Nº 33. La descentralización desde el Estado centralizado. Consideraciones sobre el caso paraguayo - Mabel Causarano, Carlos Verón - PortalGuarani

8/4/2019 N 33. La descentralizacin desde el Estado centralizado. Consideraciones sobre el caso paraguayo - Mabel Causar

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Documento de Trabajo No 33

Ponencia presentada en el Seminario "Iniciativa Local y Desarrollo", organizado porel CLAEH, el IDES y la Fundacin Pablo Iglesias en Montevideo, entre el 30 dejulio y el 3 de agosto.

La descentralizacin desde elEstado centralizadoConsideraciones sobre el casoparaguayoMabel CausaranoCarlos Vern

BASE Investigaciones SocialesPrograma de Estudios UrbanosAsuncinAgosto, 1991


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Contenido1. Introduccin....................................................................................................................3

1.1 La falta de tradicin en la produccin de trabajo sobre sociologa urbanaen el Paraguay. Una presentacin bibliogrfica.........................................5

1.2 Condiciones de la falta de tradicin...........................................................7

1.3 Apelos polticos de la problemtica.........................................................92. A modo de referencia conceptual........................................................................10

3. Lo poltico-cultural y lo social: un desfasado premeditado.................................133.1 La conquista y la colonia (1517-1811). Definicin del "nicho"

Econmico 14

3.2 La fase independiente (1811-1870). El afianzamiento de la nacin........143.3 La posguerra grande hasta 1954. La economa de enclave......................153.4 El stronismo (1954-1989). Los "polos de desarrollo"..............................16

4. La transicin democrtica (1989-?)- Transnacionalizacin/ neo liberalismo/descentralizacin................................................................................................194.1 Autoritarismo histrico - Autoritarismo instrumental204.2 La descentralizacin como correlato - Descentralizacin instrumental...204.3 Condicionamientos estructurales.............................................................214.4 Aspectos destacables de la problemtica municipal...............................224.5 Informacin y desarrollo.........................................................................24

5. Gobernabilidad poltica del proceso y su impacto en un proyecto dedescentralizacin..................................................................................................26

6. Conclusiones........................................................................................................28

Bibliografa

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1. Introduccin

Este trabajo pretende ensayar una primera aproximacin analtica a un tema queirrumpe en el ambiente intelectual y poltico paraguayo: la descentralizacin.

La sancin de una nueva legislacin que, por primera vez en la historia poltica, permite la eleccin de intendentes municipales por el voto, sorprendi a dentistas y polticos, quienes hasta entonces estuvieron abocados a otras reas de inters. Losprimeros, dedicados a la problemtica de sectores afectados por la discriminacin y lamarginacin, y los segundos actuando con un funcionamiento de contracultura, durante ladictadura stronista, y lanzados, despus del golpe de febrero del '89, a una desenfrenadacarrera de orden poltico-administrativo para ganar un espacio de poder.

Haba, entonces, que incursionar urgentemente en el tema del poder local, peroenfocado desde la perspectiva poltico-administrativa municipal. As, como en tantas otrasocasiones, lo tctico posterg la reflexin.

A la luz de este contexto, se consider pertinente iniciar el trabajo con un captuloen el que se presenta y analiza el estado actual del tratamiento terico y acadmico de latemtica en el Paraguay. Se sostiene que no se consolid una tradicin de pensar sobre lourbano y lo territorial, carecindose, por tanto, de corrientes de pensamiento queimpulsaran la regionalizacin, de tericos o planificadores que discutieran y propusieran eltema de la descentralizacin1.

El discurso sobre la descentralizacin est siendo promovido por algunos sectorespolticos, empresarios y, en particular, dentistas polticos y economistas, acompaado porla afirmacin de la necesidad de la desburocratizadn y achicamiento del aparato estatal yla privatizacin de los servicios pblicos y de las empresas del Estado.

Se habla de la "modernizacin" del Estado como un proceso que debe sostenersecon tales medidas, es decir la adecuacin de toda la institucionalidad poltica a la nuevaracionalidad dominante.

Va recordado que la "modernizacin", para nuestros pases, no significa modernidadsino "la intervencin por parte de los centros hegemnicos en las reas perifricasdependientes; como intervencin de colonizacin e integracin del mundo subdesarroliadoen el mercado capitalista internacional; como intervencin, en suma, de"occidentalizacin", "europeizacin" o "americanizacin"2.

Sometido, una vez ms, a determinaciones exgenas, el Paraguay, pashistricamente centralizado y homogeneizado, plantea el tema de la descentralizacin, del

1 Slo algn que otro informe de la Secretara Tcnica de Planificacin en el que pueden aparecer algunasideas sobre regionalizacin basadas en las "vocaciones" productivas de determinadas reas y las posibilidadesde potenciacin de las mismas. Pero no se habla de establecer gobiernos regionales, es decir, de otorgar a lasregiones la autonoma poltico-administrativa.2 Maldonado, Toms: II futuro della modemit. Milano. Feltrinelli Editore, 1987, p.19.

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estmulo al poder local, a partir del Estado. Es el Estado centralizado el que promueve ladescentralizacin, al margen de toda consideracin acerca de las condicionantes culturalesy socioeconmicas.

El trabajo avanza consideraciones sobre el contexto en el que se plantea la

descentralizacin y presenta alguna prospectiva en el marco de la reformulacin capitalistaa nivel internacional, en el cual, precipitadamente debe insertarse el Paraguay a travs de loque se da en llamar "proceso de transicin".

La transformacin del Estado para ese efecto, no encuentra viabilidad en lasinstancias poltico-partidarias, de modo que el Estado asume el desafo de su propiatransformacin, sirvindose de recursos alternativos: sea capitalizando el momentomovimentista que vive el pas3 o, por qu no, la descentralizacin, como medio paralograr el desarrollo municipal. Descentralizacin que se volvera instrumental a dos niveles:i. la vulnerabilidad consecuente de la dispersin territorial de ms de dos centenares demunicipios, funcional a una mayor transnacionalizacin de nuestra economa y tambin ii.una instancia (ms efectiva que la partidaria) de presin como recurso de legitimacin de latransformacin del Estado. Ambas funciones, basadas fundamentalmente en la competenciaintermunicipal que, en forma indita, se desatar a partir del presente, se irndesenvolviendo en un complejo espectro de gobiernos polticamente diversos, repartidosentre los dos partidos tradicionales y un independiente en la capital.

No obstante, por encima de los reparos que se formulan a una descentralizacinimpuesta, exgena y al margen de nuestra base estructural, es pertinente llamar la atencinsobre la importancia de la ruptura con un excesivo centralismo histrico, a travs de unadescentralizacin que debera ser concebida, al decir de Curbelo4, como proceso y no comocondicin, o, como dijera de Mattos, como conquista social y no impuesta "por decreto"5.

3 Vern, Carlos; Paiau, Toms: El movimientiamo- Un lugar para el consenso neoliberal. Asuncin,BASE-IS, Documento de Trabajo No. 31, junio 1991.4 Curbelo Romero, Jos Luis: "Economa Poltica de la descentralizacin y Planificacin del DesarrolloRegional", en Pensamiento Iberoamericano, No. 10, julio-diciembre, 1986.5 de Mattos, Carlos A: "La descentralizacin, una nueva panacea para enfrentar el subdeaarrollo regional?",en la Rev. Paraguaya de Sociologa, No. 74, Asuncin, Enero/Abril '89, p.102. de Mattos cita a Crozier parasostener que "no se puede modificar la sociedad por decreto", es decir aportar cambios sustantivos a la basesocioeconmica y a las prcticas sociales con un instrumento (la descentralizacin) de carctersuperestructural.

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1.1 La falta de tradicin en la produccin de trabajos sobre sociologaurbana en el Paraguay, una presentacin bib1iogrfica

El debate sobre la descentralizacin encuentra a la Sociologa en el Paraguay6, en

posicin bastante marginal con respecto a la incidencia que el planteamiento economicista-en particular, el que propugna el afianzamiento del "neo liberalismo"- viene alcanzando enlos medios masivos de comunicacin y en los foros de discusin temtica.

El aporte de la Sociologa en el universo acadmico paraguayo es reciente,comparado a otras naciones de la regin- Data de poco ms de 25 aos el nacimientodel Centro Paraguayo de Estudios Sociolgicos (CPES), primera organizacin nogubernamental que se dedic de manera sistemtica a la Sociologa y que contribuy a laformacin de buena parte de los cientistas sociales paraguayos7.

Los aos '80 vieron el afloramiento de numerosas instituciones privadas volcadasa la investigacin, al anlisis, a la difusin de temas propios de las Ciencias Sociales y polticas. Podra calificarse al decenio como el de las ONGs, que contribuyeron enforma decisiva a hacer de los campesinos, la vivienda, las migraciones, la mujer, el medioambiente, los indgenas, temas de estudio y reflexin, cubriendo un espacio en el que no haestado presente la universidad.

La produccin acadmica de los ltimos aos lleva el sello de los organismosprivados que fueron institucionalizando la produccin intelectual, hasta entonces librada ala iniciativa individual de algunos investigadores8.

