Embed Size (px)
Citation preview
1
NULIDAD DE LOS ACTOS CON OCASIÓN DE LA ACTIVIDAD
CONTRACTUAL Y DE LOS CONTRATOS ESTATALES EN LA ACCIÓN
POPULAR PARA PROTEGER EL DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD
ADMINISTRATIVA
Monografía de grado presentada como requisito para optar al título de Abogado
Por
LILIANA GARCIA RESTREPO
Código de Estudiante: 199821200
Director de la Investigación Dirigida:
Dr. Felipe De Vivero
Universidad de los Andes
Bogotá, Colombia
2
INDICE
INTRODUCCIÓN
CAPTITULO 1: LA ACCIÓN POPULAR
1.1. Nacimiento
1.2. Definición
1.3. Diferencia que existe entre las Acciones Populares y las de Grupo
1.4. Finalidad y Naturaleza de las Acciones Populares
1.5. Legitimación
1.5.1. Legitmación por Activa
1.5.2. Legitimación por Pasiva
1.6. Contenido de la Sentencia
CAPÍTULO 2: LA ACCIÓN POPULAR Y LA CONTRATACIÓN ESTATAL
2.1. La Moralidad Administrativa: Principio de la Contratación Estatal y Derecho Colectivo
2.2. Artículo 40 de la ley 472 de 1998 y Jurisprudencia de la Corte Constitucional
2.3. Definición Jurisprudencial del Consejo de Estado del Derecho a la Moralidad
Administrativa
2.3.1. Aplicación del Principio
2.3.2. Finalidad de la Actuación
2.3.3. Norma en Blanco
2.3.4. Corrupción y Patrimonio Público
2.3.5. Connotaciones Políticas y Judiciales
2.3.6 Actuación del Funcionario Conforme al Interés General y a la Ética
2.3.7. No es una Simple Ilegalidad
3
CAPÍTULO 3: LA ANULACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Y CONTRATOS
ESTATALES A TRAVÉS DE LA ACCIÓN POPULAR COMO MECANISMO DE
PROTECCIÓN AL DERECHO COLECTIVO DE LA MORALIDAD
ADMINISTRATIVA
3.1. La Nulidad de los Actos Administrativos
3.1.1. Acción de Nulidad
3.1.2. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho
3.1.3. Causales de Nulidad de los Actos Administrativos
3.1.4. Efectos
3.1.5. Legitimación
3.1.6. Oportunidad
3.2. La Nulidad Absoluta de los Contratos Estatales
3.2.1. Causales de Nulidad
3.2.2. Efectos de la Nulidad Absoluta
3.2.3 Legitimación
3.2.4. Oportunidad
3.3. Nulidad de las Actuaciones Contractuales en la Ley 472 de 1998
3.4. Jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la Procedencia de la Acción Popular
para Anular Actos Administrativos
3.5. Jurisprudencia del Consejo de Estado Respecto a la Procedencia de la Acción Popular
para Anular Contratos Estatales
3.6. Jurisprudencia del Consejo de Estado Respecto a la Procedencia de la Acción Popular
mediante la cual se ha Protegido el Derecho Colectivo a la Moralidad Administrativa en la
Contratación Estatal, mediante la Nulidad de los Contratos
3.6.1. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Consejero Ponente: Alier Hernández Enriquez, Sentencia AP- 166 del 17 de junio de 2001.
3.6.2. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
Consejero Ponenete: Ligia López Diaz, Sentencia AP- 300 del 31 de junio de 2001
4
3.6.3. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,
Consejero Ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá, Sentencia AP- 098 del 19 de julio de 2002.
3.6.4. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencios Administrativo, Consejero Ponente:
Camilo Arciniégas Andrade, Sentencia 1204 de diciembre de 2003
CONCLUSIONES
5
INTRODUCCIÓN
La Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional el tema de las acciones
populares en su artículo 88, el cual dispuso que su regulación se haría a través de la ley para
la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el
espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
Esa regulación constitucional fue desarrollada por la Ley 472 de 1998. La ley señaló su
objeto e indicó que las acciones populares están orientadas a garantizar la defensa y
protección de los derechos e intereses colectivos1. Definió que dichas acciones son los
medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos y que se ejercen
para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio
sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando
fuere posible2. La misma ley hizo un listado, no taxativo, de esos derechos e intereses,
incluyendo en él la moralidad administrativa3. Igualmente señaló que proceden contra
acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o
amenacen violar los derechos e intereses colectivos4.
La moralidad administrativa siendo tanto un principio como un derecho colectivo que debe
regir la actuación administrativa y la contratación estatal, se puede proteger a través de la
acción popular.
Los objetivos de ésta monografía consisten en establecer que la acción popular tendiente a
proteger el derecho colectivo a la moralidad administrativa es un mecanismo de control
1 Ley 472 de 1998, artículo 1. 2 Ley 472 de 1998, artículo 2. 3 Ley 472 de 1998, artículo 4. 4 Ley 472 de 1998, artículo 9.
6
ciudadano y judicial de la contratación estatal, a través de la cual se acepta la posibilidad de
declarar la nulidad de un contrato estatal o de un acto administrativo con ocasión de la
actividad contractual de la administración, a pesar de que existen las acciones contractuales
y las de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el derecho
colombiano. Para ello se partirá de un marco conceptual de la acción popular, para luego
referirnos a su relación con la moralidad administrativa y la contratación estatal, y
finalmente ver la procedencia de la nulidad a través de la acción popular.
7
CAPITULO 1: LA ACCIÓN POPULAR
1.1. Nacimiento
Las acciones populares no son una institución jurídica nueva dentro de nuestro
ordenamiento jurídico; Don Andrés Bello, consagró varias de ellas, en el Código Civil, en
busca de la defensa de los bienes y lugares de uso público, de la seguridad de los
transeúntes, del interés de la comunidad frente a obras nuevas que amenacen causar daño, o
ante el perjuicio contingente que pueda derivarse del delito, imprudencia o negligencia de
cualquier persona y que pongan en peligro a personas indeterminadas5.
No obstante, tales normas, contempladas en el Código Civil, fueron totalmente ignoradas
tanto por los jueces como por la comunidad y ni la jurisprudencia ni la doctrina colombiana
le dieron la importancia que merecían hasta la década de los años 806.
La Constitución de 1991, a través del artículo 88, elevó a rango constitucional las acciones
populares al disponer que la ley los regulará para la protección de los derechos e intereses
colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas,
la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza que se definen en ella.
Pero es con la expedición de la Ley 472 de 1998, que se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares.
5 Código Civil, artículos 1005 a 1007, 2358 a 2360 del
8
1.2. Definición
En Colombia, el autor que más desarrolló el tema de las acciones populares, antes de la
expedición de la Constitución de 1991, fue el Doctor Germán Sarmiento Palacio, quien
definió las acciones populares como “los remedios procesales colectivos frente a los
agravios y perjuicios públicos. A través de ellas cualquier persona, perteneciente a un
grupo de la comunidad, está legitimada procesalmente para defender al grupo afectado
por unos hechos o conductas comunes, con lo cual simultáneamente protege su propio
interés, y obtiene en ciertos casos el beneficio adicional de la recompensa en determinados
eventos señalados por la ley7”.
Las acciones populares son un mecanismo de participación ciudadana para dirimir los
conflictos originados en actividades que pueden causar perjuicios colectivos. “La acción
popular es el más fabulosos mecanismo de participación ciudadana, si se tiene en cuenta su
carácter democrático (toda persona está facultada para presentar acciones populares y su
contundente eficacia. Haciendo la abstracción costo- beneficio la acción popular puede
considerarse como el instrumento de participación más eficiente, un solo ciudadano por
iniciativa propia y con sus propios recursos puede llegar a solucionar un problema que
afecta de manera grave a toda la sociedad”8.
Por su parte, la Ley 472 de 1998, en el artículo 2, define las acciones populares como los
medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.
6 MARTINEZ NEIRA, Néstor Humberto. ACCESO A LA JUSTICIA Y ACCIONES POPULARES. En: ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO. NUEVAS HERRAMIENTAS PARA EJERCER LOS DERECHOS COLECTIVOS. Defensoría del Pueblo.Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez,. Bogotá, 1994. 7 SARMIENTO PALACIO, Germán. LAS ACCIONES POPULARES EN EL DERECHO PRIVADO COLOMBIANO. Banco de la República, 1988. Pág.7 8 RINCÓN GAMA, Javier Armando y SUARÉZ MEJÍA, Héctor Alfredo. LAS ACCIONES POPULARES EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO. UN INSTRUMENTO DEMOCRÁTICO Y DE EQUILIBRIO DE PODER. Pág, 14.
9
El profesor Camargo, las define como “aquellas por medio de las cuales cualquier
individuo que desee defender los intereses que son comunes a una colectividad puede
hacerlo ante los jueces y obtener una recompensa por su intervención9”.
En lo que se refiere a las características de las acciones populares, el profesor Camargo
menciona las siguientes10:
1- Es el mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos.
2- Persiguen una finalidad Pública, pues buscan la protección de la comunidad en su
conjunto.
3- Cualquier persona a nombre de la comunidad tiene legitimación para actuar en esta
clase de acciones.
4- Para su procedencia, no es necesario que exista un daño, pues son acciones de
carácter preferentemente preventivo.
5- La sentencia puede contener una orden de hacer o no hacer o exigir la realización de
conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior, u ordenar el pago de
una suma de dinero.
1.3. Diferencia Entre las Acciones Populares y las de Grupo
El Constituyente cometió un grave error al consagrar, dentro del mismo artículo11, acciones
tan distintas tanto en su naturaleza como en su finalidad. El mismo error continuó con la
Ley 472 de 1998, al regular de manera conjunta dichas acciones. Tal y como lo anota el
Doctor Julio Enrique González Villa12, se trata de un error técnico porque lleva al operador
9 CAMARGO, Pedro Pablo. LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO. Grupo Editoria Leyer. Bogotá, 1999. Pág, 68. 10 Ibidem. Pág, 68-69. 11 Constitución Nacional, artículo 88. 12 GONZALEZ VILLA, Julio Enrique. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LAS ACCIONES POPULARES. En: LECTURAS SOBRE DERECHO AL MEDIO AMBIENTE. Universidad Externado de Colombia. Sigma Ediciones. Tomo IV. Bogotá, 2003. Pág, 237.
10
jurídico a analizarlas conjuntamente y por consiguiente, a compararlas, cuando en realidad
se trata de dos acciones distintas.
El Doctor Alfredo Vargas Morales13, distingue los elementos diferenciadores entre estas
dos clases de acciones:
En primer lugar, establece que mientras las acciones populares amparan un derecho o
interés colectivo; las acciones de grupo, buscan amparar los derechos individuales o
subjetivos de las personas.
En segundo lugar, afirma que las acciones populares tienen una finalidad pública, por la
naturaleza misma de los derechos que ampara; las acciones de grupo tienen como finalidad
solicitar el pago de una indemnización por los perjuicios individuales sufridos por los
integrantes del grupo.
En tercer lugar, señala que la legitimación para actuar en la acción popular la tiene
cualquier persona; mientras que en la acción de grupo se requiere de la existencia, reclamo
y demostración de un perjuicio o daño causado por parte de todos y cada uno de los
integrantes del grupo.
Como cuarta diferencia, establece que las acciones populares tienen un carácter preventivo
pues afirma que por los fines que la inspiran no es ni puede ser requisito la existencia de un
daño o perjuicio sobre los derechos que se puedan amparar a través de ella. Afirma,
entonces, que las acciones de grupo tienen un carácter indemnizatorio pues pretenden
obtener exclusivamente una compensación monetaria.
Por último, establece que ambas acciones se diferencian en el contenido de la sentencia: El
fallo de las acciones populares puede contener una orden de hacer o no hacer, exigir la
11
realización de conductas necesarias para volver las cosas a su estado anterior, o el pago de
una suma de dinero. Mientras las acciones de grupo, contienen una orden de pagar una
indemnización a un grupo de personas.
La diferencia más importante y obvia, entre estas dos acciones, reside en la naturaleza de
cada una de ellas. A la acción popular, no debe dársele el tratamiento de una controversia
litigiosa entre dos partes que pretenden hacer valer sus respectivos derechos subjetivos. Por
el contrario, la acción popular debe ser vista como un mecanismo constitucional y legal que
tiene por finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, radicados en cabeza
de quien actúa en nombre de toda una sociedad. Lo cual conlleva a afirmar, que los bienes
jurídicos tutelados, por una y otra acción son de naturaleza totalmente distinta: La acción de
grupo busca la protección de intereses y derechos subjetivos, claramente identificables en
cabeza de todos y cada uno de los accionantes; mientras que la acción popular busca la
defensa de los intereses y derechos colectivos14, cuya titularidad pertenece a todos y a cada
uno de los miembros de la Sociedad y a ninguno de forma excluyente.
Dicha diferencia, se evidencia por la naturaleza misma del daño. Cuando estamos frente a
un daño colectivo, se está afectando a todo un conglomerado; por lo tanto, la acción
preventiva o reparadora debe ser ejercida a nombre de la comunidad, mediante una acción
popular.
El daño de grupo se caracteriza por afectar a un número plural de víctimas, pudiendo cada
una de ellas reclamar la indemnización de su daño personal, bien sea mediante demanda
ordinaria de responsabilidad civil o mediante una acción de Grupo15.
13 VARGAS MORALES, Alfredo. SINOPSIS DE LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO. Librería Editorial Miguel Wilches. Bogotá, 2000. Página 11-12. 14 Ley 472 de 1998, artículo 4. 15TAMAYO JARAMILLO, Javier. LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO EN LA RESPONSABILIDAD CIVIL. Editorial Diké. Medellín, 2001. Pág, 30.
12
Por último, podemos afirmar que las acciones populares gozan de independencia y
autonomía frente a las demás acciones. Así lo ha reconocido el Consejo de Estado al
expresar que “(…)la acción popular goza de autonomía e independencia frente a las demás
especies de acción, sin perjuicio del provecho que puedan reportarle los medios
probatorios allegados a procesos inscritos en otras acciones (…) acciones populares
persiguen fines cautelares y de protección concreta de derechos e intereses colectivos.
Situación distinta es la de las acciones de grupo o de clase que sí requieren de un manejo
probatorio mucho más profundo, amplio, de mayor controversia para establecer qué
derechos prevalecen, el monto de las indemnizaciones y las responsabilidades.”16.
