasar en ese intento, generó la crisis más profunda de la historia republicana, que se expresará en el bloqueo del proceso democratizador y modernizador del país, y en la persistencia de una cultura señorial, lo cierto es que dejó varias tareas pendientes que aquí resumimos: a) la inclusión política, social y económica de estos «nuevos sectores» populares; b) la «nacionalización de las masas», es decir, un nuevo discurso que los incluya y reconozca como parte de una nación y de una comunidad de iguales; c) la creación de un «pueblo peruano»;

1 Lefort, Claude. La invención democrática. Buenos Aires: Ediciones Nueva Visión, 1990.


d) la constitución de una democracia (liberal); y e) la creación de un nuevo Estado sobre nuevas formas de legitimidad.

No es mi interés hacer una historia política del país de esos años, sin embargo, lo que denominamos la década perdida de los ochenta, tanto en sentido económico como político, abrió las puertas para el surgimiento de lo que hoy llamamos fujimorismo.

El fujimorismo, en este contexto, debe ser entendido: a) como el intento de vincular nuevamente a la propiedad con el poder. Ya no se trata de los propietarios de las tierras sino de los grandes grupos económicos y de los poderes fácticos que cogobernaron con Alberto Fujimori. La Constitución de 1993 consagra y legaliza ese vínculo. No es extraño, en este nuevo contexto, que la democracia haya devenido en un mero rito fraudulento y el fujimorismo en un régimen autoritario, que era la manera de relacionar propiedad y poder; b) la creación de un nuevo orden social a través de la inclusión simbólica de los sectores populares y del crecimiento de la informalidad; y c) una nueva legitimidad del Estado sobre la base del clientelismo y la política asistencial.

En realidad, al fujimorismo no le interesaba crear una comunidad nacional de iguales sino más bien una sociedad dividida (o dual) entre el mundo formal y el informal. La inclusión, como hemos dicho, se daba a través de la informalidad que bien se puede resumir en la siguiente idea: «compra tu combi y traza tu ruta porque tú eres un empresario». El informal, o el «empresario informal», pasó así a ser el ícono de un supuesto capitalismo popular.

En sentido estricto, la propuesta del fujimorismo no planteaba una convivencia nacional sino, más bien, una coexistencia –pacífica y violenta al mismo tiempo– de dos mundos que prácticamente no se tocaban. Su expresión fue una ciudad que segregaba y que ubicaba geográficamente a unos y a otros «en su lugar». El fujimorismo se «encargaba» políticamente del mundo de los pobres


y de los informales mediante políticas clientelares y asistencialistas, mientras que los grandes capitales y los tecnócratas se hacían cargo del mundo formal. El espacio público pasó a convertirse en el espacio de los pobres; el mercado, el lugar de encuentro de las clases medias y de las altas; y el sector informal, el emporio de los pobres. Con el paso del tiempo y como consecuencia de un Estado que cumplía escasamente su rol de regulador y de autoridad, y del incremento de la corrupción, creció el sector ilegal de la economía, el que, como ha demostrado Francisco Durand2, rápidamente hizo su ingreso en la política.

Un fujimorismo sin Fujimori

Esta suerte de visión de la política y de la economía ha sido, en cierta manera, el sendero por el cual caminaron los distintos gobiernos de la última década. Durante ella, cuando se dio el famoso boom del crecimiento económico y el Estado tuvo mayores ingresos, esta forma de hacer política y economía adquirió mayor importancia.

Hay que destacar que este orden social desarticulado es consecuencia de la existencia de un Estado corrupto y de un desarrollo económico que se basa principalmente en la exportación de materias primas. Incluso se podría afirmar que el crecimiento de la informalidad y hasta de la economía ilegal es funcional a un tipo de desarrollo que le da más importancia a nuestra integración al mercado mundial que a la integración de los propios peruanos. Es decir, está más atento a lo que sucede afuera y muy poco a lo que sucede adentro.

Ahora bien, si se acepta lo dicho hasta aquí se puede afirmar que lo que vivió la sociedad peruana en todos estos años de

2 Durand, Francisco. Perú fracturado: formalidad, informalidad y economía delictiva. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú, 2007.


democracia fue una suerte de fujimorismo sin Fujimori. Por eso no nos debe extrañar el rol protagónico que ha tenido el fujimorismo, en especial Keiko Fujimori, tanto en las elecciones del 2011 como en las últimas. Así como hay memoria para recordar los agravios, corruptelas y violaciones de los derechos humanos del régimen fujimorista, también hay otra memoria para recordar, sobre todo en las clases populares y en sectores las clases altas, las aparentes «bondades» del fujimorismo de los años noventa.

Por eso, las últimas elecciones se asemejan a las de 1990, pero con una diferencia importante: mucha historia ha corrido bajo los puentes del país. En ese sentido, la derrota de Keiko Fujimori, además de ser electoral, es también una suerte de reconsideración política e histórica del fujimorismo hecha por un sector importante de la sociedad. Los electores han votado no solo en contra de Keiko sino también en contra de Alberto Fujimori y su gobierno. Han querido reparar el «daño» que significó su triunfo en 1990.

La caída del halcón o el regreso de Alberto

Keiko Sofía Fujimori Higuchi, candidata de Fuerza Popular, es hija de Alberto Fujimori, reemplazante de su madre en las tareas de Primera Dama durante el gobierno de su padre. En el 2006 fue elegida congresista y el 2011 fue, por primera vez, candidata a la presidencia, perdiendo en segunda vuelta por un escaso margen, un poco menos del tres por ciento, frente a Ollanta Humala.

Keiko, luego de ese fracaso, sacó dos lecciones. La primera, que si quería ser presidenta tenía que mantener una distancia o, mejor dicho, diferenciarse de su padre. Y así lo hizo. Se puede discutir si la distancia de separación de su padre que ella construyó fue efectiva o adecuada, pero lo cierto es que su campaña electoral fue la menos conflictiva. Keiko antes que «disolver» como el padre aparentemente quería concertar.


Con un lenguaje y modales que podemos calificar de suaves y concertadores avanzó durante meses. Incluso en el último debate presidencial de la primera vuelta firmó una suerte de acuerdo o carta democrática donde se comprometió a respetar la Constitución y los derechos humanos, a negar cualquier intento reeleccionista y tomar distancia del cinco de abril. Para ratificar ese compromiso dijo que en el 2021 ningún Fujimori sería candidato a la presidencia.

La segunda lección fue que si quería ganar necesitaba de una organización política sólida y extendida a lo largo y ancho del país. Es por ello que Keiko Fujimori se dedicó a viajar por todo el Perú. Se dice, porque no hay mucha información sobre sus giras al interior del país, que fue de pueblo en pueblo, que primero llegaba su hermano Kenyi con regalos y luego la propia Keiko.

Durante esos cinco años, Keiko Fujimori, de manera discreta y lejos de los medios de comunicación, no solo organizó un partido, Fuerza Popular, y consolidó su liderazgo político tanto al interior como al exterior del mismo, sino que también logró establecer una distancia con el padre.

En enero de este año, a tres meses de la primera vuelta, Keiko encabezaba las preferencias electorales, según una encuesta de Ipsos Perú de ese mes, con 33 por ciento. Sus más cercanos competidores, Pedro Pablo Kuczynski (PPK) y César Acuña, tenían 13 por ciento cada uno.

El desarrollo de la campaña de Fujimori no tenía sobresaltos cuando se producen las «salidas» del proceso electoral de Julio Guzmán, del Movimiento Todos por el Perú, y de César Acuña, de Alianza para el Progreso, como consecuencia de decisiones dudosas, por decir lo menos, de la autoridad electoral, quienes fueron, hasta sus exclusiones, los únicos candidatos que le podían hacer competencia en la primera y en la segunda vuelta.

La primera vuelta ratificó esta estrategia de Keiko Fujimori al lograr el primer puesto con 39.8 por ciento de los votos válidos y


obtener 73 congresistas, algo inédito en un proceso electoral. En segundo lugar quedó PPK con 21.0 por ciento. El tercer lugar lo ocupó Verónika Mendoza, toda una sorpresa, con 18.7 por ciento. Atrás, en realidad, muy atrás, para bien del país, quedaron los expresidentes Alan García y Alejandro Toledo.

Sin embargo, cuando faltaban unos pocos días para la segunda vuelta, Keiko Fujimori comenzó a perder fuerza y también a perder el paso. Electores que estaban más o menos decididos a votar por ella se decidieron por PPK, mientras que los indecisos y aquellos que decían que iban a votar en blanco o viciado también optaron por él.

¿Qué pasó en esos diez días que si bien no estremecieron al mundo sí estremecieron al fujimorismo, tanto que lo hicieron perder en segunda vuelta?

Rosa María Palacios, en un artículo publicado en su blog3, manifiesta que Keiko perdió por varias razones. Una, por «asuntos estructurales», que serían por un lado el «deslinde a medias con el padre» y con el pasado fujimorista: «Keiko Fujimori jamás reconoció que su padre está preso por sus delitos. Eso puede haber satisfecho a su voto duro, álbertista´, pero ella subestimó al voto antifujimorista». Otra, por «falta de claridad» respecto a su programa de gobierno. Según Palacios la postura de Keiko sobre algunos temas, como el aborto terapéutico y la unión civil, era contradictoria. Se movía en la aprobación y en la desaprobación según el público que tenía al frente.

A estos «asuntos estructurales» la periodista añade lo que llamaríamos los errores de los últimos días de campaña, que serían el «cambio de imagen de la candidata» de Fuerza Popular, que «de la dulce y cálida Keiko Fujimori no quedó nada en el primer debate. Se preparó para ir a matar y de hecho mató a un

3 «¿Por qué perdió Keiko Fujimori?». rosamariapalacios.pe, Lima, 8 de junio del 2016. Ver en: goo.gl/MJVuy1


PPK mal preparado para una confrontación inesperada. Ganó el debate pero apareció otra Keiko». A esto agrega lo que llama «las malas juntas», refiriéndose con ello al caso Joaquín Ramírez, secretario general de Fuerza Popular, cuando se «descubre» que estaba siendo investigado por la Administración para el Control de Drogas (DEA) del Departamento de Justicia de los Estados Unidos por tener supuestas vinculaciones con el narcotráfico4, y al famoso audio manipulado «para perjudicar al testigo de la investigación de la DEA contra Ramírez» que José Chlimper, candidato a la vicepresidencia por Fuerza Popular, entregó a un programa de televisión. El caso, como afirma Rosa María Palacios, «ocupó espacios importantes en la prensa y trajo al centro de la campaña viejos temores y el recuerdo de las prácticas mañosas de Montesinos». Finalmente, a todo lo mencionado, la periodista añade lo que llama «la suma de todos los miedos», que es, precisamente, la suma de todo lo anterior:

Narcotráfico, trampa, autoritarismo, once congresistas investigados por lavado de activos, su Secretario General incurso en investigaciones dentro y fuera del país, el reparto clientelista de «tapers» con dinero, su candidato a Vice Presidente haciendo trampa y ella mostrando una inusual dureza y un maltrato a los medios de comunicación que no aceptaban sus condiciones. ¿Qué podía esperarse?

Ahora bien, si se observan todos estos «errores», y otros, lo que hacía era reconstruir la figura del padre y ratificar los «temores» del sector antifujimorista. Como cuando Cecilia Chacón dice que Alberto Fujimori saldrá por la puerta grande del Poder Judicial, lo primero que se piensa (o se recuerda) es en la intervención y luego en el control del fujimorismo de ese poder, y todas las tropelías e ilegalidades que ahí se cometieron. O como cuando Kenyi Fujimori escribe en su twitter que si su hermana perdía estas elecciones, él

4 Ponemos entrecomillado porque lo más probable es que haya sido la propia DEA la que filtró la noticia de Ramírez.


sería candidato el 2021, lo que recordemos inmediatamente son los intentos de Alberto Fujimori para perpetuarse en el poder.

Los casos de Joaquín Ramírez, defendido inicialmente por Keiko para luego apartarlo de su equipo de campaña, y de José Chlimper, reforzaban la imagen del padre como también la de Vladimiro Montesinos. El «descubrimiento» de un celular en la celda de Vladimiro Montesinos, en los últimos días de campaña –nunca sabremos si fue o no un psicosocial–, terminó por reforzar la idea de que la campaña la dirigían, no Keiko y Fuerza Popular, sino Vladimiro Montesinos desde la base militar de El Callao. El cuatro de junio, un día antes de las elecciones, un diario titulaba en su caratula: «Escándalo. Montesinos dirigió campaña fujimorista». Algo que era «creíble» en este contexto antifujimorista.

En realidad, todas estas equivocaciones, más otras cometidas en los últimos días de la campaña, más, digamos, la «cruzada» antifujimorista de los colectivos ciudadanos, «reconstruían» simbólicamente a Alberto Fujimori como candidato y al régimen que él construyó y a su gobierno autoritario de varios años. Keiko Fujimori no era otra cosa que la encarnación del padre y, por tanto, igual a él. Si se quiere, la «realidad» coincidía con la memoria y los temores de los sectores antifujimoristas. En última instancia, los electores antifujimoristas votaron contra un pasado representado por Keiko Fujimori y contra un futuro que anunciaba el regreso de Alberto. El miedo jugó un papel importante5.

Según las encuestas (tracking pool) que Imasen realizó los últimos quince días previos al cinco de junio, el avance victorioso de Keiko Fujimori se detiene el 27 de mayo cuando, en el sector urbano, PPK acorta la distancia a 0.1 por ciento. En la última

5 También podríamos decir que se cumplió el famoso teorema de Thomas, que es el único que existe en sociología: «si las personas definen las situaciones como reales, éstas son reales en su consecuencia». Uno votaba contra Keiko porque creía que el padre, que Montesinos y el régimen autoritario volvían.


encuesta realizada en este mismo sector, entre el 31 de mayo y el 3 de junio, PPK le ganaba a la candidata de Fuerza Popular por casi 3 por ciento.

En los sectores alto y medio, favorables a PPK, la separación aumenta entre el 31 de mayo y el 3 de junio. En el sector bajo superior el quiebre se produce a fines de mayo y en los primeros días de junio. Cabe señalar que sucede todo lo contrario en el sector bajo inferior donde Keiko Fujimori sube en los últimos días, mientras que en el marginal logra mantener una distancia importante, casi 12 por ciento, respecto a PPK. Para el cuatro de junio la agencia Imasen le daba la victoria a PPK con 50.4 por ciento y el segundo lugar a Keiko Fujimori con 49.6 por ciento. Cifra, por cierto, bastante cercana a las oficiales. Todo estaba consumado6.

Se dice que aquellos que ganan en segunda vuelta, ganan no tanto por virtudes propias sino por los errores del adversario. Eso pasó con Keiko Fujimori quien perdió las elecciones en los últimos diez días. Y si bien algunos de estos errores eran de campaña, la mayoría de ellos remitían y reconstruían un pasado que era rechazado por una franja importante de la sociedad, tal como lo demostraron, en esos días, las marchas en todo el país contra la candidatura de Keiko Fujimori y el debate en las redes sociales.

Por eso el movimiento «antifujimorista», aún con su pluralidad política y diversidad ideológica, va más allá del simple veto político al fujimorismo para convertirse en una posibilidad política para que la historia no se siga repitiendo, es decir, esa política y esa economía que se define como «un fujimorismo sin Fujimori». Este es, acaso, el principal resultado y reto que nos dejan estas últimas elecciones: la posibilidad de cambiar y dejar de lado los miedos que se nos presentan cada cinco años.

6 Al respecto, leer: Peñaflor Guerra, Giovanna. «Crónica de una victoria». Lima: Imasen, 2016. Asimismo, leer: Adrianzen, Alberto. «PPK: urbano y de clase media». La República, Lima, 16 de mayo del 2016.


Y aunque la tarea no es fácil, ya que tendremos un gobierno de derecha que, además de frágil, seguramente aplicará la misma política económica de los últimos años, sumado a un fujimorismo con mayoría absoluta en el Congreso, lo que importa es que estamos frente a la posibilidad de cambio y de dejar de lado la camisa de fuerza que el fujimorismo le ha impuesto al país, es decir, terminar finalmente con esa polaridad que hoy organiza nuestra vida política, y ahora los miedos, entre fujimoristas y antifujimoristas. Y eso es un gran paso.

El quinquenio perdido: una visión antipolítica en la gestión de Humala

Salomón Lerner G.

es importante señaLar Las diferencias entre las dos campañas del que hoy en día –y hasta el 28 de julio del 2016– es el presidente del país, Ollanta Humala. En el año 2005, cuando inicia su carrera política, recoge muchos de los planteamientos de la izquierda nacionalista inspirada en el velasquismo de los años 70 y de las muchas corrientes bolivarianas que existían en esos años, llámese Evo Morales y Hugo Chávez.

La derrota que se produjo en el año 2006, por un margen muy pequeño de votos, provoca que el candidato en aquella época revise y/o reflexione sobre los planteamientos más importantes que llevara en su plataforma en dicha campaña, los cuales se resumen en: una nueva constitución, mayor participación en los sectores estratégicos, control soberano sobre los recursos naturales y políticas sociales hacia los más desfavorecidos. Con una bancada parlamentaria importante, bregó en el periodo 2006-2010 en esas líneas. Sin embargo, en el transcurrir del tiempo, hubo ciertos giros hacia la posición que más predominaba en América del Sur, del desarrollismo brasileño y demandas en crecimiento con inclusión social. Esto permitió que sectores sociales se adhieran a su plataforma política, en especial grupos progresistas que demandaban cambios.

Es así que Ollanta Humala, en la siguiente campaña presidencial, ofreció el Plan de Gobierno de la Gran Transformación,

El quinquenio perdido: una visión antipolítica en la gestión de Humala56

incorporando especialmente temas de política social como Pensión 65, Beca 18, SAMU, refuerzo del Programa Juntos, etc. Así, su votación en la primera vuelta fue de casi 32%, una cifra insuficiente para acompañar una ventaja en la campaña electoral de segunda vuelta.

A pesar de ello, los resultados de la primera vuelta electoral fueron satisfactorios en comparación con el inicio de la campaña, cuando las encuestas situaban a Ollanta Humala entre el tercer y cuarto lugar. Aun así, obtenidos solo casi un tercio de los votos necesarios para ser presidente, la lección y el mandato en la perspectiva de la segunda vuelta fue la apertura para ganar otros apoyos. Este imperativo no se refería solo a la amplitud para ganar, sino también para gobernar, para que nuestro futuro tenga gobernabilidad.

Esta decisión representa un giro colectivo hacia el centro para legitimar una propuesta de centroizquierda que se expresó en la llamada Hoja de Ruta, como complemento y no como negación del programa de la Gran Transformación, resolviendo cuatro problemas que estuvieron presentes en la campaña electoral:

El primero consistía en un pronunciamiento claro sobre los cambios constitucionales que propusimos y que para algunos sectores eran temerarios. Estos sectores desconfiaban de una candidatura que pretendía cambiar la Constitución, sosteniendo que eso crearía un período de inestabilidad política, social y económica. El mensaje era claro: no cambiemos la Constitución para darle mayores poderes al parlamento y al presidente, un rol más activo de las empresas públicas, fortalecer el papel regulador del Estado y reponer derechos.

El segundo punto fundamental era asegurar que se respetaría el marco de Estado de derecho vigente, así como la libertad de prensa, los tratados de libre comercio y los acuerdos y contratos suscritos en los gobiernos de Alejandro Toledo y Alan García. De igual

57Salomón Lerner G.

modo, era fundamental precisar nuestro respeto a la convergencia de bloques regionales llevada a cabo y la institucionalidad interna.

El tercer punto era sumar a la campaña, y luego al Gobierno, a grupos que no eran necesariamente de centroizquierda y que luego acompañaron este camino. Este es el caso de Patria Roja, que en la primera vuelta no apoyó a Humala y pidió el voto en blanco. En la segunda vuelta grupos como Patria Roja, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep) y otros toman la decisión de acompañarnos. Esto también involucra a otros partidos políticos de centro como Acción Popular, Perú Posible y líderes importantes del APRA. La Hoja de Ruta cumplió ese papel aglutinador.

La amplitud planteada en la Hoja de Ruta tuvo más cambios en el momento de la formación del Gabinete y del Gobierno. Retrospectivamente, la Hoja de Ruta no nos exigía mantener al frente del Banco Central de Reserva (BCR) a un funcionario completamente ortodoxo porque inclusive eran conocidos los candidatos de Ollanta al BCR luego de la primera vuelta; me refiero a reputados técnicos con experiencia que no podían ser descalificados, como Oscar Dancourt, Daniel Schyldowsky y Kurt Burneo. Algunos de los mencionados ya habían participado en el BCR, por lo que podían asumir dichos cargos, o incluso lo podían hacer en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

El reemplazo parcial del equipo económico de Gana Perú, en los momentos previos al inicio del gobierno, fue una decisión del presidente electo como parte de la política de sinceramiento del programa con los grupos del poder económico para dar tranquilidad a los mercados. A ello se debe la inclusión en el Ejecutivo de personajes que equilibran el gobierno y respaldan el modelo económico. Así pues, Humala no quería emitir ningún signo que hiciera presumir un cambio en la política macroeconómica y en la política monetaria.


Como cuarto punto, en los primeros meses se afirmó en el presidente la convicción de que era mejor gobernar sin hacer demasiados cambios abruptos que pudieran perjudicarlo, cuidando mucho de que todos estuvieran de acuerdo en una decisión trascendental. No quería enemigos que salieran a obstruir las decisiones que él tomara, por lo que trataba de buscar puntos medios y de equilibrio. Esta dinámica llevó a una reinterpretación de la Hoja de Ruta, la que finalmente terminó siendo distinta a la aprobada antes de la segunda vuelta.

Si bien es cierto que el conflicto del proyecto minero Conga es decisivo para la caída del Gabinete, es injusto decir que todo se reduce a ello. Considero que los factores que lentamente erosionaron al Gabinete fueron dos:

El primero es la alteración de las reglas de juego al interior del Gobierno. Si hacemos una comparación con una empresa, el Presidente del Consejo de Ministros recibe un encargo de coordinación y ejecución, del ejercicio de una especie de gerencia general, con un presidente que no opera como el ejecutivo de la empresa, que es presidente del directorio, pero no ejecutivo. Bueno, el cambio se produce cuando el presidente del directorio se convierte en ejecutivo. Entonces el gerente general pierde la capacidad de coordinar y, por lo tanto, le dice al presidente –que decidió ser ejecutivo– que busque un gerente general que no tenga capacidad de coordinación ni ejecución. Ese es el primer factor que fue evolucionando de modo natural, sin grandes roces, pero que implicaron la decisión del presidente de tomar un control más directo del Gobierno.

El segundo tema, en el que coincidía con el presidente, era en la necesidad de realizar ajustes en algunos sectores que tenían ciertas disonancias con respecto a ciertas políticas en general. Unos dirán que esas disonancias eran por la izquierda o por la derecha, pero en realidad estas se relacionaban con temas específicos, que no tenían que ver con posturas ideológicas. Había que definir, por


ejemplo, quién hacía los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), si la Autoridad Nacional del Agua (ANA) debía continuar en el sector Agricultura, o sobre la marcha de las empresas estatales. En este tema, por ejemplo, mi concepción era que la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) debía tener el control sobre las empresas estatales a través del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe) y la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión) para alentar las áreas productivas del país, retirándolas del MEF, donde tenían una visión muy restringida a ingresos y egresos del tesoro.

Por otro lado, es importante también recalcar que durante los primeros meses de gestión del presidente Humala se pudo notar la influencia de un sector en el Gobierno, y en especial en la presidencia, que pensaba que las dificultades sociales se podían resolver a través de la criminalización de las protestas y no privilegiando el diálogo con los sectoriales sociales. Un ejemplo de ello fue que, a inicios del mes de agosto del 2011, o sea, casi recién iniciado el gobierno, se aprobó la conformación de un Consejo Económico y Social que nunca se reglamentó ni implementó.

Finalmente, es de esta manera que desaparece el sector de izquierda que acompañó durante una decena de años a Ollanta Humala, siendo reemplazado por un grupo compuesto principalmente de técnicos que, en su mayoría, votaron en contra del programa de la campaña del 2011.

La segunda etapa de este balance de la gestión del presidente Humala la podemos resumir en el diálogo que se apertura el 2013 siendo el Presidente del Consejo de Ministros el Dr. Juan Jiménez Mayor. Este diálogo con los partidos y movimientos políticos determina una serie de propuestas que los diferentes grupos le plantean al Gobierno para no seguir con el piloto automático, con la burocracia cada día más estancada y con la falta de ruta clara en los propósitos que el Gobierno quería alcanzar.


La izquierda, dentro de los grupos mencionados, le manifiesta algunos puntos muy importantes:

1. La necesidad de una reactivación económica que priorice la inversión tanto pública como privada, en el marco de una estrategia de diversificación económica para el desarrollo integral con generación de empleo decente productivo y de valor agregado, protegiendo y ampliando los derechos laborales y fortaleciendo el cuidado del medioambiente y nuestro patrimonio cultural.

2. La necesidad de una estrategia de seguridad ciudadana que parta del liderazgo del gobierno nacional junto con una auténtica y profunda reforma y modernización de la Policía que articule la labor policial con la participación de la sociedad y los gobiernos regionales y locales, en el marco de una política global para el adecuado combate al crimen organizado, el narcotráfico, el terrorismo y las bandas delincuenciales, eficaz y a la vez respetuosa de los derechos humanos.

3. La necesidad de una reforma política que enfrente la corrupción desde la raíz, que combata la impunidad y mejore la calidad de la representación. Respaldar la labor que vienen cumpliendo la procuraduría anticorrupción y la megacomisión en el Congreso. Demandamos que las investigaciones en curso en el Ministerio Público sean llevadas a cabo imparcial y exhaustivamente, sin reparos porque puedan involucrar a expresidentes, alcaldes o congresistas. Los delitos de corrupción deben ser imprescriptibles y acarrear la «muerte civil» de los responsables.

4. La reforma política inmediata que proponemos debe incluir: la eliminación de las firmas y el reemplazo por comités para el reconocimiento de los partidos, la obligación a las agrupaciones políticas de primarias abiertas para la elección a candidatos, la garantía del financiamiento efectivo a los


partidos inscritos, el uso gratuito de los medios del Estado (en todo momento) y de los medios privados (en época electoral), la eliminación del voto preferencial, la renovación por mitades del Congreso y la bicameralidad; y como parte de la reforma política y electoral, la aprobación de leyes que promuevan la participación y la igualdad de la mujer.

5. La necesidad de profundizar el proceso de descentralización político y administrativo y el inicio de la descentralización fiscal, evitando que la crisis caiga sobre los gobiernos regionales y locales, compensando para este año la caída de los recursos del canon y sosteniendo para el 2014 los recursos asignados en la Ley del Presupuesto 2013, con especial atención a los pequeños municipios rurales que no poseen capacidad de generar recursos propios.

6. La necesidad de aprobar la Ley General del Trabajo para que se garantice la organización sindical, la negociación colectiva y el derecho de huelga; el aumento del salario mínimo y el incremento a maestros, policías, trabajadores de salud y empleados públicos, además de reformar la Ley del Servicio Civil de manera tal que no se afecte los derechos de los trabajadores y se promueva la generación de empleo digno y productivo.

7. La necesidad de fortalecer la institucionalidad ambiental con la adecuada evaluación de los EIA, el respeto a los estándares ambientales y la afirmación de la actividad evaluadora y fiscalizadora.

8. La necesidad de una reforma del sector Salud que garantice el derecho a la salud integral, con calidad, seguridad y dignidad, construyendo un Sistema Nacional de Salud integrado, descentralizado, participativo y financiado hacia la universalización de la seguridad social en salud.


9. La necesidad de un debate nacional sobre el papel de los medios de comunicación; aprobar la equidad de género y los derechos sexuales y reproductivos, así como la diversi-dad sexual; y, finalmente, ratificar una política exterior que defienda nuestra integridad territorial y soberanía, profun-dizando la integración regional.

Es así que a dos años del gobierno de Humala, no se imple-mentaron los cambios ofrecidos, resumidos en los planteamientos sugeridos en líneas anteriores.

La tercera etapa de este análisis del gobierno de Ollanta Humala es un balance al 2016 de los principales indicadores económicos de la Hoja de Ruta y su cumplimiento.

EL TERMÓMETRO DE LA HOJA DE RUTA

PROMESAS ¿CUMPLIÓ?

1.- POBREZA

«Se busca un impacto rápido y significativo en la reducción de la pobreza y en la expansión de los beneficiados por el crecimiento económico».

Si bien la pobreza monetaria disminuyó entre el 2011 y el 2012, pasando de 27.8% a 22.8%, el grado de desigualdad en el país se mantuvo en el mismo periodo de tiempo. Según el Índice de GINI, vemos que en el Perú este se ha mantenido en 0.5 desde hace 50 años.

2.- PENSIÓN 65

«Pensión 65 de S/.250 focalizado y con financiamiento del tesoro público, para personas mayores de 65 años que no tienen protección social. No se tocarán los fondos de los afiliados de las AFP».

La propuesta original de Pensión 65 buscaba beneficiar a 1 259 945 personas. Con la variación de esta propuesta, solo se verán beneficiados 254 mil adultos mayores. Pensión 65 se convirtió en un «programa social» dirigido únicamente a los sectores más vulnerables. Además, el monto fue variado. Antes se consideraban 250 nuevos soles por persona, ahora la pensión otorgada es de 125 nuevos soles.


3.- BECA 18

«BECA 18 para los jóvenes egresado con alto rendimiento de los colegios públicos, para realizar estudios profesionales en universidades públicas o privadas del país».

Los primeros datos respecto de este programa social son alentadores. No hay filtraciones y, en efecto, se encuentra focalizado a pobres o pobres extremos. El nivel de deserción resulta mínimo. Un 2% aproximadamente.

4.- EDUCACIÓN

«Programa reforzado de capacitación de profesores de colegios primarios y secundarios públicos focalizados a lograr una mejora sistémica en la calidad de enseñanza».

El presupuesto destinado al sector Educación, pese a l crec imiento macroeconómico sostenido, sigue siendo mínimo, 3.5% del PBI, a pesar de las recomendaciones asumidas en el Plan Educativo Nacional, en donde se indica que se debería caminar hacia el 6% del PBI.

5.- EMPLEO Y DERECHOS LABORALES

«Fiscalización efectiva del respeto a los derechos laborales y de las condiciones de salubridad y seguridad del trabajo. Se aumentará significativamente el número de inspectores de trabajo».

El número de inspectores de trabajo a la fecha es de 300. Eso quiere decir que por cada inspector se fiscaliza a 23 753 trabajadores en el Perú. A todas luces se trata de una cifra insuficiente.

6.- CRECIMIENTO ECONÓMICO

«Mantener el crecimiento económico, con estabilidad macroeconómica, incorporándole la inclusión social y efectuando una mejor distribución de la riqueza».

El crecimiento cayó. La estrategia para enfrentar la caída de los precios de los commodities no ha tenido un resultado positivo. El Perú creció 5.02% el 2013, la tasa más baja en cuatro años, y en lo que va del 2016, entre 3% y 3.5%.

7.- POLÍTICA MONETARIA

«Mantenimiento del régimen actual de política monetaria basada en metas de inflación y respecto a la independencia y autonomía del BCR».

El BCR ha dejado que el tipo de cambio real disminuya. La notable apreciación es responsable del debilitamiento de la capacidad productiva que afecta a la industria manufacturera no tradicional.


8.- INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA

«Inversión en infraestructura para la integración del territorio y la consiguiente expansión e integración de nuestros mercados internos, lo que permitirá diversificar y descentralizar el aparato productivo».

No hay un plan nacional de infraestructura para definir el mejor uso de los recursos y la inversión pública y privada. En consecuencia, tampoco hay formación de mercados internos ni diversificación y descentralización del aparato productivo.

9.-PEQUEÑA Y MEDIANA PRODUCCIÓN AGRARIA

«Impulsar el desarrollo de la pequeña y mediana producción agraria y agroindustrial, implementando líneas de crédito para capitalización a través del AGROBANCO».

Pese a las promesas de relanzar el crédito agrario, el 2013 Agrobanco solo le prestó al 2% de los agricultores del país y cubrió menos del 5% de la demanda de crédito de la agricultura familiar.

10.- GAS E INDUSTRIA PETROQUÍMICA

«Se renegociará el contrato del Lote 88 de Camisea y se impulsará la construcción de la infraestructura necesaria para su consumo masificado».«Disminución del precio del gas (Gas licuado de Petróleo – GLP)».«Se promoverá la despetrolización de la matriz energética, utilizando el gas natural y las energía renovables».«Se impulsará el desarrollo de la industria petroquímica».

El Consorcio de Camisea nunca firmó la adenda para devolver los 2.5 trillones de pies cúbicos del lote 88 y a la fecha tampoco tiene la intención de hacerlo. El precio del balón de gas se mantuvo y hasta subió. En distritos limeños como Surco el balón de GLP llega los S/.39.50. El costo más bajo de la capital es de S/.29. Sin embargo, el balón de GLP llegó a los S/.49 en el interior del país.Desinterés por la industria petroquímica.

11.- DEFENSA DEL CONSUMIDOR

«Fortalecer los mecanismos de defensa de la libre competencia y protección del consumidor».

No se protege la libre competencia. Exis ten 16 mercados a l tamente concentrados sin contar el mercado de medios. No hay la intención política de apoyar la ley antimonopolios (proyecto de ley n° 972/2011-CR) presentado por el congresista Jaime Delgado en abril del 2012.


Tabla n° 1 Balance económico de los cinco años de gobierno

de Ollanta HumalaPrincipales indicadores macroeconómicos

2011 2012 2013 2014 2015 20161

Sector Real (Var. % real)

Demanda interna 7.7 8.0 7.0 2.1 3.0 2.3

Comsumo Privado 6.0 6.1 5.4 4.1 3.4 3.4

Inversión Privada 11.0 15.6 6.4 -2.1 -4.3 -3.9

PBI (US$ miles de millones) 170.7 192.9 202.3 203.0 192.1 186.6

PBI percápita (US$) 5730 6401 6639 6568 6168 5926

Precios y Tipo de cambio

Inflacion anual (%) 4.7 3.3 2.9 3.2 4.4 3.4

TC promedio (S/. por US$) 2.75 2.64 2.70 2.84 3.20 3.38

TC Fin de periodo (S/. por US$) 2.70 2.55 2.80 2.98 3.41 3.35

Sector externo (US$ millones)

Balanza en cuenta corriente -3177 -5237 -8473 -8093 -8430 -7045

(% del PBI) -1.9 -2.7 -4.2 -4 -4.4 -3.8

Balanza comercial 9224 6276 613 -1406 -3207 -2246

Exportaciones de bienes 46 376 47 411 42 861 39 533 34 157 34 948

Importaciones de bienes 37 152 41 135 42 248 499 939 37 363 37 194

Reservas Internancionales Netas 48 816 63 991 65 663 62 308 61 485 61 096

Flujo de RIN del BCRP 4711 15 176 1672 -3355 -823 -389

Sector fiscal (% DEL PBI)

Resultado Económico del Sector Público No Financiero (SPNF) 2.0 2.3 0.9 -0.3 -2.1 -2.7

1 Proyectado

Fuente: BCR y Estudios Económicos - Scotiabank.

De la tabla n° 1 podemos inferir lo siguiente:Un retroceso del PBI, de la balanza comercial y de la inversión

privada. Tres indicadores que contrastan con el resultado del sector


fiscal en los tres primeros años de superávit, en un país como el nuestro, con una brecha de déficit de infraestructura tan grande.

Nos hemos permitido no impulsar diferentes áreas que hubiesen potenciado el crecimiento económico y mejorado los índices de calidad de vida que este país requería modificar: escuelas públicas con un promedio de 30% sin electrificación; de 30% a 35% de la población sin agua ni saneamiento público; vías de acceso a puertos y aeropuertos para agilizar el comercio exterior; proyectos de irrigación para el desarrollo agroindustrial y de seguridad alimentaria del país; masificación del gas; reducción de la desnutrición infantil y, sobre todo, impedir el aumento de la anemia en más de un millón de niños y niñas en el Perú; incrementar la industrialización de sectores como el cemento, fundiciones, vidrio, úrea, fertilizantes y el polo petroquímico utilizando el etano y el metano del gas de Camisea.

Es así que un producto per cápita similar al 2011 nos indica un retroceso y un quinquenio perdido.

Balance final de una gestión

Los escenarios posibles que se presentaron al inicio de la gestión de Ollanta Humala fueron:

a) Forjar un Estado democrático y productivo en donde primen la calidad del crecimiento, cerrando las brechas productivas, sectoriales y territoriales, e impulsando un nuevo proceso de industrialización.

b) Un Estado eficiente que fortaleciera los mecanismos de regulación de la economía, disminuyéndose así los niveles de corrupción, calificando la provisión de los servicios públicos.

c) Un Estado amplio como agente económico articulador y ordenador de la diversidad de relaciones que existen en nuestro territorio, que reconozca a los nuevos actores futuros


y a las políticas económicas redistributivas, principalmente las que acompañaron La Gran Transformación y la Hoja de Ruta. Sin embargo, se privilegió un Estado precario, como ha sido en la gestión vertical de la conflictividad social, acompañada por la fragilidad de un liderazgo político1.

Es indudable que en la gestión de Ollanta Humala se priorizó la visión de un mercado que se maneje por sí solo, que encuentre sus propios mecanismos de regulación y distribución, siendo el Estado fundamentalmente su facilitador y garante de la propiedad privada y las inversiones. En este sentido, no se introducen correcciones de ningún tipo en el modelo de crecimiento altamente vulnerable a los ciclos externos, anclándose así el crecimiento casi exclusivamente al flujo de las inversiones y al precio de los minerales.

Bajo ese esquema, cambios bruscos y profundos en las perspectivas de la economía mundial, aunados a la contracción en la demanda internacional de materias primas, redunda en la desaceleración de la inversión y en la recesión económica del país.

Es de esta forma que terminó por predominar una visión «antipolítica» que repercute en un Estado débil para la formulación y ejecución de políticas públicas y, sobre todo, en una democracia restrictiva, en el sentido de que se aboca a garantizar cierto grado de ciudadanía política, pero sin ser capaz de extenderla ni de inscribir en el sistema legal del país la demanda de nuevos derechos. Además, las distancias entre las expectativas de la población, sobre todo la de las regiones, y la agenda gubernamental, amplían el malestar con la política, profundizando la desconfianza hacia las instituciones democráticas. De esta manera, con un sistema político debilitado como está en todos sus niveles, el Gobierno no

1 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (Papep) e Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional). Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo. Escenarios prospectivos 2012-2016. La Paz: Papep-PNUD, 2012.


puede reconstituirse en su rol de vehículo de demandas sociales y de transformador a demandas políticas.

Así, el nuevo contexto económico y las limitaciones en el sistema de representación alimentan la dinámica conflictiva que no solo se incrementa, sino que se radicaliza ante el embalsamiento de demandas socioambientales. El Gobierno opta por garantizar el orden a través de medidas impositivas, avanzando con una lógica de criminalización del conflicto y tendiendo a gestionarlo por la vía de la negación o la represión. Al no responder el Estado efectivamente y no resolver las demandas que subyacen a las protestas, el país ingresa en una espiral de más conflictos, más radicalizados y con tendencia a articularse alrededor de discursos rupturistas.

En esta dinámica, en la que sobresale una lógica vertical del Gobierno y la debilidad de los partidos, los liderazgos regionales se fortalecen con discursos polarizantes, construidos a partir de la negación de todo lo que viene de «Lima». Se amplían las distancias entre el gobierno central y las regiones, fruto de la gestión vertical de los proyectos de inversión y la gestión deficiente de los conflictos. Esta dinámica repercute en un repliegue de los actores regionales y en un distanciamiento efectivo del Gobierno. Ello se convierte en un nuevo incentivo para el fortalecimiento de algunas alianzas regionales alrededor de discursos «anti-Lima» y en demanda de una mayor descentralización, en la que se transfieran competencias para la gestión estratégica de los recursos naturales y fiscales.

La debilidad en el control del territorio desde el Estado, así como el relativo deterioro económico, se erige como contexto adecuado para el fortalecimiento oportunista de los poderes fácticos ilegales. A la inseguridad ciudadana que prima en las grandes ciudades del país se le suma el malestar derivado de la rearticulación de grupos subversivos que han empezado a actuar con cierta regularidad y que parecen estar cada vez más vinculados con las actividades de tráfico de drogas.


Conclusiones finales

A pesar del boom económico que se ha venido observando desde el inicio del siglo XXI en el país, hemos seguido con una inexorable baja productividad, grandes desigualdades y una elevada informalidad laboral. La calidad de los servicios públicos, especialmente en salud y educación, son bajos o deficientes (por ejemplo, los estudiantes secundarios del país obtuvieron los peores resultados en la encuesta PISA el 2012). El estancamiento en la lucha contra la desnutrición y la anemia infantil (1 millón de niños y niñas con anemia y 400 000 con desnutrición) demandan con urgencia la necesidad y el compromiso de todas las fuerzas políticas en establecer los pasos necesarios para erradicarlos por completo, y así garantizar un futuro mejor a las nuevas generaciones. Por otro lado, en el Perú resulta más probable el ingreso al mercado de trabajo mediante un trabajo informal que mediante uno formal. La informalidad afecta al 60% de los trabajadores. En ese aspecto, son necesarias políticas para formalizar la productividad y competitividad, que junto con otros principales factores, explican la baja inversión en innovación, ciencia y tecnología (0.3% del PBI)2.

Finalmente, la gestión de Ollanta Humala nos dejó con una gran desconfianza a los ciudadanos tanto en su Gobierno como en la legitimidad de un Estado que no se comprometió en la lucha contra la corrupción, la inseguridad, la evasión fiscal, etc., que son temas que merman las posibilidades de disminuir la desigualdad, la pobreza y mejorar la calidad de vida de los peruanos.

2 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Estudio multidimensional del Perú. Lima: OCDE, 2015.

La política exterior conservadora y economicista de Humala

Óscar Vidarte A.

eL pLan de gobierno deL aún candidato oLLanta HumaLa, más conocido como «La Gran Transformación», en su capítulo referido a la política exterior, planteaba dos temas centrales. Por un lado, la importancia que adquiría la integración regional para nuestros intereses políticos y económicos, haciendo énfasis en el fortalecimiento de la Comunidad Andina y la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), y por otro lado, una crítica al orden vigente, tanto a nivel regional como global (de ahí que dicho plan haga referencia a la reforma integral de la Organización de los Estados Americanos –OEA–, a la relevancia de establecer un orden multipolar, de hacer más eficiente las Naciones Unidas y de democratizar los principales organismos financieros y comerciales propios del ámbito internacional, este último aspecto íntimamente vinculado a cuestionamientos respecto a la dimensión económica del proceso de globalización).

A pesar de ello, el presente gobierno ha demostrado que este discurso, alternativo al statu quo vigente y enmarcado dentro de una corriente progresista que tuvo mucha fuerza en la primera década del siglo XXI en nuestro continente, con el transcurrir de los años fue siendo dejado de lado, a tal punto que la política exterior durante este lustro sea considerada más bien conservadora antes que innovadora.

La política exterior conservadora y economicista de Humala74

Así pues, queda en el recuerdo la participación del presidente Humala en la V Cumbre de Unasur, llevada a cabo en la ciudad de Asunción (Paraguay) en octubre del 2011, en la que resaltó la importancia del papel del Estado y criticó el rol que desempeña el sector privado. En poco tiempo, todos los temores de aquellos sectores garantes del «modelo peruano» que veían a Humala como el representante de Hugo Chávez en el país –seguramente por el camino que podía tomar, entre otras cosas, la política exterior del gobierno nacionalista–, desaparecerían.

En términos generales, el gobierno peruano que ha estado a cargo del país entre el 2011 y el 2016 representa una alta dosis de continuidad de la política exterior peruana frente a lo realizado desde el retorno a la democracia el año 2000. A pesar de la existencia de diferencias entre los Gobiernos, sobre todo en cuanto al ámbito ideológico, se han mantenido los principales lineamientos de la política exterior: la política económico-comercial de apertura al mundo, la cercana relación con los Estados Unidos, el cada vez mayor vínculo con los países vecinos, las prioridades en materia de integración regional y la revaloración del Perú en el mundo.

Respecto al tema económico-comercial, si bien el modelo desarrollado en la década del noventa ha continuado, existen matices entre los tres últimos Gobiernos. Mientras que en el periodo de Alejandro Toledo predominó un interés comercial con los Estados Unidos y con la región latinoamericana, a través del impulso de tratados de libre comercio y mecanismos de integración que tenían en lo económico un aspecto central (como se hizo evidente con nuestra participación en el surgimiento de la Comunidad Sudamericana de Naciones –CASA– o con el acercamiento al Mercado Común del Sur –Mercosur–), el gobierno de Alan García culminó el acuerdo con los Estados Unidos y brindó especial importancia al comercio con nuestros principales mercados a nivel extrarregional. Los acuerdos comerciales con países como China, Japón, Corea del Sur y con bloques como la Unión Europea,

75Óscar Vidarte A.

así lo demuestran. Salvo por la Alianza del Pacífico al final de su gobierno, el impulso del comercio con la región no parece haber sido una prioridad. Por parte del gobierno del presidente Humala, el discurso en favor del libre comercio siguió dándose, como lo demuestra la negociación y la firma del Tratado de Asociación Transpacífico (TPP), pero con algunos cambios. Una vez ratificados los acuerdos con nuestros principales socios, así como con los países del vecindario, el último lustro ha sido el momento de acercarnos a países que constituyen mercados importantes, por su tamaño, pero donde la presencia peruana es muy reducida. Si bien el contexto económico internacional no ha resultado favorable para hablar en estos términos, el Estado peruano ha intentado construir vínculos comerciales, en mayor o menor medida, con Turquía, la India y la Federación Rusa.

Sobre la relación con los Estados Unidos, esta tampoco se ha visto afectada. Luego de la fractura de la relación entre Perú y Estados Unidos al final del gobierno de Fujimori –vínculo que resultaba fundamental para el sostenimiento del régimen–, los gobiernos de Toledo y luego de García supieron reconstruir la relación a pesar de la desconfianza que generaron, en su momento, en la potencia mundial.

Un presidente que resaltaba su condición de indígena con un claro perfil populista y otro con un terrible pasado producto de un gobierno desastroso a finales de la década del ochenta, no auguraban una buena relación. Sin embargo, el ascenso de gobiernos de izquierda en la región, con un discurso confrontacional con los Estados Unidos, hicieron del Perú, desde un punto de vista político, un país atractivo para los intereses estadounidenses. La victoria de Humala en las elecciones del 2011 tampoco parece haber sido muy alentadora para los Estados Unidos por la cercanía que parecía existir con ese grupo de países liderados por la Venezuela de Hugo Chávez. Pero, salvo por su presencia en el funeral del ex líder venezolano, Humala no tuvo mayor contacto con el eje


bolivariano. Desde un inicio mostró su interés por continuar siendo un país aliado de Estados Unidos en esta parte del continente. Por lo menos en los dos principales ejes de la relación, el económico y el de seguridad, existen claras coincidencias, ya sea a través del apoyo del gobierno peruano al TPP, instrumento que entre otras cosas refleja los intereses geopolíticos de los Estados Unidos en la región del Asia-Pacífico, o por medio del alineamiento del gobierno –salvo por un corto periodo al inicio del mismo– a la política de lucha contra las drogas que impulsa la potencia mundial. Parece quedar poco de ese énfasis que hacía «La Gran Transformación» en la necesidad de establecer una relación con los Estados Unidos con un mayor nivel de autonomía para el país.

En relación a los países vecinos, también se ha mantenido una línea de acción de mejoramiento de los vínculos a nivel bilateral. La dinámica con Ecuador, que tiene un punto de quiebre en el acuerdo de paz de 1998, se ha visto fortalecida con la realización de gabinetes binacionales desde el año 2007, los cuales han continuado durante el gobierno del presidente Humala. Con Chile, a pesar del fallo de la Corte Internacional de Justicia de La Haya, el gobierno peruano ha mostrado, al igual que las anteriores administraciones, su intención de avanzar en aquellos aspectos que satisfacen los intereses de ambos países, sobre todo en materia económica, y que nos obligan a seguir cooperando. Lamentablemente, otras consideraciones relativas a casos de espionaje y el problema del mal llamado «triángulo terrestre», no han permitido profundizar más nuestra relación.

Tratándose del Brasil, el 2013 se celebró el décimo aniversario de la Alianza Estratégica entre ambos países con la visita de Dilma Rousseff a nuestra capital, siendo otro tipo de inconvenientes los que han alejado política y económicamente al gigante sudamericano de la región. Con Colombia, la relación bilateral ha visto un vuelco sustancial en los últimos 15 años, tanto en términos económicos como políticos. El gobierno del presidente Humala ha continuado

77Óscar Vidarte A.

este proceso, impulsando dos gabinetes binacionales realizados los años 2014 y 2015.

Bolivia constituye un caso particular ya que entre los países vecinos es el país que menos importancia ha generado a los dife-rentes Gobiernos, incluso al actual. Cuando el presidente Humala aún no era presidente electo, visitó Bolivia y llegó a referirse a una posible reunificación de ambos países, así como a la esperanza de que algún día la línea fronteriza desaparezca. Cierto es que la agenda bilateral entre Perú y Bolivia debe ser una de las más ricas en todo tipo de temas, a pesar de que lo trabajado por el gobierno de Humala en aras de acercase a Bolivia (más aun teniendo en cuenta la importancia que le dio en algún momento el presidente a nuestro vecino altiplánico) ha sido muy pobre. De ahí que, no obstante haberse realizado un gabinete binacional, el mismo que ha tenido que esperar hasta el 2015 para llevarse a cabo, uno de los aspectos más importantes para Bolivia de la agenda bilateral es que el Perú ratifique el acuerdo de Ilo del 2010, ampliatorio de los llevados a cabo en 1992, el cual sigue sin ser parte de la agenda del Congreso peruano ni de importancia para el Gobierno. Así pues, no resulta extraño que, en relación a los otros países vecinos, Bolivia resulte el de menor importancia en términos económicos.

En cuanto a la integración regional, podemos apreciar como la integración sudamericana y andina, en ambos casos con un énfasis en lo político, va dando paso a otros mecanismos de integración, como la Alianza del Pacífico, los cuales tienen objetivos puramente económicos. Toledo trató de impulsar la integración sudamericana con la creación de la CASA en el Cuzco, el 2004, así como promoviendo un mayor acercamiento entre los países andinos. Por su parte, García entendió el espacio suramericano como peligroso debido a la cada vez mayor influencia que la Venezuela chavista ejercía, mientras que lo andino solo fue relevante en tanto servía para la conformación de un acuerdo comercial con la Unión Europea. A finales del gobierno aprista, la


Alianza del Pacifico se presentó como una salida al fracaso del Arco del Pacífico, constituyendo un mecanismo de integración entre países de la región con modelos económicos similares, además con acuerdos comerciales entre ellos y con los Estados Unidos. En este contexto, el gobierno de Humala, a pesar de las promesas de campaña, va a encontrarse en la necesidad de continuar e impulsar la Alianza del Pacífico, organismo que comenzó a gozar de gran reconocimiento internacional al punto de contar con decenas de países observadores de todas partes del mundo. Las dificultades que se presentaron a nivel sudamericano, así como las diferencias entre los países andinos, al punto que el Consejo Presidencial Andino –máximo órgano de la Comunidad Andina (CAN)– no se reúna desde el 2011, han hecho que otros espacios de integración sean irrelevantes para el gobierno nacionalista.

Finalmente, acerca de la revaloración de la imagen del Perú en el ámbito internacional, esta también ha continuado. Aquel discurso sustentado en el crecimiento del país presente desde la primera década del siglo XXI, en tanto hemos sido uno de los que mejor desempeño económico ha tenido a nivel regional estos últimos años, se ha consolidado. Cabe recordar que a diferencia de lo sucedido los años 1990 y 2000 (circunstancias en la que el Perú tuvo que demostrar ser un país confiable, ya sea en aras de poder reinsertarnos en el sistema financiero internacional o para volver a ser un país creíble en materia de democracia y derechos humanos), en la actualidad se busca hacer de conocimiento de la comunidad mundial que el Perú ha mejorado en una serie de indicadores económicos, haciendo de nuestro país uno confiable para las inversiones, para hacer negocios, etc. Una de las principales consecuencias de este tipo de política, a manera de reconocimiento, fue la elección del Perú como sede de importantes encuentros internacionales. Durante el gobierno de Humala se ha continuado una tendencia ya vista en el gobierno anterior, llevándose a cabo la III Cumbre América del Sur-Países Árabes, la Conferencia

79Óscar Vidarte A.

sobre Cambio Climático COP 20 y la Reunión Anual de las Juntas de Gobernadores del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional.

En este punto, es importante resaltar que continuar una política no es negativo. Más aún, un aspecto que siempre se reclama a nuestros gobernantes es la relevancia de continuar algunas políticas diseñadas por el gobierno anterior, en tanto deberían constituir políticas de Estado. Por ejemplo, frente al diferendo marítimo con Chile ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya, aunque hubo un momento en el que se pensó que con la llegada de Humala al poder podían darse cambios en el equipo que se encontraba a cargo de la demanda peruana, sucedió todo lo contrario, siendo dicho equipo reforzado, incorporando a excancilleres al mismo. No obstante, la política por esencia es creatividad e innovación, de ahí que, considerando lo señalado en el plan de gobierno nacionalista, se hubiesen esperado una serie de cambios en la política exterior del país, los cuales, a pesar de resultar bastante interesantes, nunca se concretaron.

De esta forma puede afirmarse no solo que ha predominado una política exterior conservadora, sino también poco ambiciosa. «La Gran Transformación» era parte de un discurso que cuestionaba ciertas estructuras internacionales que el gobierno de Humala nunca criticó. Así, a pesar de que en la actual coyuntura el debate mundial en torno a la problemática del narcotráfico se encuentra centrado en la crítica a la estrategia que se ha implementado en las últimas décadas, tanto desde gobiernos que pueden ubicarse a la izquierda o a la derecha del espectro político, como el de Evo Morales de Bolivia y el de Juan Manuel Santos de Colombia, el Perú, siendo uno de los principales productores de cocaína del mundo, ha demostrado en los últimos años tener un papel irrelevante en este debate, haciendo oídos sordos a los reclamos de una serie de países por cambios en materia de lucha contra las drogas.


Igualmente, el Perú podría haber tenido un rol más importante en diferentes organismos regionales tales como la Unasur y la OEA, en aras de promover los cambios que en algún momento propuso. Sin embargo, la desidia del Gobierno permitió que posibles candidatos peruanos (Salomón Lerner y Diego García-Sayán), que bien podrían haber sido elegidos como máximas autoridades de dichos entes, no tuvieron el respaldo necesario del Gobierno. Si bien en ambos casos no era seguro que fueran elegidos, el Perú podría haber tenido grandes opciones de jugar un papel más relevante en la escena regional.

Además, a esto habría que añadir también algunas contradicciones que la política exterior habría mostrado, por ejemplo, al no haber concluido la ejecución del fallo de la Corte Internacional de Justicia de La Haya en lo referido a la disputa marítima con Chile. A pesar de tratarse de un tema central de nuestra política exterior, sino el más importante en varios años, aún quedan pendientes algunos compromisos de reformas legales por parte de ambos países. Por el lado peruano, todavía no se ha aprobado en el Congreso una norma sobre comunicación internacional, mientras que en Chile siguen pendientes los cambios respecto al concepto de «mar presencial». Por un momento resolver dichos pendientes fue el gran objetivo, en tanto las dos naciones nos comprometimos a inscribir conjuntamente las coordenadas ante las Naciones Unidas, pero diferentes circunstancias e intereses lo han imposibilitado, aun cuando esto parecía ser prioritario. Otros casos también difíciles de comprender son la negativa a ser sede de la XIV Cumbre de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad) –razones relacionadas con el Fenómeno del Niño no parecen creíbles– y la declinación de participar en la Feria de Milán 2015, en tanto este evento representaba una vitrina de gran importancia para nuestro país en términos alimenticios y gastronómicos (por lo menos la mayor parte de los países de Sudamérica lo entendieron así).

81Óscar Vidarte A.

A pesar de lo señalado, existen méritos en materia de política exterior durante el gobierno de Humala. Además del éxito logrado en nuestra disputa marítima con Chile, el cual no puede ser atribuido exclusivamente al gobierno nacionalista, un tema en particular ha tenido especial relevancia al finalizar este periodo: la eliminación de la visa para ingresar al espacio Schengen. El acercamiento a países europeos como España y Francia –más allá de las diferencias ideológicas que pueden existir entre los países–, y el trabajo llevado a cabo en coordinación con Colombia, han sido fundamentales para los intereses del Estado peruano. Y si bien tener un acuerdo comercial con la Unión Europea sentó las bases, el interés mostrado por nuestra política exterior a lo largo de todo el proceso logró su cometido, a tal punto que hoy podemos referirnos a la posibilidad de hacer lo mismo con los Estados Unidos.

Sin embargo, en contraste con las metas alcanzadas, también hay asuntos que denotan grandes falencias de nuestra política exterior. Por un lado, uno de los pocos puntos presentes en La Gran Transformación que mereció algún desarrollo durante el último quinquenio, fue el referido a la protección de nuestros compatriotas en el extranjero. La tan publicitada ley de retorno publicada el año 2013 fue reflejo de este interés. Lamentablemente, y a pesar de que La Gran Transformación mostraba una gran preocupación por los peruanos en el extranjero al referirse también a la importancia de las remesas para nuestra economía y a una «renovada política consular», fueron evidentes serias limitaciones en la normativa creada, pues hasta mediados del 2015 solo tres mil personas, de aproximadamente tres millones de peruanos que viven en el exterior, se habían acogido a dicha ley.

De igual modo, respecto al proceso de toma de decisiones, el Perú ha mostrado estos cinco años serios problemas en materia burocrática (o de política gubernamental), es decir, acerca de la forma cómo los diferentes entes públicos (y privados) con algo que decir en política exterior, toman una decisión. Este consenso,


necesario en toda democracia, requiere una estructura formal e informal que permitan a las diferentes partes satisfacer los intereses del país. Sin embargo, situaciones como la acaecida con la visita de la fragata HMS Montrose el 2012 denotó el poco nivel de coordinación que existe entre la Cancillería, el Ministerio de Defensa y el Congreso, en un tema que dejó muy mal al país, al cuestionar una política exterior asumida por décadas sobre la situación de las islas Malvinas, así como afectando nuestra relación con uno de nuestros principales socios de la Unión Europea, el Reino Unido. Estos problemas, en materia jurídica y política, también se repiten en la relación entre los ministerios de Relaciones Exteriores y Comercio Exterior, demostrando la supremacía de los temas comerciales sobre los de índole política y la competencia existente entre ambos actores internos.

En resumen, la política exterior durante el quinquenio del presidente Ollanta Humala no tomó atención a lo propuesto en su plan de gobierno, sino más bien continuó los grandes lineamientos establecidos. Esto per se no constituye algo negativo, pero se esperaba un cambio, el cual finalmente no sucedió. Por el contrario, se siguió con una política exterior básicamente economicista, sin grandes objetivos políticos ni liderazgos, tanto a nivel regional como mundial. La importancia que ha adquirido la política comercial, y por ende el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo –Mincetur–, y la lectura predominantemente económica de las prioridades del país en materia de integración regional, así como nuestra relación con los países vecinos y los Estados Unidos, ha sido evidente. Incluso la construcción de la imagen del país se sustenta en una serie de logros económicos más no políticos. Para ello basta con revisar el último mensaje presidencial por Fiestas Patrias del presidente Humala en lo que respecta a la política exterior del país: la referencia a una serie de temas como el compromiso con la Alianza del Pacífico (sin mención alguna a otro mecanismo de integración regional), la realización de grandes eventos internacionales en el transcurso de su gobierno, las

83Óscar Vidarte A.

alianzas estratégicas concretadas con diferentes países del mundo y la exención de la visa Schengen, todos estos entendidos desde una perspectiva económica, fundamentalmente, al punto de señalar que lo mencionado resultaba relevante «en momentos en que la agenda internacional tiene un alto componente económico y comercial».

¿Por qué sucedió esto?, ¿por qué no se cumplieron con las promesas de campaña?, ¿por qué se priorizó una agenda económica? Las respuestas deben encontrarse en la transformación (término a estas alturas irónico) que sufrió el Gobierno, en todo sentido de la palabra, una vez llegado al poder el presidente Humala. A pesar de haber contado con cancilleres de primer nivel como Rafael Roncagliolo y el embajador Gonzalo Gutiérrez, la ausencia de liderazgo por parte del presidente en asuntos internacionales (como lo demuestra su irrelevante papel en la solución de un problema con Ecuador ocurrido a partir de un confuso incidente de violencia en el que participó el embajador de dicho país) y una cada vez mayor influencia de actores internos con intereses económicos, no han permitido que nuestra política exterior haya tenido un papel más activo en la dinámica política internacional.

