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NUEVOS ENFOQUES EN LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES

VALENTÍN MERINO ESTRADA

Secretario General del Ayuntamiento de Valladolid

SUMARIO.- I. INTRODUCCIÓN. II.- LAS ACTIVIDADES PRESTACIONALES: 2.1.- La naturaleza de la actividad prestacional. 2.2.- Los instrumentos de intervención. 2.3.- Los principios de necesidad y proporcionalidad. 2.4.- Los servicios de interés general. III.- LA MODIFICACIÓN DE LAS FORMAS DE GESTIÓN: 3.1.- Las formas de gestión y su modificación. 3.2.- Los requisitos formales. 3.3.- Los criterios para la toma de decisiones. IV.- LA IMPLICACIÓN DE LOS USUARIOS EN LA GESTIÓN DEL SERVICIO: 4.1.- Un problema básico de gestión. 4.2.- La corresponsabilidad financiera individual del usuario del servicio. 4.3.- La implicación de usuarios y ciudadanos en el diseño del servicio público local.

I.- INTRODUCCIÓN.

En los casi treinta años que van desde la recuperación de la democracia hasta

el 2007, las Entidades Locales han contribuido de forma decisiva a la configuración del

estado del bienestar en España, con la implantación de servicios a la ciudadanía en

cantidad y de notable calidad. Con una participación en el gasto público total del 13%,

han transformado pueblos y ciudades, mejorando de forma fácilmente perceptible

aspectos importantes de la calidad de vida ciudadana. Han demostrado en términos

comparativos una gran eficiencia. A ello ha contribuido el factor proximidad, que otorga

a los Gobiernos locales la ventaja de una mayor capacidad de representar intereses y

responder a las expectativas ciudadanas con políticas adecuadas.

Pero el éxito relativo del municipalismo español y su mayor eficiencia en

comparación con otros niveles de gobierno no puede ocultar algunas debilidades

importantes. Las carencias del sistema competencial y la falta de financiación

adecuada se han cubierto con ingresos procedentes de convenios y operaciones

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urbanísticas, en el contexto de un desarrollo económico muy dependiente del “ladrillo”.

También han tenido mucho peso las transferencias finalistas para la construcción de

infraestructuras y servicios. Con ellas se han implantado en municipios pequeños y

medianos servicios de carácter cultural, deportivo y asistencial de imposible

sostenibilidad, debido a la falta de economía de escala. Las Entidades Locales han

empleado mejor los recursos y en términos generales son más eficientes. Pero han

desarrollado una actividad prestacional sin previsiones de sostenibilidad económica,

que debe ser sometida a revisión y reconsideración si se quiere salvar en lo esencial la

contribución local al estado del bienestar.

Actualmente, la ciudadanía, duramente golpeada por el paro y otros efectos de

la crisis, incrementa su demanda de determinadas prestaciones que deben satisfacer

necesidades colectivas generales o de grupo compatibles. Y este aumento de la

demanda se dirige a unas Entidades Locales inmersas en un profundo ajuste

presupuestario, por la caída generalizada de los ingresos, sin posibilidades de

aumentar la presión fiscal, ni de acudir al endeudamiento.

Los gobiernos locales están relativamente bien posicionados para hacer frente

a la crisis. Y pueden salir fortalecidos a medio plazo, siempre que reorienten a tiempo

sus estrategias y prioridades políticas. Tienen a su favor las ventanas antes

mencionadas, que derivan de la proximidad y también las que les otorga su mayor

flexibilidad y adaptación a los cambios en la oferta y la demanda. Debido al “tamaño

del escenario”, los cambios en las prioridades y en la acción política ofrecerán

resultados de forma más rápida y perceptible. Este posicionamiento de base no servirá

de nada si no se adoptan medidas que afronten la crisis de forma innovadora.

En el ámbito de los servicios o actividades prestacionales es quizás donde

resulta más necesario agudizar el ingenio para innovar de forma eficiente, haciendo

las cosas de muy distinta manera. Es muy necesario, pero además existe un amplio

margen para hacerlo, por las siguientes razones:

- Podemos introducir cambios y ganar eficiencia, simplemente profundizando en el concepto mismo de servicio público y las posibilidades que nos ofrece.

La actividad administrativa de servicio tiene como finalidad el abastecimiento

de productos o servicios para satisfacer necesidades colectivas de interés general. Lo

importante es pues lograr o garantizar la satisfacción de la necesidad, sin que por ello

sea obligatorio ni tampoco imprescindible que la Administración municipal se convierta

en productor, ni siquiera en gestor. Existe un amplio campo de reflexión acerca del

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instrumento de intervención más adecuado y proporcionado para el logro de los

objetivos. Algunos servicios resultarán prescindibles, aplicado el principio de

necesidad. No muchos, pero algunos sí, y existen interesantes precedentes. Sin duda

será más amplio el ámbito de los supuestos en que la necesidad se pueda cubrir sin

implantar un servicio público local estricto sensu. Acudiendo a otra forma de

intervención más adecuada.

Incluso cuando lleguemos a la conclusión de la inevitabilidad del servicio

público local, tenemos el margen de decisión que nos ofrecen las formas de gestión.

Las formas de gestión constituyen una serie de modalidades funcionales,

organizativas y financieras que nos ofrece el ordenamiento jurídico para alcanzar un

mismo objetivo. En una situación concreta, unas serán más eficientes que otras.

Buscar la que nos ofrezca una mejor relación coste-calidad, en beneficio de los

ciudadanos, se ha convertido en un objetivo esencial y prioritario.

- Otros cambios tienen mucho que ver con la forma en cómo se han hecho las cosas en “tiempos de bonanza”.

En muchas entidades locales, la relación oferta-demanda se ha construido

sobre la base del intercambio de impuestos por servicios gratuitos y universales,

maximizados a costo plazo, sin reparar lo suficiente en las posibilidades de

sostenibilidad económica a futuro. Estas fórmulas tienen que ser revisadas de raíz. Ni

todas las prestaciones responden al interés general, ni tienen por qué ser universales

y, desde luego, es preciso cuestionarse por qué tienen que ser gratuitas o semi-

gratuitas para todos los ciudadanos.

En algunos servicios, la “gratuidad” es necesaria. Es preciso costearlos con

impuestos. Pero en otros, la gratuidad ni es necesaria ni conveniente. Es preciso en

estos casos plantearse la corresponsabilidad financiera individual de los usuarios. No

tanto por razones de financiación como de mejora de la gestión.