En los listados bibliogrficos consultados para la elaboracin de estos apuntes, nohemos encontrado sobre el tema urbano, un solo ttulo editado por alguna de las dosUniversidades que desarrollan sus actividades en el pas9. Toda la produccin corresponde a

6 Se habla de Sociologa en el Paraguay y no de sociologa paraguaya, as como puede hablarse mspropiamente de una arquitectura moderna en el Paraguay que de una arquitectura moderna paraguaya, parareferirse a la obra o pensamiento que no nace "nacionalizado", "coherentemente integrado" con el medio

productivo y cultural en el que se expresa. El pensamiento cientfico en el Tercer Mundo suele ser predominantemente producto de una "transferencia" de los centros hegemnicos. Ver Arana, Mariano:"Arquitectura en Uruguay. Una aproximacin crtica". Separata No. 11 de la Revista Ambiente. EspacioEditora, Buenos Aires, Diciembre 1981, p.5.7 Sociologa, como carrera de grado, existi por 6 aos slo en la Universidad Catlica y fue clausurada en el

'83 por decisin de sus propias autoridades acadmicas, entre otras causas, por ser reducto "de tilingos deizquierda" segn expresiones de un conocido acadmico de esa Institucin.8 Es paradigmtico el ejemplo de Carlos Pastore y su obra La lucha, por la tierra en el Paraguay

Montevideo, Ed. Antequera, 1972, 526p.), texto de referencia para quien desee comprender la estructura de latenencia de la tierra. Pastore emple ms de tres dcadas en la elaboracin paciente y autosostenida de estainvestigacin.9 La Universidad Catlica ha venido publicando, en forma algo discontinua, Estudios Paraguayos y el

Suplemento Antropolgico. En la primera de ellas puede encontrarse algn trabajo sobre aspectos de latemtica territorial y urbana ms referidos a las cuestiones de orden cultural.

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los centros privados de investigacin o a los organismos del sector pblico, en particular, ala Secretara Tcnica de Planificacin (STP)10.

Cabe destacar que los informes, elaborados por el sector pblico, en generaldependencias ministeriales, en numerosos casos no son confiables en lo que atae a los

datos reportados, ya que los mismos, producidos, en su mayora, durante el rgimenanterior, demuestran una marcada tendencia a encubrir la realidad: es el casodel dficit de vivienda11, de los indicadores de salud, de educacin, de empleo, entre otros.De ah que el aporte de los centros privados haya sido sustancial porque muchos de lostrabajos tuvieron que producir datos primarios, en especial, en lo que respecta a la situacinde la vivienda en las reas perifricas de la capital o a las condiciones de las comunidadesindgenas.

Cules fueron las reas ms estudiadas por las Ciencias Sociales en el Paraguay?.Sin lugar a dudas, la cuestin agraria, que cuenta con una nutrida bibliografa compuestapor ensayos, artculos, monografas; el tema de la tenencia de la tierra, del impacto de loscambios de la estructura socioeconmica en las pautas de vida campesina, lapermeabilidad de las fronteras a la penetracin de colonos brasileos, son cuestionesdocumentadas y objeto de estudios de incuestionable rigor metodolgico12.

En cambio, cuando se busca informacin sobre temas urbanos, el campo se tornadifuso y hay que extraerla de estudios ms generales en los cuales puede destacarse o noalgn aspecto de la problemtica urbana, o bien, de los informes y estadsticas de losorganismos del Estado.

Los temas urbanos ms propiamente abordados (en trminos sobre todocuantitativos), se refieren a la vivienda, en particular, la vivienda popular urbana. Ensegundo lugar, al tema del empleo, y muy por atrs, a otros rubros que conforman lacalidad de vida de los sectores urbanos ms desfavorecidos: salud, medio ambiente,movimientos sociales urbanos. No se ha relevado un solo estudio sobre el transportepblico, sobre los equipamientos colectivos, las reas verdes, la produccin y el consumodel espacio urbano, el impacto de la modernizacin econmica, poltica y cultural en laproduccin de la ciudad, por citar algunos temas13.

10 La STP, fundada en la dcada del '60, en respuesta a las exigencias de la Alianza para el Progreso, elabora

los "planes de desarrollo" y cuenta con documentos tiles para la realizacin de estudios territoriales.11 Segn los datos oficiales del gobierno anterior, el dficit de viviendas era insignificante; casi a niveles delPrimer Mundo. El diagnstico realizado menos de un ao despus del golpe, arroj la cifra de 300.000 comodficit habitacional (por falta, inadecuacin fsica, de servicios o hacinamiento). Hasta ahora, no se conocendatos ciertos sobre la educacin (analfabetismo, desgranamiento escolar, etc.).12 Fogel, Ramn; Galeano, Luis; Palau, Toms, entre otros, han documentado en forma exhaustiva lacuestin agraria en el Paraguay.13 Sobre estos aspectos, se han publicado notas y anlisis en los diarios capitalinos, pero no se han recopiladoen forma organizada en libros o documentos de trabajo.

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Tampoco se encontraron trabajos sobre la articulacin ciudad- territorio, la relacinde los centros urbanos entre s y de stos con su entorno rural, salvo algunas referenciasgenerales (en particular, estadsticas) en una informacin de la STP14.

En sustancia, no se ha establecido una tradicin de pensar sobre lo urbano, en

trminos sociolgicos, polticos y/o culturales, y las razones sern brevemente sealadas enel siguiente tem.

1.2 Condiciones de la falta de tradicin

El Paraguay, a lo largo de su historia, ha tenido algunas caractersticas cuyapermanencia definieron la actual conformacin urbano-territorial: i. la predominancia deuna economa y cultura campesinas y ii. la alta centralizacin poltico-administrativa.

A ello cabe agregar15 que la urbanizacin es un fenmeno tardo que se acelera enla dcada del '70, cuando se verifica un proceso de transformacin territorial resultante dela transicin de una economa extractiva de consumo a una productiva de mercado.

Las causas principales se pueden resumir en:

a. Escasa poblacin en un medio fsico con suelos agrcolas de alto potencial agropecuarioy forestal;b. La migracin hacia el extranjero -principalmente a la Argentina- de buena parte de lapoblacin econmicamente activa, por razones polticas y econmicas.c. El proceso de colonizacin que transfiri un importante contingente poblacional de lasreas crticas de produccin minifundiaria hacia la regin de Canindeyu, Alto Paran(ambas en la frontera con el Brasil) y Caaguaz.

En la dcada de los '70, y posteriormente, se dio un aumento considerable de lapoblacin capitalina y de las ciudades que habran de conformar el rea Metropolitana deAsuncin que, en la actualidad, concentra alrededor del 60% de la poblacin urbana delpas.

Asuncin sufri un acelerado proceso de metropolizacin que, en poco ms de unadcada, fagocito el cinturn agrcola de sus zonas linderas con los dems municipios ytambin transform las caractersticas de estos ltimos en trminos sociales ymedioambientales16.

14 Paraguay. Presidencia de la Repblica. Secretara Tcnica de Planificacin. Plan de desarrollo econmico

y social. Asuncin. STP, Marzo, 1990, 338p.

15 Barrios, F. Causarano M. y Mornigo, Jos N.: "Historia de un proceso de desajuste ambiental: El caso delas ciudades intermedias del rea Metropolitana de Asuncin". XV Congreso Interamericano dePlanificacin, Bogot, Colombia, 1985, Mimeo.16 Ciudades como Fernando de la Mora, San Lorenzo y Luque perdieron en pocos aos la mayor parte de su

patrimonio urbano-ambiental, a causa de la presin del mercado inmobiliario y de la asuncin de pautas devida capitalinas que modificaron la concepcin del "habitar", especialmente en lo que atae a los valoresformales y funcionales de la vivienda.

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i. La predominancia de una cultura y economa campesinas se refleja an claramente en elterritorio. Hasta comienzos de la dcada del '60, Asuncin, con sus 300.000 habitantes, erala nica ciudad con una importante concentracin poblacional; ninguna de las demssuperaba los 30.000 habitantes. La capital, en trminos de complejidad de la dinmica

urbana, tampoco poda llamarse propiamente ciudad; basta pensar que la red de aguapotable se extendi recin en 1956 y que la televisin se introdujo en 1965; las costumbresse expresaban en actitudes en las cuales los valores tradicionales tenan predominancia.Hasta dos dcadas atrs, el centro histrico conservaba su carcter polifuncional, ya que enl convivan actividades residenciales con las comerciales, culturales y administrativas; a pocas cuadras del centro, las viviendas ya incorporaban elementos propios de la casarural. En otras palabras, aun siendo el centro urbano ms importante del pas, nada hacaasemejar a la capital paraguaya a las metrpolis o ciudades primadas de la reginlatinoamericana.

ii. La centralizacin poltico-administrativa es una constante en la historia paraguaya. Elmanejo territorial se ha decidido siempre a nivel del gobierno central: qu se produce,donde y cmo, compete a los ministerios y a sus dependencias. Las polticas sociales noson siguiera discutidas en las municipalidades, que no intervienen en materia de polticas desalud, educacin o vivienda. Los servicios de agua, alcantarillado, energa elctrica,telfono, tambin son abastecidos por entes autrquicos dependientes del gobiernocentral.