Acuerdo Transpacífico (TPP). Derechos para las transnacionales y deberes para los Estados

Oswaldo de Rivero

La nueva aristocracia transnacional

Así como el derrumbe de la Unión Soviética cambió el poder mundial de bipolar a unipolar, las guerras asimétricas de Afganistán e Irak, sumadas al colapso de Wall Street, terminaron con el ejercicio de la hegemonía unipolar de los Estados Unidos, abriendo una nueva era geopolítica, a la que llamo en mi último libro El mito del desarrollo y la crisis de civilización: una era «apolar», donde los Estados Unidos, ni ninguna otra gran potencia, tiene el poder para domesticar una anarquía mundial resultado del colapso de Estados que son inviables en conflictos civiles infernales, que producen genocidios, terrorismo y avalanchas de refugiados.

En el caótico mundo apolar, el poder mundial se ha reducido a la capacidad de inventar e innovar tecnológicamente para competir y hacer negocios a escala global. Y por ello los principales actores internacionales ya no son solo los Estados-naciones sino una nueva aristocracia global, no estatal, constituida por las corporaciones transnacionales que comienzan a dominar el mundo perforando todas las soberanías nacionales con sus invenciones, tecnologías, mercancías, capitales, servicios, redes sociales y su industria digital de entretenimiento.

Acuerdo Transpacífico (TPP)88

Hoy, unas 38 mil empresas transnacionales, y sus 250 mil subsidiarias, efectúan los dos tercios del comercio mundial, mientras que las 86 empresas más poderosas del mundo superan con sus ventas las exportaciones de la mayoría de los Estados-naciones. Así, el actual comercio internacional es casi un subproducto tanto de las inversiones, alianzas, acuerdos y fusiones entre las empresas transnacionales como de sus negociaciones de estrategias globales, las que no están necesariamente orientadas por políticas de libre comercio. De esta manera, la economía global no es tanto el resultado de la libre competencia global entre las naciones, sino el de una red de acuerdos y actividades productivas y financieras entre las propias empresas transnacionales. Hoy gran parte del comercio internacional y las finanzas siguen siendo registradas nacionalmente por países, no porque estos los efectúen sino simplemente porque los bienes, capitales y servicios de las transnacionales pasan por sus fronteras.

Las empresas transnacionales no se identifican necesariamente con los intereses nacionales de sus países de origen porque tienen intereses globales propios. Así, el poder mundial, que perteneció exclusivamente a la vieja aristocracia de las grandes potencias industrializadas, comienza ahora a pertenecer a esta nueva aristocracia internacional no estatal. De esta manera, muchas de las decisiones que afectan, para bien o mal, al mundo, no se están tomando en las casas de Gobierno o en los parlamentos nacionales, sino en los directorios de las grandes corporaciones y los bancos trasnacionales.

El Acuerdo Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) es un producto del poder de esta nueva aristocracia transnacional, espe-cialmente de las corporaciones transnacionales norteamericanas, las cuales han logrado con este acuerdo un gran espacio geoeco-nómico en el Pacifico con normas muy favorable para ellas, donde, además, se margina a un poderoso competidor como es China.

89Oswaldo de Rivero

Todo comenzó en la década de los ochenta, cuando las transnacionales norteamericanas secuestraron la agenda de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales (1986) de la Organización Internacional del Comercio (OMC) y lograron que esta no se limitara solo a la liberalización del comercio de las mercaderías, sino también para liberar los obstáculos que existían para la circulación global de sus capitales y servicios. Además, también lograron que se elaborara un severo régimen que protegía su propiedad intelectual.

Luego, en la siguiente ronda de negociaciones comerciales de la OMC, realizada en Doha el 2001, las transnacionales intentaron seguir obteniendo más normas favorables a sus capitales, servicios y propiedad intelectual, pero como las negociaciones entre los numerosos países miembros de la OMC eran públicas, se hizo difícil llegar a acuerdos, por lo que las transnacionales norteamericanas hicieron lobby para que su Gobierno, en vez de continuar negociado públicamente con una multitud de países en la OMC, planteara dos grandes negociaciones separadas y secretas, con un número de países mucho menor, de las dos más grandes áreas económicas del mundo: el Pacifico y el Atlántico.

La iniciativa de la negociación secreta del Pacifico se logró con la firma del Acuerdo Transpacífico (TPP), mientras que la iniciativa de un Acuerdo de Comercio e inversiones Transatlántico (TTIP) se está negociando con la Unión Europea.

En ambas iniciativas lo novedoso ha sido que las negociaciones sean secretas y que los ejecutivos de las corporaciones transnacionales participen en ellas. En la negociación del TPP, que duró cinco años, participaron más de 600 ejecutivos de corporaciones norteamericanas asesorando a la delegación de los Estados Unidos, logrando un acuerdo que les ha dado más ventajas de las que hubieran obtenido en la ronda de Doha de la OMC.


¿Es el TPP solo un tratado de libre comercio?

Nada consagra más el poder mundial de la nueva aristocracia transnacional y muestra con más nitidez la subordinación de los Estados y sus gobiernos a ella que el logro del TPP. Un tratado que se dedica más a establecer derechos para las empresas transnacionales y deberes para los Estados que a liberar el comercio. Y, dentro de esta lógica, nada muestra más el empoderamiento de la nueva aristocracia transnacional que su derecho a demandar ante tribunales supranacionales a los Estados para proteger su comercio, sus inversiones y su propiedad intelectual. Así, el TPP es la consolidación de la hegemonía del capitalismo transnacional sobre los Estados y los capitalistas nacionales.

Los congresistas norteamericanos que han leído el TPP han declarado que: «Solo dos capítulos, de los 30 que tiene el TPP, son sobre liberación del comercio». Y que: «El grueso del Acuerdo consiste en disposiciones que les dan nuevos derechos y privilegios a las corporaciones transnacionales y que constriñen a los gobiernos a no regularlas».

Sin embargo, tanto el gobierno de Ollanta Humala, en el Perú, como el de Michelle Bachelet, en Chile, han presentado al TPP como un gran Tratado de Libre Comercio (TLC) que nos va a favorecer tremendamente, siendo esto falso pues todo el que lo lea verá que su texto confirma lo que dicen los congresistas norteamericanos. Quien lo lea se dará cuenta que el TPP no es para nada un gran TLC para liberar el comercio sino más bien un gran «código de conducta que establece derechos para las empresas transnacionales y deberes para los Estados», cuyos capítulos más importantes: inversiones, propiedad intelectual y medioambiente, están orientados a empoderar a las empresas transnacionales con nuevos derechos y darles más obligaciones a los Estados frente a ellas.

La única gran liberalización comercial del TPP es la del comercio entre Estados Unidos y el Japón, que viene a ser casi el

91Oswaldo de Rivero

40 por ciento de todo el comercio cubierto por el TPP. Para el resto de los países la liberalización comercial no sería notable porque ya existen TLC entre Estados Unidos, Canadá y México (NAFTA); Perú, Chile y México (Alianza del Pacifico); además de que el Perú tiene TLC bilaterales firmados con Estados Unidos, Canadá, Chile, Japón, México y Singapur. Así, es claro que no hay mucho comercio que liberar a través del TPP. Más aún, el Banco Mundial confirma esto diciendo que las tarifas promedio de aduanas entre todos los países del TPP son muy bajas, entrando una gran parte de los productos de los países firmantes ya libres.

Para los países miembros del TPP que ya tienen tratados bilaterales o multilaterales de libre comercio lo importante será llegar a tratados de este tipo con países con los que no los tienen. En el caso del Perú, lo beneficioso seria liberar el comercio con Australia, Nueva Zelanda, Brunei, Malasia y Vietnam. El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur) estima que el Perú podría colocar en esos mercados productos pesqueros, textiles, hortalizas, granos andinos y lana de alpaca por un valor de 2250 millones de dólares.

Sin embargo, para el prestigioso Centro de Comercio Internacional y Desarrollo Sostenible (ICTSD, por sus siglas en inglés) esta pretensión es exagerada, ya que el Perú es solo exportador de materias primas en la región Asia-Pacifico y no tiene políticas de innovación para diversificar sus productos exportables. Además, difícilmente podrá competir con productos pesqueros, textiles y hortalizas de países asiáticos como Tailandia, Filipinas, Indonesia, Camboya, China e India, que aunque no son miembros del TPP, tienen mayores ventajas que el Perú por ser proveedores cercanos de Australia, Nueva Zelanda, Malasia y Brunei.

Sin duda, el principal propósito del TPP no es la liberación del comercio. Frente a solo dos capítulos sobre la liberalización de un comercio que ya está bastante liberado entre sus partes por TLC bilaterales y multilaterales, se tienen muchas secciones del


tratado dedicadas a empoderar a las empresas transnacionales, como son los capítulos de inversiones, servicios financieros, propiedad intelectual, normas para promover las inversiones y el comercio, medioambiente, compras estatales, competencia, comercio electrónico, telecomunicaciones, políticas laborales, entre otros. De todos estos, los capítulos más favorables a las empresas transnacionales son los relativos a las inversiones, a la propiedad intelectual y al medioambiente.

El TPP es, además, un tratado geopolítico que sus entusiastas promotores, como son los gobiernos del Perú y Chile, ignoran. En efecto, con el TPP las transnacionales norteamericanas y japonesas han logrado crear un gran espacio geoeconómico donde pueden competir sin China, al mismo tiempo que fortalece su alianza militar frente a las pretensiones hegemónicas del gigante asiático en el Pacifico.

El TPP es pues una pieza importante de la contención geopolítica americana-japonesa de China, a la que se le unen también los aliados de siempre de Estados Unidos en el Pacifico: Australia, Nueva Zelanda y Canadá. A estos se le suman también nuevos aliados como Vietnam, Malasia y Brunei, los cuales, como el Japón, tienen disputas sobre la posesión y la militarización de islas que ellos reclaman a China. Lo mismo sucede con Singapur que, aunque no tiene reclamos sobre las islas, está en contra de su militarización. Así, queda claro que la mayoría de países del TPP son rivales de China.

Y ante esta situación, el Perú y Chile, por su frenesí de pertenecer a toda organización económica que surja en el Pacifico, se han metido en el TPP sin haber hecho un análisis geopolítico, siendo ahora miembros de un acuerdo que no les sirve de mucho para liberar su comercio, pero que forma parte de la contención geopolítica de China, país que, paradójicamente, es el principal socio comercial del Perú y Chile en el Pacifico.

93Oswaldo de Rivero

Evasión de la jurisdicción nacional

Uno de los mayores logros de las corporaciones norteamericanas ha sido introducir en el texto del TPP el Sistema Internacional de Solución de Disputas entre Inversionista y Estados (ISDS). Dicho sistema extrae de la jurisdicción nacional las controversias de los Estados con las empresas e inversionistas extranjeros, transfiriéndolas a organismos supranacionales de arbitraje.

En efecto, con el TPP las corporaciones norteamericanas y japonesa, y en mucho menor grado las canadienses y australianas, no solo tendrán la ventaja de no competir con las grandes empresas chinas, sino que, además, tendrán más derechos que los Estados partes del TPP, ya que en caso de una disputa no solo no se someterán a la jurisdicción nacional sino que tendrán el derecho de enjuiciar a los Estados ante un tribunal internacional de arbitraje.

Cabe recordar en este punto que el Perú ya sufre los efectos de ser enjuiciado internacionalmente por grandes corporaciones. En el 2011 la corporación Renco Grupo. Inc., propietaria de Doe Run Perú, demandó al gobierno peruano por expropiación indirecta amparado en el ISDS del TLC con Estados Unidos, exigiendo una reparación de 800 millones de dólares. Además de ese proceso, el Perú está enfrentando otras demandas de empresas extranjeras como son Dpb Word Callao SR, Ecoteco International Company y Bear Creek Ming Corporación, quienes reclaman al Estado peruano compensaciones por más de 2200 millones de dólares. Según un estudio realizado por la Georgetown University, la defensa de todos estos arbitrajes internacionales le viene costando al Estado peruano unos 15 millones de dólares.

Así pues, con la firma del TPP se ha aceptado el sistema de arbitraje internacional ISDS con una redacción de violaciones de derechos por parte de las empresas más detallada y más favorable a las que existen en los TLC bilaterales. En consecuencia, es de esperar que las empresas de los países miembros del tratado


prefieran usar el ISDS del TPP que los ISDS de los TLC bilaterales. Y así, bajo este régimen más severo, el Perú, un país necesitado y lleno de inversiones extranjeras, podría seguir expuesto a ser enjuiciado, pero ahora no solo por las empresas norteamericanas sino por las empresas de inversionistas de los otros países miembros del TPP. De esta manera, el gobierno «nacionalista» de Ollanta Humala ha consagrado la supremacía de los derechos de las empresas y las inversiones extranjeras sobre el Estado peruano y las empresas peruanas.

Propiedad intelectual para los monopolios

Las obligaciones de los Estados para proteger la propiedad intelectual de las empresas transnacionales en el TPP exceden de las que existen ya en el Acuerdo sobre Propiedad Intelectual de la de la Organización Mundial del Comercio (OMC), más conocido como el Acuerdo TRIPS (por sus siglas en inglés). Y es por este exceso de protección que los analistas califican las disposiciones del capítulo de propiedad intelectual del TPP como un acuerdo TRIPS-PLUS.

En efecto, el TPP refuerza la protección de los derechos de autor, las patentes, las marcas de fábrica y la protección tecnológica digital, además de forzar a los Estados a una «cooperación internacional» en defensa de la propiedad intelectual, lo que implica que los Estados faciliten las investigaciones, embargos y persecución judicial de los violadores de ella.

Si bien el TPP establece que los Estados tienen derecho a proteger la salud pública de sus poblaciones, no es menos cierto que tienen también disposiciones que refuerzan la investigación y la persecución judicial de productos farmacéuticos genéricos de firmas de países en desarrollo que, según las grandes corporaciones farmacéuticas transnacionales, han violado sus marcas de fábrica. El TPP proporciona así nuevos derechos a las transnacionales

95Oswaldo de Rivero

farmacéuticas que fortalecen el monopolio de sus patentes y sirven para incrementar los precios de las medicinas.

Cabe recalcar que las corporaciones transnacionales farmacéuticas no solo tienen a su favor las disposiciones en el TPP que refuerzan su propiedad intelectual, sino que ahora, además, cuentan con el sistema de arbitraje internacional (ISDS), del capítulo sobre inversiones, para llevar al arbitraje a gobiernos que establecen políticas de salud que, según ellas, afecten sus negocios.

No cabe duda que el capítulo de propiedad intelectual del TPP es uno de los más criticados por su impacto negativo sobre las políticas de salud. Es tan fuerte este impacto que la directora general de la Organización Mundial de la Salud (OMS), Dra. Margaret Chan, se vio obligada a convocar una gran reunión de expertos en salud pública para criticar al TPP. En esa reunión la Dra. Chan declaró que dicho tratado cerraba las puertas a medicamentos para un gran parte de la población mundial, afectando, además, las políticas nacionales de salud pública por la excesiva protección de la propiedad intelectual.

No le falta razón a la Dra. Chan en sus declaraciones pues si bien en el texto del TPP se dice que cada país tiene el derecho de establecer y efectuar sus políticas de salud pública como crea conveniente, en realidad los precios de las medicinas son dictados por las políticas monopólicas de la big pharma trasnacional. En ese sentido, la OMS considera que las recientes drogas patentadas están llegando a precios astronómicos a las poblaciones. Por ejemplo, según la OMS, una pastilla de última generación para tratar la hepatitis C cuesta ahora 1000 dólares.

La cierto es que esta alza de las medicinas puede empeorar con la excesiva protección intelectual del TPP, pues si una política nacional de salud afecta la propiedad intelectual de un medicamento al usar medicamentos genéricos, según las disposiciones ISDS del capítulo de inversiones extranjeras del TPP, la farmacéutica transnacional que se sienta afectada podría llevar


al Estado a un tribunal arbitral supranacional. El TPP es así un texto astuto, donde con una disposición se reconoce un derecho para luego anularlo con otra disposición. Es por eso que el TPP, antes de aprobarlo, merece un análisis minucioso de los efectos cruzados que tienen sus disposiciones.

Un medioambiente para las transnacionales

El capítulo del medioambiente del TPP reconoce la protección ambiental, siempre y cuando esta no sea un obstáculo para las empresas y las inversiones transnacionales. Más aún, el tratado también dispone que no se pueden dar leyes que por acción u omisión afecten sus actividades. En contraste con estas rígidas obligaciones para los Estados, las empresas transnacionales solo deben ser alentadas por los gobiernos para que «voluntariamente» adopten políticas ambientales.

Para la prestigiosa organización ecologista, Sierra Club, y también para muchos analistas norteamericanos, incluyendo algunos representantes del Congreso de los Estados Unidos, las obligaciones para proteger el medioambiente en el TPP no son comparables con los actuales derechos de demanda que tienen las corporaciones transnacionales contra las medidas ecológicas dictadas por los Estados que consideren afecten sus negocios. Y esto no es una especulación del Sierra Club o de los congresistas sino una realidad, pues corporaciones transnacionales como Exxon-Mobil y la Occidental han usado las reglas ISDS de los TLC de Estados Unidos para abrir 600 casos de arbitraje supranacional a unos 100 Estados, de los cuales muchos han sido contra medidas ambientales destinadas a proteger el aire y el agua. Sin duda con el TPP y sus más severas disposiciones los procesos arbitrales supranacionales proliferaran en el Pacifico.

Continuando con la comparación entre los actuales derechos de las transnacionales y lo estipulado en el TPP, en dicho tratado

97Oswaldo de Rivero

no se tienen obligaciones ni sanciones para las empresas ni para los Estados miembros que permitan violaciones masivas del medioambiente, como son la grandiosa isla de plástico que flota hoy en medio del Pacifico, la gran desforestación ocasionada por la extracción ilegal de maderas finas, la contaminación de ríos y desforestación que causa la producción informal de oro, la caza de ballenas y delfines, y así otras muchas violaciones flagrantes contaminaciones del aire y del agua que suceden hoy en el Pacifico y que no existen para el TPP.

Para el TPP tampoco existe el cambio climático ni la Conferencia de Paris. Menos aún las metas de no pasar más de dos grados la temperatura planetaria y de iniciar en el 2030 la supresión progresiva de las energías fósiles. Es claro que el TPP no tiene una visión del siglo XXI sino una conservadora mirada empresarial del siglo XX, donde se reconoce que hay que cuidar el medioambiente, aunque no tanto como para impedir los negocios.

Colapso ideólogico

El Perú ha firmado 28 tratados de libre comercio, teniendo así más TLC que los Estados Unidos, la Unión Europea, China y el Japón, considerados estos como grandes potencias comerciales, cuyas empresas transnacionales penetran hoy todos los mercados del mundo. Este frenesí por los TLC solo se explica como resultado de una percepción puramente ideológica que considera que el libre comercio origina per se prosperidad.

La experiencia, en cambio, prueba que el libre comercio puede ser tan beneficioso como lesivo. Esto depende de los productos involucrados y de los precios de los mismos. Si dentro de un TLC se exportan materias primas con precios cíclicos que bajan y se importa una creciente gran variedad de manufacturas con alto contenido tecnológico, como es el caso del intercambio del Perú en sus TLC con países industrializados, el resultado, al cabo de


un tiempo, será un creciente déficit de la balanza comercial que terminará afectando el crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI), como ya está ocurriendo en la economía peruana.

No hay ninguna prueba histórica de que el libre comercio per se origine automáticamente prosperidad. Solo hay que ver el poco crecimiento de la economía de México y su grave situación social luego de años de NAFTA. También hay que echarle un ojo a la Torre de Babel, llena de austeridad y desempleo, que es hoy la Unión Europea después de una grandiosa liberación del comercio entre sus miembros. Y qué decir de los Estados Unidos, gran promotor del libre comercio, que según un estudio de la Universidad de California, se encuentra hoy atorado de mercancías chinas, con un enorme déficit comercial, una industria manufacturera devastada y 2.4 millones de empleos perdidos como consecuencia del libre comercio practicado en el NAFTA y con China.

Debido a esta devastación económica y social, la idea de que los TLC crean prosperidad ha colapsado en los Estados Unidos. Este colapso es tan contundente que el único consenso que existe en el debate electoral estadounidense entre Donald Trump y Hillary Clinton es que los TLC han sido negativos para los Estados Unidos. Es por ello que en la contienda electoral, tanto la derecha como la izquierda estadounidense están demoliendo el TPP, calificándolo como un «NAFTA con esteroides» que va causar el desempleo de 440 000 trabajadores. La verdad es que nunca imaginé escuchar a Hillary Clinton decir en Michigan: «Si los EE.UU. no firma nunca más un TLC, eso sería una buena cosa».

Esta radicalización de Hillary Clinton se debe a que en las primarias del Partido Demócrata se debaten, sobre todo, los nuevos planteamientos socialistas de Bernie Sanders, los que cuentan con el apoyo masivo de la población joven de los Estados Unidos, y que han obligado a Hillary a inclinarse más a la izquierda, todo lo contrario de lo que ocurre en el Perú.

99Oswaldo de Rivero

El colapso en Estados Unidos de la idea de que el libre comercio crea per se prosperidad, hará que el Congreso norteamericano demore o no ratifique el TPP. En el Perú, en cambio, el nuevo Congreso, ya sea por ignorancia o ideología, lo ratificará con entusiasmo. Sin embargo, si lo hace antes de que el Congreso de los Estados Unidos lo apruebe, el Perú hará el ridículo internacional, ya que la mayoría de los países del TPP condicionarán su ratificación a que Estados Unidos lo haga primero, pues sin la participación de la economía más grande de la región Pacifico el TPP no tiene ningún sentido.

En conclusión, en el Perú debe quedar claro que el TPP no es un gran TLC «benefactor» sino un parnership redactado por los ejecutivos de las corporaciones norteamericanas para poder competir en el Pacifico sin China y para poder enjuiciar a los Estados en tribunales supranacionales y así proteger las ganancias y la propiedad intelectual de sus empresas.

Cabe recalcar que con el TPP los juicios supranacionales aumentaran (el Estado peruano ya está enjuiciado por empresas extranjeras) y que la severa protección de la propiedad intelectual del tratado puede encarecer los medicamentos. Esto hace indispensable un gran debate público electoral en el Perú sobre el TPP, un tratado que, como lo vaticina el Premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz: «Encerrará al Perú en relaciones económicas desiguales».

Copyright © Oswaldo de Rivero.

Falsa alarma. La libertad de expresión durante el gobierno de Ollanta Humala

José Carlos Requena C.

abordado por La periodista de un diario de circulación nacional, en el tránsito entre la victoria de segunda vuelta y la toma de mando por parte del nuevo presidente peruano, Ollanta Humala, el periodista y analista político Fernando Rospigliosi auguraba los peores tiempos para la libertad de expresión y prensa bajo la entonces venidera administración. Debajo se presenta la sección correspondiente, enfatizando los comentarios a la libertad de prensa y las similitudes supuestas entre Humala y algunos de sus colegas de la región.

Pregunta: ¿Le preocupó a usted lo que Humala dijo en Ecuador –que la libertad de expresión no debe ser solo de una elite– o es algo de lo que no tendríamos por qué alarmarnos?

Respuesta: Por supuesto que tenemos que alarmarnos. Ollanta Humala es autoritario, antidemocrático, es un golpista comprobado, es velasquista. Él tiene ese pensamiento militar autoritario, que es enemigo de la libertad de prensa. Ahora, se puede resistir, hay que resistir a eso. Él va a tratar de controlar la prensa, como lo ha hecho Hugo Chávez, Rafael Correa. Yo creo que hay una amenaza seria a la libertad de prensa. No necesariamente va a lograr su objetivo, pero que va a intentar, claro que sí1.

1 Kadena, Patricia. «Lo de garantes de Ollanta Humala es un cuento chino». Perú21, Lima, 3 de julio del 2011.

Falsa alarma. La libertad de expresión durante el gobierno de Ollanta Humala104

La frase a la que se refiere la pregunta proviene de un inter-cambio público entre Humala (y su esposa Nadine Heredia) y el presidente ecuatoriano Rafael Correa, a fines de junio del 2011, cuando el recientemente electo presidente peruano realizó su primera gira por la región para establecer contactos iniciales con sus colegas. Correa les deseó «mucha paciencia» con la prensa. Humala respondió que en la campaña habían recibido muchos ataques de «determinados sectores de la prensa», resistidos «estoicamente». Luego agregó la frase que generó controversia: el derecho a la libertad de expresión «debe ser de todos y no solamente de unos cuantos, no solamente una élite»2.

El rebote fue inmediato y, efectivamente, encendió las alarmas por un tiempo considerable. Al día siguiente, desde Bogotá, Humala debió apurarse en poner paños fríos: enfatizó una y otra vez que respetaría las libertades de expresión y prensa en su gestión venidera. En la capital colombiana reiteró su «voluntad de defender la libertad de expresión», agregando que «también los medios de comunicación tienen que defender la libertad de expresión», reiterando algunos rencores originados en la accidentada campaña presidencial del 2011: «Hemos visto en la campaña peruana como ha sido el comportamiento de algunos medios»3. Además de la situación descrita, cabe indicar que la encuestadora Ipsos Perú recogió datos que señalaban que uno de cada cuatro peruanos pensaba que el gobierno de Humala se parecería al gobierno de Hugo Chávez4.

Como se ve, hasta los momentos inmediatos a la toma de mando, importantes sectores de la prensa nacional y de la ciudadanía mantenían reservas ante el nuevo presidente. Las

2 «Humala y Correa critican a la prensa». Correo, Lima, 28 de junio del 2011. Ver en: goo.gl/g6uKWp

3 «Humala en Bogotá: ´Mi voluntad es defender la libertad de expresión´». El Comercio, Lima, 29 de junio del 2011. Ver en: goo.gl/pqQdls

4 Ipsos Perú. Sensación de optimismo. Lima: Ipsos Perú, 2011. Ver en: goo.gl/JS4bSZ

105José Carlos Requena C.

reservas eran originadas en una retórica algo ruda de Humala, en respuesta a una cobertura noticiosa recibida siempre dura (y, a veces, parcializada). Más importante, graficaban que el presidente se mantenía en pleno aprendizaje de modos democráticos: decía las cosas sin medir las consecuencias.

Sin embargo, más allá de enfrentamientos anecdóticos y episódicos, y a diferencia de la controversial imagen que presentaban sus vecinos en la región, Humala no ha tratado de controlar a la prensa. Ha sido, en tal sentido, una falsa alarma. En los cinco años de la administración Humala, las principales amenazas a la libertad de expresión han provenido de espacios ajenos a sus designios (gobiernos locales y regionales, crimen organizado, Congreso, sobre todo fuera de Lima), que honraban, además, la falta de destreza del inexperto presidente en tener las cosas bajo control.

La libertad de expresión: reportes de fuentes independientes

Durante la administración Humala, la mayoría de reportes independientes describe al Perú como un país en que, a pesar de hechos aislados en que el ejercicio de la libertad de expresión se pone en riesgo, lo que prima es un ambiente de pleno ejercicio de libertades básicas, incluyendo las de expresión y prensa. Aunque existen agresiones o amedrentamientos de distinta magnitud, ninguna de ellas llega a ser una represalia abierta o soterrada por parte del presidente Humala, o cercanos colaboradores suyos.

Para el año 2015, el informe de libertad de expresión de la Relatoría Especial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos (OEA) reportó varios incidentes preocupantes. La mayoría de ellos involucra a empleados gubernamentales de menor rango (suboficiales policiales, por ejemplo), autoridades locales, mafias


relacionadas a actividades ilegales y hasta a miembros de colectivos de la sociedad civil. Así pues, no es parte de la agresión ningún alto funcionario gubernamental y mucho menos el presidente Humala5.

Por otro lado, la organización no gubernamental Human Rights Watch (HRW) reportaba para el 2014 las agresiones físicas o amenazas y, en algunos casos, juicios que debían enfrentar los periodistas por parte de funcionarios de distintos niveles de gobierno o incluso empresarios. HRW indicaba para el 2014 un incremento en la cantidad de procesos penales por difamación6. Una situación similar (desprotección de los periodistas) presentó el Departamento de Estado de Estados Unidos en su informe anual sobre la situación de los derechos humanos en el Perú, usando como fuentes a la Asociación Nacional de Periodistas (ANP), el Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) y el Comité para la Protección de Periodistas7. Además, aunque caracteriza a la libertad de prensa como «parcialmente libre», el Freedom House no incluye al Perú junto a países como Ecuador o Venezuela, donde sí ubica serias violaciones a la libertad de expresión.

Otras dos organizaciones, en cambio, enfatizan los obstáculos que se enfrentan cuando se quiere expresar el desacuerdo con algunas medidas del Gobierno o la presencia de industrias extractivas en distintas zonas del país. Amnistía Internacional indicó, por ejemplo, que las personas que protestaban eran «objeto de intimidación, uso excesivo de la fuerza y detenciones arbitrarias por parte de las fuerzas de seguridad»8. La Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, en tanto, se refiere a la «criminalización de la protesta» como uno de los patrones que la administración Humala ha presentado9. Cabe recalcar en este punto que, en ambos

5 Ver el informe completo en: goo.gl/5ap8oi6 Ver: goo.gl/wGfV6y7 Ver: goo.gl/LNXN788 Ver: goo.gl/h2sBEZ9 Ver: goo.gl/uCZgru


casos, se hace referencia a las amenazas que enfrentan activistas en distintas partes del país y no a los periodistas, enfatizándose así otro actor importante y muchas veces olvidado en la protección de sus derechos: la sociedad civil.

El Gobierno frente a la prensa

Más allá de acciones provenientes de funcionarios de rango medio a bajo, en general, las más altas autoridades, incluyendo ministros o viceministros, no han tenido un comportamiento hostil hacia la prensa o hacia opiniones adversas provenientes de organizaciones de la sociedad civil. A pesar de denuncias aisladas de seguimiento y de la desconfianza que causaban algunas supuestas acciones de inteligencia, no existe un hecho contundente que involucre a personal de confianza del presidente.

Lo que ha abundado son denuncias de supuestos complots o acciones por favorecer a determinados personajes, como el referido a Óscar López Meneses, alrededor de lo cual se han urdido teorías conspiratorias de distinta magnitud y cuya cobertura despertaba un celo desproporcionado por parte del Ejecutivo. El muy bien relacionado López Meneses purgó condena en la primera mitad de los 2000, acusado de colaborar con Vladimiro Montesinos. Absuelto y liberado, asegura haber colaborado con la campaña presidencial del 2006 de Ollanta Humala. Sorprendentemente, su domicilio recibió custodia policial entre el 2012 y el 2014, irregularidad que no ha llegado a esclarecerse plenamente. Sin duda las sombras que arrastra este caso nunca dejarán de acompañar al saliente Gobierno10.

Quizá la excepción sea Daniel Urresti, ministro del Interior entre junio del 2014 y febrero del 2015, quien reiteraba airados

10 «Editorial: Tres preguntas, tres informes y ninguna respuesta». El Comercio, Lima, 11 de setiembre del 2015. Ver en: goo.gl/uMt9f5


enfrentamientos con periodistas, en especial mujeres. A una de ellas, Patricia del Río, llegó a llamar, irónicamente, «diosa del periodismo»11. Celebrado por algún sector de la ciudadanía, Urresti nunca tuvo un llamado de atención serio por parte de sus superiores. La única vez que tuvo que retroceder o pedir disculpas públicas fue debido a la presión de la opinión pública y a la subsecuente crítica por parte de la entonces Primer Ministra, Ana Jara, quien vio como un maltrato algo que Urresti creyó ironía: el retuiteo de un meme en el que aparecían mujeres ligadas al ex presidente Alan García12.

Han sido riesgosas, en cambio, algunas iniciativas legales al respecto. Así, mientras algunos proyectos de ley fueron aprobados, otros tuvieron que guardarse por presión de la opinión pública, en especial la de los medios de comunicación. Una de las que prosperó fue la ley de delitos informáticos, ley n° 30096, promulgada en octubre del 2013 por el presidente Humala. En opinión del IPYS, la ley es «un grave riesgo para la libertad de información periodística y en general para las actividades de investigación», ya que «penaliza de manera indiscriminada la utilización de datos o bases de datos en plataforma electrónica»13.

No prosperó, en cambio, la propuesta de modificar el código penal vigente para incrementar las penas en el caso de difamación agravada, de tres a cinco años. En mayo del 2016, el presidente del Congreso, Luis Iberico, planteaba que este incremento «es peligroso» por ser «cárcel efectiva»14. Al cierre de este ensayo los cambios normativos continuaban sin debatirse.

Es importante resaltar el comportamiento de la administración Humala en cuanto a los medios de comunicación estatales. A

11 La alusión es del 23 de enero del 2015. Puede verse el video en: goo.gl/HUF0bw12 «Daniel Urresti pide perdón por mensaje ofensivo contra mujeres en Twitter».

El Comercio, Lima, 14 de enero del 2015. Ver en: goo.gl/piVb3P13 Ver el comunicado del Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) en: goo.gl/iNuuq514 En: goo.gl/UkiOIY


diferencia de otros Gobiernos, bajo Humala se ha continuado la tónica de mantenerlos ajenos a los vaivenes políticos. Aunque no han estado ajenos a acusaciones, como aquella que indicaba que se intentaba favorecer a la primera dama Nadine Heredia, ninguna de las alegaciones han sido comprobadas15. El Instituto Nacional de Radio y Televisión (que mantiene desde febrero del 2010 a María Luisa Málaga como su presidenta, ratificada por la administración Humala en marzo del 2012), la agencia estatal Andina y Editora Perú han mantenido una independencia del poder político que hace unos diez años hubiera sido inimaginable. Se debe vigilar que el Gobierno entrante fortalezca esta independencia y mantenga los estándares alcanzados.

En cuanto a los medios privados, en cambio, tanto el presidente como su esposa han tenido un álgido enfrentamiento que, acicateados por otros grupos mediáticos, han insistido en llamar «la concentración».

El ocioso debate sobre la concentración16

En agosto del 2013, el Grupo El Comercio –que editaba hasta entonces el diario homónimo y los diarios Perú21, Gestión, Trome y Depor, además de otras publicaciones periódicas– adquirió por 17.2 millones de dólares el 54% de las acciones del Grupo Epensa, dueño de los diarios Correo, Ojo, Ajá y El Bocón. Desde entonces se han iniciado grandes debates sobre la llamada «concentración de medios». En noviembre del mismo año, un grupo de periodistas

15 La más sonada fue aquella según la cual se crearía un canal informativo para favorecer la (entonces) potencial candidatura presidencial de Nadine Heredia. Ver: goo.gl/3XE7In

16 Quien escribe estas líneas fue empleado de El Comercio entre junio y diciembre del 2015, diario en el que mantiene una columna semanal. En el tiempo transcurrido, nunca presenció alguna cobertura coordinada o censura que honrara los más aciagos temores de quienes critican el hecho de que un grupo mediático tenga una presencia mayoritaria en el mercado.


incluso presentó una demanda judicial, que al cierre de este texto, continúa sin un desenlace final.

El debate fue iniciado por el Grupo La República, que pujó hasta el final por la compra de Epensa. De hecho, un medio especializado en temas económicos reportó como un hecho la supuesta compra17. Pero lo que dicho grupo suele obviar es que hasta el momento de la compra de Epensa ya existían tres grupos mediáticos que eran dueños, en conjunto, de cerca del 95% de la lectoría. Uno de esos grupos era, precisamente, el Grupo La República, dueño del diario homónimo y de los diarios Líbero y El Popular. Es así que el Grupo La República recién empieza a poner el tema en debate cuando sus intentos por comprar Epensa fracasan. De haber sido exitosa su compra, serían dos los grupos más grandes, propietarios de medios impresos. El Grupo El Comercio, por su parte, ha presentado su posición en reiteradas ocasiones, indicando que varios de los temores no son más que mitos18.

El presidente Humala también tuvo una opinión sobre el tema. En diciembre del 2013 calificó el hecho de que un grupo tuviera una posición de dominio en el mercado como «una vergüenza»19. Referencias de este tipo continuaron cuando la esposa del presidente, Nadine Heredia, fue incluida en varias investigaciones periodísticas referidas a agendas suyas, inicialmente negadas y luego admitidas. Humala llegó a decir que las acusaciones, aún no esclarecidas, constituían actos de «violencia contra la mujer» por parte de medios que abusaban de su poder20.

Dada la creciente dependencia de los grupos mediáticos por optimizar costos, sobre todo ante el avasallamiento de los medios electrónicos, es natural que medios pequeños terminen absorbidos

17 En: goo.gl/g01mGb 18 Ver en particular: goo.gl/47Ehl3. También ver del exdirector de El Comercio,

Alejandro Miró Quesada: goo.gl/WHW2B019 En: goo.gl/23KHNU20 Ver en: goo.gl/952gmJ


por grupos más grandes. Hace más de veinte años, el periodista español Juan Luis Cebrián, director fundador del diario El País, auguraba que el proceso de concentración de la propiedad era «irreversible e inevitable». Propuso entonces «un debate sobre las dimensiones de esa concentración, pero no sobre la bondad del proceso en sí». Para Cebrían, dicho esfuerzo sería como «discutir si es bueno o no que la humanidad haya descubierto el poder de la fisión del átomo»21.

El debate, ahora atenuado, sobre la concentración de la propiedad de los medios es pues ocioso. En un medio en el que crecientemente se cambia de soporte, los diarios impresos pasarán pronto a ser un soporte secundario (hasta cabe preguntarse si fue para El Comercio un buen negocio hacerse de Epensa). Es nuevamente el diario El País el que lo ha entendido mejor. Hace algunas semanas, el actual director, Antonio Caño, anunciaba que el emblemático diario madrileño estaba en un tránsito a convertirse en un medio esencialmente digital22.

Por lo demás, a diferencia de los medios audiovisuales, que aún deben poblar un espacio finito, nada impide que se puedan abrir nuevos diarios. Un ejemplo de ello es que en pleno debate sobre la concentración, en enero del 2014, surgió y se fortaleció el diario Exitosa, extensión impresa de la radio del mismo nombre, posicionándose este como una alternativa importante para los lectores de varias ciudades.

21 En: goo.gl/Sa6L1M22 En: goo.gl/Zbp82Z. A nivel nacional, quizá el Grupo RPP es el que ha entendido

mejor esta nueva situación. En una conversación privada, una alta funcionaria de dicho grupo mediático ubicaba a El Comercio –y no a otro grupo radial– como su principal rival, ya que ambos compiten, en formato digital, por tener la mejor y más oportuna información.


La situación de los periodistas en las regiones

Más importante que los debates limeños sobre la concentración ha sido la penosa constatación de la situación de desprotección en que se ejerce el periodismo fuera de Lima. El hecho ha sido particularmente sensible ante el creciente incremento de la violencia y la extensión de redes de corrupción y actividades ilegales en zonas urbanas de la Costa, como Chimbote o Trujillo, o de centros urbanos en la Selva.

Para el año 2014, el reporte del Departamento de Estado de Estados Unidos sobre la situación de los derechos humanos en el Perú recogía las noticias del asesinato de dos periodistas, ambos fuera de la capital, reportándose, además, varios casos de amenazas y/o intimidación. De igual modo, tanto IPYS como la ANP reportaron casos de hostigamiento, donde, según la ANP, Loreto, Lambayeque y Lima fueron las regiones con la mayor cantidad de incidentes de este tipo. Hasta septiembre del 2014, la ANP reportó 64 casos de acoso, en comparación con los 82 casos en total reportados el 2013, mientras que el IPYS emitió 29 alertas, en comparación con las 41 emitidas en total el año anterior23.

En todos los casos la lógica es la misma: periodistas que sufren represalias al denunciar los presuntos crímenes y delitos de autoridades o dirigentes regionales y locales. En algunos casos, como se ha visto, han tenido consecuencias fatales. El reporte de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la OEA del año 201524 enumera varios incidentes, sobre todo en contextos de intranquilidad social, en que los periodistas sufres agresiones y amenazas que ponen en riesgo su integridad y su vida.

23 Ver en: goo.gl/VBCpkk24 Ver el informe completo en: goo.gl/5ap8oi


Prohibido criticar

Imagen n° 1 Portada de la revista Caretas del 14 de noviembre del 2013

Bien dicen que una imagen vale más que mil palabras. La imagen que mejor describe la gestión de Ollanta Humala en lo concerniente a libertad de expresión es una portada de un medio no necesariamente adverso al régimen (ver la imagen n° 1). La portada en mención presenta al presidente Humala como un bebé pequeño, cogiéndose de las piernas de una mujer adulta. Ironiza el alto valor que le asignaban los nacionalistas al hecho de tener una familia con valores en Palacio de Gobierno, a diferencia de sus dos predecesores. Aunque efectiva y divertida, la imagen podría haber sido percibida como irrespetuosa y cualquier otro


presidente hubiera hecho un escándalo y tomado represalias25. No fue el caso de Humala.

Como se ve, los medios de prensa tuvieron libertad casi absoluta para criticar a la gestión de Humala. En otro espacio, acicateados además por el propio padre del presidente, al que algunos medios le daban gran tribuna, se hizo de uso extensivo un sobrenombre diminutivo, no del todo halagüeño. Igual que en la referencia previa, Humala no tomo represalias.

Menos suerte, en cambio, han tenido algunos periodistas que se refirieron a personajes, en el papel, menos poderosos que el presidente en función. Uno de los casos más recientes corresponde al periodista Rafo León, condenado en primera instancia, en mayo del 2016, por criticar en una columna de opinión a la entonces editora de cierre de El Comercio, Martha Meier Miró Quesada. La columna en mención fue publicada por la revista Caretas en abril del 2014.

En tanto, Fernando Valencia, ex director del desaparecido matutino Diario 16, fue condenado en abril del 2016 por una demanda por difamación entablada por el expresidente Alan García. La condena contempla una prisión suspendida de un año y ocho meses y una reparación civil de 100 mil nuevos soles. En marzo del 2013, Valencia, como director de Diario 16, reseñó algunos duros calificativos que utilizó el presidente Humala hacia Alan García.

Casos similares a los descritos en los dos párrafos previos seguramente abundan. Debe indicarse, sin embargo, que en ninguno de los casos fue el Poder Ejecutivo o alguna alta autoridad oficial el causante de denuncias similares, que sin duda constituyen amenazas al libre ejercicio de la libertad de expresión.

En las postrimerías de la gestión de Humala, se dio una denuncia por lavado de activos que involucra a Joaquín Ramírez, importante

25 Debe recordarse los casos de Beto Ortiz y Augusto Álvarez Rodrich, quienes sufrieron distintas represalias por parte de las gestiones de Alejandro Toledo y Alan García, respectivamente.


figura del partido Fuerza Popular. La difusión de la información, en mayo del 2016, causó gran revuelo y puso en debate, nuevamente, la labor periodística. Debe verse con atención el desenlace que pueda tomar este caso, dada la nueva configuración política que tendrá el país desde julio próximo.

*****

En suma, la libertad de expresión no ha sufrido embates particulares por parte de la administración Humala. Los apasionados temores que causaba antes de tomar el poder se han manifestado como una falsa alarma. Es poco claro si Humala, contra lo que sus tempranos críticos auguraban, tiene un convencimiento pleno por el respeto de las libertades básicas, incluyendo las de libertad y prensa. A diferencia de sus antecesores (quienes tuvieron poca tolerancia con alguna crítica inflamada y a quienes se les atribuye haber presionado a medios u operadores judiciales en represalia contra comentarios o coberturas de tono crítico), Humala nunca activó similares medidas26. Ganas quizá no le faltaron. Lo que se ha proyectado en este aspecto, en cualquier caso, es la global incapacidad e impericia de Humala por manejar los asuntos públicos.

En cambio, lo que ha abundado son constantes amenazas al libre ejercicio del periodismo, sobre todo en las zonas alejadas de la capital. Quizá el principal déficit de Humala es no haber garantizado plenamente el libre ejercicio de la libertad de expresión. En ello, nuevamente, se proyecta la incapacidad de Humala: si es imposible garantizar la seguridad de los ciudadanos, también será imposible garantizar la seguridad de los periodistas. Al fin de cuentas, no hay salvoconducto que valga.

26 La excepción podría ser las gestiones realizadas por intentar detener la impresión de la revista Cosas, de mayo del 2014, que contenía una reveladora entrevista a Nadine Heredia, quien justificó sus esfuerzos en la protección de sus hijas. Ver en: goo.gl/BZghI9

La lucha contra la corrupción y la agenda siempre pendiente

Eduardo Toche M.

tiempo atrás, francisco durand afirmaba que:

A la corrupción hay que mirarla de frente y estudiarla desapasionadamente (…). Tiene sus leyes y su dinámica: a) se ha extendido en las últimas décadas, b) se ha organizado empresarialmente como economía subterránea en las mafias del narcotráfico y el contrabando a gran escala, c) se esconde en la informalidad, d) ha penetrado aparatos claves del Estado, e) funciona en el mercado mundial, f) no se considera un gran problema nacional, g) no existe estrategia ni táctica para combatirla1.

Consideraba Durand que de todos estos ítems, «d» y «f» eran los más importantes. Por ello, había que asumir la corrupción como «un problema nacional creciente, amenazante, exigir datos y estadísticas necesarias para estimar ingresos y costos en aquellas ramas del Estado encargadas de combatirlo, analizar su modus operandi dentro y fuera del Estado es parte del camino a enfrentarla». En suma, proponía un «programa mínimo» para manejarla y, eventualmente, neutralizar sus efectos.

Para entonces, como señalaba Schulte-Bockholt y Sepúlveda, la corrupción era un tema «que estaba de moda» porque ya se había posicionado como una de las causas principales del subdesarrollo en el imaginario de los países donantes de cooperación internacional:

1 Durand, Francisco. «Mafias y corrupción». La República, Lima, 15 de abril del 2004. Ver en: goo.gl/zCeU5U

La lucha contra la corrupción y la agenda siempre pendiente122

Ahora, de repente, hay pocos gobiernos recientemente elegidos en América Latina, África y Asia que no prometen radicales reformas legales y administrativas para reducir la corrupción. Organizaciones financieras internacionales y agencias de desarrollo bilateral están apoyando esta tendencia e incluso recientemente han comenzado a conectar la corrupción con el control de los desembolsos de ayuda y créditos2.

En esa línea, el Banco Mundial vio la corrupción como el impedimento más fuerte para alcanzar el desarrollo económico. Así, a partir de 1997 esta entidad empezó a diseñar programas para combatirla, definiéndola, en ese contexto, como «abuso de poder público para el beneficio privado”, definición que empezó a ganar legitimidad desde entonces por ser «concisa y lo suficientemente amplia para incluir la mayoría de las formas de corrupción que el Banco encuentra». Hubo, claro, quienes criticaron dicha definición por encontrarla sin mucha utilidad: «significa todo y nada a la vez».

¿Por qué esta postura del Banco Mundial? Al parecer hubo dos factores centrales. Por un lado, se había hecho evidente la necesidad de redefinir la estrategia del Banco Mundial ante los países subdesarrollados que casi no se habían beneficiado de sus programas, dirigiendo las culpas a los gobiernos intermediarios, tildándolos de ineficientes y corruptos.

Parker y otros, precisando el problema, indicaron que si bien ningún país era inmune a la corrupción, había que diferenciar la «corrupción normal» (una situación no generalizada y que se puede controlar con un aparato especialmente diseñado para luchar contra ella, que incluye un sistema jurídico, contabilidad y auditoría, presupuestos, compras competitivas y fiscalización por la ciudadanía) de la «corrupción sistémica» (situación generalizada, con un aparato montado para limitarla y combatirla que no es

2 Schulte-Bockholt, Alfredo y Sepúlveda, Luis. «La corrupción como poder». En: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, ed. Perú Hoy. Democracia inconclusa, transición y crecimiento. Lima: desco, 2006.

123Eduardo Toche M.

efectivo o está seriamente afectado también por la corrupción). Dicho autor indicaba que esta última situación era la que se percibía en América Latina, constituyéndose como «un reto central a la democracia y al desarrollo económico y social (…). En la actualidad la corrupción se considera no solo una consecuencia de un gobierno débil, sino también como una causa de la pobreza y el subdesarrollo»3.

Por otro lado, los cambios geopolíticos después del derrumbe de la Unión Soviética y sus satélites modificaron también los parámetros para la cooperación internacional4:

Durante la Guerra Fría, algunos se vieron tentados de considerar la corrupción en la Unión Soviética o en los estados africanos unipartidarios como un acto de desafío, una demostración de iniciativa empresarial más que un ejemplo de deshonestidad furtiva. Si el ‘empresario’ usaba la corrupción para saltar hacia el frente de la cola que habían montado los burócratas, entonces era una recompensa para su iniciativa y mala suerte para aquellos que quedaban rezagados al final de la fila. Ahora el zapato está en el otro pie y la corrupción ha perdido mucho de su encanto de pirata. Si es todavía un acto de desafío político, es uno ejercido en contra de las condiciones de los donantes. El precio que impone no afecta solamente al desafortunado ciudadano africano, sino también a negocios occidentales, a la ayuda de los donantes y a las aspiraciones del mercado libre. No puede sorprender, entonces, que ahora sea condenada como amenaza para el desarrollo y la democratización5.

3 Parker, Norma; Berthin, Gerardo; De Michelle, Roberto y Mizrahi, Yemile. La corrupción en América Latina: un estudio analítico basado en una revisión bibliográfica y entrevistas. Alexandria: Casals & Associates Inc., 2004.

4 Huber, Ludwig. «Hacia una interpretación antropológica de la corrupción». Economía y Sociedad, n.° 66. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), 2007, pp. 44-51.

5 Szeftel, Morris. «Misunderstanding African Politics: Corruption & the Governance Agenda». Review of African Political Economy, vol. 25, n.° 76. Abingdon: Taylor & Francis, Ltd., 1998, pp. 221-240.


El enfoque del sistema

Entonces, luchar contra la corrupción fue una nueva estrategia del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI) para darse legitimidad en el mundo que surgió luego de concluir la Guerra Fría, cuando los países del Norte buscaron adaptarse a la circunstancia de menos recursos disponibles para la cooperación internacional y mayor presión de los movimientos sociales del Sur y de sus propios países, tratando de generar mayores niveles de accountabilty. Surge entonces el paradigma del «buen gobierno», que denomina un conjunto de medidas políticas dirigidas a convertir instituciones públicas «disfuncionales» en proveedores de servicios eficientes y transparentes.

Esta circunstancia, que sean los organismos multilaterales los que impulsen las iniciativas contra la corrupción, fue clave para el excluyente enfoque economicista que conllevaría la definición dominante. Al respecto, debemos recordar que el marco definido por el Banco Mundial para entablar las acciones anticorrupción fue producto de un grupo de especialistas que luego terminó fuera de la institución, quienes fundaron después Transparencia Internacional.

Es así que, inicialmente, Transparencia Internacional define la corrupción de manera idéntica al Banco Mundial, para luego definirla como «abuso de un poder encomendado para el beneficio privado». Esta fue una variante muy importante pues abrió la posibilidad de que la corrupción también pueda darse en el ámbito privado.

De esta manera todo fue complejizándose, por lo que pronto se tendrían hasta tres tipos de definiciones de corrupción: las centradas en la función pública, las centradas en el mercado y las centradas en el interés público6. Las primeras referían a «un comportamiento que se desvía de los deberes normales del

6 Schulte-Bockholt, Alfredo y Sepúlveda, Luis. «La corrupción como poder». En: desco, ed. Perú Hoy. Democracia inconclusa, transición y crecimiento. Lima: desco, 2006.

125Eduardo Toche M.

funcionario público a causa de consideraciones privadas (familia, pandilla), pecuniarias o de estatus, y que viola normas contrarias al ejercicio de cierto tipo de influencias de beneficio privado». Las segundas describen a un funcionario público que toma su cargo como un «negocio en el que maximiza sus ingresos». Las terceras son más generales en alcance y asumen la existencia de un interés común que va más allá de la propia ley.

De otro lado, Maingot planteaba lo innecesario de una «teoría general de la corrupción»7, puntualizando que el problema generalmente se refería a la corrupción política sin casi tocar «las áreas privadas no gubernamentales», algo fundamental en un sistema como el neoliberal que centra gran parte de su argumentación en la privatización de servicios y recursos que antes estaban en manos del Estado. Como preguntaba Schulte-Bockholt y Sepúlveda8:

¿Tan corrupto como el presidente de una agencia consultora medioam-biental privada que recibe un soborno de una compañía minera por emitir una evaluación que pasa por alto la contaminación de ríos, lagos y agua potable no es el funcionario que hace lo mismo en una entidad financiada por el gasto público? Además, ¿qué ocurre si un acto de co-rrupción no es necesario porque el o la presidente de la agencia consultora sabe que él o ella serán beneficiados por nuevo contratos solo porque se ha producido valoraciones similares en el pasado? O ¿qué ocurre si los corruptos tienen el poder y pueden hacer las leyes que legalizan su corrupción como ocurrió en el caso peruano entre 1990 y 2000?

Un paso importante de esta nueva perspectiva sería construir definiciones centradas en el interés público con un enfoque en el daño causado al bien común como resultado de una actividad corrupta, independientemente de quien la ejecute, mientras que esa

7 Maignot, Anthony. «Offshore Secrecy Centers and the Necessary Role of States: Bucking the Trend». Journal of Interamerican and World Affairs, vol. 37, n.° 4. Coral Gables: Center for Latin American Studies at the University of Miami, 1995, pp. 48.

8 Schulte-Bockholt, Alfredo y Sepúlveda, Luis. «La corrupción como poder». En: desco, ed. Perú Hoy. Democracia inconclusa, transición y crecimiento. Lima: desco, 2006.


persona realice una función que, por lo menos oficialmente, sirva al público. De esta manera, la corrupción se empezó a entender como algo que podía estar más allá de la ley misma, pues esta comprensión implica que un acto pueda verse como corrupto y criminal, aunque sea legal.

Nuestra historia reciente

Un momento importante para nuestro entendimiento de la corrupción fueron las evidencias que se mostraron al caer el régimen autoritario de Alberto Fujimori en el año 2000. Como afirma Julio Arbizu9, un fraude electoral lo había llevado a ocupar por tercera vez el cargo más alto en el gobierno del Perú, logrando así que la organización criminal montada durante su mandato llegará a controlar todos los poderes del Estado, «pasando por la compra de magistrados y la destitución de quienes no estaban de acuerdo con ellos, comprando congresistas tránsfugas para establecer la legislación a su conveniencia o evitar investigaciones, así como cualquier actividad fiscalizadora».

Como dirá el mismo Arbizu:

(...) en el Perú de los años noventa predominó en las altas esferas de poder una corrupción estructural entendida como un problema económico, porque reproduce una resignación encubierta a favor de sectores improductivos, que genera más pobreza y un grave problema político, ya que deslegitima el sistema representativo. Este sistema involucró la utilización de códigos operativos, es decir, una normativa ad hoc propia de la organización que va en contra de lo establecido por la normativa legal.

En ese sentido, si la lógica de la organización criminal que había asaltado el Estado era sistémica, el diseño del aparato que la combatiera debía tener mínimamente las mismas características.

9 Arbizu, Julio. «La lucha contra la corrupción: una historia de reformas inconclusas». En: desco, ed. Perú Hoy. La divina tragedia. Lima: desco, 2015.

127Eduardo Toche M.

En efecto, Óscar Ugarteche identifica al menos seis tipos de corrupción en el Perú de los años 9010. La primera, y más generalizada, fue el envilecimiento de la clase política y de los medios de comunicación, cuyo precio, bochornoso, fue pagado para asegurar el apoyo al régimen. Un segundo tipo fue el desvío de fondos públicos en efectivo hacia el Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) para pagar a generales y coroneles y comprar a quienes iban a tener relaciones políticas con el régimen. También se pagó al Poder Judicial para beneficiar a algunas empresas y/o empresarios, además de entregarse semanalmente importantes sumas de dinero en efectivo al presidente de la República.

El mecanismo del desvío de fondos es en sí mismo un interesante caso de corrupción, al producir cuentas falsas en los ministerios para justificar el dinero sustraído o para obtener dicho dinero de otras fuentes, por ejemplo, el pago de cupos de narcos al Ejército en las zonas de producción de hoja de coca.

Un tercer tipo de corrupción estuvo vinculado al manejo y uso del dinero de las privatizaciones. Un cuarto tipo de corrupción tuvo que ver con el uso de información privilegiada. Este está relacionado con el anterior, pero en este caso por vinculaciones con el poder, lo que permite la obtención de contratos de adquisiciones o de obras de centenares de millones de dólares sin pasar por los mecanismos de licitación de compras públicas. Un quinto tipo de corrupción, más frecuente y pequeño, fue el uso de recursos para favorecer a familiares a través de mecanismos tramposos. Por último, está la privatización del Estado, «que da lugar a que ocurran casos de nepotismo y concurrencia».

Queda claro que las definiciones de corrupción que habían estado circulando eran insuficientes para catalogar con precisión

10 Ugarteche, Óscar. «La nueva corrupción. Tipología y aproximaciones teóricas desde el caso Fujimori/Montesinos». Nueva Sociedad, n.° 194. Buenos Aires: Fundación Foro Nueva Sociedad, 2004, pp. 91-104.


el caso peruano y aun cuando era consensual de que estábamos ante una situación sistémica, la realidad superaba con creces el concepto de «sistémico», subrayando el hecho de que estos actos no fueron excepcionales sino la regla y, fundamentalmente, una manifestación de poder:

En el Perú de los años noventa, la corrupción de las élites tradicionales se unió con la generada por las corporaciones transnacionales creando una nueva combinación que tuvo su punto culminante durante la época de Fujimori. Este hecho ha afectado profundamente la sociedad peruana y continuará haciéndolo por varios años11.

La comisión Diez Canseco

Un hito en la investigación sobre la corrupción fue, sin duda, la conformación el 2001 de la Comisión Investigadora de Delitos Económicos y Financieros cometidos entre 1990 y 2001 del Congreso de la República, presidida por el congresista Javier Diez Canseco. Una característica importante de esta comisión fue el enfoque político-económico que primó en su análisis, algo que desgraciadamente se pierde luego priorizándose comprensiones legales y jurídicas. Así, esta comisión se planteó como objetivos:

• Determinar indicios razonables de infracciones o delitos en las operaciones económicas del Estado entre 1990-2001.

• Individualizar la responsabilidad en estos hechos.• Caracterizar el sistema político y establecer las responsa-

bilidades institucionales que permitieron estos actos de corrupción.

11 Ugarteche, Óscar: «Notas sobre la nueva corrupción económica en el Perú finisecular: desde la mafia, el mercantilismo y la teoría económica». En: Felipe Portocarrero, ed. El pacto infame: estudios sobre la corrupción en el Perú. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú, 2005.

129Eduardo Toche M.

• Determinar las irregularidades que impidieron que los sistemas de control cumplieran su función.

• Proponer las modificaciones necesarias en las normas y políticas del manejo económico y financiero del Estado para prevenir nuevos actos de corrupción.

Esta comisión concluyó que altos funcionarios públicos aprovecharon su poder sobre información privilegiada para contratar empresas relacionadas a ellos. Se encontró también que las obras ejecutadas con créditos internacionales con participación de la Organización de las Naciones Unidas para Proyectos Sectoriales (UNOPS) contó con una ley de excepción, el Decreto Legislativo n° 25565, que les permitió no aplicar el Reglamento Único de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas, por lo que pudieron elegir empresas a dedo para las obras a implementar. Además de ello también se descubrió que la Contraloría General de la República omitió toda forma de fiscalización al respecto12.

Por ello, la comisión recomendó promover un amplio debate sobre el balance global del proceso y el diálogo con los gobiernos regionales sobre el modelo de privatización aplicado en empresas de bienes y servicios públicos esenciales, para así reorientar la promoción de la inversión privada a los objetivos de desarrollo descentralizado y equitativo del país.

También invitó a examinar el impacto tributario de las privatizaciones. Planteó la necesidad de una reforma tributaria integral en la que la mayor carga impositiva este en relación directamente proporcional con el nivel de ingresos o utilidades percibidas. Asimismo, señaló la necesidad de implementar prácticas de buen gobierno corporativo en el Perú para ayudar a la fiscalización de la economía y a reducir la corrupción empresarial.

12 Para mayor detalle sobre la lectura de la comisión del contexto político, ver: goo.gl/feXKqR


Finalmente, la comisión recomendó la revisión y modificación de la normatividad referida a la regulación para garantizar la libre competencia y el respeto a la igualdad ante la ley. En relación con los delitos económicos que son cometidos por los funcionarios públicos en connivencia con privados, pidió modificar la legislación penal existente para sancionar con la misma pena al particular que resulte favorecido o coadyuve en la realización del delito.

Qué decía La Gran Transformación

En febrero del 2006, iniciada ya una polarizada y áspera pugna electoral en la que posteriormente triunfaría Alan García, se publica el plan de gobierno de Ollanta Humala: La Gran Transformación13, en el que se incluía una cruzada nacional contra la corrupción, dentro del rubro Construcción de un Estado democrático y social, aunque como un aspecto independiente de la reforma de los poderes públicos.

