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)c'CIII Reunión del Consejo Direc:i\'o de la
OLACEFS.Sucre-Bolivia, 26 v 27 de l'vIarzo2001.
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REVISTA OLACEFS VOL. IXCONSEJO DIRECTIVO
Carmen Higaonna de GuerraContralora General de la República
delPerúPresidenta de la OLACEFS
Humberto SoutoPresidente del Tribunal de CUEntas de laUnión del
Brasil
Alfredo Corral BorreroContralor General del Estado de la
Repú-blica del Ecuador
Guillermo Arguello PoessyPresidente del Consejo Superior de
laContraloría General de la República deNicaragua
Alvin Weeden GamboaContralor General de la República de
Pa-namá
AUDITORES
Marcelo Zalles BarrigaContralor General de la República de
BoliviaAuditor Principal
Alvin Weeden GamboaContralor General de la República de
Pa-namáAuditor Suplente
SECRETARíA GENERAL
Pilar Burgos GoicocheaSecretaria General
CONSEJO EDITORIAL
Pilar Burgos GoicocheaGuillermo Bode CaballeroFernando Arce
MezaFiorella Mayaute CabreJcs
MIEMBROS ACTIVOS
Antillas NeerlandesasFrederick H. BreedijkContralor General
ArgentinaRodolfo Carlos BarraPresidente de la Auditoría General
de laNación
BoliviaMarcelo Zalles BarrigaContralor General de la
República
BrasilHumberto SoutoPresidente del Tribunal de Cuentas de
laUnión
ChileArturo Aylwin AzócarContralor General de la República
CubaLina Pedraza RodríguezMinistra de Auditoría y Control
EcuadorAlfredo Corral BorreroContralor General del Estado
El SalvadorJosé Rutilio Aguilera CarreraPresidente de la Corte
de Cuentas de laRepública
GuatemalaMarco Tulio Abadío MolinaContralor General de Cuentas
de la República
HondurasGiovanny Martínez LizardoContralor General de la
República
MéxicoGregorio Guerrero PozasAuditor Superior de la
Federación
NicaraguaGuillermo Arguello PoessyPresidente del Consejo
Superior de laContraloría General de la República
PanamáAlvin Weeden GamboaContralor General de la República
ParaguayFrancisco Javier Galiano MoránContralor General de la
República
PerúCarmen Higaonna de GuerraContralora General de la
República
Puerto RicoManuel Diaz SaldañaContralor del Estado Libre
Asociado
República DominicanaFederico Lalane JoséContralor General de la
República
UruguayGuillermo Ramírez RodríguezPresidente del Tribunal de
Cuentas
VenezuelaClodosbaldo Russián UzcáteguiContralor General de la
República Bolivariana
MIEMBROS ADHERENTES
EspañaUbaldo Nieto de AlbaPresidente del Tribunal. de
Cuentas
PortugalAlfredo ,losé de SouzaPresidente del Tribunal de
Cuentas
MIEMBROS AFILIADOS
BrasilSylo da Silva CostaPresidente del Tribunal de Cuentas del
Es-tado de Minas Gerais
DIRECTORIOAdalberto Farias CabralPresidente del Tribunal de
Cuentas del Es-tado de Pernambuco
José Gómez GraciosaPresidente del Tribunal de Cuentas del
Es-tado de Río de Janeiro
Edson SimoesPresidente del Tribunal de Cuentas delMunicipio de
Sao PauloAntónio Manoel de Carvalho DantasPresidente del Tribunal
de Cuentas del Es-tado de Sergipe
ColombiaJuan Antonio Nieto EscalanteContralor de Bogotá,
Distrito Capital
Oscar Giraldo JiménezContralor General de Medellín
MéxicoMaría de la Luz Mijangos BorjaContador Mayor de Hacienda
de la Asam-blea Legislativa del Distrito Federal
OBSERVADORES PERMANENTES
ArgentinaHugo Alberto MolinaPresidente del Secretariado
Permanentede Tribunales de Cuentas
BrasilFlavio Régis Xavier de Moura e CastroPresidente de la
Asociación de Miembrosde los Tribunales de Cuentas
ColombiaUriel Amaya OlayaPresidente de la Organización
Colombia-na de Contralorías Departamentales
La revista OLACEFS es el mediode difusión de la
OrganizaciónLatinoamericana y del Caribe de
Entidades FiscalizadorasSuperiores, cuyo objetivo es
informar sobre los conocimientosy experiencias de las
entidadesmiembros de la organización entorno a la fiscalización y
el controlgubernamental que realizan en
sus paises.
