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Nueva Agenda Regional:
El obje5vo de esta inicia5va es avanzar en soluciones contra las brechas territoriales, más allá de un proceso de descentralización. Rimisp propone que Chile requiere un desarrollo integral bajo el concepto de la cohesión territorial, es decir, que las personas tengan similares oportunidades de desarrollo sin importar el territorio del país en que viven y que ninguna localidad tenga niveles de bienestar por debajo de los mínimos que como sociedad consideremos indispensables.
Fomentar la cohesión territorial en el diseño de polí5cas, significa otorgar a las regiones mayor autonomía, con derechos y responsabilidades en decisiones importantes que afecten su des5no o los del bien común del país. Esto requiere un sistemá5co esfuerzo de apoyo a sus capacidades colec5vas, de emprendimiento, innovación, ejercicio de la ciudadanía y de una eficiente y transparente ges5ón pública.
Las propuestas de la Nueva Agenda Regional
En Chile no da lo mismo dónde se nace Ø Actualmente el des-no de las chilenas y chilenos depende en buena medida del lugar donde
nacen, crecen y viven, y no tanto de sus capacidades y esfuerzo. Esto, porque las oportunidades de desarrollo y bienestar están concentradas en unos pocos territorios, en desmedro de otros.
Ø Con esta premisa, el Programa de Cohesión Territorial para el Desarrollo, coordinado por Rimisp-‐Centro La-noamericano para el Desarrollo Rural, convocó a expertos de diversos ámbitos, para elaborar una serie de propuestas en materia de desarrollo económico y social y descentralización, que confluyen en la llamada ‘Nueva Agenda Regional’.
han sido elaboradas por Andrea Bentancor, en Empleo; Hernán Fr igo leX, Desarro l lo Produc5vo; Juan Carlos Feres, en Pobreza; Ricardo Fábrega, en Salud; Miguel Crispi, en Educación Superior; Gonzalo Muñoz y César Muñoz, en Educación Escolar; Gonzalo Delamaza en Capacidades Territoriales; Egon Montecinos en Descentralización Polí5ca y Capacidades Públicas; y Sergio Granados y Jorge Rodríguez, en Descentralización Fiscal.
Estas propuestas están siendo presentadas a dis5ntos actores sociales y polí5cos, incluyendo a los candidatos presidenciales oficialistas y de oposición, así como a candidatos al Congreso que han manifestado una sensibilidad especial por el desarrollo regional y territorial. La intención es que el tema del desarrollo territorial ocupe un lugar importante en el debate programá5co con mo5vo de la campaña electoral 2013 y, luego, sea incorporado como parte de las prioridades del nuevo gobierno.
Educación Escolar y Cohesión Territorial
Gonzalo Muñoz Sociólogo y académico de la Facultad de
Educación de la Universidad Diego Portales, además de consejero de la Agencia de
Calidad de la Educación.
César Muñoz Economista, del área de Polí5cas Educa5vas
de Educación 2020.
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CONTEXTO Reforma educacional, educación pública y desigualdad territorial
La reforma educacional chilena -‐entendida como aquel proceso de cambio permanente que se orienta a mejorar la calidad y equidad del sistema educa5vo-‐ se encuentra en un punto clave, de crisis e inflexión, ante la evidencia de las múl5ples deficiencias e injus5cias de nuestro sistema educa5vo en sus dis5ntos niveles.
La educación en Chile ha logrado dar pasos sustan5vos en los úl5mos 25 años en materia de cobertura, infraestructura, recursos disponibles, currículum y, en menor medida, resultados. Sin embargo, el sistema educacional chileno reproduce las desigualdades sociales y hace todavía muy poco por rever5rlas.
La desigualdad educacional (de acceso, de recursos, de procesos y de resultados) es hoy el principal problema de nuestro sistema escolar, ya que impide que la distribución de las oportunidades y resultados sea justa, afectando y limitando sustan5vamente el derecho a la educación, privando además a los niños y jóvenes de vivir una experiencia educa5va diversa e igualitaria.