1.4. Finalidad y Naturaleza Jurídica de las Acciones Populares
Algunos autores, le otorgan a las acciones populares un carácter netamente preventivo,
negando toda posibilidad de obtener indemnización por tal vía. Otros autores, por el
contrario, le reconocen carácter indemnizatorio en el evento en que ya se haya producido el
daño colectivo. La Jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de
Estado, no ha sido uniforme al respecto. Sin embargo, las últimas interpretaciones del
artículo 2 de la Ley 472 de 1998 fija claramente la finalidad que persiguen las acciones
populares, la cual consiste en la protección del derecho o interés colectivo amenazado
(acción de carácter preventivo) o vulnerado (acción con carácter resarcitorio o
indemnizatorio). La protección que persiguen las acciones populares es una protección en
sentido amplio, que abarca la protección del derecho e interés colectivos y de la misma
forma, la restitución o indemnización del daño colectivo.
Así, las acciones populares son preferentemente de carácter preventivo pero pueden llegar a
tener efectos resarcitorios o indemnizatorios en el evento en que el daño colectivo ya se
16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Subsección B. M.P.:: CARLOS ORJUELA GONGORA. Sentencia Febrero 17 de 2000. AP-013
13
haya ocasionado. Lo que se busca es evitar que el derecho o interés colectivo sea
menoscabado, pero en el evento en que ya se produzca el daño colectivo, dicha acción se
encuentra revestida de los efectos resarcitorios o indemnizatorios que permitan la debida
protección de los derechos e intereses colectivos.
En el sentido anterior se expresó el Consejo de Estado al afirmar que “La acción popular
puede ser preventiva, reparatoria e indemnizatoria según el caso concreto. La idea de que es
únicamente, o al menos principalmente preventiva, es equivocada, pero se explica porque la
Corte Constitucional, antes de la expedición de la ley 472, sostuvo repetidamente que la
acción popular era preventiva y que, con ella, jamás podría pretenderse la reparación de
daños individuales o colectivos. Ahora bien, la ley admite que la acción popular tiene un
carácter indemnizatorio especial, que, por supuesto, está concebido dentro de su finalidad,
que es la protección y garantía de los intereses colectivos: la indemnización es para reparar
el daño que se causó de manera directa al derecho colectivo y no para reparar los daños que
mediatamente se causaron a los derechos individuales de los miembros de la comunidad
afectada, por eso, el dinero sólo puede entregarse a la entidad que tiene a su cargo la
protección del derecho. Entonces, si bien la acción popular es indemnizatoria, los eventos
en que puede operar como tal se reducen a aquellos en que la entidad pública que debe
velar por los intereses afectados no haya tenido culpa en la causación del daño,
probablemente porque ese criterio asegura, en alguna medida, que el manejo del dinero, en
pro de la recuperación del derecho afectado, sea adecuado y diligente. Por otra parte, de lo
dicho se desprende que la ley permite que la indemnización sea entregada a la entidad
responsable de los derechos afectados aunque haya participado en la producción del daño
sin culpa alguna. En todo caso, calificar la conducta, es tarea del juez”17
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de Septiembre 20 de 2001.
14
1.5. Legitimación
1.5.1. Legitimación por Activa
La acción popular es una acción pública y ciudadana. El artículo 13 de la Ley 472 de 1998,
señala que la legitimación para instaurarla pertenece a cualquier persona, con total
independencia, de que sufra o no sufra un daño individual o de que pertenezca o no a la
comunidad afectada.
La Corte Constitucional18 señaló que: “El derecho colectivo permite el ejercicio de la
acción popular que no está condicionada por ningún requisito sustancial de legitimación
de actor distinto de su condición de parte del pueblo.”
No hay, pues, que demostrar legitimación para actuar porque no se trata de obtener un
resarcimiento personal sino un resarcimiento a un derecho colectivo.
El artículo 12 de la ley 472 de 1998, preceptúa lo siguiente: “Titulares de las acciones.
Podrán ejercitar las acciones populares:
1. Toda persona natural o jurídica.
2. Las Organizaciones No gubernamentales, las Organizaciones Populares, cívicas o de
índole similar.
3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia,
siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya
originado en su acción u omisión.
4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los personeros Distritales
y Municipales en lo relacionado con su competencia.
5. Los Alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban
promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.”
18 Corte Constitucional. M.P. Fabio Morón Díaz. Sentencia del 18 de Septiembre de 1992, Exp.2679.
15
Puede suceder que la acción popular sea ejercida, en primer lugar por un particular y luego,
la entidad estatal encargada de la administración del bien afectado instaure una nueva
acción popular. En relación con esto, el artículo 18 de la Ley 472 de 1998 dispone que
después de haber sido admitida la demanda, se le notificará al Ministerio Público y a la
Entidad encargada de proteger el derecho e interés colectivo, y el artículo 24 de la misma
ley dispone que toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones antes de que
se profiera el fallo de primera instancia.
El Doctor Javier Tamayo19 indica que si la entidad pública interesada en el derecho
colectivo afectado tiene conocimiento del proceso, debe tratar de intervenir como parte
demandante, haciendo uso de la figura ad excludendum, según lo dispuesto por el artículo
53 del Código de Procedimiento Civil. Si la demanda inicial es deficiente, la entidad
pública podrá, en el mismo proceso, proponer su propia demanda. Si la entidad estatal
inicia una acción popular en proceso separado y el juez conoce el mismo, declarará la
excepción de pleito pendiente, por existir la demanda presentada primero por un particular,
no le queda más camino que integrase al proceso inicial, antes del fallo de primera
instancia.
En el evento de derivarse derechos e intereses colectivos de los bienes de un particular,
cualquier persona podría ejercer la acción popular, pero con la condición de que se
demande con la pretensión consistente en que el dueño de tales bienes no atente contra
ellos. Estaríamos frente a una acción popular de carácter preventivo.
19 TAMAYO, Op, Cit. Pág, 131-132.
16
1.5.2. Legitimación por Pasiva
El artículo 9 de la Ley 472 de 1998, señala que las acciones populares se pueden ejercer
contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u
omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo.
El artículo 14 de la misma ley dispone que cuando se desconozcan los responsables, será
obligación del juez determinarlos en el curso del proceso, sin exigir que la demanda se
formule contra indeterminados.
Es perfectamente viable, que se entable la acción popular contra la entidad pública
encargada de la administración del derecho o interés colectivo cuando ésta haya sido la
responsable de su amenaza o violación. La acción, en este caso, se iniciaría por un tercero
distinto a dicha entidad, como es obvio, pues la entidad no podría ser al mismo tiempo
demandante y demandado.
En desarrollo de las reglas generales del derecho procesal, sólo puede haber una acción
popular contra el mismo demandado, solicitando la misma pretensión. Se presentaría
identidad de parte demandante si dos o más personas inician acciones populares contra el
mismo demandado, pidiendo la protección de un mismo derecho o interés colectivo.
1.6. Contenido de la Sentencia
En el evento de que el juez acoja las pretensiones de la demanda, la sentencia podrá
contener:
17
Una orden de hacer, en virtud de la cual, el demandado deberá ejecutar un hecho o destruir
lo hecho o abstenerse de seguir ejerciendo determinada conducta20.
En el caso, de que ya se haya ocasionado el daño al derecho colectivo, y no fuere posible
restituir las cosas a su estado anterior, el juez deberá condenar al responsable al pago de los
perjuicios causados21. Dicha indemnización, la recibirá la entidad pública encargada de
velar por la protección del derecho y el interés colectivo amenazado o violado, siempre que
ésta no haya sido la responsable de dicho daño. La condena al pago de perjuicios se hará en
abstracto y se liquidará mediante incidente en la forma prevista en el artículo 307 del
Código de Procedimiento Civil.
Dentro de la sentencia, el juez, de igual forma, deberá fijar el monto del incentivo22, es
decir, una suma equivalente entre diez (10) y hasta ciento cincuenta (150) salarios mínimos
mensuales legales.
Asimismo, el juez deberá establecer un plazo prudencial23, dentro del cual, se deberá dar
cumplimiento a lo ordenado en la sentencia. El juez conservará su competencia para efectos
de vigilar el cumplimiento de lo ordenado, pero podrá conformar un comité de verificación
conformado por el juez, las partes, la respectiva entidad pública, el Ministerio Público, y
una Organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
De igual forma, el juez deberá fijar el monto de la garantía bancaria o de la compañía de
seguros que deberá prestar el demandado para asegurar el cumplimiento de las obligaciones
que le fueron impuestas en la sentencia24.
20 Ley 472 de 1998, artículo 34 de la inciso 1º. 21 Ley 472 de 1998, artículo 34, inciso 2º. 22 Ley 472 de 1998, artículo 39, inciso 1º. 23 Ley 472 de 1998, artículo 34, inciso 4º. 24 Ley 472 de 1998, artículo 42.
18
Por último, el juez deberá condenar en costas al demandado según las normas contenidas en
el Código de Procedimiento Civil25.
25 Ley 472 de 1998, artículo 38.
19
CAPÍTULO 2: LA ACCIÓN POPULAR Y LA CONTRATACIÓN ESTATAL
2.1. La Moralidad Administrativa: Principio de la Contratación Estatal y Derecho
Colectivo
Las autoridades administrativas, en desarrollo de su importante función de satisfacer las
necesidades generales de los habitantes, se ven determinadas a realizar contratos con
particulares o con otras personas jurídicas públicas de acuerdo con los fines establecidos
por la Constitución y la ley, reconociendo así que la contratación administrativa es uno de
los principales medios para el cumplimiento de los planes y programas diseñados por las
entidades estatales. Al lado de su gran importancia se evidencia también que el manejo de
la contratación administrativa es una de las grandes dificultades en el sector público pues
actuaciones irregulares en este campo motivan una gran parte de los procesos penales por
delitos contra la administración pública, de los procesos de responsabilidad fiscal ante la
Contraloría General de la República y de los procesos disciplinarios adelantados ante los
organismos de control interno disciplinario y la procuraduría general de la nación, sin dejar
de lado la responsabilidad patrimonial del Estado y la consiguiente responsabilidad del
servidor público a través de la acción de repetición como consecuencia de su conducta
dolosa o culposa, y desde la expedición de la ley 472 de 1998, la acción popular como
mecanismo de protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa en la
contratación estatal.
Con respecto a las actuaciones contractuales, se tiene como fundamento central al Contrato
como acto jurídico; sin embargo, el contrato no esta solo en el proceso de la contratación;
en la formación y desarrollo del contrato se expiden muchos actos administrativos, unos
que son anteriores al contrato, conocidos por la doctrina como “actos separables”, así como
20
otros actos posteriores que se expiden después del contrato. El artículo 87 del Código
Contencioso Administrativos, hace una distinción entre los actos producidos antes de la
celebración del contrato o con ocasión de la actividad contractual previa a la existencia del
contrato y otros los producidos durante la ejecución o liquidación del contrato.
El Estado en sus actuaciones contractuales ya sea a través de actos administrativos o de
contratos deberá actuar siempre conforme a una serie de principios constitucionales, a
través de los cuales se pretende garantizar el cumplimiento por parte del Estado de los fines
para los cuales fue creado.
El artículo 209 de la Constitución Política establece los principios que regulan la función
de la Administración Pública; es así como dentro de los principios que enmarcan esa
actividad están además de la igualdad, eficacia, economía, celebridad, imparcialidad y
publicidad, el de la moralidad26.
Respecto de los principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, el
autor Luis Guillermo Dávila Vinueza, expresó que “como partícipe de la actividad
contractual del ejercicio típicamente administrativo, la realización de contratos y muy
particularmente en lo relativo a la selección de contratistas debe ceñirse a sus postulados,
independientemente de la existencia o no de la Ley 80 de 1993. Casi podría afirmarse sin
temor a equivocarse que en gran medida, el estatuto de contratación se dirige a
desarrollar tales principios, por lo que durante todo el estudio de la ley aparecerán
manifestaciones claras de los mismo (...)”27
26 Constitución Política, artículo 209. 27 VINUEZA DÁVILA, Luis Guillermo. RÉGIMEN JURIDICO DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL: Aproximación crítica a la Ley 80 de 1993. Editorial Legis, 2003. Pág. 5.
21
Por su parte el artículo 3 de la ley 80 de 1993, establece que “con la celebración de los
contratos estatales, los funcionarios deben buscar el cumplimiento de los fines estatales, la
continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e
intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines”.
En este sentido la finalidad de la contratación es el cumplimiento de los fines estatales, la
eficiente y continua prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e
intereses de los administrados28.
Respecto a este artículo, el Doctor Luis Guillermo Dávila expresó que “si la motivación de
la contratación no juega con la satisfacción de necesidades colectivas o en interés público
sino que obedece a razones, por ejemplo, de índole personal, político o de cualquier otra
condición que conduzcan a desdibujar las muy claras razones que determinan la
contratación del Estado, se habrá trasgredido el mandato contenido en el artículo 3º de la
Ley 80 de 1993”29.
Los principios anteriores regulan todo el campo de acción de la Administración Pública
material y adquieren una importancia especial tratándose de la contratación estatal, porque
a través de ésta se ejecuta la mayor parte del presupuesto público. Es así como el artículo
23 de la ley 80 de 1993 señala que las actuaciones de quienes intervengan en la
contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía
y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función
administrativa30.
28 MUTIS VANEGAS, Andrés y QUINTERO MUNERA, Andrés. LA CONTRATACIÓN ESTATAL: Análisis y perspectivas. Editorial JAVEGRAF, 2000. Pág. 23. 29 VINUEZA DÁVILA, Luis Guillermo. RÉGIMEN JURIDICO DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL: Aproximación crítica a la Ley 80 de 1993. Editorial Legis, 2003. Pág. 43. 30 Ley 80 de 1993, artículo 23.
22
“(…) el contrato no constituye el fin mismo, sino que ante todo debe entenderse como un
instrumento o uno de los mecanismos de que se vale la Administración para cumplir con
los cometidos estatales. Es decir, que para realizar los fines del Estado se requieren
bienes, servicio y obras que se obtienen mediante la contratación, por lo que “el estudio de
la contratación estatal debe inscribirse en los principios axiológicos del Estado Social de
Derecho, que irradian todas las disposiciones contractuales previstas en la Constitución
(…)31.
Vemos entonces como la actividad contractual del Estado, ha de guiarse por varios
principios y fines, dentro de los cuales encontramos el principio de moralidad, que también
es considerado como un derecho colectivo según el artículo 4 de la Ley 472, susceptible de
protección a través de la acción popular.