Si bien este documento traslucía buena voluntad, en el estilo confrontacional que exhibía por entonces el candidato Humala, difícilmente podía deducirse de ello alguna línea de acción o instrumentos para abordar y manejar el problema de la corrupción tal como estaba planteado a partir de lo revelado con el derrumbe del régimen fujimorista.

13 Ver en: goo.gl/OCqz2a

131Eduardo Toche M.

Cuadro n° 1

V. Construcción de un estado democrático y social

5.1 El fracaso de la república criolla y aristocrática

5.2 Una nueva república democrática, pluricultural y descentralizada

5.3 Reforma de los poderes públicos

5.3.1 Convocatoria de una asamblea constituyente

5.3.2 Reforma judicial

5.3.3 Reforma del poder ejecutivo

5.3.4 Descentralización y gobiernos locales eficientes

5.3.5 Gobiernos locales

5.4 Cruzada nacional contra la corrupción

5.5 Afirmar los derechos humanos contra la violencia política

5.6 Fuerzas armadas del sistema democrático

Humala había definido su actuación en este tema como de una «cruzada», por lo que no se auguraba que él y su equipo estuvieran dispuestos a organizar un necesario conjunto de políticas públicas integradas entre sí que permitieran amenguar la grave incidencia que tenía este problema en los aparatos estatales y, sobre todo, en las relaciones con poderosas entidades privadas. Quizá lo más resaltante en este punto es que los lineamientos de las mencionadas políticas las había ofrecido ya la comisión congresal que presidió Javier Diez Canseco el 2001, por lo que no había que buscarlas ni empezar de cero.

En ese sentido, si por un lado las investigaciones habían revelado que lo que teníamos entre manos era una situación bastante grave, la promesa hecha radicaba fundamentalmente


en expresar una buena disposición al respecto, pero nada más («Asumimos el compromiso sostenido y patriótico de combatir la corrupción que deteriora la sociedad peruana, sobre todo desde el infecto régimen fujimontesinista»). De esta manera, sus «propuestas» se formularon metafóricamente expresando poco contenido, como la frase:

Combatiremos contra el cáncer de la corrupción que ataca a nuestra sociedad: Admitir sin asco...´que está bien que los funcionarios roben, lo importante es que las obras se vean´, sintetiza la destrucción de la autoestima nacional. Hay que erradicar esta conducta de la vida cotidiana porque la responsabilidad de los funcionarios públicos y de los contratistas del Estado es hacer las obras a favor de las necesidades de todos.

Esto mismo se trasluce cuando se afirmaba que:

La lucha anticorrupción será una política de Estado permanente y de largo plazo, una lucha sin cuartel contra los hipotecados a las mafias, a los grupos de poder financiero, a los intereses antipatrióticos o intervencionismos neo-coloniales, usurpadores de nuestra gran riqueza nacional.

A pesar de las frases sin mucho desarrollo mencionadas, sí hubo una promesa concreta sobre este tema: «Instalaremos la Comisión Nacional Anticorrupción, independiente, autónoma, la misma que sea un espacio de reflexión ciudadana nacida de una demanda popular», seguida de otra más genérica: «Crearemos redes de vigilancia ciudadana, comités cívicos distritales, provinciales y regionales de transparencia».

Finalmente, las elecciones del 2006 las ganó el candidato aprista Alan García, inaugurando un gobierno que tal vez no fue muy innovador en prácticas corruptas, pero, con toda seguridad, sí diferente en escala al anterior gobierno (del presidente Toledo). En mayo del 2010, cuando el Instituto de Opinión Pública (IOP) de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) preguntó

133Eduardo Toche M.

a los habitantes de Lima sobre su percepción de la corrupción, la respuesta fue la siguiente:

Cuadro n° 2 Comparando con mayo del año pasado, en general,

¿diría usted que el Perú es hoy en día mucho más corrupto, algo más corrupto, igual de corrupto, algo menos corrupto,

mucho menos corrupto?

Respuestas Total %Sexo Grupo de edad Nivel socioeconómico

M F 18 A 29 30 a 44 45 a más A/B C D/E

Mucho más/ Algo mas corrupto

44 43 45 37 46 52 43 44 45

Igual de corrupto 47 47 46 52 46 40 47 49 43

Algo menos/ Mucho menos corrupto

6 7 6 7 7 4 7 6 7

No precisa 3 3 3 4 2 4 3 2 5

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Base de entrevista ponderada

514 255 259 196 183 135 126 205 183

Fuente: Instituto de Opinión Pública (IOP). Estado de la opinión pública. Corrupción nuestra de cada día. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 2010.

Reelegido congresista en junio del 2011, Javier Diez Canseco anunció que solicitaría la formación de una comisión que investigue el gobierno del aún presidente Alan García en los casos Agua para todos, Essalud y los puertos de Paita y El Callao14. En setiembre del 201115, Diez Canseco señaló que durante el último gobierno aprista «se aflojó todo el sistema anticorrupción notoriamente», recalcando que el único éxito de fiscalización fue «meterle cinco años de cárcel a una persona que presentó facturas por 400 soles de pollo».

14 «Javier Diez Canseco: ́ Plantearé comisión investigadora contra Alan García´». lamula.pe, Lima, 20 de junio del 2010. Ver en: goo.gl/d9KMZ6

15 «Javier Diez Canseco: Ńo tengo ninguna pasión contra el APRA´». lamula.pe, Lima, 22 de setiembre del 2011. Ver en: goo.gl/Tw6avz


Sin embargo, recordemos que Diez Canseco fue reelegido congresista en el 2011 participando en las listas del partido de Ollanta Humala, Gana Perú, todavía bajo la guía del plan de gobierno del 2006, La Gran Transformación. Más aun, los puntos enumerados entre el plan de gobierno del 2006 y del 2011 eran casi una copia fiel del anterior documento, como la afirmación: «Dirigiremos una cruzada nacional para sancionar la corrupción e impedir la impunidad, poniendo especial empeño en la lucha contra las mafias y los carteles del narcotráfico».

Una vez instalado en el gobierno, el presidente Humala tomó la decisión de que la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción, institución creada para representar al Estado en los casos de corrupción que no tuvieran relación con los miembros de la red criminal implantada en los 90, absorbiera a la Procuraduría Ad Hoc Anticorrupción Fujimori-Montesinos y se hiciera cargo de sus competencias.

Lo que hizo el Partido Nacionalista Peruano

Según Arbizu, de todas las reformas emprendidas en este periodo, dos son las más emblemáticas y las que supusieron medidas de transformación integral de la estrategia de la defensa del Estado: la creación de la Unidad de Análisis Financiero y Cooperación Internacional, que debía permitir el conocimiento de las deudas con el Estado de aquellos que debían montos por reparaciones civiles, así como la relación de bienes o dinero que hubieran sido obtenidos ilícitamente y que debían, por lo tanto, cambiar su titularidad en favor del Estado; y la constitución de la Unidad de Análisis de Información (Observatorio Anticorrupción), la que fue quizá la más revolucionaria de las reformas, que respondiera a las preguntas de cuáles eran los delitos de corrupción cometidos con mayor frecuencia, cuáles eran las instituciones públicas que concentraban la mayor cantidad de denuncias y procesos de

135Eduardo Toche M.

corrupción contra sus funcionarios y, a partir de eso, cuáles debían ser las estrategias diferenciadas para el combate de la pequeña y gran corrupción en esas instituciones16.

Otro hito del Gobierno fue cuando en setiembre del 2011 propuso la creación de la comisión investigadora multipartidaria encargada de investigar la gestión de Alan García Pérez como presidente de la República durante su período gubernamental (2006-2011). Tras su creación, la comisión tuvo constantes recomposiciones. En un principio, Gana Perú designó a Javier Diez Canseco (aliado del Gobierno), Omar Chehade y Sergio Tejada (congresista de Gana Perú) como sus miembros, pero, debido a los cuestionamientos de parcialidad manifiesta de la comisión que formularon apristas y fujimoristas, el congresista Diez Canseco, quien falleció el 2013, renunció a la comisión. Chehade, por su parte, también dimitió después del escándalo de Las Brujas de Cachiche17. Además, Heriberto Benítez (Solidaridad Nacional), quien también iba a ser parte de la comisión, quedó fuera por la forma en cómo se repartieron los cupos. Luego hubo algunos cambios por decisión de las bancadas, pero menores. Finalmente, desde que se instaló


17 Según la resolución de la jueza Nayko Techy Coronado Salazar, del Tercer Juzgado Unipersonal de la Corte Superior de Lima, a fines de setiembre del 2011, Miguel Chehade, hermano del congresista y vicepresidente de la República Omar Chehade, «llamó por teléfono, desde el despacho congresal de Omar Chehade, al general Raúl Salazar, a efectos de comunicarle la pretensión de su hermano (el segundo vicepresidente de la República) de tener una conversación con él y con el general Abel Gamarra». Luego, afirma que «el 4 de octubre de 2011, en horas del mediodía, desde un restaurante en Miraflores, Miguel Chehade llamó nuevamente al general Salazar y le pasó el teléfono a su hermano, el vicepresidente (…). Este le señaló su pretensión de reunirse con él y con el general Gamarra, finiquitándose una reunión para las 20:00 horas de ese día en el restaurante Las Brujas de Cachiche». Finalmente, la jueza Coronado sostiene que en dicha cena, Miguel Chehade ofreció apoyo logístico, incentivos económicos y hasta un ascenso al general Guillermo Arteta para que procediera con el operativo policial de desalojo en la empresa Andahuasi, ante la presencia del entonces vicepresidente de la República (cita extraída de: goo.gl/MqvqJK)


el 21 de noviembre del 2011, el presidente de la comisión ha sido Sergio Tejada, congresista del partido de Gobierno18.

En suma, la evidente fragilidad política del oficialismo nacionalista en el manejo de esta comisión también se traslució en las observaciones jurídicas hechas a su actuación y conclusiones. Por ejemplo, no fue un ardid de García el hecho de que la llamada «megacomisión» podía haber estado amenazando su derecho al debido proceso (en concreto, el derecho de defensa) cuando fue citado como «investigado» pero no detallando todas las circunstancias y hechos por los cuales se le deseaba investigar. De igual manera, si bien el Tribunal Constitucional determinó que la no publicación del reglamento interno de la megacomisión no constituía la vulneración de ningún derecho de Alan García, sí debió considerarse importante que, por transparencia y para prevenir la posterior indefensión de todos los investigados, se brindará a estos la posibilidad de conocer el contenido de dicha norma, máxime si estaba siendo utilizada para justificar las citaciones que se hacían a los investigados por la megacomisión19.

Sin embargo, lo más fuerte en términos de corrupción del gobierno de Alan García sería, sin duda, los narcoindultos. Entre el 2006 y el 2011, 1167 personas condenadas por delitos de drogas agravado, que se define como el tráfico de 10 kilos de cocaína o más, o que pertenece a una banda de narcotraficantes, fueron liberadas por un golpe del lapicero de García20. Edgardo Buscaglia, experto en narcotráfico afiliado a la Universidad de Columbia, afirmó atajantemente: «He trabajado en 114 países de todas partes

18 Ver: goo.gl/5DgG6H19 Novoa Curich, Yvana. Informe jurídico sobre las actuaciones de la Comisión

investigadora Multipartidaria encargada de investigar la gestión de Alan García Pérez como Presidente de la República (Megacomisión). Lima: Proyecto Anticorrupción - Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (IDEHPUCP), S/F. Ver en: goo.gl/DCWeNs

20 Briceno, Franklin. «‘Narco pardons’ burden Garcia as he seeks Peru presidency». bigstory.ap.org, New York, 5 de noviembre del 2015. Ver en: goo.gl/56Zx7N

137Eduardo Toche M.

del mundo desde 1990 y no conozco ningún otro caso de esta magnitud»21.

El comité del Congreso que estudió las conmutaciones –más de 5000, incluyendo más de 1700 por robo a mano armada– determinó que García había creado un sistema legal paralelo inconstitucional que impulsó «la corrupción, el crimen violento, la alteración de la economía, el lavado de dinero, un espectro de actos criminales que simplemente no le importan al Partido Aprista (de García)», dijo Yván Montoya, ex fiscal anticorrupción.

Meses después de que García dejara el cargo, la Administración de Control de Drogas de Estados Unidos (DEA) declaró que el Perú había superado a Colombia como el productor número uno de cocaína del mundo. Durante su mandato de cinco años ni un solo capo del narcotráfico fue capturado o condenado, las incautaciones de cocaína en promedio anual solo llegaron a las 12.8 toneladas métricas y los apristas fortalecieron el control que mantenían sobre el notoriamente corrupto poder judicial peruano y las cortes22.

«Hay jueces y fiscales apristas. Hasta hace poco tuvieron el control de la Corte Constitucional, por lo que él [García] se siente protegido, que nadie lo puede tocar», dijo Sergio Tejada23.

¿Qué quedó?

Pesimistamente, Julio Arbizu, ex procurador anticorrupción, indica que:

21 Briceno, Franklin. «‘Narco pardons’ burden Garcia as he seeks Peru presidency». bigstory.ap.org, New York, 5 de noviembre del 2015. Ver en: goo.gl/56Zx7N

22 «El informe que realiza the associated press sobre Alan García es lo más impresionante que leerás hoy». utero.pe, Lima, 5 de noviembre del 2015. Ver en: goo.gl/RU8bkJ

23 «El informe que realiza the Associated Press sobre Alan García es lo más impresionante que leerás hoy». utero.pe, Lima, 5 de noviembre del 2015. Ver en: goo.gl/RU8bkJ


Sea cual fuere el enfoque, con algunas excepciones, no se ha tenido en cuenta el profundo deterioro del concepto de ciudadanía y de derechos fundamentales que la corrupción supone. Y por otro lado, y en este caso sí transversalmente, nunca se ha podido instaurar un proceso de reforma que mantenga alguna vigencia en el tiempo. Así tenemos que la corrupción se ha impuesto histórica e inexorablemente ante cualquier intento por combatirla seriamente.

Parte de las explicaciones para esa continuidad está en que las razones de las reformas intentadas que devinieron en inconclusas parecen haberse movido al son de la «voluntad política». En otras palabras, los encargados de hacer que los sistemas anticorrupción funcionen y apuesten por una vocación de permanencia «son generalmente los mismos agentes que temen ser sujetos de investigaciones o procesos por parte de estos sistemas. Por lo tanto, aplica aquí una lógica de conveniencias y de pactos de impunidad»24.

Y si bien el gobierno de Humala prometió impulsar un sistema anticorrupción, en los hechos ha tenido una conducta contraria: ha debilitado la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción, cuestionando su autonomía del poder político, convirtiéndola «en el órgano de litigio ciego que siempre había sido»25.

Sin embargo, cabe resaltar que las falencias del gobierno de Humala no solo fueron por inacción. El 17 de agosto del 2015, un programa de televisión emitió un reportaje afirmando la existencia de cuatro agendas pertenecientes a la esposa del presidente Humala y presidenta del partido Nacionalista, Nadine Heredia, remitidos por el ex congresista nacionalista Álvaro Gutiérrez, que,



139Eduardo Toche M.

presuntamente, contenían información financiera del partido de gobierno y que, al parecer, no había sido declarada.

Heredia negó en varias ocasiones que esas agendas le pertenecieran, catalogando su contenido de información falsa. Finalmente, luego de las pericias grafotécnicas correspondientes, Heredia debió aceptar que dichos documentos le pertenecían y que los apuntes fueron realizados por ella26.

Si la información era verdadera, entonces se comprobaría que la pareja presidencial sí se había reunido en octubre del 2010 con dos empresarios brasileños actualmente presos por el caso Lava Jato, José Dirceau y Jose Aldemario Pinheiro. También confirmarían que la ex embajadora peruana en Francia y amiga muy cercana a la pareja presidencial, Cristina Velita Laboureix, llevó dinero a ese país con la finalidad de depositarlo en cuentas abiertas en Suiza.

Por otro lado, es importante recalcar que la corrupción ya no se entiende solo como ámbito público, sino también concerniente a lo privado. En el Perú, y seguramente en toda Latinoamérica, las empresas «compiten no mediante mecanismos de mercado, sino usando información consecuencia de actividades de espionaje. Esto da cuenta además de actos ilícitos o sospechosos entre empresas, lobbistas, políticos y funcionarios, que llegan hasta personajes de muy alto nivel»27.

En suma, actualmente existen suficientes elementos conceptuales e instrumentos diseñados como para superar cualquier visión voluntarista e ingenua del tratamiento a la corrupción. La corrupción es un mecanismo indispensable para el ejercicio del poder mediante la privatización de espacios y mecanismos. En otras palabras, es un asunto fundamentalmente político y pocos avances se darán si no se enfoca de esa manera.

26 Todo parece indicar que en esas agendas hubo apuntes realizados hasta por cuatro personas diferentes a Nadine Heredia, según los resultados grafotécnicos.

27 Tanaka, Martín. «Hipótesis sobre la corrupción». La República, Lima, 25 de abril del 2010.


Nada ilustra mejor esta afirmación que el escándalo de proporciones mundiales que ha generado la revelación de los Papeles de Panamá, la denominación que se usa para la filtración de información confidencial del bufete de abogados Mossack & Fonseca, de Panamá, dedicadas a crear empresas off shore, revelando empresas ocultas, activos, ganancias y evasión tributaria de muchísimas personas y empresas importantes en el mundo.

Según Ojo Público, estos documentos revelan operaciones dudosas de políticos y empresarios peruanos, a la vez que muestran sistemas de lavado de activos de operaciones informales e ilegales, como la extracción clandestina de madera o minería ilegal de oro. Además, afirma Ojo Público:

Entre los clientes más polémicos que asesoró Mossack Fonseca destacan el encarcelado abogado Rodolfo Orellana y uno de los socios de su organización criminal; el abogado Mauricio Muñoz-Najar, ‘cerebro’ del fujimorismo en la SUNAT de los 90 y condenado a prisión por corrupción al descubrirse sus nexos con Montesinos; y un exlugarteniente del condenado capo de las drogas Fernando Zevallos28.

Como señala Sergio Espinoza, jefe de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF):

El alcance de la revelación de las publicaciones periodísticas es impresionante a nivel global. Pero no se puede decir que sea sorpresa ¿no? Todo el mundo sabe que se hace. Y respecto a esto incluso existe una doble moral global, porque varias de las jurisdicciones donde esto sucede forman parte de Estados como el Reino Unido u otros similares. Lo que esto demuestra es un problema de falta de transparencia y de opacidad financiera que ya se conocía. Los países tratan de avanzar contra esto con una mano, pero con otra jalan las riendas para no avanzar lo suficiente29.

28 Castilla C., Óscar; Torres, Fabiola; Hidalgo, David y Luna, Nelly. «Los millonarios negocios de Mossack Fonseca en Lima». panamapapers.ojo-publico.com, Lima, 3 de abril del 2016. Ver en: goo.gl/JOOZGw

29 Castilla C., Óscar; Torres, Fabiola; Hidalgo, David y Luna, Nelly. «´Paraísos fiscales amenazan el sistema anticorrupción´». panamapapers.ojo-publico.com, Lima, 5 de abril del 2016. Ver en: goo.gl/LvADYW

141Eduardo Toche M.

En efecto, esta doble moral a la que hace referencia Espinoza se mostró en todo su esplendor el 12 de mayo de este año cuando David Cameron, primer ministro británico, uno de los principales implicados en los Papeles de Panamá, convocó a una Conferencia internacional contra la corrupción, dando ocasión para que diversas personalidades del mundo político y financiero digan generalidades moralistas sin proponer absolutamente nada respecto al control que debiera ejercerse sobre las actividades ilegales que se realizan en territorios británicos como Gibraltar, Islas Jersey, Islas Vírgenes, Islas Caimán, entre otros.

En dicho evento también estuvo la directora gerente del FMI, Christine Lagarde, quien lamentablemente no disipó las dudas sobre su responsabilidad en la concesión de 405 millones de euros de dinero público al multimillonario francés Bernad Tapie para compensarle por las supuestas pérdidas sufridas tras la venta de Adidas por Crédit Lyonnais, cuando Lagarde era ministra de Finanzas, en el 2007, siendo Tapie un amigo muy cercano del entonces presidente francés Nicolas Sarkozy30.

Sin embargo, el punto más alto de dicha cumbre fue la presencia de los presidentes de Nigeria y Afganistán, Muhammadu Buhari y Arhraf Ghani Ahmadzi, quienes, según Transparencia Internacional, son sospechosos de ser actores destacados en la corrupción de sus respectivos países, sindicados entre los más corruptos del mundo.

De esta manera, llegamos a un punto en el cual la corrupción deja paulatinamente de ser concebida como una «disfuncionalidad» del sistema para empezar a sospecharse que es una parte consustancial del mismo. Dicho en otras palabras, el modelo no puede funcionar sin la corrupción. En esa línea, entonces, deberíamos iniciar el debate sobre si lo que debemos enfrentar son gobiernos corruptos o un régimen político propiciador de la corrupción.

30 Doz, Javier. «Corrupción: dos ejemplos de insoportable hipocresía política». blogs.publico.es, Madrid, 13 de mayo del 2016. Ver en: goo.gl/jAuk0O

Cambios y frustraciones en la gestión de los conflictos 2011-2016

Iván Mendoza V.

La confLictividad sociaL ha sido uno de los temas más álgidos y complejos en los últimos 15 años de régimen democrático reinstaurado. Bajo el modelo primario-exportador vigente, los conflictos más importantes y notorios han sido fundamentalmente los mineros y extractivos, en general. Luego de un comienzo que expresó su viraje político, algo destacable de la administración del presidente Ollanta Humala en esta materia ha sido el intento por fundar una nueva institucionalidad y aplicar un enfoque distinto para la prevención y gestión de los mismos, lo que finalmente, en el último tramo de su gestión, parece haber abandonado. Examinar brevemente esta trayectoria es ilustrativo sobre las posibilidades y límites que tiene un Estado como el peruano y la voluntad política de los gobernantes para reformar su manejo de la conflictividad.

Antecedentes: panorama a julio del 2011

El Perú es tradicionalmente un país de alta conflictividad social, y los acontecimientos ocurridos en lo que va del siglo XXI confirman esa idea. Luego de un paréntesis autoritario bajo el gobierno de Alberto Fujimori, en cuyo transcurso las protestas y movilizaciones sociales estuvieron más bien latentes, la restauración de la democracia vino acompañada por un aumento en los conflictos sociales, tanto en frecuencia como en escala

Cambios y frustraciones en la gestión de los conflictos 2011-2016 146

e intensidad. Inicialmente predominaron aquellos originados en torno a reivindicaciones laborales, propiedad y control de tierras, gestión local, entre otros. Posteriormente, en la segunda mitad de la década pasada, los conflictos en torno a la minería e industrias extractivas, producto del boom de inversiones mineras, se convierten en los más importantes1.

Frente a ellos, ni los gobiernos de turno ni el Estado tuvieron, inicialmente, alguna política o medios para afrontarlos. Debilitados o desaparecidos los partidos políticos y desactivadas muchas de las organizaciones sociales que canalizaban la representación y las expectativas ciudadanas, la institucionalidad para procesar los conflictos fue precaria o inexistente. En ese marco, se comienzan a adoptar enfoques provenientes de la «conflictología», que privilegia un tratamiento técnico y despolitizado del asunto, en una peculiar mezcla con antiguas visiones conspirativas, que los explicaban por la presencia de grupos de agitadores interesados en fomentar el caos para su propio provecho.

Siguiendo el enfoque técnico, el gobierno del presidente Alejandro Toledo (2001-2006) crea una primera unidad para el análisis y prevención de los conflictos dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), aunque los problemas surgidos bajo esta administración fueron tratados por las autoridades directamente involucradas. Tal fue por ejemplo el caso de un conflicto desencadenado en el 2003, cuando una empresa extranjera intentó desarrollar un proyecto minero en el corazón mismo de una zona agrícola moderna (Tambogrande, Piura). El rechazo de los productores y de la población local impidió que la compañía siguiera con su proyecto, dejando una serie de lecciones que el Estado no supo extraer y utilizar para lo que luego se vino.

1 Los reportes mensuales de conflictos que la Defensoría del Pueblo comenzó a publicar en el año 2004 ponen en evidencia estos cambios, así como los incrementos de los mismos.

147Iván Mendoza V.

Bajo el gobierno del presidente Alan García (2006-2011) la conflictividad aumentó notablemente, sobre todo en torno a la minería2. Al principio los primeros ministros ejercieron un manejo casi personal de los mismos, creando una entidad de coordinación especial para ello, luego llamada Oficina para la Gestión de Conflictos Sociales (OGCS), ubicada en la PCM. Más adelante, sin embargo, se decide desconcentrar esta función y se crean instancias similares en los principales sectores (Energía y Minas, Medioambiente, Vivienda, entre otros), creándose también una comisión coordinadora intersectorial3. En estos años, aunque el enfoque «técnico» en el manejo de conflictos se va oficializando, la mayoría de autoridades y funcionarios públicos, así como de las mismas empresas mineras, compartieron la ya mencionada visión conspirativa, que el mismo presidente García exacerbó. Fue bajo su régimen que se desencadenó la crisis de Bagua, el conflicto más sangriento de estos años (36 muertos y decenas de heridos), a raíz de la represión de las protestas de indígenas en contra de una ley que recortaba sus derechos en el bosque amazónico para incentivar la inversión en hidrocarburos. De igual modo, también hubo protestas contra la minería en otras zonas, destacando las ocurridas en la sierra de Piura, en Arequipa y Puno, que obligaron al Gobierno a paralizar o postergar los proyectos en marcha4.

Se llega así a un nuevo gobierno con un panorama muy complejo en materia de conflictividad social, con un Estado sin políticas ni enfoques definidos para afrontarla y con un aparato

2 Si bien la principal fuente de información son los reportes de la Defensoría del Pueblo, es necesario hacer notar que, además de un uso no siempre riguroso de las herramientas conceptuales, los incrementos registrados en la época obedecen también a un incremento en sus capacidades para capturar los casos.

3 En la práctica, esta última tuvo poca dinámica.4 La gran mayoría de conflictos mineros («socioambientales» según clasificación

de la Defensoría, aunque muchas veces no se ajustaban a tal definición pues incluían como tales, por ejemplo, a demandas sin contenido ambiental) no cuestionaban la viabilidad de los proyectos, más bien eran reclamos por un mayor acceso a los beneficios de las rentas derivadas de tal actividad.


institucional incipiente, débil y sin capacidades efectivas para tomar decisiones que solucionen el fondo de los problemas5.

Los conflictos sociales bajo el gobierno de Humala

En julio del 2011 se instala el gobierno del presidente Ollanta Humala, quien había despertado grandes expectativas en la población que lo eligió, así como desconfianzas en el sector empresarial por su discurso al que se le igualaba con el chavismo venezolano. En materia de conflictos, el candidato en campaña había ofrecido apoyo a muchos pueblos que mantenían disputas con proyectos mineros en Cajamarca, Arequipa, Puno, Piura y otros lugares6.

A los dos meses de instalado el Gobierno, estalla el conflicto en torno al proyecto minero Conga, manejado por Newmont Mining7, sorprendiendo a todos y poniendo en evidencia que tampoco en esta materia la administración de Humala tenía una política definida. La protesta escala rápidamente, y tras algunos intentos de un sector del Gobierno que apostaba por el diálogo y una salida de consenso, los partidarios de soluciones represivas y duras ganan el control, dejando de lado las promesas de campaña dadas a la población. Esto precipita la caída del Gabinete y el ascenso de un militar retirado como nuevo primer ministro, quien apuesta por soluciones represivas (decreta estado de emergencia

5 El documento La Gran Transformación, que contiene los lineamientos del plan de gobierno de la agrupación que llevó a Ollanta Humala como candidato, no hace mayores referencias a la forma en cómo se pensaban afrontar los conflictos sociales.

6 En Cajamarca, por ejemplo, recorriendo el área del proyecto Conga, Humala declaró su compromiso con la defensa del agua y apoyó a los pobladores en su decisión de rechazar el proyecto minero. Ver: goo.gl/bmymef

7 El Gobierno anterior le dejó a Humala un «presente griego» aprobando el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) de Conga pocos días antes de que este asumiera la presidencia.

149Iván Mendoza V.

y control militar de la zona)8. En ese momento el conflicto quedó en un punto muerto, reactivándose meses después con un saldo trágico de muertos y heridos. Poco antes, otro conflicto había hecho crisis en la provincia cusqueña de Espinar, también en torno a la minería y con una lamentable pérdida de vidas9.

La apuesta por una nueva institucionalidad

En julio del 2012, la imagen del Gobierno se había devaluado básicamente por sus errores en el tratamiento de los conflictos. Para algunos sectores el Gobierno no era lo suficientemente fuerte para imponer el «principio de autoridad», mientras que para otros había elegido aplicar soluciones represivas que no solucionaban los problemas de fondo.

En ese marco, el nuevo primer ministro del régimen, al frente de lo que él llamó el «gabinete del diálogo», impulsa la creación de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS), a partir de la OGCS, aunque con mayor apoyo político y financiero para afrontar los conflictos con un enfoque que privilegia la intervención temprana para prevenirlos y el diálogo como herramienta principal10. Montada en el segundo semestre del 2012, la nueva

8 El nuevo premier, en una mezcla de inexperiencia política, autoritarismo y visión tecnocrática, contrata expertos extranjeros en temas de minería y recursos hídricos para evaluar el EIA ya aprobado y, en base a su peritaje, encontrar soluciones al conflicto. Obviamente la polarización no disminuyó, no solo porque la población desconfiaba del Gobierno y de la empresa, sino también porque esta última se negó a aceptar las recomendaciones del mencionado peritaje.

9 Sin embargo, la conflictividad no tuvo un aumento explosivo. Entre enero y julio del 2011 las cifras disminuyen de 239 a 214, para elevarse a 223 en diciembre. Entre enero y julio del 2012, los conflictos crecieron de 228 a 247, aunque el mayor cambio se dio en la intensidad de los mismos. Ver los reportes mensuales, del 90 al 101, de la Defensoría del Pueblo.

10 Esta iniciativa responde también al compromiso adquirido por el presidente Humala en junio del 2012 con ocasión de su visita a Bruselas para la firma del Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea. Entonces, planteó ante el Parlamento Europeo la creación de una nueva relación entre el Estado y las comunidades. Ver: Oficina


oficina va adquiriendo presencia nacional y tratando de jugar un rol más activo en la articulación de esfuerzos intersectoriales e intergubernamentales.

El período de auge de esta oficina, de junio del 2012 a febrero del 2014, coincide con una disminución moderada y estabilización en el número de conflictos11. Lo más destacable no es sin embargo la evolución cuantitativa de los casos sino más bien la menor intensidad de los mismos. Si bien los conflictos «socioambientales», sobre todo los mineros, fueron los de mayor importancia, entre julio del 2012 hasta abril del 2015 no volvió a producirse una crisis comparable a la de Conga pues prácticamente no se cuestionaba la viabilidad de los proyectos. Las estrategias de prevención, una más efectiva articulación entre los sectores y niveles de Gobierno para el tratamiento de los conflictos, las mayores destrezas adquiridas en negociar y establecer acuerdos, y también el hecho de que ningún gran proyecto minero entró en fase crítica de aprobación de EIA e inicios de su fase de construcción, contribuyen a entender estos tres años de relativa distensión.

Los principales instrumentos del Estado y de la ONDS para prevenir y gestionar conflictos han sido (y son) las «mesas de diálogo» y las «mesas de desarrollo», surgidas en gobiernos anteriores pero utilizadas más intensamente en el actual12. Así

Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS). Diálogo. Dos años después. Perú: Estado y conflicto social. Lima: ONDS, 2014.

11 Entre julio y diciembre del 2012, los conflictos registrados por la Defensoría del Pueblo bajan de 243 a 227. En el 2013, el número total de conflictos fue bastante estable entre enero y junio (220-223), disminuyendo de 225 a 216 entre julio y diciembre. La estabilidad se mantiene en el 2014 (213 en enero, 214 en junio, 208 en julio y 210 en diciembre). Ver los reportes de la Defensoría del Pueblo, del 83 al 94 (para el 2011), del 95 al 106 (para el 2012), del 107 al 118 (para el 2013) y del 119 al 130 (para el 2014).

12 Una mesa de diálogo es una instancia formada a partir de un conflicto social. Incluye a los principales protagonistas y otros, integrados en base a criterios establecidos por consenso, a veces recogidos en una norma oficial del Estado. La mayoría sirve para que los protagonistas del conflicto negocien una solución y pacten acuerdos mutuamente satisfactorios. Una mesa de desarrollo es una instancia relativamente novedosa que, en el caso de las actividades extractivas, busca garantizar

151Iván Mendoza V.

por ejemplo, a fines del 2013, sobre un total de 115 casos tratados por la ONDS, 67 habían dado lugar a mesas: 26 de diálogo y 12 de desarrollo, de las cuales 11 de las primeras y 9 de las segundas eran para conflictos mineros13. En el marco de un Estado institucionalmente débil, con mecanismos de representación e intermediación política bastante precarios, estas alternativas con reglas de juego bastante flexibles y casi informales han funcionado relativamente bien hasta hoy.

Más allá de la retórica oficial sobre el diálogo, que de hecho parece reproducir los contenidos de diversos manuales sobre el tema, estas mesas tienen interesantes potenciales en la medida que permiten crear un cierto clima de confianza y entablar diálogos para lograr acuerdos, aun cuando los representantes del Estado, antes que entender los mensajes de la gente, tal como se afirma en los enfoques sobre el diálogo, suelen buscar que las personas acepten los planteamientos oficiales. Las mesas obligan al Estado a participar activa y regularmente en las negociaciones, motivando una articulación y armonización efectivas entre sus distintas instancias (aun cuando esto no ocurra en todos los casos), facilitando las labores de prevención estructural de conflictos. Sin embargo, su carácter no vinculante, la carencia de recursos efectivos para las inversiones que los acuerdos demandan y los problemas organizativos de las entidades públicas limitan su eficacia para la solución definitiva de los conflictos.

En el transcurso del 2013, la necesidad de institucionalizar una armonización y articulación efectiva de las intervenciones

un clima de estabilidad social y política para las inversiones, legitimando la presencia de la empresa en su entorno. Ahí se negocian y canalizan inversiones del Estado en la zona, dotándola de bienes y servicios públicos que contribuyan a su desarrollo. El Ministerio de Energía y Minas y la ONDS son sus principales impulsores, con algunas diferencias en sus enfoques. Ver al respecto: ONDS. «Mesas de Diálogo y Desarrollo. Un breve panorama». Willaqniki, n.° 10. Lima: ONDS, 2013, pp. 15-19.

13 Ver: Mendoza, Iván. Mesas de diálogo y desarrollo como estrategias fundamentales para la gestión del diálogo y la prevención de conflictos: breve balance y perspectivas. Lima: ONDS, 2014.


públicas, lleva a la ONDS a impulsar la creación de un sistema nacional de prevención y gestión de conflictos, clave para la implementación de una política pública en la materia. La iniciativa fue, sin embargo, bloqueada por el Ministerio de Energía y Minas, reacio a conceder la rectoría del sistema a la PCM y a perder sus competencias en la gestión de los conflictos en su sector14. Se estarían aquí expresando los intereses de las burocracias públicas que buscan mantener sus prerrogativas y espacios de poder que, eventualmente, les permiten acceder a recursos y refuerzan sus posiciones de negociación.

En febrero del 2014, el nombramiento de un nuevo primer ministro poco interesado, al menos públicamente, en la conflic-tividad social, significó de hecho el relego de la ONDS en las prioridades del Gobierno. La notoria disminución en la intensidad de los conflictos, además de una serie de problemas políticos que jaquean al presidente Humala, ayudan a entender el cambio. La visión cortoplacista en el tema, alimentada por una distensión que le restó importancia al problema, y la influencia de ciertos secto-res, contribuyen también a descartar la propuesta de creación del mencionado sistema15.

El estallido reciente del conflicto de Tía María, no resuelto desde la época del presidente García, es un hito en el colapso de la apuesta por darle una nueva orientación e institucionalidad a la gestión de conflictos desde el Estado, pues desnudó la inexistencia de una real armonización y articulación de políticas y que, en la práctica, cada sector gestionaba estos problemas de acuerdo a sus intereses sectoriales, mostrándose, además, la vigencia de modos

14 El omitir a los gobiernos regionales y locales de esta importante iniciativa terminó debilitándola, quedándose la ONDS sola en defensa e impulso del proyecto.

15 Desde diciembre del 2014 la ONDS ha tenido cuatro jefes que ejercieron apenas por unos meses. Esta precariedad es al parecer una muestra del abandono que en la práctica se ha hecho de la institución y de un intento por tener una gestión más efectiva y articulada desde el gobierno nacional.

153Iván Mendoza V.

cuestionables de relacionamiento con la empresa por parte de autoridades y funcionarios públicos16.

La paradoja de este último conflicto es que uno de los grandes responsables, las autoridades y funcionarios del Ministerio de Energía y Minas (MEM) encargados de la gestión de conflictos, no han quedado en evidencia y continúan en sus puestos, repitiendo las políticas y estilos de relacionamiento con la población que conducen inevitablemente a colisiones y protestas. El reciente estallido de otra protesta en Las Bambas (Apurímac), a la fecha el proyecto minero de más alta inversión en el Perú, con nuevo saldo trágico de muertes, confirma lo mencionado. Amparándose en un formalismo legal, el MEM no informó a la población los cambios introducidos en el proceso de construcción de la mina, lo que en un contexto de desconfianza, produjo gran descontento. Las explicaciones de ministros y funcionarios de alto nivel, achacando responsabilidades a grupos de agitadores, son una muestra de lo poco que se ha logrado avanzar en la comprensión, y por tanto en la explicación y solución, del problema.

En su último año de gestión, el Gobierno parece haber perdido el rumbo en materia de conflictos, por lo que no cabe esperar ya nuevas iniciativas. Frustrado el intento de crear un sistema que articulara a las entidades del gobierno nacional, descartado todo intento (y voluntad) para fortalecer las capacidades de los gobiernos regionales y locales para actuar en este campo17, y cerrada cualquier disposición oficial a introducir reformas de fondo en el modelo de concesiones y de desarrollo de proyectos extractivos, particularmente en sus etapas socialmente más críticas,

16 El proceso de aprobación del EIA del proyecto a fines del 2013 fue percibido por un grueso sector de la población como una suerte de alianza entre el MEM y la empresa, lo que incrementó la desconfianza y contribuyó a la deslegitimación del mismo.

17 Según los reportes mensuales de la Defensoría del Pueblo, un tercio de los conflictos sociales suelen ser competencia de estos niveles de gobierno.


donde suelen generarse las protestas, los cinco años de la presente administración decepcionan más que entusiasman.

Cabe añadir a ello que, en la etapa actual del ciclo económico del país, marcado por la caída en los niveles de crecimiento, el descenso en las exportaciones e, inevitablemente, en la recaudación pública, la distribución de canon minero y en el gasto fiscal, es previsible la aparición de un nuevo ciclo de conflictividad social. Frente a esto, no se cuenta aún con una institucionalidad sólida, eficiente y democrática capaz de afrontarla y prevenirla oportunamente. La debilidad de los partidos políticos y las organizaciones sociales, en el pasado canales imprescindibles para la negociación política de los conflictos, la forma en última instancia más efectiva de lograr acuerdos y transformarlos, proyectan un panorama más bien oscuro.

Las perspectivas en la gestión de conflictos para el próximo período presidencial son aún inciertas. Los escenarios probables serían, tentativamente, los siguientes:

1) Continuidad: el Estado mantiene el modelo fragmentado de gestión, con intentos de coordinación desde la PCM, pero cada sector conservando su rectoría, sin un sistema nacional de conflictos que los articule bajo una política común. La normatividad en torno a las fases críticas del modelo de concesiones y de aprobación del EIA no se tocan, pero se fortalecen las intervenciones en la esfera de la prevención operativa, sin institucionalizar ni fortalecer herramientas como las mesas antes comentadas.

2) Reforma moderada: se producen intentos de crear un sistema de prevención y gestión de conflictos, con alcances aún imprevistos, que tiene que lidiar con resistencias e intereses de sectores y una política pública incierta, quizá basada en el diálogo (pero para persuadir a la gente para que acepte

155Iván Mendoza V.

inversiones). Del lado de la normatividad antes señalada (concesiones y EIA), esta continuaría como hasta ahora.

3) Reforma sustancial: se crea un sistema de prevención y gestión de conflictos sociales con una rectoría clara que articula y respeta la competencia de los sectores, pero con una política pública común. Pueden también hacerse algunos cambios en el modelo de concesiones y de EIA. Esta es la opción más difícil por los problemas que tendría que superar y por la necesidad de recoger y armonizar criterios e intereses que la mediaticen en una medida hasta hoy desconocida.

Las opciones mencionadas dependen desde luego de la voluntad política al más alto nivel y de una correlación de fuerzas al interior del Ejecutivo y del Congreso. Considerando que las opciones se darán bajo el nuevo gobierno, es por ahora incierto aventurarse a vaticinar por dónde se orientarán las decisiones.

Sin embargo, más allá de la preocupación por la institucionalidad pública para abordar la conflictividad social, hay temas estructurales y de fondo como la reforma del modelo de concesiones mineras y el surgimiento de una nueva conflictividad en torno a asuntos como el agua y la gestión local, que obliga a «desmineralizar» la prevención y gestión de conflictos. Los problemas de representación e intermediación política estratégicos para negociar y llegar a acuerdos estables y duraderos, son asuntos que pasan por canales políticos que son, en última instancia, la clave para abordar esta problemática.

¿Protestas o movimientos sociales? Los casos de Keiko No Va y Peruanos contra el TPP

Enrique Fernández-Maldonado M.Diego Alberto Navarro T.

«en eL perú Hay protestas, pero no movimientos sociaLes». De esta forma responde Julio Cotler a la pregunta que le hiciera Ideele Radio acerca de los niveles de movilización social que daría lugar una victoria de Keiko Fujimori, candidata por Fuerza Popular, en las elecciones generales del 2016.

Puedes tener una o dos movilizaciones en la Plaza San Martín hasta que la gente se canse. En el peor de los casos, Keiko Fujimori hace contramanifestaciones y por ahí puede haber un par de matones que le rompan la cabeza a alguna gente (...). Lo que puede suceder es que haya conflictos locales, particulares, eso sí puede haber, pero no veo todavía una posibilidad de articulación de los conflictos. No se observa. En el Perú no hay movimientos sociales; la gente habla mucho de movilización, pero la historia es que te encuentras con protestas, no con movimientos sociales1.

El análisis que hace Cotler ofrece un punto de partida para abordar las preguntas que nos propone desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo para este número de su serie Perú Hoy: los nuevos movimientos sociales. ¿Cuáles son sus características, semejanzas y diferencias con los movimientos sociales del pasado?, ¿cuáles son sus fortalezas y debilidades?, ¿están los nuevos

1 Cotler, Julio. «Un voto en blanco es un voto a favor de Keiko Fujimori». La Republica, Lima, 29 de abril del 2016.

¿Protestas o movimientos sociales? 160

movimientos sociales dirigidos a defender el ejercicio de derechos más que a temas de justicia en abstracto?

La entrada que plantea desco, y que se resume en estas preguntas orientadoras, asume que existen «nuevos movimientos sociales» en el Perú de nuestros días. Pero, ¿cuáles serían estos movimientos definidos como «nuevos»?, ¿qué los caracterizaría? Esta definición inicial parte del supuesto de que existen movimientos sociales «tradicionales» (para no decir viejos o antiguos) que estarían en proceso de transición, desaparición o siendo superados por otros actores que disputan (también) la orientación o contornos del conflicto social. En ese sentido, ¿existen elementos para hablar del surgimiento de «nuevos actores sociales» movilizados en la esfera pública nacional o regional? En esta misma serie algunos autores argumentan que:

(…) en la última década y media han emergido nuevos movimientos sociales, que algunos movimientos antiguos han recuperado algo de su presencia y que hay procesos de reacomodo entre otros, en una variedad de formas e intentos de representar y defender los intereses y anhelos de los grupos sociales en formación y reorganización2.

Otros afirman, en la línea de lo planteado por Cotler, que los movimientos sociales «más recientes» –como son los movimientos juveniles de protesta antiautoritarios– aparecen como «acciones colectivas fragmentarias y episódicas, sin articulación nacional ni continuidad en el tiempo (…) con una alta incidencia en una coyuntura específica», pero que sin embargo constituyen «los movimientos más importantes y con repercusión política nacional, (…) interesantes por su potencial movilizador y de transformación

2 Bielich, Claudia y Scurrah, Martín. «Movimientos sociales y política». En: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, ed. Perú Hoy. Centralismo y concentración. Lima: desco, 2010.

161Enrique Fernández-Maldonado M. / Diego Alberto Navarro T.

social»3. ¿Es realmente así? Para abordar estas interrogantes analizaremos el caso de las movilizaciones ciudadanas impulsadas desde los espacios Keiko No Va y Peruanos contra el TPP, dado el nivel de relevancia adquirida por ambos en la coyuntura político-electoral en que se escribe este texto4.

Ubicando el debate

No es objeto de este artículo desarrollar el debate académico en torno a la definición de «movimientos sociales». Tan solo queremos dejar señalado que el análisis de los denominados «nuevos movimientos sociales» es relativamente reciente y que, como su propio objeto de estudio, está en permanente evolución. Como definición comienza a utilizarse en la década de 1960 e inicios de 1970, cuando las ciencias sociales –principalmente en Norteamérica y Europa– enfocaron su atención en la emergencia de movimientos ciudadanos que reivindicaban identidades y derechos hasta ese momento subsumidos en la centralidad del conflicto capital-trabajo, definitorio en la sociedad industrial. El surgimiento de discursos que superaban (o no se limitaban) al cuestionamiento de la estructura de dominación económica y que enfocaban su accionar en torno al cuestionamiento del sistema político-cultural, introdujo la discusión teórica y política sobre la aparición de actores sociales –distintos al proletariado sindical y campesino– como agentes de cambio social. La reflexión teórica sobre los nuevos movimientos sociales, especialmente en Europa, giró alrededor de la identidad como expresión de autonomía

3 Lynch, Nicolás. Cholificación, República y democracia. El destino negado del Perú. Lima: Otra Mirada, 2014.

4 Agradecemos a las personas que han colaborado con su testimonio para la elaboración de este artículo. Especialmente a Jorge Rodríguez (Foro Juvenil de Izquierda), Majandra Rodríguez (Tierra Activa) y Ciro Salazar (Peruanos Contra el TPP).


de sectores de la sociedad civil respecto del sistema político y económico. Al amparo de las nuevas formulaciones teóricas, enfocados en la construcción de la acción colectiva con sentido político, los nuevos movimientos sociales se van a caracterizar (a diferencia del paradigma estructuralista, que los entiende como expresión de una disfuncionalidad social o sistémica) como expresión de procesos de autorreflexión y construcción de identidades colectivas; como la toma de conciencia acerca del rol que juegan estas en la definición del conflicto social y político. O en la línea de lo señalado por Marissa Revilla, como «un proceso de (re)constitución de una identidad colectiva, fuera del ámbito de la política institucional, por el cual se dota de sentido a la acción individual y colectiva»5.

En ese sentido, la lectura de Cotler sobre las recientes movilizaciones juveniles y ciudadanas pareciera anclada en el paradigma estructuralista de los movimientos sociales. Estas son calificadas a priori como «protestas» y no como «movimientos sociales», en la medida que expresarían «conflictos locales, particulares» sin «posibilidad de articulación». En su análisis, Cotler no toma en cuenta una serie de aspectos que hacen de estas protestas todo lo contrario a un proceso discontinuo o desestructurado. Un análisis más detallado de los casos seleccionados nos lleva a identificar ciertas continuidades en las movilizaciones ciudadanas realizadas en los últimos años: sectores que tienen a los jóvenes como actores protagónicos en el ciclo de protestas, que comparten un lenguaje y un discurso común (antisistema, antipartidos, antijerarquías), un repertorio de acciones colectivas, formas organizativas y estrategias comunicativas que se repiten y retroalimentan sucesivamente. En suma, existen una serie de elementos que impiden ver estos procesos como

5 Revilla Blanco, Marisa. «El concepto de movimiento social: acción, identidad y sentido». En: Romeo Grompone, ed. Instituciones políticas y sociedad. Lecturas introductorias. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 1995.


movimientos espontáneos, amorfos o desorganizados (una suerte de revueltas sociales carentes de organización política), sino más bien como espacios de articulación social y política que, a pesar de sus diferencias y tensiones internas, muestran cierta continuidad y coherencia discursiva. A continuación presentamos el caso de dos movimientos que bien justifican una discusión más amplia acerca de la existencia o no de nuevos movimientos sociales en el país.

Keiko No Va

Este es probablemente el espacio más potente y articulado de movilización social ciudadana de la última década en el Perú. Aunque ha transitado por diversas etapas (siendo la más importante, en un primer momento, su participación en la segunda vuelta electoral del 2011, donde fue determinante para «activar» el voto antifujimorista), lo que nació como un movimiento ciudadano se convirtió pronto en una plataforma amplia y heterogénea de organizaciones sociales y colectivos ciudadanos que se definen por oposición a este grupo político y a una forma de hacer política específica (considerada corrupta y autoritaria), constituyéndose así en un actor político clave en las últimas elecciones presidenciales. A diferencia del proceso electoral del 2011 (cuando el movimiento No a Keiko se activó una vez que Keiko pasa a disputar la segunda vuelta con Ollanta Humala), el 2016 el movimiento antifujimorista «se activó» antes de la primera vuelta (realizada el 10 de abril), haciéndolo con una multitudinaria movilización en la capital y en varias ciudades del país, convocando a más de 40 mil asistentes solo en Lima (cálculo de Farid Matuk), constituyéndose en un hito clave del proceso electoral de este año.

Keiko No Va es en esencia una campaña de incidencia política (¡Fujimori nunca más!) con gran poder de convocatoria. Cuenta con un núcleo impulsor conformado por un conjunto variado de organizaciones e instituciones que lideran y brindan soporte


logístico y legal a núcleos de activistas que organizan las acciones colectivas. En este espacio confluyen colectivos y plataformas vinculadas al ámbito de la sociedad civil organizada –como la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (Cnddhh)–, organizaciones políticas juveniles –como el Foro Juvenil de Izquierda–, asociaciones de víctimas de la violencia política, organizaciones feministas (Déjala decidir, Somos 2074, entre otras), el movimiento LGBT (proderechos de las personas Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transgénero), además de activistas y personalidades de la cultura e incluso de la farándula.

El potencial de este espacio radica, entre otros factores, en la consistencia y trayectoria política de sus discursos y voceros; en la red de contactos que sus miembros pueden activar y que les permite acceder a medios de comunicación masivos y digitales; el respaldo de otras organizaciones y redes de sociedad civil –como organizaciones sindicales, colectivos juveniles– que se adhieren a sus convocatorias y comparten la vocería ante los medios. A esto hay que sumar el intenso (y muchas veces creativo) proceso de producción audiovisual y digital que le da contenido a la campaña, y que permite la difusión masiva a través de las redes.

Al momento de escribir estas líneas, el espacio Keiko No Va está convocando a una segunda movilización (para el 31 de mayo), previa a la segunda vuelta electoral (el 5 de junio). Tres días antes estaba confirmado que esta se llevaría a cabo en 19 ciudades del país y 5 del exterior6. Aunque resulta difícil prever el impacto que tendrá la movilización en el resultado final de la elección (este texto se escribe antes), queda claro que la potencia

6 Según el diario La República, la marcha No a Keiko se llevaría a cabo en Puno, Tacna, Cusco, Arequipa, Ica, Ayacucho, Huancavelica, Apurímac, Huánuco, Áncash, Trujillo, Chiclayo, Tarapoto, Piura, Chimbote, Iquitos, Cajamarca y Lima. Y en el exterior, en Nueva York, Buenos Aires, Madrid, París y Sídney. «Ńo a Keiko´ en 19 ciudades del país y en 5 del exterior». La República, Lima, 29 de mayo del 2016.


movilizadora del movimiento representa un capital político que será clave para el posicionamiento político de diversos sectores y actores frente al próximo gobierno. Y si bien la plataforma Keiko No Va tiene como objetivo inicial (y principal) evitar el regreso del fujimorismo al poder, también aspira a convertirse en un espacio de articulación y movilización social permanente, que no solo dispute la construcción de la memoria colectiva sobre el legado político, social y cultural del fujimorismo, sino también la construcción de una plataforma y agenda programática de carácter institucional, política y económica que permita superar, en términos de uno de sus principales voceros: «el modelo neoliberal excluyente y centralizador que persiste en el país».

Peruanos contra el TPP

El Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP, por sus siglas en inglés) es uno de los acuerdos comerciales más extensos y polémicos que se conozca. Impulsado por el gobierno de los Estados Unidos, este tratado internacional de libre comercio involucra a doce economías limítrofes con el Océano Pacífico7 que representan en su conjunto el 40 por ciento del Producto Bruto Interno (PBI) mundial, el 26 por ciento del comercio internacional y el 10 por ciento de la población del planeta8. Este acuerdo es seriamente cuestionado por diversos sectores sociales y políticos en los países implicados por los riesgos que supone en materia de soberanía nacional, propiedad intelectual, acceso a medicamentos, soberanía y seguridad alimentaria, derechos humanos y un largo etcétera. Dado el hermetismo en el que se han llevado a cabo las negociaciones entre Estados, en diversos países –Perú incluido–

7 Los países que lo integran son Australia, Brunei, Canadá, Chile, Estados Unidos, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Singapur y Vietnam.

8 Estevadeordal, Antoni. «El significado del TPP para América Latina y el Caribe». brookings.edu, Washington D.C., 9 de marzo del 2016. Ver en: goo.gl/wu5PJo


sectores de la sociedad civil se vienen movilizando en oposición al TPP, reclamando –en sus extremos– la anulación definitiva del proceso de negociación9.

En el Perú la oposición al TPP ha transitado por dos momentos. El primero tuvo lugar a finales del 2012 y comienzos del 2013, cuando un conjunto de organizaciones sociales, sindicales y no gubernamentales, con apoyo de redes internacionales, lanzaron la campaña «No Negociable: Todos Podemos Perder». Esta etapa se caracterizó por la articulación de espacios de la sociedad civil nacional e internacional alrededor de acciones de sensibilización y denuncia, entre las que destacan la organización de foros públicos, campañas publicitarias, conferencias de prensa y concentraciones públicas –como el plantón realizado frente al hotel que alojaba a la delegación de negociadores internacionales–. A pesar de su alcance limitado en términos de movilización social, esta campaña se constituyó prontamente en un importante espacio de coordinación interinstitucional que permitió darle visibilidad a un proceso de negociación que, de otra forma, se hubiera aprobado en la mayor discreción y hermetismo. En esta etapa jugaron un rol clave las organizaciones miembros de la Red Peruana por una Globalización con Equidad (RedGe).

El segundo momento se da entre fines del 2015 y comienzos del 2016. Acá aparecen en escena un conjunto de núcleos y organizaciones juveniles que se movilizaron para derogar la denominada «ley pulpín» y que luego han participado en diversas acciones de protesta. Aunque existe un núcleo sólido de organización y coordinación (con una preponderancia de las Zonas, que fueron las primeras en promover acciones de información, sensibilización y difusión en torno a este proceso), en esta segunda

9 «Protestas contra el Acuerdo Transpacífico en Chile y Perú». dw.com, Bonn, 5 de junio del 2016. Ver en: goo.gl/Cyllnu


etapa el espacio se caracterizará por convocar a diversos sectores ya movilizados. La creación de una plataforma digital denominada Peruanos contra el TPP, con un amplio número de seguidores en redes sociales (50 513 like), favoreció la articulación con diversas organizaciones sociales y activistas a nivel nacional e internacional. A pesar de su falta de institucionalidad y precaria organicidad, esta plataforma ha logrado convocar siete movilizaciones en la capital, con asistencias fluctuantes entre las centenas y miles de asistentes10. Anteriormente, algunos de los núcleos movilizados contra el TPP –donde destacan las denominadas Zonas y el Bloque Hip Hop– asumieron roles protagónicos en la organización de los plantones y movilizaciones contra los proyectos mineros de Tía María y Las Bambas (en Lima, entre febrero y marzo del 2015); de la toma de espacios públicos, como la acampada #TomaElByPass, contra la gestión del alcalde de Lima, Luis Castañeda Lossio (en

10 La primera manifestación se llevó a cabo el 18 de diciembre del 2015, con una participación de 300 personas. La segunda fue el 8 de enero del 2016, donde se casi triplicó el número de participantes de la primera manifestación al convocar a 800 personas. La tercera movilización –la más visible en términos mediáticos– se llevó a cabo el 22 de enero, con una participación de 1500 manifestantes. Esta destacó por darse en simultáneo con otras movilizaciones realizadas en Argentina y Chile, coordinadas previamente vía Internet, pero también por adoptar un repertorio novedoso: por un lado, los manifestantes cambiaron la ruta habitual de las protestas políticas (dirigida esta vez hacia un centro comercial de un distrito mesocrático, en lugar del acostumbrado centro de Lima), mientras que, por otro lado, la protesta adoptó un carácter festivo y carnavalesco al estar acompañada de sikuris, batukadas e intervenciones artísticas. La cuarta movilización se dio el 4 de febrero, el día que los países miembros del TPP firmaban el tratado en la ciudad de Auckland, Australia. En aquella ocasión la protesta logró reunir a 4000 manifestantes. Además de haber logrado la mayor convocatoria de todas las manifestaciones realizadas hasta ese momento, esta movilización destacó por el hecho de que un grupo de manifestantes –entre los que se destaca el Bloque Hip Hop– llegó hasta las puertas del Congreso y por ser la movilización con mayor cantidad de detenidos (41 manifestantes que protestaron frente al local aprista de la Av. Alfonso Ugarte). Las posteriores protestas –llevadas a cabo el 25 de febrero, el 22 de marzo y 18 de abril, en pleno proceso electoral– convocaron un número menor de manifestantes (1500, 800 y 100 personas, respectivamente). Entre estas se destaca la sexta marcha, que también tuvo un destino poco usual como el centro comercial San Miguel.


enero del 2015); de las marchas contra la reunión oficial del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (en Lima, en octubre del 2015); siendo la más reciente la campaña Keiko No Va, donde participaron de manera activa.

De la acción colectiva a la acción conectiva: transiciones y tensiones

¿Cómo definir a los movimientos ciudadanos movilizados contra el TPP y contra el fujimorismo?, ¿son movimientos desarticulados, esporádicos, como sugiere la mirada de Julio Cotler? ¿O estamos, más bien, ante lo que Jeffrey Juris ha denominado «novísimos movimientos sociales»11, portadores de una nueva subjetividad y de repertorios de acción propios de la sociedad informacional: nativos tecnológicos e informáticos que combinan reivindicaciones propias de la sociedad industrial (relacionadas con el trabajo, la educación, la salud y la vivienda), con expectativas y demandas definidas como «posmateriales» (en referencia a un conjunto de derechos vinculados al campo de la cultura, la identidad social y el medioambiente)? ¿Ante qué tipo de movimientos o procesos estamos exactamente?

Ambos espacios –Keiko No Va y Peruanos contra el TPP– pueden enmarcarse como hitos en el ciclo de protestas ciudadanas que se inició a mediados del segundo gobierno aprista (marchas contra la matanza en Bagua y el surgimiento de la campaña No a Keiko), entre los años 2009 y 2011, las cuales continuaron desarrollándose, con cierta periodicidad, en diversos momentos del gobierno nacionalista, teniendo como principales acciones las protestas contra la denominada «repartija» (en julio del 2013)

11 Juris, Jeffrey S.; Pereira, Inés y Feixa, Carles. «La globalización alternativa y los ‘novísimos’ movimientos sociales». Revista del Centro de Investigación de la Universidad La Salle, vol. 10, n.° 37. México D.F.: Universidad La Salle, 2012, pp. 23- 39.


y «ley pulpín» (en diciembre del 2014 y enero del 2015)12. Se trata pues de espacios de confluencia y articulación que, además de ser mayoritariamente juveniles y mesocráticos, comparten algunos rasgos comunes, a pesar de la diversidad de identidades políticas y sociales que convocan. Para comenzar, sus liderazgos más visibles –activistas miembros de organizaciones y colectivos políticos juveniles– tienen legitimidad ante movimientos sociales tradicionales (como el sindical y diversas ONG), que les brindan apoyo legal y logístico. Al mismo tiempo se trata de espacios fuertemente vinculados con plataformas de comunicación digitales, a partir de las cuales planifican y llevan a cabo estrategias de incidencia política en la esfera pública y en el ámbito de las redes. Es así que combinan las acciones de difusión on line con un trabajo de difusión vis a vis (mediante el volanteo e intervenciones en espacios públicos, plazas y transporte urbano), convocando a asambleas abiertas de discusión y organización de las acciones colectivas. En el ámbito de las redes sociales, los sectores movilizados contra el TPP y los de la campaña Keiko No Va utilizan repertorios de lucha similares, donde incluso varios de sus voceros participan en ambos espacios de movilización, «dobleteando» liderazgos y representaciones.