La crisis de la educación pública es el principal factor que explica las desigualdades, pues en la medida que ésta ha perdido importancia respecto de la educación privada, se ha consolidado la segregación escolar. Los establecimientos que más recursos requieren para desarrollar el proceso educa5vo son hoy los que cuentan con menos recursos. Esta desigualdad se expresa con fuerza en términos territoriales (entre comunas ricas y pobres, entre comunas urbanas y rurales).
La inequidad territorial conspira contra una educación pública de calidad, situándose por ello, en el corazón de la solución hacia una educación con mayor equidad.
DIAGNÓSTICO 1. Crisis de la educación pública:
Una de los factores que explica la desigualdad educacional en Chile es la consolidación de una crisis prolongada y esperable de la educación pública. Esta es hoy una alterna5va minoritaria, despres5giada socialmente, que se ancla a una ins5tucionalidad precaria, y, como si fuera poco, vive una situación de completa desventaja con el mundo privado. La evidencia en este sen5do es contundente.
1.1 Caída de la matrícula y del número de establecimientos municipales
La matrícula por 5po de dependencia administra5va del establecimiento muestra una caída importante en los úl5mos años. Mientras en el año 1995, 6 de cada 10 alumnos asisgan al sector municipal, al año 2012 esa razón ni siquiera llega a 4 de cada 10, lo que se explica por la importante migración hacia el sector par5cular subvencionado.
Gonzalo Muñoz y César Muñoz
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Similar fenómeno se observa al mirar la evolución en el número de establecimientos del sector municipal, que al año 1995 representaba el 62% del total de oferta educa5va del país, pero que al año 2012 cae a un 45%.
1.2 Brechas en resultados no radican 100% en la dependencia del establecimiento
Los resultados de la prueba SIMCE para 4° básico y para 8° básico en las dis5ntas asignaturas evaluadas, verifican una importante brecha entre los resultados logrados por los establecimientos par5culares pagados, subvencionados y municipales. Sin embargo, controlando por nivel socioeconómico de los alumnos, los puntajes promedios de los establecimientos municipales 5enden a ser moderadamente dis5ntos, e incluso levemente mejores, que los resultados para los establecimientos par5culares.
2. Desigual distribución de la educación pública en el territorio
La existencia de diferencias territoriales respecto de los resultados educa5vos puede entenderse como la manifestación geográfica de divisiones más profundas respecto a ingresos, riqueza, poder y reconocimiento social, que tanto histórica como contemporáneamente han definido qué grupos logran tener acceso a la provisión educa5va, y al capital económico, social y cultural para explotarla (Ballas et al., 2012). Las dis5ntas comunas presentan diferencias en cuanto a matrícula municipal, escala territorial, costos asociados a la educación, recursos disponibles y capacidades de ges5ón, entre otros factores. La desigualdad territorial genera condiciones claramente más desfavorables para la ges5ón educacional de algunas comunas.
2.1 Desigual distribución de la educación pública en el territorio
Si se agrupa a las comunas del país de acuerdo al tamaño de la población y al nivel socioeconómico (NSE), las más pequeñas y de NSE más bajo 5enden a concentrar una mayor matrícula en el sector municipal (83,9% de sus alumnos matriculados en escuelas municipales), mientras aquellas comunas más grandes y con NSE de su población más altos, 5enden a tener un porcentaje mucho más bajo de alumnos matriculados en la educación municipal (poco más de un 40%).
De igual modo, mientras el grupo de comunas con menor población y mayores porcentajes de ruralidad 5enden a concentrar su matrícula en la educación municipal, tanto en enseñanza primaria como en enseñanza secundaria (88% y 83%
“Una de los factores que explica la desigualdad educacional en Chile es la consolidación de una crisis
prolongada y esperable de la educación pública”
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de sus alumnos, respec5vamente), aquellas comunas más densas poblacionalmente y esencialmente urbanas presentan menor par5cipación de matrícula municipal (41% y 35% en primaria y secundaria respec5vamente) (Larrañaga, Peirano y Falck, 2009).