En este mismo sentido, la Sección Cuarta del Consejo de Estado señaló que “es evidente
que la citada Ley reconoce la procedencia de la acción en materia de contratación pública,
derivada del concepto de moralidad administrativa y de los postulados contenidos en el
artículo 209 de la Constitución Política que consagra el interés supremo de la función
pública en cualquier orden, razón por la cual debe considerarse que la moral
administrativa es no sólo un derecho colectivo y un principio de la función administrativa,
sino un deber de todo funcionario”32.
2.2. Artículo 40 de la ley 472 de 1998 y Jurisprudencia de la Corte Constitucional
Frente a la contratación administrativa, la ley reconoce la procedencia de la acción popular
cuando se trata de la contratación estatal, derivada del concepto de moralidad
31 VINUEZA DÁVILA, Op. Cit. . Pág, 41-42.
23
administrativa al establecer la existencia de responsabilidad patrimonial, personal y
solidaria para el representante legal de la entidad contratante y el contratista cuando en la
contratación se registren irregularidades o se generen sobrecostos, hasta por el monto total
de lo pagado en exceso. Es así como el artículo 40 de la Ley 472 de 1998 establece
expresamente que "en las acciones populares que se generen en la violación del derecho
colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a
recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la
acción popular.
Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades
provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del
respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes
concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.
Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a
solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la
contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos”.
Del artículo trascrito se deriva que con la contratación estatal puede vulnerarse el derecho
colectivo a la moralidad administrativa, y que el juez de la acción popular, tendrá la
facultad de condenar patrimonialmente a los responsables.
En sentencia C-088 del 2 de febrero de 2000, la Corte Constitucional, al decidir sobre la
constitucionalidad del artículo en mención se refirió a la moralidad administrativa como un
principio de la contratación estatal, cuya vulneración genera perjuicios al patrimonio
público, el cual se protege a través de la acción popular al consagrar en la ley una
responsabilidad solidaria del representante legal y el contratista o contratante cuando lo
vulneren.
32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 31 de mayo de
24
"Conviene recordar que en la Sentencia C-449 de 1992, esta Corporación enfatizó que la
actividad contractual en el Estado Social de Derecho, es una modalidad de gestión pública
que ha de guiarse por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, economía,
imparcialidad y publicidad que los artículos 209 y 123 de la Constitución Política prevén,
como parámetros específicos de la función administrativa y que, en general, constituyen
núcleo axiológico inherente a la filosofía del Estado Social de Derecho(…)
(…) Igualmente, armoniza con el principio de solidaridad (art. 1º. C. P.) pues protege la
integridad del patrimonio público al consagrar un instrumento que propende por la
recuperación de los dineros del presupuesto público que terminan en los bolsillos de los
servidores públicos o de los particulares, amén de irregularidades en el proceso de
contratación que son resultados de sus acciones y omisiones antijurídicas.
Constituye cabal desarrollo de la Carta Política, pues la prevalencia del interés general
(art. 1); la proclamación de un orden justo (art. 2) y la vigencia de los principios
axiológicos que en el Estado Social de Derecho guían la contratación pública, como
modalidad de gestión que compromete el patrimonio y los recursos públicos, cuya
intangibilidad las autoridades están obligadas a preservar (arts. 209) hacen, a todas luces,
necesario que el legislador adopte mecanismos idóneos para hacer efectiva la
responsabilidad patrimonial de los responsables de la contratación estatal, con miras a la
recuperación de la totalidad de las sumas que se desvían del patrimonio público, a causa
de la corrupción administrativa, en materia de contratación pública.
Es de todos conocido que la corrupción administrativa es uno de los más devastadores
flagelos que carcomen el patrimonio público, y que ésta ha encontrado terreno fértil
principalmente en el campo de la contratación pública, en el cual ha alcanzado en el
último tiempo niveles insospechados, y que, por esa vía, cuantiosísimos recursos públicos
resultan desviados de la inversión pública social, con grave sacrificio para las metas de
crecimiento económico y de mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de los
colombianos.
2002. AP-300.
25
(…) Concluye la Corte, en cuanto al segmento acusado, que se trata en realidad de
establecer una solidaridad legal, de carácter sustancial, entre el representante legal del
respectivo organismo o entidad contratante y el contratista con quienes concurran al
hecho que quebranta la moralidad administrativa y genera perjuicios al patrimonio
público por la ejecución de irregularidades o mayores costos, injustificados e ilegales,
solidaridad que puede establecer el legislador, para hacer efectiva la responsabilidad
patrimonial, conforme al artículo 150 de la C. P”.
En la misma sentencia la Corte Constitucional expresó que “no se trata, pues, de que a
través de las acciones populares, se debatan y decidan controversias de tipo contractual,
que tienen bien definidas las reglas que les corresponden y que son competencia de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al estatuto contractual de la
administración y al código respectivo”.
La Sección Tercera del Consejo de Estado al interpretar el artículo en mención expresó que
la afirmación anterior de la a que se hizo referencia, constituye un obiter dicta y, por lo
tanto, no tiene carácter vinculante, en tanto que la decisión versó sobre la
constitucionalidad de la disposición y no tenía por objeto definir la procedencia de la acción
popular para la protección de derechos colectivos cuando su afectación se relaciona con la
celebración de un contrato estatal(…)”.
2.3. Definición Jurisprudencial del Consejo de Estado del Derecho a la Moralidad
Administrativa
El derecho o interés colectivo a la moralidad administrativa no se encuentra definido en la
Ley 472 de 1998, pues el legislador al desarrollar las acciones populares y de grupo, sólo
reconoció su carácter de derecho colectivo en su artículo 4. La Jurisprudencia ha venido
desarrollando su definición y alcance dentro del desarrollo de las acciones populares. Sin
embargo, la noción de moralidad administrativa es difícil de delimitar por su naturaleza y
26
porque no aparece tutelada en una norma expresa sino en varias partes del ordenamiento
jurídico.
La Jurisprudencia ha sido reiterativa en destacar que la moralidad administrativa además de
ser un derecho colectivo, es un principio consagrado en la Constitución Política en su
artículo 209 que debe orientar el desarrollo de la función administrativa, como lo expresa el
artículo mencionado.
2.3.1. Aplicación del Principio
El consejo de Estado considera la moralidad administrativa como un principio de textura
abierta, es decir que de ese concepto se pueden dar distintas definiciones, razón por la cual,
su aplicación debe hacerse a través de un método de interpretación que permita garantizar,
de una manera eficaz, la vinculación directa de la función administrativa con el principio
de la moralidad administrativa. Es así como en cabeza del juez queda la gran
responsabilidad de concretar dicho principio.
“(…) la moralidad administrativa (…) se trata de un principio constitucional que debía ser
aplicado como consecuencia del alcance cualitativo del Estado Social de derecho, que
impone otra manera de interpretar el derecho disminuyendo la importancia sacramental
del texto legal, pues el "Estado de Derecho es bastante más que un mecanismo formal
resuelto en una simple legalidad; es una inequívoca proclamación de valores supralegales
y de su valor vinculante directo(…)
(…)De allí que es tarea del juez garantizar la vinculación directa de la función
administrativa al valor de los principios generales proclamados por la Constitución,
aunque eso le cueste, como ya lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación,
hacerse cargo de la difícil tarea de aplicar directamente tales principios, cuyo contenido,
por esencia, es imposible de definir a priori, pues de hacerlo se corre el riesgo de quedarse
27
en un nivel tan general, que cada persona puede extraer significados distintos y llegar a
soluciones diversas.
(…) los principios necesitan concreción, por su textura abierta, y se admitió la
metodología de la concreción a través de ejemplos, de manera que, cuando se produce,
tiene la capacidad de obrar, respecto del principio, como elemento que lo hace
reaccionar con un alcance determinado”33.
El principio a la moralidad administrativa, entonces debe ser aplicado directamente por el
juez mediante el método de ponderación a diferencia de las normas que se les puede aplicar
el método silogístico, en aras de lograr su concreción.
“(…) dado que los principios preceden y determinan otras entidades derivadas, llamadas
instituciones jurídicas, dado que en una misma institución hay, siempre, dos o más
principios en juego, dado que la vigencia absoluta de todos ellos en el marco de una
determinada institución terminaría por generar su propia negación y la de ésta, entonces
su aplicación directa demanda de un proceso por medio del cual se determine, de acuerdo
con la norma específica que contenga los principios, a cual de ellos debe dársele prioridad
sobre los otros. Se acepta entonces el método de ponderación dejando de lado el
silogismo”.
La moralidad administrativa, como todos los principios constitucionales, informa una
determinada institución jurídica; por esta razón, para definir su contenido en un caso
concreto es necesario remitirse a la regulación de esta última.
33 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA. Consejero ponente: ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ. Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero 2001. AP-170.
28
No existe una regla o una formula específica para determinar si existió inmoralidad
administrativa en determinado caso, es así como el juez tiene un papel preponderante en la
acción popular donde debe analizar cada caso en concreto, analizando el principio de la
moralidad administrativa ante la regla que rige el caso en concreto, para determinar si se ha
concretado el principio, así se presenten diversos principios, el juez debe ponderar la
vulneración de éste derecho colectivo. Por lo dicho, para aplicar los principios es
imprescindible determinar, para el caso concreto, cuál es la institución jurídica
comprometida.
“(...) tales principios operan a través de las instituciones jurídicas, de manera que,
normalmente, el contenido de aquellos es idéntico al de la idea central de la institución
positiva que informan”.
“Los principios, normas e instituciones se relacionan a la manera de círculos
concéntricos, siendo su núcleo los principios, como corresponde a su papel constitutivo del
orden jurídico. Se trata de una relación dinámica, en la cual el centro termina
proyectándose a los demás círculos, pues actúa desenvolviéndose en la vida de la
institución por medio de las normas que lo desarrollan; de este modo preside y orienta
todo el funcionamiento de la institución de que se trate”.
2.3.2. Finalidad de la Actuación
El Consejo, también ha determinado que la moralidad se refiere a la finalidad del acto
administrativo de conformidad con la ley, es decir que se hace una evaluación de la
actuación administrativa desde el punto de vista de su función de acuerdo con los principios
constitucionales y la ley.
“El sentido de la acción popular no se encamina a determinar la actuación de la
conciencia del funcionario, lo perseguido cuando se incoan estas acciones, es proteger un
29
principio constitucional que difiere de la regla moral individual, la moralidad
administrativa obedece a factores en los cuales se hace presente la conducta de la
autoridad bajo otra perspectiva: La función administrativa, una proyección exterior y con
la cual se entrelazan principios constitucionales y normas jurídicas, más nunca se
entenderá que la acción popular se ejerció con un propósito diferente(…) Es únicamente el
principio de la moralidad administrativa y no otros conceptos inmanentes al ser, los que se
pueden proteger bajo el ejercicio de esta acción(…)”34.
“(…) se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa, la
determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la
concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad
que inspira el acto de acuerdo con la ley. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como
inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al
desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo
ejecuta(...)”35.
2.3.3. Norma en Blanco
En varias sentencias se ha determinado que la moralidad administrativa es una norma en
blanco, que debe ser interpretada por el juez conforme a la hermenéutica, concretando
dicho principio en cada caso concreto, sujetándolo a las disposiciones que rigen la materia
de que se trate.
“En el caso de la moralidad administrativa, es pertinente anotar que, la regla que lo
concreta como derecho colectivo, esto es, el art. 4 de la ley 472 de 1998, es asimilable a lo
34 Consejo De Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera. Consejero ponente: JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS. Septiembre (6) de 2001. AP-057. 35 Consejo De Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera. Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE. Bogotá, D.C, treinta y uno (31) de octubre de 2002. AP-518.
30
que en derecho penal se ha denominado norma en blanco, pues contiene elementos cuya
definición se encuentra, o se debería encontrar, en otras disposiciones, de manera que
para aplicar la norma en blanco, el juez deberá estarse a lo que prescribe la norma
remitida respecto del concepto no definido en aquella. En efecto, el mismo artículo 4
prescribe que los derechos enunciados "estarán definidos y regulados por las normas
actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente
ley", y el artículo 7 refuerza esa idea, disponiendo que los derechos "protegidos por las
acciones populares y de grupo…se observarán y aplicarán de acuerdo a como están
definidos y regulados en la Constitución , las leyes y los tratados internacionales que
vinculen a Colombia”36.
2.3.4. Corrupción y Patrimonio Público
Esta Corporación también ha asimilado la moralidad administrativa con la corrupción y el
adecuado manejo adecuado del erario público en cuanto que la moralidad administrativa,
envuelve el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, que incluye el
manejo eficiente y transparente de los recursos estatales comprometiendo los intereses de
la colectividad.
“(…) la moralidad administrativa entre otros, persigue el manejo adecuado del erario
público y en general que los funcionarios públicos asuman un comportamiento ético frente
al mismo, pues los servidores públicos pueden incurrir en conductas que la generalidad
tacharía de inmorales, o en otras que podrían ser sancionadas disciplinaria o penalmente
(…)”37.
36Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Cuarta. Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA. AP-054, Sentencia de febrero 9 de 2001, C.P. Delio Gómez Leyva. AP-170 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera. Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA,. Sentencia de Marzo de 2.004. Radicación número: 44001-23-31-000-2003-0166-01(AP).
31
“ (…)el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a
la defensa del patrimonio público, enmarcan el principio de moralidad
administrativa (…)38.
“(…) las actuaciones inmorales en la contratación pública, esto es, deshonestas o
corruptas, comprometen, dañan y afectan el patrimonio público(...)”39.
“Al abordar el tema de la moralidad administrativa, implícitamente se hace referencia a la
corrupción, pues su significado conecta íntimamente, en uno de sus extremos, la idea de
degradación, natural en un principio, y valorativa en un segundo termino, de manera que,
al menos desde esta última perspectiva, la corrupción está relacionada con el menoscabo
de la integridad moral”40.
“(…) la moralidad administrativa asiste a la comunidad para exigir que el patrimonio
público sea administrado dentro del marco jurídico imperante por medio de una actividad
diligente, transparente y cuidadosa de la autoridad, siguiendo el modelo del buen
funcionario”41.
En este mismo sentido, varias sentencias al definir el derecho colectivo a la moralidad
administrativa se trae a colación la definición que se le dio a la moralidad administrativa en
la ponencia para primer debate del proyecto que se convirtió en la Ley 472 de 1998, a pesar
de que dicha definición fue eliminada en el segundo debate. Dicha definición, expresaba
38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA. Sentencia del 12 de junio de 2003.Radicación número 25000-23-27-000-2001-90422-01(AP). 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera. Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA. Sentencia de marzo de dos mil cuatro (2.004). Radicación número: 44001-23-31-000-2003-0166-01(AP). 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera. Consejero ponente: ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ. Sentencia del 16 de febrero de 2001. AP-170. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ. Se diecisiete (17) de mayo de 2.002. AP-397.