Aunque resulta prematuro afirmar tajantemente lo contrario, consideramos que las dinámicas comentadas han dejado de ser «acciones colectivas fragmentarias y episódicas, sin articulación nacional ni continuidad en el tiempo similar a la de los antiguos movimientos»13. Por el contrario, dan cuenta de una constante e intensa retroalimentación generada en el intercambio directo de sus miembros, representantes y voceros. Es más: sin negar

12 Hemos abordado esta misma cuestión con un mayor nivel de desarrollo en: Fernández-Maldonado, Enrique. La rebelión de los Pulpines. Jóvenes, trabajo y política. Lima: OtraMirada, 2015.



las diferencias y tensiones entre algunos sectores, en términos generales, activistas, militantes o simpatizantes de estos espacios comparten algunos puntos de intersección entre sus plataformas de lucha, vinculados con la defensa de la democracia y contra la corrupción (en el caso de Keiko No Va), o más relacionadas con una visión de la economía y el rol que juega el Estado dentro de ella (en el caso de Peruanos contra el TPP). Este acercamiento entre actores diversos fue facilitado, sin duda, por la expansión de las redes sociales digitales, las que permitieron un intercambio de información –en un sentido amplio del término– entre (y sobre) sus miembros.

En ese sentido, el uso intensivo de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) se convierte en el elemento clave y distintivo de la acción colectiva de los «novísimos movimientos sociales». Históricamente circunscritos al ámbito de las manifestaciones colectivas ciudadanas (paros, huelgas y marchas), los movimientos sociales «contemporáneos» expanden el campo de confrontación política al ámbito de las redes sociales (acciones online), convirtiéndolas en una herramienta potente para movilizar políticamente a la ciudadanía y encarar la «disputa por los sentidos comunes» contra la mass media. Sin llegar a reemplazarla, la acción colectiva territorializada (la manifestación pública y callejera) es reforzada desde el ámbito de la virtualidad a través de la «acción conectiva», definida esta por el intercambio de contenidos «personalizados» y de relaciones interpersonales que se entablan en la red, con un alto potencial de influencia en el ámbito de la cultura y, por tanto, de la configuración de la subjetividad política individual y colectiva.

Pero, ¿bastaría con usar las nuevas tecnologías de información y comunicación para adquirir la condición de «novísimos movimientos sociales»? Cohen y Arato, en su texto clásico Sociedad civil y teoría política, plantean que:


(…) la acción colectiva que define a los movimientos sociales contemporáneos supone formas de asociación y estrategias propias del contexto de una sociedad civil pluralista moderna [es discutible si la nuestra lo es]. Este contexto incluye los espacios públicos (las instituciones sociales), los medios de masas (la prensa), los derechos (de asociación, de expresión, de reunión), las instituciones políticas representativas y el sistema legal autónomo, todos los cuales son blanco de los movimientos sociales que tratan de influir en la política o de iniciar un cambio14.

Desde esta perspectiva, podemos afirmar que en la relación complementaria entre la acción social tradicional y la apuesta por la acción conectiva reside la variable que mejor expresa las características de los nuevos movimientos sociales. La experiencia de Keiko No Va y Peruanos contra el TPP encarnarían, en ese sentido, el prototipo de «novísimos movimientos sociales» a los que hace referencia Juris: aquellos movimientos que combinan demandas culturales y materiales, así como escalas de acción local y global.

Los ńovísimos movimientos sociales´ también están fundamentados en una red infraestructural de herramientas técnicas y nuevas tecnologías. Finalmente, y en parte gracias a estas innovaciones tecnológicas, los movimientos de la globalización alternativa son multi-escalares, activos en los niveles local, regional y global. En particular, las iniciativas locales se difunden transnacionalmente, mientras que los acontecimientos globales se manifiestan en diversos contextos locales.

El uso intensivo de las TIC, principalmente por los jóvenes, así como la realización de actividades y eventos territorializados, nos posiciona ante estructuras híbridas que apelan tanto a la acción colectiva tradicional, propia de los movimientos sociales «históricos», como a la lógica de la acción conectiva, característica atribuida a los «novísimos movimientos sociales». Todo lo cual posibilita llevar a cabo manifestaciones simultáneas en muestra de

14 Cohen, Jean y Arato, Andrew. Sociedad civil y teoría política. México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 2000.


solidaridad y compromiso en una multiplicidad de localidades. La construcción de alianzas y apoyos a nivel nacional e internacional (entre las que destacan las realizadas en la Embajada de Perú, en los Estados Unidos; o las manifestaciones públicas de Todos los 25 hasta que se vaya Monsanto, en Argentina, ambas contra la aprobación del TPP; o las intervenciones de los peruanos que viven en el exterior, que inundaron las redes con memes, en el marco de la campaña #KeikoNoVa) fue posible en virtud de las redes y contactos disponibles, esto es, a la acción conectiva de sus miembros.

Es importante mencionar, también, que no solo desde la academia se desmerece la condición de movimientos sociales a estos casos, a pesar de que aún queda mucho por discutir al respecto. Pese a la «novedad» y potencial movilizador, estos espacios y procesos (en menor medida Keiko No Va) tampoco concitan la atención de los medios de comunicación. Las protestas y movilizaciones ciudadanas contra el TPP han sido invisibilizadas no solo por los medios de comunicación masivos (que centran su cobertura, cuando la hay, en los actos vandálicos, siempre relativizando la convocatoria), sino también por la institucionalidad pública. A pesar de haberse llevado a cabo siete movilizaciones y concentraciones políticas (algunas de ellas con una importante convocatoria), estas no aparecen registradas en los reportes que elabora mensualmente la Defensoría del Pueblo sobre conflictos sociales. La publicidad que ha logrado este movimiento se debe al esfuerzo realizado por la campaña digital Peruanos contra el TPP, convertida en una fuente informativa alternativa gracias a su articulación con otros medios de comunicación de alcance regional y local (como Servindi, LaMula.pe, TeleSur o RT).

Al inicio de este artículo aludíamos a las grandes interrogantes y percepciones que existen sobre los nuevos movimientos ciudadanos en el Perú de nuestros días. Sin agotar la discusión, en el desarrollo de este texto encontramos que la configuración de los movimientos


sociales contemporáneos no puede ser entendida al margen de los nuevos espacios de socialización política y cultural que surgieron al amparo de la globalización y de la revolución tecnológica. Las redes sociales –como generadoras de sentidos comunes y creadoras de vínculos sociales– aparecen como espacios fundamentales de disputa política y forjadoras de acciones colectivas y conectivas. Constituyen (por sí mismas y en relación con un sistema de relaciones políticas) un elemento clave e indispensable para el análisis de la acción política y social de los movimientos sociales contemporáneos. La existencia de movimientos ciudadanos «con potencial movilizador y de transformación social»15, como bien apunta Nicolás Lynch, son motivo suficiente para seguir profundizando en su análisis y estudio.


Emigración peruana: desafío de inclusión

Lucía Alvites S.

resuLta perfectamente posibLe y absolutamente necesario agregar a las muchas interpretaciones de la historia del Perú, una que la mire como una sucesión de desafíos de inclusión. Desde los primeros y hasta hoy persistentes retos planteados por los indígenas andinos y afrodescendientes a la naciente república, pasando por las mujeres, los pobres, las poblaciones rurales y regionales, las personas con discapacidad, hasta otros sectores nuevos y en constante emergencia, diversos grupos exigen su inserción plena a las dinámicas sociales.

Desde esta interpretación, podemos reconocer en el Perú del siglo XXI, entre otros actores, ciudadanos emergentes que demandan inclusión y desafían la capacidad democrática del país, a los indígenas amazónicos, las personas LGTB (Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transgénero) y los migrantes.

Estos últimos, las personas que siendo nacionales de un país de origen residen permanentemente en otro país de destino, desafían las viejas y hoy en crisis concepciones de ciudadanía y de derechos identificados con el Estado-nación-territorio. Al moverse, los migrantes mueven y cuestionan de hecho la definición de ciudadano y de comunidad.

¿Son o no son ciudadanos los peruanos y peruanas que viven en otro territorio? ¿Sus derechos han de ser iguales o inferiores a los nuestros? Estas son las preguntas que dibujan uno de los

Emigración peruana: desafío de inclusión 178

desafíos de inclusión más urgentes que sacuden y convulsionan, en diferentes formas y grados, a todos los países del mundo actual, no siendo el Perú una excepción.

A través de estas notas esbozaremos una panorámica de los datos, realidades y reflexiones que configuran este escenario de cambios acelerados y exigencias urgentes.

Crecimiento con expulsión

Según cifras de los informes oficiales1, la tendencia de la emigración peruana, es decir, de los peruanos y peruanas que se trasladan a otro país para residir permanentemente en él, se muestra predominantemente creciente y en aparente contradicción con el sentido común instalado de que fueron las crisis económicas y el conflicto armado interno sus mayores motivaciones.

En 1990, año inmediatamente adyacente a la previa crisis económica del primer gobierno de Alan García y de la década más virulenta de la violencia política, habían emigrado en total 47 mil peruanos. El año 2000, tras una década de normalización y crecimiento económico, el acumulado de emigrados aumenta en un mil por ciento, a 523 mil. Para el año 2010, cierre de la década en que el Perú fue calificado por el Banco Mundial2 como el segundo lugar en la región en crecimiento económico, con un promedio anual de 5%, los emigrados se habían cuadruplicado, alcanzando los 2 millones 161 mil. Las últimas cifras oficiales, del año 2012, muestran un acumulado de 2 millones 572 mil peruanos residiendo fuera de su país de origen.

1 Instituto Nacional de Estadísticas e Informática (INEI), Superintendencia Nacional de Migraciones (SNM) y Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Perú. Estadísticas de la migración internacional de peruanos e inmigración de extranjeros 1990 - 2012. Lima: INEI - SNM - OIM, 2013.

2 Jaramillo, Felipe y Silva, Carlos (editores). Perú en el umbral de una nueva era. Lecciones y desafíos para consolidar el crecimiento económico y un desarrollo más incluyente. Lima: Banco Mundial, 2011.

179Lucía Alvites S.

Aunque no existen nuevas cifras oficiales sobre emigración en los años más recientes, los informes públicos sobre el movimiento migratorio de peruanos, para los años 2014 y 2015, permiten tener una referencia aproximativa. A partir de ellos, al contrastar egresos contra ingresos de peruanos, se constata que para el año 2014 hay un saldo anual de mayores egresos de 187 280 peruanos. Para el año 2015, solo hasta el mes de julio, se aprecia un saldo de mayores egresos de 143 692 peruanos3.

Las motivaciones de este masivo y persistente éxodo de connacionales, según un estudio del Instituto Nacional de Estadísticas e Informática (INEI) y del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) del año 2012, son predominantemente de mejora económica, con el 41.1%. A ella pueden adicionarse como similares las referidas al desempleo, con 12.5%, y a contrato de trabajo, con 9.9%. Es decir, las razones directamente relacionadas a la búsqueda de inclusión económica suman un total de 63.5%. A las que resulta plausible agregar todavía, como claramente asociados también, los porcentajes de reunión familiar (21.1%) y estudios (10%)4.

La evidencia es lapidaria y plantea una de las mayores paradojas del Perú actual: mientras más crece económicamente el país, más peruanos lo abandonan precisamente por razones de mejoría económica. ¿Cómo explicar esta violenta contradicción y qué cuestionamientos podemos reflexionar a partir de ella? La respuesta puede sintetizarse en una frase: el Perú vive un crecimiento económico con desigualdad y exclusión extremas.

Se trata de las condiciones estructurales de un específico modelo de desarrollo que, en lo fundamental, está basado casi

3 Oficina general de tecnologías de información, comunicaciones y estadística. Movimientos migratorios de entrada y salida, ciudadanos peruanos, según país de procedencia / destino, periodo 2014/2015. Lima: Superintendencia Nacional de Migraciones, 2014/2015.

4 Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), Instituto Nacional de Estadísticas e Informática (INEI) y Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Resultados de la primera encuesta mundial a la comunidad peruana en el exterior. 2012. Lima: MRE - INEI - OIM, 2013.


exclusivamente en explotación intensiva y venta sin valor agregado de recursos primarios, especialmente minerales. Esto plantea graves interrogantes sobre la sostenibilidad a mediano plazo del crecimiento debido a las bajas capacidades de competitividad que se acumulan. Así lo constata el ranking de competitividad global del Banco Mundial para los años 2013-2014, que pone al Perú, en capacidad de innovación, en el lugar 122 de 148 países5, con un extremadamente exiguo 0.5% del Producto Bruto Interno (PBI) invertido en ciencia y tecnología.

Esto determina, además, un mercado laboral que no requiere y no genera empleos cualificados y bien remunerados, sino todo lo contrario. Se trata de una estructura de ingresos extremadamente desigual, que incluye a pocos y excluye a muchos, y que está a la base de la masiva emigración de connacionales.

El 2011 se publicó la primera, y hasta ahora única, Encuesta Nacional de la Juventud (ENAJUV), realizada por instituciones oficiales del Estado. En ella se encontró que el 48.2% de los jóvenes entre 15 y 29 años tenía la expectativa de vivir en otro país, ascendiendo a 50.2% en Lima y a 51% en toda el área urbana nacional. En otras palabras, la mitad de la juventud peruana, uno de cada dos jóvenes, consideraba seriamente irse del Perú actual.

Las razones, según este estudio oficial, aducían a una mejora económica (49.5%), por motivos de estudio (21.8%) y por contrato de trabajo (11.9%). En todos los casos, mientras más jóvenes eran los encuestados, más expectativas de vivir en otro país tenían6.

Un ejemplo de este derrotero precarizador del empleo como supuesto componente del desarrollo, seguido por el Perú oficial, precisamente para el caso de los jóvenes que comentamos,

5 «Perú invierte sólo el 0.15% de su PBI en ciencia y tecnología, mientras que Chile destina el 0.5%». Gestión, Lima, 28 de enero del 2014. Ver en: goo.gl/uapZXE.

6 Secretaría Nacional de la Juventud (Senaju). Primera encuesta nacional de la juventud. Resultados finales. Lima: Ministerio de Educación (Minedu), 2011.


lo constituye la denominada «ley pulpín»7, elaborada por el Ejecutivo con la finalidad declarada de facilitar el acceso y formalizar el empleo juvenil, pero reduciendo de hecho sus derechos laborales.

Actualmente, en el Perú el salario mínimo es de 280 dólares. En Chile, quinto país de residencia de emigrados (con 9.5%), donde viven más de 244 mil peruanos, es de 420 dólares. En Argentina, tercer país de residencia de emigrados (con 14.3%), donde viven 368 mil compatriotas8, es de 523 dólares.

Esta comparación salarial con solo dos de los principales –y más cercanos geográficamente– países de residencia de los peruanos en el exterior es elocuente respecto de esta causa estructural de exclusión económica que está a la base de la emigración y que aparece como un componente del modelo de desarrollado económico hegemónico hasta ahora en el país.

Cabe resaltar que este escenario aparece como razón y característica general de las migraciones en el mundo, planteando debates y cuestionamientos relacionados a lo que se ha llamado el «derecho a no migrar» o el derecho al arraigo, relacionado a la garantía de los derechos sociales, económicos y culturales fundamentales para que la migración no sea una compulsión que ponga en grave riesgo los derechos humanos de las personas migrantes9.

7 Ley n° 30288. Fue aprobada por el Congreso de la República el 11 de diciembre del 2014 y derogada finalmente por el mismo Congreso el 26 de enero del 2015, ante las multitudinarias protestas en su contra.

8 INEI, SNM y OIM. Perú. Estadísticas de la migración internacional de peruanos e inmigración de extranjeros 1990 - 2012. Lima: INEI - SNM - OIM, 2013.

9 Jiménez, Ricardo. Nuestra patria debe ser el universo. Propuestas para la migración en una nueva gobernanza mundial en el siglo XXI. Santiago de Chile: Foro por una nueva Gobernanza Mundial (FnGM), 2010.


Quiénes y a dónde migran

En consonancia con la tendencia mundial a la feminización de la migración, en la emigración peruana son más mujeres (50.8%) que hombres (49.2%), como promedio en todo el período, las que emigran, siendo la tendencia sostenidamente creciente en los últimos años (en el 2011, último año con cifras oficiales, fue el 53.8%).

Los que emigran son jóvenes en edad productiva y reproductiva (73.7% de entre 15 y 49 años). La población dependiente suma 14.5% (10% menores de 14 años y 4.5% mayores de 65 años). Residen principalmente en Estados Unidos (31.4%), España (15.4%), Argentina (14.3%), Italia (10.2%), Chile (9.5%) y Japón (4.1%). Luego hay peruanos repartidos en menores porcentajes en todos los continentes del mundo. Las principales ciudades de residencia son Buenos Aires (10.7%), Santiago de Chile (8%), Madrid (7.7%) y Nueva York (4.7%). En los últimos años aparecen como nuevos destinos para esta emigración Brasil, Holanda y Colombia.

Los que emigran provienen principalmente de los siguientes departamentos: Lima (50.9%), La Libertad (9.5%), Ancash (5.5%), Callao (5.1%), Junín (4%) y Arequipa (3.4%). Luego, en menores porcentajes, se emigra prácticamente de todos los departamentos del Perú10.

¿Mejoran sus condiciones de vida?

Una copiosa bibliografía, aún en desarrollo, muestra una diversa y múltiple valoración de la migración respecto a si mejora o no las condiciones de vida de los migrantes. La evidencia parece mostrar que la respuesta es sí y no, ocurriendo ambas cosas simultáneamente en tres sentidos.



Primero, porque a fin de cuentas es desde los indicadores económicos, subjetivos o del tipo que sean, que se asuman como válidos o no, que se hará esta valoración y se responderá a esta pregunta. Así, lo que para un observador será «mejorar», por ejemplo, porque se tiene acceso a más consumo, para otro será empeorar debido a que el costo de ese consumo es explotación laboral, soledad, desarraigo, etc.

Segundo, porque hay porcentajes de la migración, variables según cada caso específico, que con más o menos consensuada claridad se inscriben en mejoría y al mismo tiempo, otra parte, en empeoramiento de sus condiciones.

Tercero, porque según numerosos estudios cualitativos, muchas personas migrantes evalúan que al mismo tiempo han mejorado y empeorado, en distintas dimensiones, sus condiciones de vida con la migración. En general se trataría pues de una mejora económica material, que incluye el envío de remesas a sus familiares en el país de origen y el sentirse parte de un desarrollo del país receptor que no se tenía en el emisor, y de grandes costos o empeoramiento de variables subjetivas, emocionales, psicológicas, familiares, etc11.

Para el caso específico de las mujeres, y asociado a la creciente feminización de la migración, en el sentido de su aumento en porcentaje y magnitud de migrantes, pero también y, sobre todo, a lo que ello implica cualitativa y estructuralmente en las sociedades involucradas, se sabe que el movimiento migratorio representa procesos de mantención y aumento de situaciones de exclusión, explotación y subordinación de la mujer migrante, a la vez que,

11 Para el caso peruano, son reveladores de este debate los textos: Altamirano, Teófilo. Los que se fueron. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 1990; y Migración. El fenómeno del siglo. Lima: PUCP, 1996. También hay algunas evidencias aproximativas sobre empleo, manejo del idioma del país de residencia, salud, etc., en: MRE, INEI y OIM. Resultados de la primera encuesta mundial a la comunidad peruana en el exterior. 2012. Lima: MRE - INEI - OIM, 2013.


en otros casos, o contradictoria y complementariamente, significa el empoderamiento, la liberación y el crecimiento12.

El retorno

Aunque la migración de retorno desde los países de destino a los de origen no escapa a la heterogeneidad y complejidad de todo movimiento migratorio, siendo este tema uno los menos medidos y estudiados dentro de la movilidad humana, se sabe que en general los retornos no son masivos, aunque sí muy significativos y relevantes socialmente13.

En el caso del retorno peruano, entre los años 2000 y 2012, han regresado al país 242 621 emigrados. En este flujo de retornos, también son más las mujeres (56.8%) que los hombres. La mayoría, el 70.3%, tiene entre 15 y 49 años de edad. Provienen mayormente de Chile (34.5%), Estados Unidos (17.5%), Argentina (10.3%) y España (8.8%), mientras que en menor medida lo hacen de Japón, México, Panamá y otros países europeos14.

Ya desde los avances acumulados en política migratoria por el Estado peruano, aunque lentos y pocos, el retorno era incorporado como una preocupación. Es el caso de los siete lineamientos centrales de la política migratoria (2003), cuyo lineamiento seis planteaba el apoyo al retorno voluntario, y de la creación en el año 2009 de la Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria, que coordina múltiples entidades públicas y civiles, y que tiene entre sus cuatro grupos de trabajo a los peruanos que retornan del exterior.

12 Alvites, Lucía. Madres e hijos/as de locutorio. La búsqueda de una familia sin fronteras. Lima: Proyecto Perú Migrante, 2011.

13 Lozano, Fernando y Martínez, Jorge (editores). Retorno en los procesos migratorios de América Latina. Conceptos, debates, evidencias. Río de Janeiro: Asociación Latinoamericana de Población (ALAP), 2015.



El 2004 se promulgó la ley n° 28182, Ley de Incentivos Migratorios, norma que tenía como objetivo facilitar el retorno de peruanos empresarios y profesionales, a quienes se les exoneraba de impuestos para el retorno del menaje de casa, auto o equipos y maquinarias. Esta ley fue muy cuestionada precisamente por estar destinada a apoyar a quienes menos lo necesitan, lo que se vio reflejado en sus exiguos resultados, beneficiando apenas al 0.5% de retornados en ocho años.

La comunidad migrante peruana en el exterior, junto a instituciones de la sociedad civil preocupadas por esta temática, promovieron por varios años el cambio de esta ley por una que incluyera a todos los peruanos con voluntad de volver, especialmente a quienes más necesitan apoyo para ello. Es así que en el año 2013 se promulgó una nueva, mejorada y más integral ley15.

Esta nueva ley propone un enfoque inclusivo que, a diferencia de la anterior, incorpora a todos los peruanos y peruanas migrantes que desean volver, incluyendo a los que vuelven de forma forzada (deportados) debido a su situación migratoria irregular. Asimismo, en la nueva ley se incluyen beneficios tanto tributarios como no tributarios, es decir sociales.

Sin duda con la nueva ley se realizó un avance frente a esta problemática, aunque haya sido solo conceptual. La falta de un ente rector claro (en el caso de los incentivos no tributarios), la confusión en el establecimiento de requisitos (que en algunos casos, como en la tramitación del brevete, terminó haciendo el benéfico más engorroso que haciéndolo desde cero, o por alguna vía no legal) y, sobre todo, la falta de presupuesto, terminaron por hacer esta ley bastante deficiente en materia social.

15 Ley n° 30001, Ley de Reinserción Económica y Social para el Migrante Retornado, y sus reglamentos en los Decretos Supremos n° 205-2013-EF, para incentivos tributarios, y n° 035-2013-RE, para incentivos no tributarios.


Sus mejores resultados están en la otorgación de beneficios tributarios, beneficiando en apenas 20 meses a 552 retornados16, un 42% más en menos de un cuarto de tiempo que la normativa anterior.

En todas las demás áreas de entrega de beneficios no tributarios, prácticamente no se cuenta con resultados medibles. Situación que tiene directa relación con la crucial carencia de presupuesto, dejando el financiamiento de los beneficios «con cargo al presupuesto institucional de cada uno de los pliegos competentes, sin demandar recursos adicionales» (art. 2 de la nueva ley de retorno). En el caso de los programas productivos, la nueva ley se limita a señalar que se harán convenios con privados y sociedad civil, abandonando la responsabilidad directa de generarlos de manera exigible (art. 26).

Las remesas

Las remesas, entendidas como envíos de dinero de los emigrados peruanos al Perú, especialmente a sus familias17, han alcanzado un total anual de entre 2100 y 2700 millones de dólares desde al año 2007 a la actualidad.

Estas han aumentado 5.6 veces su monto total entre 1994 y 2014. En el 2014, alcanzaron los 2639 millones de dólares. Cifra equivalente a 68.9% de los ingresos por turismo y al 34.7% de la inversión extranjera directa.

16 Oficio de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), en respuesta al despacho del parlamentario andino, Alberto Adrianzén, el 19 de mayo del 2015.

17 Numerosa bibliografía aborda diversos aspectos y discute visiones sobre las remesas, siendo estas, sin duda, un factor mundial de redistribución de hecho de la riqueza y de desarrollo del capitalismo globalizador mundial. Ver: Jiménez, Ricardo. Nuestra patria debe ser el universo. Propuestas para la migración en una nueva gobernanza mundial en el siglo XXI. Santiago de Chile: Foro por una nueva Gobernanza Mundial (FnGM), 2010.; y Altamirano, Teófilo. Migración, remesas y desarrollo en tiempos de crisis. Lima: PUCP, 2009.


Los principales países de envío de remesas son Estados Unidos (con un 34%), seguido de España, Japón e Italia, a pesar de la reciente crisis económica en Europa. Siguen a continuación dos países de la región, Chile (con el 17.3%, 251 millones de dólares el 2014) y Argentina (con el 8.2%, 113 millones de dólares el 2014).

Estas remesas no solo dinamizan la economía peruana a través del consumo de las familias receptoras, sino que disminuyen directamente la pobreza del país en la medida en que elevan los ingresos de millones de personas en el país18. Además, incrementan los estándares de calidad de vida de los hogares receptores de remesas por encima de los hogares no receptores, en ítems tales como: educación (con un 29% más), uso de Internet (con 28% más), entre otros19.

Las remesas son esencialmente ahorros de los emigrados, reunidos muchas veces a costa de enormes sacrificios personales, enviados a sus familias. Se sabe que las que más envían (53.3%) y más reciben (66.3%) remesas son las mujeres20, evidencias que refieren al fenómeno de las madres y sus familias extendidas trasnacionalmente y reconfiguradas a la distancia21.

Todos los años, por lo menos durante los últimos 15, el Estado ha recibido directamente por pago de Impuesto General a las Ventas (IGV) el 18% de las remesas que han sido gastadas en el territorio nacional. En el caso del año 2014, la cifra corresponde a 475 millones de dólares.

18 Adicionalmente, debe considerarse el impacto directo de la emigración en la disminución de la pobreza, en la medida en que cientos de miles de personas pobres emigradas ya no entran en las cuentas nacionales. Un revelador ejercicio de este cálculo se encuentra en: Schuldt, Jürgen. «¿Reducción de la pobreza por aumento de la emigración?». La república, Lima, 7 de julio del 2011.

19 INEI y OIM. Remesas y desarrollo en el Perú 2015. Lima: INEI - OIM, 2015. 20 INEI y OIM. Perú Remesas y desarrollo. Lima: INEI - OIM, 2010. 21 Alvites, Lucía. Madres e hijos/as de locutorio. La búsqueda de una familia sin fronteras.

Lima: Proyecto Perú Migrante, 2011.


¿Política migratoria?

Desde el año 2000 en adelante, el Estado peruano ha mostrado una irregular pero creciente preocupación en su agenda por los emigrados peruanos. La relevancia que han adquirido las remesas en dinero enviadas por estos, la creciente conciencia de que son un electorado potencialmente importante22 y las fuertes coberturas mediáticas a notorias tragedias ocurridas en otros países en las que son víctimas migrantes peruanos, han contribuido a ello. Así, lenta y difícilmente, se ha desarrollado una institucionalidad al respecto, se ha implementado normativa sobre el tema y se han firmado y ratificado tratados internacionales (entre los que destaca la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, de Naciones Unidas, ratificada el 2005 por el Perú), colocándose de esta forma los cimientos para una verdadera e integral política pública migratoria23.

Sin embargo, son abrumadoras las insuficiencias y ausencias de esta política, como lo han señalado detallados informes de la Defensoría del Pueblo24 y las recomendaciones de Naciones Unidas al Estado peruano en este ámbito25.

22 Según las últimas cifras oficiales de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), del año 2013, los emigrados representan 754 154 electores, el 3.8% del total país. En Estados Unidos, más de 250 mil; en España, más de 130 mil; en Argentina, más de 110 000; y en Chile, 80 mil. A pesar de ello, en contra del mandato constitucional, aún no se les otorga un distrito electoral especial para elegir a sus propios representantes que velen por sus específicos intereses como parte de la nación.

23 Un muy buen detalle y análisis de esta política migratoria puede encontrarse en: Adrianzén, Alberto y Supa, Hilaria. Informe Política pública del Estado peruano hacia los/as peruanos/as en el exterior y la trata de personas. Lima: Parlamento Andino, 2011.

24 Defensoría del Pueblo. Informe Alternativo al Comité CMW Perú. Lima: Defensoría del Pueblo, 2015.

25 Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares. Observaciones finales sobre el informe inicial de Perú. Nueva York: Naciones Unidas, 2015. Estas insuficiencias y ausencias incluyen, de manera relevante, la política hacia la creciente inmigración de extranjeros al Perú, que muestra evidencias de graves rezagos y exclusiones.


La clave: falta de presupuesto

No cabe duda que la exclusión económica que está en el origen de esta diáspora no termina para los peruanos emigrados al vivir en otro país, pues el Estado la extiende más allá de las fronteras a través de su política migratoria o de la ausencia de ella.

Así lo muestra el análisis de las cifras de presupuesto que se invierten en su atención en el exterior, que contrastan violentamente con las ya vistas más arriba, referidas al aporte de los emigrados en remesas al país (2639 millones de dólares el 2014) y en tributos indirectos a las arcas fiscales (475 millones de dólares el 2014).

Ante estas cifras, resulta pertinente la pregunta por cuánto invierte (o devuelve) el Estado para la atención de los emigrados en sus países de destino.

Además del funcionamiento burocrático normal para trámites civiles en los consulados, que se financian en gran parte con el cobro directo a los peruanos en el exterior, solo existe una partida destinada exclusivamente a su atención. Dicha partida se da a través del denominado Fondo de ayuda legal y humanitaria para peruanos exterior, que en líneas generales está destinado exclusivamente a prestar auxilios a connacionales en el exterior que sufran graves y urgentes situaciones, tales como fallecimiento, enfermedad, indigencia, entre otras similares26.

Según el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) del MRE para el 2015, dicho fondo alcanzaba un monto total de 458 880 soles, aproximadamente 137 719 dólares. Es decir, un poco menos del 0.03% del aporte directo en IGV de las remesas al Estado ese mismo año, el equivalente a menos de 20 céntimos de un sol por peruano en el exterior, anualmente.

Esta falta de presupuesto es la clave que permite entender casi todas las enormes insuficiencias y ausencias de la política migratoria peruana, a pesar y en contra de los significativos

26 Ver: goo.gl/RbL5yq y goo.gl/T6dULn


avances, los cuales terminan frustrados justamente por esta carencia. El insuficiente presupuesto evidencia una incomprensión del fenómeno y una consecuente falta de voluntad política para gestionarlo adecuadamente. Contextualmente, esta situación obedece al sistema ideológico y económico neoliberal hegemónico actual, el cual le quita responsabilidad de inversión social al Estado, al tiempo que invisibiliza el aporte sustancial de los emigrados al desarrollo del país, resaltando únicamente, como parte del credo neoliberal, al alto empresariado, especialmente al trasnacional, como pieza clave del crecimiento económico.

La consecuencia presupuestaria final de ello es la magra cifra destinada a la atención de los emigrados por parte del mismo Estado que se beneficia de sus ingentes aportes. Ello es parte de una configuración más amplia de prioridades de política nacional que no incluye a la política exterior, ni mucho menos a los emigrados27. Así tenemos que el presupuesto del MRE, si bien incluye la atención a los emigrados, prioriza otras múltiples tareas, tales como la diplomacia entre Estados, la promoción del turismo, los tratados internacionales, la participación en los sistemas interestatales, entre otras.

Finalmente, aunque el monto en magnitud destinado al MRE ha venido creciendo año a año, en relación al porcentaje que ocupa del presupuesto público total, este ha venido disminuyendo sostenidamente. En otras palabras, mientras el presupuesto nacional crece, el presupuesto del MRE decrece, en comparación a él. Así lo muestra el cuadro de la siguiente página.

Esta carencia insuperable que determina la infructuosidad de casi todos los esfuerzos públicos ha sido señalada explícitamente por el Informe de observaciones del Comité de Trabajadores

27 Decreto Supremo n° 027-2007-PCM. Define y establece las políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del gobierno nacional.


Migratorios de Naciones Unidas al Perú, instando al Estado peruano a subsanar este problema28.

Cuadro n° 1 Presupuesto del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE)

como porcentaje del presupuesto nacional total del Perú(En millones de soles)

AÑO Presupuesto nacional

Presupuesto del MRE

% del presupuesto nacional

2010 81 857 502 0.61

2011 88 460 516 0.58

2012 95 534 508 0.53

2013 108 418 525 0.48

2014 118 934 563 0.47

2015 131 621 571 0.43

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales.

Como se puede apreciar, el balance de los últimos años retrata en lo fundamental un país a medio camino entre, por un lado, la perplejidad, incomprensión y desaciertos frente a estos desafíos, y, por otro, con una serie de avances, lentos y difíciles pero reales, con un mínimo de normativas nacionales e internacionales sobre los cuales se pueda lograr una eficiente comprensión y gestión migratoria. En este camino, el reto está en incluir a quienes a pesar de estar lejos siguen siendo ciudadanos peruanos que aportan constantemente al desarrollo del país.

28 Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares. Observaciones finales sobre el informe inicial de Perú. Nueva York: Naciones Unidas, 2015.

Avances y resistencias de la agenda de los derechos sexuales y reproductivos en el Perú*

Susana Chávez A.

durante Los úLtimos años, la esfera pública se ha visto transformada por un conjunto de fenómenos, discursos y prácticas que han redefinido profundamente el concepto de lo «público», dando paso a una dilución de las fronteras entre lo productivo y lo reproductivo. Lo que antes formaba parte de la intimidad y privacidad, enmarcada dentro de «la moral y buenas costumbres», hoy integra el debate político y social, configurando lo que se conoce como «derechos sexuales y reproductivos», que no son otra cosa que los mismos derechos humanos aplicados a la sexualidad y a la reproducción.

Esta gran transformación no puede entenderse sin el aporte global que han supuesto los feminismos para la politización de las identidades, los cuerpos y los deseos sexuales a partir de la década de los 60. En nuestro medio esto surgió una década después, impulsada principalmente por pequeños grupos de mujeres, lesbianas y hombres gais, mayoritariamente de origen universitario y vinculados a partidos de izquierda, que abrieron sus propios espacios de reflexión y debate. Para esta nueva generación, tal como lo señala Virginia Vargas1: «militar políticamente en los años 70

* Un especial reconocimiento a mi colega Alberto Hidalgo, politólogo, responsable de la Línea TLGBI del Centro de Promoción y Defensa de los Derechos Sexuales y Reproductivos (Promsex), quien nutrió varias de las reflexiones que desarrollé en este artículo.

1 Vargas, Virginia. «Movimiento feminista en el Perú: balance y perspectivas». Revista Debates en Sociología, n.° 10. Lima: Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1985, pp. 121-146.

Avances y resistencias de la agenda de los derechos sexuales y reproductivos196

significaba recusar el destino de mujer que la sociedad nos había asignado», y esto era algo que los partidos no estaban dispuestos a aceptar, menos aún si ello incluía la homosexualidad.

Fue así que el género y la sexualidad se introdujeron como campos de disputa en la escena pública. Así fue expresado en la primera manifestación de mujeres, en 1973, bajo el lema: «Ni feas, ni hermosas, las mujeres no somos una cosa», en respuesta al certamen mundial de belleza; o un poco después, en 1979, en una audaz manifestación, tal como lo describe Rosa Dominga Trapasso2, exigiendo la legalización del aborto. Estos actos sintetizaron en el Perú la idea central que la feminista estadounidense Carol Hanisch3 expresó en su ensayo Lo personal es político. Aseveración que sin duda conserva plena vigencia.

La maternidad voluntaria, el uso de anticonceptivos, la erradicación de la violencia, la muerte materna y el aborto fueron parte de la agenda del movimiento feminista, al igual que el conocimiento del propio cuerpo y el placer. Estos temas, sin duda, fueron vistos como una amenaza, no solo por los hombres de su entorno, sino también por el propio Estado, el cual se vio interpelado por exigencias no contempladas, como la mejora de los servicios de salud, los anticonceptivos y el respeto a las decisiones reproductivas de las mujeres. En el caso de la población LGBT (Lesbianas, Gays, Bisexuales y Trans), el foco estaba en el respeto a su propia identidad y en la creación de espacios públicos donde poder expresarse sin ningún tipo de discriminación.

Las «nuevas» agendas

Tanto el aborto como la homosexualidad son parte de la historia de la humanidad y no siempre han sido considerados problemas,

2 Trapasso, Rosa Dominga. 30 años de feminismo en el Perú. Ponencia presentada en el Encuentro Nacional de Mujeres, Lima, 1999.

3 Hanisch, Carol. Lo personal es político. Ensayo. 1969. Ver en: goo.gl/rJ6dvo

197Susana Chávez A.

tal como numerosos estudios señalan. En el propio catolicismo4, el aborto era considerado un homicidio solo cuando el feto estaba formado, siendo el Papa Sixto V quién impuso la absoluta prohibición del aborto y la anticoncepción a fin de erradicar la «prostitución».

Recién en el mundo moderno se dieron los primeros cambios legislativos en torno al aborto, siendo la Unión Soviética, en 1920, el primer país en legalizar esta práctica. Cuatro años después, en 1924, el Perú incluyó como causal permitida el daño a la salud de la gestante.

Desde aquel entonces solo seis países en el mundo, incluyendo el Vaticano, mantienen la restricción absoluta del aborto, de los cuales cuatro son latinoamericanos: Chile, El Salvador, Nicaragua y República Dominicana. Sesenta países lo permiten a sola solicitud de la mujer, cuatro ubicados en la región, y en el resto del mundo (incluyendo el Perú) se permite solo por algunas causas: salud, malformaciones graves incompatibles con la vida y violación sexual5. Actualmente la tendencia mundial es disminuir las restricciones, tal como se viene debatiendo en Chile.

En cuanto al reconocimiento legal de las parejas del mismo sexo, el primer cambio se registró en los Países Bajos, el año 2000, avanzando desde ese entonces de manera vertiginosa (actualmente son más de 30 países que reconocen este tipo de uniones). En América Latina, que también ha dado pasos agigantados en este tema, en Argentina, Uruguay, Brasil, Chile, Ecuador, Colombia y México las parejas del mismo sexo pueden legalizar sus uniones, ya sea a través de la figura de la unión civil o del matrimonio igualitario.

4 Lanza, Teresa y Calle, Ivana. Pensamiento católico y aborto, una historia poco conocida. La Paz: Documento Ciudadanía Sexual, 2000. Ver en: goo.gl/6sb8XD

5 Más información en: goo.gl/IhhxJn


El debate en el Perú

Hay quienes señalan que en el Perú el principal impedimento para el reconocimiento legal del aborto y de la unión de las parejas del mismo sexo es el conservadurismo de la sociedad peruana, de allí la importancia de su análisis. Rottenbacher de Rojas6 lo asocia a dos componentes principales: el autoritarismo y la dominancia social, expresándose en tres resultados: a) la sumisión frente a las autoridades y normas percibidas como legítimas, b) la aceptación y permisividad de la violencia que es aplicada por la autoridad legítima o en nombre de la norma y c) el apego a los valores y costumbres socialmente aceptados.

Una configuración de este tipo no es ajena a nuestra historia, no solo precedida por las sucesivas dictaduras militares sino también por los años de terror, acrecentada con el gobierno de Fujimori y con cierta continuidad que se expresa en la corrupción, inseguridad ciudadana y débil institucionalidad política.

Como afirma Rottenbacher, si se evalúan los impactos de la impunidad frente a los crímenes cometidos, las desigualdades no superadas y las debilidades de las instituciones que no logran concretar sus responsabilidades, lo más afectado será la credibilidad de la democracia, lo que continuará reforzando las jerarquías y las desigualdades, donde los sujetos de «control social», como son las mujeres y las personas LGBT, enfrentan mayores desventajas7.

6 Rottenbacher de Rojas, Jan Marc. «Conservadurismo político, homofobia y prejuicio hacia grupos transgénero en una muestra de estudiantes y egresados universitarios de Lima». Pensamiento Psicológico, vol. 10, n.° 1. Cali: Pontificia Universidad Javeriana, 2012, pp. 23-37.

7 Rottenbacher de Rojas, Jan Marc. «Conservadurismo político, homofobia y prejuicio hacia grupos transgénero en una muestra de estudiantes y egresados universitarios de Lima». Pensamiento Psicológico, vol. 10, n.° 1. Cali: Pontificia Universidad Javeriana, 2012, pp. 23-37.


Lo que los conservadores conservan

Si bien desde la ideología política los conservadores están más asociados a la derecha, en el campo de la sexualidad y la reproducción esta división es menos clara. Frecuentemente podemos comprobar cómo sectores progresistas en términos de derechos civiles, políticos y económicos, presentan objeciones muy semejantes a la derecha en el ámbito de los derechos sexuales y reproductivos.

Si bien es cierto que en el proceso electoral del 2016 el Frente Amplio incluyó en su plan de gobierno la despenalización del aborto por violación y el reconocimiento del matrimonio igualitario8, todavía hay quienes dentro y fuera de sus filas no comparten estas propuestas en su totalidad.

Jaris Mujica9, en su análisis sobre los «conservadores» en el campo de la sexualidad y la reproducción, define a los conservadores no solo como un grupo ideológico sino también como uno de acción política, identificándolos como grupos organizados que buscan extender sus valores sin tomar en consideración la autonomía del otro. Para legitimar esta acción (que sería contraria a los principios ciudadanos), identifican al otro/a como «transgresor/a», y para ser eficiente en dicha acción, intervienen en el ordenamiento legal. De esta manera imponen las «fronteras de la normalidad» y trazan las dicotomías que van segregando a la gente entre lo bueno y lo malo, lo correcto y lo desviado, lo normal y lo anormal.

Desde esta perspectiva, para sostener su ideología y preservar la tradición, los conservadores han desarrollado estructuras organizadas, estrategias y recursos, cuyo principal propósito es conservar como únicos y excluyentes ciertos conceptos como el

8 Sin distinción del sexo de los y las contrayentes.9 Mujica, Jaris. Economía política del cuerpo: la reestructuración de los grupos

conservadores y el biopoder. Lima: Centro de Promoción y Defensa de los Derechos Sexuales y Reproductivos (Promsex), 2007.


de la «familia», solo formada por hombre y mujer, basada en la división clara de roles y la reproducción como resultado inalterable del acto sexual. No importa cuánta violencia pueda significar para aquellos que no cumplan estos mandatos, pues lo transcendental es adaptar la organización doméstica para la reproducción biológica y social.

Los argumentos

Dada la pérdida de credibilidad moral de la religión10, los conservadores han recurrido a las «argumentaciones» de derechos humanos, pero aplicando un enfoque restrictivo, tergiversando en extremo sus contenidos y justificando así el control de los cuerpos y las sexualidades, absolutamente contrario a los principios que dicen defender.

Ello incluye no solo la prohibición del ejercicio de la sexualidad, sino el control de los recursos que podrían, según su entendimiento, apartar a la gente del cauce esperado. Así, insumos como condones, anticonceptivos y aborto legal constituyen la lista peligrosa que pone en riesgo su «concepto» de orden social, donde todo lo que no pertenezca a dicho orden será debidamente castigado. De este modo, la transmisión de VIH, la muerte por SIDA, el embarazo no deseado, el aborto inseguro, el embarazo en adolescentes y la muerte materna serían consecuencias lógicas y esperables del mal comportamiento individual, por lo que no deben ser atendidas por el Estado.

10 «Iglesia católica reconoce una relevante pérdida de credibilidad moral». rpp.pe, Lima, 26 de junio del 2014. Ver en: goo.gl/69NT53


¿Quiénes son los conservadores y cómo actúan?

En su análisis sobre los conservadores, Mujica devela la existencia de un sistema para «conservar», identificando a sus animadores y dando cuenta de las estrategias políticas a través de las cuales penetran en lo jurídico y en las políticas públicas para lograr lo que él llama la creación de «una sociedad pastoral»11. Bajo esta perspectiva, los individuos pierden importancia y son las instituciones las capturadas para impulsar un sistema de control mucho más eficiente, entre las que se incluyen:

a) El Centro de Promoción Familiar y Reconocimiento Natural de la Fertilidad (Ceprofarena) y Médicos Católicos, creados para influir en los profesionales de la salud, oponiéndose a los anticonceptivos y propagando infundados peligros de estos insumos.

b) La Alianza Latinoamericana para la Familia (Alafa), que tiene como rol el controlar las currículas educativas, oponiéndose a cualquier alusión a la educación sexual que no tenga como finalidad el temor.

c) El Opus Dei y el Sodalicio, agrupaciones con gran incidencia a nivel político, que tienen en su haber importantes bienes económicos, siendo ellos los que, según fuentes informadas, sustentan cada año las costosas «marchas por la vida».

d) El Population Research Institute (PRI), que se articula con operadores políticos conservadores en el Congreso, ministerios, Poder Judicial, etc., haciendo un abierto lobby religioso y gestión de intereses económicos.

Un grupo que Mujica no incluye en su análisis, pero que tiene su espacio en el Congreso, es la bancada evangélica, desde donde

11 Mujica, Jaris. Economía política del cuerpo: la reestructuración de los grupos conservadores y el biopoder. Lima: Promsex, 2007.


controlan la función legislativa. Según el blog, Jesús en Acción, de los cuatro congresistas evangélicos que tenían en el 2006, han pasado a ocho en el 2011 (de los 38 que postularon)12, llegando a tener cinco el 2016.

Los derechos sexuales y reproductivos, una batalla en evolución

Jeffrey Weeks distingue dos momentos fundamentales en la trayectoria de los nuevos movimientos sociales: un momento de transgresión y otro de ciudadanía13. La primera etapa se caracteriza por una fuerte reivindicación pública de las identidades diferentes y de las demandas del movimiento social, en un papel transgresor y confrontacional. Esta ha sido la característica inicial tanto del movimiento feminista como del movimiento LGBT.

Esta «transgresión» responde al intento de «normalización» y «asimilación», renovándose discursos, prácticas y formas organi-zativas que reivindican una agenda de ciudadanía democrática, convirtiendo al acceso libre a los anticonceptivos, el aborto seguro y no punible, el reconocimiento legal de parejas del mismo sexo, y el derecho a la igualdad en ejes de campañas políticas y progra-máticas.

Esto permitió poner a la luz pública no solo temas nuevos sino un volumen de información que rompieron estereotipos y fueron también reconfigurando nuevas expectativas ciudadanas. Ello puede comprobarse en la manera como se ha ido transformando la opinión pública, aun cuando a nivel legal, los resultados sean pobres.

12 Pérez, Tito. «Perú: ocho congresistas evangélicos electos». jesusenaccion.blogspot.pe, Lima, 27 de mayo del 2011. Ver en: goo.gl/IYIjKf

13 Weeks, Jeffrey. «The sexual citizen». Theory, Culture & Society, vol. 1, n.° 3. Thousand Oaks: Sage Journals, 1998, pp. 35-52.


En este sentido, podríamos estar hablando de una «segunda ola» de la agenda de sexualidad y reproducción, enfocada en distintos temas y en cómo estos han ido desarrollándose en forma continua, durante los últimos 15 años, los cuales resumimos a continuación:

La prohibición de la Anticoncepción Oral de Emergencia (AOE) en los servicios públicos de salud

Después de la caída de Fujimori, se pudo ver que una de las mayores pérdidas de las mujeres en ese periodo fue el derecho a elegir su propio método anticonceptivo. Para dar pase a la política de esterilizaciones, fueron «sacrificados» los métodos de «corta duración», como píldoras, condones y tabletas vaginales. La Anticoncepción Oral de Emergencia (AOE) fue una de estos métodos sacrificados, por lo que al retornar la democracia, lo primero que se consideró desde las feministas fue su restitución.

Fue así que durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua se reincorporó dicho insumo. Luego, la llegada de Alejandro Toledo a la presidencia fue vista con expectativa, pues poco se sabía del rol que jugaría más tarde Luis Solari, activista religioso y opositor a los derechos sexuales y reproductivos, nombrado primero ministro de Salud, luego Premier, quien a su vez nombró a Fernando Carbone, integrante del Ceprofarena, como su sucesor en el ministerio, declarando esta entidad del Estado como contrario a la AOE.

Las denuncias sobre los nombramientos mencionados y sus posturas frente a los derechos sexuales y reproductivos no se hicieron esperar, confrontándose abiertamente las organizaciones defensoras de derechos y el Ministerio de Salud (Minsa). Ante la negativa del Minsa y cientos de horas en los medios difundiendo


las evidencias, se interpuso una acción judicial14 que llegó hasta el Tribunal Constitucional, el cual dio la razón a las organizaciones proderechos. En ese mismo periodo, una organización religiosa, en nombre de los «no nacidos», presentaron otra demanda contra el Minsa. Tres años después, el Tribunal Constitucional, contrariamente a lo esperado, decidieron no tomar en cuenta su primera sentencia, fallando que la AOE no se distribuya en los servicios públicos.

La criminalización de las relaciones sexuales voluntarias en personas entre 14 y 18 años

El 2006 se promulgó la ley nº 28704 que modifica, entre otros, el artículo 173 del Código Penal. Esta norma incrementa la edad de la indemnidad sexual (edad permitida para reconocer las relaciones sexuales voluntarias). Fue así que no solo las relaciones sexuales entre los 14 y 18 años fueron prohibidas, sino que también se hicieron ilegales los servicios de consejería y de planificación familiar para este grupo de edad.

En el año 2012, una organización de jóvenes interpuso una demanda en el Tribunal Constitucional contra esta ley, siendo dos años después considerada inconstitucional, señalando que los adolescentes sí tenían competencia para tomar decisiones relativas a sus relaciones sexuales. Lamentablemente esta medida aún no ha sido acatada por el Minsa, por lo que muchos establecimientos de salud del Estado se niegan a ofrecer métodos anticonceptivos a las y los adolescentes.

Es importante señalar que el embarazo en adolescentes es un grave problema que en los últimos años, en vez de disminuir, se

14 Ver: goo.gl/Of3anX


ha incrementado15, siendo dos de las áreas más afectadas la Selva y las zonas periurbanas.

La aprobación del protocolo de aborto terapéutico

El aborto terapéutico es legal en el Perú desde 1924, aunque hasta la década del 2000 esta norma casi no se aplicaba, exponiendo a las mujeres a grave riesgo. Feministas, junto con instituciones médicas, iniciaron la demanda de los protocolos respectivos, siendo el Instituto Nacional Materno Perinatal, conocido como Maternidad de Lima, una de las primeras instituciones en responder.

Según la normatividad, dicho instituto podía dar una norma nacional al respecto, sin embargo, semanas después de que esto se lograra, el entonces viceministro de Salud, Dr. Meliton Arce, del gobierno aprista, derogó el mandato del instituto y también el protocolo. Tiempo después se supo que estas órdenes venían desde el propio presidente Alan García, quien se había comprometido con el arzobispo Juan Luis Cipriani en que no firmaría dicho protocolo.

Paralelamente, se produjo el dramático caso de LC, una ado-lescente de 13 años, víctima de violación, que al conocer su estado de gestación intentó quitarse la vida, dañándose seriamente la columna vertical. Los médicos que la atendieron le negaron la intervención quirúrgica debido a su gestación y pese a que le correspondía un aborto terapéutico, pues así lo había solicitado la familia, la obligaron a continuar con el embarazo, que 17 semanas más tarde perdió. La consecuencia para la adolescente fue una paraplejia.

Este caso fue llevado a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien dictaminó que a LC no solo se le había negado el

15 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Encuesta Nacional de Salud Familiar y Demografía (Endes) 2014. Lima: INEI, 2014.


derecho a la salud, sino que también fue víctima de tortura. Hoy LC tiene 21 años y sus lesiones son irreparables, razón por la cual el Estado ha tenido que indemnizarla.

Finalmente, el 2014, después de muchas presiones y de demanda pública, la ministra de Salud Midori de Habich aprobó el protocolo de aborto terapéutico, el que se viene aplicando paulatinamente desde su aprobación.

El debate de los crímenes de odio por orientación sexual e identidad de género

El 2013 se discutió en el pleno del Congreso de la República el proyecto de ley n° 609/2011-CR, Ley contra Acciones Criminales originadas por Motivos de Discriminación, a iniciativa del parlamentario Carlos Bruce. Dicho proyecto planteaba la creación de una agravante aplicable a todos los delitos dolosos cuando el sujeto activo actuase por motivos de discriminación. A diferencia del proyecto anterior, esta propuesta señalaba expresamente la orientación sexual e identidad género como motivos de discriminación16.

Esto generó un arduo debate, más que por el reconocimiento de este delito, por las categorías «orientación sexual» e «identidad de género», siendo los principales opositores conocidos congresistas, quienes exponían argumentos claramente discriminatorios y homofóbicos para defender su posición. Finalmente, este proyecto de ley fue aprobado excluyéndose las categorías mencionadas, perpetuándose así el desamparo jurídico que experimentan las personas LGBT cuando son víctimas de crímenes de odio.

16 Promsex y Red Peruana TLGB. Informe Anual sobre Derechos Humanos de las Personas TLGB en el Perú 2013-2014. Lima: Promsex - Red Peruana TLGB, 2014.


El debate sobre el reconocimiento de la unión civil para personas del mismo sexo

Durante el año 2013 se presentaron diversas propuestas legislativas que reconocen directa e indirectamente derechos a las parejas del mismo sexo, siendo la más comentada el proyecto de unión civil no matrimonial para personas del mismo sexo. De igual modo también surgieron otros proyectos, como la ley de Atención Mutua y el proyecto que crea el régimen de sociedad solidaria, siendo estos dos últimos respuestas al proyecto de unión civil y no de protección para las poblaciones LGBT17.

La ley de unión civil no matrimonial estaba dirigida a crear una figura jurídica para parejas del mismo sexo, planteando un nuevo estado civil. De esta manera, las parejas podrían inscribirse voluntariamente en el Registro Civil, reconociéndose así el vínculo familiar de las parejas del mismo sexo, siendo este uno de los puntos más relevantes del mencionado proyecto. Esta propuesta fue criticada con argumentos religiosos, morales y de índole personal, y no con un análisis de los derechos humanos. Como en todos los demás temas, la oposición publica estuvo encabezada por el Cardenal Juan Luis Cipriani y por los parlamentarios opositores a estos derechos, como Carlos Tubino (un exmilitar) y Julio Rosas (un pastor evangélico).

Finalmente, cuando se publicó el predictamen que proponía modificar el Código Civil y reconocer a las parejas del mismo sexo, y equiparar sus derechos con la unión de hecho, este fue discutido en la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, en un escenario muy hostil, lleno de argumentos religiosos y antiderechos, archivándose incluso con el voto del presidente de dicha comisión (Juan Carlos Eguren), quien había estado de acuerdo antes con el

17 Promsex y Red Peruana TLGB. Informe Anual sobre Derechos Humanos de las Personas TLGB en el Perú 2013-2014. Lima: Promsex - Red Peruana TLGB, 2014.


predictamen. De esta manera se cerró la posibilidad del debate de este proyecto en el pleno.

El debate sobre la despenalización del aborto en casos de violación sexual

Después de que la anterior Comisión de Justicia y Derechos Humanos, conducida en ese entonces por el congresista Carlos Torres Caro (2006-2011), se negara arbitrariamente a incluir en el debate congresal la recomendación de despenalización del aborto por violación, un grupo de organizaciones feministas propuso introducir un cambio legislativo a través de una iniciativa ciudadana.

Fue así que, planillones en mano y después de superar algunas dudas por parte del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec), órgano encargado de abrir el proceso y ordenar el acceso a los planillones, un centenar de jóvenes y voluntarios/as recolectaron más de 60 000 firmas, instando al Congreso al trámite y debate del proyecto de ley de despenalización del aborto por violación.

La reacción de la Iglesia no se hizo esperar, impulsando una campaña en contra de la iniciativa, incluyendo una «marcha por la vida». El debate del proyecto fue encargado a dos comisiones: la Comisión de Constitución y la Comisión de Derechos Humanos. Sin embargo, la resistencia más férrea se encontró en esta última, no precisamente por el debate, sino por las triquiñuelas para evitar el mismo. El debate en la Comisión de Constitución fue distinto, permitiéndose la participación de expertos, no llegándose a la mayoría necesaria para su aprobación debido a los graves problemas políticos existentes al interior del partido de gobierno.

A pesar de todos los esfuerzos por bloquear el debate, impedir el quorum parlamentario necesario y lanzar una campaña de desinformación, se logró un incremento en la opinión pública


favorable del 33% sobre este tema, llegándose incluso a registrar un 56% como cifra de aprobación más alta. Aun así y pese a todo, el proyecto terminó siendo archivado.

Reflexiones finales

A pesar de ciertas versiones sesgadas, esta agenda no pretende establecer derechos especiales ni privilegios para ciertas poblaciones, sino hacer que se respeten y cumplan todos los derechos humanos de toda la ciudadanía, sin exclusiones. Se trata de ampliar y profundizar la democracia y recuperar el papel del Estado como garante de la igualdad y la diversidad, para que todas y todos podamos tener garantizados los mismos derechos y las mismas oportunidades.

Las agendas de la ciudadanía sexual, o de las libertades, han ido calando cada vez más en la vida cotidiana de la gente. El conocimiento que hoy tiene la gente de una mujer que ha abortado, un conocido LGTBI, entre otros, han contribuido a desmitificar y a romper estereotipos y prejuicios. Tal como se aprecia, en los últimos años se ha producido una mayor visibilización de la agenda de los derechos sexuales y reproductivos, dando cuenta de una sociedad cada vez más secularizada y globalizada. Dichos cambios no solo están relacionados con las políticas estatales y el ámbito institucional, sino también con los cambios sociales que se expresan en una corriente de opinión pública cada vez más favorable al reconocimiento de la igualdad y la diversidad.

Sin embargo, estos cambios sociales aún no se consolidan en cambios legales, debido principalmente a las acciones de lobby de los opositores, particularmente a los vinculados a la esfera religiosa.

Es evidente que la discriminación persiste en nuevas formas, como la llamada «homofobia liberal», siendo estas cada vez más políticamente incorrectas, incluyendo las actitudes abiertamente machistas, homofóbicas o transfóbicas.


Existen importantes grupos de interés que imponen sus dogmas y prejuicios religiosos, dando batalla para evitar que los derechos sexuales y reproductivos puedan formar parte del debate político y social de un Estado democrático, encontrado estos eco en fuerzas políticas, espacios institucionales y algunos medios de comunicación conservadores.

En el ámbito normativo falta mucho camino por recorrer. En el Perú las políticas públicas no han asumido todavía las principales demandas de la agenda de derechos sexuales y reproductivos, lo que supone una gran asignatura pendiente en relación a los compromisos internacionales sobre derechos humanos. Las políticas públicas estatales continúan respondiendo de forma indudable a un enfoque patriarcal, heteronormativo y excluyente, no sucediendo esto de forma casual, pues lamentablemente las resistencias son numerosas.

Sin duda, la necesidad de una política integral sobre derechos sexuales y reproductivos sigue vigente. Y para conseguirla el papel de las organizaciones de la sociedad civil es imprescindible, no solo en las labores de incidencia política, sino también en las de vigilancia social. Una sociedad civil fuerte y organizada es fundamental para continuar impulsando el reconocimiento y la garantía de los derechos sexuales y reproductivos en el Perú como forma de impulsar un desarrollo humano realmente inclusivo.

Un balance necesario sobre la seguridad alimentaria

Mariela Wismann

1. El derecho humano a la alimentación adecuada y su vínculo con la seguridad alimentaria y nutricional

El derecho a la alimentación se reconoció principalmente en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en 1948, y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pidesc), en 1976, promovidos ambos por la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

Fue el artículo 11º del Pidesc el que permitió desarrollar lo que hoy conocemos como el derecho a una alimentación adecuada. A partir de dicho artículo el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y el Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Cescr) desarrollaron el mencionado derecho con mayor precisión, aprobando en 1999 la Observación General nº 12 (OG 12).

Según la OG 12, el derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla. Este derecho tiene un contenido mayor que el de asistir a las personas a no pasar hambre y requiere de acciones en el orden económico, político y social que permitan a las personas alcanzar la seguridad alimentaria por sus propios medios.

Un balance necesario sobre la seguridad alimentaria214

Antes de la adopción formal del derecho a una alimentación adecuada, lo que marcó un hito al respecto fue la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (1996), en donde se establecieron las siguientes obligaciones de los Estados sobre el derecho a la alimentación: i) respetar el acceso existente a una alimentación adecuada; ii) proteger a la población de que las empresas o particulares priven a las personas del acceso a una adecuada alimentación; iii) facilitar y promover el acceso y la utilización por parte de la población de los recursos y medios que aseguren sus medios de vida incluida la seguridad alimentaria; y iv) garantizar la no discriminación.