Esta realidad que, como veremos, arranca de la Colonia, no cambia con laIndependencia, cuyos primeros aos transcurrieron bajo el frreo control del Dr. Franciaquien impuso una poltica nacionalista y centrpeta concentrando en su persona todo elmando y el poder.

La sucesin de regmenes autoritarios an no se ha roto, si bien la transicindemocrtica ha cambiado algunas cartas en la mesa de juego, como ser, la aprobacin de unCdigo Electoral por el cual se eligen directamente los Intendentes -que desde siemprehaban sido nombrados por el Poder Ejecutivo- y la posibilidad de que se presentencandidaturas independientes. A pesar de ello, el municipio es an cautivo del gobiernocentral que lo despoja de la mayora de sus ingresos 17 y decide sobre la poltica econmicay el gasto social.

Cabe sealar que el Paraguay es, desde el punto de vista poblacional, uno de los pases ms homogneos de toda la regin iberoamericana. El idioma vernculo esprcticamente comprendido y hablado por el 95% de la poblacin; no as el castellano cuyouso no se extiende a gran parte de las reas rurales. El mestizaje se realiz entre la indiaguaran y los espaoles, con muy poca influencia negra que prcticamente no incidien la cultura paraguaya.

17 En realidad, la Ley 1294, Orgnica Municipal, prev que el 30% del impuesto inmobiliario -que cobra elMinisterio de Hacienda- retorne a la Municipalidad. Sin embargo, una serie de instituciones del Estadoreciben gran parte de ese monto y al municipio llega, finalmente, slo el 4,4%.

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1.3 Aspectos polticos de la problemtica

El resultado es la ausencia de "localismos" en trminos de reivindicacionesautonmicas basadas en especificidades histricas y culturales.

A ello se agrega las condicionantes polticas que hicieron de la municipalidad unaextensin de las dependencias del partido de gobierno, por lo cual, la mayora de la poblacin no ve los alcances de una gestin municipal autnoma en trminos deposibilidades de desarrollo local. Por lo tanto, el debate sobre lo municipal se inicia pocosmeses despus del golpe de febrero de 1989, limitndose a los grupos polticos, partidarioso no, dispuestos a participar en la contienda electoral que deba realizarse de ah a dosaos18.

Al hablar de lo municipal, hacemos hincapi en el aspecto poltico de la cuestinurbana, en lo que atae especficamente al mbito de la gestin.

Sin embargo, lo urbano incluye muchos otros aspectos, propios de las CienciasSociales y Ambientales, que no han sido suficientemente analizados, como se sealara en1.1. No existen estudios de geografa urbana, de antropologa o de economa urbana,aplicados a algn centro del pas, por citar slo parte de los rubros necesarios a lacomprensin de la produccin y el uso del espacio urbano.

En ninguna de las universidades existe la especializacin en urbanismo, que esestudiado, como materia de grado, en las dos Facultades de Arquitectura. Lo urbano esobjeto de reflexin cuando lo es- casi exclusivamente de arquitectos que se aproximan almismo a partir de una mayor sensibilidad hacia el tema pero, las ms de las veces, conescaso rigor conceptual19.

Es a partir de los aos "70, contemporneamente a la agudizacin de la crisisagraria y al aumento de los cinturones de pobreza en la capital y el rea Metropolitana,cuando algunos aspectos de la problemtica urbana comienzan a ser objeto de atencinde la Sociologa. Sin embargo, con pocas excepciones, en lo que se ha producido se nota lafalta de una visin integral de lo urbano y la marcada tendencia hacia la sectorializacin20.

18 Para las recientes elecciones municipales (mayo '91) se realizaron numerosas campaas de formacincvica para explicar a los ms variados grupos sociales las funciones municipales porque el desconocimientode las mismas era generalizado.

19 Las reflexiones sobre la ciudad son, en su mayora, de tinte quejumbroso, nostlgico y/o denunciativo.Lamentar la baja calidad de vida de la ciudad, echar de menos la Asuncin "de antes", denunciar losatropellos al patrimonio urbano son los ejes del discurso sobre la ciudad.20 Se seala la obra de Jos N. Mornigo y Luis Alberto Boh: Estado y Vivienda. Del populismo coyunturalal capitalismo prebendarlo. Asuncin. RP Ediciones, 1989, como una de tales excepciones. En la misma se

busca enlazar los aspectos polticos del tema habitacional, con los condicionantes culturales de la viviendacomo objeto terico (a ser pensado) y como objeto concreto (su estructura material).

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2. A modo de referencia conceptual

Amrica Latina enfrenta uno ms de sus tantos desafos histricos: elaborar algunaestrategia que conduzca al desarrollo. Hasta el momento, todo cuanto tiene que ver con esecomplejo tema y anhelada meta, tuvo marcados tintes exgenos que se tradujeron en la

aplicacin de medidas ("estilos", "modelos") que fueron paradigmas introducidos a partirde los "laboratorios de pensamiento" econmico y poltico situados en las nacioneshegemnicas.

Tanto el enfoque de "crecimiento y filtracin", al de "crecimiento con distribucin",al de "las necesidades bsicas", as como los modelos de "desarrollo hacia afuera" o "haciaadentro", constituyeron frmulas aplicadas con innegable entusiasmo pero conpoco desarrollo21.

El nuevo paradigma, es el de la descentralizacin. Se pregunta de Mattos: nosencontramos ante "una nueva panacea para enfrentar el subdesarrollo regional"? 22. Lafrmula de los propulsores de la descentralizacin no deja de ser cautivante: a mayordescentralizacin mayor democracia, a mayor democracia, mayor desarrollo. Lo quesupone su exacto contrario, centralizacin igual a subdesarrollo el cual obviamente nopuede conducir a la democracia.

Pero son estos los nicos trminos de la cuestin?. Ser que todos los males queaquejan a nuestras sociedades dependientes y atrasadas se deben a la excesivacentralizacin estatal?. Y, de ser as, la descentralizacin apuntara realmente a disminuirla centralizacin? porque qu sera ms centralista: un Estado grande, visible, identificableen un poder centralizado, o bien, localizado en una mirada de centros esparcidos en elterritorio?. Finalmente, una u otra situacin a quines beneficiara?; en otras palabras, antela centralizacin del capital a nivel mundial qu garantas de desarrollo endgeno yautosostenido ofrece la descentralizacin poltico-administrativa?.

Por lo que se sostiene, la descentralizacin garantizara ventajas de ordeneconmico, poltico y sociales, a partir del "abatimiento de las tendencias hacia la burocratizacin y la macrocefalia"23. Adems, existira un creciente "impulso popularhacia una mayor identificacin con lo local y lo regional"24 la voluntad (tambin popular)de fortalecer el desarrollo regional, as como un inarrestable impulso hacia laautosuficiencia. La convergencia de estas dos fuerzas (voluntad de desarrollo y deautonoma local) estara llevando a "una consecuencia evidente: la descentralizacin"25.

21 Portocarrero, P. (editor). Mujer en el desarrollo. (Balance y Propuestas), Lima, Flora Tristn, 1990.22 de Mattos, Carlos, 1989, op. cit.23 Padua N., Jorge; Vanneph, Alan (compiladores). Poder Local, poder regional. Ed. Colegio deMxico/CEMCA, 1986, p.l7.24 Ibidem.25 Ibidem.

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La descentralizacin, entonces, podra satisfacer ambas necesidades: la deldesarrollo y la de identidad local (en particular, regional). Y aqu nos interesa apuntar unade las condicionantes necesarias para que el discurso "descentralizador" arraigue: laexistencia de identidades regionales y la posibilidad de estimularlas a travs de unapropuesta autonmica.

Por qu el discurso "descentralizador" gana adeptos de distintas banderas polticas?. Porque existe la necesidad de detectar nuevas formas de organizacin delterritorio (en especial, de las ciudades) que no se basen exclusivamente en los instrumentostradicionales de previsin (la planificacin), sino que ofrezcan la posibilidad de contar conun sistema mvil de relaciones complejas que garanticen infraestructura y equipamientoscolectivos (transporte, cultura, salud, etc.), organizado a travs de instrumentos de control eintervencin ms complejos pero ms giles desde el punto de vista administrativo.

En especial, ello se da en los pases dependientes, en donde se cruzan problemas decantidad (ante los alarmantes dficit) y los de calidad, en donde es preciso alcanzar la metadel consumo para la mayora (cantidad) a la vez que el de la calidad de lo que seconsume.

La cuestin territorial (y su manejo) debe ser puesta en discusin en su conjunto: losrecursos con que se cuentan los modos de produccin, el nicho econmico que ocupan enel mercado, las condicionantes culturales, la historia poltica y preguntarse, comolo hace de Mallos: cmo una reforma de tipo poltico-administrativo podra logrartransformaciones tan profundas en la base estructural de un mbito nacional en dondeimperan un conjunto de determinaciones y condicionamientos cuya gravitacin hasta ahorahan apuntado en otra direccin?26.