2.2 Escala territorial y recursos para la gesLón educaLva
El gasto municipal en educación 5ende a ser proporcional a una menor población y una mayor can5dad de población rural1. Sin embargo, también se evidencia la desproporción existente entre gasto e ingresos en educación, ya que por cada $1 por alumno inver5do por los municipios más grandes y con menores niveles de ruralidad, las comunas más pequeñas y con mayor ruralidad deben gastar $4 por alumno, s iendo que reciben proporcionalmente solo $2 por cada alumno por concepto de subvención.
• Las diferencias de escala territorial (en el tamaño de la población y el nivel de ruralidad) 5enen inevitablemente un efecto en la disponibilidad de recursos y capacidad de ges5ón de las comunas.
• Si bien es cierto que el costo de educar a un niño en comunas urbanas y con altas concentraciones de población es menor, y por ende operarían posibles economías de escala, éstas no son suficientes para compensar los menores ingresos rela5vos percibidos por las comunas limitadas en términos de escala, lo que agrega adicionalmente un elemento de inequidad.
• Un factor que incide en la disponibilidad de recursos para la educación municipal, es la asistencia promedio de los alumnos, la que 5ende a ser menor en los establecimientos municipales, y en la que, en principio, el tema escala solo afectaría cuando se mide por el porcentaje de ruralidad de la comuna.
2.3 Capacidades para apoyar la gesLón educaLva
Un aspecto crí5co que ayuda a entender el efecto de la desigualdad territorial en la calidad educacional es la capacidad técnica con la que los sostenedores (municipios) conducen el proceso educacional de sus escuelas y liceos. Si bien la calidad de la educación se juega esencialmente en la escuela y sobre todo en la sala de clases, la evidencia es clara en mostrar que los niveles intermedios son fundamentales para impulsar cambios y mejoras educacionales (Fullan, 2007). En Chile, este nivel intermedio en un número importante de comunas no cuenta con las capacidades mínimas para conducir de manera efec5va la educación escolar (Román y Carrasco, 2007), y sobre todo esas capacidades se distribuyen de manera muy inequita5va entre los dis5ntos territorios.
Los equipos municipales de educación 5enden a concentrar su atención en la ges5ón administra5vo-‐financiera, muy por sobre la ges5ón técnico-‐pedagógica, situación que se agudiza en los municipios pequeños. Mientras más rural y pequeño es el municipio, menor es la can5dad de profesionales dedicados a las
funciones técnico-‐pedagógicas, que se han demostrado como claves para lograr efec5vidad escolar.
2.4 Prioridad políLca de la educación en el ámbito local
Los alcaldes suelen vincularse poco con los proyectos educa5vos locales, solo se observan casos más bien excepcionales en que las autoridades se transforman en verdaderos líderes que definen prioridades de polí5ca educa5va y metas concretas a ser alcanzadas por el municipio para el período de su ges5ón, con una mirada de largo plazo y con un aporte significa5vo de recursos locales.
El grado de compromiso y liderazgo de las autoridades locales con la educación puede estar determinado por la disponibilidad de recursos del municipio (la mayoría no cuenta con holguras presupuestarias); así como por el costo o rédito polí5co que dicha prioridad le signifique bajo un sistema de elecciones cada cuatro años (comunas más pequeñas y con mayor porcentaje de ruralidad, “obligan” a las autoridades de turno a priorizar en polí5cas y servicios más cercanos a la comunidad en las que la educación puede ocupar un lugar secundario).
Sumado a que estas comunas además concentran la mayor proporción de matrícula en establecimientos municipales y que dicha matricula es proporcionalmente la más vulnerable. Factores que inciden en las inequidades territoriales en Educación: 1. PolíLcas implementadas desde los 80 en adelante resultantes en el debilitamiento de la educación pública. El marco regulatorio es desfavorable a los establecimientos municipales, generando una competencia injusta con el mundo privado subvencionado, que ha absorbido crecientemente matrícula municipal (este úl5mo puede seleccionar alumnos, cuenta con mayores recursos por poder complementar la subvención con el financiamiento compar5do de las familias, 5enen mayor libertad de contratación de personal). Junto con lo anterior, el modelo de financiamiento del sistema educa5vo chileno (basado en la subvención por alumno), provoca una concentración de sostenedores privados en aquellas comunas de más alta densidad poblacional, dejando inevitablemente a los municipales las zonas más rurales y de dipcil acceso, en los que se requiere más recursos.