Las opiniones y puntos de vistaexpresados pertenecen a
loscolaboradores y/o entidadesmiembros de la OLACEFS.
Sudistribución es gratuita y la
reproducción total o parcial de losartículos de la revista
obliga a lamención del ~utor y la fuente.
TODA INFORMACiÓN RELACIO-NADA CON ESTA PUBLICACiÓNFAVOR
DIRIGIRLA A: REVISTA
OLACEFS,Av. Arequipa 1649 Lima 14 - Perú.
Telefax (511) 471-7888.
'1
Tiraje : 1 500 ejemplaresJULIO 2001
E-mail:~ontraloria.gQQ,~
I
j________ J
Rafael latauroPresidente del Tribunal de Cuentas del Es-tado de
Paraná
Flávio Sátiro FernandesPresidente del Tribunal de Cuentas del
Es-tado de Paraiba
ColombiaCarlos Ossa EscobarContralor General de la República
Costa RicaLuis Fernando Vargas BenavidesContralor General de la
Repú::>lica
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PAG.
EDITORIAL 4
PLAN ESTRATÉGICO DE LA OLACEFSPERíODO 2001 - 2005 6
ESPECIAL
Apuntes sobre la Doctrina Internacional de ControlGubernamental
14
Maestría en Administración Pública con Mención enAnticorrupción:
Una Invitación a las EFS de la Región 17
P.A:íSES
ARGENTINA: El Rol de los Institutos Centrales de Control en
losOrdenamientos Jurídicos: El Modelo Argentino 20
NICARAGUA: Experiencia de Modernización de la Contraloría:El
Plan Estratégico de Desarrollo Institucional 29
PERÚ: Rol de la Contraloría General de la República delPerú en
la Lucha contra la Corrupción:Fortalecimiento Institucional 32
PERÚ: La Cuenta General, Rendiciones de Cuentasy Memorias
Ministeriales 40
PUERTO RICO: La Oficina del Contralor de Puerto Rico. Misión
yVisión para el Logro de una AdministraciónPública de Excelencia .:
:, '46
OLADATOS
...........................................................................................
49
PRÓXIMOS CURSOS SUB SEDE
BRASIL: Curso de Auditoría de la Tecnología de la Información
.... 53
VENEZUELA: Taller de Detección de Necesidades de Capacitación
..... 54
GUATEMALA: Curso Taller Ética y moral en la Administración
Pública ... 55
FICHA TÉCNICA
Contraloría general de la república del Perú 56
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Construir una OLACEFS para un nuevo siglo, sin lugar a dudas,
implicaba elreto de preparar la Organización para asumir con
capacidad y solvencia téc-nica las nuevas exigencias provenientes
de su entorno y que a partir de unserio análisis estratégico,
permitiera efectuar una adecuada combinación de sus for-talezas y
oportunidades, a fin de atenuar o retraer los efectos contrarios de
sus debili-dades y amenazas prevalecientes; siendo así una
condición indispensable para lo-grar posicionamiento en el
concierto internacional, en relación directa con la evolu-ción
tecnológica y los intensos cambios que conlleva el proceso de
globalización anivel mundial, en el cual estamos inmersos.
Proyectar escenarios de gestión a través del planeamiento
estratégico, es un procesoque se retroalimeta de manera continua,
facilitando la administración del cambio, asícomo el control del
riesgo, y haciendo más endógena la toma de decisionestranscendentes
para la marcha de la Organización. Precisamente, vislumbrar el
ac-cionar de la OLACEFS en el tiempo, enfrentando con
responsabilidad y eficiencia losdesafíos, hace viable el
aseguramiento de la Misión y Objetivos Estratégicos, que enesencia
responden a los principios básicos establecidos en la Carta
Constitutiva.
De ahí la importancia del Plan Estratégico que más que un
documento formal, constitu-ye un instrumento rector y orientador de
la gestión para los próximos cinco años, aldelinear sus principales
orientaciones y prioridades de mediano y largo plazo. Por eso,deben
ser considerados como hechos trascendentes las decisiones de la X
AsambleaGeneral y del XXIII Consejo Directivo que aprobaron el Plan
y sobre todo, dispusieron laparticipación de las entidades miembros
y los diferentes estamentos de la Organiza-ción en un proceso de
gestión estratégica permanente, revisando lo actuado, reajus-tando
planes y evaluando los resultados, en armonía con la búsqueda
sostenida delperfeccionamiento del control y fiscalización en
América Latina y El Caribe.