Uno de los cambios fundamentales en el ámbito de los servicios debe consistir

en intensificar la implicación de los usuarios en la gestión de los servicios públicos

locales, tanto en aspectos de diseño y control como financieros. La participación de

usuarios y ciudadanos en la configuración de las actividades prestacionales y la

consiguiente asunción de responsabilidades en su buen funcionamiento son

fundamentales para la sostenibilidad de los servicios.

La innovación en la gestión de los servicios públicos locales constituye una de

las políticas importantes para superar la crisis y sus efectos. Tiene que abordarse en el

contexto general de la planificación inmediata de la sostenibilidad económica local.

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II.- LAS ACTIVIDADES PRESTACIONALES: NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD.

2.1.- La naturaleza de la actividad prestacional.

La Administración Pública es una organización, es decir “articulación de

capacidades y recursos para el logro de un fin”. Como tal organización, tiene

principios, elementos estructurales y reglas de funcionamiento que son comunes al

conjunto de organizaciones sociales.

Pero también es cierto que se trata de una organización específica, con

características distintivas claramente acentuadas. Como organización específica, la

Administración Pública se singulariza en atención a la función central que desempeña

en la sociedad global.

La Administración Pública aparece así como un complejo orgánico que, bajo la

dirección del poder político, desarrolla una función central de coordinación y dirección

en la sociedad global.

Para desarrollar esta función central de coordinación y dirección social, la

Administración Pública desempeña múltiples tareas, de naturaleza variada y

contingente. Si entre la noción abstracta y general de función central por un lado, y la

multiplicidad de tareas concretas por otro, nos situamos en el orden de las teorías de

medio alcance, analizaremos los grandes bloques funcionales de tareas que

desempeña la Administración Pública:

• La reglamentación de las relaciones entre la sociedad y su entorno.

• La reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema.

• El aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-

administrativo, garantizando el abastecimiento de recursos.

• La prestación de abastecimientos y servicios (satisfacción de necesidades

colectivas).

• La conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos.

Los tres primeros ámbitos o bloques de tareas se consideran consustanciales a

la existencia misma del sistema político-administrativo. Si consideramos al Estado

nacional, integran las denominadas “funciones de soberanía”, vinculadas a su propia

configuración como tal. Por el contrario, el cuarto bloque de tareas, actualmente

predominante, surge muy tardíamente. Las tareas prestacionales, de contenido

positivo, económico o técnico, no se consideran en sí mismas vinculadas a la idea del

Estado. El sistema político-administrativo las asume gradualmente, en el curso de su

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desarrollo, hasta convertirse en masivas, omnipresentes. Hasta el punto de

identificarse con la propia acción administrativa.

A lo largo del último medio siglo, hemos transitado desde una Administración

Pública fundamentalmente reordenancista a otra prioritariamente dedicada a la

prestación masiva de servicios a los ciudadanos. En consecuencia, la relación

Administración-Ciudadano también ha sufrido notables cambios. El ciudadano usuario

o receptor de servicios pasa a percibirse a sí mismo como “cliente” y exige que la

Administración actúe en consecuencia.

La Administración Pública debe satisfacer con eficacia y rapidez las demandas

y expectativas de los ciudadanos, resolver sus “problemas” y hacerlo con unos costes

razonables, pues el “cliente” es consciente de que paga. El carácter instrumental,

servicial, de la Administración es asumido por la sociedad más o menos

explícitamente. La Administración Pública es un ente instrumental, con clara

orientación finalista. No tiene sentido en sí misma y sólo se legitima en la medida en

que resuelve adecuadamente su función de servicio a la sociedad.

Desde este punto de vista, la función central se identifica con el término

servicio:

“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa

de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,

desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”

(artículo 103 de la Constitución Española).

Existe la tendencia de entender como servicio todo cuanto hace la

Administración. Sin embargo, la justicia, la diplomacia, la policía, el fisco,

aunque sirven al ciudadano, a la sociedad, no son servicios públicos. En esas

tareas, la Administración Pública ejercita funciones relevantes, de ámbitos

distintos por su naturaleza al prestacional.

El tránsito de una Administración “reglamentista” a otra fundamentalmente

“prestacional” ha puesto de manifiesto el carácter profundamente “servicial” que ha de

tener el sistema político-administrativo. Pero al mismo tiempo nos ha deparado

confusiones importantes acerca de la naturaleza de las funciones.

La Administración Pública está siempre “al servicio”, pero no sólo presta

servicios. Realiza otras funciones esenciales que no han desaparecido ni se han visto

reducidas.

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En el desempeño de todas las funciones, la Administración Pública “está al servicio de los ciudadanos”, pero la relación no es la misma. No lo son las implicaciones directivas, los principios, ni los instrumentos respectivos.

Los planteamientos simples y reduccionistas pueden hacer olvidar la compleja

dimensión de la función central, desnaturalizando el sentido de la Administración

Pública, que nunca ha dejado ni dejará de ser poder.

La visión de la Administración Pública como una simple maquinaria de servicios

afecta de manera más intensa a los Gobiernos Locales. A veces puede dar la

impresión de que éstos sólo participan en la función central en el bloque cuarto. Y

también puede parecer que la satisfacción de un interés general o de grupo compatible se tiene que lograr siempre o casi siempre desarrollando una actividad prestacional. Evidentemente no es así.

La actividad prestacional de la Administración consiste en producir bienes y

servicios para ponerlos a disposición del público. Es una actividad en positivo, de

carácter económico o técnico, que se desarrolla para resolver un problema social, una

necesidad colectiva relevante. Pero la satisfacción de esa necesidad puede quizá

lograrse con otro tipo de instrumento de intervención. Y si se puede, se debe,

aplicando el principio de proporcionalidad.

2.2.- Los instrumentos de intervención.

En cada uno de los grandes bloques de tareas, podemos distinguir dos

categorías de la actividad:

- La fijación de objetivos, la planificación y la elaboración de normas, que son

actividades “directivas”.

- El desarrollo de planes, la ejecución y la imposición efectiva de normas, que

son actividades “ejecutivas”.

La primera categoría correspondería a la “dirección política”, al poder político,

legitimado por su vinculación a la soberanía popular. La segunda, al aparato

administrativo, por aquél dirigido.

“El Gobierno dirige.... La Administración civil y militar....Ejerce la función

ejecutiva y la potestad reglamentaria....” (artículo 97 de la Constitución Española).