Jean Ziegler, Relator Especial sobre el derecho a la alimentación de la ONU, señalaba que la alimentación adecuada comprende:

(…) el derecho a tener acceso de manera regular, permanente, directamente o mediante su adquisición en el comercio, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la población a la que pertenece la persona que la consume y garantice una vida psíquica y física individual y colectiva libre de temores, satisfactoria y digna1.

De esta definición, que ha evolucionado sobre todo en la última década, se desprenden las cinco dimensiones de la seguridad alimentaria: disponibilidad, acceso, uso, estabilidad e institucionalidad2:

- Disponibilidad: garantizar la existencia de cantidad suficiente de alimentos de manera oportuna, ya sea producidos in-ternamente, mediante importaciones o ayuda alimentaria.

1 Informe preparado por Jean Ziegler, Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, de conformidad con la resolución n° 2000/10 de la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). E/CN.4/2001/53, del 7 de febrero del 2001.

2 Eguren, Fernando. «La Seguridad Alimentaria». Ponencia. Piura: Seminario Permanente de Investigación Agraria (Sepia) XIV, 2011.

215Mariela Wismann

El componente disponibilidad tiene un carácter fundamen-talmente productivo.

- Acceso: los bajos niveles de ingreso, la inequidad y la marginación ponen en riesgo el acceso a los alimentos para grandes segmentos de la población.

- Uso: utilización biológica de los alimentos a través de una alimentación adecuada, agua potable, sanidad y atención médica para lograr un estado de bienestar nutricional en el que se satisfagan todas las necesidades fisiológicas.

- Estabilidad: para tener seguridad alimentaria una población, un hogar o una persona deben tener acceso a alimentos adecuados en todo momento. El concepto de estabilidad se refiere tanto a la dimensión disponibilidad como a la de acceso.

- Institucionalidad: adecuados arreglos institucionales que ga-ranticen la adopción de una visión integral y multisectorial de los programas y proyectos que se formulen y ejecuten, así como las disciplinas necesarias para su eficaz planificación, monitoreo, seguimiento y evaluación de impacto, en concor-dancia con las estrategias nacionales de descentralización y participación ciudadana.

2. El modelo de desarrollo que determina el tratamiento de la seguridad alimentaria

Desde la década del noventa del siglo pasado, el Perú vive un modelo de desarrollo basado principalmente en la explotación de recursos naturales y en políticas públicas que fomentan su avance. Contexto difícil para que una propuesta como la de seguridad alimentaria (que formalmente se inicia en esa misma década) tomara fuerza. Recordemos las palabras del ex presidente Alan García:


El Perú es un país esencialmente minero y un país campesino. Pero no es un país agrario (…), en el viejo concepto de la seguridad alimentaria yo creo más bien que se trata de un tema de preconcepto antes de una realidad. Japón no tiene seguridad alimentaria pues adquiere el 70% de sus alimentos fuera. Y nadie ha dicho que Japón es un país débil ni pobre. La tecnología a cambio de alimentos y el cambio de inteligencia por alimentos. El Perú debería cambiar su gas natural –convertido en forma de plástico y petroquímicos– por alimentos, y no obsesionarse en el concepto de tener una seguridad alimentaria, una idea que ya no sirve en el mundo3.

Esta declaración, sumada a las constantes manifestaciones del ex presidente García contra los derechos de los pueblos indígenas y sus tierras (el «síndrome del perro del hortelano»), muestran la continuidad de las políticas neoliberales que significaron una reducción del Estado y el engrandecimiento del capital, influyendo en las políticas de desarrollo.

Es así que la seguridad alimentaria fue comprendida por el Gobierno básicamente como la necesidad de acceso a alimentos. Es por ello que al culminar el periodo de García el Perú era uno de los países en la región con más pobre dotación en términos de normativa, políticas públicas e institucionalidad en seguridad alimentaria y nutricional4.

3. Gobierno actual. Existen avances

El gobierno de Ollanta Humala tuvo entonces un inicio casi en blanco que, por influencia del contexto internacional (donde se reconocía la agricultura familiar en sus aportes a la seguridad

3 «El Perú no es un país agrario. Entrevista al presidente Alan García Pérez». Expreso [suplemento especial], Lima, 6 setiembre del 2010.

4 Se aceleraron los esfuerzos y se elaboró el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, además de un anteproyecto de ley que se perdió en el proceso de transferencia del Gobierno.

217Mariela Wismann

alimentaria), presenta una serie de avances en el marco normativo, estrategias y políticas hacia su consecución.

Qué concepto se maneja

Dentro de las diferentes herramientas legales que el país tiene al respecto, encontramos diferentes conceptos de seguridad alimentaria. Sin embargo, hemos seleccionado la definición que la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2013-2021 presenta, en respuesta a su vínculo con el derecho a la alimentación y porque representa, además, el consenso entre el sector público y la sociedad civil:

Seguridad alimentaria y nutricional es el acceso físico, económico y sociocultural de todas las personas en todo momento a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos, de manera que puedan ser utilizados adecuadamente para satisfacer sus necesidades nutricionales, a fin de llevar una vida activa y sana.

Contexto internacional favorable

La Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) reconoció los años 2013 y 2014 el vínculo entre la agricultura familiar y la seguridad alimentaria5. Junto a este contexto internacional influyente se debe reconocer también las voluntades al interior del Gobierno que propiciaron la inclusión de la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) en un marco normativo en construcción.

5 En reconocimiento a los pueblos andinos que mantienen, controlan, protegen y preservan la quinua, la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) declaró el 2013 como el Año Internacional de la Quinua. De igual modo, el 2014 se presentó como el Año Internacional de la Agricultura Familiar, para sensibilizar a los Gobiernos y a la opinión pública sobre la importancia y la contribución de la agricultura familiar a la seguridad alimentaria.


En octubre del 2012, a través del Decreto Supremo n° 102-2012-PCM, se conforma la Comisión Multisectorial de SAN6, convirtiéndose esta luego en una instancia permanente, en cuyo ámbito se evaluó la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015.

El 2013, junto a la declaración por parte del Ejecutivo como Año de la Inversión para el Desarrollo Rural y Seguridad Alimentaria, se aprobaron normas importantes: en mayo se aprobó la ley n° 30021, Ley de promoción de la alimentación saludable para niños, niñas y adolescentes, y en diciembre la nueva Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, presentándose en el Congreso, además, el proyecto de ley de seguridad alimentaria y nutricional.

Estos bríos cesaron en el 2014 cuando la ley de promoción de alimentación saludable no logro su reglamentación (prevista a los 60 días luego de su promulgación); al no aprobarse un plan de acción para la nueva Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, a un año de haber sido presentada; y al no lograrse promulgar la ley de seguridad alimentaria y nutricional.

Atención a la institucionalidad

En función de los avances observados, consideramos que el gobierno de Ollanta Humala ha logrado plantear normas, herramientas y procesos que buscan asegurar la adopción multisectorial del tema de seguridad alimentaria.

6 Integrado por nueve ministerios y la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), la Red de Municipalidades del Perú (Remurpe), la Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Perú, la Convención Nacional del Agro Peruano (Conveagro) y la Asociación Nacional de Empresas Pesqueras Artesanales del Perú (Anepap).

219Mariela Wismann

a) Ley de seguridad alimentaria y nutricional

Durante la legislatura 2012-2013, a partir de seis proyectos de ley, la Comisión Agraria dictaminó la creación del proyecto de ley del derecho a la alimentación, soberanía y seguridad alimentaria y nutricional7. Este resultó clave pues reconocía el derecho a la alimentación y centraba su atención en la arquitectura institucional que permitiría al Estado garantizar, respetar, proteger, promover y monitorear acciones que nos posibiliten el pleno goce del derecho a una alimentación adecuada.

Este proyecto de ley tuvo un largo recorrido, durante el cual su texto (y por tanto su sentido) se fue modificando, realizándose cambios que lo colocaban muy lejos de la propuesta original. Así, en diciembre del 2013, tras dos votaciones seguidas, el pleno del Congreso votó mayoritariamente por él. Sin embargo, el Poder Ejecutivo, en lugar de promulgar la norma y abrir el camino hacia la incorporación de sus lineamientos y objetivos en el diseño de las políticas públicas en materia agrícola, ambiental y social, lo archivó el 12 de noviembre del 2014.

Llama nuestra atención la contradicción del Ejecutivo en este caso, pues mientras archivaba esta autógrafa de ley, constituía el Grupo Parlamentario contra el Hambre con el propósito de luchar por la seguridad alimentaria.

7 La misma que reconocía «el derecho de los peruanos a la alimentación adecuada, con énfasis especial de la población más pobre y vulnerable, priorizando la atención de la niñez, las mujeres embarazadas o lactantes y la población de la tercera edad, definir las obligaciones del Estado y la responsabilidad de los individuos e instituciones no estatales en la implementación del derecho humano a la alimentación; establecer las definiciones, principios y objetivos de la política de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional, así como conformar el Sistema Nacional de Seguridad y Soberanía Alimentaria y nutricional». Dictamen de la Comisión Agraria, legislatura 2012-2013, página 61.


b) Ley n° 30021. Ley de promoción de alimentación saludable para niños, niñas y adolescentes

En mayo del 2013 se promulgo la ley n° 30021 que prevé una serie de instrumentos para disminuir el consumo de comida no saludable: la promoción de una alimentación saludable mediante la educación escolarizada y no escolarizada; la comercialización de alimentos y bebidas saludables en las tiendas, quioscos y comedores escolares; la regulación de la publicidad sobre comida saludable y no saludable; entre otras acciones.

Es principalmente por este último punto, la regulación de publicidad, que la ley ha sido duramente criticada por la industria de alimentos y empresas de publicidad, quienes alegan que de esta manera se está desincentivando la inversión y limitando la libertad de decisión de los consumidores. Esta ley, sin embargo, no prohíbe la comida chatarra, más sí la restringe, al indicar que no puede ser vendida en los centros escolares y regulando la publicidad que incentiva su consumo en horarios cuando niños y niñas ven televisión8.

La comisión del Ministerio de Salud creada para elaborar el reglamento de esta ley se demoró casi un año en presentarlo, además de no responder a las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud, tal como lo exigía la ley. Se cree que la presión que ejerció la industria alimentaria es la explicación a esta situación. En la actualidad sabemos que dicho reglamento está incompleto y que avanzar sobre él dependerá de cuán activa sea la sociedad civil en exigir que se apruebe lo más pronto posible.

c) Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2013-2021

El 28 de diciembre del 2013, mediante el Decreto Supremo n° 021-2013-MINAGRI, el Gobierno aprobó la Estrategia Nacional

8 Varios países ya han adoptado medidas similares pues está comprobado que la publicidad puede ejercer una fuerte influencia sobre la población infantil.

221Mariela Wismann

de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Ensan) 2013-2021, derogando la anterior Ensan 2004-2015, marcando un avance hacia la construcción de un marco programático que oriente el accionar del sector público en materia de seguridad alimentaria y nutricional. La construcción de la Ensan 2013-2021fue responsabilidad del Ejecutivo9.

La Ensan 2013-2021 presenta una serie de lineamientos que buscan superar las necesidades identificadas en el diagnóstico. Contiene, además, la visión, los objetivos y las estrategias para garantizar la seguridad alimentaria y nutricional de la población peruana hacia el año 2021, en referencia a cada uno de sus cinco componentes. Reconociendo el avance que representa en materia normativa, la Ensan 2013-2021 todavía es bastante general, pudiendo trabajarse la jerarquización de prioridades que permitan organizar de manera más eficiente esta estrategia.

d) Ley de Promoción y Desarrollo de la Agricultura Familiar

El Perú es un país predominantemente de agricultura familiar, cuyo papel en el logro de la seguridad alimentaria es crucial:

(…) incluye cerca del 98% de las unidades agropecuarias del Perú; más de dos tercios de los alimentos de origen agrícola consumidos en el país son producidos por ella; la producción agraria, en particular de alimentos, es la principal actividad económica para la población rural y su principal fuente de ingresos y; mantiene y desarrolla la agrobiodiversidad10.

En ese marco, el 4 de noviembre del 2015 se publicó la Ley de Promoción y Desarrollo de la Agricultura Familiar (LPAF), la cual tiene por finalidad mejorar la calidad de vida de las familias

9 Mientras el Poder Legislativo elaboraba el proyecto de ley de seguridad alimentaria y nutricional, poca o nula coordinación existieron entre ambos, explicitándose en el hecho de que la ley aprobada en el Congreso desconocía la existencia de la Comisión multisectorial de seguridad alimentaria y nutricional.

10 Eguren, Fernando y Pintado, Miguel. Contribución de la agricultura familiar al sector agropecuario en el Perú. Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales (Cepes), 2015.


que dependen de la agricultura familiar, reducir la pobreza del sector rural y orientar la acción de los organismos competentes en los distintos niveles de gobierno, con un enfoque multisectorial e intergubernamental, para el desarrollo sustentable de la agricultura familiar.

e) Estrategia Nacional de Agricultura Familiar (ENAF) 2015-2021, aprobada por D.S. nº 009-2015-MINAGRI

Tiene como objetivo orientar y organizar la intervención integral del Estado a favor del logro de resultados en los agricultores y agricultoras familiares, sobre la base del uso sostenible de los recursos naturales y en el marco de los procesos de desarrollo e inclusión social en beneficio de la población rural.

Para esto se propone promover el acceso oportuno, equitativo y de calidad a factores de producción, el reforzamiento de conocimiento y capacidades, y la articulación de la institucionalidad nacional, regional y local. Uno de los resultados que se espera lograr con esta estrategia es el incremento en los niveles de inclusión social y seguridad alimentaria de agricultores y agricultoras familiares.

f) Política Nacional Agraria. Decreto Supremo n° 002-2016-MINAGRI

Este instrumento de orientación estratégica de mediano y largo plazo se alinea a las normas nacionales y sectoriales, así como a los compromisos del Estado a nivel internacional y nacional, como la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2013-2021, que se complementa con su Plan Nacional 2015-2021, y la Estrategia de Agricultura Familiar (ENAF) 2015-2021.

Con esta política se pretende lograr el incremento sostenido de los ingresos y medios de vida de los productores agrarios, priorizando la agricultura familiar, sobre la base de mayores capacidades y activos más productivos, y con un uso sostenible de los recursos agrarios en el marco de procesos de creciente

223Mariela Wismann

inclusión social y económica de la población rural, contribuyendo a la seguridad alimentaria y nutricional.

g) Plan Nacional de Derecho Humanos (PNDH) 2014-2016

A partir del Plan Nacional de Derechos Humanos (PNDH) 2006-2011, la Secretaria Técnica del Consejo Nacional de Derechos Humanos, en alianza con organizaciones de la sociedad civil y el Estado, elaboraron un segundo plan nacional, el PNDH 2014-2016, orientado a asegurar la efectiva vigencia de los derechos humanos, planteando un proceso participativo y de continuo monitoreo y evaluación. En este caso, la seguridad alimentaria aparece dentro de lo que corresponde a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC).

De forma paralela, el PNDH establece como objetivo 14: «Garantizar la seguridad alimentaria en el Perú mediante la producción sostenible de alimentos adecuados, respetando las tradiciones culturales de cada población». Al respecto, nos queda la duda si cuando señala «alimentos adecuados» se refiere a alimentación adecuada, más aún cuando la acción indica «derecho a la alimentación de acuerdo a los estándares internacionales».

4. Conclusiones

No podemos negar los avances que hemos tenido en materia de la legislación respecto a la seguridad alimentaria y nutricional. Sin embargo, estamos aún lejos de poder ejercer realmente nuestro derecho a la alimentación adecuada. A continuación presentaremos algunas cifras que ayudarán a comprender la situación en la que nos encontramos11:

11 Eguren, Fernando y Mendoza, Armando. Documento de política Seguridad alimentaria: agricultura familiar 2016-2021. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), 2016. Ver en: goo.gl/o0gT3i


• El 14.6% de los niños y niñas del país sufren de desnutrición crónica (28.8% en áreas rurales) y el 35.6% de anemia (44.4% en áreas rurales), según la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (Endes) 2014.

• Existen 919 distritos (50% del total) con una población mayor a los siete millones con vulnerabilidad «alta» y «muy alta» a la inseguridad alimentaria, según el Programa Mundial de Alimentos (PMA) - Centro Nacional de Estimación y Reducción del Riesgo de Desastres (Cenepred) 2015.

• El 2014 existían en el Perú 1.3 millones de pobres extremos, los cuales no cubren su canasta básica de alimentos, según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (2015).

Sin lugar a dudas, el escenario actual es bastante distinto al dejado por el gobierno anterior, pues ahora contamos con un marco normativo e instrumentos que deben orientar los esfuerzos para promover la seguridad alimentaria de la sociedad peruana. Estos avances tienen que ser alcanzados por las otras dimensiones de la seguridad alimentaria, lo que implica organizar también procesos, instrumentos y presupuesto para su desarrollo.

Cabe recalcar en este punto que se hace indispensable también repensar la seguridad alimentaria en dos sentidos:

- En su real vínculo con el derecho humano a la alimentación adecuada, lo que implica no solo resolver el problema del hambre sino su vínculo con otros derechos fundamentales y, por supuesto, las condiciones en que las familias reproducen sus sistemas de producción y consumo.

- En su relación con la soberanía alimentaria, en el entendido que además de apoyar a la población más vulnerable a acceder a alimentos, debe colocar mayor fuerza en incentivar la producción agropecuaria que resulte en una mayor disponibilidad de alimentos a la sociedad peruana y un aprovisionamiento constante de ellos.

225Mariela Wismann

Un elemento central que debemos seguir empujando es la valoración, inclusión y promoción de la participación de la mujer en el desarrollo de sistemas de producción, quienes a la par de contribuir en una mayor disponibilidad de alimentos y protección de la biodiversidad, deben ser incluidas y beneficiadas por las políticas de desarrollo. Esta consideración es aún más importante si tomamos en cuenta que la cantidad de mujeres en la actividad agropecuaria se duplicó, a pesar de mantener serios indicadores de exclusión (el analfabetismo de mujeres agricultoras alcanza un 28%, por ejemplo).

5. En perspectiva

• Amenazas a la seguridad alimentaria y nutricional

Son varios los factores a tener en cuenta en nuestro camino hacia el logro de una alimentación segura. Refirámonos solo a dos de ellos: la dependencia en las importaciones de alimentos (que se ha elevado a partir de la segunda mitad de la década pasada) y los efectos adversos del cambio climático.

La agricultura familiar, sin duda, aparece con un rol principal en el abastecimiento de alimentos para nuestra sociedad, por lo que se debe propiciar el acceso de los agricultores familiares a recursos productivos fundamentales, como son la tierra y el agua, además del reforzamiento de sus capacidades productivas.

• ¿Futuro estancamiento? Perspectiva en base al nuevo gobierno

Finalizando ya el periodo de gobierno de Ollanta Humala, vale la pena revisar las propuestas vinculadas a la seguridad alimentaria y nutricional de los candidatos que han quedado en la segunda vuelta electoral.


En el plan de gobierno de Peruanos Por el Kambio, las dos referencias que se hacen sobre la seguridad alimentaria la vinculan con el agro, mencionando su importancia para asegurar la alimentación de la población, para lo cual se adoptaran «estrategias y acciones políticas dirigidas a lograr un agro próspero, competitivo, inclusivo y sostenible, generando mayores ingresos para los productores, y contribuyendo a la reducción de la pobreza, la seguridad alimentaria y el desarrollo integral del ámbito rural»12.

En tanto en Fuerza Popular13 el tema de la seguridad alimentaria aparece una sola vez, haciéndose referencia a apoyar la inversión social a fin de contribuir con el Objetivo de Desarrollo Sostenible 2, «Hambre Cero». Indican que en tanto existan millones de peruanos que no ejercen su derecho a la alimentación (entre otros derechos), el Estado peruano deberá mantener y empoderar, presupuestal y técnicamente, a los programas sociales. De igual modo, se hace referencia al desarrollo agropecuario (con cuatro clases de agricultura) pero sin clarificar su vínculo con la seguridad alimentaria, menos con el derecho a la alimentación adecuada.

Dadas estas referencias, creemos que es prioritario vigilar la implementación del marco normativo aprobado y una rendición de cuentas desde las diferentes instancias del gobierno que hacen parte de ella. Sumado a esto, es imperante contar con una política alimentaria clara en el marco del respeto y apoyo al ejercicio del derecho a la alimentación.

12 En su lineamiento estratégico número uno dice: «incremento de la rentabilidad y competitividad agrícola que establece como acción estratégica, dar prioridad al agro cumpliendo el mandato del artículo 8º de la Constitución». Plan de Gobierno 2016- 2021 de Peruanos Por el Kambio (PPK), página 59.

13 Plan de gobierno de Fuerza Popular, Plan Perú.

227Mariela Wismann

• Sería idóneo retomar la discusión de una norma marco de seguridad alimentaria que tome en cuenta todas las herramientas de gestión ya aprobadas

Si bien el archivamiento de la ley de seguridad alimentaria y nutricional nos deja preocupados sobre la atención del Ejecutivo a un tema tan relevante como la alimentación, vale la pena insistir en: i) la discusión y aprobación de una ley marco sobre el tema que esté vinculada al derecho humano a la alimentación, en donde esta no se resuelva solo con el aprovisionamiento de alimentos; ii) la implementación del marco normativo existente, considerando llenar los vacíos que aún contemplan diferentes leyes y estrategias en referencia a la seguridad alimentaria14; y iii) junto a lo anterior, el reforzamiento de las instancias de gobierno vinculadas a la Ensan, así como la definición de procesos y coordinación entre ellas.

• Soberanía alimentaria

Este concepto fue parte del proyecto original de la ley de seguridad alimentaria y nutricional, y a pesar de los esfuerzos, particularmente de las organizaciones de la sociedad civil, el Ejecutivo ejerció tal presión que el tema fue excluido15, se cree por presión de los posibles reclamos que puedan plantear los países con los que el Perú ha firmado tratados de libre comercio.

El sentido con el cual se trató el tema y la desestimación de la autógrafa de ley, reflejan la necesidad de desarrollar estrategias para masificar su comprensión y así pueda complementarse

14 La Ley de promoción de la alimentación saludable para niños, niñas y adolescentes (ley n° 30021), inaplicable por falta de reglamento; la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que carece de un plan de acción; y la continuidad del debate y la promulgación de una ley de seguridad alimentaria y nutricional.

15 Puesto en evidencia en el acápite 4.5 del artículo 4 de la autógrafa de ley: «El Estado define las políticas alimentarias, agrarias y pesqueras en el marco de una economía abierta y de respeto a los tratados internacionales...».


cualquier proyecto que pretenda la seguridad alimentaria en el país. Su logro dependerá de los grados de autonomía que se asuma como Estado para el diseño e implementación de políticas públicas que prioricen el derecho a la alimentación adecuada, por encima de cualquier consideración comercial o económica.

• Desde la sociedad civil se debe asegurar la inclusión de las organizaciones agrarias

Uno de los elementos resaltantes de la construcción de la Ensan fue su carácter participativo, lo mismo que en el caso de la ley de SAN, resultado de un proceso inusual de diálogo y cabildeo entre los parlamentarios y sectores directamente involucrados16.

Esto nos lleva a ratificar la importancia de procesos consensuados entre el Gobierno y la sociedad civil en temas tan delicados como la alimentación y a confirmar la necesidad de que este tipo de espacios se sigan generando. Podríamos aprender de Bolivia, en donde el Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición (Conan), creado el 2003 y reestructurado el 2006, impulsa la participación de la sociedad civil y las organizaciones sociales, junto con instituciones del sector público, en la formulación y seguimiento de las políticas de alimentación y nutrición.

• Para la sociedad civil: sensibilización, valoración del rol de la agricultura familiar en la seguridad alimentaria del país

Apoyándonos en el boom gastronómico que se vive en el país en la última década, es necesario dar continuidad a una campaña nacional permanente de sensibilización que, más allá de

16 En dicho proceso participaron la Alianza de Organizaciones Agrarias (CNA, CPP, Femucarinap y ANPE) con el apoyo del Colectivo Perú por una Seguridad Alimentaria con Soberanía (que agrupa a diversas organizaciones no gubernamentales y agencias de cooperación).

229Mariela Wismann

reconocer el aporte de la agricultura familiar en nuestra seguridad alimentaria, comprometa a los ciudadanos del área urbana a un consumo responsable que signifique, a fin de cuentas, devolver el beneficio a quienes hacen posible una alimentación rica, diversa y nutritiva.

• Organizaciones agrarias: fortalecerse para ejercer un rol más vigilante

No solo es importante que se generen los espacios de participación y consenso en materia de leyes y otros instrumentos legales, sino la activa participación de la sociedad civil, particularmente de las organizaciones agrarias. En los últimos años y apoyados en el Año Internacional de Agricultura Familiar, los gremios nacionales se aliaron en la conformación de la Plataforma Nacional de Agricultura Familiar17, que a partir de sus socios, participó en las discusiones sobre leyes y estrategias, posibilitando el intercambio de puntos de vista y propuestas. Cabe recalcar en este punto que a los gremios nacionales se han sumado también organizaciones de cooperación internacional. Esta iniciativa debería continuarse.

Finalmente, es importante insistir en la necesidad de comprender la seguridad alimentaria como consecuencia del derecho a la alimentación adecuada. Mejorar las condiciones de vida de la población hasta lograr que cada una de ellas, mediante sus propios medios, recursos y oportunidades, pueda satisfacer sus necesidades, debe ser una obligación del Estado. De igual modo, generar y, sobre todo, implementar un marco normativo propio es imperante, mejor aún si se hace con la participación de diversos actores (públicos, privados y sociedad civil), en diferentes escalas (sociales, económicas, de salud, entre otras) y territorios.

17 Conformado por la Convención Nacional del Agro Peruano (Conveagro), la Alianza de Organizaciones Agrarias (AOA), el Consorcio agroecológico, el Colectivo Perú por la seguridad alimentaria con soberanía, representantes de organizaciones e instituciones de la sociedad civil.

La política de erradicación del trabajo infantil en la gestión de Humala

Maró Guerrero A.

eL presente artícuLo refLexiona sobre los avances en la política de erradicación del trabajo infantil durante el gobierno del presidente Humala, considerando que esta se viene desarrollando desde hace ya tres décadas sin alcanzar aún los resultados esperados. Así tenemos que el Perú es uno de los países con mayor tasa de trabajo infantil en la región. Según la Encuesta Nacional de Hogares del 2014 (Enaho 2014), en el país trabajan 1 800 000 niños, niñas y adolescentes, de los cuales más de la mitad lo hace en zonas rurales. Sin duda, los y las adolescentes siguen siendo la población más afectada y menos atendida desde las políticas y programas del Estado.

Para situar la reflexión, hacemos un recuento histórico del surgimiento de las políticas de infancia, principalmente en el escenario de las políticas sociales generales que complementan la protección y el desarrollo de los niños, niñas y sus familias. Circunscribiremos el análisis a las políticas durante el gobierno de Humala para plantear reflexiones y aportes de cara al inicio de la nueva gestión gubernamental.

La política de erradicación del trabajo infantil en la gestión de Humala234

En retrospectiva

Después de la Segunda Guerra Mundial surge en el mundo la preocupación por atender las problemáticas sociales que quedaron como saldo del conflicto. Los niños y niñas en situación de hambre y abandono se constituyeron en una población especialmente vulnerable, lo que motivó el surgimiento de las primeras intervenciones.

Luego de pasar por una visión de los niños y niñas como «adultos pequeños», el mundo avanzó hacia un enfoque de «protección de derechos» desde el cual se formularon las políticas y marcos jurídicos de la infancia en el ámbito mundial. La Organización de las Naciones Unidas tuvo un papel muy importante en la difusión del discurso y la promoción de una nueva institucionalidad donde Latinoamérica no fue la excepción.

Desde un enfoque de protección de los derechos y participación de la infancia, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) impulsó en sus países miembros el discurso sobre «los derechos de los niños», incentivando la firma de la Convención sobre los Derechos de los Niños, la formulación de los Códigos de la Niñez y la Adolescencia y la creación de Consejos Nacionales de la Niñez y Comités Locales o Defensorías de la Niñez.

Desde una posición de erradicación del trabajo infantil, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) instó a los países a la firma de los Convenios Internacionales 138 y 182 sobre las peores formas de trabajo infantil y la edad mínima de admisión al empleo, ofreciendo además una serie de recomendaciones específicas relacionadas al tema. A través de la firma de memorandos de entendimiento con los Estados estimuló la creación de las Comisiones Nacionales de Erradicación del Trabajo Infantil y, posteriormente, de las comisiones regionales. De igual modo promovió la elaboración de listados nacionales de trabajos peligrosos y el fortalecimiento de los sistemas de inspección sobre

235Maró Guerrero A.

el trabajo infantil. La OIT empujó también la caracterización del problema y su cuantificación mediante la ejecución de estudios y encuestas especializadas.

En el Perú, el tema del trabajo infantil formaba parte de la agenda nacional incluso antes de la promulgación de los primeros convenios de la OIT. En 1918 se emitió en el país la primera norma que regulaba el trabajo de niños y niñas para terceros, estableciendo como edad mínima de admisión al empleo los 14 años. De igual modo, en 1962 se aprobó el Código de Menores.

La década de los 90 fue la más prolífica en el desarrollo de normativas y de la institucionalidad para la infancia, lo que coincidió –o fue parte– del incremento de programas sociales focalizados en toda Latinoamérica, auspiciados generalmente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial. El Fujimorismo aplicó la receta dada por los organismos internacionales, creándose el Fondo de Compensación para el Desarrollo Social (Foncodes) –dirigido a generar empleo y paliar situaciones de pobreza extrema–, así como varios programas alimentarios –entre los que destaca el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa)–. De igual modo, a fines de los noventa el Ministerio de Trabajo inicia la ejecución del Programa ProJoven.

En 1990 el Perú suscribió la Convención Internacional sobre los Derechos de los Niños y en 1992 emitió el Código de Niños y Adolescentes. En cuanto a la institucionalidad, el Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (Promudeh), creado en 1996, se erigió como ente rector y articulador de la protección de la infancia. En el nivel local se inició la creación de los Comités Municipales por los Derechos de los Niños y los Adolescentes (Comudenas), de los que forman parte las Defensorías de la Niñez y la Adolescencia, creadas progresivamente, existiendo hoy en día más de 1700.


En los 90 se empezó a prestar atención también a la identificación y seguimiento de datos cuantitativos y cualitativos orientados a dimensionar el trabajo infantil a través de la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho).

Es así que el país llega a contar con un completo marco jurídico, pero con poca experiencia en la ejecución de programas más allá de la regulación. En el año 1993 se ejecutó desde el Estado un programa emblemático al respecto de la niñez: Educadores de Calle, surgiendo también varias iniciativas desde la sociedad civil para enfrentar el problema del trabajo infantil en ladrilleras, basurales, minas, etc.

El desarrollo de las políticas y la institucionalidad continúa en la siguiente década cuando, desde el enfoque que prioriza la protección, se formulan tres Planes Nacionales de Acción por la Niñez y la Adolescencia (Pnaia). Actualmente está vigente el Pnaia 2012-2021, que retoma las metas que no fueron alcanzadas en los períodos anteriores, proponiéndose la articulación de todas las acciones de infancia en el país.

En la línea que promovía la erradicación del trabajo infantil, en el año 2002 el Perú ratifica los convenios 138 y 182 de la OIT sobre las peores formas de trabajo infantil y la edad mínima de admisión al empleo. Sumado a ello firma también un memorando de entendimiento con la OIT que compromete al Ministerio de Trabajo con varias acciones al respecto. En el año 2003 se creó el Comité Directivo Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil (Cpeti) y progresivamente sus comités directivos regionales. En la actualidad son 22 los comités existentes en las regiones que fueron creados antes del año 2010, no creándose otros nuevos desde entonces1. En el 2004, el Perú formula su primer Plan de Erradicación del Trabajo Infantil (2005-2010) y posteriormente la Estrategia Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil en el 2012.

1 Ver: goo.gl/oAMMLt, y también: goo.gl/FqJ4k7


Ese mismo año, el Ministerio de Trabajo, en conjunto con el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), hicieron esfuerzos por medir específicamente el trabajo infantil a través de la primera encuesta especializada de trabajo infantil en el año 2007 y de la segunda encuesta en el 2015.

Todo esto ocurre en medio de un giro de las políticas sociales a partir del año 2000 tras la crisis política generada en el gobierno de Alberto Fujimori. Luego de este, y como parte del gobierno de transición (2000-2001), el país apuesta por restablecer el diálogo entre la sociedad civil y el Estado, firmándose el Acuerdo Social, en el año 2002, creándose la Mesa de Lucha contra la Pobreza y centrando las políticas sociales en las poblaciones vulnerables, entre ellas los niños, niñas y adolescentes, en el 2006, ya en el gobierno de Alejandro Toledo. En el 2009 se lanza la Estrategia Nacional Crecer, que plantea acciones claves de combate a la pobreza, generación de empleo, atención a la salud, educación y, sobre todo, la articulación de los programas sociales existentes a nivel nacional y con las regiones.

El gobierno de Humala: la gran oportunidad

En los primeros días de su gestión, el presidente Ollanta Humala planteó una gran transformación en cuanto a las políticas sociales, otorgándole una nueva cualidad: la inclusión social. Las poblaciones «excluidas» del desarrollo por distintas razones, pasan a ser el foco de los programas sociales. Una señal del nuevo enfoque fue la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) y la revisión de varios programas sociales como el Pronaa, Mi Primer Empleo o el Educadores de Calle. Sumado a ello se crean nuevos programas como Pensión 65, el Programa Haku Wiñay (para dar continuidad al proceso de los beneficiarios del Programa Juntos), el Programa Beca 18, entre otros.


En la intención de mejorar la implementación de los programas sociales, el Gobierno se propone focalizarlos adecuadamente, de allí que se fortalece el Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh) que integra información sobre vulnerabilidades para la toma de decisiones.

La infancia, en este contexto, constituye una población de atención prioritaria, tal como se declara en los objetivos estratégicos de la política de Humala, marcándose así el derrotero para la reformulación de la política educativa, la política de protección e incluso la política de trabajo. En este sentido, el Ministerio de Educación inicia una reforma del Diseño Curricular Nacional, planteándose también nuevos programas para resolver problemas educativos que profundizan la exclusión. De igual modo, el Midis impulsa el Plan Nacional de Acción por la Infancia, sobre el que rinde cuentas anualmente, y en ese marco fortalece su programa de Educadores de Calle, renovando enfoques con el Programa Yachay y con el fortalecimiento del sistema de Defensoría Municipal del Niño y del Adolescente (Demuna).

En el año 2012, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (llamado así desde el 2001) lanza la Estrategia Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil (Enpeti) con la intención de dar una dimensión más operativa con respecto a los anteriores planes de erradicación del trabajo infantil, los cuales habían tenido resultados muy limitados. Como parte de la Enpeti se ejecutaron tres proyectos piloto que validaron intervenciones intersectoriales, regionales y municipales (Semilla, Huánuco y Carabayllo). Esta estrategia contó con un plan operativo cuya ejecución se financió con la participación de distintos ministerios y Organizaciones No Gubernamentales (ONG). Los tres proyectos piloto atendieron a cerca de 10 000 niños, niñas y adolescentes con programas educativos y de empleo, y a más de 5000 familias. En estas acciones estuvieron comprometidos el Midis, el Ministerio de Educación, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, el


Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, fundamentalmente, y los gobiernos regionales y municipios.

Ese mismo año la primera dama, Nadine Heredia, lanza los proyectos piloto como una iniciativa innovadora para validar experiencias que luego pueden ser escaladas. El presidente Humala, por su parte, puso en agenda el tema y anunció en el foro mundial de la OIT, en Ginebra, que la erradicación del trabajo infantil era una prioridad para su Gobierno. El ministro de Trabajo de aquel entonces, siguiendo la línea del jefe de Estado, asumió el liderazgo del nuevo enfoque impulsando la aprobación de la Enpeti y posicionando los programas piloto.

En términos de desarrollo normativo, no había más tarea pendiente que la modificación del Código de la Niñez y de la Adolescencia, la que hasta la fecha no se llevado a cabo, a pesar de estar durante todo este tiempo en análisis en el Congreso de la República. Algunos aspectos como la participación de los niños y niñas en las decisiones, el derecho a la salud sexual y reproductiva, así como la edad de admisión al empleo son el centro del debate.

Si bien gran parte de las normativas y la institucionalidad para la atención del problema del trabajo infantil estaba dada, el mérito de la gestión de Humala es haber puesto a la infancia como población prioritaria. Durante su período se formularon políticas y se revisaron programas en materia de trabajo infantil que pusieron de relieve el tema y marcaron la pauta para la intervención. No obstante, en cuanto a los resultados, su gestión transcurrió sin mayores diferencias con los períodos anteriores pues el ajuste constante de las políticas y programas tomó gran parte de su gestión.

Si bien la buena salud de la economía peruana y tendencia creciente a la disminución de la pobreza podrían haber tenido un gran impacto en la reducción del trabajo infantil, al analizar la Enaho se evidencia que del 2004 al 2011 la tasa de trabajo de niños, niñas y adolescentes entre 6 a 17 años apenas se redujo del 28.5%,


el 2004, a 26.7%, el 2011. En el período del presidente Humala, el porcentaje de niñas y niños trabajadores pasó del 26.1%, en el 2012, a 24.4%, el año 20142, teniendo actualmente cerca de 1 800 000 niños, niñas y adolescentes que trabajan. Así pues, en 10 años apenas se ha logrado reducir en cuatro puntos porcentuales la tasa de trabajo infantil, con un acento en los años recientes. Sin duda este es un logro importante, pero no suficiente, más aún en relación a las metas trazadas en los distintos planes presentados.

Es claro entonces que a pesar de los esfuerzos desarrollados las políticas sociales y las políticas específicas de erradicación del trabajo infantil no han impactado como se esperaba, ni en las gestiones anteriores ni en la actual, pese a la gran expectativa que se generó en esta administración.

En ese sentido, ensayamos a continuación algunas reflexiones en torno a los límites de las políticas actuales.

1. La Estrategia Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil (Enpeti) como herramienta de gestión

El 2015 concluyó la primera etapa de la Enpeti con la ejecución de proyectos piloto que desarrollaron estrategias aún no asumidas del todo por los ministerios, salvo dos intervenciones educativas del Proyecto Piloto Semilla3 que fueron recogidas por el Ministerio de Educación. Sobre las intervenciones de Huánuco y Carabayllo4,

2 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) 2014. Lima: INEI, 2014.

3 El Proyecto Piloto Semilla es uno de los tres proyectos piloto de la Estrategia Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil (Enpeti). Es ejecutado por el Centro de Desarrollo y Autogestión (DyA), desco y World Learning. Busca validar estrategias de intervención para la erradicación del trabajo infantil en zonas rurales. Ha desarrollado programas de educación, producción agrícola libre de trabajo infantil y sensibilización. Impulsó varias iniciativas para la construcción de políticas públicas. Ver: semilla.org.pe

4 La evaluación externa del Proyecto Piloto Semilla está disponible en: goo.gl/Oqoymh


aún no podemos tener conclusiones pues están en proceso de evaluación. La aplicación de los programas validados dependerá de la capacidad de incidencia y el liderazgo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo sobre las otras carteras de Estado, así como de la voluntad de los demás ministerios para asignar recursos.

En cuanto a la planificación de acciones, la existencia de un plan operativo de la Enpeti constituye, sin duda, un importante esfuerzo de articulación entre sectores e instituciones involucradas en la temática. Sin embargo, al no tener metas e indicadores claros, así como un sistema de monitoreo, no es posible concretar la coordinación ni dar cuenta de los resultados alcanzados.

Esta estrategia nacional requiere también de mecanismos de exigibilidad del cumplimiento de los compromisos asumidos. En ese sentido, un aspecto fundamental para el éxito de la política pública en la erradicación del trabajo infantil es el respaldo político que pueda alcanzar desde los niveles más altos del Estado. Es por ello que el cumplimiento de la Enpeti debería ser reportado regularmente por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y monitoreado desde instancias como el Congreso de la República, tal como se hace con el Pnaia.

Otro elemento para el análisis es la asignación de recursos para la ejecución de esta estrategia. El plan operativo de la Enpeti se conforma del aporte que puedan hacer diversos sectores del Estado, los organismos de cooperación y las ONG. Y si bien no existen datos exactos de la inversión efectiva en erradicación del trabajo infantil, el plan del 2012 planteó una inversión compartida de S/. 3 173 699, proponiéndose invertir en el 2014 S/. 8 636 480. Sobre los montos planificados para los otros años, no se pudo identificar recursos ni reportes sobre las inversiones realizadas en conjunto.

Cabe recalcar en este punto que el presupuesto que maneja el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo no solo es reducido sino que evidencia dificultades para su ejecución. En el


primer semestre del 2015 solo se había ejecutado el 12.7% de su presupuesto total, siendo uno de los ministerios más críticos en cuanto a inversiones5. La Dirección de Derechos Fundamentales, encargada de la temática del trabajo infantil en el ministerio, cuenta con un presupuesto mínimo con el que apenas puede comprometer actividades de articulación en el marco de la Enpeti. Ya en el informe país del 2010 elaborado por el Cpeti se identificaba la falta de presupuesto como una de las limitaciones centrales para la ejecución de esta política6.

Con la intención de contar con un presupuesto específico, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo impulsó desde el 2012 la aprobación de un programa presupuestal para la erradicación del trabajo infantil que consideraba la participación de varios sectores. Sin embargo, la propuesta no fue tomada en cuenta por el Ministerio de Economía y Finanzas por considerar que las niñas y niños trabajadores ya son atendidos desde los programas presupuestales existentes dentro de los ministerios del área social. Es claro pues que las ambigüedades en cuanto a la asignación de competencias no juegan a favor de iniciativas de esta naturaleza.

2. Debilidades en la institucionalidad para la erradicación del trabajo infantil

Los constantes cambios de funcionarios sin duda afectan los procesos, y la gestión de Ollanta Humala se caracterizó por una gran movilidad. Hubo cinco cambios en la conducción del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, tres en la del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social y tres en la del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Así, con cada

5 Así lo informó el grupo parlamentario PPC-APP, 2015.6 Secretaría Técnica del Comité Directivo Nacional para la Prevención y

Erradicación del Trabajo Infantil (Cpeti). Informe País sobre Trabajo Infantil Julio 2009 - Junio 2010. Lima: Cpeti, 2011.


ministra o ministro renovado llegaron nuevos equipos técnicos que se propusieron modificaciones en las estrategias en marcha. Sumado a ello, se tiene la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil convertida en un espacio técnico de información y discusión, más que de generación de políticas, pues quienes asisten con frecuencia a ella son funcionarios que no pueden tomar decisio-nes, además de tener una rotación alta. No existe una instancia polí-tica mayor que reúna a los decisores de los sectores para la toma de decisiones políticas y presupuestales al respecto del trabajo infantil. En el ámbito regional la situación es aún más crítica pues los Comi-tés Regionales de Erradicación del Trabajo Infantil en muchos casos carecen de reconocimiento legal por parte de los gobiernos regiona-les, no contando con presupuesto para sus acciones. Más aun, en la mayoría de casos no conocen bien su rol, no tienen experiencia to-davía en la formulación de políticas y tampoco poseen información sobre la situación en la región para trazar sus planes de trabajo. El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo se esfuerza por de-sarrollar capacitaciones al respecto, aunque estas son insuficientes.

3. Desarticulación de los sectores y niveles de gobierno

La dificultad para organizar, articular, diseñar y ejecutar conjuntamente políticas públicas es una debilidad que persiste en todos los Estados latinoamericanos. A pesar reconocerse los esfuerzos explícitos de los últimos Gobiernos por articular las políticas, este sigue siendo un tema complejo. En el caso de las políticas sobre trabajo infantil, el problema es bastante crítico puesto que, además de las dificultades en la articulación con las políticas de educación y combate a la pobreza, la política está desarticulada en sus componentes, persistiendo dos enfoques: el que prioriza la protección por un lado y el que promueve la


erradicación por el otro, impulsando desde cada uno de ellos políticas en forma «independiente» para la misma población.

Así tenemos que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo es el encargado de formular las políticas y controlar desde su sistema de inspecciones que los niños y niñas no realicen trabajos peligrosos, de prevenir su incorporación al mundo laboral por debajo de la edad mínima y de promover el empleo adolescente en condiciones adecuadas, mientras que los ministerios de la Mujer, Inclusión Social, Educación, Salud, Agricultura, etc., deben encargarse de ofrecer servicios de salud, educación, recreación, etc. que garanticen, en unos casos, y restituyan, en otros, los derechos de los niños y niñas, mejorando así las condiciones de vida de las familias.

En la práctica lo que sucede es que las diferentes áreas de incumbencia difícilmente se articulan. Un ejemplo de ello es lo que ocurre con el sistema de inspecciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), adscrita al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, que identifica la presencia de niñas y niños trabajadores en ciertas industrias del sector formal e insta a los empleadores a respetar las normas, sancionándolos si fuera el caso. No obstante, no existen desde la Sunafil aún los mecanismos para referir a las niñas y niños trabajadores encontrados durante las inspecciones hacia los servicios de protección ofertados por otros sectores. Menos aún ocurre en el ámbito del trabajo familiar donde las inspecciones no llegan.

Queda claro entonces que los ministerios encargados de la protección de los niños, niñas y adolescentes focalizan sus intervenciones sin compartir necesariamente criterios con otros sectores. El Ministerio de Educación, por ejemplo, abrió sistemas de educación que contribuyen a la erradicación del trabajo infantil; esos servicios requieren alimentación escolar. El Programa Nacional de Alimentación Escolar, Qali Warma, no considera estos centros educativos como foco de su intervención. Esta omisión


ocasiona que se deban generar en paralelo otros programas de alimentación escolar para atender a los programas que erradican el trabajo infantil.

Y si bien el Sisfoh es una buena herramienta para articular las intervenciones, esta no resuelve la falta de espacios de encuentro y de decisión política conjunta que se requieren para coordinar acciones. Es por ello que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo viene desarrollando desde hace algunos años un protocolo de acción intersectorial que busca fortalecer la articulación. Su aplicación no tendrá éxito si no se asienta sobre una institucionalidad fortalecida, donde los ministros establezcan acuerdos en el más alto nivel y designen operadores y presupuestos para hacerlo.

Finalmente, es importante señalar que un actor fundamental en esta articulación es, sin duda, el Ministerio de Economía y Finanzas. No solo es necesario que los sectores hagan confluir sus intervenciones sino que estas estén coordinadas con la política macroeconómica que debe asignar un valor y un presupuesto a las políticas de erradicación del trabajo infantil, en tanto son prioritarias para el Estado.

4. La erradicación del trabajo infantil requiere de la acción colectiva

El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo es oficialmente el ente rector en materia de trabajo infantil y el encargado de la articulación necesaria para su erradicación. Los demás sectores, con excepción del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, no han asumido del todo que son parte de la política nacional de erradicación del trabajo infantil y que tienen responsabilidades frente a ella. Los ministerios vinculados a la protección de los niños, niñas y adolescentes desarrollan programas sociales que, sin proponérselo, y sin registrarlo en muchos casos, atienden


a niñas y niños trabajadores. El Ministerio de Educación, por ejemplo, tiene en sus aulas del nivel primario a un número muy importante de niños y niñas que estudian y trabajan, sin contar con ninguna política específica para abordar el tema. De igual modo, los programas de jornada extendida o de atención a poblaciones en comunidades distantes pueden incluso tener un impacto en la reducción del trabajo infantil, pero el ministerio no cuenta con indicadores para monitorear el tema.

El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, que reconoce a las niñas y niños trabajadores como una de las poblaciones vulnerables a atender, podría contribuir a la protección de las y los niños y niñas trabajadores mediante el Programa Juntos, haciendo ajustes en sus estrategias de focalización o de condicionalidad. El propio Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo tiene en el Viceministerio de Empleo programas que promueven el trabajo de adolescentes mayores de 15 años y jóvenes, sin observar si esos empleos implican riesgos o cumplen con las condiciones que establece la política de erradicación del trabajo infantil que el propio ministerio lidera.

Pese a que la mayor parte de las niñas y niños trabajadores del Perú viven y trabajan en las zonas rurales, principalmente en labores agrícolas, el Ministerio de Agricultura y Riego no incluye esta temática dentro de sus políticas agrarias generales ni dentro de sus políticas de agricultura familiar. Sus programas dirigidos a estimular la producción podrían promover enfoques de «producción libre de trabajo infantil». De igual modo, el Ministerio de Salud podría impulsar programas de prevención de riesgos laborales o sistemas de registro de patologías como resultado del trabajo infantil. El Ministerio de la Producción, por su parte, podría estimular la producción libre de trabajo infantil certificada. Y así, la lista de iniciativas ministeriales podría ser más amplia.


5. La descentralización en la política de erradicación del trabajo infantil

La política sobre trabajo infantil se mantiene centralizada en su mayoría, no solo en cuanto al manejo de información sino también de recursos. La Enpeti ha sido poco difundida. Apenas los Comités Regionales de Erradicación de Trabajo Infantil la conocen y pocos de ellos cuentan con planes de ejecución de acciones puntuales más que de formulación de políticas. Los gobiernos regionales, por su parte, no la conocen ni la han integrado a sus políticas regionales. Es más, su aparición generó confusión ante la existencia previa del Pnaia, que no ha asumido del todo su filiación respecto de la Enpeti.

Adicionalmente, en las regiones los programas sociales reproducen los problemas de desarticulación del nivel central. Cada ministerio y cada programa nacional acuerda con los gobiernos regionales y los municipios los términos de ejecución sin que estos se enmarquen necesariamente en las políticas de infancia o de erradicación del trabajo infantil.

A pesar de ello, existen algunas iniciativas interesantes desde los gobiernos regionales, que en algunos casos han formulado ordenanzas de erradicación del trabajo infantil. Huancavelica, Junín, Pasco y Piura son los pioneros. Sobre esta base están formulando planes regionales que ofrecen un marco novedoso para la articulación de programas en el territorio y para la formulación de nuevos programas presupuestales específicos, lo que no se ha logrado hacer en el nivel central.

Varios municipios provinciales y distritales han emitido también ordenanzas locales para la erradicación del trabajo infantil. Casos como Carabayllo en Lima; Villa Rica en Pasco; Pichanaki, Chanchamayo, Concepción y Chupaca en Junín; Paucará en Huancavelica y muchos otros, expresan una voluntad por atender el problema allí donde sucede, en las comunidades


y en los barrios. Y si bien estas iniciativas son valiosas, no se han concretado en estructuras de gestión dentro de los municipios ni en programas sostenidos. Allí existe una gran oportunidad dado que los gobiernos locales cuentan con herramientas de planificación y de presupuesto que permiten concretar acciones en tiempos cortos.

6. Abrir el juego a otros actores

Por su complejidad, el tema del trabajo infantil no puede ser resuelto solamente desde el Estado. Existen otros actores que tradicionalmente han estado lejos de la escena, o fuera de ella, que deben ser incorporados. Su mirada puede contribuir a pensar en soluciones nuevas.

Los empleadores, por ejemplo, no solo tienen un rol fundamental en el cumplimiento de las normativas, sino también en la promoción de iniciativas para prevenir y controlar el trabajo de menores de 14 años en sus cadenas de valor y garantizar la incorporación de las y los adolescentes que lo requieren, en condiciones decentes. Prácticamente no existen en el país experiencias significativas de empresas que desde una perspectiva de responsabilidad social, más que de sanción comercial, desarrollen mecanismos de monitoreo de sus proveedores para asegurar que sus productos han sido elaborados sin trabajo infantil y así puedan acceder a los mercados de consumo responsable.

Las organizaciones campesinas y nativas son actores importantes también, más aún porque gran parte del trabajo infantil está en las zonas rurales con una alta incidencia de niños y niñas indígenas involucrados. Estas organizaciones podrían contribuir a regular el trabajo infantil en los ámbitos comunitarios donde las inspecciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo no llegarán, al igual que podrían tener un rol clave en la gestión de servicios de salud y educación. En este sentido, cabe recalcar que pese a su importancia, estas organizaciones no


participan de ninguna de las instancias institucionalizadas para la atención de la temática. Sumarlos, sin duda, nos enfrenta al gran reto de desarrollar finalmente una mirada intercultural del concepto de trabajo infantil y de las intervenciones.

Finalmente, sin bien las ONG han acompañado todo el proceso de construcción del marco jurídico y han aportado con intervenciones muy significativas desde hace más de tres décadas, es necesario plantearse en este momento cuál es su rol en el escenario actual, donde las políticas y programas del Estado siguen estando desarticuladas, donde las regiones y los municipios se plantean el desarrollo de intervenciones locales dentro de un marco institucional descentralizado, en formación, donde las organizaciones campesinas y nativas entrarán en el juego sin tener quizá todas las fortalezas para hacerlo. Ubicarse allí implicará renovar su discurso y sus prácticas. Trabajar con las empresas y con el Ministerio de Agricultura y Riego, por ejemplo, supondrá conocer mejor los procesos productivos; trabajar con organizaciones indígenas implicará análisis más profundos desde la cultura que superen el relato legalista de que el trabajo infantil está prohibido; acompañar y exigir la implementación de políticas y promover la articulación implicará participar en los espacios de propuesta, superando la intervención con efecto puntual desligada de las políticas públicas; entre otras importantes acciones.

Así pues, la mesa está servida. El próximo Gobierno cuenta con un marco de políticas nacionales, regionales y locales amplio para actuar. Si la ruta trazada continúa con los niños, niñas y adolescentes como prioridad de Estado, y si se integra la política de infancia bajo una cabeza fuerte, con liderazgo, con presupuesto y con mecanismos adecuados de articulación, se empezarán a ver resultados más contundentes en la reducción del trabajo infantil en el Perú. Ya es hora.

Ollanta y los empresarios

Francisco Durand

oLLanta HumaLa, jefe y fundador del Partido Nacionalista Peruano, con un programa de gobierno basado en una «gran transformación», que suponía una autonomía del Estado de las fuerzas del mercado para cumplir esa meta, terminó siendo un presidente absorbido por los grandes empresarios. Este resultado ha causado los más diversos comentarios. Las interpretaciones van desde quienes piensan que fue «capturado» por los intereses económicos, los que sostienen que fue un acto de realismo político o «pragmatismo», hasta los que opinan que es más bien un caso de reconversión ideológica, de aceptación del neoliberalismo1.

A continuación, un aporte a esta discusión a partir de un recuento de cómo gobernó Humala, qué tipo de relaciones fue estableciendo con los grandes empresarios y su gremio (la Confederación de Instituciones Empresariales Privadas –Confiep–) a lo largo de su gobierno, poniendo especial énfasis en los principales hechos y procesos que marcaron esta relación, y las consecuencias que esta tuvo para su gobierno. Así, recién a partir

1 Ver: López, Sinesio. «La captura del Estado». La República, Lima, 6 de agosto del 2010 (goo.gl/x1Wzbe) y «La captura de Ollanta». La República, Lima, 29 de enero del 2012 (goo.gl/1e0IyC). Ver también: Durand, Francisco. «El debate sobre la captura del Estado peruano». En: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, ed. Perú Hoy. La gran continuidad. Lima: desco, 2012. En el mismo libro, ver: Alarco, Germán. «Planeamiento débil y captura del Estado». En: desco, ed. Perú Hoy. La gran continuidad. Lima: desco, 2012

Ollanta y los empresarios256

de estas consideraciones, es que se puede saber cuál de las tres interpretaciones mencionadas es la más adecuada para juzgar su accionar.

El señor de los anillos

Al comienzo del gobierno de Ollanta Humala definí al presidente como «el señor de los anillos», en un artículo publicado en la revista Quehacer2. En ese primer tanteo explicativo identificaba la conformación en torno a su persona de una serie sucesiva de anillos (grupos sociales o institucionalmente homogéneos) con quienes establecía una relación personal. Humala mantenía cada anillo separado, poniéndose en el centro como el personaje que los articulaba y manejaba a discreción, hasta que formó una suerte de anillo empresarial, que ahora veo terminó más bien gobernando al presidente, lo que explica por qué los grandes empresarios mantuvieran su poder intacto (económico y organizacional, sus conexiones políticas), mientras que Ollanta y su partido se encuentran al borde de la extinción.

Ollanta primero formó al anillo familiar (Humala y Heredia) y sobre esa base apareció el partidario (Daniel Abugatás y Fredy Otárola). Luego, en el primer intento electoral el 2006, apareció el anillo izquierdista (Carlos Tapia, Salomón Lerner G., Ciudadanos por el Cambio) y poco después formó el militar (oficiales de su promoción y amigos del Ejército). Ganada la elección del 2011, estos anillos se complementaron con un quinto: el empresarial.

Este capítulo hace un breve recuento de cómo se fue modificando el sistema de anillos, astuta estrategia de manejo diferenciado que caracterizó Humala, y cómo luego se fue disolviendo a gran

2 Durand, Francisco. «El señor de los anillos». Quehacer, n. ° 185. Lima: desco, 2012, pp. 8-23.

257Francisco Durand

velocidad, terminando siendo más bien el presidente el manejado por el anillo empresarial.

Cabe recalcar en este punto que este análisis sirve también para una reflexión mayor sobre la continuidad de la alianza grandes empresarios-Estado que se inició en 1990.

Cambios en el sistema de anillos

Con el paso del tiempo este sistema personalista de gobierno se fue modificando, ocurriendo importantes cambios. En el círculo familiar aparecieron pronto divisiones entre Humalas y Heredias, adquiriendo más fuerza el clan de la primera dama, Nadine Heredia, que contó con el apoyo de sus hermanos, primos y allegados (algunos en el Congreso, otros en la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria –Sunat–), hasta el alejamiento definitivo del clan Humala (padres y hermanos, en particular de Antauro, encarcelado, quien fuera su compañero de aventuras políticas). El único Humala que quedó ligado a la presidencia fue Alexis, el hermano menor, que actuó inicialmente de emisario a Rusia para negociaciones sobre las cuales no tenía autorización oficial. Este anillo tuvo un destino dramático, donde las tensiones familiares y políticas estaban superpuestas, teniendo un inesperado resultado al terminar siendo manejado por la esposa del presidente.

Un hecho menos dramático, pero igualmente importante, es que la bisagra entre el anillo familiar, el anillo empresarial y el anillo político-legislativo se fue trasladando de Ollanta a Nadine. El término «pareja presidencial» fue usado por la propia presidencia desde el principio generando un debate nacional sobre el cogobierno y lo que Alan García llamó con ironía la «sucesión presidencial», en tanto Nadine se proyectaba como sucesora. Nadine prácticamente tomó las riendas del Ejecutivo al intervenir en nombramientos (vetando o apoyando candidatos en los altos


puestos de Gobierno), al coordinar su bancada del Congreso, al manejar asuntos de política exterior y al dirigir el partido. Todo ello con la venia del presidente, que la dejó ocupar esos espacios de decisión como si fuera una extensión de su persona. Se trata este de un caso curioso de personalismo conyugal, similar al caso de Juan y Evita Perón en la Argentina de los años 50, pero que sirvió no para reforzar las relaciones con el partido y los sindicatos, sino para debilitarlos. De allí que el peronismo quedara activo mientras que al humalismo le pasó lo contrario. Sin embargo, el poder de Nadine fue relativo. El anillo militar (y la política de seguridad del Gobierno) fue manejado desde un principio por el propio Ollanta, que poco a poco fue nombrando a oficiales de su promoción del Ejército, o amigos y conocidos, en puestos claves.

Otro cambio temprano e importante en base a la acción del anillo empresarial, familiar y partidario fue sacar a la izquierda del camino (decisión que se hace evidente cuando cae el gabinete Lerner en pleno conflicto minero con Conga). Nadine tuvo un rol clave en eliminar el anillo de izquierda, que fue el primero en dejar de funcionar ante «la traición» de Ollanta, el viraje a la derecha y el consiguiente olvido de las promesas de campaña. Gracias a esta decisión el anillo empresarial-tecnocrático, que representaba los poderes fácticos, adquiriría mayor gravitación, al punto que era el único de los anillos realmente autónomo, con bases de poder propias (el gran capital privado y la Confiep, que lo representa gremialmente). Esta ruptura, a su vez, generó tensiones en la bancada parlamentaria, así como numerosas deserciones, caso de Javier Diez Canseco (líder histórico de la izquierda), Verónika Mendoza (que venía del propio Partido Nacionalista) y, más adelante, Sergio Tejada (importante figura de la juventud nacionalista).

259Francisco Durand

El anillo empresarial

Para entender el rol de los grandes empresarios empecemos con una breve reflexión sobre los poderes fácticos, entendidos como los grupos o entidades que tienen recursos de poder propios, al punto de lograr en el largo plazo muy altos niveles de influencia sobre el Gobierno y la sociedad. El poder de estos no depende del ciclo político debido a que tienen bases más sólidas y raíces profundas. Dependiendo de qué actor estemos hablando, el factor que permite un alto nivel de influencia en el largo plazo se encuentra en el Estado (Fuerzas Armadas), en la economía (grupos de poder económico) y en la sociedad (Iglesia). En el siglo XXI, el principal poder fáctico lo constituyen los grandes empresarios formales y su principal gremio, la Confiep, la confederación empresarial donde predominan banqueros y mineros.