32
que la moral administrativa era “el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio
público sea manejado de acuerdo con la legislación vigente, con la diligencia y cuidado
propios del buen funcionario”42.
2.3.5. Connotaciones Políticas y Judiciales
La Jurisprudencia ha indicado que la moralidad administrativa tiene connotaciones políticas
y judiciales que deben separarse para no vulnerar el principio de separación de poderes; que
no siempre el juez puede entrar a calificar una conducta como moral o inmoral en cuanto
que es un asunto de competencia del administrador en virtud de la ponderación de criterios
de conveniencia y oportunidad.
“(…) es preciso señalar que el contenido de la moralidad administrativa y el patrimonio
público es correlativo a la dinámica política y judicial que difícilmente pueden predefinirse
en abstracto, pues dejan abierto un espacio amplio a la regulación legislativa, a las
decisiones políticas y administrativas, propias de una sociedad democrática. Precisamente
por ello, la dificultad en la hermenéutica de estos conceptos es indudable, puesto que, en
algunas ocasiones, no es clara ni precisa la frontera entre su significado jurídico y su
contenido político.
Por su parte, mientras no exista norma expresa que defina el contenido jurídico de los
conceptos de moralidad y de defensa del patrimonio público, en cada caso, corresponderá
determinarlo al juez, quien debe efectuar un estudio de validez constitucional y legal de la
opción políticamente escogida, por lo que podría decirse que el juez asume un control de
límites normativos que condicionan al derecho la decisión discrecional, no arbitraria, de
los órganos políticos. Sólo si se diferencian esas dos esferas, las funciones judicial y
administrativa asumen su verdadero papel en el Estado Social de Derecho que se
42 Gaceta del Congreso No 493, diciembre 28 de 1995.
33
caracteriza por la separación y colaboración armónica entre las Ramas y Órganos del
poder público (artículo 113 de la Constitución)”43.
2.3.6. Actuación del Funcionario Conforme al Interés General y a la Ética
Se ha considerado como inmoral toda actuación que no responda al interés de la
colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades
concedidas al funcionario que lo ejecuta. La moralidad administrativa implica que las
actuaciones de los servidores públicos o particulares ejerciendo la función pública se
desenvuelvan con el propósito de interés público y con honestidad, lealtad, interés y
acatamiento de la ley.
"La moral administrativa, como principio constitucional está por encima de la diferencias
ideológicas y está vinculada a que el manejo de la actividad administrativa se realice con
pulcritud y transparencia, con la debida diligencia y cuidado que permitan que los
ciudadanos conserven la confianza en el Estado y se apersonen de él. El funcionario
público en el desempeño de sus funciones debe tener presente que su función está
orientada por el interés general, el cumplimiento de la ley y el mejoramiento del
servicio(…)
Si el funcionario público o inclusive, el particular, actúan favoreciendo sus intereses
personales o los de terceros en perjuicio del bien común, u omiten las diligencias
necesarias para preservar los intereses colectivos, o trasgreden la ley en forma burda,
entre otras conductas se está ante una inmoralidad administrativa que puede ser evitada o
conjurada a través de las acciones populares”44.
43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE. Sentencia del 31 de octubre de 2002. AP-518.
34
“La inmoralidad administrativa es predicable de comportamiento mal intencionado de un
funcionario que busca intereses mezquinos los que, por principio, no corresponden al
objeto de las entidades, sino deben radicarse en cabeza de quienes mediante su servicio
personal permiten desarrollar los objetivos de la entidad”45.
“(…) debe ceñirse a los parámetros de comportamiento ético generalmente aceptados, de
tal forma que, en el cumplimiento de sus funciones, los servidores públicos deben actuar
con honestidad, consultando los intereses de la comunidad y conforme a los principios,
valores y reglas de transparencia que limitan la actuación administrativa. No obstante, se
precisa que la moralidad administrativa no es un interés colectivo con sujeto pasivo
cualificado, pues su protección no se limita únicamente a las actuaciones de los servidores
públicos sino que también procede su estudio cuando se analiza el ejercicio de funciones
públicas. En otras palabras, puede protegerse la moralidad administrativa cuando resulta
afectada por la acción u omisión de particulares que cumplen funciones públicas(…) la
defensa de la moralidad administrativa se relaciona con la exigencia de un
comportamiento ético frente a la dirección, ejercicio y gestión de la cosa pública”46.
2.3.7. No es una Simple Ilegalidad
La vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa no necesariamente
implica una violación a una norma jurídica, ni tampoco toda ilegalidad viola el derecho a la
moralidad administrativa.
44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Consejera ponente: Ligia López Díaz . Sentencia de 31 de mayo de 2002. AP-300. 45 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subseccion A. Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA. Sentencia del 30 de agosto de 2001. AP-179. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA. Sentencia del 14 de junio de 2002. AP-447.
35
“En el caso de la moralidad administrativa es posible que se pretenda su protección por
medio de la protección del principio de legalidad. Ello no quiere decir que, necesariamente
todo lo legal contenga una protección a la moral, ni que todo lo ilegal sea inmoral”47.
“(…) si bien es cierto que la ausencia de las autoridades cuando existen normas que
exigen su actuación implica un desconocimiento de la finalidad misma del Estado, no es
menos cierto que ese hecho no siempre se produce como consecuencia de actos
deshonestos, corruptos o interesados.
(…) no toda ilegalidad genera afectación del derecho colectivo a la moralidad
administrativa, pues para que se demuestre esa violación debe probarse que el servidor
público o el particular que administra recursos públicos actuaron en forma inmoral o
deshonesta”48.
En síntesis, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha ido precisando el concepto de
moralidad administrativa, como derecho colectivo y principio que constituye un fin del
Estado aplicable en sus actuaciones contractuales.
47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Segunda - SUBSECCION A. Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA. Sentencia del 30 de agosto de 2001, AP-179. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA. Sentencia del 25 de septiembre de 2003. Radicación número 25000-23-25-000-2002-2202-01(AP).
36
CAPÍTULO 3: LA ANULACIÓN A TRAVES DE LA ACCIÓN POPULAR DE
ACTOS ADMINISTRATIVOS CON OCASIÓN DE LA ACTIVIDAD
CONTRACTUAL Y CONTRATOS ESTATALES COMO MECANISMO DE
PROTECCIÓN AL DERECHO COLECTIVO DE LA MORALIDAD
ADMINISTRATIVA
El Contencioso Administrativo, tiene la competencia para cuestionar las actuaciones
contractuales que como se manifestó anteriormente, no se circunscriben únicamente al
contrato estatal, sino a los actos administrativos que se desarrollan en virtud de la
contratación estatal, a través de la figura de la nulidad, mediante las acciones de nulidad, y
nulidad y restablecimiento del derecho cuando se trata de actos administrativos
precontractuales, y la acción contractual cuando se trata de contratos estatales o actos
administrativos producidos durante la ejecución o liquidación del contrato.
Por su parte, el artículo 15 de la ley 472 de 1998 dispuso que la jurisdicción contencioso
administrativa conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las
Acciones Populares originadas en actos. De la lectura de ésta norma se puede inducir que el
juez de la acción popular podrá conocer de cualquier acto sin excluir a los actos
administrativos con ocasión de la contratación estatal, así como de los actos bilaterales
como el contrato estatal.
37
3.1. La Nulidad de los Actos Administrativos
En general se entiende por acto administrativo “toda manifestación unilateral de voluntad
de quienes ejercen funciones administrativas tendientes a la producción de efectos
jurídicos”49.
En materia contractual, como se mencionó anteriormente, existen actos administrativos
separables del contrato. Respecto a los actos separables la doctrina ha expresado que “(…)
son aquellos actos que se encuentran enmarcados dentro del procedimiento contractual pero
que por su naturaleza misma no deberán ser objeto de control a través de los mismos
medios propios de la actividad contractual”50
El Dr. De Vivero señala que “El concepto de separable por definición implica aquel acto
que puede existir por sí solo independientemente del cumplimiento del objetivo propio de
la actividad en que se encuentre. En materia contractual sería todo aquel que existe sin
necesidad del contrato y que por estar dentro de la categoría de acto administrativo tuviese
la característica de unilateralidad, característica extraña al campo de la convención”51.
El artículo 87 del Código Contencioso Administrativo establece que los actos previos a la
celebración del contrato serán impugnables a través de las acciones de nulidad y nulidad y
49 SANTOFIMIO, Jaime Orlando. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO: ACTO ADMINISTRATIVO, PROCEDIMIENTO, EFICACIA Y VALIDEZ. Tomo II. Editorial Universidad Externado de Colombia, 1998. 50 DE VIVERO ARCINIEGAS, Felipe. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LUEGO DE LA LEY 446 DE 1998 en REVISTA DE DERECHO PÚBLICO No. 11. Ediciones Uniandinas, junio de 2000. Pág 189. 51 Ibidem, Pág 189.
38
restablecimiento del derecho, y que una vez celebrado el contrato la ilegalidad de los actos
no podrá invocarse sino como causal de nulidad absoluta del contrato.
De lo anterior tenemos que todos los actos previos a la celebración del contrato tales como
la adjudicación, la declaratoria desierta y la calificación y clasificación de los registros de
proponentes, son impugnables a través de las acciones de anulación.
De esta manera, los actos anteriores al contrato se deben demandar, dependiendo el acto, a
través de la acción simple de nulidad o a través de la Acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, y no mediante la acción de controversias contractuales porque todavía no
existe contrato. En consecuencia, se impugna es el acto administrativo, porque no hay
contrato, de manera que se tiene que demandar por la acción que permite impugnar actos
administrativos.
3.1.1. Acción de Nulidad
El artículo 84 del Código Contencioso Administrativo consagra la acción de nulidad a
través de la cual cualquier persona solicita al juez que declare la nulidad de un acto
administrativo.
“La acción de nulidad (…) es una acción de naturaleza objetiva, pública, popular,
intemporal, general e indesistible a través de la cual cualquier persona podrá solicitar
directamente o por medio de su representante, ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, que un acto administrativo incurso en algunas de las causales establecidas
39
en la ley pierda su fuerza ejecutoria por declaración judicial de nulidad en beneficio del
ordenamiento jurídico y la legalidad”52
Frente a los actos anteriores al contrato tales como la resolución de apertura, los avisos y
adendas son actos generales que no crean una situación jurídica de derecho partícular,
contra los cuales procedería la acción de nulidad simple.
3.1.2. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho está consagrada en el artículo 85 del
Código Contencioso Administrativo. Consiste en que una persona perjudicada por un acto
administrativo solicita al juez que decrete la nulidad de ese acto, pero que además, se le
restablezca en su derecho o se le repare el daño.
“La acción de nulidad y restablecimiento (…) es una acción de naturaleza subjetiva,
individual, temporal y desistible, a través de la cual la persona se crea lesionada en un
derecho amparado en una norma jurídica como efecto de la vigencia de un acto
administrativo viciado de nulidad, podrá solicitar por medio de su representante, ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que se declare la nulidad del mismo, esto
es, pierda su fuerza ejecutoria por declaración judicial en beneficio personal y como
consecuencia se le restablezca su derecho o se repare el daño”53
El acto que se impugna a través de ésta acción, son actos de carácter subjetivo, particular e
individual que afecte y que cree una situación jurídica de derecho.
52 SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Op. Cit. Pág 536. 53 SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Op. Cit. Pág, 546.
40
“La naturaleza subjetiva de la acción implica la presencia de una persona determinada que
se considere lesionada en sus derechos, esto es, exige una legitimación precisa o concreta,
de aquí que se indique así mismo que la acción ostenta la característica de individual, en el
sentido de que va a producir efectos exclusivamente frente a lo pedido respecto de los
derechos vulnerados a un sujeto determinado. A diferencia de la acción de nulidad, la
pretensión en este tipo de proceso conlleva consecuencias jurídicas específicas”54.
Los actos tales como el de adjudicación y el de declaratoria de desierta crean situaciones
jurídicas de derecho a un particular por lo que procede la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
3.1.3. Causales de Nulidad de los Actos Administrativos
El artículo 84 del Código Contencioso Administrativo señala que el acto administrativo
puede ser anulado por las siguientes causas:
1. Cuando infrinjan las normas en que deberían fundarse;
2. Cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes,
3. Cuando hayan sido expedidos en forma irregular,
4. Cuando hayan sido expedidos con desconocimiento del derecho de audiencias y
defensa;
5. Cuando hayan sido expedidos por falsa motivación;
6. Cuando hayan sido expedidos con desviación de las atribuciones propias del
funcionario o corporación que los profirió.
54 SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Op. Cit. Pág, 344.
41
3.1.2. Efectos
La Jurisprudencia ha señalado dos tipos de efectos para la nulidad de los actos
administrativos. Por un lado está la tesis que considera que la nulidad de un acto
administrativo produce efectos retroactivos desde que el acto surge a la vida jurídica, desde
su nacimiento, y por tanto la totalidad de las situaciones jurídicas emanadas del acto
declarado nulo dejan de existir. La segunda tesis expresa que los efectos de la nulidad sólo
tiene efectos hacía el futuro, a partir de que la providencia respectiva quede en firme55.
“La sentencia que se dicte en ejercicio de esta competencia y que acoja una pretensión
anulatoria tiene naturaleza declarativa –sea que se anule un acto administrativo general o
particular-, ella invalida automáticamente el acto administrativo retirándolo del
ordenamiento jurídico, destruyendo su presunción de legalidad y cercenando en lo posible
su eficacia”56.
La sentencia en la acción de nulidad que declara la nulidad de un acto administrativo
produce efectos erga omnes o generales, mientras que la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho produce efectos generales de conformidad con la nulidad del
acto, y efectos interpartes en relación con el restablecimiento de los derechos violados, ya
que este solo beneficia y obliga a las partes que intervienen en el proceso57.
55 Ibidem. Pág, 304. 56 BOTERO ARISTIZÁBAL, Luis Felipe. ACCIÓN POPULAR Y NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, PROTECCIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS. Editorial Legis, 2004. Pág 36.
42
3.1.3. Legitimación
La acción de nulidad es una acción pública que puede ejercerla cualquier persona, mientras
que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solamente puede ejercerla quien
demuestre un interés, es decir el perjudicado por el acto administrativo.