Parecera claro que es preciso superar la visin sectorial de los problemas y noplantear soluciones meramente administrativas sino volver a pensar en nuevas opcionespolticas, que resulten de un programa democrtico y un re-ordenamiento territorial quecontemple cambios estructurales democrticos.

El nudo central se presenta, generalmente, como la antinomia centralizacin/descentralizacin, sin ver la dialctica entre ambos trminos, es decir, la necesidad deactuar al mismo tiempo, en las dos direcciones: descentralizar determinadas funciones de lagestin social pero, a la vez, centralizar otras funciones y medios: centralizar la tcnica ydescentralizar las responsabilidades, de manera a ir creando los medios para que lademocracia incida en las estructuras del monopolio. Los desequilibrios tendran quesuperarse proponiendo y realizando desequilibrios de nivel mayor que incidan ensentido positivo con respecto a las tendencias negativas y resuelvan los desequilibriosanteriores27.

26 de Mattos, Carlos, op. cit-, p.78.27 Aymonino, Cario. Origini e Sviluppo della citta inodema. Marsilio Editor!, Padova, 1965. En el captulo"Accentrare e decentrare" el autor se plantea la dialctica de la relacin entre ambos trminos y el rol quedebera jugar la planificacin urbana como instrumento que expresa la multiplicidad de opciones delos ciudadanos, pp.47-51.

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Al analizar cuales son las estructuras ms idneas para reformular la cuestinterritorial, en lo que atae a las transformaciones necesarias, puede verse que, cadaintervencin es, a la vez, una descentralizacin que se centraliza en organismos de otronivel: regin, rea metropolitana, municipio.

De modo que plantear la cuestin como pares de opuestos o en forma excluyente,priva a ambas intervenciones de su capacidad transformadora y reduce la complejidad de lacuestin a un simplismo administrativo.

La ampliacin de la democracia en las grandes ciudades no resultara eficaz si noestuviera sostenida por estructuras que enlacen la descentralizacin, por ejemplo,municipal, con un rea econmico-poltica ms amplia, que no coincide necesariamentecon la regin a la que el municipio pertenece28.

Es preciso entender el territorio como un sistema de mltiples interacciones, dentrodel cual se definen subsistemas que son parte integral del conjunto; el subsistema regional,departamental o provincial, municipal, zonal, barrial. Estos a su vez, pueden serconsiderados alternativamente como escalas macro, meso y/o micro con respecto al sistemamayor o a otro subsistema29.

La descentralizacin es un proceso integral, complejo y contradictorio que exige

niveles o instancias sucesivas de delegacin de poderes en continua interaccin: desde elgobierno central a las juntas de vecinos pasando por la regin, las provincias, losmunicipios, los barrios.

Lo que queda por plantearse es: sera ste, al final, un proyecto de balcanizacindel territorio?. En un pas como el Paraguay, en el que la complejidad fue siempre eludidaen pos de una extremada simplificacin en la lectura e interpretacin de los fenmenos,hasta qu punto sera viable pensar en una descentralizacin real, que no se limite alplano poltico- administrativo y cale hasta lo estructural?.

No tenemos la pretensin de contestar categricamente a la pregunta sino, msmodestamente, de lanzar algunas interrogantes que contribuyan al rescate de la complejidaddel tema y a pensar en la viabilidad de la poltica de descentralizacin en el Paraguay.

28 dem29 Por ejemplo, el rea Metropolitana de Asuncin puede ser la escala macro con respecto a una zona de la

misma, pero es intermedia referida a Asuncin o a otras de las ciudades que la integran. Paraguay es la escalamacro con respecto al desarrollo regional pero es una escala local dentro del sistema del Tercer Mundo.Ver Causarano Mabel y Heikel Mara Victoria Participacin de la mujer en el desarrollo local. Asuncin,Alter Vida, 1990.

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3. Lo poltico-cultural y lo social: un desfasaje premeditado

Existen dos elementos determinantes en la histrica centralizacin poltica delParaguay y, consecuentemente, en su acentuada homogeneizacin.

i. El exacerbado sentido de defensa nacional como prioridad fundamental, desde losorgenes del Estado-Nacin. La situacin de pas "cua", su mediterraneidad y lasubalternidad del Paraguay con respecto a sus dos grandes vecinos, los mayores de Amricadel Sur, Argentina y Brasil, arranca de la poca colonial e hicieron que, con laindependencia poltica, se fortaleciera el ejrcito para atender a la defensa nacional,actividad que ocup el primer lugar en la escala de prioridades del gobierno independiente.

i i. En segundo lugar, la precariedad de su economa, basada en una produccin primaria deescasa significacin -en trminos de comercializacin-, que impidi la existencia de unaclase dirigente que pudiera ejercer el control social y poltico de la nueva repblica. Estasituacin llev a que el poder recayera en una sola persona, el criollo ms lcido de laIndependencia, el Dr. Francia.

Autocracia y militarismo son, por tanto, dos constantes que determinan la estructurapoltica fuertemente centralizada del pas, hasta nuestros das, a tal punto que, en toda suhistoria no se registran intentos de descentralizacin, entendiendo a la misma como"la transferencia o delegacin de la autoridad legal y poltica para planificar, tomardecisiones y gestionar las funciones polticas desde el gobierno central y sus agencias aorganizaciones de operacin de esas agencias, unidades de gobierno subordinadas,corporaciones autnomas semipblicas, autoridades de desarrollo regional o a nivel de otrarea espacial, autoridades funcionales, gobiernos autnomos locales u organizaciones nogubernamentales"30.

Descentralizar "implica aumentar el poder, la autonoma de decisin y de control derecursos, responsabilidades y las competencias de las colectividades locales, en detrimentode los rganos del Estado central"31.

Por otra parte, el concepto de homogeneidad hace referencia a los marcados rasgoscomunes de orden tnico y cultural que abarcan todo el territorio del Estado Nacin32, quenace con el mestizaje ms logrado de Amrica Latina y se expresa en la permanencia delidioma guaran, hablado por el 95% de la poblacin.

La homogeneidad se refiere a un "ethos", lo que obviamente, no implica lainexistencia de estructura y contradicciones de clase.

30 Curbelo, R., op- cit-, p.70.31 de Mattos, C., op. cit-, p.97.32 Aparte de los enclaves tnicos (Mennonitas en el Chaco, europeos y asiticos en otros departamentos) elterritorio est poblado por mestizos, en su mayora campesinos. Ramiro Domnguez en su libro El valle y laloma seala diferencias de actitudes entre los grupos que viven en estas dos situaciones geogrficas, peroello no ha dado lugar a regionalismos.

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Breve resea sobre la organizacin territorial paraguaya

En apretada sntesis, pueden distinguirse las siguientes fases:

3.1 La conquista y la colonia (1517-1811). Definicin del "nicho"

econmico.La colonizacin se defini sobre la base de la actividad agrcola, apoyada en la

fuerza de trabajo indgena. Se afianz el territorio con la fundacin -especialmente en elsiglo XVIII- de numerosos centros: pueblos de indios, destacamentos militares yreducciones jesuticas.

Se trataba de poblaciones pequeas, diseminadas en el territorio, poco integradasentre s, dada la precariedad de las vas de comunicacin terrestres. Durante la pocacolonial, el ro fue el principal medio de comunicacin.

El carcter de la produccin paraguaya, basada en rubros de consumo y en dos deexportacin, la yerba y el tabaco; el mestizaje entre la india guaran y el conquistador, ascomo las caractersticas fsicas del territorio que, en la Regin Oriental33 no presentaaccidentes geogrficos que definan regiones con diferencias muy acentuadas, tuvo comoresultado una casi completa homogeneidad en trminos poblacionales. No existencaractersticas fsicas, o lingsticas que diferencien a un campesino de una localidad conrespecto a otro proveniente de una distinta, lo que no implica falta de arraigo o de sentidode pertenencia del paraguayo con respecto a su "pueblo".

3.2 La fase independiente (1811-1870). El afianzamiento de la nacin

La primera etapa histrica del Paraguay independiente se caracteriz por unapoltica de cerramiento nacional en funcin de una frrea preservacin de independencia.

El Estado, personalizado en la figura del Dr. Francia (1814- 1840), centraliztotalmente la economa y la propiedad, siendo su produccin eminentemente primaria desustento.

El Estado se posesion de la mayor parte de las tierras cultivables y, por razones deorden poltico, Francia cerr casi por completo las fronteras del pas. El escaso comercioexterior estaba controlado personalmente por el gobernante.

La poltica francista de ocupacin territorial no cambi el modelo colonial en loque se refiere a la produccin; con la creacin de las "Estancias de la Patria", loscampesinos se volcaron casi exclusivamente a la produccin de autoconsumo;"experimentaron progreso la agricultura de sustento, la ganadera y las industrias

33 El pas cuenta con 2 regiones: la Oriental, que concentra al 97% de la poblacin y la Occidental o Chaco,que cubre los dos tercios del territorio y cuenta slo con 65.000 habitantes.