2. Proceso de traspaso a los municipios deficiente. El proceso de traspaso fue ciego respecto a la importancia que tenía acompañar la descentralización administra5va con la creación de condiciones y capacidades que hicieran de la ges5ón local una oportunidad para la calidad y equidad de la educación.
3. Desiguales condiciones estructurales. La heterogeneidad municipal configura un conjunto de condiciones estructurales en las que se desarrolla el proceso educa5vo, que impactan nega5vamente en las oportunidades que pueden ofrecerse a los niños, niñas y jóvenes.
Sumado a que estas comunas además concentran la mayor proporción de matrícula en establecimientos municipales y que dicha matricula es proporcionalmente la más vulnerable.
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PROPUESTAS 1. Transformar a la educación pública en una prioridad del Estado y generar las condiciones para su
fortalecimiento. La educación pública debe ser entendida como la educación de y para todos los chilenos. Es urgente modificar aquellas polí5cas que están tras la marcada segregación de nuestro sistema escolar y que provocan la concentración de los estudiantes socialmente más desaventajados en la educación pública. Eliminar el financiamiento compar5do, prohibir la selección en todos los niveles y establecimientos y avanzar en la gratuidad de la educación regular son todas reformas indispensables.
2. Crear un Servicio Nacional de Educación de carácter descentralizado.
Construir un sistema nacional de educación que tenga una relación directa con el Ministerio, pero por medio de una ins5tucionalidad descentralizada (agencias locales de educación de base provincial), conducida profesionalmente y que rinde cuentas a la comunidad educa5va local. El servicio nacional asegurará una conducción común y cautelará la aplicación equita5va de las polí5cas en todo el territorio nacional.
3. Crear agencias locales de educación de base provincial para la administración de la educación pública, que
cuenten con un financiamiento basal complementario al sistema de subvención por asistencia. Es necesario atacar seriamente los factores de desigualdad estructurales que influyen en las condiciones y calidad en la que se desarrolla el proceso educa5vo. Para ello se propone superar la estructura municipal, creando Agencias Locales de Educación Pública, de carácter descentralizado, pero que respondan a una línea común: un Servicio Nacional de Educación. Construir un nuevo sistema de educación pública supone un gran desapo económico e ins5tucional. Un paso indispensable en esta línea es la creación de un financiamiento basal para la Educación Pública, complementario y dis5nto a la subvención, que permita mejorar las condiciones del sector e implementar la nueva ins5tucionalidad propuesta. Este financiamiento debe hacerse cargo de las diferencias territoriales que exis5rán entre los territorios aún en esta nueva estructura, y debe ir acompañado de un plan de desarrollo de capacidades en las nuevas agencias locales.
4. Profesionalización de la administración educacional local: un sistema al margen de los vaivenes políLcos.
Las agencias locales de educación tendrían una estructura de corporaciones de derecho público, dirigidas por un director ejecu5vo elegido por el sistema de alta dirección pública, que responde a las directrices del Servicio Nacional de Educación, pero que al mismo 5empo rinde cuentas y requiere del respaldo de un Consejo Educa5vo Local, presidido por uno de los alcaldes del territorio y compuesto por otros actores relevantes para el sistema educacional: padres y apoderados, sector produc5vo, Ministerio de Educación, mundo académico, entre otros. Con ello, el país podría acercarse a una figura similar a la que 5enen país que han apostado por modelos descentralizados, con altos niveles de rendición de cuentas a las comunidades locales, pero que al mismo 5empo responden a orientaciones de la autoridad educa5va nacional.
“La desigualdad educacional (de acceso, de recursos, de procesos y de resultados) es hoy el
principal problema de nuestro sistema escolar, ya que impide que la distribución de las oportunidades
y resultados sea justa, afectando y limitando sustan-vamente el derecho a la educación”