Por otra parte, el desarrollo de las tareas requiere la intervención de la Administración en el entorno social, mediante la utilización de diversos instrumentos. Los instrumentos de la acción administrativa suelen clasificarse a efectos analíticos en cinco categorías:

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a) Normas de mandato y/o de prohibición, cuyo cumplimiento habrá de

controlarse, sancionando en su caso las transgresiones.

b) Autorizaciones, a las que se sujetan determinadas actividades privadas,

para garantizar su compatibilidad con el interés general.

c) Transferencias financieras, a quienes posean derechos al respecto.

d) Estímulos positivos y negativos, fundamentalmente de índole económica,

para promover actividades privadas consideradas de especial interés para la sociedad.

e) Puesta a disposición de bienes (productos o servicios) para consumo de

individuos o grupos.

La correlación entre la naturaleza de las tareas y los instrumentos de intervención es relativa y limitada. La consecución de objetivos y el desempeño de una tarea pueden lograrse con distintos instrumentos de intervención y/o con una combinación de los mismos. La satisfacción de necesidades colectivas mediante la prestación de abastecimientos y servicios puede ser garantizada por la Administración Pública mediante una intervención de carácter normativo y también de producción de bienes, sin descartar el fomento.

La identificación de las tareas administrativas con el servicio en detrimento de

las genuinas funciones reguladoras o reglamentistas ha tenido como consecuencia,

entre otras, el abandono y postergación del servicio público objetivo, en manos de

particulares y reglamentado por el poder. Esto ha sido especialmente significativo en

los municipios, donde apenas existen los servicios regulados, despectivamente llamados “impropios”. Una de las consecuencias de la excesiva tendencia a la publificación es la expansión de actividades productivas, plantillas y presupuestos.

2.3.- Los principios de necesidad y proporcionalidad.

Son los primeros que recoge la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía

Sostenible, en su artículo 4: necesidad; proporcionalidad; seguridad jurídica;

transparencia; accesibilidad; simplicidad y eficacia. Están prima facie referidos a la

buena regulación. Pero son aplicables a otras intervenciones económicas no estrictamente regulatorias, en el sentido normativo de la expresión.

Principio de necesidad: “En virtud del principio de necesidad, la iniciativa

normativa debe estar justificada por una razón de interés general.

Principio de proporcionalidad: “En virtud del principio de proporcionalidad, la

iniciativa normativa que se proponga deberá ser el instrumento más adecuado para

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garantizar la consecución del objetivo que se persigue, tras constatar que no existen

otras medidas menos restrictivas y menos distorsionadoras que permitan obtener el

mismo resultado”.

Los principios de necesidad y proporcionalidad han visto realzado su valor jurídico en el ordenamiento español a raíz de recientes reformas legislativas

anteriores a la Ley de Economía Sostenible. Destacan particularmente las reformas

operadas por el proceso de transposición de la Directiva de Servicios. Así, la Ley

30/92, en el artículo 34 bis, dispone:

“Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas

competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o

colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad,

deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la prestación

del interés público, así como justificar su adecuación para lograr los fines que se

persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias”.

Esta disposición no diferencia entre actividades de servicios y otras. Se

proyecta sobre cualquier intervención administrativa, planteando un triple test de proporcionalidad, en línea con la jurisprudencia comunitaria: la medida ha de ser

necesaria, adecuada y de todas las posibles, la menos restrictiva que sirva para

conseguir el objetivo pretendido.

Mucho antes, el principio de proporcionalidad, un clásico de nuestro derecho

administrativo, estaba ya contemplado en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955: “El contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que los justifiquen. Si fueran varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual” (artículo 6).

Aplicando estos principios a las actividades prestacionales, debemos cuestionarnos:

a) La conveniencia y oportunidad de intervenir, si el servicio no es de

obligada prestación.

b) El instrumento de intervención que debe utilizarse, conforme al principio

de proporcionalidad.

c) En caso de Servicio Público Local, la forma de gestión que reporte más eficiencia y economía, en la satisfacción de la necesidad.

Efectivamente, conforme al principio de necesidad, la intervención en cada supuesto debe estar justificada por una razón de interés general.

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El artículo 86 de la LRBRL dispone que “Las Entidades Locales, mediante

expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida, podrán ejercer

la iniciativa pública para el ejercicio de actividades económicas….”. A este expediente acreditativo de la necesidad de intervención se refiere el artículo 97 del Texto

Refundido del Régimen Local, que dispone “la redacción de una Memoria relativa a los

aspectos sociales, jurídicos, técnicos y financieros…”.

Toda decisión acerca de implantar, modificar o suprimir un servicio debe estar precedida de una Memoria justificativa que motive la decisión, siga o no los

trámites del artículo 97 del TRRL. En esta Memoria, en su análisis de los aspectos sociales, deberá acreditarse la necesidad de intervenir por razones de interés general que no pueden verse satisfechas sin la intervención del poder público. Con

hechos concretos reflejados en datos, cifras y estadísticas de la situación social en el

municipio, las demandas y el segmento potencial de usuarios y receptores.

Igualmente, las iniciativas privadas o de otras Administraciones Públicas que existan

en el municipio, su situación y alcance.

La Memoria debe orientar la decisión, no justificarla formalmente y a posteriori. Con mucha frecuencia, en los expedientes de servicios consta una “Memoria” encargada para que las conclusiones coincidan con los prejuicios. En demasiadas ocasiones las decisiones se han tomado con criterios apriorísticos,

juicios de valor no sustentados en datos, modas o tendencias sin fundamento objetivo.

Por ello, es muy necesaria la reconsideración.

Una vez constatada la necesidad, debe decidirse con el mismo

procedimiento y garantías objetivas, acerca de los instrumentos de intervención.

Conforme al principio de proporcionalidad, deberá utilizarse el instrumento de intervención más adecuado al objetivo que se persiga, siempre el menos restrictivo y menos distorsionador de la iniciativa privada.

Si el objetivo se puede lograr mediante

- transferencias financieras a quienes tengan derechos y/o necesidades,

- estímulos positivos y/o negativos de índole económica para promover la

actividad privada de interés,

No debe plantearse una actividad de servicio.

Si el objetivo puede lograrse mediante intervención normativa y/o licencias, iríamos a Servicio regulado o reglamentado, antes de considerar la opción de Servicio Público.

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Para atender la necesidad social constatada, sólo debe implantarse o mantenerse un Servicio Público Municipal cuando las otras posibilidades sean imposibles o resulten manifiestamente insuficientes, lo que deberá constar de forma objetiva previo análisis en base a indicadores, cifras y datos estadísticos.