Para los poderes fácticos económicos, la presidencia de Ollanta Humala es simplemente una más entre muchas que influyeron en la medida en que eventualmente pudieron «capturarlo», aunque en un inicio haya existido una gran desconfianza por estar dirigido por nacionalistas y ser apoyado por izquierdistas. Por ello, la rápida y efectiva cooptación de Humala constituyó una victoria política de primer nivel, siendo esta más decisiva que otras por el supuesto peligro que encerraba para sus inversiones y niveles de rentabilidad.

Para los grandes empresarios era especialmente importante establecer contacto temprano con Humala en reuniones privadas y públicas (vía la Confiep) para asegurarse que condujera un gobierno que protegiera sus intereses y facilitara las grandes inversiones. La mejor forma de asegurar esta conducta (no tenemos información verificable sobre acciones de financiación electoral y lobby) consistió en mantener esta presión desde afuera (a través de grupos mediáticos y pronunciamientos de la Confiep) y contar en el Gobierno con tecnócratas y empresarios en puestos claves del aparato económico del Estado.


De allí que en este juego entre poderes, el primer contacto conocido fueron las reuniones con la Confiep. En este contexto es de alto valor simbólico el video donde Humala, antes de empezar una reunión con la Confiep en junio del 2011, le dice al oído a Humberto Speziani, presidente de la Confiep y gerente del Grupo Brescia (Tecnología de Alimentos S.A.): «lo importante es que me tengan confianza». Luego de la reunión los voceros de la Confiep y la prensa conservadora anunciaron que quienes dirigirían el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), las dos entidades claves del Ejecutivo en materia de política económica, eran «gente de confianza» de los grandes empresarios.

La entrada de Miguel Castilla (viceministro del anterior gobierno) y Julio Velarde (quien ya presidía el BCRP), acompañado de Alonso Segura, que provenía del Banco de Crédito del Perú (BCP), aseguró la continuidad en materia de manejo económico del Gobierno y una relación estrecha con los grandes empresarios y la Confiep. Durante los cinco años del gobierno de Humala, solo dos ministros de Economía y Finanzas, Castilla (antes viceministro de García) y Segura (que entró con Castilla), han estado dirigiendo la estrategia económica del Estado.

Formado el Gobierno, se constituyó un anillo empresarial directamente ligado a la presidencia (incluyendo a la primera dama), donde el MEF actuaba de bisagra. El MEF es un superministerio con múltiples poderes, arraigados hábitos centralistas y tradiciones discrecionales en la asignación de recursos del Estado. Es por tanto ideal para un poder fáctico como el empresarial establecer una relación directa con el MEF. Desde allí se influye en el resto de los ministerios, y en los organismos regulatorios, cuya autonomía formal se relativiza al crearse un campo de fuerza donde se articula el poder económico privado (principales agentes del mercado) con el Estado, a los más altos niveles de gobierno.

261Francisco Durand

Para que el MEF funcione como bisagra se requiere apoyo del presidente. De allí que la cabeza del MEF mantuvo siempre trato directo con la pareja presidencial que, junto al respaldo de la Confiep, le permitió una gran influencia sobre la política monetaria, crediticia, previsional, minera, energética, agraria y ambiental, así como en los órganos de regulación y recaudación. De ese modo, el MEF se puso por encima del resto del Gabinete, incluyendo la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), que no podía darles dirección a los asuntos de Estado coordinando los ministerios en tanto no podía influir sobre el MEF. Para decirlo de manera breve, los arreglos MEF-presidencia, y la relación MEF-Confiep, primaron siempre sobre la PCM, uno de los motivos por lo cual los ministros de Economía gozaron de alta estabilidad mientras ocurría lo contrario con los premieres.

Esta influencia sobre asuntos de Estado, sin embargo, no convierte a los grandes empresarios (operando en las sombras y movilizando a sus voceros, sus ministros amigos, a la Confiep) en demiurgos. Una cosa es capturar el Estado, como hemos explicado líneas arriba, lo que conlleva a ciertos límites porque se opera con ciertos contrapesos, y otra es usarlo como un mero instrumento en todos los ámbitos burocráticos. Así pues, en un escenario de captura, el Estado no deja de ser un espacio de pugna de intereses. Lo que hace la captura es acentuarlos y dejar una secuela de problemas, que en nuestro caso se hacen evidentes en el deterioro del entorno de poder de Humala y su sistema de anillos.

El peso de la Confiep

Resuelto el problema de los nombramientos, y dada la articulación del anillo familiar presidencial con el anillo empresarial, se formó una alianza que permitía a los grandes empresarios respirar tranquilos. Pero para ello primero tenían que asegurar un poder mayor y enfrentar al anillo izquierdista en el Ejecutivo. El conflicto


del proyecto de la Minera Yanacocha en Conga de fines del 2011 y comienzos del 2012 sirvió para ambas cosas: sacar del camino a la izquierda y liquidar sus propuestas de diálogo sincero con los opositores a Conga para reforzar la posición proempresarial y de libre mercado del MEF.

Otros hechos indicaron claramente cómo el Gobierno abandonó sus promesas de campaña, cambiando de programa económico, e inclinándose a aceptar el poder fáctico de los empresarios. Cito aquí uno solo en tanto tiene que ver con los conflictos socioambientales donde se consolido la alianza Gobierno-empresarios y se mantuvo el statu quo. Recordemos que en materia policial el gobierno de García aprobó una ley de «servicios policiales especiales». En este convenio las industrias extractivas podían solicitar personal policial ubicado en las instalaciones de los campamentos, siendo remunerados y apoyados por las empresas. Luego, con el nuevo Gobierno, estos convenios tenían que renovarse, poniendo a prueba la nueva gestión. Humala, vía el Ministerio del Interior, los renovó, dándole continuidad a esta práctica (D.S. n° 104-2013-EF, del 25 de mayo del 2013).

Volvamos al conflicto Conga, donde quedó manifiesto que Humala se inclinaba hacia el lado empresarial, sin siquiera intentar adoptar una posición mediadora. Al agravarse la situación, el presidente y su anillo militar optaron por una política represiva, que incluían cargos de «terrorismo» contra algunos de los manifestantes. Este conflicto, y los que siguieron (Tintaya-Antapaccay en Cusco y Tía María en Arequipa), aceleraron la confluencia entre gran empresa y Gobierno. Sintomáticamente, al estallar el conflicto Conga a fines del 2011, el MEF tomó una medida insólita: suspender el envío de fondos al Gobierno Regional de Cajamarca, cuyo presidente, Gregorio Santos, se oponía al proyecto. En el caso de Tintaya, como en el conflicto de Tía María, varios dirigentes y manifestantes fueron acusados de «terroristas».

263Francisco Durand

En paralelo, el MEF comenzó a priorizar en su agenda el «destrabe» de los proyectos mineros, lo que incluía la creación de una oficina especial que reforzaría todavía más la condición del MEF de superministerio. En este contexto, Alfonso García Miró, nombrado presidente de la Confiep el 2012 (empresario mediano, vinculado familiarmente al Grupo El Comercio), declaró en enero de ese año: «Hay proyectos energéticos, de petróleo, mineros e industriales paralizados por faltas de autorizaciones, de permisos»3. Esta preocupación empresarial se extendió a otras áreas, cuestionándose los distintos trámites y funciones regulatorios del sector público porque constituían «trabas a la inversión». Así, el fenómeno de la «tramitología» cobró fuerza en la medida en que el gobierno de Humala se percibía como excesivamente burocrático. El modelo tenía que seguir «profundizándose» y a esa tarea se abocó el MEF.

El propio Humala, en coordinación con Castilla y Segura, que manejaban la relación con los grandes empresarios, dio su visto bueno a la formación de un comité para destrabar estos procesos. El Gobierno emitió entonces un decreto encargando al MEF crear un Equipo Especializado de Seguimiento de las Inversiones (EESI). Segura, quien fue el primero en dirigir dicho equipo, en setiembre del 2012 fue nombrado Jefe del Gabinete de Asesores, por lo que el EESI se elevó a una categoría burocrática más alta.

Del EESI a las reformas reactivadoras

El 2014, los grandes empresarios y la Confiep, en un contexto de desaceleración económica, consideraron insuficiente los esfuerzos del EESI dirigido por Segura. Ese año había terminado la bonanza exportadora, hecho que fue aprovechado para exigir más medidas

3 Ver los artículos: «Hay stock de inversión paralizado». Peru21, Lima, 30 de enero del 2012 (goo.gl/bswvY2) e «Implementan comisión para destrabar inversiones mineras». El Comercio, Lima, 11 de agosto del 2014.


privatistas de modo que se «recuperarán los niveles de inversión», ello a pesar de que la principal caída de la inversión fue el shock externo negativo. Y como en ese terreno el Estado, a diferencia de las normas internas, no tenía margen de maniobra, fue ahí donde se dirigió la presión, pues así se podían obtener condiciones más favorables de acumulación, de ganancia más que de inversiones.

La primera medida que se tomó como parte de la reforma reactivadora fue la ley n° 30230 sobre los trámites burocráticos. Esta ley ómnibus obligaba a distintas entidades del Estado a emitir en plazos perentorios los permisos para acelerar la inversión en industrias extractivas, reforzando de ese modo el poder del MEF, que contaría con un enlace en cada ministerio y que manejaría los plazos al generar un sistema de sanciones por incumplimiento. En ese momento es que se rebajaron los estándares ambientales, relajándose no solo la fiscalización sino incluso perdonando deudas tributarias y sanciones por contaminación ambiental.

Cabe señalar, para no entrar en mayores detalles, que además de los ministerios la ley n° 30230 también normó el rol de los gobiernos regionales y municipales en el campo ambiental, afirmando la autoridad del MEF a todo nivel. Finalmente, debemos tener en cuenta el componente tributario de la ley, en tanto suspendió la norma XVI del Código Tributario que permitía investigar casos de elusión de impuestos (y por lo tanto, de lavado de dinero). Esta reforma se elaboró en el MEF, ignorando la opinión técnica de la Sunat.

A la ley n° 30230 le siguieron el 2015 otras que rebajaron las tasas del impuesto a la renta, haciendo más precaria la estabilidad fiscal del Estado, en tanto estas medidas no necesariamente estimulaban las inversiones. La ley de reforma laboral juvenil, elaborada en el MEF sin consultar al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, fue parte del mismo paquete reactivador, siendo presentada al Congreso también con «carácter de urgencia»

265Francisco Durand

y aprobada rápidamente, a pesar de la oposición de varias federaciones sindicales.

Sin embargo, esta ley laboral que buscaba generar mayor empleo juvenil con menos derechos, fue eventualmente derogada el 2015 luego de masivas movilizaciones callejeras que obligaron al mismo Congreso que la había aprobado a derogarla. La segunda y tercera marcha de los colectivos que organizaron las protestas, sintomáticamente, se dirigieron al local de la Confiep porque fue visto como el verdadero poder detrás del trono. El rechazo a estas medidas, como a otras que aparecieron después (obligación de registro al sistema de fondos de pensiones de los trabajadores independientes, privatización del manejo de los monumentos históricos, para señalar dos importantes), hicieron que una mayor cantidad de grupos sociales se sumaran a las protestas que eventualmente lograrían frenar en algunos campos de política pública proyectos del Gobierno apoyados por la Confiep y las grandes empresas.

Detengámonos un momento para evaluar lo que sucedía. Algo estaba cambiando en el país: estaba siendo más difícil tomar decisiones proempresariales y se estaba haciendo visible el pacto grandes empresarios-Estado. Estas movilizaciones debilitaron más a la bancada oficialista y acentuaron el aislamiento político del Gobierno.

Las movilizaciones de este tipo dieron lugar a un debate nacional sobre las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) durante el 2015 y comienzos del 2016, debido a los altos recargos y la rigidez del sistema de pensiones que impedía a los jubilados la libre disponibilidad de sus ahorros. En este contexto se fueron generando iniciativas legislativas aprobadas por la mayoría para facilitar el uso de los fondos por parte de los jubilados. Vale la pena referirse aquí a una de las últimas en tanto tiene que ver con la trayectoria de Humala. El Congreso aprobó finalmente en abril del 2016, en plena campaña electoral, una norma modificatoria de la


ley de AFP (ley n° 30425) para permitir a los afiliados de cualquier edad puedan retirar hasta el 25 % de su fondo de AFP para pagar la cuota inicial de un inmueble. Humala, en uno de sus últimos actos de gobierno, no ratificó la medida, afirmando junto con el ministro Segura que el país debía ante todo «ser confiable». En una de sus últimas declaraciones dijo:

Nosotros tenemos que analizar lo más conveniente para el país. Somos un país serio, nos ven con mucho respeto. Hemos mantenido la característica de ser un Estado confiable, responsable y que cumple lo que firma4.

Citamos estas declaraciones porque demuestran cómo hasta el final de su gobierno Humala terminó adoptando el lenguaje proempresarial, afirmando que la confiabilidad de las grandes inversiones era siempre la primera prioridad del Estado. Había prometido confianza, siguió dándosela a pesar del alto costo político que tuvo que pagar.

Reflexiones finales

Para el 2016, el sistema de anillos estaba prácticamente deshecho. El anillo familiar quedó reducido a su mínima expresión al igual que el partidario. El anillo militar se ha mantenido discretamente pero apenas se hagan nuevos nombramientos cesará de operar. Del anillo izquierdista no queda nada. En el caso del anillo empresarial, el más fuerte y autónomo, en realidad terminó absorbiendo a la presidencia, al punto de influirla casi a voluntad.

El gobierno de Humala fue entonces absorbido por los poderes fácticos económicos, siendo esta tendencia evidente incluso en sus últimos actos de gobierno. Para el presidente, la política de Estado, a pesar de las demandas populares, y las propuestas de un Congreso más atento a ellas por la coyuntura electoral, debía

4 «Ejecutivo hará lo correcto respecto a ley sobre AFP». El Comercio, Lima, 9 de mayo del 2016. Ver en: goo.gl/88tysR

267Francisco Durand

seguir siendo la generación de confianza para mantener el llamado clima de inversiones. El hecho es notable en tanto que a inicios del 2016 se encontraba considerablemente aislado y tenía en sus manos una última oportunidad de acercarse al pueblo (la modificatoria de la ley de AFP). Extraña consecuencia.

Ello quiere decir que ya no se trataba de pragmatismo, pues esta postura supone reducir costos, ganar algo. Por lo tanto, queda como explicación posible del giro de Humala a la derecha y hacia los grandes empresarios la reconversión ideológica. Sin embargo, es demasiado temprano para argumentar, como lo ha hecho el premier Cateriano, si realmente se puede considerar a Humala un neoliberal. Más allá de declaraciones, donde solía repetir el libreto del MEF, no hay evidencias que indiquen una verdadera reconversión, lo que exige, para empezar, una autocrítica.

Nos quedamos por tanto con otra interpretación, que Humala fue casi totalmente «capturado» por los grandes intereses económicos, no quedando claro a cambio de qué. Sin embargo, estos posibles arreglos, y lo que ello signifique en materia de beneficios materiales, está pendiente de investigación. Le corresponde al próximo gobierno determinar si Ollanta y Nadine se beneficiaron de la relación con los grandes empresarios.

Este análisis sirve, más allá de lo anecdótico y de los sucesos del momento político, para una reflexión mayor sobre cómo explicar la notable continuidad de la alianza grandes empresarios-Estado que se inició en 1990. Alianza que se caracteriza por la prevalencia de relaciones privadas gran empresa-Estado (presidencia, MEF, ministerios económicos principal pero no únicamente), complementadas con un ocasional rol de la Confiep para asuntos que requieren ser discutidos públicamente. En suma, un patrón de relaciones estables, básicamente privado, semiinstitucionalizado y poco transparente que subsiste elección a elección. Humala simplemente las reprodujo.

Humala, el gris; Pedro Pablo Kuczynski, ¿lo nuevo?

Raúl Mauro M.

eL presidente oLLanta HumaLa termina un periodo gubernamental en el que se dejó pasar una importante oportunidad de transformar el Perú que conocemos desde hace un cuarto de siglo. En vez de cumplir con el mandato popular de innovar los cimientos del modelo económico –ahora en cuestión en todo el mundo gracias a la crisis internacional–, los reafirmó, profundizó y maquilló presentándolos como nuevos e inocuos delante de la sociedad. Por fortuna, la respuesta ciudadana, sacudida por el sentido de que había una traición política en curso, hizo patente su reclamo en diferentes frentes, logrando en algunos casos hacer retroceder al Gobierno y a las empresas detrás de él, aun a costa de la pérdida de muchas vidas humanas. Esta situación ha traído como resultado más de lo que ya conocemos: una economía todavía muy dependiente de los precios internacionales de las materias primas, una desigualdad acentuada entre los dueños del capital y los trabajadores, y un Estado disminuido e incapaz de generar la confianza mínima entre sus actores para cooperar en la construcción de una sociedad moderna. A esto se le suma el regalo que Humala le deja a la derecha económica de nuestro país: la apuesta colectiva de que se reinvente así misma dejando el gobierno en las manos de un lobista septuagenario.

A continuación discutiremos los principales lineamientos de política que Humala, paradójicamente, se atrevió a profundizar en vez de seguir el mandato que el país le dejó el 2011.

Humala, el gris; Pedro Pablo Kuczynski, ¿lo nuevo?272

Más crecimiento a punta de concentración

«Si buscas resultados distintos, no hagas siempre lo mismo», reza una frase atribuida al genio de la física Albert Einstein. ¿Qué es lo que ha hecho este Gobierno de manera distinta a los Gobiernos anteriores con la finalidad de recuperar el crecimiento económico sostenible y sustentable en un entorno de inestabilidad económica global? Pues estuvo dispuesto a dar el siguiente paso a favor de los grupos económicos dominantes del país: la reducción de impuestos a las grandes corporaciones sustentada por el discurso de la crisis internacional. La hipótesis gubernamental era que la reducción de impuestos despertara nuevamente el «espíritu animal» de los inversionistas para recuperar el crecimiento. A fines del 2014, utilizando la poca fuerza que aún ostentaba en el Congreso, logró aprobar un conjunto de medidas de reactivación económica cuyo costo fiscal en el 2015 ha sido estimado en más de 4.3 mil millones de nuevos soles, esto es 0.71% del Producto Bruto Interno (PBI)1. Estos paquetes constituyeron en el fondo una inyección de liquidez a costa de un reaganomics a la peruana que incluían medidas tributarias diversas: una rebaja escalonada del impuesto a la renta pasando de 30% el 2014 a 26% el 2019, el aumento de la tasa de depreciación para construcciones que se realicen en el 2014 y culminen el 2016 y la reducción de aranceles a cero de un número significativo de bienes intermedios e insumos para contribuir a la «eficiencia productiva y la competitividad» del sector privado.

Esta política fiscal fue miope al no considerar el elevado endeudamiento del sector privado frente al sector público, cuyo nivel superó, según el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), los 34 mil millones de dólares americanos en marzo último. Esto

1 Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Marco Macroeconómico Multianual 2017-2019. Lima: MEF, 2016.

273Raúl Mauro M.

es, casi seis mil millones más que la deuda pública acumulada a la misma fecha de corte. El problema de este fenómeno es que abre un nuevo ciclo de endeudamiento, esta vez del lado del sector privado, el cual presionará por mayores niveles de financiamiento comprometido desde el tesoro público (¿vía Asociaciones Público Privadas –APP– y Obras por Impuestos?), iniciándose también una pugna por acceder a los recursos acumulados en el Fondo de Estabilización Fiscal (FEF), los que debieran estar orientados por objetivos públicos antes que privados. Así pues, no solo asistimos a la presión por un proceso de socialización de la deuda externa privada, sino que ya no existiría mayor espacio fiscal para una mayor reducción de impuestos, tal como lo ha venido proponiendo el reciente presidente electo, ni para un mayor uso del FEF sin poner en riesgo nuestra calificación crediticia internacional, tal como lo ha expuesto Moody’s recientemente2.

Gráfico n° 1 Perú: PBI pc 1998 - 2017

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

-2.0

-0.11.1

4.02.8

3.6

4.96.2

7.37.9

0.0

7.1

5.1 4.9 4.8

1.32.1

3.3 3.8

-0.8

Estimaciones propias para 2016 y 2017 en base a The Economist.

2 Mariluz Laguna, Omar. «Moody’s: Áumentar más el estímulo durante los primeros 100 días de gobierno sería contraproducente´». Gestión, Lima, 13 de abril del 2016. Ver en: goo.gl/D4dei4


La pregunta que cabría hacerse en este punto es: ¿qué empresas han sido beneficiadas de este proceso? A partir de las cuentas reportadas por el BCRP es poco probable que encontremos quiénes han sido los principales beneficiarios. Además, como las medidas de reducción tributaria han sido planteadas de manera general, los principales privilegiados suelen escabullirse tras estas medidas. Desde este punto de vista, la política fiscal aplicada también ha sido regresiva e inequitativa puesto que no se han planteado beneficios ponderables según el tamaño de las empresas que operan en el país, aunque sí se haya hecho evidente el esfuerzo contradictorio del Gobierno para evitar la concentración de mercados de sectores clave como la banca, pensiones (Administradoras de Fondos de Pensiones –AFP–), manufactura (cerveza, lácteos y bebidas), energía (distribución de electricidad y gas3), telecomunicaciones, transporte (aerolíneas y licencias de conducir4), salud (laboratorios farmacéuticos5) y medios de comunicación (periódicos). El discurso oficial ha buscado separar el fenómeno de la concentración de mercado frente a la existencia de monopolios que ejerzan un «abuso de posición de dominio» en nuestra economía. Esto ha permitido argumentar que es posible tolerar la presencia de una mayor concentración de mercado en economías como la nuestra siempre y cuando no se toleren las prácticas de abuso de poder monopolistas. Lo cierto es que en la práctica estos sectores ejercen un poder que no solo se expresa en la pérdida de eficiencia social en los mercados que operan (altos precios y demanda insatisfecha por los productos o servicios que ofrecen), sino que también han hecho posible lo que no ocurre en

3 Navarro, Sandro. «Distribución del gas por redes ¿monopolio natural?». udep.edu.pe, Piura, 15 de febrero del 2015. Ver en: goo.gl/I2OsrO

4 Cerna, Cecilia. «Indecopi recomienda acabar con el monopolio del Touring en los exámenes de manejo». laley.pe, Lima, 4 de marzo del 2015. Ver en: goo.gl/AciuWC

5 León Torres, Azucena. «Monopolio predomina en el mercado farmacéutico». El Comercio, Lima, 11 de febrero del 2010. Ver en: goo.gl/BbLw8B

275Raúl Mauro M.

cualquier economía capitalista moderna del mundo: la falta de una ley general antimonopolio, que realice un efectivo control previo de las fusiones de las empresas que operan en nuestro país, y la letra muerta de la ley de lobbies6. Así, queda claro que la idea de que el consumidor peruano es el soberano del mercado es una fantasía.

¿Mejor educación para más informalidad?

La recuperación del gasto en el sector Educación es una de las políticas que mayor reconocimiento se le puede hacer a la saliente administración del presidente Humala. La teoría del capital humano sustenta esta prioridad en las políticas de desarrollo de un país, siendo oportuno que exista el consenso político de alcanzar una meta del 6% del PBI destinado a este sector7. Este Gobierno recibió un gasto en educación que representaba un 3% del PBI y sale dejándolo en 3.6%. En términos del gasto público total, se puede apreciar con claridad que se revirtió la tendencia desfavorable observada durante el segundo gobierno aprista hasta nivelarnos a los valores observados durante el 2005, esto es, en 16.4%. No tenemos espacio para cuestionar las razones por las que Alan García castigó el presupuesto destinado al sector Educación, pero sí podemos condenar que por este retroceso se interrumpió la senda del crecimiento de los logros educativos en comprensión lectora y matemáticas.

La recuperación del gasto en educación del gobierno de Humala se ha traducido en un impacto positivo reportado por la Evaluación del Censo Escolar que se realiza cada año, aunque esto

6 Salas Vanini, Bárbara. «Lobby en el Perú: Contralor Fuad Khoury pide cambios en Ley de Gestión de Intereses». Gestión, Lima, 16 de abril del 2015. Ver en: goo.gl/0X8OJN

7 Ver en: goo.gl/VVjyrM


haya tomado su tiempo. En el caso de los niños y niñas del segundo de primaria a nivel nacional, mejoraron significativamente sus porcentajes, alcanzando niveles satisfactorios, pasando de 29.8% a 49.8% en comprensión lectora y de 13.2% a 26.6% en matemáticas. Aunque estos resultados se han logrado a costa de un incremento en las brechas de logro educativo entre el campo y la ciudad, principalmente, no cabe duda de que estamos en la dirección correcta, para lo cual hay que trabajar en favor de la reducción urgente de estas desigualdades, las que podrían estar asociadas a problemas de implementación.

Gráfico n° 2 Humala recuperó el gasto en educación

17.0 16.9

14.1

15.5

14.4

15.6 16.2

15.7

14.7 14.3

14.314.3

13.6 13.5

14.2 14.8

16.4

2.6 2.6 2.6 2.7

2.8

2.8 2.8 2.6 2.5 2.7

2.9 2.9 3.0 2.9

3.3 3.3 3.6

%GP %PBI

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Elaboración propia con información del Ministerio de Educación (Minedu).

277Raúl Mauro M.

Gráfico n° 3 Está costando recuperar el tiempo perdido en los logros de

segundo de primaria

0

10

20

30

40

50

60

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Lectura Matemática

% s

atis

fact

orio

Elaboración propia con información del Minedu. Extrapolación lineal simple.

En este punto, hay un problema que concita un mayor interés, ¿qué gana el país preparando a una mano de obra de mayor calidad educativa para un mercado laboral mayoritariamente informal? Mientras la matriz productiva privilegiada continúe siendo la extractiva no existirán posibilidades de construir un mercado de trabajo que brinde oportunidades de retornos atractivos, sostenibles y crecientes que correspondan a las mejoras en la educación8. Los indicadores de informalidad y de calidad del empleo son muy explícitos en describir este último punto: existen más de 11.5 millones de personas trabajando informalmente, lo que representa un 72.8% de la Población Económicamente Activa (PEA) ocupada total, con un 39.8% de la PEA ocupada en empleos

8 Haussman, Ricardo. Growth Diagostics in Peru. Cambridge: Harvard Kennedy School of Government, 2008.


de muy mala calidad y un 30.7% en empleos de mala calidad9. Para resolver este problema de largo plazo es que se propuso una política de diversificación productiva y, al mismo tiempo, que el Estado asuma un rol más protagónico en el espacio de relaciones naturalmente conflictivo entre los dueños del capital y los trabajadores.

Para el caso de la diversificación productiva, este Gobierno ha asumido una posición declarativa desde el Ministerio de la Producción, no solo desde el punto de vista presupuestal, sino que los subsectores productivos que son de su competencia han tenido un desempeño deficitario, afectados principalmente por el Fenómeno del Niño y la crisis internacional en curso: pesca y manufactura. Es probable que desde el punto de vista teórico nuestra economía se encuentre, en realidad, en lo que llamaría «la trampa de imposibilidad de transformación productiva». Es decir, el punto de desarrollo económico al que habríamos llegado es tal que ya no es posible ni realista aspirar a un modelo de diversificación económica que apueste por el desarrollo de un sector industrial que genere empleos masivamente para la sociedad peruana. La literatura económica ya habla de procesos de desindustrialización temprana en economías de industrialización tardía en las que la proporción de la mano de obra dedicada al sector manufacturero desciende rápidamente en los últimos años al no existir un modelo de desarrollo cierto que ayude a la convergencia de los países emergentes con los industrializados. Sobre este punto, el Ministerio de Trabajo ha encontrado que la manufactura ha tenido una elasticidad empleo-producto con comportamiento negativo entre el 2009 y el 2014 (con un valor de -0.024, en ese periodo), lo que significa en la práctica que cualquier

9 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE). Informe Anual del Empleo, 2014. Lima: MTPE, 2015.

279Raúl Mauro M.

ganancia en la producción manufacturera se ha realizado con la destrucción de empleos10.

Por otro lado, en lo que corresponde al tema del empleo, el gobierno de Humala ha sido abiertamente contrario al «sueño juvenil peruano» de encontrar un empleo formal que, aunque mal remunerado, cuente con todos los beneficios que les corresponde a ley: vacaciones, compensación por tiempo de servicios y doble gratificación anuales. En efecto, con la aprobación mayoritaria de un Congreso desconectado de la opinión pública, se aprobó a fines del 2014 la ley n° 30288, denominada popularmente como «ley pulpín», que recortaba los derechos de los trabajadores jóvenes en general. La gran paradoja que movilizó en más de cinco ocasiones a miles de jóvenes a protestar en las calles en contra de esta ley es que en realidad se estaba defendiendo un mínimo heredado de la administración fujimorista de los noventa que ya había flexibilizado significativamente el mercado laboral. Pero en estos años, con la novedad de la crisis económica internacional, el discurso de la rigidez laboral y los sobrecostos asociados a ella permitió resucitar una renovada política de flexibilización del mercado de trabajo, la cual pretendía llevar la frontera de los derechos laborales a un nuevo mínimo. Las movilizaciones multitudinarias de los jóvenes y diversos colectivos organizados lograron que el Congreso derogara dicha ley a fines de enero de 2015. No obstante, de acuerdo con la teoría de la «carrera hacia el fondo», los Gobiernos de países en desarrollo recurren con frecuencia a las políticas de flexibilización laboral, tributaria y ambiental, cuando existe una débil institucionalidad civil doméstica, cediendo así al chantaje de las corporaciones internacionales puesto que los Gobiernos se encuentran ansiosos por lograr el mayor nivel de atractivo a las

10 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE). Informe Anual del Empleo, 2014. Lima: MTPE, 2015.


inversiones extranjeras directas11. La experiencia internacional, sin embargo, es clara en señalar que la evidencia a favor de este tipo de políticas es nula o ambigua12.

Menos pobres, más desiguales

En los últimos años ha surgido el discurso de la lentitud para reducir la pobreza por debajo del nivel ya observado desde hace algunos pocos años (21%) porque nos encontraríamos ante un núcleo duro rural, andino, lejano, difícil de combatir y por tanto fácil de desaparecer de las preocupaciones prioritarias de la agenda pública. Acompañando a este resultado positivo, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) también reporta una reducción paulatina de la desigualdad del ingreso, el cual ha pasado de un Índice de Gini13 de 0.39, el 2009, a 0.35, el 2015. Y si bien esta no es una reducción impresionante, sí es significativa, por lo que Humala bien podría señalar que este sería otro logro de su gestión, a pesar de que existan algunos datos que contradicen esta apresurada conclusión.En primer lugar, se encuentra la llamada distribución funcional del ingreso, que mide la distribución porcentual del ingreso nacional entre los diferentes factores de la producción nacional, siendo sus componentes más importantes el pago al capital (excedente de explotación) y el pago a los trabajadores (remuneraciones). Los datos reportados por el INEI revelan que en algún momento del 2003 la distribución funcional del ingreso tomó un curso que se

11 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad). Trade and Industrial policies in an evolving global governance regime. New York y Ginebra: Organización de las Naciones Unidas (ONU), 2014. Ver también: goo.gl/nmFtU7

12 Unctad. World Investment Report 2003. FDI policies for development: National and international perspectives. New York: ONU, 2003.

13 El Índice de Gini es un indicador típico de la desigualdad que se calcula tomando los ingresos o consumos de la población midiendo un grado de concentración que va de 0 (máxima igualdad) a 100% (máxima desigualdad).

281Raúl Mauro M.

hizo notoriamente más favorable para los dueños del capital, en detrimento de la parte que les correspondía a los trabajadores. El único fenómeno macroeconómico notorio iniciado por esos años fue la apertura del superciclo de crecimiento económico explicado por el boom de los precios de las materias primas. De esta manera, el estilo de crecimiento vivido en nuestro país, desde el comienzo del último ciclo económico, ha sido claramente regresivo y desigual. Así, los trabajadores pasaron de tener una participación de 35.6% del PBI en el 2006 a 29.9% en el 2013. El excedente de explotación, por su parte, pasó de 55.4% del PBI en el 2006 a 61% el 2013. En consecuencia, la brecha pasó de representar un ratio de 1.5, antes del inicio del superciclo económico exportador de materias primas, a un poco más de 2 puntos en el cierre de dicho ciclo.

Gráfico n° 4 La distribución funcional del ingreso empeoró

con el superciclo económico

34.4 34.7 34.5 33.7

34.4 35

34.5

35.7 35.5 35.6

34.1

32.6

30.9 30.7 30.8 31.4

30.2 30 29.8 29.9 55.1

54.6 55.2

56.1 55.5 55.4

56.2 55.3

55.8 55.4

56.7

58

60.2 60.5 60.5 59.8

60.9 61.5 61.2 61

Remuneraciones Excedente de explotación

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Elaboración propia con información del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).

En segundo lugar, varios economistas internacionales y locales analizaron el fenómeno del cumplimiento selectivo en la aplicación de encuestas, según el cual las viviendas de las familias más adineradas que salen sorteadas para las entrevistas rara vez


lograban ser visitadas por los encuestadores, buena parte de ellos jóvenes universitarios de clase media baja. Con esto se podía inferir que la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), mecanismo básico por el cual el Estado recoge la información necesaria para calcular los niveles de vida de la población, es un instrumento que cumple su cometido fundamentalmente entre los hogares de clase media hasta los pobres, pero falla en requerir los datos necesarios desde las familias más ricas dueñas del capital14. Es así que la corrección de las cifras del Índice de Gini para el caso peruano llegaron a mostrar una historia diferente a la reportada oficialmente, incrementando su valor de 0.614 a 0.687, entre 1997 y el 200415.

Además de estas evidencias, se encuentran paralelamente las amplias brechas de desigualdad que se han abierto a nivel territorial por la distribución del canon minero, principalmente, lo que se ha venido expresando por el grado de conflictividad y corrupción asociado a este fenómeno. Asimismo, se tiene en cuenta la persistente desigualdad de género en el mercado laboral y en el uso del tiempo en el hogar, ambos medidos a partir de la aplicación de la encuesta del uso de tiempo del 2013 y el análisis de las Enaho. Allí se encontró que las mujeres perciben una remuneración promedio mensual que representa el 70% de la remuneración media respectiva de los varones, mientras que las horas dedicadas por las primeras al hogar es el triple que las dedicadas por ellos16. Al revisarse las políticas públicas específicas para abordar estos problemas nos encontramos que se tienen esfuerzos normativos y de planificación en algunos gobiernos regionales asociados al cumplimiento de la

14 Mistiaen J. y Ravallion, Martin. Survey compliance and the distribution of income. Policy Research Working Paper 2956. Washington D. C.: World Bank, 2003.

15 Mendoza, Waldo. La distribución del ingreso en el Perú: 1980-2010. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 2013.

16 «Desigualdad de género: El peligro que supone para la economía. Opinión de Hugo Ñopo». grade.org.pe, Lima, 26 de junio del 2016. Ver en: goo.gl/4dTvzf

283Raúl Mauro M.

ley n° 28983, Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres. Sin embargo, no existen a la fecha asignaciones específicas presupuestales a nivel sectorial que sigan los criterios y objetivos propuestos para cerrar las brechas de género, excepto por la expectativa generada por la reciente aprobación del Plan de Acción Intersectorial para el empoderamiento y autonomía económica de las Mujeres, elaborado por la Comisión Multisectorial del Plan Nacional de Igualdad de Género17.

A modo de conclusión

Probablemente no ha habido presidente más permeable a los chantajes del capital para recortar derechos civiles y laborales que Ollanta Humala. La decepción popular que ha traído su gestión casi puso en riesgo la democracia al decantarse la población por el embrujo de la doble mano que le tendía el fujimorismo: la mano dura contra la inseguridad ciudadana y la mano regalona del clientelismo. Pero este bloqueo se ha dado al costo de elegir al demócrata de los lobbies. ¿Qué posibilidades existen que bajo ese marco el país progrese hacia una sociedad más equitativa y consciente de sus derechos?, ¿qué posibilidades existen para que en el marco de un país en pugna por recursos escasos, en medio de una crisis económica larga y rampante, salgan triunfantes los derechos de las mayorías y minorías? El desafío está servido a la mesa. Y tal como sostiene Moisés Naim, si bien a Pedro Pablo Kuczynski le ha resultado relativamente fácil ganar el poder, al mismo tiempo hoy le será muy difícil mantenerlo. A la ciudadanía solo le queda explotar todos los mecanismos civiles disponibles para que la economía y las políticas públicas estén a su servicio.

17 Comisión Multisectorial del Plan Nacional de Igualdad de Género. VIII Informe de Avances en el Cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, Ley Nº 28983. Lima: Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP), 2014.


Una recuperación inequitativa de la educación ha sido, en ese sentido, el mejor legado de la gestión de Ollanta Humala antes que no haber hecho nada. Los poderes fácticos, claro está, no renunciarán a sus cuotas de dominio al interior del Estado y de los mercados concentrados del país, sobre todo si tomamos en cuenta que tienen a su hijo veterano predilecto allí sentado.

El empleo en informalidad: desmitificando mitos

Julio Gamero R.

en un reciente estudio tituLado: ¿Es la informalidad una opción voluntaria o la última alternativa de empleo en el Perú?, Mario Tello1 concluye que para la mayoría de trabajadores peruanos esta constituye una última alternativa de empleo. Es decir, que el empleo en informalidad, mayoritariamente, no es el resultado del ejercicio de decidir por una opción o una vía de escape ante la bruma de trámites o de costos que supondría la formalidad, lo que significa que al trabajador peruano que suma a la estadística del empleo informal no le queda otra que insertarse en dicho espacio del mercado laboral para agenciarse de un ingreso que le permita su reproducción como trabajador.

Así tenemos que las conclusiones del mencionado estudio se acercan, tras tres décadas de preeminencia de otros paradigmas, al enfoque del excedente estructural de mano de obra predominante en los setenta y comienzos de los ochenta.

Hoy, las recomendaciones de política derivadas de dicho estudio resultan muy pertinentes tras la evidencia empírica de la persistencia de la informalidad, lo que cuestiona el enfoque

1 Tello, Mario. ¿Es la informalidad una opción voluntaria o la última alternativa de empleo en el Perú? Lima: Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2015. Ver en: goo.gl/YWMkjK

El empleo en informalidad: desmitificando mitos288

subyacente en las políticas implementadas de los noventa en adelante.

En las siguientes líneas, tras resumir los enfoques que han pretendido explicar la informalidad, se presentará la trayectoria de esta en el contexto del proceso de salarización de la mano de obra, para luego concluir con algunas recomendaciones que acelerarían el tránsito de la informalidad a la formalidad.

Las explicaciones del empleo informal

Apropiados al caso latinoamericano se presentan los siguientes enfoques: el del excedente estructural de mano de obra, el de las trabas legales, el de la habilidad empresarial, interpretaciones como la neoinformalidad y el de la única alternativa de empleo.

a) El excedente estructural de mano de obra

La aproximación pionera a la conceptualización del Sector Informal Urbano (SIU), en América Latina, se deriva del análisis de las migraciones hacia la ciudad provenientes de las zonas rurales. Así, el origen del SIU se encuentra en el excedente de mano de obra que no puede ser absorbido por el sector moderno de la economía (el formal urbano) por las restricciones estructurales con las que opera (pocos encadenamientos, altamente intensivo en capital, condiciones oligopólicas de mercado, etc.). Esto configura un sector formal que no es capaz de absorber el íntegro de la mano de obra que se ofrece y que proviene del campo. Así, la Población Económicamente Activa (PEA) que no encuentra trabajo en el sector formal se ve forzada a generar su propia oportunidad de empleo.Esta concepción tomó como referencia los aportes de Lewis y Harris, así como los de Todaro2. En el caso peruano, Chávez

2 Ver al respecto: goo.gl/zkh0Lj

289Julio Gamero R.

O´Brien3 y Carbonetto4 estimaron la magnitud de este tipo de informalidad, concebida bajo el marco conceptual del Programa Regional de Empleo para América Latina y el Caribe (Prealc).Bajo dicho enfoque, el SIU contaría con las siguientes características principales: baja productividad y escasa capacidad de acumulación en pequeñas unidades económicas con predominio de la lógica de subsistencia (en oposición a la lógica de la acumulación), propiedad familiar de las empresas (con tenue delimitación entre las partes de capital y trabajo), relaciones laborales desprotegidas y bajas remuneraciones. Entre las principales críticas a sus planteamientos iniciales se encuentran: la falta de análisis de la relación entre los sectores formal e informal (considerándolos mutuamente excluyentes, desatendiendo las relaciones de complementariedad que existirían), la no inclusión de los trabajadores independientes, los fenómenos de la subcontratación y la recurrente asimilación de los conceptos de marginalidad, informalidad y pobreza.

b) Los costos y barreras de la formalidad, las «trabas» legales

Desde una perspectiva liberal (De Soto5 ), son los altos costos laborales y no laborales que se imponen al funcionamiento de las empresas formales los que explican la aparición de un sector informal de gran magnitud en la mayoría de los países en desarrollo. Los participantes del sector formal aparecen como víctimas de excesivos controles gubernamentales en materias concernientes a la empresa: derecho de propiedad y la regulación del empleo. Los que participan del sector informal,

3 Chávez, Eliana. El sector informal urbano: de reproducción de la fuerza de trabajo a posibilidades de producción. Lima: Fundación Friedrich Ebert, 1988.

4 Carbonetto, Daniel. Lima: sector informal. Lima: Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación (Cedep), 1988.

5 De Soto, Hernando. El otro sendero. La revolución de la economía informal. Lima: Editorial El Barranco, 1986.


por su parte, operan fuera de la interferencia del Gobierno, actuando de manera voluntaria, escapando de las regulaciones del sector formal, tratándose estos últimos, esencialmente, de microempresarios talentosos, con potencial de crecimiento y fuente de un vibrante capitalismo popular. Desde esta perspectiva, se define lo informal como todas aquellas actividades económicas que no están controladas o reguladas por el Estado, una definición amplia y legalista, resultado del cálculo racional de los sujetos frente a los excesivos gravámenes de la regulación estatal. Para De Soto, el universo de la informalidad –paralelo y antagónico al mundo de la economía formal– incluía todas las actividades económicas desarrolladas al margen de las reglamentaciones existentes, siendo la densa «telaraña legal» del Estado la causa fundamental de su existencia. Este enfoque ha recibido diversas críticas, sobre todo por los conceptos y premisas utilizados, tales como la (supuesta) elección puramente racional de los individuos a la hora de «decidir» su ingreso a la economía informal, la consideración como informal de «todas» las actividades al margen de los marcos legales de acción, la homogeneidad del sector informal, la idea de que la retirada del Estado permitirá a los pequeños empresarios informales competir libremente con el resto en el mercado y aumentar sus ganancias, entre otras. No obstante las críticas recibidas, este enfoque ha estado detrás de las múltiples políticas públicas concentradas en disminuir la informalidad.

c) La opción voluntaria, la «habilidad empresarial»

La aproximación del Prealc colocaba al sector informal como una no opción, es decir, quienes incursionaban en dicho sector no era por voluntad propia sino obligados por las circunstancias (razón involuntaria). Estudios para el Perú han encontrado que

291Julio Gamero R.

dicha premisa no sería de validez general, pues al menos para una parte de la PEA incursionar en dicho sector aparecería como la primera opción, siendo ello una apuesta enteramente voluntaria y convalidada por el diferencial de ingresos que estarían obteniendo frente a sus costos de oportunidad en el sector formal.Por ejemplo, Yamada6 desarrolla un modelo de equilibrio general de tres sectores que trata de incorporar las principales características del sector de autoempleo informal urbano. Las estimaciones para el caso de Lima Metropolitana en los años 1985, 1990, 1991 y 1994 confirmarían la hipótesis de que existe una proporción de individuos dentro del sector informal que obtienen ingresos superiores a su costo de oportunidad en el sector formal (en forma creciente, de acuerdo a sus «habilidades empresariales»). Asimismo, también se encuentra un importante grupo de trabajadores asalariados informales que ganan menos que en otras opciones de empleo, por lo que estarían en este sector de manera involuntaria. Por tanto, la evidencia empírica peruana sustentaría una realidad dual en el sector informal urbano, en el cual hay otro segmento que, de manera voluntaria, estaría «optando» como primera opción por insertarse directamente en el SIU.

d) Otras interpretaciones

La estructuralistaEste enfoque destaca la relación entre los sectores formal e informal (negado o escasamente tratado por los enfoques anteriores), donde el sector informal –heterogéneo y

6 Yamada, Gustavo. Autoempleo e informalidad urbana: teoría y evidencia empírica de Lima Metropolitana, 1985-86 y 1990. Cuaderno de Investigación. Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP), 1994.


diversificado– es parte integral e incluso funcional de la misma estructura económica que el sector formal. Por ejemplo, los bajos costos de producción del sector informal permitirían aumentar las ganancias del capital formal. Este enfoque señala, igualmente, que el SIU no puede definirse por negación de los atributos formales, sino como una nueva forma de organización y producción, resultado de la reedición y adaptación de las viejas relaciones precapitalistas al nuevo contexto: «una vieja forma en un nuevo escenario es, de hecho, nueva, ya que todas las relaciones sociales pueden ser definidas únicamente de acuerdo con su contexto histórico específico»7. Para definir al sector informal retomaron algunos de los elementos del Prealc (autoempleados, trabajadores familiares, asalariados y servicio doméstico), sumando una nueva categoría: los trabajadores asalariados desprotegidos, identificada con la PEA urbana empleada en microempresas, generalmente al margen de la reglamentación estatal.

La neoinformalidadLos cambios generados por la globalización han llevado a la revisión de la noción de informalidad. Incluso algunos autores se han preguntado si es posible aún hablar de ella. Otros, como Pérez Sainz8, han recurrido al concepto de «neoinformalidad»9 para hacer referencia a los rasgos que adopta el fenómeno en el renovado contexto. Este autor plantea así la existencia de tres posibles escenarios de la informalidad: i) el de la economía de la pobreza, con la exclusión de una cada vez

7 Portes, Alejandro; Castells, Manuel y Benton, Lauren A. The Informal Economy: Studies in Advanced and Less Developed Countries. Baltimore: John Hopkins University Press, 1989.

8 Pérez Sáinz, J.P. y Menjívar Larín, R. Informalidad urbana en Centroamérica. Entre la acumulación y la subsistencia. Caracas: Flacso / Nueva Sociedad, 1997.

9 Pérez-Sáinz, Juan Pablo. «Globalización y neoinformalidad en América Latina». Nueva Sociedad, n° 135. Caracas: 1995, pp. 36-41.

293Julio Gamero R.

mayor cantidad de sectores que no se incorporan al desarrollo global y recurren a la informalidad para poder subsistir10, presuponiendo la existencia de una masa de trabajadores no empleada que recurre al sector informal no debido a los bajos niveles de desarrollo tecnológico de la región, sino a «la dinámica no integradora del nuevo modelo que hace que la base acumulativa sea restringida y que, por lo tanto, el volumen de fuerza laboral absorbido sea también reducido»; ii) el de la subordinación al sector de transables, que en un marco globalizado comprende las actividades llevadas a cabo por las pequeñas empresas que, relocalizadas y flexibilizadas, se articulan a la red subordinadamente11 (como proveedoras de insumos o subcontratadas), diferenciándose este enfoque del estructuralista al plantear la desregulación laboral como característica del modelo en el nuevo escenario, no resultando apropiado utilizarla como punto de inflexión entre los sectores formal e informal; iii) el de la aglomeración de pequeñas empresas dinámicas que, en el contexto globalizado, permite rescatar ámbitos comunitarios en los que gracias a una determinada cantidad de capital social pueden movilizarse los recursos mercantiles.

e) La informalidad como no opción: única alternativa

En el mencionado estudio de Mario Tello, se concluye que para la mayoría de trabajadores peruanos la informalidad constituye una última alternativa de empleo. Es decir que el empleo en informalidad, mayoritariamente, no es resultado del ejercicio

10 Organización Internacional del Trabajo (OIT). Economía Informal en las Américas: situación actual, prioridades de políticas y buenas prácticas. Buenos Aires: OIT, 2005. Ver en: goo.gl/h07Iqi

11 Pérez Sáinz, Juan Pablo. Las cuentas pendientes de la modernización. Tendencias laborales y sus efectos sobre la integración social en el Istmo Centroamericano. Documento de trabajo n° 5. Hamburgo: Institut für Iberoamerika-Kunde, 2000. Ver en: goo.gl/4eZ4r9


de elegir una opción o una vía de escape ante la bruma de trámites o de costos que supondría la formalidad. Es así que en términos de recomendaciones de política pública, el énfasis tendría que ubicarse en dinamizar la economía de los sectores en informalidad con políticas de desarrollo productivo.

Si, por el contrario, la conjetura inicial fuera que la ‘informalidad’ es consecuencia del grado de sub-desarrollo económico de un país y que por consecuencia los trabajadores que realizan actividades informales no han tenido otra opción que ‘involuntariamente’ laborar en dichas actividades, entonces el objetivo central de la propuesta sería lograr integrar la ‘informalidad’ al proceso de desarrollo económico del país.

Para fines de política pública, los resultados sugieren un replanteamiento de las políticas de formalización donde, por un lado, la disminución de los costos laborales y de formalización no necesariamente reducirá el tamaño del sector informal. De otro lado, la política de incrementos de la Remuneración Mínima Vital (RMV) probablemente no afecte al empleo en la mayoría de segmentos laborales12.

A continuación se busca situar la discusión de la informalidad en el contexto del proceso de extensión de las relaciones salariales en el país.

La persistencia de un elevado porcentaje de no asalariados tras la reforma económica de hace más de dos décadas sugeriría que existen elementos asentados en la estructura económica del país que han venido operando como limitantes de la extensión de la tasa de salarización, lo que abonaría en la persistencia de la alta presencia del empleo informal en el país.

12 Tello, Mario. ¿Es la informalidad una opción voluntaria o la última alternativa de empleo en el Perú? Lima: Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2015. Ver en: goo.gl/YWMkjK

295Julio Gamero R.

La debilidad en el proceso de salarización

Francisco Verdera13 problematiza la capacidad de generación de empleo asalariado como parte del proceso central de extensión de las relaciones capitalistas de producción en la economía peruana. Al respecto, distingue dos conceptos sustantivos: el de la formación de la fuerza de trabajo y el de su reproducción como tal. Verdera precisa que para las economías capitalistas desarrolladas el problema del empleo se concentra en el proceso de reproducción de la fuerza de trabajo, es decir, en las denominadas condiciones materiales de los asalariados, lo que ubica en el centro de la discusión la naturaleza de las relaciones capital-trabajo en dichas sociedades.

En países como el nuestro, en tanto el desarrollo del capitalismo no ha logrado extenderse plenamente y con ello asalariar a la mayoría de la fuerza de trabajo, las condiciones de vida de los asalariados, como la de los no asalariados, son mucho más complicadas pues «son resultado de la superposición de los procesos de conformación lenta de la fuerza laboral y de su manutención y reposición y de su interdependencia».

Dicho autor esboza cuatro factores que explicarían por qué el problema del empleo continua concentrándose en el proceso de formación de la fuerza de trabajo: i) la subsistencia de una parte importante de la PEA localizada en condiciones de no asalaramiento; ii) el grado de afectación de las condiciones materiales de reproducción de la fuerza laboral situada bajo relaciones no capitalistas, es decir, si por fuera de las relaciones salariales es sostenible su manutención; iii) el accionar y la estrategia de la política pública, es decir, del Estado, en términos de facilitar –a través de la infraestructura pero, también, de la calificación de la fuerza de trabajo– la extensión y profundización

13 Verdera, Francisco. El empleo en el Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 1983. Disponible en: goo.gl/CK5Xkc


de las relaciones de asalaramiento; y iv) el comportamiento de la tasa de inversión privada, de la intensidad de la función de producción, de la opción tecnológica y de su localización sectorial. Claro está que frente a la inversión privada el Estado juega un rol orientador si activa en un sentido u otro los precios relativos: tasa de interés, tipo de cambio, tasa salarial y beneficios tributarios a través de las políticas públicas.

Si bien la precarización del empleo se vincula, esencialmente, con las condiciones de reproducción de la fuerza de trabajo, es decir, con la capacidad de compra del salario y con su evolución en el tiempo, la debilidad señalada en el proceso mismo de formación del empleo asalariado incorpora un elemento que hace más compleja la persistencia de este problema. Esto último lleva a poner la atención en: i) la capacidad de expansión de las relaciones salariales y la «formalización del empleo», por así decirlo; ii) la presencia y aumento –fundamentalmente en épocas de crisis– del trabajo no asalariado; y iii) la relación de los dos puntos anteriores con lo que se ha venido a denominar la informalidad del empleo.

En el país, y en la región andina, este doble proceso de formación y de reproducción de la fuerza de trabajo tiene su expresión en la presencia de la llamada economía informal. Las unidades productivas contenidas en dicho sector, particularmente las de menor tamaño relativo, incorporan una combinación de empleo asalariado con trabajo familiar no remunerado como el medio para poder subsistir14.

En los últimos 50 años, en el Perú la evolución del empleo asalariado fue creciente durante el periodo posguerra de Corea (1950), encontrando el límite de su expansión en la crisis iniciada en los ochenta, que se prolongaría hasta comienzos del nuevo siglo. Así, el empleo asalariado crece hasta un 45% de la PEA ocupada

14 Velazco, Tatiana. «La duración de las relaciones de trabajo: la permanencia en los empleos y la rotación laboral». Boletín de Economía Laboral, n.° 21. Lima: Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), 2002, pp. 4-28.

297Julio Gamero R.

para luego descender drásticamente a un 37% y, posteriormente, recuperarse recién del 2010 en adelante. Y si bien el trabajo independiente se ha estabilizado en un 35%, es positivo reconocer el descenso en la participación del Trabajo Familiar No Remunerado (TFNR) y del trabajo del hogar.

Gráfico n° 1 Perú: PEA ocupada por categorías ocupacionales 1961-2015

(%)

45%

37%

47%

35%

18%

11%

2% 0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

1961 1972 1981 1993 2003 2007 2013 2015

Asalariada Independiente TFNR Trabajo del hogar

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) - Censos nacionales, Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) y Encuesta Nacional de Hogares (Enaho).Elaboración propia.

La expansión del sector informal, particularmente el que corres-ponde a las microempresas de menos de cinco trabajadores, está acompañada por su incapacidad para generar suficiente excedente económico. Aquello se expresa, entre otros elementos, en una sala-rización precaria del empleo que llegan a absorber. Dicho empleo correspondería a la figura de un asalariado a tiempo parcial y con limitada transición de la informalidad al empleo formal: una forma de encarar la ubicación marginal que les viene correspondiendo en la trama económica. Esta situación se torna más crítica ante la ausencia de políticas sectoriales orientadas a promover una mejor inserción de las microempresas en la economía.


Tras el ajuste económico de comienzos de los noventa, la economía moderna se «encogió», dando lugar a la extensión de la informalidad en razón de dos procesos: la informalidad como «refugio» para la fuerza laboral que quedó excedentaria (PEA desplazada) tras el ajuste de los noventa (asalariados privados y públicos, mayormente formales) y la informalidad como el único espacio (junto con la emigración) para el trabajo que recién se insertaba en el mercado laboral (nueva PEA). Todo ello precarizaría (e informalizaría) el mercado laboral por espacio de 20 años.

Reconfiguración del empleo asalariado (y del empleo formal)

Las crisis económicas de los ochenta y noventa se habrían convertido en un freno a la capacidad de la economía para incorporar más trabajo asalariado. Este proceso se revierte en el marco del ciclo económico expansivo. Como se observa en el gráfico n° 1, tras caer el empleo asalariado al 37% de la PEA ocupada en el 2003, hacia el 2015 esta aumentó 10 puntos.

Gráfico n° 2 PEA ocupada (en miles): empleo formal e informal (2008-2015)

14 459

11 440

15 919

11 645

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000

18 000

PEA ocupada Empleo formal Empleo informal

2008 2015

30194274

Fuente: INEI, Enaho 2015 y 2008.

299Julio Gamero R.

Un aspecto relevante de esta reconfiguración del empleo asalariado en el país es que dicho proceso ha sido casi todo realizado a través del empleo formal (ver el gráfico n° 2). Del 1 460 000 de empleos generados del 2008 al 2015, el 86% de ellos (1 255 000) reúne las características de empleo formal (con contrato, seguridad social y aporte a pensiones), donde el sector Otros servicios es el que ha generado la mitad de dichos empleos, 611 mil, siguiéndole el de Comercio, con 250 mil, de Construcción, con 116 mil, y el de Manufactura, con 107 mil (ver el gráfico n° 3). Esta situación nos indica además que el dinamismo de la economía se encuentra en el sector terciario, o sea, en los servicios.

Gráfico n° 3 Perú: PEA ocupada por actividad económica

Aumento del empleo formal (en miles)

94

107

116

250

77

611

- 100 200 300 400 500 600 700

Agricultura/Pesca/Minería

Manufactura

Construcción

Comercio

Transportes y comunicaciones

Otros servicios


Es importante recalcar en este punto que las evidencias en una diversidad de países nos indican de la asociación entre trabajo asalariado y empleo formal. A mayor porcentaje del primero, ma-yor presencia del segundo. En el periodo analizado, del 1 255 000 de empleos formales generados, el 81% (1 016 000) se concentró en los trabajadores asalariados, y de estos, 846 mil se localizaron


en las empresas con más de 51 trabajadores. Esto significa que el 67% de todo el aumento del empleo formal acabó siendo explicado por empresas medianas y grandes (ver el gráfico n° 4).

Cabe mencionar también que el empleo formal se está entendiendo aquí como empleo con acceso a la seguridad social, bien uno se encuentre como trabajador asalariado, en el sector público o privado, o como trabajador autónomo/ independiente/cuenta propia.

Por otro lado, no se puede dejar de mencionar la importancia de que dos de cada tres puestos de trabajo formales generados en el último decenio se hayan localizado en las empresas de mayor tamaño relativo, ya que el sector de las microempresas (menos de 10 trabajadores) continúa liderando las tasas de informalidad laboral por tamaño de empresa. Así, en el 2014 se registraba 88% de trabajo informal en microempresas, en comparación del 43% de las empresas de 11 a 100 trabajadores y con el 12% de las empresas de más de 100 trabajadores15.

Cabe recalcar además que la contratación en este sector de empresas con menos de 10 trabajadores es bastante flexible, con costos de despido mucho menores que los trabajadores del régimen general, siendo los costos salariales anuales sensiblemente menores que sus pares que trabajan en las empresas con más de 100 trabajadores (6% versus 54%, respectivamente). Esta evidencia cuestiona el enfoque que está detrás de la política implementada: costos laborales más bajos alentarían la contratación de empleo formal.

15 MTPE. Estrategia sectorial para la formalización laboral 2014-2016. Lima: MTPE, 2015. Versión disponible en: goo.gl/2rb0CQ

301Julio Gamero R.

Gráfico n° 4 Perú: PEA ocupada por categoría ocupacional

Aumento del empleo formal (en miles)

215

1016

24

- 200 400 600 800 1 000 1 200

Independiente

Dependiente

Trabajador del hogar846 mil en empresas de más de 51

trabajadores (67% de todo el aumento del empleo formal )


Para acelerar el tránsito a la formalidad

El 58% del empleo informal está localizado en categorías no sujetas a la regulación laboral: independientes no calificados (42%) y TFNR (16%). Por su parte, un 22% se encuentra en el sector asalariado privado, en las empresas de menos de 10 trabajadores que cuentan con un régimen laboral especial, de menor regulación laboral y con costos mucho menores que el régimen general. Hay un 10% del empleo informal que se localiza en las empresas privadas de más de 10 trabajadores, un 3% conformado por los trabajadores del hogar y con la misma cifra los trabajadores que están en la planilla del Estado16.

16 OIT. La informalidad laboral en el Perú en el contexto actual. PPT del 30 de marzo del 2016.


En este punto podemos mencionar que el hecho de que se encuentre empleo informal (sin seguridad social) en sectores claramente formales llama la atención sobre la capacidad efectiva de cumplimiento de la regulación laboral.

Por otro lado, se puede afirmar que el empleo informal es bastante heterogéneo. Ello demanda, para ser efectivas, diversas políticas que atiendan las características específicas de los grupos ocupacionales. No es lo mismo pues buscar disminuir el empleo informal en el trabajo autónomo que en la empresa con más de 100 trabajadores. En el primer caso, lo más apropiado sería un esquema de monotributo para facilitarles el pago de sus tributos y prestaciones sociales, mientras que en el segundo, una fiscalización laboral mejor enfocada y haciendo uso de la planilla electrónica.Mario Tello incorpora entre las recomendaciones de su estudio, lo siguiente:

Finalmente, la manera más segura y estadísticamente robusta de aumentar el tamaño del segmento formal en el largo plazo es a través de la acumulación del capital humano y el crecimiento económico de la economía. En el corto y mediano plazo, la política pública requiere ser detallada (tailor-made) y en función de la heterogeneidad del mercado laboral peruano.