3.1.4. Oportunidad
Para este caso la Ley estipuló una excepción a la no caducidad de las acción de nulidad y a
la caducidad de cuatro meses para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al
establecer un término de treinta (30) días para iniciar la acción simple de nulidad o la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho para cualquiera de los actos previos al
contrato, siempre y cuando no exista todavía contrato.
“Dichas acciones podrán ser interpuestas dentro de los treinta días siguientes a su
notificación o publicación o en todo caso antes de que se celebre el respectivo contrato ya
que de celebrarse éste tan sólo podrá ser alegada la ilegalidad de estos actos como
fundamento de una acción pública de nulidad absoluta del contrato”58.
3.2. La Nulidad Absoluta de los Contratos Estatales
A partir de la ley 80 de 1993 se ha entendido como contratos estatales todos los acuerdos de
voluntades en los que participe como obligada una de las que la propia ley ha denominado,
57 Código Contencioso Administrativo, artículo 175. 58 DE VIVERO ARCINIEGAS, Felipe. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LUEGO DE LA LEY 446 DE 1998 en REVISTA DE DERECHO PÚBLICO No. 11. Ediciones Uniandinas, junio de 2000. Pág 205.
43
en su artículo 2, entidades estatales59. El contrato estatal es un acto jurídico bilateral que
contiene una voluntad de la administración así como una voluntad privada. En este orden
de ideas, el Estado siempre será una de las partes de la relación contractual, ya sea como
sujeto activo o contratista, o como sujeto pasivo o contratante.
El artículo 87 del Código Contencioso Administrativo consagra las acciones contractuales
señalando que tratándose de actos producidos durante la ejecución u operación del
desarrollo del objeto del contrato e incluso el de liquidación, serán siempre impugnables a
través de la acción contractual. En este orden de ideas el contrato mismo y los actos
posteriores al contrato que estén relacionados con el contrato como el acto administrativo
que declara la caducidad, el acto de terminación unilateral del contrato; el acto de
modificación unilateral del contrato, el acto de interpretación unilateral del contrato; el de
liquidación unilateral del contrato, las multas, se demandan a través de la acción de
controversias contractuales.
A través de la acción contractual se puede pedir la nulidad, invalidez, incumplimiento,
indemnizaciones, declaraciones, condenaciones entre otros en relación con el contrato.
Para el objeto de éste estudio, sólo analizaremos la nulidad absoluta de los contratos
estatales, o de los actos mencionados en el párrafo anterior.
3.2.1. Causales de Nulidad Absoluta
La ley 80 de 1993, en su artículo 44, establece las causales de nulidad absoluta del contrato
estatal así:
“De las causales de nulidad absoluta. Los contratos del Estado son absolutamente nulos
en los casos previstos en el derecho común y además cuando:
59 MUTIS VANEGAS, Andrés, QUINTERO MUNERA, Andrés. LA CONTRATACIÓN ESTATAL: Análisis y perspectivas. Editorial JAVEGRAF, 2000. Pág. 387.
44
1. Se celebre con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad
previstas en la Constitución y la ley;
2. Se celebra contra expresa prohibición constitucional o legal:
3. se celebren con abuso o desviación de poder;
4. se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten, y
5. se hubieren celebrado con desconocimiento de ofertas nacionales frente a ofertas
extranjeras o con violación de la reciprocidad de ley”.
Respecto al derecho común, el Código Civil establece el régimen general de la nulidad de
actos y contratos, en su artículo 1741 del Código Civil, el cual señala como causales de
nulidad absoluta para los contratos:
1. Causa ilícita;
2. Objeto ilícito;
3. Ausencia de algún requisito o formalidad;
4. Incapacidad absoluta.
3.2.2. Efectos de la Nulidad Absoluta
El artículo 48 de la ley 80 de 1993 determina los efectos de la nulidad. El efecto principal
de la nulidad absoluta de un contrato estatal es su retroactividad, es decir que las cosas
vuelven a su estado anterior a la celebración del contrato.
“Tal efecto tiene que ver con que una vez, se declare la nulidad, las cosas vuelvan a su
estado anterior(…).”60
45
“Los efectos de la nulidad, por regla general, son los previstos en el derecho común y se
encuentran consagradas en el artículo 1746 del Código Civil en los siguientes términos: “La
nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes
derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el
acto o contrato nulo sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita”
Sobre este aspecto ha dicho la jurisprudencia: “El efecto general y propio de toda
declaración de nulidad es retrotraer las cosas al estado en que se hallarían si no hubiese
existido el acto o contrato nulo por medio de las restituciones mutuas que hayan de hacerse
los contratante, en las cuales, por virtud del pronunciamiento judicial, cada uno será
responsable de la pérdida de las especies útiles y voluptuarias, tomándose en consideración
los casos fortuitos, y la posesión de buena o mala fe de las partes, todo ello según las reglas
generales, y sin perjuicio de lo dispuesto especialmente sobre objeto o causa ilícita en que
no hay derecho de repetición, y en relación con los incapaces que solamente responden en
la medida en que se hayan enriquecido”61.
3.2.3. Legitimación
En relación con la legitimación para demandar la nulidad de los contratos estatales, el
artículo 45 de la ley 80 de 1993 que modificó el artículo 87 del Código Contencioso
Administrativo extendió la legitimación de la acción de nulidad contractual a "cualquier
persona", además de las partes, el Ministerio Público o bien podía ser declarada de oficio
por el juez, convirtiendo a esta acción en una de carácter público.
Sin embargo, el artículo 32 de la ley 446 de 1998, modificó nuevamente la disposición
anterior estableciendo que sólo están legitimados para demandar la nulidad absoluta del
contrato, las partes, el Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo
60 DAVILA VINUEZA, Luis Guillermo. REGIMEN JURIDICO DE LA CONTRTACIÓN ESTATAL: Aproximación crítica a la Ley 80 de 1993. Editorial Legis, 2003. Pág, 549-550. 61 C.SJ., sent 1 diciembre 1938, SCC. Igualmente puede verse C.E., sent. 4 septiembre 1997,S3a, exp 10065(211) en RODRÍGUEZ, LIBARDO. Derecho Administrativo. Editorial Temis, 2000. Pág 371.
46
en el mismo, o podrá ser declarada de oficio por el juez cuando esté plenamente demostrada
y siempre que en el proceso intervengan las partes o sus causahabientes.
“Esta acción constituye aporte de la Ley 80 de 1993 está clasificada como acción pública
de nulidad absoluta del contrato. Dicho carácter había sido dado a partir del hecho que su
legitimación era genérica, es decir, podía ser interpuesta, por las partes, el ministerio
público, el juez de oficio, o cualquier persona (…)
Con la modificación de la Ley 446 la acción se restringió a las partes del contrato, al
ministerio público, a los terceros con interés directo y al juez quién podrá decretarla de
oficio cuando aparezca plenamente probada dentro del proceso. Habría que concluir
inequívocamente que se modificó el artículo 45 de la ley 80 de 1993 en cuanto a que ya el
concepto de cualquier persona desapareció para darle paso al de tercero que demuestre
interés directo (…)”62
La Corte Constitucional mediante sentencia C-221 del 14 de abril de 1999 declaró la
exequibilidad de la expresión “que acredite un interés directo” contenida en el inciso 3º del
artículo 32 de la Ley 446 de 1998 y expresó que "no siendo una acción pública de rango
constitucional, bien puede el Legislador, en ejercicio de su libertad de configuración
legislativa, restringir la titularidad de la acción o someter su ejercicio al cumplimiento de
requisitos y condiciones razonables, atendiendo criterios de política legislativa, en aras de
la efectividad de otros principios constitucionales, como el de la pronta y oportuna
decisión por la justicia contencioso administrativa de las controversias contractuales que
le son sometidas (…)
Es obvio que dicho interés directo radica esencialmente en quienes intervinieron en el
proceso licitatorio. Empero, no puede considerarse que el interés directo se
circunscriba a esta sola circunstancia de representar un interés meramente patrimonial
62 DE VIVERO ARCINIEGAS, Felipe. Op. Cit. Pág 207.
47
y exclusivo, porque, repárese bien, en que al demandarse la nulidad se protege
igualmente el interés general (…)
En suma, se trata de un requisito razonable y proporcional que propende por hacer
efectivo el derecho que tienen las partes del contrato a obtener una decisión definitiva de
parte del juez contencioso; busca evitar que la acción se emplee con propósitos dilatorios
o distintos de los que inspiran la acción de nulidad absoluta del contrato estatal y apunta a
hacer efectivos varios principios de la administración de justicia. Por todo ello, esta Corte
estima que antes que violar la Carta, el Legislador al expedir el precepto acusado, le ha
dado cabal desarrollo a sus preceptos”.
La Jurisprudencia ha señalado que quienes tienen interés directo para que se declare la
nulidad absoluta del contrato son los terceros intervinientes en el proceso licitatorio, así
como las personas que pudieron ser licitantes por reunir las condiciones para presentarse al
proceso licitatorio y sin embargo, la entidad contratante les impidió hacerlo sin justificación
legal.63
3.2.4. Oportunidad
El artículo 136, numeral 10, en la letra e se refiere a la nulidad absoluta del contrato, y
establece que la caducidad de la acción será de dos años cuando la duración del contrato sea
igual o inferior a este lapso, término que se contará desde la fecha de su perfeccionamiento.
Si el contrato tiene una duración superior, el término de caducidad será igual al de su
duración pero sin exceder de cinco años, siempre contados en la misma forma ya indicados.
48
3.3. Nulidad de los Actuaciones Contractuales en la ley 472 de 1998
Javier Tamayo Jaramillo, en su libro “Las Acciones Populares”, expresa que “una de las
mayores dificultades que sin dudas generarán las acciones populares consiste en que en
múltiples oportunidades, el daño a un interés o derecho colectivo proviene de la existencia,
la ejecución o el incumplimiento de un contrato administrativo o privado o de un acto
administrativo (…)
Puede suceder que el origen del alegado daño real o contingente a un interés o derecho
colectivo se encuentre en la existencia misma de un contrato de un acto administrativo, en
cuyo caso, la única forma de lograr la supresión del daño permanente o potencial será
destruyendo o aniquilando el acto o contrato”64.
La ley 472 de 1998 no señaló expresamente la anulación de los contratos estatales o de los
actos administrativos con ocasión de la actividad contractual a través de las acciones
populares; pero tampoco la restringieron. Sin embargo al hacer una interpretación de
algunas disposiciones de ésta ley, encontramos que la nulidad de los contratos estatales o de
los actos administrativos con ocasión de la actividad contractual a través de la acción
popular es procedente cuando se está protegiendo el derecho colectivo a la moralidad
administrativa.
El artículo 2 de la Ley 472 de 1998 establece que “las acciones populares son los medios
procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones
populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los derechos colectivos, o restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible”. Como lo vimos anteriormente, en la contratación estatal se
63 Consejo De Estado, Sala de lo Contencios Administrativo, Sección Tercera. Consejero Ponenete: RICARDO HOYOS DUQUE. Sentencia del 7 de octubre de 1999. Expediente 10.610.
49
pueden vulnerar el derecho colectivo a la moralidad administrativa, y es función del juez de
la acción popular hacer cesar dicha vulneración o restituir las cosas a su estado anterior
cuando fuere posible, siendo compatible con la nulidad de los contratos y actos
administrativos, en cuanto que a través de la nulidad se puede tener un efecto retroactivo,
haciendo cesar el daño.
Así mismo, el artículo 9 de la Ley 479 señala que “las acciones populares proceden contra
toda acción y omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado
o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”. De esta manera, una acción u
omisión de una autoridad pública o privada dentro de la contratación estatal puede
constituir una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, susceptible de
evaluarse dentro de una acción popular.
El artículo 15 de la misma ley, referente a la jurisdicción expresa que “la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del
ejercicio de las Accione Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las
entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas,
de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia (…)”. De
esta manera la acción popular por moralidad administrativa en la contratación estatal,
originada en actos (ya sea actos administrativos previos, durante la ejecución del contrato o
posteriores, actos bilaterales como lo es el contrato estatal), acciones u omisiones de las
entidades públicas o privadas que desempeñen funciones administrativas como sucede en la
los contratos estatales, serán de conocimiento de la jurisdicción de los contencioso
administrativo, precepto que no contradice el artículo 75 de la ley 80 de 1993 que establece
que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las
controversias contractuales o de los actos administrativos en relación con la contratación
estatal.
64 TAMAYO JARAMILLO, Javier. LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO EN LA
50
El artículo 34 de la Ley 472 expresa que (…) la sentencia que acoja las pretensiones del
demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer (…)
y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la
vulneración del derecho o interés colectivo, cuando fuere físicamente posible (…)”. De
acuerdo con lo anterior, puede concluirse que la nulidad de un contrato estatal o un acto
administrativo es procedente cuando esto fuere necesario para volver las cosas al estado
anterior a la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Los antecedentes legislativos de la ley en mención señalan que es procedente la acción
popular contra los actos administrativos que amenacen o vulneren los derechos colectivos,
al indicar que la sentencia puede “contener una orden de hacer o no hacer, ordenar la
revocatoria de un acto administrativo, ordenar el cumplimiento de un acto administrativo, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un
derecho o interés colectivo, en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su
cargo y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado
anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente
posible y el incentivo para el actor”65.
A pesar que dentro de las causales de nulidad absoluta de los contratos estatales o de los
actos administrativos consagradas en la Ley 80 de 1993 para los primeros, y el Código
Contencioso Administrativo para los últimos, no se encuentra la vulneración o amenaza al
derecho colectivo de la moralidad administrativa como causal taxativa de nulidad, de la
interpretación de las normas anteriores, se deduce que a través de la acción popular es
posible ventilar controversias contractuales cuando se vulneren derechos colectivos, para
extinguirlo si éste se está produciendo, o bien para restituir las cosas a su estado anterior si
ello todavía es posible, y para ello cabe la anulación de los contratos estatales o actos
RESPONSABILIDAD CIVIL. Editorial Diké, Medellín, 2001. Pág, 111.
51
administrativos de la entidad contratante por parte del juez de la acción popular. En otras
palabras, cuando el derecho colectivo a la moralidad administrativa se amenace o viole en
virtud de un contrato estatal o un acto administrativo, procede la acción popular para la
protección de dicho derecho colectivo, y por tanto puede discutirse la legalidad del contrato
o acto administrativo, así como anularlos en aras de detener el daño colectivo.