Si no existe más solución que un Servicio Público Local, deberemos elegir la forma de gestión con criterios de economía, eficiencia y calidad. Como regla general, siempre deberá elegirse una forma de gestión indirecta o contractual, que implique colaboración público-privada. Si no resulta posible, elegiríamos la forma de gestión directa más adecuada a la naturaleza del servicio, que ofrezca menos tendencia al incrementalismo, más eficiencia y calidad.

2.4.- Los servicios de interés general.

En los servicios reglamentados, también llamados “impropios”, la actividad

prestacional se realiza por particulares, normalmente empresas o instituciones

privadas, pero satisface necesidades colectivas relevantes. Son pues actividades de interés general. Por ello, la Administración asume una función de regulación,

fiscalización y control, para proteger el interés general. No son servicios “impropios”,

sino servicios objetivamente públicos, en los que la Administración interviene con un

instrumento esencial: la regulación o reglamentación, de carácter directivo y otros de

carácter ejecutivo: autorizaciones, licencias, etc.

Como decíamos, los servicios reglamentados han tenido poca importancia en

las Entidades Locales. El más conocido y generalizado es el del transporte público de

autotaxis. Pero en un futuro inmediato su desarrollo está llamado a ser notable. Todo

está cambiando y se refleja en la normativa emergente.

Así, el Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local (2006) establece:

“Son servicios locales de interés general los que prestan o regulan las

entidades locales en el ámbito de sus competencias, y aquella otra actividad

prestacional que dichas entidades realizan o regulan, a favor de los ciudadanos, bajo

la habilitación legal de la cláusula de Estado social establecida en los artículos 1.1. y

9.2 de la Constitución española. Los servicios locales de interés general garantizan a

los ciudadanos la igualdad de acceso y de trato, la continuidad en la prestación y la

protección de los derechos de los usuarios…. Las entidades locales pueden configurar sus servicios locales de interés general como servicio público y como servicio reglamentado…. Los servicios locales se prestan en régimen de

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servicio público cuando la propia entidad local es la que realiza directa o

indirectamente la actividad objeto de la prestación…. Los servicios locales se prestan

en régimen de servicio reglamentado cuando la actividad que es objeto de la

prestación se realiza por los particulares o por organismos públicos distintos al que

tiene atribuida la competencia, sometidos a una ordenanza local del servicio que les

impone obligaciones específicas en virtud de un criterio de interés general”.

III.- LA MODIFICACIÓN DE LAS FORMAS DE GESTIÓN.

3.1.- Las formas de gestión y su modificación.

Las formas de gestión son esencialmente modalidades de organización,

por lo que la elección de una u otra forma de gestión se sitúa en el ámbito de la toma de decisiones organizativas: cómo articular mejor las capacidades y recursos

para lograr un fin. Y éste no puede ser otro que satisfacer las demandas y

expectativas de los ciudadanos afectados o destinatarios a costes moderados.

En el proceso de “reconsideración de las estructuras organizativas para adecuarlas a los principios de eficiencia”, uno de los ámbitos de mayor interés es el de la modificación de la forma de gestión de los servicios públicos.

La modificación de la forma de gestión de un servicio público local es una

decisión organizativa de alcance medio, situada entre los contenidos del Estatuto o

Reglamento Orgánico y los simples Decretos de Organización, que pueden aplicarse

entre otros muchos supuestos al ámbito de la dirección de los servicios, atribuida al

Alcalde.

La elección de una determinada forma de gestión y la organización del correcto modo gestor es una decisión que se encuadra en el ejercicio de la potestad de autoorganización, y por ello goza de un amplio margen de apreciación

libre.

Más allá de las concretas limitaciones legales a las que nos referiremos, la

Administración “sirve con objetividad los intereses generales”, y para ello debe aplicar

en sus decisiones los principios del artículo 103 de la Constitución y artículo 3.2 de la

Ley de Régimen Jurídico. La jurisprudencia, al tiempo que manifiesta que la elección

responde a criterios “extrajurídicos” (S.T.S. de 1-VI-87) y “de oportunidad y buena administración” (S.T.S. de 21-II-79), exige reiteradamente la aplicación de dichos

principios y la demostración expresa de que se elige una forma que convenga al interés general. Tal demostración expresa se materializará en la Memoria del

expediente, en base a análisis prospectivos, con datos objetivos que permitan adoptar

la decisión más próxima al óptimo deseable en términos de máximo beneficio para

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el ciudadano. Ya el artículo 59 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales indica que “las ventajas para los usuarios” deben ponerse de manifiesto reflejando hechos concretos, expresados, a ser posible, con cifras y estadísticas.

La decisión aparece pues limitada por la necesidad de motivación que acredite

el interés general y por los requisitos formales-procedimientales. Pero además existen

algunas limitaciones legales expresas.

La más clara y general es la establecida en el artículo 85.3 de la LRBRL: “en

ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta ni mediante sociedad mercantil los

servicios que impliquen ejercicio de autoridad”. No afecta a Servicios Públicos Locales

en cuanto actividades prestacionales, sino a otras funciones relevantes, como antes

veíamos.

Entendemos derogadas las limitaciones específicas establecidas en el

Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, por ser contrarias a la

potestad de autoorganización consagrada en la Ley. Existen otras limitaciones

concretas, impuestas para determinados tipos de servicios por la legislación sectorial

(telecomunicaciones, televisión local, etc.).

La doctrina sostiene que las actividades económicas sólo pueden gestionarse con formas o modos empresariales. Sólo se pone de manifiesto como

limitación absoluta en algunos supuestos, contemplados en normativa autonómica. La

legislación catalana limita la gestión de actividades económicas a “organismos

autónomos de carácter industrial, comercial o financiero, así como a sociedades

mercantiles de capital público o mixto”, y el Reglamento de Actividades, Servicios y

Obras de Aragón sólo admite la gestión por medio de sociedad mercantil.

No podemos olvidar que, en todo caso, existe una correlación lógica entre el tipo de actividad y las formas organizativas que se adecuan para desarrollarla. Se trata del conocido principio de “adecuación entre la forma jurídica y el fin de la actividad encomendada”, principio que funciona como elemento de racionalización de la potestad de autoorganización. Recientemente, ha sido

positivizado en el artículo 27.11 de la Ley de Autonomía Local de Andalucía. En

general, este principio no constituye una limitación absoluta, sino relativa. Es un principio orientador de la decisión, en términos de racionalidad eficiente, que en caso de evidente y notoria vulneración, puede tener consecuencias jurídicas. En

todo caso, tiene para nosotros en el momento actual un gran valor.