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manufactureras tales como, tejidos de algodn, la alfarera y otras de menor valor",informa Carlos Pastore34 "industrias" que, probablemente, no superaban el estadioartesanal- Esta poltica reforz la hmogeneizacin en lo que respecta a la produccin y alsector numricamente mayoritario, el campesinado, condicin estructural que habra depermanecer durante el gobierno de Carlos A. Lpez (1844-1864) quien introdujo criterios

modernizadores en el plano econmico y cultural, con la instauracin de un "estadomercantilista" que abri las fronteras al comercio exterior, e impuls la actividadmanufacturera; adems contrat a tcnicos extranjeros para la realizacin de obras deequipamiento y la infraestructura ferroviaria.

A pesar de ello, la agricultura continuaba siendo el principal rubro de produccin, yla organizacin territorial segua los mismos criterios. La nica modificacin considerablefue la extensin de la lnea de ferrocarril y la creacin de algunos centros en funcin aeste servicio, centros que conocieron un auge hasta que el ferrocarril fungi, junto con elRo Paraguay, como va de transporte de mercaderas hacia la Argentina.

3.3 La posguerra grande hasta 1954. La economa de enclave

Finalizada la Guerra contra la Triple Alianza, el Estado enajen la mayora de lastierras pblicas, vendindolas a compaas extranjeras que se establecieron formando"enclaves" que explotaron dos rubros: la yerba mate y el tanino, utilizando como principales vas comerciales las existentes hasta ese momento, los ros Paran yParaguay y el ferrocarril35.

Al formarse enclaves extractivos, la organizacin territorial en su conjunto nocambi fundamentalmente; las poblaciones coloniales, sumadas a las nuevas que se fueronformando, continuaban aisladas y esparcidas en el territorio, dedicadas a las actividadesagropecuarias: cultivadores directos de rubros de subsistencia y peones en losestablecimientos ganaderos de los terratenientes.

Los enclaves sumieron al pas en la precariedad atrasando el desarrollo de lasfuerzas productivas en el marco de la desintegracin y la homogeneidad, simultneamente.

Los cambios polticos que se dieron hasta el 1954, no afectaron fundamentalmente aesta organizacin socioeconmica, en la cual se destacaba la ausencia de una burguesanacional capaz de ser clase dirigente.

La estructura de clases puede sintetizarse en: una masa campesina mayoritaria, unaoligarqua terrateniente y una dbil y escasa clase media compuesta por profesionales ycomerciantes, asentados en las principales ciudades del pas.

34 Pastore, Carlos,op. cit. "La lucha por la tierra en el Paraguay". Montevideo, Ed. Ant.eq.uera, 1972, 526p.35 Palau, Toms; Vern, Carlos- Una contribucin preliminar para el estudio de la frontera en elParaguay y su impacto socio-econmico. Asuncin, BASE-IS, Documento de Trabajo No. 17. Agosto 1989.

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La precariedad de la situacin campesina obligaba al abandono del campo a unamasa de emigrantes que se diriga hacia la Argentina, pas que ofreca un mercado detrabajo mucho ms vital que el que poda encontrarse en la capital paraguaya o en susprincipales centros urbanos.

Como un aspecto significativo de la homogeneidad cultural, se seala la imagen quede Asuncin se haca la gente del "interior": sta tena un legitimado rango de capital,considerada por la poblacin como la "capilla grande" e identificada en su denominacinguaran con el pas36, es decir, con el espacio nacional, pertenencia de todos. Una situacinbien distinta de la que se daba con respecto a otras capitales de la regin latinoamericana.

La ruptura de la economa de enclave a los efectos de la modernizacin delParaguay, en el marco del capitalismo dependiente, fue un proceso difcil y accidentado quese inici en la dcada del '30. La modernizacin deba ejercerse a partir del Estado, bajo elinflujo de la fuerte onda estatizante europea y del keynesianismo en auge.

Stroessner logra concretar dicha modernizacin, imponiendo una estabilidad polticaal pas, y gobierna por ms de 30 aos con una frrea dictadura.

3.4 El stronismo (1954-1989). Los "polos de desarrollo"

La era de Stroessner se distingue por haber consolidado el proyecto modernizador ypor haber establecido una poltica territorial diferente con respecto a las fases anteriores.

A partir de la dcada del '60, en funcin a la agroexportacin, comenz laintegracin del territorio por medio de la realizacin de una red de obras viales y elestablecimiento de los "polos de desarrollo".

Contrariamente a las fases anteriores, marcadas por la dependencia de la economaparaguaya de la salida de sus productos por los puertos argentinos, Stroessner impuso lallamada "marcha hacia el este" que busc (y obtuvo) una interaccin muy fluida con elBrasil.

En 1957 fund Puerto Pdte. Stroessner (hoy Ciudad del Este), actualmente elsegundo centro urbano del pas, con un dinamismo econmico, financiero y comercialprobablemente superior al de la capital. Asimismo se estimul el crecimiento de ciudadescomo Coronel Oviedo y Caaguaz, ubicadas todas en el paso de la ruta que une Asuncincon Ciudad del Este, centros de acopio de productos agrcolas y de establecimientosmadereros.

A partir de esa dcada, comenz un proceso que exacerb la tendenciahomogenizante del pas; la modernizacin agrcola impuso la sustitucin de los cultivos deconsumo por el de renta. El campesino paraguayo pas a cultivar casi exclusivamentealgodn y a depender, para subsistir, de la compra de alimentos. El otro rubro de

36 En guaran el nombre de la capital es Paraguay, con la pronunciacin adecuada.

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exportacin, la soja, explotado por empresas de capital transnacional, est mecanizado einsume mano de obra en forma estacional. Esta medida suma a la homogeneidad launiformidad productiva que pierde la diversificacin37.

El impacto de estos cambios desarticul la cultura campesina, cuyas consecuencias

son analizadas en obras de socilogos paraguayos, realizadas principalmente a partir de losaos '7038.

El impacto de esta poltica se distribuy en el territorio y afect a la mayor parte delsector campesino, en especial, a los ubicados en la zona Central (que incluye 5departamentos)39 y que concentraba, entonces, al 45.5% de la poblacin paraguaya, en unrea correspondiente al 7.2% del territorio. En los aos '60, el gobierno impuls el trasladode contingentes campesinos de la zona Central hacia departamentos fronterizos con elBrasil (Amambay, Canindey, Alto Paran), Caaguaz y hacia Itapa (en la frontera con laArgentina).

Esta poltica pudo llevarse a cabo con un fuerte e indito apoyo financierointernacional, que no haba podido concretarse durante los gobiernos precedentes, dada lainestabilidad poltica que azotaba al pas.

Las caractersticas del ordenamiento territorial del perodo stronista son, ensntesis:

i. Redistribucin de la poblacin mediante programas de gobierno hacia las reas decolonizacin y expansin de la frontera agrcola.ii. Depresin de centros medianos y pequeos, como en el caso de los pueblos asentados alo largo de la va del ferrocarril, una vez que ste perdi importancia como ruta comercial.iii. Aumento de poblacin en las ciudades que conforman el rea Metropolitana deAsuncin (AMA) y presin sobre los recursos naturales de toda el rea.iv. Alta centralizacin en las decisiones polticas y concentracin de la riqueza.v. Uniformidad en el mapa poltico territorial: todos los municipios del pas estabangobernados por intendentes colorados y todas las juntas municipales tenan una mayora dedos tercios de concejales colorados.vi. Aumento de la pobreza urbana.vii. Integracin del territorio mediante la infraestructura vial y de telecomunicaciones.Viii. Crecimiento de los centros ubicados en la frontera con el Brasil.ix. Creacin de los "polos de desarrollo" como correlato descentralizador de la polticacentralizadora.x. niformizacin de la produccin del sector primario.

37 La uniformidad se obtiene mediante la imposicin de modos y rubros de produccin y pautas de conductatendientes a eludir la diversidad, para lo cual el Estado utiliz todos sus aparatos.38 Ver por ejemplo, Paiau T.; R. Fogel, M.V. Heikel. El cultivo del algodn y la soja en el Paraguay y suaderivaciones sociales. Santiago, NN.U., Estudios e Informes de CEPAL No. 58, marzo 1986; Paiau T. y .V.Heikel. Los campesinos, el estado y laa empresas en la frontera agrcola. Asuncin, BASE/PISPAL, 1987;Fogel, R. Movimientos campesinos en el Paraguay, Asuncin, CPES, 1986, y otros.39 Los departamentos: Central, Paraguar, Cordillera, Guaira y Caazap.

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xi. Depredacin de los recursos naturales y degradacin del suelo40.

A ello se agrega el hecho que el rgimen stronista, a partir de los rasgoshomogneos, apunt a la uniformidad, no permitiendo algn espacio a la diversidad de tipo poltico o cultural. Se impuso la uniformizacin en el curriculum escolar -la misma

enseanza en la ciudad y en las reas rurales-, se agredi a las comunidades indgenas, sepersigui a los grupos campesinos que intentaron organizarse, se neg la posibilidad deexpresin a todo pensamiento progresista, reprimiendo duramente a quienes fueronsospechados de pertenecer a organizaciones de izquierda.

Un pas uniformado desde el punto de vista cultural y poltico, sin una clasehegemnica ntidamente definida, sin distinciones localistas, es el que recibe el golpe del 3de febrero de 1989.