Y como lo señala la R204 - Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, emanada de la Conferencia Internacional del Trabajo del 2015, en el segundo párrafo de su preámbulo: «Reconociendo que la mayoría de las personas que se incorporan a la economía informal no lo hacen por elección, sino como consecuencia de la falta de oportunidades en la economía formal y por carecer de otros medios de sustento»17, queda claro el sentido y la orientación de dicha recomendación: se deben generar esas oportunidades y desarrollar la economía informal. Para ello se requiere

17 Ver al respecto el segundo párrafo de la citada recomendación: goo.gl/xrLkWM

303Julio Gamero R.

de políticas específicas para elevar la productividad e integrarla a la economía más dinámica.

Atendiendo a lo que en el estudio de Mario Tello se menciona, que: «El rango de los que involuntariamente están en los segmentos informales fue entre 73,8% (2014) y 82,1% (2012)», resulta pertinente resaltar las conclusiones y recomendaciones presentadas en dicho trabajo:

Políticas de formalización per se no resolverían ‘nada’ si el mercado laboral peruano es segmentado donde existiese un segmento informal voluntario y otro involuntario.

Si no existiese el segmento informal involuntario, entonces políticas de: a) supervisión y monitoreo de empresas para que estas cumplan los dispositivos legales (protección social, pago de salarios mínimos, etc.); b) disminución de costos laborales; y c) incrementos de la capacidad productiva de las empresas informales voluntarias sería más que suficiente para eliminar la ‘informalidad’.

Si existiese además un segmento informal involuntario, entonces las políticas anteriores serían insuficientes. Lo que se requeriría adicionalmente es ‘crecer, diversificar o transformar la estructura productiva de los sectores formales tal que absorba la mano de obra de este segmento informal involuntario’, o alternativamente ‘desarrollar productivamente a este segmento informal’.

La política fiscal del gobierno de Humala

Epifanio Baca T. / Gustavo Ávila P.

eL objetivo principaL de una poLítica fiscaL es cumplir un rol estabilizador, procurando incrementar el gasto en periodos en que la economía se contrae y generar ahorros cuando sucede lo contrario. Adicionalmente, el papel de una política fiscal también es el de promover la equidad, para lo cual tiene dos instrumentos: los impuestos y el gasto público. En ese sentido, lo recaudado a través de los impuestos debe ser utilizado para financiar el gasto, además de contribuir a mejorar la distribución del ingreso1.

En materia de política fiscal, el gobierno de Ollanta Humala ha transitado del optimismo en las proyecciones en sus primeros años de gobierno a una tardía aceptación del fin del superciclo de las materias primas y su impacto en la desaceleración del crecimiento económico entre el 2014 y el 2015. Frente a esta situación, y bajo presión de los grupos de poder económico, se puso en marcha un conjunto de medidas (tributarias, fiscales, laborales y socioambientales) controvertidas que no produjeron los resultados esperados.

* Para el procesamiento de la información contamos con el apoyo de Carlos Quiñones.

1 Arias, Luis Alberto. «Política tributaria para el 2011-2016». Economía y Sociedad, n.° 77 Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) - INDE Consultores, 2011, pp. 26-30.

La política fiscal del gobierno de Humala308

El 2011, el gobierno de Humala recibe la economía con indicadores fiscales robustos e ingresos superiores a los gastos, lo que le permite un margen de ahorro. Sin embargo, a partir del 2013, debido principalmente a la caída de los precios de los minerales, la economía empieza a desacelerarse, produciéndose el 2014 un brusco frenazo, con solo 2.4% de crecimiento, que las medidas fiscales del Gobierno no lograron evitar. En los últimos dos años el crecimiento se ha reducido a la mitad y los indicadores fiscales muestran resultados en rojo, en un contexto de alta incertidumbre en el escenario económico mundial. Los candidatos que han pasado a la segunda vuelta electoral, además de no hacer ninguna mención sobre esta situación, en sus propuestas económicas enfatizan en un mayor gasto público, cuyo financiamiento parece incierto.

El presente artículo hará una revisión de las medidas de política fiscal y tributaria del gobierno de Ollanta Humala, y analizará el cumplimiento de las metas planteadas al inicio de su gestión para el periodo 2012-2015, las que, en líneas generales, muestran un desempeño bastante mediocre.

1. Las medidas tributarias

Una de las primeras medidas del gobierno de Humala fue la promulgación de tres leyes que modificaron el marco fiscal vigente para el sector minero. Específicamente, el nuevo esquema incluyó tres medidas: el Impuesto Especial a la Minería (IEM); el Gravamen Especial a la Minería (GEM), válido para las empresas beneficiarias de contratos con estabilización jurídica; y la modificación de las regalías mineras. Con estas medidas se pasó de gravar sobre las ventas a gravar, de manera progresiva, sobre la utilidad operativa. Su objetivo principal era capturar, en mayor medida, las extraordinarias utilidades de las grandes empresas mineras.

Cabe recalcar que sobre estas medidas se construyeron, en parte, las expectativas de mayores ingresos futuros del gobierno.

309Epifanio Baca T. / Gustavo Ávila P.

Tanto fue así que en el Marco Macroeconómico Multianual 2013-2015 (el primero formulado por el gobierno de Humala) se enunció que con la aplicación del gravamen minero se obtendrían mayores recursos, a pesar de la alta incertidumbre observada en los mercados, con riesgos a la baja del crecimiento de la economía mundial y de la cotización de los metales.

En esa línea de aumentar los ingresos fiscales, se anunciaron medidas orientadas a ampliar la base tributaria y para que la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) aplique nuevos mecanismos de control, fiscalización y lucha contra la evasión y elusión tributarias, proponiéndose además evaluar los beneficios y exoneraciones tributarias existentes a fin de verificar si cumplen con su objetivo2. La meta establecida con estas medidas fue llevar la presión tributaria al 18% del Producto Bruto Interno (PBI) al finalizar el gobierno.

Es así que la Sunat inició y mantuvo una serie de acciones de formalización y facilitación para aumentar la base tributaria, logrando algunos resultados, pues, según las memorias anuales de la institución, se pasó de 5.6 millones de personas naturales/empresas con Registro Único de Contribuyentes (RUC), el 2011, a 7.1 millones el 2014. Por otro lado, en cuanto a la lucha contra la evasión y elusión tributaria, en el año 2012 se aprobó el Decreto Legislativo n° 1121, que introdujo la norma XVI antielusiva, que facultaba a la Sunat a «aplicar esta norma a los actos, hechos y situaciones producidas con anterioridad al 19-7-2012»3, es decir, a revisar los ejercicios fiscales de las grandes empresas sospechosas de elusión. Sin embargo, esta norma nunca fue aplicada4, siendo

2 Declaración de Principios de Política Fiscal del Marco Macroeconómico Multianual 2013-2015.

3 «Paquete tributario anticrisis en Perú». Economía Crítica. Lima: Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos (Latindadd), 2014, pp. 14.

4 Tania Quispe en: «No aplicaremos la norma general antielusiva sin reglas claras». Gestión, Lima, 25 de setiembre del 2013.


suspendida dos años después por presión empresarial con la ley n° 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país.

El año 2014, y frente a la desaceleración de la economía, el Gobierno toma un conjunto de medidas, entre las cuales está la disminución del Impuesto a la Renta (IR) para las empresas/personas naturales, mediante la ley n° 30296, que promueve la reactivación de la economía. Esta norma establece una reducción gradual del IR de 30% a 28%, 27% y 26%, entre el 2015 y el 2019, incrementando, también de manera gradual, el impuesto a los dividendos como una manera de inducir la reinversión de utilidades.

2. Recaudación de tributos

Según la Nota Tributaria de la Sunat5, los ingresos del gobierno central consolidado se multiplicaron por 3.9 entre los años 2001 y 2015, pasando de S/. 26 634 millones el 2001 a S/. 103 915 millones el 2015 (ver el gráfico n° 1). Cabe recalcar en este caso que la recaudación se vio favorecida por el boom de precios de los commodities en los mercados internacionales y por el mayor dinamismo del mercado interno. Así, los mayores precios de los minerales y el petróleo se tradujeron en una mayor recaudación por IR, mientras que gracias al crecimiento de la demanda interna aumentó la recaudación por Impuesto General a las Ventas (IGV)6. De esta manera, el IGV y el IR pasaron de aportar en promedio el

5 Ver: goo.gl/R3lGL46 Según datos desestacionalizados del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP),

entre los años 2007 y 2015 el Producto Bruto Interno (PBI) creció en 63%, mientras que la demanda interna lo hizo en 79%. Ver: BCRP. Nota Semanal N° 16 [cuadro n° 63]. Lima: BCRP, 2016.


70% del total de ingresos entre los años 2001-2005 (gobierno de Toledo) a 84% entre los años 2011-2015 (gobierno de Humala).

Grafico n° 1 Ingresos del gobierno central consolidado sin contribuciones

sociales, 2001-2015

(Millones de soles)

-

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Otros Otros ingresos trib. ISC Contrib. sociales IR IGV

Nota: «Otros» agrupa ingresos a la importación, ingresos no tributarios y otros impuestos a la producción y consumo. Los datos del gráfico son los ingresos totales sin deducir las devoluciones de impuestos. Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat).

Generalmente el IGV es la principal fuente de ingresos del gobierno central consolidado, representando, en promedio, el 46% del total de ingresos entre el 2001 y el 2015, mientras que el IR representó el 33%. Ambos impuestos aumentaron su peso relativo durante el auge económico, pasando el IGV de 44% el 2001 a 50% el 2015, mientras el IR pasó de 21% a 33%, en el mismo periodo (ver el gráfico n° 2).

En el periodo 2011-2015, el IGV pasa de S/. 40 424 millones a S/. 51 668 millones de soles, con lo cual aumenta su participación de 47% de los ingresos a 50%, mientras que el IR disminuye de 39% a 33%. Estos datos muestran una evolución regresiva en la estructura


tributaria, contraria a la esperada, producto de la caída del aporte tributario, principalmente de las empresas del sector extractivo y de la disminución de la tasa del IR aplicado a partir del 2015.

Este cambio en la estructura tributaria no es un dato menor pues si los impuestos indirectos (como el IGV y/o el Impuesto Selectivo al Consumo –ISC–) ganan más peso en los ingresos, significa que la gente que menos tiene está pagando más en términos relativos en lugar de que sea al revés, lo que quiere decir que en términos de equidad se ha retrocedido.

En este sentido, queda claro que el Gobierno no cumplió con la meta prevista, pues su objetivo era lograr que el IR vaya aumentando su importancia relativa hasta convertirse en el principal componente de los ingresos fiscales, tal como lo aconseja una adecuada política tributaria.

Cabe recalcar sobre este punto que la reducción de la recaudación del IR en el 2015 en S/ 5411 millones (equivalente a menos 13.5%) se explica en parte por la aplicación de la rebaja en la tasa impositiva que ordena la ya mencionada ley n° 30296.

Cuando miramos la composición de los ingresos tributarios por sectores económicos, encontramos que entre el 2012 y el 2015 crecieron sostenidamente los ingresos provenientes del sector Otros servicios, al mismo tiempo que se redujeron los ingresos en los sectores Minería e Hidrocarburos (ver el gráfico n° 3). Es importante recordar aquí que en ese momento los ingresos por el gravamen minero fueron bastante inferiores a los esperados7.

Los otros sectores cuyos aportes se mantienen son Manufactura y Comercio, los cuales, junto con Otros servicios, llegan a representar más del 75% de los ingresos totales en promedio entre el 2012 y el 2015, siendo estos los que han sostenido las finanzas públicas en los últimos años ante la caída del sector Minería.

7 Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Aporte del sector minero a la recaudación en un contexto de caída de precios: el gravamen minero y su impacto. Documento de trabajo. Lima: GPC, 2016.


Grafico n° 2 Peso del IGV y del IR en los ingresos del gobierno central

consolidado, 2001-2015 (Porcentaje)

44% 46% 45% 46% 46%42% 43%

48% 49% 49% 47% 46% 47% 46%50%

21% 22%26% 26%

28%

36%39%

37%34% 35%

39% 39%36% 37%

33%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

IGV IR

Fuente: Sunat. Elaboración propia.

Es en especial sobre el sector Otros servicios donde la Sunat apuntó su esfuerzo en ampliar la base tributaria, pues allí se ubican las actividades profesionales como Salud, Educación e Inmobiliarias.


Grafico n° 3 Tributos internos según actividad económica, 2006-2015

(Millones de soles)

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Otros servicios Manufactura Comercio

Construcción Minería Hidrocarburos

Fuente: Sunat.

En el año 2011, cuando se inicia el gobierno de Humala, la presión tributaria estaba en 16.1% del PBI, manteniéndose así en los años siguientes gracias a que los precios de los minerales todavía estaban en niveles altos, además del crecimiento de la base tributaria antes indicada. Gracias a esto la presión tributaria aumentó hasta 16.6% del PBI en el 2014. Sin embargo, producto de la desaceleración económica dicho indicador se redujo al 14.8% del PBI el año 2015, siendo muy probablemente un porcentaje menor para el 2016, según la consultora Macroconsult8.

Por tanto, queda claro que la meta de llegar al 18% de presión tributaria no será alcanzada. Por el contrario, todo hace pensar que Humala dejará el Gobierno con una cifra inferior a la que recibió, producto de su pobre gestión. Un ejemplo de ello es que

8 Macroconsult. «El legado fiscal de Humala». macroconsult.com.pe, Lima, 28 de abril del 2016. Ver en: goo.gl/7RinBh


a la disminución de los ingresos producida por la desaceleración económica se sumó la decisión del Gobierno de rebajar la tasa del IR de las empresas al 28%, lo que hizo bajar los ingresos, sin aportar a la recuperación de las inversiones.

3. El gasto público

El gasto contracíclico no fue eficaz

Para el periodo 2012-2015 el Gobierno se propone fortalecer el espacio fiscal mediante la generación de superávits para dotarse de capacidad para hacer frente a un entorno internacional incierto y volátil, que anuncia la caída de los precios de nuestras exportaciones y la disminución de los flujos de capital9. El año 2014 se aprueba la Ley de fortalecimiento de la responsabilidad y transparencia fiscal 2014, cuyos objetivos son: la estabilización del gasto público (aislando el efecto del ciclo económico), el resultado estructural del sector público tendiente al equilibrio y una mayor exigencia en el cumplimiento de las reglas fiscales.

Las cifras muestran que entre el 2014 y el 2015 el gobierno de Humala no tuvo éxito en implementar una política de gasto contracíclico frente a la desaceleración económica producida por la caída de los términos de intercambio y la consecuente disminución de la inversión privada.

En contra de lo que se esperaba, el 2014 la inversión pública se contrajo en -2% y en el 2015 se redujo en -7.5%, según el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), con lo cual en lugar de contener la desaceleración se terminó contribuyendo a ella. Es decir, la política fiscal tuvo un impacto contractivo de 0.4% del

9 Declaración de principios de Política Fiscal del Marco Macroeconómico Multianual 2013-2015.


PBI el 201510. La inversión privada fija, por su parte, se contrajo en -2.1% el 2014 y -4.3% el 2015 a causa del deterioro de los precios de nuestras exportaciones en -6.9% el 2014 y -14.9% el 201511. En contraste con lo descrito, durante la crisis financiera del 2008-2009 el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) impulsó el gasto fiscal contracíclico con relativo éxito12.

¿Cómo se explica esta pobre respuesta del gasto público? Desde el MEF se tiende a responsabilizar de la baja ejecución presupuestal a los gobiernos subnacionales, cuando los diversos sectores del gobierno nacional, salvo el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, son igual o menos efectivos en la ejecución del gasto13. Oscar Dancourt lanza la hipótesis de que para cumplir su meta de déficit fiscal el MEF redujo la inversión pública, especialmente en los gobiernos locales y regionales14.

Por otro lado, el Gobierno tampoco fue eficaz en acelerar la ejecución de proyectos de gran envergadura mediante la modalidad de Alianzas Publico Privadas (APP), como la Línea 2 del Metro de Lima, el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, el Aeropuerto Internacional de Chincheros - Cusco, el Gasoducto del Sur, la masificación del gas, entre otros. Es así que el gasto público destinado a cofinanciar las APP pasó de 2054 millones el 2012 a 3997 millones el 2015. Según Patricia Benavente, superintendenta del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran), el avance logrado es inferior al deseado debido al «deficiente acompañamiento del Estado a

10 BCRP. Reporte de Inflación. Marzo 2016. Panorama actual y proyecciones macroeconómicas 2016-2017. Lima: BCRP, 2016.

11 BCRP. Reporte de Inflación. Marzo 2016. Panorama actual y proyecciones macroeconómicas 2016-2017. Lima: BCRP, 2016.

12 Dancourt, Oscar. La situación macroeconómica actual. Documento de trabajo. Lima, 2016.

13 GPC. Vigilancia de las Industrias Extractivas. Reporte Nacional N° 19. Lima: GPC, 2015.

14 Dancourt, Oscar. La situación macroeconómica actual. Documento de trabajo. Lima: GPC, 2016.


los inversionistas»15, quien además reconoce que en su sector se ha ejecutado a octubre del 2015 solo US$ 5644 millones de un total de US$ 14 000 millones concesionados. Desde el sector privado (desde la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional –AFIN–, por ejemplo) también se han dirigido fuertes críticas por el lento avance de los proyectos adjudicados.

Recentralización y privatización del gasto público

Doce años después de iniciada la descentralización en el país, el gobierno central continúa controlando las decisiones sobre una gran parte del presupuesto público. Ello debido a que durante la gestión de Ollanta Humala se produjo una creciente recentralización en el manejo del presupuesto y del gasto público16. Así, de manejar el 68% del presupuesto total el 2012, para el 2016 el gobierno central ha terminado por controlar el 75.3% del mismo, siendo los más afectados con el recorte de sus ingresos las municipalidades.

Esta recentralización del presupuesto tiene dos causas principales: la disminución del canon para los gobiernos regionales y locales producto de la caída de los precios de los minerales e hidrocarburos, y la decisión política del gobierno de Humala de retener para el gobierno central gran parte de los significativos incrementos en el presupuesto durante su periodo. Es por ello que el 2012 el presupuesto público aumentó en S/. 7074 millones de soles, de los cuales el gobierno central distribuyó entre los gobiernos subnacionales el 66%, a diferencia de los años 2014 y 2015, cuando el presupuesto aumenta en S/. 10 560 millones y S/. 12 177 millones, respectivamente, los cuales se quedaron

15 De la Quintana, Jimena. «Ositrán: Él Estado no ha acompañado a los inversionistas´». El Comercio, Lima, 5 de diciembre del 2015.

16 Baca, Epifanio. Gobierno da nuevo golpe a la descentralización. Nota de Información y Análisis n° 10. Lima: GPC, 2015. Ver en: goo.gl/1wTqIP


íntegramente en el gobierno central. El año 2016 ocurre lo mismo con los cerca de S/. 9000 millones de incremento en el presupuesto.

Esta decisión del Gobierno tiene relación con las dificultades que tuvo (y tiene) el aparato estatal en la ejecución del gasto de inversión, atribuidas estas interesadamente a la supuesta ineficacia de los gobiernos subnacionales para ejecutar las inversiones previstas17, sumado a los graves hechos de corrupción ocurridos en los años 2013 y 2014 en los gobiernos de Áncash, Tumbes, Cajamarca, entre otros, los que terminaron con autoridades y funcionarios denunciados e incluso encarcelados.

Gráfico n° 4 Distribución del incremento presupuestal por niveles

de gobierno, 2011-2016

-2 000

-

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Mill

ones

Gobierno nacional Gobiernos locales Gobierno regional

La implementación más acelerada de obras mediante la modalidad de APP y de Obras por Impuestos ha sido la respuesta del Gobierno para apurar las inversiones y avanzar en la disminución de las brechas de infraestructura. El gasto público destinado a cofinanciar las APP ha pasado de 2054 millones el 2012 a 3997 millones el 2015. Esta modalidad puede aportar al objetivo del Gobierno

17 Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). «Perú registró cifras récord en gasto e inversión pública en el 2015». mef.gob.pe, Lima, 2 de enero del 2016. Ver en: goo.gl/GX0mVW


siempre y cuando se fortalezca la transparencia, la evaluación de sus resultados y la supervisión efectiva por parte del Estado para evitar el incremento de los costos mediante adendas, así como tener un buen control de los riesgos fiscales que implican18.

El Presupuesto por Resultados (PpR) avanza lento

La implementación del Presupuesto por Resultados (PpR) es otra de las apuestas del Gobierno como estrategia para mejorar la asignación y la calidad del gasto público. El MEF se planteó como objetivo «que cerca del 100% del presupuesto programable (excluyendo gasto previsional, financiero y administrativo) sea formulado en programas con lógica de resultados antes de finalizar este gobierno»19.

Sin embargo, hay evidencias de que la implementación del PpR avanza lentamente, con efectos poco visibles y en pocos programas. En primer lugar, la inclusión de esta metodología ha pasado de abarcar el 30% del presupuesto programable el 2012 a 51% el 2015, cifra bastante lejos de la meta anunciada (cerca del 100%). Así, el 2012 existían 60 Programas Presupuestales (PP), teniendo actualmente un total de 90. Cabe recalcar que las críticas más importantes sobre este punto tienen que ver más con los aspectos cualitativos que con los cuantitativos de su implementación.

Según una reciente publicación del MEF20, se ha producido un incremento muy acelerado en la cobertura de los PP, aunque el avance en términos de calidad de su implementación es bajo, entre otras razones, por diseños inadecuados, insuficiente capacitación, poca motivación de los funcionarios públicos involucrados y por

18 GPC. APP y Obras por Impuestos: reflexiones a partir de la experiencia. Documento de trabajo. Lima: GPC, 2016.


20 García, Orlando. Las Evaluaciones de Diseño y Ejecución Presupuestal para la mejora del Gasto Público. Lima: MEF, 2016.


la alta rotación de técnicos y altos funcionarios. A ello hay que añadir el enfoque altamente centralista del PpR, según el cual los gobiernos regionales y locales aparecen como meros ejecutores de las prioridades definidas por los sectores.

Según los evaluadores externos, «el MEF basa el logro de sus objetivos en el ejercicio de su autoridad y no en el convencimiento del resto de las entidades sobre la utilidad del Presupuesto por Resultados para la mejora de la gestión». Además, en muchos casos las actividades relacionadas con la implementación del PpR se llevan a cabo más por cumplir con las exigencias del MEF que por el convencimiento de los beneficios de este enfoque de gestión basado en resultados. Por otro lado, el documento citado identifica déficits de capacitación no solamente en los sectores que diseñan e implementan los PP sino en el propio MEF encargado de dirigir el sistema. Asimismo, es importante anotar que las capacitaciones y la difusión del PpR están altamente centralizadas, llegando más a los funcionarios de las oficinas de presupuesto, lo que se evidencia en los problemas de articulación territorial en la implementación.

Otro de los aspectos críticos para el avance del PpR es la ausencia o escasa articulación de los tres niveles de gobierno para la entrega de los bienes y servicios al ciudadano que consideran los PP. Una falla de origen del PpR implementado mediante programas21 es la virtual exclusión de los gobiernos regionales y locales en su diseño e implementación, cuando ellos son los que tienen las funciones y competencias más importantes para la prestación de los servicios.

Como consecuencia de dicha exclusión la asignación del gasto sigue teniendo un fuerte peso inercial, avanzándose poco en la programación presupuestal basada en las necesidades de gasto y

21 En su versión inicial los programas estratégicos del Presupuesto por Resultados (PpR) sí tenían una visión más articuladora de los tres niveles de gobierno.


en las competencias y funciones de cada nivel de gobierno22. Es más o menos claro que no se puede dar un verdadero impulso y profundidad a la implementación del PpR si no se incluye realmente a los gobiernos subnacionales y no se retoman algunos aspectos de la reforma descentralista relacionados con la mejora de su gestión.

4. El cumplimiento de las metas fiscales

Hasta el año 2013 el MEF mantenía sus proyecciones optimistas con un superávit fiscal del 0.7% del PBI, para dicho año, y de 0.5% del PBI hasta el 201623. Ante la evidencia de la desaceleración económica con un crecimiento de solo 2.4% para el 2014 es que se introducen ajustes a la baja en las proyecciones sobre ingresos y, por consiguiente, en el resultado económico convencional y estructural24, con cifras negativas hasta el año 2017.

Es así que el 2014 aparece el déficit fiscal, acrecentándose el 2015, proyectándose para el 2016 en un déficit de 2.6% del PBI. En otras palabras, se deja de tener ahorros, los ingresos ya no alcanzan para financiar los gastos, por lo que hay que recurrir al endeudamiento. Pero, como ya señalamos antes, este resultado es producto no solo de la disminución de los ingresos por la desaceleración económica, sino también por la decisión del Gobierno de rebajar el IR el año 2014, cediendo a presiones de los grupos de poder empresarial, lo que se tradujo en menores ingresos fiscales. Así, el 2015 la reducción de los ingresos fiscales fue de S/. 5500 millones de soles, de los cuales una buena parte se deben a dicha rebaja.

22 Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Los gobiernos regionales al inicio de su segunda década. 46 experiencias de éxito de la gestión pública regional. Lima: ANGR, 2015.


24 El resultado estructural aísla el efecto del ciclo económico en las cuentas fiscales, es decir, retira el efecto de las alzas y bajas en los precios de las exportaciones.


Como consecuencia de la disminución de los ingresos y el creciente déficit fiscal, las proyecciones sobre un endeudamiento decreciente realizadas el año 2012 no se han cumplido. Si lo hubieran hecho, se proyectaba una deuda equivalente al 15% del PBI para el 2015, en lugar del 23.3% que tuvimos luego de haber alcanzo el punto más bajo el 2013 con 19.6%. Para el presente año, el último Marco Macroeconómico proyecta una deuda igual al 25.2% del PBI.

En suma, la situación fiscal que heredará el próximo gobierno estará caracterizada por una disminución de los ingresos y un déficit fiscal creciente que está siendo financiado mediante endeudamiento. Sin embargo, junto a ello se cuenta con ahorros acumulados en años anteriores y un fondo de estabilización fiscal que bordea los 9000 millones de dólares. En el contexto actual, estamos lejos de alcanzar la meta de presión tributaria de 18% del PBI, haciéndose nuestra estructura tributaria más regresiva. Se ha producido, además, una fuerte recentralización en el manejo del presupuesto nacional, que genera malestar en las regiones, con un Estado que sigue enfrentando grandes dificultades para la gestión de las inversiones dándole a estas una mayor velocidad y calidad en el gasto que asegure impactos positivos.

5. Los desafíos de la política fiscal

Las proyecciones del Marco Macroeconómico Multianual 2017-2019 estiman una ligera recuperación del crecimiento económico para el 2016, con 3.8%, y para los próximos tres años un promedio de 4.2%, basado en el mayor dinamismo del sector minero (hasta el 2017), la ejecución de megaproyectos de infraestructura y una recuperación del crecimiento del sector no primario de la economía. A juzgar por lo ocurrido en los últimos tres años en los que las proyecciones del MEF no se cumplieron, y considerando que tendremos un contexto externo no favorable, las cifras


publicadas para los próximos años persisten en el optimismo, y así lo ha hecho notar el propio Consejo Fiscal25.

En este punto, cabe recalcar que la situación económica descrita es poco propicia para la aplicación de las propuestas de los candidatos que disputan la segunda vuelta sin que se afecte la sostenibilidad fiscal. Si bien ambos grupos políticos plantean reactivar la economía aplicando un impulso fiscal y promoviendo la formalización de las Micro y Pequeñas Empresas (Mypes), lo hacen con estrategias diferentes.

Las propuestas de Pedro Pablo Kuczynski de disminuir impuestos y aumentar la inversión pública, con énfasis en agua y saneamiento, no cuadran para una economía cuyos ingresos disminuyen y tiene un déficit fiscal creciente. La rebaja del IGV hasta llegar al 15% en tres años tendría un costo fiscal anual de S/. 500 millones de soles, sin contar el que tendría la exoneración del pago de IR a la reinversión de utilidades de las empresas. Los críticos han señalado que no hay evidencia de que la rebaja de impuestos contribuya a mejorar la recaudación y aumentar la presión tributaria hasta 20%.

Por su parte, Keiko Fujimori plantea la llamada «tributación cero» para las Mypes que empiezan un negocio, por dos años, con lo cual lograrían su formalización. Por el lado fiscal, proponen lograr un impulso fiscal equivalente al 1.5% del PBI utilizando el fondo de estabilización y los ahorros disponibles. Para las municipalidades, ofrecen entregarles un punto porcentual del IGV adicional, entre otras ofertas que tienen un claro sesgo populista.

Con los ingresos a la baja, un mayor gasto solo puede financiarse a costa de un mayor déficit fiscal y un mayor endeudamiento, llevando el ratio deuda/PBI muy por encima del 25.2% proyectado para el 2016 por el último Marco Macroeconómico, lo cual podría afectar la sostenibilidad fiscal y aumentar el riesgo país.

25 Informe n° 002-2016-CF. Opinión del Consejo Fiscal sobre el Marco Macroeconómico Multianual 2017-2019.


Así, el mayor desafío del próximo gobierno es, por un lado, incrementar la base de los ingresos fiscales estructurales que financien las inversiones futuras y las reformas en curso (en educación, salud, administración pública, reforzamiento de la contraloría, seguridad ciudadana, entre otros) y, por otro lado, tener un manejo prudente de los ahorros acumulados para dinamizar la actividad económica a través de un mayor gasto público. Para ello se requiere fortalecer la Sunat y tomar medidas para disminuir los gastos tributarios, ampliar realmente la base tributaria, combatir la evasión y elusión de empresas transnacionales que transfieren recursos hacia paraísos fiscales, entre otras medidas.

Perú 2016: fin de un gobierno y fin de un ciclo

Carlos Monge S. / Claudia Viale L.

Introducción

Se acaba el gobierno del presidente Ollanta Humala y se acaba el llamado «superciclo de las commodities», de alta demanda y altos precios de nuestros recursos naturales.

En las líneas que siguen actualizaremos un balance hecho para la serie Perú Hoy, de julio del 2015, respecto de las políticas del presidente Humala en relación con los sectores mineros y energéticos, abordando también el fin del superciclo de las commodities y lo que ello significa para el país.

Cabe recalcar en este punto que las perspectivas del Perú están marcadas, hoy en día, tanto por la herencia de las políticas del presidente Humala como por el cambio en el escenario económico internacional y nacional a consecuencia de la desaceleración del crecimiento asiático, en especial de China.

Ollanta Humala. Confirmado: traición y «carrera hacia el fondo»

Intentando hacer un balance de las políticas del presidente Ollanta Humala en relación con el sector de las industrias extractivas, hace un año señalábamos dos rasgos centrales de su gestión. El primero, el de traicionar sus promesas electorales:

Perú 2016: fin de un gobierno y fin de un ciclo 328

Ollanta Humala una vez llegado al gobierno traicionó sus promesas de un nacionalismo redistributivo respetuoso del medioambiente en favor de la continuidad del extractivismo neoliberal de los gobiernos precedentes, matizado por la aprobación de reformas inmediatamente mediatizadas en su puesta en marcha1.

El segundo, el de enfrentar un escenario nuevo, caracterizado por la caída de la demanda y los precios internacionales de nuestros minerales:

Pero sucede que además de traidor, Ollanta ha sido desafortunado. «Piña», como diríamos «en peruano». Llegó al gobierno justo cuando se terminó el superciclo de los minerales. No le ha tocado –como sí le tocó a Alan García– administrar un ciclo de abundancia, sino más bien gobernar el inicio de un periodo que, comparado con el anterior, es de vacas flacas2.

Constatamos ahora que, un año después del balance realizado, las afirmaciones hechas se sostienen.

Sobre los aportes extraordinarios del sector minero, no solamente se ha mantenido el esquema que permitió a los empresarios no pagar un verdadero impuesto a la sobreganancia, sino también aquel que contabiliza dichos aportes como costos de producción, pagando en consecuencia menos impuesto a la renta, contribuyéndose así a la recentralización del presupuesto nacional. Cabe recalcar también que, en términos generales, la data demuestra que estos aportes extraordinarios no compensan la caída del impuesto a la renta pagado por los empresarios, causado por la caída de los precios y el aumento de los costos (incluyendo el haber cargado como costos estos aportes adicionales). En suma,

1 Monge, Carlos y Viale, Claudia. «Industrias extractivas: continuismo y carrera hacia el fondo». En: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, ed. Perú Hoy. La divina tragedia. Lima: desco, 2015. Ver en: goo.gl/nTlnY4

2 Monge, Carlos y Viale, Claudia. «Industrias extractivas: continuismo y carrera hacia el fondo». En: desco, ed. Perú Hoy. La divina tragedia. Lima: desco, 2015. Ver en: goo.gl/nTlnY4

329Carlos Monge S. / Claudia Viale L.

con aportes extraordinarios y todo, a partir del 2012 la contribución fiscal de la minería cae3.

Gráfico n° 1 Renta minera capturada por el Estado 2003-2014

(En millones de soles)

Impuesto a la Renta (IR) Gravamen minero Regalía minera Impuesto especial a la minería

7991776

3758

10 7159398

73246517

8961

11 283

9602

7621

6077

Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Al final de una década de boom, ¿qué le dejó la minería al Perú? Balance 2004-2014. Lima: GPC, 2015. Ver en: goo.gl/NL0qja

Sobre la ley n° 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), avanzaban las consultas sobre hidrocarburos y otros temas en la Amazonía, aunque parecía imposible hacerlo con los pueblos indígenas andinos por la férrea oposición del gremio empresarial minero y el mismísimo Presidente de la República. Sin embargo, como anotamos en el texto citado de julio del 2015, ya para entonces la viceministra de Interculturalidad, Patricia Balbuena, había sido enfática en señalar que sí habría consultas sobre proyectos mineros en la sierra peruana, iniciándose estas más allá del escepticismo de muchas otras personas.

3 Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Al final de una década de boom, ¿qué le dejó la minería al Perú? Balance 2004-2014. Lima: GPC, 2015. Ver en: goo.gl/NL0qja


Así, siempre de acuerdo al Ministerio de Cultura, en la actualidad están en marcha consultas sobre los proyectos mineros Aurora (en Cusco), Toropunto y La Merced (en Ancash), y Misha (en Apurímac). Sin duda se necesita más tiempo para poder tener una apreciación clara sobre si esta es realmente la expresión de una plena institucionalización del derecho de consulta en el mundo andino. De igual modo, aún queda por ver qué resultará de estos cuatro procesos iniciales (al menos el diálogo en torno al proyecto Aurora ya se encontraría en etapa de «decisión»4), además de saber qué pasará con las consultas bajo el nuevo Gobierno. Por lo pronto, la viceministra Balbuena ha sido enfática en señalar que proyectos ya autorizados y de alta conflictividad (como el de Tía María) no serán sometidos a procesos de consulta5.

En relación con el Servicio Nacional de Certificación para las Inversiones Sostenibles (Senace), decíamos hace un año que su proceso de organización interno había sido tan lento que, a la fecha, dos años después de su creación, no se había procesado ningún Estudio de Impacto Ambiental (EIA).

Lo que sí habría que mencionar sobre el Senace es que se ha iniciado ya la transferencia de las funciones de evaluación de los EIA que antes tenían los ministerios sectoriales, comenzando con el de Energía y Minas, con la expectativa de culminar este proceso hacia el 20206. Sobre la base de dicha transferencia, el Senace ha comenzado ya la revisión y aprobación/rechazo de un conjunto de expedientes presentados por las empresas privadas que tienen que ver con aspectos parciales de los procesos de los EIA y otros temas afines7.

4 Ver: goo.gl/cyiOiU5 «Consulta previa no procede para el proyecto Tía María». La República, Lima,

19 de abril del 2015. Ver en: goo.gl/b68QSe6 Buzzi, Elisa. El Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones

Sostenibles (Senace): Balance y perspectivas. Lima: Acción Solidaria para el Desarrollo (CooperAcción), 2015. Ver en: goo.gl/mMe4m9

7 Ver: goo.gl/7alYNf


En relación con el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), denunciamos hace un año cómo diversas medidas tomadas a mediados del 2014 apuntaban a debilitar su capacidad de evaluación, fiscalización y sanción de las empresas que violan sus obligaciones en el terreno ambiental. Pues bien, lamentablemente las «agresiones» al OEFA parecen no tener fin, pues en mayo de este año un número de organizaciones de la sociedad civil denunció un nuevo intento de debilitamiento de este organismo, mediante el debate en el Congreso de la República del proyecto de ley n° 3601/2013, que facilitaría a las empresas infractoras presentar medidas cautelares al Poder Judicial para que no se les pueda cobrar coactivamente en el proceso sancionador8.

A este nuevo intento de debilitamiento del OEFA, desde el Gobierno mismo, se le sumó una grave denuncia sobre cómo a lo largo de tres gestiones presidenciales (de Toledo, Humala y García) los funcionarios del OEFA «dejaron prescribir más de mil informes de supervisión ambiental a empresas petroleras, gasíferas y de electricidad»9. El OEFA reconoció que esto era verdad, culpando a los funcionarios anteriores, sobre todo de cuando no estaba bajo el manto del Ministerio de Energía y Minas (MEM), sino del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), aunque no pudo explicar por qué algunos casos sí prescribieron durante la actual gestión y por qué se mantuvo todo en secreto en lugar de denunciar públicamente este escándalo.

Es claro que para el lobby empresarial y para los sectores proextractivistas del Poder Ejecutivo la existencia misma del OEFA es un estorbo para sus planes de inversión y de captura de renta.

8 «Denuncian nuevo intento de debilitamiento del OEFA». cooperaccion.org.pe, Lima, 26 de mayo del 2016. Ver en: goo.gl/gVGlJy. También ver: «Proyecto de Ley debilita aún más fiscalización ambiental del OEFA». agendambiental.lamula.pe, Lima, 12 de mayo del 2016. Ver en: goo.gl/bLS2nx

9 «El organismo regulador no desmiente nuestra investigación pero informa con cifras inexactas». convoca.pe, Lima, 25 de agosto del 2015. Ver en: goo.gl/uqRGjB


Al igual que estos temas, en el texto referido del 2015 también revisamos otros importantes puntos como las concesiones, la criminalización de la protesta social y la política energética, los que en este último año de gobierno no han tenido mayores variaciones.

Asimismo, resumimos las medidas que se tomaron desde mediados del 2014 en respuesta a la caída de los precios de los minerales. En suma, un paquete de medidas destinadas a debilitar la posición fiscal, social y ambiental del país para atraer nuevas inversiones mineras y petroleras en el escenario de precios bajos. En otras palabras, medidas que expresan cómo el Perú compite con los demás países de la región para atraer inversiones extractivistas en la llamada «carrera hacia el fondo».

Pues bien, en líneas generales, entonces, podemos decir que las políticas relativas a las concesiones y a la energía no han variado en este último año y que aquellas tomadas a partir del 2014 para atraer inversiones se mantienen en pie o, tal como hemos visto en el caso del OEFA, se agravan.

Queremos aprovechar ahora para abordar el tema de las políticas del presidente Humala en una perspectiva más amplia, las del fin del superciclo, las del legado y los retos que nos deja este gobierno en materia de reformas institucionales que ya estaban en marcha y que apuntaban –y apuntan– a mejorar la gobernanza democrática del país y la de los recursos naturales en particular.

Sobre ciclos y superciclos, acoples y desacoples

La existencia de ciclos es un aspecto consustancial a la historia económica del Perú, especialmente por su crónica dependencia a la venta de recursos naturales, la cual presenta etapas muy marcadas de demanda y precio en los mercados internacionales10.

10 Un clásico al respecto de este tema es el trabajo de Thorp, Rosemary y Berthram, Geoffrey. Policy and growth in an open economy. Londres: Mac Millan Press, 1978. Una


Cuadro n° 1 Exportaciones peruanas por década

(Porcentaje del total en valor)

Guano Salitre CauchoProductos

agroindustrialesAnchoveta Minería

1830

1840

1850 80

1860 70 20

1870 20

1890 15 37 34

1900 16 39 40

1910 18 34 30

1920 1 72 17

1930 0 29 55

1940 28 50

1950 50 3 33

1960 30 25 47

1970 11 32 46

1980 8 10 25

1990 7 10 51

Fuente: Castro, Gonzalo. Un mendigo sentado en un banco de oro. Lima: Wust Ediciones, 2005.

Al respecto, una reciente presentación de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) nos muestra que a lo largo de los siglos XX y XXI América Latina ha participado activamente como exportadora de materias primas en cuatro

buena reseña sobre ciclos exportadores se puede ver en: Castro, Gonzalo. Un mendigo sentado en un banco de oro. Lima: Wust Ediciones, 2005. Ver en: goo.gl/Whrfw9


grandes ciclos mundiales asociados con la industrialización de los Estados Unidos de América; la reconstrucción de Europa y la industrialización del Japón después de la Segunda Guerra Mundial; las decisiones monopólicas de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP); y la más reciente urbanización e industrialización de China y otros países del Asia11.

La nueva evidencia peruana y regional también nos habla de la existencia de múltiples tipos de ciclos dentro de cada gran ciclo internacional. Acá tomo y desarrollo una idea recientemente postulada por José de Echave sobre la diferencia entre el superciclo (años de alta demanda y precios internacionales con gran captura de renta por el Estado nacional respectivo) y el boom extractivo (años de mucha inversión y producción), en el marco de un taller organizado por la Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ) y la Natural Resource Governance Institute (NRGI), en Santiago de Chile, para discutir los impactos institucionales de las políticas proinversión extractiva de estos años12.

Observando los hechos con más detalle, se puede apreciar la existencia de múltiples ciclos que se acoplan y desacoplan en el tiempo. Por ejemplo:

• Un ciclo largo de políticas públicas de promoción de las inversiones extractivas que viene desde el ajuste estructural y la privatización de los activos mineros y petroleros del Estado en la primera mitad de los 90, y que se ha mantenido tal cual hasta la fecha.

11 Acquatella, Jean. Evidencia estadística de Super Ciclos en el precio real de los metales y el petróleo: 1900-2015. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), 2016. Presentación hecha en el taller organizado por la Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ) y la Natural Resource Governance Institute (NRGI) en Santiago de Chile, el 13 de mayo del 2016, para discutir los impactos institucionales de las políticas proinversión extractiva de estos años.

12 De Echave, José. «Súper ciclo y boom extractivo ¿Es lo mismo?». cooperaccion.org.pe, Lima, 24 de mayo del 2016. Ver en: goo.gl/bWSweN


• Un ciclo de concesiones que es componente y resultado de las políticas de promoción de las inversiones, en el que se puede observar un primer momento de crecimiento en la segunda mitad de los 90 (luego de que en la primera mitad se venden los activos del Estado y se diseñe el nuevo marco legal para estas inversiones) y después otro ciclo de crecimiento ya claramente asociado al frenesí del superciclo.

Gráfico n° 2 Concesiones mineras vigentes

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Mill

ones

de

hect

área

s

Fuente: Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (Ingemmet)

• Un periodo largo en el que no se realizan nuevas grandes inversiones, seguido de un crecimiento de estas a partir del 2004 durante los años del superciclo.

Y si bien este crecimiento de las inversiones a partir del 2004 es largamente más importante en el sector minero que en el de hidrocarburos, este último también crece, llegando a ser más del doble del monto registrado al inicio del superciclo.


Gráfico n° 3 Inversiones en minería e hidrocarburos

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10 000

Mill

ones

de

US$

Inversión total en minería Inversión total en hidrocarburos

Fuente: Ministerio de Energía y Minas y Perupetro.

• Un ciclo de producción que responde a la maduración de las inversiones, el cual constituiría propiamente un «boom extractivo», en donde el pico del crecimiento del PBI minero en la economía nacional se da a mediados de la década pasada, para luego caer en la medida en que lo hacen también los precios internacionales, recuperándose en algo cuando se frena el crecimiento general de la economía.


Grafico n° 4 Producto bruto de la extracción de petróleo y minerales

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 00019

5019

5219

5419

5619

5819

6019

6219

6419

6619

6819

7019

7219

7419

7619

7819

8019

8219

8419

8619

8819

9019

9219

9419

9619

9820

0020

0220

0420

0620

0820

1020

12P/

2014

E/

Mill

ones

de

nuev

os s

oles

del

200

7

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).

• Un ciclo fiscal de alta captura de renta minera que sí es expresión directa del superciclo internacional de altos precios y de ganancias empresariales.

Gráfico n° 5 Participación de las industrias extractivas en los tributos

internos recaudados por Sunat

3.7% 3.1%

4.2%

3.4%3.7%

5.1%

7.2%

11.2%

20.9%

24.7%

19.1%

10.7%

15.2%

17.5%

14.7%

9.4% 9.2%

5.6%

9.2%9.6%

9.5%

3.2%

1.7%3.1%

4.1% 4.9%

5.0%

4.6%

4.9%

4.3% 5.0%

6.1%

6.1%

5.7%

5.4%3.3%

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

30.0%

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Minería Hidrocarburos

Fuente: Sunat.


Regresando al tema del acople y el desacople entre estos ciclos, de acuerdo con lo propuesto por de Echave, es claro que el «ciclo fiscal» de alta captura de renta ya se acabó y que puede ser que también se haya acabado el ciclo de concesiones y de inversión en exploración debido a la caída de los precios internacionales, siendo cierto que al mismo tiempo las políticas proinversión se mantienen y se hacen más agresivas, mientras que la maduración de inversiones ya hechas con perspectivas de mediano plazo hace que el ciclo de producción se mantenga.

Es decir, parece ser que ahora se producirá un desacople de estos ciclos, concurrentes durante algunos años en que se pedían y daban muchas concesiones, se invertía mucho en exploración y extracción, se producía mucho y se capturaba mucha renta. En este desacople seguramente caerán las concesiones y las inversiones en exploración, por lo que también lo harán la contribución y el peso fiscal de las industrias extractivas. Aun así se mantendrán las inversiones ya comprometidas y/o en marcha, continuándose con los actuales ni-veles de producción. En este sentido, queda por ver si se mantendrá, o no, la enorme capacidad de lobby que adquirieron los empresarios extractivistas, especialmente los mineros, en este periodo.

De esta manera, el fin del gobierno de Ollanta Humala coincidió –para su mala suerte– con el inicio del fin del superciclo y del acople de varias dimensiones de los ciclos mineros y petroleros en el Perú, sobre de todo los mineros, del que sí logro disfrutar tan plena como irresponsablemente Alan García.

Es por ello que el escenario hacia adelante para el Ejecutivo de Pedro Pablo Kuczynski y el Congreso de Keiko Fujimori será más difícil pues habrá menos nuevas inversiones, menos crecimiento económico y menos renta pública. Será imperativo entonces avanzar en la diversificación productiva y poner en debate una profunda reforma tributaria que compense la caída de la renta


minera con una elevación real de la presión tributaria de los sectores no mineros.

Impactos y herencias institucionales del superciclo

Como hemos visto en la primera sección de este texto, uno de los aspectos más negativos de la gestión de Ollanta Humala ha sido la manera cómo se ha embarcado en la llamada «carrera hacia el fondo», tomando medidas desde mediados del 2014 hasta la fecha destinadas a «facilitar» las inversiones, debilitando la posición fiscal (baja del Impuesto a la Renta) y los marcos institucionales ambientales (debilitamiento del OEFA y del Ministerio del Ambiente, en general). Pero, al mismo tiempo, hemos visto cómo en medio de esta situación –aunque aún con resultados inciertos– se da un paso hacia adelante en la puesta en práctica de consultas indígenas sobre proyectos mineros en el mundo andino, algo que hace solamente dos años era negado personalísimamente por el presidente de la República.

Estas medidas ocurren al final de un proceso más largo de una muy compleja relación entre las políticas de promoción de las inversiones mineras y energéticas y procesos de reforma de Estado que estaban ya en marcha antes del superciclo (fortalecimiento de la gestión ambiental) o que se iniciaron (o reiniciaron) de manera casi concurrente (descentralización y participación ciudadana).

El tema en cuestión es saber cuál ha sido el impacto de las políticas destinadas a promover inversiones en minería y energía sobre estos procesos. ¿Han sido indiferentes en el sentido de no tener ningún impacto? ¿Han contribuido al avance de estos procesos? ¿Los han más bien obstaculizado?

La respuesta es compleja, pues estos procesos han seguido avanzando o se han lanzado –con marchas y contramarchas– durante el superciclo, aunque este haya jugado en contra en


determinados aspectos. Adicionalmente, hay que considerar que en estos procesos los conflictos sociales en torno a los proyectos extractivos se convierten también en motores del cambio institucional, pues en muchos casos obligan al Gobierno a modificar no solo las decisiones tomadas que son materia del conflicto, sino la manera misma como se toman esas decisiones13.

Sobre lo que sí no hay duda es que en la «carrera hacia el fondo» claramente se corre en contra de estos tres procesos (gestión ambiental, descentralización y participación ciudadana).

Para darnos una imagen de lo ocurrido respecto de estos tres procesos de reforma institucional durante el superciclo, tomamos como referencia el siguiente gráfico (gráfico n° 6) y un conjunto de ideas producto de la participación del Grupo Propuesta Ciudadana (GPC) en el marco de una investigación comparativa en curso sobre el tema14.

13 Bebbington, Anthony (ed). Social Conflict, Economic Development and Extractive Industry, Evidence from South America. Londres y New York: Routledge Taylor & Francis Croup, 2012. También ver: Bebbington, Anthony (ed). Industrias extractivas, conflicto social y dinámicas institucionales en la región andina. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2013.

14 Glave, Marisa. Tres procesos que inciden en la Gobernanza de Recursos Naturales explotados por parte de las Industrias Extractivas: Descentralización, Participación Ciudadana y Gestión Ambiental. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), 2016. Borrador del trabajo presentado en el marco del proyecto comparativo sobre el tema, auspiciado por la GIZ y coordinado por el NRGI.


Gráfico n° 6 Superciclo extractivo, conflictos socioambientales

y procesos institucionales

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Mayores exigencias a las propuestas de

sociedad civil

SEIA

SNGA

Ley general del ambiente

Minam OEFA

SERNA

SINEFA

SENACE

DS - 060 2013 – PCM (acorta plazo)

Paquetazo ambiental

(ley nº 30230)

Ley de Presupuesto Par cipa vo

LOPE elimina concejos de

par cipación Presupuesto se prioriza por resultados

Eliminación de Informe Técnico Sustentarío,

evadiendo la par ón ciudadana

Reglamento minero reduce plazo para

talleres par cipa vos Elección de

gobiernos regionales

Fracasó referéndum para la conformación

de regiones

Transferencia de recursos en una

sola cuota

Comisión mul sectorial en materia de

d escentralización fiscal en dos momentos (2009 /

2011)

Limites al proceso de ZZE

(ley nº 30230)

Conga

Bagua

Cerro Quilish Tambo

Grande

Tía María

Ambiental Par cipación Descentralización

Fuente: Glave, Marisa. Tres procesos que inciden en la Gobernanza de Recursos Naturales explotados por parte de las Industrias Extractivas: Descentralización, Participación Ciudadana y Gestión Ambiental. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), 2016.

Resumimos a continuación las ideas centrales que resultan de este análisis, siendo la interpretación fina de los procesos y sus relaciones con el superciclo de nuestra entera responsabilidad.

Sobre la descentralización

La descentralización del Estado peruano se relanza en el año 2002 luego del fracaso de la experiencia 1988-1992 y en el marco de la transición democrática que se abre con la renuncia del dictador Alberto Fujimori desde el Japón. Es pues un proceso de reforma del


Estado que toma un nuevo impulso de manera exactamente paralela, coincidente en el tiempo, con el superciclo de las commodities.

El diseño general de la descentralización15 –que sí contempló transferencias de competencias a los gobiernos regionales y locales en todos los demás sectores productivos y de servicios– mantuvo todas las competencias relativas a la gran inversión extractiva en manos del gobierno central. Esto incluye las concesiones mineras y petroleras, la negociación de contratos petroleros (que se dan en todos los casos) y mineros (que se dan solo en algunos casos), la aprobación de los EIA, el monitoreo y sanción de impactos ambientales, entre otros temas centrales a la gestión del sector. A los gobiernos regionales se les encargo, en cambio, el manejo de la pequeña minería artesanal e informal, sin darles los recursos y las capacidades para lidiar con tan complejo problema social y ambiental.

Al mismo tiempo, la abundancia de recursos permitió transferir una parte significativa de los mismos a los gobiernos regionales y locales de las regiones productoras, generándose así una temporal descentralización presupuestal que duro solamente hasta el 2010, fecha en que empezó un proceso de recentralización presupuestal que se mantiene hasta hoy16.

Es importante recalcar que hablamos de una descentralización presupuestal (parte del presupuesto nacional que se entrega a las regiones y localidades) mas no de una real descentralización fiscal, en donde las regiones y localidades accedan no solamente a una parte de la renta, sino que sean también capaces de generar sus propios ingresos.

En todo caso, pasado el superciclo o el componente fiscal del ciclo mayor que hemos vivido, las regiones y municipios se quedan sin estos recursos y sin tener capacidades de decisión, todo en el marco de un proceso mayor de recentralización del presupuesto público.

15 Ver: goo.gl/zyZhKh16 Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Al final de una década de boom, ¿qué le dejó

la minería al Perú? Balance 2004-2014. Lima: GPC, 2015. Ver en: goo.gl/NL0qja


Sobre la participación

Hablamos nuevamente de una reforma institucional que se inicia de manera coincidente en el tiempo con el superciclo y que también tiene antecedentes en las décadas anteriores, en este caso en las múltiples experiencias de gestión local participativa que se dieron en el Perú durante las décadas de los 80 y los 90, aunque sin un marco normativo nacional que las ampare17.

La transición democrática abrió nuevamente las puertas a la institucionalización de la participación mediante el impulso de las Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza (Mclcp), desde el año 200118, y de los Presupuestos Participativos (PP), desde el año 200319. La descentralización también impulsó la participación en la medida en que incorporó los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y Local (CCL) al diseño de los gobiernos regionales y locales, respectivamente.

En relación con las industrias extractivas, ni las Mclcp ni los PP se crearon teniendo en mente las industrias extractivas ni imaginando el escenario de abundancia de renta y de conflictos sociales que el superciclo traería consigo. Una vez que esto ocurrió, se plantearon tensiones entre estos nuevos mecanismos participativos y los temas propios de las extractivas. Por ejemplo, en muchos casos las Mclcp locales (que por su propia naturaleza debían incluir a funcionarios públicos, sociedad civil y sector privado) terminaron desbordadas por los conflictos socioambientales, mientras que desde el Estado (en respuesta a esos mismos conflictos) se crearon otras instancias, como las Mesas de Diálogo y las Mesas de Desarrollo,

17 Remy, María Isabel. Los múltiples campos de la participación popular, un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones. Lima: IEP, 2005.Ver también: Ballón, Eduardo. «Participación ciudadana en espacios locales: notas para un balance necesario». En: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), ed. Participación y Concertación en el Perú. Documentos para el debate. Cuadernos Descentralistas n° 10. Lima: GPC, 2003.

18 Ver: goo.gl/4Bvt6i19 Ver: goo.gl/oorrA9


las que terminaron por convertirse en espacios alternativos y más legitimados ante los actores locales que las propias Mclcp. Incluso la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha generado un espacio para un balance interesante de la complejidad de estos procesos20.

Ahora bien, en lo que se refiere al proceso seguido por los PP mismos, más allá del surgimiento de otras instancias de coordinación promovidas por el propio gobierno central, la cosa es clara: el gobierno central le ha ido quitando atributos a la ciudadanía que participa, negándole el derecho de presentar sus propios proyectos de inversión y el derecho de establecer prioridades para esas inversiones. De esta manera, la participación se reduce a escoger entre proyectos elaborados y priorizados por las propias autoridades21.

Más aún, un balance de la institucionalización de los procesos de participación en sus relaciones con las industrias extractivas se hace aún más complejo cuando se añaden temas como el de la participación ciudadana en las múltiples decisiones que tienen que ver con las concesiones y los EIA que llevan al inicio de un proyecto extractivo, y después en las acciones de evaluación y fiscalización que el Estado conduce durante la vida del proyecto mismo. Una mirada general a esta participación se puede ilustrar con el siguiente gráfico22.

20 Ver: goo.gl/nWMJLn21 Glave, Marisa. Tres procesos que inciden en la Gobernanza de Recursos Naturales

explotados por parte de las Industrias Extractivas: Descentralización, Participación Ciudadana y Gestión Ambiental. Lima: GPC, 2016. Borrador del trabajo presentado en el marco del proyecto comparativo sobre el tema, auspiciado por la GIZ y coordinado por el NRGI.

22 Glave, Marisa. Tres procesos que inciden en la Gobernanza de Recursos Naturales explotados por parte de las Industrias Extractivas: Descentralización, Participación Ciudadana y Gestión Ambiental. Lima: GPC, 2016. Borrador del trabajo presentado en el marco del proyecto comparativo sobre el tema, auspiciado por la GIZ y coordinado por el NRGI.


Gráfico n° 7 Participación ciudadana durante el desarrollo

de la actividades extractivas

Otorgamiento de concesión

•Sin consulta. Solo información en periódico

Acuerdo de explotación

•Sin acompañamiento, trámite entre «privados»

Consulta ciudadana

•Municipalidades locales y por fuera de regulación

Aprobación del EIA

•Talleres informa vos

•Elaboración de observaciones

Monitoreo ambiental par cipa vo

• Diseño depende de empresa

Seguimiento a la renta

•EITI Nacional y descentralizado

(Piura y Moquegua)


En este marco, solamente el proceso de preparación y evaluación/aprobación de los EIA presenta su propia complejidad en cuanto a mecanismos de participación ciudadana23.

De la misma manera, los conflictos sociales y las tensiones entre los gobiernos subnacionales y el gobierno central en torno a la viabilidad o inviabilidad de grandes proyectos extractivos, han puesto en el centro del debate la importancia de procesos como la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE), sustento técnico de instrumentos legales como el Ordenamiento Territorial (OT)24.

Con la ZEE y el OT se abre otro campo para la participación ciudadana, en la medida en que si bien la ZEE puede ser hecha

23 Ministerio del Ambiente (Minam). Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. Lima: Minam, 2011. Ver en: goo.gl/le09RK

24 Ver: goo.gl/KmXryr


apelando exclusivamente a los saberes técnicos o científicos, en muchos casos se apela también a los saberes populares, abriéndose un debate nacional sobre la necesidad de disponer de una ley sobre ordenamiento territorial que formalice su dimensión participativa25.

Finalmente, siempre en el terreno de la participación ciudadana en relación con las industrias extractivas durante este superciclo de las commodities, tenemos la Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, derecho reconocido en el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Relacionada específicamente a los derechos de las comunidades indígenas, comenzó auspiciosamente con su aprobación unánime en el Congreso de la República, para después tener una conflictiva reglamentación y una implementación caracterizada por las marchas y contramarchas, tal como hemos caracterizado líneas arriba al hablar de las idas y vueltas en torno a las consultas sobre proyectos mineros en los Andes.

En suma, durante este ciclo se han producido avances y retrocesos en el terreno de la participación. Mientras parecen cerrarse algunos espacios de participación general asociados con la descentralización, se abren otros más directamente asociados a la gestión del sector extractivo, como los EIA, la ZEE, el OT y las consultas. Seguramente todos son imperfectos y sujetos a presiones políticas contrarias que podrían quitarles potencia y hasta desaparecerlos. Pero por ahora son espacios en los que sectores de la sociedad pueden pelear la oportunidad de presentar sus puntos de vista y de influir en la toma de decisiones.

Sobre la gestión ambiental

En este caso estamos hablando de un proceso de reforma institucional que se inició largamente antes del superciclo, pero

25 Ver: goo.gl/S1LzhB


cuyo desarrollo durante estos años ha estado fuertemente marcado por las políticas proinversión impulsadas por los ministerios de Energía y Minas y de Economía y Finanzas, por los conflictos sociales generados en torno a estas políticas y a algunos de los proyectos mineros y energéticos que se han venido impulsando.

Los antecedentes vienen desde los años 70 con la existencia de la Oficina Nacional de Evaluación de los Recursos Naturales (Onern), luego durante los 90 con el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sinanpe) y el Instituto Nacional de Recursos Naturales (Inrena), además de un primer intento de tener una entidad ambiental transversal, tal como fue el Consejo Nacional del Medio Ambiente (Conam)26, también en la década de los 90.

Las grandes decisiones que se toman ya durante el superciclo son la creación del Ministerio del Ambiente (Minam) en el año 2008 (precedido del establecimiento de una serie de sistemas nacionales) y después la transferencia al Minam del OEFA (que había salido del MEM para pasar al Osinergmin) para que sea el Minam quien cumpla la tarea de evaluar y fiscalizar los impactos ambientales. Sumado a esa creación y transferencia está la creación, tiempo después, del Senace para que sea el Minam el que evalúe y apruebe, o no, los EIA del sector Energía y Minas.

Ya hemos visto antes, al confirmar que el presidente Ollanta Humala participa entusiastamente en la «carrera hacia el fondo», cómo el proceso de poner al Senace en marcha ha sido muy lento y cómo el OEFA y el Minam mismo han sufrido y siguen sufriendo medidas que los debilitan en sus capacidades. Lo mismo ocurre con las potencialidades de la ZEE y la OT, también recortadas con el paquetazo ambiental del 2014.