3.2.- Los requisitos formales.

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En cuanto a los requisitos formales, el ordenamiento jurídico no establece un procedimiento específico para encauzar la decisión que implica la elección de la forma concreta de gestión. Si se trata de un servicio que comporta el ejercicio de

iniciativa económica, habremos de seguir el detallado procedimiento previsto en el

artículo 97 del TRRL, sin olvidar que la jurisprudencia viene a establecer que la

elección de una forma de sociedad mercantil presupone que existe ejercicio de

actividad económica, aun cuando materialmente no sea así. En otro caso, se exige

únicamente acuerdo del Ayuntamiento Pleno, precedido de una Memoria en la que se

acredite que la forma elegida es la que más conviene al interés general.

La ausencia de procedimiento específico no significa pues que no deba

seguirse un cauce formal en el que destacan dos elementos esenciales: el órgano competente, que es el Pleno Municipal, y la Memoria, que recoge la motivación de la decisión.

Por otra parte, si se trata de una modificación, debemos tener en cuenta la

regla del contrarius actus, es decir, la modificación deberá seguir el mismo trámite

procedimiental que se siguió para la constitución del servicio. El acuerdo de

modificación debe ser explícito y contener todas las determinaciones precisas para

que la modificación pretendida produzca efectos.

Una limitación relativa importante es la necesidad de respetar los derechos de terceros, especialmente las organizaciones gestoras independientes, a las que en su caso se deberá indemnizar. Como en general nos

moveremos de gestión directa a indirecta, es difícil que esto se produzca. Las

dificultades prácticas serán operativas, del tipo de las analizadas en el supuesto de

supresión de un servicio, siempre de menor alcance.

3.3.- Los criterios para la toma de decisiones.

“El poder de organización del servicio público corresponde al Ayuntamiento….,

según criterios de oportunidad y buena administración” (STS de 21-II-79). ¿Qué criterios más operativos pueden concretar ése de “buena administración”? Los criterios de la “buena administración” son en alguna medida contingentes. Actualmente, hablar de “buena administración” es hablar necesariamente de economía, eficiencia y calidad.

La “buena administración” se asocia en la legislación, aunque de forma no muy precisa, a los criterios de eficacia y eficiencia, que se han impuestos

sucesivamente en la gestión pública. El principio de eficiencia aparece con carácter

general en el artículo 3.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre (el artículo 103 de la

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Constitución sólo recoge el de eficacia). La jurisprudencia se ha referido a la

eficiencia como criterio para la ordenación de los servicios, sobre todo de

carácter económico. En la normativa local ha cobrado creciente importancia de forma

más o menos expresa. Así, en el artículo 133 f) de la LRBRL sobre “la asignación de

recursos con arreglo a criterios de eficiencia…., en función de la eficacia y

cumplimiento de objetivos”.

Trabajar con calidad significa satisfacer las necesidades y expectativas del cliente con amabilidad, prontitud y eficacia, a costes moderados. La calidad

tiene un objetivo: responder a las expectativas del “cliente, y una forma de conseguirlo:

hacer las cosas bien, utilizando de forma racional los medios disponibles. No es un

objetivo, sino un proceso de mejora continua.

Los primeros enfoques de calidad surgieron precisamente en relación con el

ahorro o reducción de costes. La eficiencia está presente como elemento básico de toda gestión de calidad. Sin eficiencia no habrá calidad. Pero calidad es más que

eficiencia. Mientras que la eficiencia es un principio o criterio de gestión que

correlaciona objetivos conseguidos con recursos empleados, la calidad total es una

estrategia de gestión que integra todos los elementos y procesos. La “calidad total” o

“excelencia en la gestión” aporta dos fundamentos de gran valor: el “cliente” como

referencia esencial, y el compromiso de toda la organización para el logro de objetivos

y la mejora continua. Un concepto de “cliente” que se identifica como destinatario de la

actividad (interno o externo) y que para el sistema político-administrativo es el

ciudadano. Una “mejora” que debe referirse a todos los aspectos relevantes para la

organización: calidad de servicio o producto; satisfacción del cliente; satisfacción

interna; eficiencia; productividad….., legitimidad.

Calidad total es una estrategia directiva válida para distintos tipos de

organizaciones, con “modelos” específicos y adaptados a las particularidades del

servicio. Con las adaptaciones y especificidades necesarias, resulta fundamental para

la “buena administración” en el sector público y especialmente en las entidades

locales.

Sólo lo que se mide se puede mejorar (al menos constatando

fehacientemente esa mejora). Los modelos y técnicas de Calidad Total se sustentan

en mediciones y análisis concretos. Al mismo tiempo, se impulsa la innovación, la

creatividad y el compromiso.

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Lo mejor que se puede hacer es aplicar la técnica de evaluación de calidad de los servicios, comparar alternativas y decidir en función de los análisis efectuados

y constatados.

IV.- LA IMPLICACIÓN DE LOS USUARIOS EN LA GESTIÓN DEL SERVICIO.

4.1.- Un problema básico de gestión.

Un problema que afecta a las distintas Administraciones públicas españolas es

la excesiva concentración de poder en la cúpula de la organización. Con frecuencia, el

ministro, el consejero autonómico o el alcalde toman decisiones sobre asuntos

concretos de gestión. Lo peor es que estamos acostumbrados a verlo como algo

normal. Sin embargo, tiene no pocos efectos negativos. No sólo para el buen

funcionamiento del servicio público, sino también para los propios dirigentes, que,

cuando ocurren incidentes, tienen que responder de asuntos que por lógica

corresponden a directivos y técnicos profesionales. La misión de los máximos

dirigentes es la de marcar metas y objetivos, priorizar y dar instrucciones claras y

homogéneas a las organizaciones. Resolver los problemas y tomar las decisiones de

gestión corresponde a directivos profesionales de menor nivel y empleados, con la

participación de un modo u otro de los usuarios.

Por ello, la nueva gestión pública aboga por una descentralización del poder y de la consiguiente responsabilidad de los dirigentes políticos, tanto “hacia abajo” como “hacia fuera”. Esto supone:

- Implicar y responsabilizar a los directivos profesionales y empleados públicos en el proceso de gestión del servicio y en los resultados.

- Implicar a los usuarios en el diseño y gestión de los servicios públicos.

Aquí nos referiremos a la segunda. Y lo haremos desde una visión amplia y

abierta, que trata de superar la dicotomía entre el “modelo consumerista” y el “modelo

ciudadano”.