Es así como a partir de la Ley 472 de 1998 se acepta la nulidad absoluta de un acto
administrativo o contrato estatal como consecuencia de la vulneración del derecho a la
moralidad administrativa, basado en la causal genérica para la nulidad de actos
administrativos y contratos, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo y en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 respectivamente, según la cual un
acto administrativo es nulo por infracción de las “normas en que deberían fundarse”, y un
contrato es nulo cuando “se celebra contra expresa prohibición constitucional o legal”. En
este orden de ideas, un acto o contrato que viole o amenace un derecho colectivo como el
de moralidad administrativa es un acto contrario a la Constitución o la ley por consagrado
el derecho colectivo en la ley.
En este sentido, para ello estaría legitimado cualquier persona de conformidad con el
artículo 12 de la ley 472 de 1998, lo que no es contrario a la legitimación de las otras
acciones ordinarias de las que hemos hecho mención en este escrito, en cuanto que las
pretensiones en las acciones ordinarias son distintas a las de la acción popular. La acción
popular busca proteger el derecho colectivo a la moralidad administrativa que puede traer
como consecuencia la nulidad absoluta de un acto administrativo o un contrato estatal; por
su parte las acciones ordinarias mencionadas (de nulidad, de nulidad y restablecimiento del
derecho, y contractual), pretenden la nulidad del acto o contrato.
65 GACETA No. 277 del 5 de septiembre de 1995. Pág. 16.
52
“Incluso personas que no reúnen la calidad de “interesadas” para anular un acto
administrativo particular en sede ordinaria, reciben una ampliación de la legitimación y
podrán discutir tal acto en sede de acción popular, nuevamente a condición de que tal acto
viole o amenace un derecho colectivo”66.
El artículo 11 de la Ley 472 de 1998 expresa que la “acción popular podrá promoverse
durante todo el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho o interés colectivo”,
por lo que no tiene un término de caducidad siempre y cuando subsista la amenaza o
peligro al derecho o interés colectivo. Las acciones ordinarias para impugnar los actos a los
que hemos hecho referencia en este escrito y el contrato por el contrario sí tienen un
término de caducidad. Siendo la Ley 472 de carácter especial prevalece por encima de las
normas que consagran los términos de caducidad de las acciones ordinarias, por lo que el
acto administrativo o contrato cuya impugnación por vía ordinaria haya caducado, a
condición de violar o amenazar un derecho colectivo, podría ser anulado, desconociéndose
así los términos ordinarios de caducidad67.
Habiendo analizado la ley 472 de 1998, vemos que la acción popular es procedente para
anular actos o contratos a pesar de existir las acciones ordinarias, en cuanto que el objeto o
pretensión de cada una es distinta. De esta manera, la acción popular es procedente para
anular actos o contratos cuando se viole o amenace un derecho colectivo.
66 BOTERO ARISTIZÁBAL, Luis Felipe. Acción popular y nulidad de actos administrativos, protección de derechos colectivos. Editorial Legis, 2004. Pág 154. 67 Ibidem. Pág 99.
53
3.4. Jurisprudencia del Consejo de Estado Respecto a la Procedencia de la Acción
Popular para Anular Actos Administrativos con Ocasión de la Actividad Contractual.
Si bien no existen antecedentes jurisprudenciales referentes a la nulidad de los actos
administrativos con ocasión de la actividad contractual específicamente en la acción
popular, la jurisprudencia sí ha estudiado la procedencia de la acción popular para anular
actos administrativos de manera general.
La Jurisprudencia del Consejo de Estado en algunas ocasiones ha señalado que se presume
la legalidad de los actos administrativos y que por tanto la legalidad de éstos corresponde a
la acciones ordinarias, por lo que la acción popular no procede.
En sentencia del 18 de mayo de 2000 se expresó que “(…) ese acto administrativo se
presume legal mientras no exista una decisión judicial que los suspenda o lo anule,
providencia que deberá adoptarse por vía diferente a la acción popular y dentro de un
juicio procesalmente impulsado por quienes tengan la legitimidad para ello. Se advierte
entonces que la acción aquí instaurada perdió sus cauces constitucionales y legales, pues
en el fondo se persigue idéntico fin pero a través de la acción equivocada”68.
En otra sentencia el Consejo de Estado señaló que “(…) al regular las acciones populares,
no instituyó un sistema que desconociera las acciones judiciales ordinarias, ni tampoco
consagró una dualidad de procedimientos que congestionaran los despachos judiciales;
que, además si la parte actora dispone de otros medios de defensa judicial, debe utilizarlos
de manera preferencial, por cuanto el juez de la acción popular no puede invadir la órbita
de competencia que tiene el juez ordinario(…)
68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 18 de mayo de 2000. AP-038.
54
(…)En consecuencia no era procedente que el accionante acudiera a la acción popular, la
cual busca la protección de derechos de la colectividad y no ha sido establecida para
definir la legalidad de los actos administrativos, cuando existen otras acciones como la
pública de nulidad, incluso con medidas como la suspensión provisional del acto
administrativo, que protegen adecuadamente la supremacía de las normas constitucionales
y legales, en caso que sea procedente(...)
(…)Si bien, la Acción Popular no resulta improcedente por la existencia de otros medios de
defensa judicial, tampoco se ha querido con ella instituir un sistema paralelo, que
desconozca las acciones judiciales ordinarias, con mayor razón cuando éstas protegen
adecuada y oportunamente la supremacía de la Constitución”69.
En el mismo sentido la Sección Terecera expresó: “(…) como esos Acuerdos son
demandables a través de "la acción de simple de nulidad" como actos administrativos
generales que son, la acción popular ejercida contra esos Acuerdos es indebida
sustancialmente porque la ley ha fijado otro mecanismo judicial para atacar la presunta
validez de los mismos. Sino fuese así, la acción popular se ejercitaría sin límites contra
todo acto administrativo que tiene por ley otro medio de control de legalidad y el beneficio
de la recompensa se otorgaría a situaciones judiciales respecto de las cuales la ley no lo
otorga. Sólo cuando la acción popular sea la debida formal y sustancialmente y
concurrentemente prosperen las súplicas de la demanda, total o parcialmente, se
reconocerá el incentivo, por lo general. Por consiguiente, no puede deprecarse la nulidad
de actos administrativos generales con la finalidad de obtener la nulidad de un negocio
jurídico mediante el ejercicio de la acción popular, porque éste no es medio de defensa
judicial generalizado para todo objeto procesal; y porque además acumulándose
pretensiones que deben pedirse mediante acciones diversas, tal acumulación se torna en
indebida. La aplicación de una ley no puede conducir a la interpretación contraria del
55
orden jurídico. Por lo tanto no puede llegarse a la posición, según la cual lo que no puede
hacerse válidamente en una demanda promovida en ejercicio de las acciones ordinarias o
naturales, pueda hacerse mediante el ejercicio de la acción popular”70.
En otras ocasiones el Consejo de Estado ha aceptado que mediante las acciones populares
se pueda enervar el acto administrativo mismo, así se presuma válido, en aras de proteger
los derechos colectivos.
La Sección Cuarta en sentencia del 2002 indicó que “(…) el artículo 88 de la Constitución
Política permite el ejercicio pleno para prevenir o hacer cesar la vulneración a los
derechos colectivos, es procedente la acción popular contra acciones, ya sean éstos actos,
hechos u omisiones de la autoridad pública o de los particulares, así no hayan sido
suspendidos o anulados por la jurisdicción”71.
En sentencia del 4 de abril de 2002, el Consejo de Estado advirtió “Es cierto que los actos
administrativos gozan de presunción de legalidad y por lo tanto, serán obligatorios
mientras no sean anulados o suspendidos por esta jurisdicción a través de las acciones
ordinarias (art. 66 C.C.A.). Pero también lo es que la acción popular es la prevista por la
Constitución (art. 88) para la protección de los derechos colectivos. Por lo tanto, procede
de manera prevalente a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial que
puedan asegurar idéntico fin. En especial, cuando la eficacia de dicha acción en razón de
estar sometida a un trámite preferencial (art. 6 ley 472 de 1998) y más breve, asegura en
mejor medida la protección de tales derechos, que por lo regular demandan acciones
urgentes.
69 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ. Sentencia del 3 de diciembre 2001.AP-102. 70 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ. Sentencia del 26 de septiembre de 2002. AP-612.
71 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Seccion Cuarta. Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ. Sentencia del 1 de febrero de 2002. AP-306.
56
Las órdenes que se impartan para la protección de los derechos colectivos pueden consistir
en obligaciones de hacer o no hacer (art. 34 ley 472 de 1998), lo cual puede implicar el
cumplimiento de actos administrativos o inclusive, su inaplicación o modificación, cuando
éstos contengan disposiciones que representen una afectación de tales derechos. El hecho
de que la conducta causante del daño esté ordenada en un acto administrativo que goce de
presunción de legalidad, no inhibe al juez para que profiera las órdenes adecuadas para la
protección o restablecimiento de los mismos72.
En sentencia del 2 de septiembre de 2004, el Consejo de Estado advirtió que “(…)la
limitante de la acción popular no estriba en la clase de conducta, sino en el objeto de la
acción la cual no puede confundirse con el de las acciones ordinarias, cuyo objeto
principal no es la protección de los derechos e intereses colectivos, sino otros diferentes
a éste. Pero esto último no significa que como consecuencia de la determinación en una
sentencia de acción popular luego de la declaración principalísima de amparo a los
derechos colectivos, no se pueda declarar la ilegalidad de actos administrativos cuando tal
declaratoria es indispensable para la protección de los derechos e intereses colectivos y
porque se demostró además que tal conducta amenaza o vulnera aquellos derechos e
intereses. Dicho de otra forma, la protección de derechos e intereses colectivos
requiere de que concurrentemente se demuestren dos situaciones: la conducta de
acción o de omisión, y además la amenaza o vulneración de derechos o intereses
colectivos. Se resalta que cuando no se dan concurrentemente esos dos requisitos no puede
prosperar la acción popular, pero ello no significa que la legalidad de los actos
administrativos no se pueda discutir mediante el ejercicio de la acción ordinaria
correspondiente”73.
72 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE. Sentencia del 4 de abril 2002. AP-0357. 73 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejera ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ. Sentencia del 2 de septiembre de 2004. Radicación número: 25000-23-27-000-2002-2693-01(AP).
57
3.5. Jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la procedencia de la Acción
Popular para Anular Contratos Estatales.
La Jurisprudencia no ha sido uniforme respecto a si la acción popular procede para proteger
derechos e intereses colectivos con ocasión de la celebración y ejecución de los contratos
administrativos.
En ocasiones el Consejo de Estado ha expresado que no es dable acudir a la acción popular
para ventilar controversias propias de la acción contractual. Encontramos Jurisprudencia
del Consejo de Estado que ha negado la anulación de los contratos estatales a través de la
acción popular bajo el sustento que existen otros mecanismos para decidir las controversias
contractuales.
La Sección Segunda del Consejo de Estado dijo que “cuando existen mecanismos distintos
a la Acción Popular para defender los derechos públicos o el interés general esta acción
no es de recibo, como en efecto sucede en el sub-lite, ya que el cumplimiento de las
cláusulas contractuales y las garantías se puede hacer efectivo a través de las acciones
contenciosas”74.
En otro pronunciamiento, esa misma Sala reiteró lo anterior al expresar que “en el caso de
autos existen mecanismos distintos a la acción popular para defender los derechos
públicos y el interés general y, en tales condiciones, la acción no es de recibo, ya que si se
presenta el incumplimiento de las cláusulas contractuales, su cumplimiento se puede hacer
efectivo a través de las acciones contenciosas”75.
74 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Sentencia del 23 de marzo de 2000. AP-025. 75 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso. Sentencia del 25 de enero de 2001. AP-156.
58
En la sentencia de 30 de abril de 2003 la Sala sostuvo que “(…) resultan a todas luces
ajenas a la materia a que, según la Constitución Política y la Ley, se contraríe la
competencia del juez al resolver una acción popular, que no es decidir controversias de
tipo contractual, sino establecer si efectivamente los derechos colectivos que se estiman
afectados lo han sido, para en ese caso, otorgarles la protección constitucional que
demandan(…)”76.
En sentencia del 4 de julio de 2003, la Sala reiteró este criterio jurisprudencial al denegar
una acción popular por considerar que: “(…) Las presuntas irregularidades alegadas son
aspectos que deben ser investigados y dilucidados mediante la acción contractual
consagrada en el artículo 87 del CCA ante el juez contencioso administrativo, por cuanto
se trata de controversias contractuales (…)”77.
En otro fallo, la jurisprudencia expresó lo siguiente: “(…)En relación con las peticiones de
la demanda de que se declare la nulidad absoluta del contrato de concesión y/o de sus
modificaciones y adiciones, observa la Sala que en todo caso no podría derivarse de los
hechos expuestos en la demanda dicha nulidad, porque es al juez ordinario de la
contratación estatal al que le corresponde decidir sobre este aspecto, por las causales y
mediante el procedimiento establecidos en la ley, con el objetivo inmediato de restablecer
el orden jurídico; cuando se ejerce la acción popular por las mismas causas, por hallarse
comprometidos los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la protección del
patrimonio público, o cualesquiera otros derechos colectivos, al juez constitucional le
corresponde tomar las medidas necesarias, distintas a la declaratoria de la nulidad,
encaminadas a hacer cesar la vulneración o amenaza de esos derechos”78.
76 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso. C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 30 de abril de 2003. Radicación 00564-01 77 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso. C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero Sentencia de 4 de julio de 2003. ,Expediente No. AP-170012331000200200734 01 78 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,Sección Quinta.Consejero ponente: FILEMON JIMÉNEZ OCHOA. Sentencia del 24 de junio de 2004..Radicación número: 50001-23-31-000-2002-0819-01(AP).
59
También existe jurisprudencia aceptando la procedencia de la acción popular para discutir
la validez de un contrato administrativo o de la ejecución del mismo, únicamente cuando se
trata de proteger derechos o intereses colectivos, en cuanto que la acción popular no tiene
como finalidad obtener la nulidad de los contratos sino la protección de los derechos
colectivos.
Al respecto la Sala en sentencia del 31 de mayo de 2002 expresó que “(…)el hecho de que
la actividad de la administración también pueda ser objeto de enjuiciamiento a través de
otras acciones, no implica que sólo pueda acudirse al ejercicio de las mismas, pues
estando de por medio un interés o derecho colectivo, también es viable el ejercicio de la
acción popular, con el fin de conjurar en forma oportuna aquellos hechos u omisiones que
podrían afectar a la comunidad, antes de que generen un daño, para extinguirlo si éste se
está produciendo, o bien para restituir las cosas a su estado anterior si ello todavía es
posible. En este sentido se precisa que la acción popular es una acción principal y su
procedencia no depende de la existencia o inexistencia de otras acciones (…)”79.