El Plan Estratégico, cuyos principal,es aspectos se, reseñan en
la presente edición dela Revista OLACEFS, en sección especial, es
con~ecuencia de la activa participaciónde las Entidades
Fiscalizadoras Superiores, que en la práctica se tradujo en
contribu-ciones especiales de sus integrantes, tanto afiliados y
adherentes, como también delos observadores permanentes. Resulta
necesario resaltar en este sentido, los apor-tes y trabajos del
Comité de Capacitación Regional durante la etapa de formulacióndel
Plan EstratégiCO, cuyas propuestas de capacitación contenidas en el
plan opera-cional de largo plazo, sirvieron de base para definir
estrategias y tareas específicas,consistente con el hecho que la
capacitación es uno de los principales factores críti-cos de éxito
de la Organización.
Nuestra Misión promueve la modernización y el fortalecimiento de
las entidadesconformantes de la OLACEFS, basando su cumplimiento en
el mejoramiento conti-nuo de gestión, entendida como la condición
indispensable para responder con cali-dad y oportunidad las
demandas de control gubernamental, cada vez mayores peroa la vez
más exigentes en sus alcances e impactos. Una mejor inserción de
las EFSen el entramado de las relaciones sociales, económicas y
culturales, es de vital im-portancia.
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Por ello, la Misión de la OLACEFS reafirma los principios de
equidad, respeto, compro-miso y solidaridad entre los miembros,
propiciando que el Plan Estratégico se consoli-de como un medio de
cooperación e integración, a partir de la transferencia de
conoci-mientos y experiencias, el desarrollo de investigaciones
conjuntas, la aplicación de tec-nologías de información y la
voluntad permanente de adoptar decisiones bajo un enfo-que
común.
Tenemos la firme convicción que la implementación del Plan, en
base a compromisos yconsensos, hará viable nuestra integración con
el mundo, capitalizandocorporativamente, los avances de la
modernización en favor de administraciones máseficientes,
cualesquiera sea su naturaleza jurídica y económica. Estamos
seguros queel despliegue de objetivos y estrategias nos brindará
valiosas oportunidades y expe-riencias para interactuar juntos en
el objetivo común de afirmar el crecimiento de nues-tras propias
entidades como de la OLACEFS.
No se puede dejar de recalcar que gran parte del éxito del Plan
recaerá justamente, enla participación de todos. y no puede ser de
otra manera, dado el nivel deinvolucramiento y compromiso asumido
en cuanto a establecer las líneas prioritariasde acción
específicas. Solo así, en un esfuerzo conjunto, adquiriremos el
liderazgo ne-cesario en la lucha contra la corrupción, que como
bien sabemos es uno de losflagelos que socava las bases de la
sociedad.
Aún cuando la honestidad y transparencia no son conceptos de
manejo exclusivo delas EFS, sin embargo, el quehacer del control
necesariamente apunta a su promocióny afianzamiento en el desempeño
de las instituciones públicas y en la cultura de susservidores,
fomentando permanentemente la ética y la probidad administrativa en
elejercicio de funciones.
Es pertinente subrayar que la transparencia se convierte en una
de las cuestiones priori-tarias en los procesos de reforma y
consolidación del Estado, exponiendo y sometiendoal análisis
público la información relativa a la gestión, al manejo de los
recursos conferi-dos por la sociedad, a los criterios que sustentan
sus decisiones y a la conducta de susfuncionarios. En esa
perspectiva, el accionar del control gubernamental a cargo de
lasEFS es un medio para fortalecer los sistemas de control interno,
prevenir, neutralizar ydisuadir potenciales actos de corrupción
fiscal o administrativa, más allá de investigar ydetectar las
irregularidades, deficiencias y negligencias en la gestión
pública.
Actuar con pensamiento estratégico, nos coloca a la vanguardia
de las administracio-nes modernas, que hoy más que nunca nos
demanda ponernos a tono con el respetoirrestricto a los valores
éticos y morales, a la transparencia de nuestros actos y a
labúsqueda de resultados de impacto para la sociedad, en nombre de
la cual actuamosy a la cual nos debemos.