40 Sobre la situacin ambiental, cfr. Mabel Causarano. "La 'naturaleza' de la deuda". En, Paiau, T. (Ed.) Unacontribucin al estudio de loa efectos sociales de la deuda externa paraguaya. Asuncin, FONDAD-PY/ALTER VIDA/BASE-IS, abril 1991.

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4. La transicin democrtica (1989-?). Transnacionalizacin/neo liberalismo/descentralizacin

Si bien con sus especificidades, este proceso es semejante a otros que tuvieron porescenario los pases de la regin: adquisicin de mayores libertades polticas sin que la

democratizacin alcance los planos econmico y social. La poltica econmica impulsadapor el gobierno del Gral- Rodrguez, acata las exigencias del FMI basada en la recetaaplicada a otras naciones del rea.

Nuevamente, desde el Estado, se pretende una transformacin poltica y econmica,bajo los dictados de las determinaciones de los centros de poder a nivel internacional. Lademocratizacin poltica y el neoliberalismo que, decididamente, aparecen en el discursooficial, demuestran la intencin de imponer pautas internacionales, con prescindencia de lamaterialidad socioeconmica.

Dentro de la recomposicin poltica nacional, que requiere una transformacin delEstado, aparece el tema de la descentralizacin como condicin para el desarrollo local. Essignificativo que la promocin e implementacin de la poltica de descentralizacinprovenga del Estado centralizado y no por "impulso popular". Nos encontramos pues anteuna descentralizacin desde la centralizacin que ejemplica la connotacin centralista delproceso que el Estado pretende impulsar.

Desde el punto de vista territorial los aspectos ms destacables son:i. Fortalecimiento del modelo agroexportador en funcin al aumento del ingreso de divisas.ii. Desestmulo a la industrializacin y atraso en la generacin de puestos de trabajo.iii. Presin sostenida sobre las tierras, con las consecuencias medioambientalescorrespondientes (deforestacin, prdida de fertilidad de los suelos por sobreexplotacin;erosin y desertificacin de los suelos, contaminacin, etc.).iv. Aumento de las migraciones hacia el AMA y Ciudad del Este.v. Aumento de la informalidad urbana y de los cinturones de pobreza en los principalescentros.vi. Crecimiento de las organizaciones sectoriales: sindicales, gremiales, barriales, etc.vii. Protagonismo del trabajo intelectual en la busca del consenso a travs de los medios decomunicacin.viii. Mayor incidencia del trabajo de las organizaciones no gubernamentales a nivel deformacin cvica en apoyo al proceso poltico.ix. Bsqueda de protagonismo poltico de grupos y sectores organizados, a travs decanales no institucionalizados (candidaturas independientes).

x. Protagonismo estatal en la promocin de lo municipal con miras a estimular el"juego poltico".xi. Emergencia de lo municipal como mbito de inters y como campo deentrenamiento para el ejercicio cvico-poltico.

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4.1 Autoritarismo histrico - Autoritarismo instrumental

El modelo econmico de la posguerra mundial, en funcinindustrializadora, requera una centralizacin estatal; lo que diolugar en Amrica Latina a la instauracin de regmenes dictatoriales con un fuerte sesgo

populista, otorgando al Estado un rol determinante en los proyectos de modernizacin. Esteproyecto requiri la implantacin instrumental del autoritarismo, haciendo un parntesis enhistorias que contenan un importante componente democrtico-liberal. Cuando el modelocentralizador se demuestra disfuncional a la reformulacin capitalista, los pases no hacenms que aceptar un modelo que puede referenciarse histricamente. En el Paraguay no secuenta con referencia democrtica, puesto que el autoritarismo es una constante en toda suhistoria.

La implementacin de un proceso de descentralizacin debe hacer cuenta no ya conel autoritarismo instrumental, como el que se dio en los dems pases de la regin, sino conun autoritarismo histrico, cuya ruptura es, cuanto menos, un desafo.

4.2 La descentralizacin como correlato Descentralizacin instrumental

La descentralizacin, quiz al margen de la intencin original, se torna alternativavlida para la transformacin del Estado porque, como en ninguno de sus pares del ConoSur, la transicin paraguaya se inici a partir del mbito del poder. Si bien es cierto que enlos ltimos aos de la dictadura stronista, se registraron movilizaciones, que contribuyerona la desestabilizacin del rgimen, al momento del golpe, no existan organizacionespolticas y sociales slidas capaces de capitalizar la transicin.

Esta limitacin hizo que la transformacin del Estado, promovidafundamentalmente desde el Estado, no encontrara en el espectro poltico partidario unainstancia de presin que la legitimara. Por el contrario, los intentos del gobierno deimplementar modificaciones polticas y, sobre todo, econmicas, encontraron seriosescollos en la disfuncionalidad y el internismo insoluble de los partidos polticos. El mbitopoltico centralizado, con sus correspondientes actores, se torn un espacio muy rido. Los partidos, abocados desenfrenadamente a la competencia por alguna cuota de poder ydesgastados por sus luchas internas, fueron y siguen siendo un obstculo en el camino de lamodernizacin o "neomodernizacin" rodriguista.

Con las recientes elecciones municipales, las primeras en toda la historia polticanacional en que se eligen Intendentes, aparece un nuevo elemento poltico que podra crearlas condiciones para el surgimiento de un proceso endgeno de transicin. Los nuevosgobiernos municipales, que ahora conforman un espectro muy diverso, administrados porintendentes de los dos partidos en forma bastante distribuida y, en la capital, por unindependiente, entrarn en competencia intermunicipal.

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La competencia, indita en el pas, podr constituirse en un importante factor depresin al gobierno central para su transformacin. La misma, que se dar en el planopoltico, podra, tal vez, ir generando discursos y actitudes localistas.

El peligro de este proceso de construccin de autonomas locales, es la

vulnerabilidad al acecho del capital extranjero, ya que la reformulacin internacional, aldecir de Goodman, ver "la siguiente fase de la lucha por la acumulacin que va a ser noslo entre el capital y el trabajo, sino entre las diferentes regiones y ciudades y su necesidadde atraer inversiones y empleos"41.

4.3 Condicionamientos estructurales

La estructura primario-exportadora rige en el Paraguay desde el inicio de suhistoria; no se alter en el tiempo y tuvo slo matices que marcan diferencias en cuanto alrelacionamiento con el mercado internacional. Como se sealara, puede hablarse del Estadomercantilista de los Lpez, de la economa de enclave de la postguerra de 1870, de lainsercin en la produccin masiva de productos de renta para el mercado internacionalbasada en el bicultivo de soja y algodn que distingue a la fase actual.

Sin embargo, lo que caracteriza a la fase modernizadora iniciada con Stroessner, esla emergencia de un empresariado local (sector agroexportador y financiero) ligado alcapital multinacional.

Los patrones de acumulacin estn directamente relacionados con el sectoragroexportador y financiero, del que emerge una fraccin del empresariado "modernizante"que se contrapone a un todava influyente y poderoso sector oligrquico, identificado con lacorrupcin y la estructura de poder, surgido con el rgimen anterior.

El proyecto de un "Paraguay moderno y democrtico"42 propugnado por el gobiernode Rodrguez, cuyo soporte social es el sector empresario "modernizador", tiene fuerteslimitaciones por arriba y por abajo; por arriba, de parte del sector oligrquico empotrado enel aparato del poder y por abajo, de parte de las crecientes tensiones sociales provocadaspor las polticas de ajuste fondomonetaristas en el marco del neoliberalismo en ascienso.

El avance registrado con la significativa apertura poltica, que da espacios inditos ala expresin ciudadana, tendr serias dificultades para dar paso a avances tambinsignificativos en el plano social. Resulta, cuanto menos, inquietante la certeza demostrada por los impulsores de la modernizacin, a travs del "desarrollo local" sobre las posibilidades de que medidas de carcter poltico-administrativo, reviertan lascondicionantes estructurales43.

41 Goodman, R. The Last Kntrepreneurs: Amrica'a Regional Wars for Jobs and dollars, New York, Simnand Schuster, 1979. Citado en Curbelo R., op. cit., p.79.42 Slogan de la campaa electoral y del gobierno del Gral. Andrs Rodrguez.43 Cfr de Mattos, Carlos, op. cit-

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4.4 Aspectos destacables de la problemtica municipal

Hasta la aprobacin del Cdigo Electoral (elaborado por el Poder Ejecutivo ysancionado por el Parlamento) en febrero de 1990, el tema municipal, as como el urbano,no era objeto de discusin en los foros acadmicos ni en el ambiente poltico.

Desde su nacimiento, a fines del siglo pasado

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, la Municipalidad ha sido laCenicienta del ordenamiento poltico nacional; desprovista de asignaciones presupuestarias,de poder de decisin en los temas que afectan al desarrollo, sometida a los intereses de los poderes locales dominantes, expoliada de sus recursos naturales y de sus ingresoscorrientes, es comprensible el hecho que el tema municipal careciera de inters para lamayora de la poblacin y para los polticos opositores, volcados a la conquistadel poder central.

La Municipalidad, en particular en los aos de Stroessner, fue coto privado delPartido Colorado que utiliz el gobierno local para la promocin de los intereses partidariosque, por lo general, coincidan con los del caudillo local.