26 Ver una nota sobre esta evolución institucional en los 90 en: Giugale, Marcelo M.; Fretes-Cibils, Vicente y Newman, John L. Perú. La oportunidad de un país diferente. Próspero, equitativo y gobernable. Lima: Banco Mundial, 2006. La sección sobre recursos naturales a cargo de Renán Poveda discute la evolución de la institucionalidad ambiental hasta antes de la creación del Minam.


Resumiendo sobre el fin del gobierno y el fin del ciclo

El balance general del gobierno de Humala es claro en relación con las extractivas: ganó ofreciendo un cambio drástico de políticas pero gobernó manteniendo las políticas anteriores, solo que en circunstancias adversas por la caída en los ingresos generados por la exportación de minerales.

Pero, como suele suceder, dentro de la validez de esa afirmación general es necesario matizar pues, más allá incluso de lo que desde el gobierno el presidente Humala hubiese querido hacer o no hacer, hay tendencias de mediano y largo plazo advertidas en procesos de cambio institucional ya desatados que responden a interacciones complejas de dinámicas endógenas e internacionales que definen marchas y contramarchas, así como procesos internos en conflicto.

Por ejemplo, la descentralización se lanza pero nace trunca en cuanto a competencias regionales y locales en el sector Energía y Minas. Si bien la asignación de parte del Impuesto a la Renta (IR) y de las regalías mineras y energéticas hace posible una descentralización presupuestal, esta se termina apenas se caen esas rentas, mientras que la posibilidad de una descentralización fiscal se truncó temprano en el proceso.

Otro ejemplo de ello es el lanzamiento de procesos participativos ciudadanos asociados a la descentralización y a la transición democrática, a los que se vacía de contenido apenas pocos años después. Aun así, surgen otros mecanismos de participación en torno a procesos de ZEE, OT y de EIA, todo al mismo tiempo que los pueblos indígenas logran la aprobación de la ley de consulta, la que desata un complejo proceso de marchas y contramarchas en el terreno de su reglamentación y puesta en práctica.

Podemos observar también como el Minam (mediante el Senace) logra ser el que evalúe y apruebe los EIA del sector Energía y Minas, pero haciéndolo de manera centralista y cerrada a la participación ciudadana, poniéndosele a la cabeza un promotor


de inversiones, demorándose eternamente su puesta en marcha. A ello se le suma, además, que en el marco del paquetazo ambiental del 2014, y medidas posteriores, se debilita el OEFA y los procesos de ZEE y OT.

Estamos hablando pues de políticas de promoción de las inversiones extractivas que generan marchas y contramarchas y que afectan la velocidad y la profundidad de procesos de reforma institucional de mediano y largo plazo que deberían ser irreversibles para bien de la gobernanza de nuestros recursos naturales.

Gráfico n° 8 Línea de tiempo de la aprobación de normativa y creación de

instituciones relacionadas al medioambiente

• Creación del Minam, OEFA, Sernamp

• Modificación de ley SEIA y reglamento del SEIA

2008

•Reglamento sobre transparencia, par cipación y consulta en asuntos ambientales. •Ley Sinefa

2009 • Creación del Senace

2012

• Ley Orgánica de Aprovechamiento de Recursos Naturales. Primera mención a la ZEE

• IIAP hace primer manual de ZEE

1997-8

• Comisión Nacional para OT

• Aprueban reglamento oficial para OT

2001-2004

• Aprueban nueva guía metodológica para OT, incluye 17 EE adicionales y 1 DIT para conseguir aprobación de POT

• Aprueba polí ca 34 del AN

2013 – 14

• Paquetazo ambiental. Ley nº 30230, descarta uso de ZEE para regulación de uso de suelo

2014

• Ley de creación del SEIA

2001

• Ley marco del sistema nacional de ges ón ambiental

2004 • Ley general del ambiente • Reglamento del SNGA

2005



Se acaba un gobierno y se acaba un ciclo fiscal. Ambos dejan una herencia de relaciones complejas y tensas entre políticas proinversión minera y petrolera y procesos y políticas de descentralización, participación y gestión ambiental.

Corresponde al nuevo Gobierno definir cuáles serán sus políticas en relación a las inversiones en el sector y cómo las articulará –o no- a estos procesos de más largo aliento, así como las políticas que se necesitan para relanzarlos y fortalecerlos. Si el presidente Pedro Pablo Kuczynski construye una gobernabilidad sustentada en una alianza política con el fujimorismo en el Congreso, con certeza avanzaremos poco o nada. Pero si escoge una gobernabilidad sustentada en una alianza con la ciudadanía que lo eligió, se abre un espacio para redefinir las políticas proinversión extractiva en el marco del reimpulso a estos procesos. Difícil situación para un neoliberal elegido con los votos de la izquierda. Solo el tiempo dirá.

Políticas ambientales. Ponderaciones en clave intergeneracional*

Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola / César Ipenza P.

Si tuviera la suerte de alcanzar alguno de mis ideales sería en nombre de toda la humanidad.

Nikola Tesla

1. Precisiones conceptuales para una re-visión prospectiva de lo ambiental:

Sustentabilidad e intergeneracionalidad en las políticas ambien-talesUn balance sobre la gestión ambiental de un país –planteado desde el enfoque de las políticas públicas1– suele desarrollarse,

* El presente ensayo expone –en lo relativo a la equidad intergeneracional– las reflexiones que fundamentan el proceso de incidencia política que viene impulsando Biosfera - Investigación de Futuros, conjuntamente con el Parlamento Andino y la Oficina Regional para Latinoamérica (ORLA) de terre des hommes - tdh Alemania, desde septiembre del 2015, para la creación e implementación de un mecanismo defensorial internacional para las futuras generaciones. La resolución n° 7 del Parlamento Andino –aprobada el 29 de marzo del 2016– abre paso a la formulación de una propuesta jurídica –desde la América andina– que pueda ser posteriormente escalada en el sistema multilateral. La citada resolución se encuentra disponible en: goo.gl/hC56Cm

1 Los estudios sobre los procesos de formulación de las políticas públicas surgen en 1951, en la Universidad de Stanford, a partir del simposio «The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Methods», organizado por Lerner y Lasswell. Los enfoques de políticas públicas consideran el gobierno en relación con

Políticas ambientales. Ponderaciones en clave intergeneracional354

en la mayoría de los casos, de manera fragmentada, en pasado distante o reciente, en presente, o con alguna menor frecuencia en perspectiva futura (prospectiva), siendo lo más difícil hacer un balance ambiental en clave intergeneracional, a pesar de que ha sido este, precisamente, el fundamento que le da verdadero contenido al concepto de sustentabilidad.

En efecto, en 1983 la Organización de las Naciones Unidas (ONU) dio paso a la creación de la Comisión Mundial sobre Ambiente y Desarrollo, que fuera presidida por Gro Harlem Brundtland, ex primera ministra de Noruega. En 1987, dicha comisión publica y difunde el informe Nuestro Futuro Común, ampliamente conocido como el Informe Brundtland, que postula el cambio en los estilos y formas de vida de la sociedad a fin de evitar una crisis que se amplifique hasta lo global, y se haga irreversible, a causa de la depleción de la Naturaleza. El informe parte por evidenciar las asimetrías entre países y cómo la pobreza las exacerba, proponiendo entonces un concepto que permita consensuar una visión común, expresada en una política global, que haga frente a las evidencias de la crisis ecológica del planeta: el desarrollo sustentable, que se define como: «[…] aquel que satisface las necesidades de las generaciones presentes, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras, para satisfacer sus propias necesidades»2. Este concepto encierra en sí dos dimensiones fundamentales: 1. La necesidad de considerar la interrelación entre las generaciones presentes y futuras, y 2. Las limitaciones impuestas

las necesidades de sus propios marcos teóricos, es decir, en lugar de enfatizar en una conexión de los fenómenos en términos de gobernabilidad –como capacidad o como cualidad del sistema político– lo que existe es una consideración del gobierno en tanto actor privilegiado de políticas y el rol que estas juegan en las decisiones públicas. Cf. Jiménez B., William Guillermo. «El enfoque de políticas públicas y los estudios sobre gobierno. Propuestas de encuentro». Reforma y Democracia, n° 41. Caracas: Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), 2008.

2 Organización de las Naciones Unidas (ONU). Report of the World Commission on Environment and Development. Our Common Future. New York: Comisión Mundial sobre Ambiente y Desarrollo, 1987. Disponible en: goo.gl/fNZ8KG

355Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola / César Ipenza P.

al ambiente por el estado de la tecnología y la organización social, en cada contexto histórico-geográfico, a fin de atender las necesidades presentes y futuras3.

Al respecto, siguiendo los aportes de Philippe Bass4, debemos anotar que aun cuando la noción de lo intergeneracional –relación entre generaciones– se considera imprecisa o confusa, es observable la emergencia del adjetivo, con mucha fuerza, en los discursos políticos y sociales, así como en los ámbitos múltiples asociados a ellos. En efecto, hoy la expresión intergeneracional se emplea más asiduamente que la de generación, apareciendo el prefijo «inter» como uno muy potente, en la medida en que ha redimensionado la noción de generación, tanto en su valor de uso como en su valor de cambio5. Así pues, la intergeneracionalidad responde a la verdadera ontología de la naturaleza humana, a su condición auténtica, y aunque a lo largo de la evolución estos eslabonamientos han perdido cohesión –a causa de los sesgos que acarrea el individualismo presentista– resultan indispensables para la supervivencia de la especie, sustentada en la solidaridad intergeneracional: la incompletitud del ser humano, aquello que no puede encontrarse en uno mismo, es lo que nos impulsa a buscar en los otros, entre los otros y con los otros.

En esa perspectiva, la satisfacción de las necesidades y deseos de los individuos son solo atendibles desde el compartir, desde las relaciones complementarias, desde la acción colectiva que se recrea en la vida en comunidad. Es ese espacio en el que se potencia el todo, que es siempre más que la suma de sus partes independientes.

3 En realidad el discurso sobre la sustentabilidad fue una respuesta a la escuela de los límites del crecimiento (Club de Roma), que desde los años setenta venía postulando la inexorable presión del crecimiento económico sobre la Naturaleza.

4 Bass, Philippe. Líntergénération: une démarche de proximité. París: Ministère de la Securité Social, 2002.

5 Para profundizar en las diferentes interpretaciones acerca del término «generación», se sugiere el estudio realizado al respecto por el italiano Pierpaolo Donati. Cf. Donati, Pierpaolo. «Familia y generaciones». Revista de Antropología Social, n.º 2. Madrid: Universidad Complutense de Madrid, 1999, pp. 27-49.


En palabras de un pensador como Jean-Luc Nancy, estamos transitando de una ontología del ser, o del «ente», a una ontología del «entre»: todo lo que sucede es lo que acontece entre nosotros6.

La intergeneracionalidad nos revela importantes alcances ontológicos, razón por la cual se la propone como una «ética de la transmisión» de los patrimonios plurales de la cultura7, considerando que las generaciones presentes tienen la responsabilidad de trasladar –a quienes les siguen– el legado que ellas estiman valioso, y que en su momento también les fue transferido por una generación anterior. Este es un rasgo que se ubica, por ejemplo, en la centralidad de las cosmovisiones ancestrales de la América andina y que se muestra nítidamente en las concepciones de «guardianía de la Tierra» y «vida en equilibrio» que guían todavía los estilos de vida de las sociedades amerindias. A partir de ello surge otra ética, la de la coexistencia, que en el escenario de la crisis de la biosfera terrestre debe entenderse como una cuestión que trasciende la esencia humana –y que se amplifica a todos los seres vivos– asumiendo las interdependencias e interconexiones de todas las formas de vida en el planeta. La ética de la transmisión y la ética de la coexistencia dan paso a un debate radical: la equidad interespecies (o justicia interespecies).

Al respecto, debemos subrayar que el artículo n° 5, inciso 3, de la Declaración sobre las Responsabilidades de las Generaciones Actuales para con las Generaciones Futuras, de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco)8, señala que: «Las generaciones actuales han de preservar para las generaciones futuras los recursos naturales necesarios para el sustento y el desarrollo de la vida humana».

6 Nancy, Jean-Luc. Ser singular plural. Madrid: Arena Libros, 2006.7 Núñez, Violeta. Pedagogía Social: cartas para navegar en el nuevo milenio. Buenos

Aires: Santillana, 1999.8 Proclamada en la 29ª Conferencia General de la Unesco, en París, el 12 de

noviembre de 1997.


Entonces, a la luz de las precisiones conceptuales mostradas, surgen algunas preguntas para orientar las ponderaciones, o ba-lances prospectivos, sobre las políticas ambientales, a nivel país, incorporando en el análisis el rol que juegan las interacciones de las escalas global, regional y nacional: ¿cómo se han incorporado la sustentabilidad y la intergeneracionalidad, como enfoques trans-versales, en el diseño de las políticas ambientales?, ¿qué lecciones aprendidas podemos valorar en lo que respecta a la efectividad del marco institucional ambiental y las responsabilidades que deben asumir los distintos actores sociales en la gestión pública ambiental?, ¿cómo la democracia incide en la sustentabilidad?, ¿qué futuribles (futuros posibles) podríamos enfrentar en la próxima década, como país, si no se incorporan tales enfoques en la ope-rativización de políticas de sustentabilidad, a través de la toma de decisiones?, ¿qué futurables (futuros deseables y alternativos) podríamos construir como país, tomando en cuenta los impactos del cambio global en los territorios complejos de los Andes y la Amazonía?

Ahora bien, a pesar de que el marco teórico sobre el desarrollo sustentable ha venido evolucionando entre 1972 y 1992, a través de una serie de conferencias e iniciativas globales9, y que integra tres pilares: desarrollo económico, equidad social y protección ambiental, lo cierto es que la orientación dominante, en más de dos décadas, ha sido asumir el desarrollo, sesgadamente, como crecimiento económico o acumulación material, en esencia. Este ha sido el argumento utilizado por los países del centro (desarrollados) para alcanzar niveles sin precedentes de riqueza, mientras que los países periféricos (o en vías de desarrollo) han buscado transitar el mismo sendero. El problema con esta mirada parcial es que soslaya que los recursos naturales están en peligro inminente de agotarse

9 Desde la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, 1972), pasando por el Conferencia de Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo - Cnumad (Río de Janeiro, 1992) y la Cumbre Río +20 (Río de Janeiro, 2012).


o que su calidad se vea comprometida al nivel de convertirse en una amenaza para la biodiversidad y los ambientes naturales10.

2. Escenarios globales y regionales. Influencias en las políticas ambientales

Las interacciones mundo-región-país juegan un rol fundamental en la definición de las políticas ambientales nacionales. Asumiendo como estratégico el patrimonio ambiental del país, proponemos considerar tres variables centrales para construir un balance objetivo sobre lo realizado en el último quinquenio en el Perú y sus implicancias en el mediano y largo plazo.

a. El cambio global, causado por la convergencia de tres crisis simultáneas: el acelerado proceso de desertificación, la erosión de la biodiversidad y el cambio climático, lo que determina la crisis ecológica de la Tierra a causa de la depleción de los ecosistemas. En este contexto, el trastorno global del clima es considerado la mayor amenaza para la supervivencia de la Humanidad, a la vez que compromete las posibilidades de vida de las generaciones futuras en el planeta. Actualmente, la ONU ha trazado nuevas metas para la sostenibilidad a través de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)11, mientras que en diciembre del 2015, en la Vigésimo Primera Conferencia de las Partes (COP 21) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (Cmnucc) se alcanzó el

10 Cf. Drexhage, John y Murphy, Deborah. Sustainable Development: From Brundtland to Rio 2012. New York: International Institute for Sustainable Development (IISD), 2010.

11 El 25 de septiembre del 2015, en la Cumbre para el Desarrollo Sostenible, realizada en Nueva York, los Estados miembros de la ONU aprobaron la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que incluye un conjunto de 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para luchar contra la pobreza, la desigualdad y enfrentar el cambio climático.


Acuerdo de París12, que propone mantener el aumento de la temperatura media mundial por debajo de los 2 ºC y proseguir los esfuerzos para limitar el aumento de la temperatura a 1.5ºC con respecto a los niveles preindustriales, considerando que ello puede reducir considerablemente los riesgos y efectos del trastorno global del clima. A pesar de estos esfuerzos y de las medidas de mitigación o reducción de Gases de Efecto Invernadero –GEI–, las tendencias revelan que el planeta se sigue calentando, lo que exacerba la crisis de la biosfera. A nivel de los países de la subregión andina se esperan severos impactos en la seguridad hídrica (por desglaciación), en los sistemas hidroenergéticos (por cambios en los regímenes de precipitaciones, así como por las heladas o friajes y sequías), y en la agricultura (particularmente en los sistemas agrícolas tradicionales), con la consecuente fragilización de los sistemas alimentarios locales13. La crisis de la Tierra pone en evidencia los límites ecológicos del crecimiento económico.

b. La crisis financiera internacional14, lo que genera como réplica una fuerte presión del corporativismo transnacional hacia los países productores de materias primas o commodities (América Latina, subregión andina), con el fin de lograr la flexibilización de sus marcos institucionales, de política y regulación ambientales, para facilitar las inversiones y lograr una mayor liberalización del comercio, lo que se refleja en la profusión de acuerdos de promoción comercial (tratados de libre comercio)15

12 Aprobado mediante resolución FCCC/CP/2015/L.9, del 12 de diciembre de 2015.

13 Cf. Comunidad Andina (CAN). El cambio climático no tiene fronteras. Impacto del cambio climático en la Comunidad Andina. Lima: Secretaría General de la Comunidad Andina, 2008.

14 Asociada, desde nuestro punto de vista, a la crisis del consumo, a escala global. Esta es una crisis de sobreacumulación y sobreproducción de mercancías.

15 Incluyendo los más recientes como el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) y el Trade in Services Agreement (TISA, por sus siglas en inglés).


y el progresivo debilitamiento de organismos de integración regional y/o subregional. Y mientras que por un lado se privilegia la economía del derroche (o se propicia la sociedad del desperdicio), bajo la premisa falsa de un planeta infinito, en la región las políticas redistributivas siguen siendo débiles y los niveles de pobreza, marginación y exclusión social se mantienen muy altos, a pesar del crecimiento material acumulado en la última década –debido a la intensidad de la Inversión Extranjera Directa (IED)– principalmente en actividades extractivas (minería, petróleo y energía). A ello se suman las inversiones que estimulan el acaparamiento de tierras (acumulación por despojo), sobre todo en los países que no tienen restricciones para su adquisición, lo cual se encuentra asociado al impulso de la producción de agrocombustibles y a las estrategias transnacionales de control alimentario. Esta situación involucra, frecuentemente, la vulneración de los derechos de los pueblos indígenas a sus territorios ancestrales, lo que exacerba las dinámicas del conflicto y fragiliza la gobernabilidad (como en el caso de México, Colombia, Perú y Chile).

En tal escenario, América Latina aparece como la región más desigual del planeta. Por ejemplo, aunque la desigualdad del ingreso se ha reducido durante los últimos años, Latinoamérica es profundamente inequitativa: el 2014 solo el 10% de la población más rica había acumulado el 71% de la riqueza. Según Oxfam, citado por de Hoyos16, si esta tendencia continuara, dentro de solo seis años el 1% más rico de la región tendría más riqueza que el 99% restante.

c. La crisis política en América Latina, como resultado de la crisis de representatividad (crisis de los partidos políticos,

16 De Hoyos, Rafael; Rogers, Halsey y Székely, Miguel. Out of School and Out of Work: Risk and Opportunities for Latin America’s Ninis. Washington D.C.: World Bank, 2016. Disponible en: goo.gl/0Xuq3Y


deslegitimación de la representación legislativa, deslegitimación del ejercicio de la autoridad). En la región, las causas que subyacen a esta crisis son principalmente dos. La primera, y la más obvia, es la decadencia de los representantes políticos. La segunda corresponde a problemas estructurales de los sistemas políticos. La consolidación de un «régimen político» no implica necesariamente la del «sistema político». En tal sentido, si bien los regímenes políticos latinoamericanos pueden considerarse consolidados (en cuanto al consenso sobre el balance de poderes e instituciones del Estado y las reglas del juego político), a estos sistemas les queda un largo camino por recorrer, considerando la coexistencia de una cultura y comunidad política debilitadas, una opinión pública desinformada, medios de comunicación sesgados (que además conforman un poder fáctico), incluyendo estructuras de intermediación sumamente deficientes.

Así, queda claro que la democracia representativa en la región atraviesa un periodo de alta inestabilidad. Tales dificultades permitieron la emergencia de una nueva forma de ver la política por parte de los ciudadanos. Podemos decir que actualmente existen dos consensos sobre la democracia en América Latina. Primero, «existe un cuestionamiento a la eficacia y eficiencia de las instituciones políticas y públicas por parte de la ciudadanía», y segundo, «la democracia es la mejor forma de vivir en sociedad, pero es necesario perfeccionarla», en la idea de hacerla inclusiva e incluyente.

En esa perspectiva, cabe señalar que el perfeccionamiento de la democracia –en su dimensión participativa y deliberativa– favorece los procesos de cambio hacia la sociedad sustentable. Al respecto, John Dryzek plantea que si la sustentabilidad se convierte en un objetivo común y generalizado –expresado en el interés por la preservación de los ecosistemas de los que depende la vida humana– a través de una democracia


deliberativa, se podrá provocar cambios que la favorezcan17. La democracia ambiental facilita el control político de las externalidades negativas y da paso a una nueva política, sustentada en la «democratización ecológica», es decir, una reforma de los mecanismos institucionales existentes para enfrentar adecuadamente la crisis ambiental.

En síntesis, en palabras de Enrique Leff:

El desarrollo sustentable es un proceso social y político que apunta hacia el ordenamiento ecológico y la descentralización territorial de la producción, así como a la diversificación de los estilos de desarrollo y los modos de vida de las poblaciones que habitan el planeta. En este sentido, ofrece nuevos principios a los procesos de democratización de la sociedad, que inducen la participación directa de las comunidades en la transformación y apropiación de sus recursos ambientales18.

3. Indefiniciones y rupturas: un análisis prospectivo de lo ambiental en el Perú

Al exponer un balance sobre la gestión pública ambiental en el Perú, en función a las acciones desarrolladas en el último quinquenio, podemos observar algunas indefiniciones –o continuidades– a lo largo de los últimos quince años, y frente a las cuales resulta impostergable proponer las rupturas necesarias. Por ello, nos focalizaremos en la descripción analítica de tres aspectos clave, para luego delinear los cursos alternativos o sugeridos frente a la problemática planteada: a. Institucionalidad ambiental y competitividad; b. Inversión privada, manejo colectivo de los

17 Dryzek, John. «Strategies for Ecological Democratization». En: William M. Laferty y James Meadowcroft, eds. Democracy and the Environment. Problems and prospects. Cheltelham: Edward Elgar, 1996.

18 Leff, Enrique. Saber ambiental. Sustentabilidad, racionalidad, complejidad, poder. México D.F.: Siglo XXI editores, 1998.


recursos y conflictividad; y c. Gestión pública transversal del cambio climático19.

a. Institucionalidad ambiental y competitividad

En la última década la cuestión ambiental en el Perú ha sido materia de importantes análisis que debieran orientar la definición de las políticas públicas y la toma de decisiones enteradas. Tal es el caso de los informes Riqueza y sostenibilidad: dimensiones sociales y ambientales de la minería en el Perú20, Análisis Ambiental del Perú: Retos para un Desarrollo Sostenible21, La economía del cambio climático en el Perú22 y Evaluaciones de Desempeño Ambiental Perú 201623.

En ese contexto, durante la administración gubernamental 2011-2016 se promulgó la ley n° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre24, y la ley n° 29664, que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sinagerd)25. En el 2012, luego de los sucesos de Conga (Cajamarca, 2011), el Estado reacciona y mediante la Resolución Suprema n° 189-2012-PCM, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) aprobó los ejes estratégicos de la gestión ambiental sobre la base del informe de la comisión multisectorial encargada de elaborar propuestas normativas y políticas orientadas a mejorar condiciones ambientales y sociales en

19 La problemática climática no es una estrictamente ambiental y debe ser manejada desde el enfoque de las políticas multisectoriales.

20 Banco Mundial. Riqueza y sostenibilidad: dimensiones sociales y ambientales de la minería en el Perú. Lima: Banco Mundial, 2005.

21 Banco Mundial. Análisis Ambiental del Perú: Retos para un Desarrollo Sostenible. Lima: Unidad de Desarrollo Sostenible, región de América Latina y el Caribe, 2006.

22 Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). La economía del cambio climático en el Perú. Lima: BID - Cepal, 2014.

23 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y Cepal. Evaluaciones de desempeño ambiental Perú 2016. Aspectos destacados y recomendaciones. Santiago de Chile: Cepal - OCDE, 2016.

24 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 22 de julio del 2011.25 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 19 de febrero del 2011.


las que se desarrollan las actividades económicas, especialmente las industrias extractivas26, creándose además –mediante la ley n° 29968– el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace)27, aprobándose también la Política Nacional de Educación Ambiental28. Entre el 2011 y el 2012 se aprobaron las normas para la formalización e interdicción de la minería ilegal29, en el 2012 se aprobó también el reglamento30 de la ley n° 29811, Ley de Moratoria al Ingreso y Producción de Organismos Vivos Modificado (OVMs) al Territorio Nacional por un período de 10 años31. En el 2014 se expide la ley n° 30215, Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos32, se crea el Instituto Nacional de Investigación en Glaciares y Ecosistemas de Montaña (Inaigem)33, mediante la ley n° 30286, y se aprueba la segunda Estrategia Nacional de Diversidad Biológica, mediante el Decreto Supremo n° 009-2014-MINAM34. En el 2015, mediante el Decreto Supremo nº 011-2015-MINAM35, se aprobó la Estrategia Nacional ante el Cambio Climático (ENCC).

Tales desarrollos institucionales resultan importantes, sin duda. Sin embargo, las indefiniciones –o la ausencia de reformas– se mantienen en aspectos neurálgicos como la sectorialización, el planeamiento a través de políticas multisectoriales, la coordinación interinstitucional (gestión transversal), el fortalecimiento de entidades subnacionales, regionales y locales con responsabilidades

26 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 24 de junio del 2012.27 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 20 de diciembre del 2012.28 Aprobada mediante Decreto Supremo n° 017-2012-ED, refrendado el 29 de

diciembre del 2012 y publicada en el Diario Oficial El Peruano el 30 de diciembre del 2012.

29 Decretos Legislativos n° 1099, 1100, 1101, 1102, 1103, 1104, 1105, 1106 y 1107.30 Decreto Supremo n° 008- 2012-MINAM, publicado en el Diario Oficial El Peruano

el 14 de noviembre del 2012. 31 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 9 de diciembre del 2011. 32 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 29 de junio del 2014.33 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 13 de diciembre del 2014.34 Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 6 de noviembre del 2014.35 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 23 de septiembre del 2015.


en materia ambiental, entre los aspectos más importantes. Al respecto, cabe resaltar la grave inconsistencia mostrada por la administración gubernamental 2006-2011 cuando, en su afán de reactivar la economía nacional –ralentizada, entre otros factores, por la caída de los precios internacionales de las commodities y la contracción de la economía china–, promulgó la ley n° 3023036, la misma que, a decir de César Ipenza37, establece nuevas condiciones, modifica y retira competencias al Ministerio del Ambiente (Minam), particularmente al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sernanp) y al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). La lectura que emana de este tipo de medidas es que hay quienes consideran, erradamente, que el debilitamiento de las funciones de la autoridad ambiental, restringiéndola a un rol esencialmente coordinador, genera oportunidades para la inversión.

En realidad, la fragilización de la institucionalidad ambiental, a partir de la reforma reactivadora, lo que origina es un incentivo perverso, pues, contrariamente a lo esperado, resulta en efectos negativos para la sustentabilidad y en los niveles de competiti-vidad del país, contraviniendo incluso las estipulaciones de los acuerdos de promoción comercial, como el suscrito entre el Perú y los Estados Unidos (EE.UU.)38, el cual, en su capítulo 18 (sobre ambiente), artículo 18.3, sobre aplicación y observancia de las leyes ambientales, estipula que:

Las Partes reconocen que es inapropiado promover el comercio o la inversión mediante el debilitamiento o reducción de las protecciones contempladas en sus respectivas legislaciones ambientales. En

36 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 12 de julio del 2013.37 Ipenza Peralta, César. «Las implicancias ambientales de la Ley n° 30230: Ley

que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país». Administración Pública & Control, n° 7. Lima: Gaceta Jurídica, 2014, pp. 69-72.

38 El acuerdo de promoción comercial Perú - EE.UU. se firmó en Washington D.C. el 12 de abril del 2006 y entró en vigencia el 1 de febrero del 2009.


consecuencia, una Parte no dejará sin efecto o derogará, ni ofrecerá dejar sin efecto o derogar, dicha legislación de manera que debilite o reduzca la protección otorgada por aquella legislación de manera que afecte el comercio o la inversión entre las Partes39.

Así, estas medidas que configuran la captura regulatoria y la captura corporativa del Estado –tal como propone Francisco Durand en su libro Cuando el poder extractivo captura el Estado: lobbies, puertas giratorias y paquetazo ambiental en Perú40– pueden impugnarse en las instancias jurisdiccionales correspondientes, al punto de llegar incluso a la denuncia de aquellos acuerdos internacionales que se vean contrariados por tales disposiciones legales41.

b. Inversión privada, manejo colectivo de los recursos y conflictividad

La tragedia de los bienes comunes de Hardin42 describe la creciente crisis ecológica de los commons (tierra, biodiversidad, aire, agua, etc.) y enfatiza que su manejo se complica para un agente como el Estado, proponiendo entonces su privatización. Hardin concluye que los individuos tienden a aumentar sus comportamientos

39 La organización Environmental Investigation Agency (EIA), mediante una nota de prensa, señalo que: «Debilitar los estándares ambientales para aumentar la inversión, tal como se plantea con estas medidas, es una violación directa de las obligaciones del Perú en el marco del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos». Ver en: «Medidas reactivadoras del Ejecutivo violarían el TLC con EE.UU.». El Comercio, Lima, 8 de julio del 2014.

40 Cf. Durand, Francisco. Cuando el poder extractivo captura el Estado: lobbies, puertas giratorias y paquetazo ambiental en Perú. Lima: Tarea Asociación Gráfica Educativa, 2016.

41 El Tribunal Constitucional (TC) admitió a trámite la demanda de inconstitucionalidad presentada por cinco mil ciudadanos contra diversos artículos de la ley n° 30230. Esta norma, conocida como «paquetazo ambiental», promueve la promoción y dinamización de la inversión en el país. Véase: «TC admitió demanda contra ley del ‘paquetazo ambiental’». El Comercio, Lima, 3 de abril del 2016.

42 Hardin, Garrett. «The Tragedy of Commons». Science, vol. 162. Washington D.C.: American Association for the Advancement of Science, 1968, pp. 1243-1248.


egoístas cuando se enfrentan a situaciones de escasez en la explotación de cualquier recurso natural o bien común, de tal manera que se involucran en circunstancias no cooperativas y por lo mismo aceleran la degradación del bien. A contrario sensu, se asume que la asignación de derechos de propiedad motiva la protección de los recursos, pues el propietario es el «protector» sobre el que recaen los efectos de sus acciones: si cuida y multiplica el recurso, se beneficia, si es negligente y lo erosiona, se empobrece. La «tragedia» aparece cuando la propiedad no es determinable y todos utilizan el recurso hasta depredarlo, sin excluir a nadie de su uso, pero sin contar tampoco con incentivos para conservarlo: lo que es de todos resulta siendo de nadie al mismo tiempo.

Frente a ello, la politóloga y economista Elinor Ostrom (Premio Nobel de Economía 2009), en su obra El gobierno de los bienes comunes: la evolución de las instituciones de acción colectiva43, cuestiona las aprensiones de Hardin y postula la tesis de la «no tragedia de los comunes» –o la «tragedia de los anticomunes»44– demostrando que tales bienes podían ser exitosamente manejados por asociaciones de personas, corroborando así su perspectiva cooperativa de la gobernanza económica. La experiencia de los creative commons en Internet, la expansión de la crisis ecológica y alimentaria, la desregulación global en la utilización de recursos naturales, le han otorgado relevancia al tema.

Así pues, observamos que la lógica de los commons –como fundamento de la ecología de mercado– está a la base de las propuestas de fraccionamiento de la propiedad colectiva de las tierras de los pueblos indígenas de los Andes y la Amazonía

43 Ostrom, Elinor. Governing the Commons: The Evolution of Institution Collective Action. New York: Cambridge University Press, 1990.

44 El concepto «anti-común» fue planteado por Frank Michelman (1982, 1986) y posteriormente adaptado por Heller. Véase: Heller, Michael. «The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets». Harvard Law Review, vol. 111, n° 3. Cambridge: Harvard Law Review Association, 1998, pp. 621-688.


del Perú45. El cercamiento de los commons, entendido como el «proceso de acumulación originaria», ha consistido en el progresivo despojo de tierras a los pueblos indígenas y comunidades locales para su concentración y posterior privatización, favoreciendo las inversiones en proyectos expansivos y/o extractivos, agudizando de esta forma la conflictividad y la crisis de gobernabilidad en el Perú (como en otros países de la región)46. Más recientemente, algunos autores han precisado que la acumulación originaria es un proceso continuo de separación de los productores de sus medios de producción y de subsistencia, lo que se define como una acumulación por despojo o desposesión47. Precisamente, el Papa Francisco, durante su visita a Chiapas (México, 2016) denunció que, de modo sistemático y estructural, los pueblos indígenas son excluidos de la sociedad, al considerarse inferiores sus valores, su cultura y sus tradiciones, mientras que a través del poder, el dinero y el mercado se les ha despojado de sus tierras o se las ha contaminado, por lo que hay que pedirles perdón, subrayando que: «el mundo de hoy tiene mucho que aprender de la relación

45 Al respecto, véase la propuesta de Hernando de Soto sobre la transformación, en la Amazonía, de la propiedad colectiva en propiedad individual. De Soto, Hernando. «La Amazonía no es Avatar». El Comercio, Lima, 6 de junio del 2010.

46 […] Al analizar el contenido y alcance del derecho a la propiedad privada (previsto en el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), en relación con la propiedad comunitaria de los miembros de comunidades indígenas, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha considerado la estrecha vinculación de los integrantes de los pueblos indígenas con sus tierras tradicionales y los recursos naturales ligados a su cultura que ahí se encuentren, por lo que tales vínculos deben ser salvaguardados. En consecuencia, en diferentes casos ha determinado la responsabilidad internacional de los Estados involucrados por la violación, entre otros, de este precepto. Cf. Del Toro Huerta, Mauricio Iván. «El derecho de propiedad colectiva de los miembros de comunidades y pueblos indígenas en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos». Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. 10. México D.F.: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), 2010, pp. 49-95.

47 Harvey, David. «El `nuevo´ imperialismo: acumulación por desposesión». Socialist Register. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso), 2004, pp. 99-129.


armónica de los indígenas con la naturaleza», animando a los gobernantes a tomar ejemplo de una cultura que aún educa a sus jóvenes «con la sabiduría de sus ancianos»48.

Sobre los alcances de esta problemática en el Perú, cabe señalar que a inicios de la administración gubernamental saliente (2011) se aprobó la ley n° 29785, ley de consulta previa49, que regula –aunque de forma sesgada e incompleta– el proceso de consulta a los pueblos indígenas sobre actividades en sus territorios, en el marco del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En ese contexto, considerando el sensible incremento de la conflictividad socioambiental (de un 300% en el período 2010-2015, según la Defensoría del Pueblo50), el Minam creó el 2011 la Oficina de Asesoramiento en Asuntos Socioambientales, con el objetivo de gestionar, prevenir y transformar los conflictos a través del establecimiento de espacios de diálogo entre los actores involucrados y la formulación de alternativas de solución. Dicha unidad complementa las acciones de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) de la PCM, que busca establecer mecanismos de coordinación y diálogo entre distintos sectores y niveles de la administración pública frente a diferentes conflictos de carácter social.

c. Gestión pública transversal del cambio climático

En el contexto internacional, durante el último bienio el Perú asumió la presidencia de la Vigésima Conferencia de las Partes (COP 20, Lima 2014) de la Cmnucc, durante la cual 194 países

48 Ordaz, Pablo. «El Papa pide perdón a los indígenas por el maltrato a sus tierras y su cultura». El País, Madrid, 16 de febrero del 2016.

49 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 7 de septiembre del 2011 y reglamentada mediante Decreto Supremo n° 011-2012-MC, publicado el 3 de abril del 2012.

50 Al respecto, véase: Defensoría del Pueblo. Violencia en los Conflictos Sociales. Informe Defensorial n° 156. Lima: Defensoría del Pueblo, 2012.


aprobaron el Llamado de Lima para la Acción Climática, que establece los compromisos para la reducción de GEI, entre otras líneas de acción. En esa ruta, el Acuerdo de París (COP 21, París 2015) es el resultado positivo del multilateralismo, ante lo cual el Perú ha jugado un papel clave.

Sobre la base del objetivo internacional de realizar esfuerzos adicionales para que la temperatura promedio del planeta no se incremente en 1.5 grados centígrados a finales del siglo XXI, se espera alcanzar la neutralidad en carbono en la segunda mitad de este siglo, a partir del balance entre las emisiones y su reducción y captura, así como en la resiliencia focalizada en las poblaciones más vulnerables. Esto debe lograrse a partir del mecanismo de revisión de las Contribuciones Previstas y Determinadas Nacionalmente (antes INDC, por sus siglas en inglés), que 187 Estados asumieron con anterioridad al Acuerdo de París, y que se revisarán quinquenalmente (superándose las calificaciones de previstas o voluntarias), a través de mecanismos de transparencia que obligan a todos –pero particularmente a los países desarrollados– a incrementar su ambición, con sustento científico, a formular proyectos debidamente fundamentados, así como a reportar los avances obtenidos. Todo esto deberá ser apoyado con los recursos financieros y técnicos adicionales que los países desarrollados canalizarán a través de aquellos que estén preparados.

Pero, ¿cómo se traduce el liderazgo mostrado por el país, en el escenario internacional, a nivel de decisiones internas? En principio, el Perú se ha comprometido a reducir el 30% de las emisiones del escenario business as usual (o todo sigue igual), debiendo revisar su Contribución Nacional Determinada (NDC, por sus siglas en inglés), fortalecer sus acciones de mitigación con manejo de bosques, procesos industriales, transporte sostenible, manejo de residuos y promoción de energías renovables no convencionales, y consolidar sus propuestas adaptativas en agua, agricultura, pesquería y salud.


Así mismo, se cuenta actualmente con una propuesta de Plan de Acción de Género y Cambio Climático (Pagcc), a fin de contribuir, de manera concertada, a la igualdad entre hombres y mujeres en las áreas de bosques, recursos hídricos, energía, seguridad alimentaria, residuos sólidos, salud, educación y gestión del riesgo. Además, en el 2014 se reglamentó el funcionamiento de la Comisión Nacional de Cambio Climático51, en el 2015 se aprobó la segunda ENCC y en junio del 2016 el Minam presentó la Tercera Comunicación de Cambio Climático. Mientras tanto, 18 regiones del país cuentan con Estrategias Regionales del Cambio Climático (ERCC) y 25 cuentan con Grupos Técnicos Regionales en Cambio Climático (Gtrcc).

A pesar de estos avances, el país no tiene aún una ley para la gestión pública de cambio climático, ni una estrategia de adaptación climática (con enfoque preventivo y planificado), mientras que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) sigue siendo un actor que ralentiza las decisiones necesarias y urgentes frente a la crisis climática, a pesar de que la economía peruana –según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal)52– perdería US$ 10 000 millones hasta el 2025 a causa de la deficiente gestión de los impactos causados por el fenómeno.

4. Enunciados para una política de sustentabilidad

Desde el enfoque de las políticas públicas consideramos que difícilmente se logrará la sustentabilidad del país –o su gobernanza ambiental– si no se abordan las cuestiones analizadas en el numeral anterior, de modo integrativo y sistémico. Así, con el

51 Mediante Resolución Ministerial n° 262-2014-MINAM, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 21 de agosto del 2014, se aprobó el reglamento interno de la Comisión Nacional sobre el Cambio Climático.

52 BID y Cepal. La economía del cambio climático en el Perú. Lima: BID - Cepal, 2014.


objetivo de alcanzar una gobernabilidad de signo positivo, se proponen las siguientes acciones:

a. Fortalecer el marco institucional desde el cual se gestiona el patrimonio ambiental y biocultural del país, transitando hacia «políticas de competitividad ambiental», y entendiendo que los estándares más estrictos de las políticas y regulaciones ambientales contribuirán a la competitividad nacional, en su conjunto. No resulta pues necesariamente cierto que la fragilización de la institucionalidad –o la desregulación ambiental– alienten mayores flujos de inversión privada. Para un país como el Perú, el tema ambiental (y la crisis de los recursos naturales) es uno de orden geopolítico y está en la base misma del debate político sobre los procesos de crecimiento material y desarrollo53. Pero esa discusión, de la mayor trascendencia, sigue esperando.

b. La conflictividad derivada de las inversiones, particularmente de las extractivas, emerge a causa de fallas institucionales que replican en el tiempo, potenciando también las asimetrías entre los distintos actores concernidos en la gestión del ambiente y los recursos naturales. El problema es pues estructural. El Estado, y sus mecanismos operativos –por la forma excluyente en que se han diseñado– exacerban la crisis de gobernabilidad al tomarse decisiones que pueden generan beneficios de corto plazo, en el presente, pero que afectan el futuro, quebrándose así el fundamento intergeneracional, que es clave para la sustentabilidad54.

53 Cf. Pajares G., Erick y Loret de Mola, Carlos «Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latina. Aproximaciones desde la política y el derecho ambiental». En: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, ed. Perú Hoy. Susurros desde Babel. Lima: desco, 2013.

54 El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), en su informe Estado Mundial de la Infancia 2016, señala que: «Más que nunca, debemos reconocer que el desarrollo es solamente sostenible si lo pueden llevar a cabo –sostenerlo– las


Entonces, la conflictividad asociada a los bienes ambientales no se resolverá transformando la propiedad colectiva en propiedad individual –vía homogenización– sino reconociendo, respetando y estableciendo balances y complementaciones entre las distintas formas de derechos de propiedad y de gestión del espacio, según sea el contexto social, cultural y geográfico. El tema no se restringe a lo económico o material, existen factores de supervivencia en juego: el manejo colectivo del territorio constituye una estrategia para enfrentar los difíciles retos que impone el espacio andino amazónico. Pero en los bienes ambientales subyacen también símbolos, creencias, éticas, legados, compromisos y deberes que exigen otras comprehensiones, bastante más profundas.

c. El cambio climático está infrarrepresentado en las políticas nacionales, y el problema requiere de una gestión bastante sofisticada, desde la política multisectorial. Mientras las acciones planeadas por el Estado, desde la mitigación, son intensas, las estrategias de adaptación que autónomamente, y con gran esfuerzo, implementan las poblaciones indígenas y comunidades locales son menos favorecidas: agrobiodiversidad, agricultura tradicional, agua, saberes ancestrales, las cuales resultan fundamentales para un Plan Nacional de Adaptación Climática (PNA), que deberá transversalizar tres enfoques: 1. Interculturalidad, 2. Intergeneracionalidad y 3. Género.

La magnitud de la crisis ambiental desvela pues los límites de nuestro proyecto de humanidad y la necesidad de convenir una política del bien común. Y como dice Francisco en su Carta encíclica Laudato SI’ del Santo Padre Francisco sobre el cuidado de la casa común:

generaciones futuras». Cf. Unicef. Estado Mundial de la Infancia 2016. Una oportunidad para cada niño. New York: Unicef, 2016.


La noción de bien común incorpora también a las generaciones futuras. Las crisis económicas internacionales han mostrado con crudeza los efectos dañinos que trae aparejado el desconocimiento de un destino común, del cual no pueden ser excluidos quienes vienen detrás de nosotros. Ya no puede hablarse de desarrollo sostenible sin una solidaridad intergeneracional55.

55 Cf. Francisco. Carta encíclica Laudato SI’ del Santo Padre Francisco sobre el cuidado de la casa común. Ciudad del Vaticano: Tipografía Vaticana, 2015.

Notas sobre los autores

Lucía Alvites S.Socióloga por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Magíster en Género y Estudios Culturales por la Universidad de Chile. Actualmente es asesora del parlamentario andino Alberto Adrianzén y profesora de la Facultad de Ciencias Sociales de la UNMSM. [email protected]

Alberto Adrianzen M.Licenciado en sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Egresado de la maestría en Ciencia Política de El Colegio de México. Ha sido jefe del gabinete de asesores del Presidente de la República Valentín Paniagua durante el Gobierno de Transición. Asesor de la secretaría general de la Comunidad Andina (CAN) y en el Congreso de la República. Veedor internacional como representante de la CAN en la elección de la Corte Suprema de Ecuador (2005). Asesor de los ministros de Relaciones Exteriores Allan Wagner y

Notas sobre los autores376

Rafael Roncagliolo. Asesor de la Misión de Observación Electoral de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en Guatemala (2003). Observador electoral en las elecciones de Ecuador y Bolivia. Autor de libros y ensayos en temas de ciencias políticas, sociología y relaciones internacionales. Subdirector y actualmente columnista del diario La República. Es miembro asociado de desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo. Se ha desempeñado como parlamentario andino para el periodo 2011-2016. Ha sido Vicepresidente del Parlamento Andino (2011-2012) y miembro alterno del Consejo Superior de la Universidad Andina Simón Bolí[email protected]

Gustavo Ávila P.Economista de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Con experiencia laboral en elaboración de instrumentos de gestión e investigación en aspectos sobre desarrollo regional, gestión presupuestal, monitoreo participativo y desarrollo sostenible y gestión de recursos naturales. Ha sido asesor presupuestal en el Ministerio de Educación y asesor de alta dirección en Petroperú. Trabaja actualmente como coordinador de industrias extractivas del Grupo Propuesta Ciudadana. [email protected]

Epifanio Baca T.Máster en Economía por la Université Catholique de Louvain la Neuve (Bélgica) y licenciado de la Universidad Nacional San Antonio Abad del Cuzco. Amplia experiencia en investigación y docencia en temas de economía y desarrollo regional, y en descentralización y gestión pública descentralizada. Dirige el sistema de monitoreo a la generación, distribución y uso de la renta de las industrias extractivas en el Perú (minería, gas y petróleo) del Grupo Propuesta Ciudadana. Es integrante de la comisión nacional de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en

377Notas sobre los autores

inglés) - Perú, en representación de la sociedad civil, y coordinador ejecutivo del Grupo Propuesta [email protected]

Eduardo Ballón E.Antropólogo. Especialista en movimientos sociales, sistema político y participación ciudadana. En los últimos años está dedicado a monitorear y analizar el proceso de descentralización peruano y la reforma del Estado. Expresidente de desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo y de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP). Fue viceministro de Desarrollo Social del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social y secretario técnico de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Consultor de distintos proyectos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Mundial, la Comunidad Andina y distintas agencias privadas de cooperación al desarrollo. Actualmente pertenece a la coordinación ejecutiva del Grupo Propuesta Ciudadana y es investigador principal de desco. Ha escrito diversos textos sobre movimientos sociales, regionalización y descentralizació[email protected]

Susana Chávez A.Obstetra graduada de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Egresada de la maestría en Salud de la Universidad Peruana Cayetano Heredia y especialista en Políticas Públicas y Salud Sexual y Reproductiva por el Instituto for Health Policy and Social Science de la Universidad de California de San Francisco. Directora del Centro de Promoción y Defensa de los Derechos Sexuales y Reproductivos (Promsex). Autora de varias publicaciones. Ha conducido una serie estudios e investigaciones en los temas de su especialidad. Integrante de diversos comités técnicos y especializados tanto a nivel nacional como internacional. [email protected]


Oswaldo de RiveroDiplomático de carrera, Embajador. Ha servido en Londres, Moscú y Naciones Unidas en Ginebra. Se desempeñó como Embajador ante la Organización Internacional del Comercio (OMC) y ante las Naciones Unidas en Nueva York, donde representó al Perú ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Estudió Derecho en la Pontificia Universidad Católica del Perú, licenciado de la Academia Diplomática del Perú y con estudios de posgrado en el Instituto de Altos Estudios Internacionales de Ginebra. Profesor de la Academia Diplomática del Perú, miembro del Instituto de Estudios Estratégicos de Londres. Autor de los libros: International Development Law and New International Economic Order (Pergamon Press, Oxford, Gran Bretaña); El Mito del Desarrollo (Fondo de Cultura Económica, México, en Ingles); The Myth of Development (Zedbooks Londres, Gran Bretaña); y Los Países Inviables (ediciones La Catarata, Madrid). Ha escrito artículos y ensayos en Le Monde Diplomatique, El Correo (de la Organización para la Cultura, la Ciencia y la Educación de Naciones Unidas –Unesco–), diarios de Ginebra, El Comercio y La República (de Lima) y en la revista Quehacer de desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo. Actualmente es conferencista en el Instituto de Altos Estudios Internacionales de Ginebra y consultor internacional de empresas privadas en esa ciudad. [email protected]

Francisco DurandMagister en sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Ph.D. en Estudios Latinoamericanos, con mención en Ciencia Política, por la Universidad de California, Berkeley. Actualmente enseña Ciencia Política en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Ha sido profesor principal de Ciencia Política de la Universidad de Texas en San Antonio. Es consultor internacional. Columnista del diario La República y colaborador del Latin American Advisor y Financial Services Advisor (Inter-American Dialogue). Es autor de diversos artículos y libros publicados en varios países sobre


la relación entre empresarios y gobernantes. Sus publicaciones más recientes son la segunda edición de Los Romero: fe, fama y fortuna, y Cuando el poder extractivo captura el Estado: Lobbies, puertas giratorias y paquetazo ambiental en Perú[email protected]

Enrique Fernández-Maldonado M.Sociólogo por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Trabajó como investigador del Centro de Asesoría Laboral del Perú (Cedal) y del Programa Laboral de Desarrollo (Plades). Forma parte del comité editorial de la revista Trabajo & Desarrollo y de la plataforma digital TrabajoDigno.pe. En el sector público, se desempeñó como director de Prevención y Solución de Conflictos Laborales y Responsabilidad Social Empresarial Laboral en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, y como asesor parlamentario. Publicó recientemente La Rebelión de los Pulpines. Jóvenes, Trabajo y Política (Lima: Otramirada, 2015). Tiene una columna semanal en el Diario [email protected]

Julio Gamero R.Economista por la Universidad del Pacífico y magister en Gestión y Desarrollo por la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI). Especialista y consultor en temas de empleo, microempresa y políticas sociales. Cuenta con diversas publicaciones en dichas materias. Ha sido gerente del Consorcio de Organizaciones Privadas de Promoción al Desarrollo de la Pequeña y Microempresa (Copeme) el 2012 y el 2013. Entre el 2010 y el 2011 fue coordinador regional de los proyectos sociolaborales de la Comunidad Andina (CAN). Ha sido viceministro de Promoción del Empleo y Microempresa en el 2004 - 2005. Fue presidente de desco entre el 2001 y el 2005, donde ingresó a laborar en 1986. Actualmente es profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) en la Facultad de Gestión y Alta Dirección y en la maestría de Relaciones Laborales.


[email protected]

Maró Guerrero A.Antropóloga por la Universidad Católica del Ecuador con estudios de posgrado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) - sede Ecuador. Tiene experiencia en desarrollo, poblaciones indígenas y campesinas, infancia, educación y trabajo infantil, en Ecuador, Bolivia, Perú y Argentina. Miembro del Centro de Desarrollo y Autogestión - DyA Ecuador. Actualmente asesora el Proyecto Semilla en el Perú y a programas de erradicación de trabajo infantil y empleo adolescente en [email protected]

Cesar Ipenza P.Abogado por la Universidad San Martín de Porres (USMP), especializado en materia ambiental, con maestría en Espacios Protegidos por la Universidad Autónoma de Madrid y por la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido asesor del primer ministro del Ambiente (2009-2011), miembro del consejo directivo del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), del 2011 al 2013, y miembro del consejo consultivo de la Comisión de Pueblos y Ambiente del Congreso de la República. Actualmente es profesor en la Universidad ESAN y en la USMP. Consultor en ambiente y minería para organismos como el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (Pnuma) y del Instituto Interamericano para la Cooperación en Agricultura (IICA)[email protected]

Salomón Lerner G.Ingeniero industrial y de sistemas por la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) con especialización en el Instituto Tecnológico de Monterrey en México - MBA y el Instituto Tecnológico de Haifa en Israel. En su trayectoria profesional ha sido jefe de la Oficina Comercial del Perú para Harina y Aceite de Pescado en la República Popular


China y en Francia. Fundador del Foro Democrático y de Proética (sociedad civil para la lucha contra la corrupción), y presidente de la Asociación Civil Transparencia. Condecorado por la Embajada de Chile con la Orden Bernardo O’Higgins por los servicios prestados en favor de la democracia en el Perú. Presidente de varias empresas como son: Comercio & Exportaciones S.A., Helicópteros del Sur S.A., ONG Otra Mirada, etc. Presidente del Consejo de Ministros (2011). Recientemente ha sido nombrado para presidir el grupo de alto nivel de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) que evaluará y hará un seguimiento de la situación política en Paraguay. Actualmente ejerce como empresario, preside la Organización No Gubernamental (ONG) Otra Mirada, además de participar en varios directorios: Inversión Por La Infancia (cuya misión principal es la erradicación de la desnutrición infantil en el Perú), en el Grupo La República (que trabaja radio y televisión). Realiza inversiones inmobiliarias. Miembro del directorio del Banco de Alimentos Perú y de [email protected]

Carlos Loret de MolaIngeniero geólogo con estudios de ingeniería geológica y minería por la Universidad de Minnesota. Está vinculado con el sector minero energético desde hace más de 30 años. Coordinador de posicionamiento, finanzas y relaciones públicas de InterClima 2012. Miembro director de la Asociación Andina Cusichaca (dedicada a la recuperación de tecnologías tradicionales andinas para la sustentabilidad de los medios de vida en las altas montañas), presidente del directorio de la Asociación Andes (gestora del Parque de la Papa y de proyectos para la preservación del patrimonio biocultural indígena) y miembro del Patronato Qhapaq Ñan (Camino Inca). Past president del Consejo Nacional del Ambiente del Perú (Conam) y responsable del Frente Público para la COP 20 (Lima, 2014). Es socio principal del Grupo Biosfera, ThinkTank en Investigación


de Futuros Sustentables. Actualmente ejerce funciones de asesor del ministro del Ambiente del Perú[email protected]

Raúl Mauro M.Ingeniero economista por la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) y magíster en Ciencia Política por la Northeastern University (Boston). Tiene estudios de doctorado de Ciencia Política en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Fue asesor del grupo parlamentario de Acción Popular - Frente Amplio en el Congreso de la República. Es investigador asociado de desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo y actual director del Instituto de Investigaciones Económicas de la Facultad de Ingeniería Económica, Estadística y Ciencias Sociales de la UNI. Sus artículos abordan el problema de los estándares de vida, el rol del Estado y las políticas pú[email protected]

Iván Mendoza V.Licenciado en Antropología Social por la Universidad Nacional de Trujillo. Magister en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Especialista en temas de conflictos sociales, minería y desarrollo. Exfuncionario de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) de la Presidencia del Consejo de Ministros y consultor en proyectos de desarrollo. Profesional especialista de desco - Centro de Estudios y Promoción del [email protected]

Carlos Monge S.Antropólogo por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) e historiador por la Universidad de Miami. Actualmente es investigador asociado de desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo y coordinador regional del Instituto para la Gobernanza de los Recursos Naturales (NRGI) para América Latina.


[email protected]

Diego Navarro T.Estudiante de antropología de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Tiene interés en la investigación de temas de desarrollo sostenible, ecología política, cyberactivismo y redes virtuales, memoria, relaciones de género y minorías é[email protected]

Erick Pajares G.Abogado internacionalista y analista político. Juicio experto en derecho internacional ambiental y políticas públicas globales (NYU, School of Continuing Education), con estudios complementarios en antropología cultural y sociología política. Investigador, reflexionador y generador de opinión en temas de gobernabilidad ambiental, políticas públicas ambientales, geopolítica ambiental, gestión de montañas, biodiversidad y sistemas de conocimiento tradicional, ecología política, ecología profunda, prospectiva ambiental (investigación de futuros) y pensamiento de la complejidad. CEO del Grupo Biosfera, ThinkTank en Investigación de Futuros Sustentables; miembro asociado de la Académie de droit de l’environnement de l’UICN; miembro del Grupo de Investigación en Derecho Ambiental (GIDA) del Instituto de Ciencias de la Naturaleza, Territorio y Energías Renovables de la Pontificia Universidad Católica del Perú (INTE - PUCP); miembro pleno de la Alianza Latinoamericana de Estudios Críticos sobre el Desarrollo (Alecd) e investigador asociado de desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo. Es Punto Focal para el proceso de incidencia política impulsado por Biosfera - Investigación de Futuros, el Parlamento Andino y la Oficina Regional para Latinoamérica (ORLA) de terre des hommes - tdh Alemania, orientado a la creación e implementación del mecanismo defensorial internacional para las generaciones [email protected]


José Carlos RequenaMagister en Humanidades por la North Carolina State University (NCSU), Estados Unidos, magister en Historia por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y Comunicador Social por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Hasta diciembre del 2015 se desempeñó como editor de la sección Regiones en el diario El Comercio, en el que mantiene una columna semanal. Ha sido Asesor Político Senior en la Embajada de los Estados Unidos y ha trabajado y realizado consultorías para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Centro Carter, el Instituto Nacional Demócrata (NDI), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), el Programa Mundial de Alimentos, entre otros. Ha enseñado en la Universidad ESAN, en la Universidad de Ciencias Aplicadas (UPC) y en la Universidad Antonio Ruiz de Montoya (UARM), así como en el Programa de Gobernabilidad y Gerencia Política de la George Washington University y en la PUCP. Ha publicado el libro Una gran ingenuidad: El Movimiento Libertad 1987-1989 (Mitin, 2010), originado en su tesis de maestría en Historia, y diversos trabajos sobre política peruana contemporánea. Actualmente es socio principal de la Consultora 50+1 Grupo de Análisis Político. [email protected]

Eduardo Toche M.Historiador por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Magíster en Historia de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) - sede Ecuador. Becario senior del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso). Exinvestigador de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR). Profesor en la unidad de posgrado de la maestría de Historia de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Exmiembro del consejo directivo del Clacso. Coordinador del proyecto «Conflicto y diálogo en torno a las actividades extractivas», que se realizó en convenio entre desco-


Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo y la Fundación Friedrich Ebert, en tres regiones del país (Puno, Piura y San Martín). Especialista en temas de violencia social, instituciones y análisis político. Vicepresidente e investigador de [email protected]

Claudia Viale L.Economista por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con maestría en Gestión de Recursos Naturales y medioambiente por la Universidad Libre de Amsterdam (VU Amsterdam). Actualmente es oficial de programa del Instituto para la Gobernanza de los Recursos Naturales (NRGI)[email protected]

Óscar Vidarte A.Magister en Relaciones Internacionales por la Pontificia Universidad Javeriana de Colombia y egresado de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente culminando el doctorado en Ciencia Política y Gobierno en la PUCP. Docente ordinario y de tiempo completo del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP, coordinador del Grupo de Investigación de Política Exterior del Perú (Gipep) de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP. Docente ordinario de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad Jesuita Antonio Ruiz de Montoya. Ha trabajado como profesor de diversos cursos de política internacional en la Academia Diplomática del Perú, la Escuela Superior de Guerra Naval y del Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN), así como en la Universidad del Pacífico y la Universidad de Lima. Recientemente autor del libro El Perú, las Américas y el Mundo 2014-2015. Opinión Pública y Política Exterior, publicado por el Fondo Editorial de la PUCP. Asimismo, ha sido columnista del diario El Comercio y del diario La República, así como analista internacional del programa TVPerú Mundo que se emite por TVPerú (canal del Estado)[email protected]


Mariela WismannSocióloga por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, M.A. en Estudios de Desarrollo por The Graduate Institute of International and Development Studies y estudios de maestría en Gerencia Social en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Con 15 años de experiencia en gestión de proyectos de desarrollo y especialidad en seguridad alimentaria y desarrollo rural. Es gerente de programas de Heifer Internacional en el Perú y coordinadora del Grupo Temático de Soberanía Alimentaria y Agricultura Familiar de la Coordinadora de Entidades Extranjeras de Cooperación Internacional en el Perú (Coeeci)[email protected]

odescdesco1965 - 20151965 - 2015

Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo – 2016

9 7 8 6 1 2 4 0 4 3 8 1 9

ISBN: 978-612-4043-81-9

Documents

Ni Gran Transformación ni Hoja de Ruta · 2017-10-25 · de los conflictos 2011-2016 ... además de las definiciones que no se dan, PPK tiene que resolver ... obviando las propuestas