Carmen Higaonna de GuerraPresidenta de la OLACEFS
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.~~,:~PLAN E$TRATÉGICO
PLAN ESTRATÉGICO DE LA OLACEFSPERíODO 2001 - 2005
Vista la iniciativa de diseñar un plan estratégico de
capacitación para nuestraOrganización en el marco del programa con
la 101,se identificó la necesidad deelaborar un plan de mayor
alcance que involucrara a la OLACEFS en su conjunto,debiendo
constituirse en una herramienta efectiva y eficaz para la gestión
de lainstitución, que sin apartarse de los principios que rigen en
la Carta Constitutiva,básicamente de solidaridad, cooperación y
equidad, señalen objetivos y estrate-gias a ser implementadas desde
un enfoque sistémico, moderno, participativo yejecutivo, generando
resultados de calidad que coadyuven al mejoramiento del
control gubernamental en nuestra región.
ORIGEN
Los cuerpos gobernantes de la OLACEFS deci-dieron dotarla de una
herramienta que les per-mita clarificar y enfocar su trabajo
alrededor deobjetivos estratégicos orientados al fortaleci-miento
de las entidades miembros que la inte-gran. Es así que, en el curso
de la IX AsambleaGeneral (Asunción, noviembre de 1999) se ins-truye
a la Secretaría General ejecutar las accio-nes necesarias para
llevar a cabo el proceso deplaneamiento estratégico de la
OrganizaciónRegional.
Dicha actividad se desarrolló con el soporte degran parte de las
entidades miembros de laOLACEFS, quienes plantearon elementos
técni-cos y administrativos contribuyendo a las defini-ciones de
orden conceptual y metodológico; asícomo, con los aportes,
informaciones y opinio-nes de los funcionarios de la Secretaría
General.
En suma, la tarea emprendida significó un im-portante esfuerzo
de análisis y formulación es-tratégica a nivel de la OLACEFS, bajo
un esque-ma de trabajo fundamentalmente participativo.Las
propuestas incorporadas se nutren de laCarta Constitutiva y sus
Reglamentos, comotambién de los Acuerdos de Asambleas Genera-les y
Consejos Directivos.
APROBACiÓN
La X Asamblea General (Brasilia, noviembre del2000) resuelve
autorizar a la Secretaría Generalpara que proceda a la
sistematización, análisis eincorporación de las contribuciones
técnicas delas Entidades Fiscalizadoras Superiores miem-bros, y la
posterior presentación del proyectodel plan al Consejo Directivo,
al haber delegadoen este cuerpo gobernante la aprobación delPlan
Estratégico,
Contribuir al desarrollo de nuestras entidades asociadas,
mediante la prestación y promoción de serviciosde alta calidad
orientados a la capacitación del personal y perfeccionamiento de
sus competencias funcio-nales; facilitando el intercambio de
conocimientos y experiencias técnicas, así como la investigación
ydifusión de estudios sobre temas de interés común, con vistas al
fortalecimiento del control gubernamen-tal en América Latina y el
Caribe.
Nos regimos por los principios de equidad en el trato, respeto
por la independencia y soberanía de cadapaís, proscripción de
interferencias políticas, descentralización con base al compromiso
de cooperaciónrecíproca y mutua entre los miembros, e integración
de esfuerzos a partir del uso de la tecnología deinformación.
-. J
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I
~ PLAN ESTRATÉGICO
01. Promover y ejercitar la actualización y perfeccionamiento de
los profesionales de los miembros asocia-dos, implementando mejoras
en la capacitación.
02. Fortalecer la infraestructura de capacitación de la OLACEFS
y de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
03. Fomentar el desarrollo de nuevos conocimientos y tecnologías
aplicadas en control gubernamental ytemas afines a través de la
investigación, grupos de trabajo y difusión de mejores
prácticas.
04. Fortalecer y desarrollar la red intra e interorganizacional,
mejorando procesos y capacidades internas dela OLACEFS, que
coadyuven a su posicionamiento institucional y capacidad de
liderazgo a nivel interna-cional.
05. Optimizar el uso e incrementar la obtención de recursos
financieros.
En uso de las facultades trasladadas por la XAsamblea General,
el XXIII Consejo Directivo(Sucre, marzo del 2001) mediante Acuerdo
289/03/2001 aprobó el Plan Estratégico de laOLACEFS para el período
2001 - 2005. Adopta,asimismo, la decisión de incluir una
estrategiaque plantee la consolidación del posicionamien-to
institucional y capacidad de liderazgo interna-cional mediante la
afiliación de nuevos miem-bros a la Organización.