A la poblacin resultaba difcil distinguir las competencias partidarias de lasmunicipales y vea en el organismo comunal nada ms que una fuente de captacin defondos a partir del cobro de algunos impuestos; nunca los vecinos asociaron la posibilidadde mejoramiento de la calidad de vida al funcionamiento del organismo municipal.

A pesar de que la Constitucin Nacional reconoce la autonoma municipal en elorden poltico, jurdico, econmico y administrativo, esta declaracin ha sidosistemticamente violada. Hasta las recientes elecciones, el Intendente era nombrado por elPoder Ejecutivo; an hoy las municipalidades deben someterse todas a una nica LeyMunicipal promulgada por el Parlamento y son expoliadas del 95.6% de sus ingresos porparte de otros organismos del Estado. Resulta claro que las posibilidades de desarrollo, decumplir con los objetivos para los cuales se constituye el municipio, no podrn seralcanzados en tales condiciones -

A partir de febrero del ao pasado, se dio un florecimiento del inters hacia lomunicipal, motivado por la proximidad de las elecciones 45; los partidos polticos, lossectores sociales y, muy en particular, los intelectuales, volcaron su atencin hacia lomunicipal que comenz a ser materia de noticia en los medios de comunicacin, inters quese increment con el inicio y desarrollo de las campaas electorales.

En el lapso de poco ms de un ao, se publicit ms el tema municipal que en todala historia del pas; artculos periodsticos, breves ensayos, foros de discusin, paneles,interpelaciones a los candidatos a intendente, hicieron de la cuestin municipal un foco deinters poltico.

44 La municipalidad de Asuncin (la primera del pas) se crea en 1869 pero funciona en forma continua desde1882, fecha a partir de la cual se fueron creando los dems municipios.45 Las elecciones municipales que deban haberse realizado en octubre del '90, se cumplieron en mayo y

junio del '91.

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El material producido se centra ms en los aspectos jurdicos y administrativosmunicipales; hay alguna que otra resea histrica, pero esta produccin adolece de lasmismas carencias que se sealaran al hablar del tema urbano (1.3): la ausencia de lacomprensin global de la temtica, impone enfoques muy sesgados en funcin coyuntural,

lo que otorga a los trabajos citados un valor ms bien instrumental que analtico.Las organizaciones privadas promovieron campaas de educacin cvica con el fin

de instruir a la poblacin acerca de las funciones municipales y de los procedimientoselectorales, actividades que facilitaron el acercamiento de los vecinos a las cuestionesmunicipales.

Por otra parte, las motivaciones electorales estimularon a los candidatos allanzamiento de propuestas con poco sentido de la realidad y, en algunos casos,decididamente contradictorias. En las principales ciudades -y, muy en especial, enAsuncin- se presentaron distintas candidaturas, partidarias e independientes. Lo novedosodel proceso consisti en que, en la mayora de los casos, los candidatos presentabanplanteamientos por escrito, hecho tambin indito en la historia poltica del pas, aun en lasltimas elecciones nacionales. Ello representa un salto cualitativo que permitir cotejar lagestin con los documentos que sostuvieron las campaas.

Las contradicciones a las que se hace referencia, resultan de la inadecuacin entre elplano de lectura de la realidad de los citados planteamientos y la posibilidad de concrecinde la mayor parte de promesas, desde el momento en que el cumplimiento de stas dependede cambios sustanciales en la organizacin poltica, econmica y social del pas, niveles enlos cuales, la incidencia del municipio es escasa o nula46.

Como se sealara, la prestacin de la mayora de los servicios no est en manos dela Municipalidad (energa, agua potable, desages, telecomunicaciones, etc.), as como laatencin en salud, en educacin, los programas de vivienda o la poltica de empleo. Todosestos rubros son competencias municipales segn la ley; sin embargo, son administradospor el gobierno central a travs de sus entes autrquicos o dependencias ministeriales.

Las decisiones en materia de poltica energtica, econmica, salarial, los proyectosde integracin supranacional (Hidrova, Mercosur) no se discuten a nivel de municipios nide sus organizaciones gremiales.

Estas condicionantes no cambiarn en el mediano plazo, puesto que el achicamientodel Estado que se busca aplicar a partir de las exigencias fondomonetaristas, impulsar laprivatizacin de la mayor parte de las empresas estatales, as como la de los servicios desalud, educacin y otros. Dicha situacin no jugar a favor de las posibilidades de

46 Un ejemplo lo constituye el llamado "Programa de Gobierno Municipal 1991-1996" presentado por CarlosFilizzola. El citado documento contiene un listado de temas conflictivos que son presentados por rubros:administracin interna, aspectos jurdicos, participacin ciudadana, cuestiones ecolgicas, habitacionales, deservicios, a los que, supuestamente el gobierno municipal habra de dar solucin, sin establecer prioridades

programticas, recursos, etc.

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desarrollo local, en lo que afecta al mejoramiento de la calidad de vida de las comunidadeslocales, sobre la base de un aprovechamiento socialmente controlado de los recursos y deuna equitativa distribucin de los costos y beneficios de las transformaciones.

El 92% de los municipios cuenta con magras disponibilidades econmicas. Estn

conformados por poblacin rural y por un sector urbano de escasos recursos econmicos.La privatizacin de los servicios, al elitizar el consumo, dejar fuera del mercado a estos pobladores que no accedern al pago de los mismos. El dinamismo que adquirir laempresa privada impactar positivamente a los sectores urbanos medio-altos y altos queconsumirn servicios de mejor calidad pero dejar fuera del circuito a los sectores medios ybajos.

El discurso sobre la descentralizacin, planteado abstrayendo la realidad, corre elriesgo de ser un seuelo al cual las comunidades se sigan como el asno detrs de lazanahoria.

4.5 Informacin y desarrollo

Este tpico no pretende abordar el amplio y complejo campo del rol que juega unpas del Tercer Mundo como consumidor de la industria cultural sino, simplemente, sealarla relacin que podra existir entre sta y el discurso de la descentralizacin.

La industria cultural busca integrar, desde arriba, a los consumidores, quienes permanecen extraos al proceso productivo de los bienes que consumen, lo que ladiferencia de la cultura popular que es consumida por quienes la producen. La industriacultural arroja al mercado productos tangibles (objetos, artefactos, espectculos) eintangibles (ideas, gustos) con respecto a los cuales el consumidor es el objeto y nunca elsujeto.

Debido a las condicionantes estructurales, el Paraguay no cuenta con una industriacultural; es decir, no produce sino absorbe la cultura industrializada proveniente de loscentros hegemnicos, a travs de distintos medios.

Con el 72% de la poblacin ubicada en la lnea de pobreza y de pobreza crtica, elpas podra no aparecer como un mercado apetecible para la industria cultural, sin embargo,el acelerado proceso de urbanizacin, que introdujo grupos rurales a ser asimilados por lainformalidad econmica, conform un mercado, forzando sus pautas de comportamiento alrecibir, en forma diferencial, los efectos de la importacin de insumes de la industriacultural. Este proceso, concomitante con la descampesinizacin de un numerosocontingente rural, tiende a homogeneizar las pautas culturales segn cnonesestandarizados, lo que puede observarse en la moda, la msica, los programas televisivos,etc.

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En consecuencia, el Paraguay se inserta en lo que podra denominarse "lamasificacin internacional de las naciones"47 siendo capas de importar cultura e incapaz deexportar manifestaciones culturales propias e influir en consencuencia en la formacin decnones a nivel mundial.

Buena parte de la produccin intelectual en el Paraguay ha sido marcada por losparadigmas de los centros productores del pensamiento poltico, econmico y social y nologr constituirse en un factor capaz de integrar los valores culturales nacionales con losimportados. Este sesgo es el que ms se evidencia en el proceso poltico que impulsa ladescentralizacin en el pas.

Se trata, a nuestro modo de ver, de un planteamiento super-estructural en busca delconsenso hacia una forma de reorganizar polticamente el pas sobre la base deseveraciones sostenidas en forma continua y sistemtica, que tienden a desacreditar la participacin del Estado, englobando en el discurso desde la ineficiencia de la gestinpblica, a la corrupcin, al fracaso de las economas planificadas, a las reivindicacionesantonmicas de los espacios locales como medio para perfeccionar la democracia yalcanzar el desarrollo.

Si las reivindicaciones locales -en especial en los pases multinacionales-constituyeron formas de lucha en defensa de sus especificidades culturales ysocioeconmicas frente a la penetracin de las empresas transnacionales48, en el caso quenos ocupa, la industria cultural transnacional sirve como punta de lanza para fraccionar losmbitos nacionales en una multitud de espacios autnomos que compiten entre s y podrantornarse, en funcin de esa competitividad, mucho ms vulnerables a la arremetidatransnacional.