En el mismo sentido precisó que “(…) tanto la Jurisprudencia de la Corte Constitucional
como la de esta Corporación han determinado que si bien por la vía de la acción popular
no es posible ventilar controversias de tipo contractual que tienen bien definidas vías
procesales que les corresponden, si resulta viable que cuando se acuse la vulneración a
amenaza de un derecho colectivo el juez de la acción popular examine la legalidad de un
contrato estatal, así como de los tractos de su ejecución. Según jurisprudencia de la Sala
nada impide, que una decisión judicial, tenga el alcance de declarar fuera del mundo
79 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Cuarta. Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ. Bogotá, D.C., 31 de mayo de 2002. AP – 300.
60
jurídico una estipulación o un contrato si estos constituyen la causa de la afectación de los
derechos colectivos (…)”80.
La Sala reiteró su jurisprudencia en sentencia del 10 de julio de 2003 al afirmar que “(…)
la acción popular procede para discutir la validez de un contrato administrativo o de la
ejecución del mismo, únicamente cuando se trata de proteger los intereses colectivos, entre
otros, la moralidad administrativa y el patrimonio público, comoquiera que la acción
popular no tiene como finalidad obtener la nulidad de los contratos sino la protección de
los derechos colectivos”81.
En sentencia del 19 de febrero de 2004, la Sala expresó que “(…) la acción popular puede
ejercerse respecto de actos administrativos y contratos estatales en la medida en que su
existencia o ejecución implique un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o
agravio de derechos o intereses colectivos, y por lo tanto con el único fin de evitar el
primero o hacer cesar los segundos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere
posible, de suerte que sólo en esas circunstancias, esto es, cuando se vulnere o amenace un
derecho colectivo y con el exclusivo fin de procurar su protección, es posible que en virtud
de dicha acción se examine uno cualquiera de esos actos o la viabilidad o condiciones de
su ejecución, sin que ello signifique que la misma sustituya, desplace o derogue las
acciones contencioso administrativas previstas como mecanismos normales para el control
de legalidad de los mismos, de suerte que el uso de la acción popular a esos fines es
excepcional y restrictiva(...)”82.
80 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,.Sección Quinta. Sentencia de 19 de julio de 2002, AP-0104. 81 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA. Sentencia del 10 de julio de 2003. AP-1186. 82 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA. Sentencia del 19 de febrero de 2004. Radicación número: 52001-23-31-000-2002-00559-01(AP).
61
De la Jurisprudencia trascrita, tanto de los actos administrativos como de los contratos
estatales, se vislumbran dos posiciones o tesis: una que propende por la defensa de la
estabilidad jurídica, donde un acto o contrato será obligatorio mientras no hayan sido
anulado por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, vía las acciones ordinarias: la
acción de nulidad, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y la acción
contractual; y otra que señala que las acciones populares gozan de autonomía e
independencia frente a las otras acciones, y por consiguiente, tratándose de un derecho
colectivo puesto en peligro o vulnerado por la acción u omisión de la autoridad, o de los
particulares en casos excepcionales, cualquiera está legitimado para reclamar ante el juez
administrativo la protección de los derechos afectados, sin perjuicio de que exista o se
acuda a otro medio de defensa judicial.
De la interpretación de la Ley 472, y acogiendo la segunda posición o tesis de la
Jurisprudencia, podemos concluir que si bien por la vía de la acción popular no es posible
ventilar controversias de tipo contractual que tienen bien definidas vías procesales que les
corresponden, si resulta viable que cuando se acuse la vulneración a amenaza de un derecho
colectivo el juez de la acción popular examine la legalidad de un acto administrativo o un
contrato estatal. Nada impide, que una decisión judicial, tenga el alcance de declarar la
nulidad de un acto administrativo o un contrato si estos constituyen la causa de la
afectación de los derechos colectivos.
3.5. Jurisprudencia del Consejo de Estado Mediante la cual se ha Protegido el
Derecho Colectivo a la Moralidad Administrativa en la Contratación Estatal,
mediante la Nulidad de los Contratos.
El Consejo de Estado a través de la acción popular, ha protegido el derecho colectivo a la
moralidad administrativa en relación con la contratación estatal, dándole procedencia a la
declaratoria de nulidad en algunos casos de actos administrativos, contratos estatales u
62
otros actos bilaterales relacionados con la contratación estatal, en virtud de la protección de
éste derecho colectivo.
3.5.1. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Consejero Ponente: Alier Hernández Enriquez, Sentencia AP-166 del 17 de
junio de 2001.
Los señores Manuel Jesús Bravo y Alfredo Cano Córdoba, interpusieron acción popular
para solicitar la protección del derecho a la moralidad administrativa, vulnerados por el
Municipio de Pasto como consecuencia del proyecto y construcción del Nuevo Estadio
Pastusidad Tercer Milenio.
El Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia del 23 de octubre de 2000 negó las
pretensiones del actor. El Consejo de Estado, al decidir el recurso de apelación frente a
dicha sentencia, consideró que en dicho contrato, se presentaron irregularidades con
respecto al otorgamiento de la licencia ambiental, pues no se solicitó licencia de
construcción y se construyó el estadio en zona de riesgo volcánico, atentando contra el
derecho colectivo de la moralidad administrativa y a la seguridad pública. Como
consecuencia de lo anterior, revocó la sentencia del Tribunal, concediendo en su lugar el
amparo a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la seguridad pública, y
ordenó la suspensión de las obras relacionadas con el Proyecto Nuevo Estadio Pastusidad
Tercer Milenio, y ordenó al municipio hacer los estudios necesarios para determinar un fin
adecuado para las obras que se alcanzaron a adelantar.
3.5.2. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
Consejero Ponente: Ligia López Diaz, Sentencia AP-300 del 31 de mayo de
2002.
La Contraloría General de la República y luego el señor Jaime Botero Correa, procesos que
63
fueron acumulados, interpusieron acción popular contra la Nación-Ministerio de Transporte
y la Sociedad de Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S. A. DRAGACOL,
en cuanto que con el acuerdo conciliatorio suscrito entre las partes en el cual el Ministerio
de Transporte se obligó con Dragacol S.A. a cancelar la suma de $26.000.000,oo se
vulneraron los derechos colectivos a el patrimonio público y la moralidad administrativa,
por considerar que se incurrió en vía de hecho y por presentarse actuaciones dolosas e
ilegales.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Sub-Sección A, mediante
sentencia del 18 de septiembre de 2001, negó las pretensiones de los demandantes. El
Consejo de Estado al resolver el recurso de apelación consideró que se vulneraron los
derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, toda vez que se
deduce una actuación irregular en la conciliación llevada a cabo entre el Ministerio de
Transporte y DRAGACOL S.A. en cuanto que algunos de los conceptos materia de
conciliación son inexistentes, que no están probados los perjuicios reconocidos, y en
consecuencia, las sumas conciliadas exceden su justo valor, además, el compromiso
adquirido por DRAGACOL S.A. para desistir de las acciones, no tenía soporte, obrando
contrario a la moralidad administrativa al solicitar y reconocer sumas que no eran
procedentes, por lo cual revoca la sentencia de primera instancia, y en su lugar ampara los
derechos colectivos invocados, declarando sin efectos el Acta de Acuerdo Conciliatorio de
fecha 6 de noviembre de 1998, suscrita entre el Ministerio de Transporte y DRAGACOL
S.A. ante el Centro de Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá. Así mismo,
ordena al Ministerio de Transporte abstenerse de realizar otros pagos derivados del acuerdo
conciliatorio, ordena a la Sociedad de Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe
S.A. DRAGACOL S.A. que reintegre la suma de trece mil sesenta y nueve millones
quinientos sesenta y nueve mil seiscientos veintiún pesos con un centavo
($13.069'569.621,01.), valor que fue cancelado en su favor en exceso de lo que se le debía
efectivamente, en virtud del acuerdo de conciliación que se deja sin efectos, ordena el
embargo de las dragas u otras naves de propiedad de la Sociedad de Dragados y
64
Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. DRAGACOL S.A., y de las cuentas
corrientes o de ahorros que figuren a nombre de la Sociedad de Dragados y Construcciones
de Colombia y del Caribe S. A. DRAGACOL S.A., declara responsable solidario con la
sociedad DRAGACOL S.A., al Ex Ministro de Transporte Mauricio Cárdenas Santamaría,
de conformidad con el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, por el valor no
recuperado de lo pagado en exceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva, fija
a favor de los accionantes por partes iguales, a título de incentivo el quince por ciento
(15%) del valor que llegare a recuperar el Ministerio de Transporte.
3.5.3. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,
Consejero Ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá, Sentencia AP-098 del 19 de
julio de 2002.
El señor Efraín Olarte, interpuso acción popular contra Ecosalud S.A. y Gtech Foreing
Holding Corporation por considerar que al celebrar el contrato 117-99 para el diseño,
montaje, instalación, y operación del sistema de apuestas para que funcione en el territorio
de la República el juego Loto en Línea con el fin de generar recursos para la salud y
derechos de explotación, se vulneraron los derechos colectivos a la moral administrativa, el
patrimonio público y la libre competencia económica al considerar la violación de normas
legales en su celebración y en desviación de poder, en cuanto que se pactaron servicios que
no estaban autorizados por la ley y no haber cumplido por el contratista las reglas para
prestar allí los servicios encomendados.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, negó las
pretensiones mediante sentencia del 26 de marzo de 2001. Al resolver el recurso de
apelación, el Consejo de Estado consideró en relación con la procedencia de la acción
popular para decidir sobre la pretensión de nulidad absoluta de contratos estatales lo
65
siguiente:
“(…) la acción popular no tiene en la ley el carácter de acción subsidiaria o residual, cuya
procedencia haya sido condicionada a la inexistencia de otros medios judiciales ordinarios
de defensa, como ocurre con las acciones de tutela y de cumplimiento. Luego, es claro que
pueden concurrir respecto del examen de legalidad de un contrato tanto la acción
contractual como la acción popular, caso este último, en que el juzgamiento versa sobre la
presunta vulneración de los derechos colectivos”.
En relación con la legitimación procesal por activa en las acciones de nulidad absoluta de
contratos que, efectivamente, se atribuye a las partes, al Ministerio Público o a los terceros
con interés directo y sólo a las partes si se trata de la nulidad relativa, anota la Sala que a
través de la acción popular la única pretensión que puede proponerse es la de protección
del derecho colectivo frente a la amenaza o vulneración de las autoridades o particulares, y
es al juez a quien corresponde determinar si para efectos de proteger el derecho colectivo,
se requiere declarar la nulidad total o parcial de un contrato estatal. Señala que el artículo
87 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 45 de la Ley 80
de 1993, establece que el juez administrativo puede declarar de oficio la nulidad siempre
que la causal aparezca probada en el proceso y al mismo hayan concurrido las partes del
contrato. La jurisprudencia de la Sala Plena y de la Sección Tercera de la corporación
coincide en aceptar que cualquier juez administrativo y no sólo el de la acción contractual,
puede declarar la nulidad absoluta de contrato siempre que se reúnan los requisitos exigidos
en las normas.
Nada impide, en consecuencia, que una decisión judicial para proteger un derecho o interés
colectivo afectado, tenga el alcance de declarar fuera del mundo jurídico una estipulación o
un contrato si éstos constituyen la causa de la afectación.
66
Dado que la acción popular no tiene por objeto la nulidad de los actos o contratos sino la
protección de los derechos colectivos, si encuentra acreditada una violación de la ley que
pueda acarrear la nulidad del acto o contrato, consistente en la vulneración de la moral
administrativa u otro derecho colectivo.
La Sala revoca parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal de Primera instancia, y
ampara el derecho colectivo a la moralidad administrativa y al patrimonio público,
declarando sin validez la estipulación del parágrafo de la cláusula novena del otrosí
celebrado el 28 de diciembre de 2000 al contrato 177 de 1999 en cuanto que ésta
estipulaba un condicionamiento a la administración para que comprara obligatoriamente al
contratista la actualización de un software, lo cual no correspondían con el objeto del
contrato, encontrándose de esta manera afectada de la causal de desviación de poder (L.
80/93, art. 44.3) que acarrea su nulidad de conformidad con los presupuestos previstos en el
artículo 45 de la Ley 80 de 1993 en concordancia con el artículo 87 del Código
Contencioso Administrativo. Condena al demandado al pago de 10 salarios como incentivo
a favor del actor.
3.5.4. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero
Ponente: Camilo Arciniegas Andrade, Sentencia 1204 del 19 de diciembre de
2003.
Javier Armando Rincón y Héctor Alfredo Suárez Mejia interpusieron acción popular contra
la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol) y Fernando Londoño Hoyos para proteger
los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa, con ocasión
de la compra que hizo Fernando Londoño Hoyos de 145 millones de acciones de
Inversiones de Gases de Colombia S.A.- Invercolsa S.A., pertenecientes a Ecopetrol, el 2
de mayo de 1997 desconociendo preceptos constitucionales y legales de la propiedad
accionaria.
67
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera Subsección A) denegó las
pretensiones de la demanda en sentencia de 8 de abril de 2003. El Consejo de Estado al
resolver el recurso de apelación, al analizar la procedencia de la acción popular frente a
contratos estatales señaló que “de conformidad con lo establecido en el artículo 209 de la
Constitución, la actividad contractual del Estado, en tanto modalidad de gestión pública,
ha de guiarse por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, economía,
imparcialidad y publicidad. Esto significa que con los contratos también pueden
vulnerarse, entre otros, los derechos colectivos a la moralidad y el patrimonio públicos (...)
el particular que contrata con el Estado si bien tiene legítimo derecho a obtener un lucro
económico por el desarrollo de su actividad, no puede perder de vista que su intervención
es una forma de colaboración con las autoridades en el logro de los fines estatales y que
además debe cumplir una función social, la cual implica obligaciones (…)
La ley 472 de 1998 no señala expresamente que los contratos de la administración pública
puedan ser objeto del examen de legalidad a través del ejercicio de la acción popular. Sin
embargo, el contrato es un instrumento para la inversión de los dineros públicos y como
esta acción busca la protección de derechos colectivos que pueden resultar afectados por
las actuaciones de los servidores públicos, se impone concluir que por la vía de la acción
popular puede ser posible revisar la legalidad de un contrato estatal cuando éste pone en
peligro o viola algún derecho colectivo (…)
En conclusión, la acción popular procede para impugnar contratos, siempre que se aduzca
y demuestre lesión de derechos colectivos, como la moral administrativa y el patrimonio
público, o cualquier otro definido como tal en la Constitución o la ley”.