DIAGNÓSTICO ESTRATÉGICO
El diagnóstico estratégico de la OLACEFS utilizómúltiples
fuentes de información y diversasmetodologías para cubrir el amplio
espectro degrupos de interés internos y externos. Como re-sultado
del análisis del diagnóstico se identifica-ron los factores
relativos a las principales ame-nazas y oportunidades que el
entorno ofrece a laOrganización (análisis externo), y los factores
in-ternos correspondientes a las fortalezas y debili-dades de la
OLACEFS y sus miembros.
Tenemos así que, la similitud de la naturaleza delas EFS y la
importancia de su función a nivel na-cional y regional, los
principios sólidos comunesa los miembros, y las capacidades de sus
profe-sionales, entre otros, constituyen importantesfortalezas. En
cambio, algunos rasgos de la cul-tura organizacional, restricciones
para la utiliza-ción intensiva de la tecnología de la información,y
ciertas deficiencias en la administración delsistema de la OLACEFS,
resultan claras debilida-des de la institución.
-
Por otra parte, en términos de oportunidadesexiste un gran
potencial de contactos internacio-nales como posibles fuentes de
cooperacióntécnica y financiera, debido a los temas de inte-rés
mundial vinculados al quehacer de las EFS y,por ende, de la
OLACEFS; también, por el desa-rrollo y accesibilidad a modernas
tecnologías deinformación y comunicación como
herramientasestratégicas para la organización y desarrollo deredes.
No obstante, las circunstancias actuales yproyecciones futuras
obliga estar atento a los re-tos y desarrollos en un mundo
globalizado quepodría poner en riesgo algunas
competenciasinstitucionales de las EFS, entre otros aspectosque son
advertidos como amenazas para la ges-tión de la OLACEFS
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
La misión de la OLACEFS, en esencia, estáorientada a prestar
servicios para fortalecer alos miembros asociados, a partir de la
cual ybasándose en la interacción de los factoresidentificados en
el diagnóstico interno y exter-no, se han determinado dos grandes
vertientesde gestión, la primera relacionada con la capa-citación y
la otra referida a la investigación, decuyo análisis se formulan
cinco objetivos estra-tégicos, que a su vez despliegan dieciséis
es-trategias para la acción.
Los dos primeros objetivos se circunscriben alcampo de la
capacitación, en aras del perfeccio-namiento del personal de los
miembros, proyec-tando acciones concretas que fortalezcan los
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PLAN ESTRATÉGICO
mecanismos e infraestructura de capacitaciónvigentes.
El tercero, relativo al desarrollo de nuevos co-nocimientos,
asigna especial prioridad a la in-vestigación especializaja,
configuración degrupos de trabajo y divulgación de las
mejorasprácticas.
El cuarto objetivo tiende al fortalecimiento de laorganización
interna de 13 OLACEFS y estable-
cimiento de una red intra e interorganizacionalinstalada entre
los asociados, que posibiliteintensificar el empleo de las
tecnologías de in-formación y comunicación para mejorar losprocesos
administrativos al interior de laOLACEFS y su capacidad de gestión
en la uti-lización de la información; posibilitando, asi-mismo, a
su posicionamiento a nivel interna-cional. El último objetivo está
referido a la pers-pectiva financiera y al uso óptimo de los
recur-sos institucionales.
I;
Objetivo Estratégico 01El. Identificación de necesidades y
ofertas de capacitación.E2. Desarrollo de los mecanismos y
modalidades de capacitación y especialización ofrecidos por la
OLACEFS.E3. Diseño e implementación de nuevas formas de
capacitación, a través del uso de tecnologías de infor-
mación y comunicación modernas .
.Objetivo Estratégico 02E4. Consolidación del Comité de
Capacitación Regional como órgano de planeamiento, supervisión y
eva-
luación de la capacitación.ES. Creación de la red de
especialistas en capacitación a nivel regional, promoviendo su
participación inten-
siva en los programas de capacitación.E6. Desarrollo de la red
interna de capacitación, facilitando una comunicación eficaz entre
las EFS.