As como la imposicin de una tentativa de descentralizacin, mediante la creacinde "polos de desarrollo", no surgi de exigencias internas a la sociedad sino en respuesta ala necesidad de adecuarse al estilo de desarrollo imperante entonces, as tambin ladescentralizacin no es un reclamo de los sectores mayoritarios paraguayos (campesinos,sectores urbanos organizados) sino obedece a las exigencias de la reformulacin capitalistaque se vehiculiza a travs de una campaa publicitaria cuyos principales agentes son losintelectuales ubicados en el espectro poltico que va de la derecha al centro izquierda y losllamados "comunicadores sociales", influenciados por los primeros, todos ellos bajo lamirada paternal y complaciente del Gral- Rodrguez.

47 Me. Luhan, Marshall; hderstanding Media. The extensin of Man. New York, The New AmericanLibrary, 1966.

48 Geisse, Guillermo: "Medio Ambiente y Espacio Local" en Qu podemos resolver en los barrios ycomunas?. Chile. Publicacin del Taller de Desarrollo Local, 1989, p.44.

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5. Gobernabilidad poltica del proceso y su impacto en un proyecto dedescentralizacin

El panorama poltico de la transicin se complejiza a partir del tema de lagobernabilidad, lo cual se explcita en tres niveles: i. nacional, ii. intramunicipal, iii.

interniveies.i. Nacional

A partir de la aprobacin del Cdigo Electoral y el establecimiento de nuevas reglaselectorales (distribucin de escaos de acuerdo a la ley D'Hont, candidaturasindependientes, etc.), las combinaciones posibles podran llevar a una desarticulacin quetorne ingobernable el proceso en un medio poco acostumbrado a la negociacin y alcogobierno.

De resultar electo como Presidente un candidato independiente, ste podra notener mayora en el Parlamento, a quien adems, la condicin "independiente" no le asegureel apoyo orgnico de poderes decisivos para la conduccin del Estado, como ser, lasFuerzas Armadas.

El gobierno del Estado, histricamente fue ejercido ms con la coercin que con elconsenso: a la larga secuela de golpes, sigui la "estabilidad" stronista, bajo el frreocontrol del General49.

El proceso puesto en marcha, exigir la negociacin y la concertacin como bases para asegurar la gobernabilidad, lo que, a su vez, requerir cambios sustanciales deactitudes polticas y culturales por parte de gobernantes y gobernados; en sustancia,tendr que afianzarse la idea de que "gobernar" es administrar y no necesaria yexclusivamente "mandar".

i i. A nivel irrbennunicipal.

En este tpico se puede repetir lo dicho para el nivel nacional, situacin que podraagravarse por el hecho de que el gobierno local no est en consonancia con el gobiernocentral. A este respecto, es indicativo el caso asunceo, del cual podrn extraersemotivos de reflexin y anlisis, a medida que el proceso avance.

En la capital fue electo Intendente el candidato independiente y la lista que loacompaa obtuvo la mayora relativa en la Junta, lo que les obliga a negociar con otras

49En la segunda mitad de la dcada del '70, a causa del ingreso de capitales debido a la construccin de larepresa de Itaip, al contrabando y a la corrupcin, se fueron constituyendo sectores urbanos que accedieronal consumo de bienes, con un standard propio de pases de mayor desarrollo relativo. Este hecho y lainestabilidad poltica de otros pases, hicieron que el gobierno stronista contara con cierto nivel de consensoentre esos sectores.

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fuerzas para asegurarse la mayora absoluta. A su vez, las dems ciudades que conforman elAMA estn gobernadas mitad por liberales y mitad por colorados.

Un plan director para el rea exigir el acuerdo entre los 15 municipios, varios delos cuales tienen, a su vez, situaciones polticas combinadas.

i i i. Interniveles

Se refiere al relacionamiento municipal (o de las asociaciones de municipalidades) yel gobierno central. De no cambiarse el ordenamiento jurdico (reforma tributaria, reformade la ley municipal, entre otras) el destino de la gestin municipal continuarestando en manos de la administracin central.

La descentralizacin deber acompaarse de una desconcentracin administrativaque permita a las municipalidades el control del abastecimiento de los servicios (lo que noimplica que stas los brinden directamente) sino que ejerza la funcin contralora yorganizadora de la prestacin de los mismos.

La descentralizacin no podr viabilizarse siquiera en el plano poltico si no sereformula el ordenamiento institucional nacional a travs del establecimiento de nivelessucesivos de descentralizacin que se articulen entre s y con el poder central:regionalizacin, departamentalizacin y municipalizacin, de modo que los nivelessuperiores constituyan un contenedor de las autonomas locales, para que, por ejemplo, losplanes de desarrollo municipal, se enlacen con el departamental y ste con el regional.

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6. Conclusiones

Asumidas las condicionantes socioeconmicas, polticas y culturales expuestas, seformularn algunas consideraciones motivadas por las interrogantes propuestas en el tem2, que se sintetizan en:

i. Puede la descentralizacin poltico-administrativa garantizar el desarrollo en elParaguay?ii. Qu viabilidad tiene ese proyecto en el pas?

i. El desarrollo es un proceso que tiene como meta posibilitar a los sectores mayoritarios elacceso a los satisfactores de las necesidades sociales; en otras palabras, el mejoramiento dela calidad de vida de las mayoras. Para ese logro es necesaria la democracia poltica ysocial, ya que la comunidad nacional y/o local debe sentirse no slo representada a travsde los canales tradicionales, sino partcipe en la definicin de su futuro.

Democracia significa participacin, un proceso gracias al cual se alcanza la igualdad depoderes en la toma de decisiones.

La participacin es una lucha por alcanzar la ciudadana, por apropiarse del derecho de laigualdad ante la ley50.

El Paraguay no escapa a las normas generales del tercer mundo; en la actualidad cuenta conms pobres que hace una dcada y la distribucin del ingreso es progresivamente menosequitativa51, lo que resulta del modelo excluyente de desarrollo. El aumento de laprecariedad de las mayoras52 define un contexto que obliga a plantear la democracia comoalgo ms que el ejercicio peridico del derecho al voto.

Va sealada tambin la improbabilidad de que lo local condense y armonice intereses dedistintos actores (sociales, polticos y econmicos) que se expresan en poderes que,fcilmente, estn en contraposicin. De Mattos se pregunta: "Es posible que un supuesto"inters local" homogeinice la constelacin de intereses que se despliegan a nivel local?"53.

Y, adems, cabe preguntarse: Sera factible estimular un modelo local de acumulacin,crecimiento y distribucin diferente al que rige al sistema nacional?

ii) La viabilidad encuentra factores favorables y adversos. Entre los primeros:

50 Causarano, Mabel: Apuntes sobre polticas de Desarrollo Urbano y Participacin Ciudadana.Asuncin, BASE-IS, Documento de Trabajo No. 23, mayo 1990.51 Hopenhayn, Martn: op. cit.52 Ibidem.53 De Mattos, Carlos, op. cit.

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a. La falta de tradicin en pensar y vivir lo urbano, en discutir la temtica municipal,torna vulnerable a las comunidades para aceptar un planteamiento que se presenta atractivoy muy sostenido por los aparatos del Estado.Dada la ineficiencia de la gestin centralizada, el alto grado de corrupcin administrativa,la sujecin de la poblacin a un esquema de dominacin excluyente de todo protagonismo

popular, el proyecto de desarrollo local, va descentralizacin, podra ganar consenso.Entre los segundos:a. Las condicionantes econmicas, que imponen nichos a los que el pas se somete y queno pueden contrarrestarse en base a decisiones municipales. El estmulo a laagroexportacin es poltica del Estado que se aplica a vastas reas del territorio -ejidosmunicipales- con prescindencia de las perspectivas de "desarrollo local".

Asimismo, la centralizacin estatal de los servicios podr alterarse en lo que atae a lapropiedad: pasar de manos del Estado al control privado, lo que tal vez mejore la calidad yeficiencia de los mismos, a costo de su accesibilidad.

En otros trminos, es improbable que la poltica econmica promueva el desarrollo local; loque se dar es un impulso del Estado a las actividades de tipo poltico electoral isla.

La mayora de los municipios paraguayos son pobres en recursos y en poblacin, por ellono podrn constituir poderes territoriales, en lo que respecta a las bases reales del poderlocal; en cada unidad podran imponerse los grupos ms poderosos y las estructuras depoder tender a reproducirse territorialmente.

b. Las condicionantes de orden poltico dificultan el planteamiento de ladescentralizacin poltico- administrativa a travs de un esquema complejo que incluya laregionalizacin.

Hasta el momento, se habla de delegacin del poder poltico desde el gobierno central hacialos 215 municipios, lo que equivaldra a constituir una cabeza con ms de doscentenares de extremidades, pero sin cuerpo.

c. Las condicionantes histrico-culturales pueden seguir siendo una traba a lamodernizacin en lo que atae a la permanencia de una ideologa autoritaria 54, y dado elescaso ejercicio en las prcticas de negociacin poltica.

De la composicin de todas estas fuerzas saldr una resultante que definir la viabilidad delproyecto de descentralizacin poltico-administrativa en el Paraguay.

54 Rodrguez Alcal, Guido: Ideologa autoritaria. Asuncin, RP Ediciones, 1987.

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Nº 33. La descentralización desde el Estado centralizado. Consideraciones sobre el caso paraguayo - Mabel Causarano, Carlos Verón - PortalGuarani