La Sala revoca la sentencia de primera instancia amparando los derechos colectivos a la
moralidad administrativa y al patrimonio público, como consecuencia de las irregularidades
contractuales donde Fernando Londoño Hoyos, aparentó la calidad de extrabajador de
ECOPETROL, pese a que su vínculo era comercial y no laboral para beneficiarse del
68
precio fijo reservado a los destinatarios preferenciales de la primera venta (las acciones
debían ofrecerse inicialmente al sector solidario y a los trabajadores y ex trabajadores)
sustrayéndose ventajosamente a la competencia o puja que habría tenido que afrontar en la
subasta que habría de realizarse en la segunda fase, única en que le era lícito participar,
según lo estipula la ley.
La Sala declara que por haber contrariado normas de derecho público y tener, por tanto,
objeto ilícito, es absolutamente nula y, en consecuencia, ineficaz, la compra efectuada por
Fernando Londoño Hoyos de 145.000.000 acciones de Invercolsa S.A., inscrita en el libro
de registro de acciones el 8 de mayo de 1997 y ordena la inscripción correspondiente como
si nunca se hubiese realizado la enajenación en favor de Fernando Londoño Hoyos; expedir
los respectivos títulos de acciones, ordena a Arrendadora Financiera Internacional
Bolivariana S.A. restituir a Ecopetrol los títulos de acciones de Invercolsa que recibió de
Fernando Londoño Hoyos en virtud de la dación en pago; condena a Fernando Londoño
Hoyos y a Arrendadora Financiera Internacional Bolivariana S.A. a restituir a Ecopetrol los
dividendos percibidos de Invercolsa mientras tuvieron las acciones en su poder. Señala a
favor de la parte actora un incentivo equivalente a 150 salarios mínimos legales mensuales,
a ser pagado por Fernando Londoño Hoyos.
69
CONCLUSIONES
La moralidad administrativa es un principio que rige toda la actividad contractual de la
administración, y a su vez es un derecho colectivo susceptible de protección a través de la
acción popular.
La procedencia de la acción popular cuando se trata de proteger el derecho colectivo a la
moralidad administrativa con ocasión de la celebración y ejecución de los contratos
administrativos ha sido un tema controversial en la jurisprudencia, pues no existe norma
expresa que defina el asunto, ni de la definición de la moralidad administrativa, ni de la
procedencia de la acción popular para tratar temas contractuales.
Frente a la acción popular, el papel del juez es determinante, pues a través de la
Jurisprudencia es que se ha venido limitando y dándole alcance a las acciones populares;
definiendo el concepto de moralidad administrativa y dándole eficacia a la acción popular
para su protección mediante la nulidad de actos administrativos y contratos estatales. Esto
último ha sido un tema controversial en las acciones populares, en el cual la jurisprudencia
se ha puesto en la tarea de establecer si en ellas el juez puede cuestionar la legalidad de los
actos administrativos y contratos estatales. El Consejo de Estado ha señalado en varias
ocasiones que tal evento no puede darse, pues la acción popular no podría invadir las otras
acciones ordinarias. En otras oportunidades, ha aceptado que sí proceden siempre y cuando
la protección del derecho colectivo así lo exija.
Se encuentra entonces en el ordenamiento jurídico una serie de acciones que permiten la
declaratoria de nulidad de los actos administrativos por un lado, y la nulidad de los
contratos estatales por el otro. Para los actos administrativos y contratos estatales están las
acciones ordinarias, es decir la acción de nulidad y la de nulidad y restablecimiento del
derecho para el caso de los actos administrativos previos a la contratación, y la acción
70
contractual para los contratos estatales y actos que se expidan durante la ejecución del
contrato y posterior al contrato; así como la acción popular cuando se pretenda proteger un
derecho colectivo.
Las acciones mencionadas están sustentadas en distintas pretensiones y causales: las
ordinarias buscan la nulidad de los actos administrativos o contratos en virtud de las
causales del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo para los actos, y las
causales del artículo 44 de la ley 80 de 1993 para los contratos; y la acción popular
pretende la protección a un derecho e interés colectivo que puede tener como consecuencia
la nulidad de un acto o contrato estatal, por los actos, acciones u omisiones de las
autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los
derechos e intereses colectivos.
La acción popular amplía la legitimación en comparación con las acciones ordinarias que
tienen una legitimación limitada para el caso de la acción contractual y la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, y además cuenta con un incentivo equivalente al 15% del
valor que recupere la entidad pública en razón de la acción, cuando se trate de proteger el
derecho a la moralidad administrativa.
Uno de los cambios fundamentales de la Constitución Colombiana, promulgada en 1991,
con el traslado de la soberanía de la Nación al pueblo y la consagración del Estado Social
de Derecho, es el reconocimiento de la función del ciudadano y de la sociedad civil, en la
formulación, planeación, ejecución, seguimiento, evaluación, control y vigilancia de la
gestión de lo público, al consagrarse la participación ciudadana como un principio y como
un derecho fundamental. Es así como con la ley 472 de 1998 se reglamentó de manera
eficaz esa participación ciudadana a través de la acción popular.
71
Se puede concluir que la acción popular permite adelantar un control tanto social como
jurisdiccional frente a la contratación estatal. El tema del Control social, resultante de la
democracia participativa, permite que cualquier ciudadano pueda interponer una acción con
miras a la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa, y un control
jurisdiccional en cuanto que el Contencioso Administrativo es quien ejerce un control de
legalidad y define si hay o no nulidad en torno a una actuación contractual.
Aunque el legislador no fue del todo claro en la expedición de la ley 472 de 1998, y ha sido
el juez quien en cada caso ha examinado si las conductas que se reprochan son impugnables
por la acción popular para pretender objetos procesales idénticos a los previstos para otras
acciones, sería bueno que el legislador regulara en forma precisa la materia para que el
panorama de las acciones populares sea claro para partes y jueces.
72
BIBLIOGRAFIA
LIBROS
1. BOTERO ARISTIZÁBAL, Luis Felipe. ACCIÓN POPULAR Y NULIDAD DE
ACTOS ADMINISTRATIVOS, PROTECCIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS.
Editorial Legis. Bogotá, 2004.
2. CAMARGO, Pedro Pablo. LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO. Grupo
Editorial Leyer. Bogotá, 1999.
3. DE VIVERO ARCINIEGAS, Felipe. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
LUEGO DE LA LEY 446 DE 1998 en REVISTA DE DERECHO PÚBLICO No. 11.
Ediciones Uniandinas, junio de 2000.
4. GONZALEZ VILLA, Julio Enrique. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LAS
ACCIONES POPULARES. En: LECTURAS SOBRE DERECHO AL MEDIO
AMBIENTE. Universidad Externado de Colombia. Bogotá: Sigma Ediciones, octubre
de 2003. Tomo IV.
5. LORDUY, César Augusto. “Herramientas o instrumentos constitucionales y legales
para la defensa de los recursos naturales y del medio ambiente”. En: JUSTICIA
AMBIENTAL. LAS ACCIONES JUDICIALES PARA LA DEFENSA DEL MEDIO
AMBIENTE. Universidad Externado de Colombia. Bogotá: Editorial Panamericana,
2001.
6. MARTINEZ NEIRA, Néstor Humberto. Acceso a la Justicia y Acciones Populares. En:
ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO. NUEVAS HERRAMIENTAS PARA
73
EJERCER LOS DERECHOS COLECTIVOS. Defensoría del Pueblo. Ediciones
Jurídicas Gustavo Ibáñez. Bogotá, 1994.
7. MUTIS VANEGAS, Andrés, QUINTERO MUNERA, Andrés. LA CONTRATACIÓN
ESTATAL: Análisis y perspectivas. Editorial JAVEGRAF. Bogotá, 2000.
8. RINCÓN GAMA, Javier Armando y SUARÉZ MEJÍA, Héctor Alfredo. LAS
ACCIONES POPULARES EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO. Un
Instrumento Democrático y de Equilibrio de Poder.
9. RODRÍGUEZ, Libardo. DERECHO ADMINISTRATIVO. Editorial Temis, 2000.
10. SARMIENTO PALACIO, Germán. LAS ACCIONES POPULARES EN EL
DERECHO PRIVADO COLOMBIANO. Banco de la República, 1988.
11. SANTOFIMIO, Jaime Orlando. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO:
ACTO ADMINISTRATIVO, PROCEDIMIENTO, EFICACIA Y VALIDEZ. TOMO
II. Editorial Universidad Externado de Colombia, 1998.
12. TAMAYO JARAMILLO, Javier. LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO EN
LA RESPONSABILIDAD CIVIL. Medellín: Editorial Diké, 2001.
13. VARGAS MORALES, Alfredo. SINOPSIS DE LAS ACCIONES POPULARES Y DE
GRUPO. Bogotá: Librería Editorial Miguel Wilches, 2000.
14. VINUEZA DÁVILA, Luis Guillermo. RÉGIMEN JURIDICO DE LA
CONTRATACIÓN ESTATAL: Aproximación crítica a la Ley 80 de 1993. Editorial
Legis, 2003.
74
JURISPRUDENCIA
A. Del Consejo de Estado
15. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Subsección B. C.P. CARLOS ORJUELA GONGORA. Sentencia Febrero 17 de 2000.
AP-013.
16. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Septiembre 20
de 2001.
17. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 31 de mayo
de 2002. AP-300.
18. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera. C.P.
JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS. Sentencia del 6 de septiembre de 2001.
AP-057.
19. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera. C.P.
RICARDO HOYOS DUQUE. Sentencia del 31 de octubre de 2002. AP-518.
20. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. C.P. DELIO GÓMEZ
LEYVA. Sentencia del 9 de de 2001. AP-054.
21. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera. C.P.
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, Sentencia de marzo de 2004. Radicación número:
44001-23-31-000-2003-0166-01(AP).
75
22. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Quinta. C.P.
DARIO QUIÑONES PINILLA. Sentencia del 12 de junio de 2003. Radicación número
25000-23-27-000-2001-90422-01(AP).
23. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera. C.P.
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA Sentencia de marzo de 2004. Radicación número:
44001-23-31-000-2003-0166-01(AP).
24. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera. C.P.
ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ. Sentencia del 16 de febrero de dos 2001. AP-
170.
25. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. C.P.
ROBERTO MEDINA LÓPEZ. Sentencia del 17 de mayo 2.002. AP-397.
26. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera. C.P.
RICARDO HOYOS DUQUE. Sentencia de 31 de octubre de 2002. AP-518.
27. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. LIGIA
LÓPEZ DÍAZ. Sentencia de 31 de mayo de 2002. AP-300.
28. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Segunda -
Subseccion A. C.P. ALBERTO ARANGO MANTILLA. Sentencia de 30 de agosto de
2001. AP-179.
29. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. C.P.
DARÍO QUIÑONES PINILLA. Sentencia de 14 de junio de 2002. AP-447.
76
30. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Segunda -
Subseccion A. C.P. ALBERTO ARANGO MANTILLA. Sentencia de 30 de agosto de
2001. AP-179.
31. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. C.P.
DARÍO QUIÑONES PINILLA. Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos
mil tres (2003). Radicación número 25000-23-25-000-2002-2202-01(AP).
32. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia
del 18 de mayo de 2000. AP-038.
33. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. LIGIA
LÓPEZ DÍAZ. Sentencia de 3 de diciembre de 2001. AP-102.
34. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. C.P.
MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ. Sentencia de 26 de septiembre de 2002. AP-
612.
35. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Cuarta. C.P. JUAN
ANGEL PALACIO HINCAPIÉ. Sentencia de 1 de febrero de 2002. AP-306.
36. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera. C.P. :
RICARDO HOYOS DUQUE. Sentencia de 4 de abril de 2002. AP-0357.
37. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. C.P.
MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ. Sentencia de 2 de septiembre de
2004. Radicación número: 25000-23-27-000-2002-2693-01(AP).
38. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 18 de mayo de 2000. Ref. AP-038.
77
39. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. LIGIA
LÓPEZ DÍAZ. Sentencia 3 de diciembre de 2001.AP-102.
40. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. C.P.
MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ. Bogotá D. C., veintiséis 26 de septiembre de
2002. AP-612.
41. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. JUAN
ANGEL PALACIO HINCAPIÉ. Sentencia 1 de febrero de 2002. AP-306.
42. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. C.P.
RICARDO HOYOS DUQUE. Sentencia de 4 de abril de 2002. AP-0357.
43. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. C.P.
MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ. Sentencia de 2 de septiembre de
2004. Radicación número: 25000-23-27-000-2002-2693-01 AP.
44. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia
del 23 de marzo de 2000. AP-025.
45. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 25 de enero
de 2001. AP-156.
46. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 30 de abril de
2003 C.P. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE. Radicación 00564-0 AP.
47. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. C.P. OLGA INÉS
NAVARRETE BARRERO. Sentencia de 4 de julio de 2003, Expediente No. AP-
170012331000200200734 01.
78
48. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. C.P.
FILEMON JIMÉNEZ OCHOA. Sentencia de 24 de junio de 2004. Radicación número:
50001-23-31-000-2002-0819-01 AP.
49. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Cuarta. C.P.
LIGIA LOPEZ DIAZ. Sentencia de 31 de mayo de 2002. AP- 300.
50. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de 19 de julio de 2002. AP-0104.
51. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. C.P.
DARÍO QUIÑONES PINILLA. Sentencia del 10 de julio de 2003. AP-1186.
52. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P.
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA. Sentencia del 19 de febrero de 2004.
52001-23-31-000-2002-00559-01 AP.
3. CORTE CONSTITUCIONAL
53. Corte Constitucional. Sentencia de 18 de Septiembre de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz.
54. Corte Constitucional. Sentencia C-088 del 2 de febrero de 2000.
4. CÓDIGOS Y LEYES
55. Constitución política de Colombia.
56. Código Civil.
57. Código Contencioso Administrativo.
58. Ley 472 de 1998.
79
59. Ley 80 de 1993.
60. Gaceta del Congreso No 493, diciembre 28, 1995.
61. Gaceta del Congreso No. 277 del 5 de septiembre de 1995.
![Juicios de Nulidad de Actos Administrativos de Efectos Generales[1]](https://img.pdfslide.es/doc/110x75/55cf8558550346484b8d06a8/juicios-de-nulidad-de-actos-administrativos-de-efectos-generales1.jpg)