En el modelo denominado “consumerista” se privilegia la provisión de

información y el conocimiento de la opinión de receptores y usuarios para mejorar

la prestación.

En el modelo “ciudadano”, partiendo de un interés colectivo, no equiparable a

la suma de los intereses individuales, se postulan procesos de participación, en los

que los ciudadanos, además de ser escuchados, se involucran en la solución de sus

propios problemas.

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La contraposición “ciudadano”-“cliente” es artificiosa e inconsistente. Para la Administración Pública, el ciudadano es su cliente. No sólo eso, también es

“accionista” y mucho más, pero es cliente, en un sentido amplio, como destinatario y

referente de su actividad. La consideración como cliente no hace de menos al

ciudadano. En el ámbito de los servicios públicos, resulta muy positiva para la correcta

definición de las políticas y su gestión. Además, resalta el carácter servicial de la

Administración Pública.

La separación entre información y participación también es inadecuada.

Las corrientes de información entre Administración y usuarios de los servicios públicos

son fundamentales para el buen funcionamiento del servicio. Además, constituyen un

presupuesto básico para la participación, que a su vez es fuente de información.

Forman parte de un mismo proceso, que involucra a receptores y usuarios en la

gestión del servicio.

Por ello, hablamos de implicar a los usuarios en la gestión del servicio como un concepto amplio, cuyo eje central es el diseño del servicio en función del ciudadano, a partir de técnicas de calidad total y aplicando la filosofía de

eficiencia radical. Pero en el concepto, es posible considerar otros muchos aspectos

en los que la eficiencia del servicio puede mejorar mediante la implicación sistemática

de los receptores y usuarios. Uno de ellos, muy importante en el momento actual, es el

de la participación del usuario en el coste del correspondiente servicio, el denominado

“copago”.

4.2.- La corresponsabilidad financiera individual del usuario del servicio.

No existen servicios gratuitos. Todos tienen un coste y, de una u otra forma, los ciudadanos pagan. Parece una afirmación absurda, por su obviedad, pero

no está mal recordarla. Cuando se produce una gratuidad aparente en el momento de

acceder a la prestación, significa simplemente que la financiación de este servicio se

realiza íntegramente con impuestos generales o ingresos fiscales afectados. Existe la

creencia de que la aparente gratuidad o pago con impuestos es un sistema más justo,

ya que tiene en cuenta la capacidad y no la necesidad. En realidad, no siempre es así.

Depende del tipo de servicio y en general de tres factores:

- Lo eficiente y justo que sea el sistema impositivo.

- La capacidad de redistribuir renta que tenga la prestación o servicio pagado

con impuestos.

- Los efectos que tenga la aparente gratuidad en el comportamiento de los

potenciales receptores o usuarios del servicio.

- 17 -

Esto último es muy importante, por cuanto en determinados servicios, la

aparente gratuidad introduce distorsiones en la demanda e incentiva comportamientos

abusivos. Por el contrario, el pago de una parte del coste, en el momento de acceder individual y voluntariamente a la prestación, facilita la responsabilidad del usuario, el consumo racional y el cuidado por el buen funcionamiento del servicio. Todo ello debe considerarse a la hora de determinar cuánto debe ser esa

“parte” a pagar, con un sentido de equilibrio y de equidad. El copago puede resultar positivo si contribuye a la mejora del servicio y a la vez resulta socialmente justo.

En los servicios públicos locales, la coparticipación del usuario en el coste de los servicios (precios, copagos…) está muy extendida. Pero la tendencia es la de exigir unos precios notablemente bajos, sin una justificación social suficiente. Los ingresos públicos, basados en la aplicación del principio de

pago por beneficio directo, representan un 40% de los ingresos propios del conjunto

de las Entidades Locales españolas. No obstante, deberían revisarse las aparentes gratuidades y la adecuación de los precios. No por un afán recaudatorio, sino para mejorar la eficiencia de los servicios.

En el ámbito de los servicios públicos locales, la revisión de los programas de gasto debe incluir una reconsideración del equilibrio entre pago por impuestos y pago de precio por beneficio.

No debe buscarse un aumento directo de los ingresos porque, si las cosas se hacen bien, éste no se producirá o lo hará en términos escasamente apreciables. El copago o equilibrio coste-precio se debe aplicar en prestaciones con

notable flexibilidad en la demanda, y por ello pueden no aumentar los ingresos. Si se

aplica en prestaciones cuya demanda es rígida, por su necesidad, puede producir

efectos perversos.

El beneficio, incluso económico, tiene que producirse por una racionalización de la demanda y un mejora de la eficiencia. Por ello, no lo consideramos un asunto recaudatorio o de búsqueda de ingresos, sino un recurso más para gestionar mejor, implicando a los usuarios.

Al efectuar esta reconsideración, debe hacerse contemplando servicio por

servicio y analizando todos los aspectos. En términos generales, se debe considerar que el copago y el ajuste de precios cumplen tres finalidades básicas:

a) Racionalizar el consumo de determinados productos o prestaciones.

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b) Proporcionar información sobre las preferencias individuales y la valoración de los usuarios acerca de los servicios públicos.

c) Aportar un instrumento de financiación de los servicios públicos.

Al aplicarlos en el ámbito de los servicios públicos locales, debe primar la atención a la segunda de las finalidades. Un copago bien diseñado o un ajuste

correcto del precio, tiene ventajas que pueden contribuir a la mejora de la eficiencia. Al

establecerse una relación directa entre coste y servicios obtenidos, obliga a los

usuarios y ciudadanos a comparar costes con beneficios y, por tanto, puede incentivar

la revelación de preferencias, que facilita la provisión óptima de bienes y servicios.

Mejoraría la responsabilidad, en la medida en la que aumenta la visibilidad y la

transparencia sobre el coste de los servicios públicos. Además, los copagos reducen

la necesidad de imponer o aumentar impuestos, que produce distorsión en la

economía.

El copago y los precios ajustados, al proporcionar información y valoraciones de los usuarios, contribuyen al diseño eficiente y de calidad del servicio, aumentando la responsabilidad e implicación de receptores y usuarios. Con ello mejora la eficiencia. En este aspecto radica su mayor potencialidad.

Finalmente, una referencia a un problema de precios que se viene planteando

en determinados servicios municipales de carácter cultural, deportivo, etc.: la diferenciación de precios entre los vecinos y otros ciudadanos, con tarifas que implican una mayor aproximación al coste para los vecinos de otros municipios. Es legal en función de los derechos reconocidos a los vecinos en el artículo 18.1.c), es

justo, ya que los vecinos contribuyen al pago a través de impuestos e ingresos

generales no asignados. Pero además tiene efectos racionalizadores del consumo y

favorables a la eficiencia. Dado que la demanda es flexible, no tiene efectos

recaudatorios de consideración, pero sí se puede favorecer la equidad y la eficiencia.

4.3.- La implicación de usuarios y ciudadanos en el diseño del Servicio Público Local.

La configuración y la evaluación de los servicios públicos locales se puede realizar con una metodología de calidad total.

Cuando una Entidad tiene que proporcionar una serie de servicios para

consumo del cliente-ciudadano, habrá de ejecutar un conjunto de procesos. En

síntesis, las actuaciones necesarias para la entrega de un servicio al ciudadano

comprenden tres grandes procesos o bloques de procesos:

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► El diseño del servicio y del proceso correspondiente.

► Ejecución del proceso y entrega correspondiente.

► Seguimiento y medición del servicio y del proceso en relación con los

objetivos establecidos.

Con un criterio de “calidad total” aplicaríamos a todos los procesos un enfoque

de mejora continua, de conformidad con la metodología PDCA, ciclo Deming:

- PLANIFICAR: Primer paso consistente en analizar, identificar áreas de

mejora, establecer metas, objetivos y métodos para aplicarlos. Elaborar un plan de

acción para la mejora.

- HACER: Este segundo paso consistiría en implantar y desarrollar lo

planificado anteriormente. Es deseable poder controlar los efectos y aprovechar

sinergias y economías de escala en la gestión del cambio. Para ello, en muchos casos

será preciso comenzar por un “proyecto piloto”, modelizando el cambio y extrayendo

conclusiones y conocimientos de los resultados aplicables al resto de la organización o

de los procesos implicados.

- VERIFICAR: Consiste en analizar los efectos de lo realizado. Evaluar los

resultados y los procesos.

- APLICAR: Implantar las conexiones oportunas en función de los resultados de

la verificación. Se actualiza la planificación. De esta forma se cierra un ciclo y a la vez

se abre otro nuevo.

Cubierto un ciclo de mejora, los pasos sucesivos nos llevan a repetir las etapas

y volveremos a realizar correcciones. Siempre habrá posibilidades de mejora. El

enfoque de mejora continua desafía los estándares establecidos, revisándolos y

haciéndoles cada vez más exigentes. Se realizan ajustes continuos en la orientación

de los procesos a clientes (ciudadanos) o destinatarios.

Esta metodología proporciona una información real y constante para adoptar

decisiones, de mejora gradual y continua y también de cambio organizativo o de forma

de gestión. Además, fomenta la innovación y la creatividad, que, como decíamos, son

fundamentales en la gestión de los servicios locales. Porque, si se cambia la forma de

gestión, tiene que ser para mejorar los rendimientos de calidad.

Los usuarios tienen necesidades y expectativas sobre los servicios locales que se ponen de manifiesto en lo que denominamos “requisitos del servicio”. Los usuarios y los ciudadanos en general, además de manifestar una opinión sobre el servicio en su conjunto, pueden juzgar y valorar “elementos” o

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“atributos” del mismo, de forma separada. Los “atributos de calidad” son los componentes del servicio que el usuario o receptor valora de forma especial y puede percibir con claridad por separado. No todos los componentes de un servicio son valorados igual por los usuarios, ni por tanto tendrán la misma importancia.

Para diseñar adecuadamente un servicio es necesario identificar los atributos

de calidad desde la óptica del usuario, investigando además el peso que a cada uno le

asigna. Para ello es preciso preguntar a los usuarios por medio de Encuestas. Las

encuestas a los usuarios sobre sus expectativas en un determinado servicio se

pueden confeccionar en base a preguntas sobre los atributos generales que establece

el Modelo SERVQUAL, para conocer la importancia relativa que conceden los usuarios

a cada criterio, en el servicio de que se trate.

El modelo SERVQUAL proporciona un soporte metodológico para conocer las necesidades y expectativas respecto al servicio, luego para evaluar la percepción de los usuarios sobre las prestaciones del mismo. En general, es

un instrumento fiable. Pero si se utiliza como elemento sustentador de las encuestas,

es preciso adaptarlo a la tipología de los servicios. En los servicios locales, el usuario

pondera más el “criterio” capacidad de respuesta, en términos de rapidez-puntualidad,

incluso por encima de la fiabilidad.

Conocer bien las expectativas, en términos de atributos de calidad, es la base de un buen diseño del servicio, que permitirá medir y conocer la relación calidad esperada/calidad percibida.

En todos los servicios públicos locales encontraremos una serie de atributos de calidad básicos, encuadrables en los siguientes epígrafes:

1.- Utilidad, efectividad y fiabilidad del servicio.

2.- Capacidad de respuesta en tiempos razonables.

- plazos de entrega o realización de las prestaciones.

- agilidad del servicio.

- tiempos de espera.

- tiempos de tramitación de procedimientos.

2.- Adecuación a las expectativas y valores del ciudadano.

- Precio adecuado de servicios básicos.

- Precio adecuado de prestaciones complementarias.

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- Rapidez y solvencia en la contestación a las reclamaciones.

- Garantías que se ofrecen y compensación por errores.

- Compensaciones por fallos del servicio.

- Ciclo ecológico del producto/servicio. Compatibilidad con el medio

ambiente.

- Capacidad de respuesta a nuevas necesidades y valores añadidos:

Nuevos servicios; facilidades de pago; mejoras…..

- Aprovechamiento de la creatividad e innovación en la mejora del

servicio.

4.- Empatía: Comprensión de la situación del ciudadano usuario, de sus

circunstancias y especificidades.

5.- Trato dispensado por los responsables de atención directa y por el servicio

en general.

- Cortesía y amabilidad.

- Receptividad a las indicaciones de los usuarios.

- Igualdad y objetividad en el trato.

- Precisión en la comunicación.

6.- Accesibilidad física y temporal a los servicios, así como a las dependencias.

- Instalaciones con capacidad suficiente y adaptadas al tipo de servicios.

- Comodidad y ambiente agradable.

- Señalización interior y exterior adecuada.

- Buena accesibilidad para todos los colectivos de potenciales usuarios.

7.- Comunicación e Información adecuadas sobre el servicio y prestaciones.

Clara, concisa y orientada a las necesidades de los potenciales usuarios, a través de

Cartas de Servicio, publicaciones, circulares, etc.

8.- Gestión eficiente de los fondos públicos, a los que el ciudadano contribuye a

través de sus impuestos y sobre los que se debe rendir cuentas.

9.- Voluntad de servicio público. Especial sensibilidad de la organización y sus

integrantes hacia el servicio público. Legitimación continua en base a hechos y

resultados.

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Identificados los atributos de calidad de un servicio, es preciso analizar las expectativas (previas a la recepción de las prestaciones) y la percepción que tienen realmente los ciudadanos. También es necesario priorizar. Dado que los recursos son limitados, deberemos priorizar las acciones de diseño del servicio en función de un previsible orden de atributos de calidad.

Una vez que conozcamos los atributos de calidad, tal y como los formula el usuario y la importancia relativa que concede a cada uno de ellos, deberemos hacerlos operativos, traduciéndolos en aspectos concretos que definirán las características del servicio. Las características del servicio son aquellos aspectos que el gestor selecciona y que conformarán el servicio “diseñado”. Cada característica se correlaciona a la satisfacción de uno varios atributos de calidad.

El gestor habrá de decidir cómo conseguirá satisfacer aquello que el usuario aprecia y expresarlo en procedimientos operativos. Las “características” permiten hacer tangible el más inmaterial de los servicios. Para establecer las

características debe partirse de los atributos de calidad y de las especificaciones

técnicas del servicio, capacidad y recursos, etc., así como utilizar una metodología

adecuada. Así, el “Despliegue de la Función de Calidad” (QDF: Quality Function

Deployment) es un proceso de planificación y gestión que, partiendo de las

necesidades y expectativas actuales y futuras de los usuarios, permite desarrollar

servicios de calidad, con el objetivo de satisfacerlas al mínimo coste (eficiencia). En

todo caso, los “requisitos” del servicio deben estar definidos en términos de

“características” observables y sometidas a posible evaluación del usuario.

El proceso de mejora continua requiere ante todo medir. Para ello, es necesario establecer las variables y los valores que se espera alcanzar en las mismas. Para poder llevar a cabo el proceso de medición, cada característica del servicio deberá incorporar uno o varios indicadores objetivos y para cada uno de ellos se fijará el nivel estándar que nos proponemos alcanzar. Un indicador es

una magnitud asociada a una característica que permite, a través de su medición en

periodos sucesivos y por comparación con el estándar establecido, evaluar

periódicamente dicha característica y verificar el cumplimiento de los objetivos

establecidos para el servicio.

En su conjunto, los indicadores deben ser representativos de las características definidas para el servicio y cumplir los siguientes requisitos:

- Específicos: cuando más concretos sean los indicadores, resultarán tanto más

útiles, ya que aportarán información suficiente.

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- Cuantificables: expresados en unidades de medida, de forma que resulten

comparables y se pueda verificar su evolución.

- Representativos: deben reflejar lo que se quiere medir lo más fielmente

posible.

- Fiables: la información que aporten debe ser veraz.

- Simples: de cálculo inmediato y utilizando pocos recursos.

Para definir adecuadamente los indicadores existen formatos que se pueden

utilizar. Para el propósito que perseguimos, tienen que ser muy sencillos, siendo

suficiente con que tengamos claros dos aspectos fundamentales:

- El objetivo a que se refiere cada indicador.

- El sistema de medición utilizado.

Definir las características del servicio, seleccionar indicadores asociados y fijar

estándares son elementos clave para medir y poder, entre otras cosas, tomar

decisiones sobre bases serias y rigurosas, en función de un criterio de verdadero

servicio al ciudadano y por ello al interés general, entre otras, las modificaciones de las

formas de gestión de los servicios.

La modificación de la forma de gestión conlleva elegir entre las alternativas posibles aquélla que ofrezca mayores rendimientos en términos de satisfacción ciudadana en relación a los recursos empleados. Podemos disponer

de datos respecto a la forma de gestión utilizada, pero no de las alternativas. El

análisis en éstas se referirá a resultados de futuro, a rendimientos previsibles. Se trata

de un análisis prospectivo.

Aplicar el análisis prospectivo a la elección de la forma de gestión de un

servicio público local resulta sencillo y presenta indudables ventajas. En primer lugar,

el trabajo se verá facilitado por el hecho de que las alternativas nos vienen dadas por

el ordenamiento. En segundo lugar, una de las grandes dificultades del análisis que

deriva del carácter cambiante y complejo de los problemas sociales, en este caso es

mucho menor, aunque existe, y deberá tenerse en cuenta. Esto nos permitirá realizar

un análisis prospectivo técnicamente simplificado.

Las conjeturas y las proposiciones teóricas deberán tener un papel menor,

como elementos complementarios para reforzar el análisis. Acudiremos a técnicas proyectivas, que se realizarán en base a datos de gestión y, a ser posible, de

percepción. En principio, utilizaremos datos de gestión disponibles en situaciones y supuestos de gestión equiparables.

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Antes tendremos que definir las metas u objetivos generales que con la

implantación del servicio queremos conseguir. Cada uno de esos objetivos se

concretará en otros de carácter operativo, y a cada uno de ellos asociaremos un

conjunto de indicadores que permitan la utilización de series y la comparación. Los

indicadores deberán ser homogéneos. Los mismos que utilizamos para el análisis real

del servicio existente.

Una vez determinados los objetivos y los indicadores, pasaríamos a

seleccionar dos o tres “modelos” de servicios que estén funcionando en ciudades

similares, cada uno de ellos con un modo de gestión distinto. Servicios conocidos por su aceptable nivel de funcionamiento. A partir de los datos de gestión y su

evolución en un periodo de tiempo, aplicando los indicadores que nosotros hayamos

elegido, podemos hacer las distintas proyecciones, la comparación y extraer

conclusiones. El estudio se puede completar con juicios de valoración y referencias a

las tendencias generales.

Por ejemplo, si se trata de un Servicio Municipal de Transporte Urbano

Colectivo de Viajeros, elegiremos tres ciudades similares en población y estructura,

con tres formas de gestión: directa con Empresa Municipal; Empresa Mixta y

Concesión. Utilizando el mismo cuadro de indicadores, referidos a los grupos

económico, social, técnico y jurídico, podremos hacer proyecciones y un cuadro comparativo.

Estaremos en condiciones de adoptar una decisión, con buena garantías de

acierto. Los análisis objetivos no lo resuelven todo. El decisor puede y debe tener en

cuenta otros aspectos de difícil medición. Pero, sin datos y análisis que orienten la

decisión, el error está casi garantizado