Objetivo Estratégico 03E7. Identificación de áreas de interés
común para ser abordadas a través de actividades de investigación
e
intercambio de experiencias.E8. Promoción y fortalecimiento de
las comisiones especiales técnicas de estudio, con participación
activa
de los miembros.E9. Diseño e implementación de nuevos mecanismos
de investigación e intercambio de experiencias a
través del uso de tecnologías de información y comunicación
modernas (foros electrónicos,vídeoconferencias y
teleconferencias).
Objetivo Estratégico 04El0. Fortalecimiento de la organización,
los procesos y las capacidades de gestión administrativa,
financiera
y de coordinación.Ell. Desarrollo de capacidades tecnológicas
para gestionar la información.E12. Fortalecimiento de sistemas y
procedimientos de gestión interna a nivel de la OLACEFS y externa
con
otros organismos internacionales.E13. Consolidación de la
OLACEFS a partir de la integración de nuevos miembros
representativos de los
países de la regién.
Objetivo Estratégico 05E14. Generación de recursos propios a
través de servicios.E15. Capacidad de incorporar recursos
disponibles de los miembros en la ejecución de actividades de
la
OLACEFS.E16. Fortalecimiento de la red de contactos para la
obtención de fondos de la cooperación internacional.EH.
Optimización del uso de fondos.
L. -
-
I
ESTRATEGIAS
Diseñadas para contribuir con la misión a travésdel cumplimiento
de los objetivos propuestos.Establecen los medios e instrumentos
que per-miten alcanzar dichos objetivos
estratégicos,identificándose a partir de las mismas tareas
oactividades a desarrollar, responsables de suejecución e
indicadores que se emplearán paramonitorear los avances, con base
al modelo decontrol estratégico.
PRIORIZACIÓN DE OBJETIVOS Y ES-TRATEGIAS
La implantación del Plan Estratégico será gra-dual y coordinado,
de acuerdo a la disponibili-dad de fondos, siendo necesario
reforzar lascapacidades institucionales para lograr la ob-tención
de recursos que posibiliten financiar elmayor número de actividades
requeridas por eldespliegue de las estrategias. En consecuen-cia,
el plan necesariamente establece priorida-des y plazos para la
ejecución de las estrate-gias y sus respectivas actividades
(cincuenta ycinco en total), que coadyuven al logro de
losobjetivos.
MODELO DE CONTROL ESTRATÉGICO
El modelo de control de la OLACEFS se ha ela-borado en base al
análisis de las relaciones en-tre las diversas estrategias
orientadas a alcanzarlos objetivos necesarios para el cumplimiento
dela misión.
Dicho modelo traduce la misión, los objetivos ylas estrategias
en un conjunto de indicadores ymediciones, estableciendo las
relaciones cau-sa-efecto existentes entre las variables
registra-das como criticas.
El entendimiento de las relaciones causa-efectoy el conocimiento
de las variables críticas permi-tirá conducir y orientar el Plan
Estratégico haciala consecución de objetivos, tanto al personal
di-rectivo y ejecutivo de la OLACEFS.
FACTORES CRíTICOS PARA ALCAN.ZAR EL ÉXITO
El interés y la voluntad de las institucionesconformantes de la
red interorganizacionalOLACEFS y los recursos que asignen,
permitirá
-
PLAN ESTRATÉGICO
alcanzar el éxito del Plan Estratégico. Se hanconsiderado seis
factores particularmente im-portantes:
PARTICIPACiÓN ACTIVA DE LOS MIEMBROS
La OLACEFS podrá crecer y consolidarse enfunción de sus
objetivos estratégicos y misión,sólo si cada una de las EFS
miembros se com-prometen, apoyan y participan activamente en
laimplementación, desarrollo y seguimiento delpresente plan
estratégico. Se ha propuestocomo uno de los mecanismos que lo haga
via-ble, el nombramiento de "corresponsales" u "ofi-ciales de
enlace" en cada EFS miembro, quie-nes como parte activa de la nueva
organizaciónde la OLACEFS, serán los responsables de ad- .ministrar
el flujo de información y requerimientosentre la Secretaría General
y cada EFS.
Así mismo, el fortalecimiento del Comité Regio-nal de
Capacitación y de los Grupos de Trabajoson mecanismos de gran
importancia para se-guir fomentando la participación activa de
todaslas EFSmiembros.
CONFIANZA ENTRE LOS MIEMBROS
Así como la información compartida y los recur-sos humanos
constituyen pilares de la organiza-ción, la confianza entre los
miembros que laconforman equivale a los cimientos que determi-narán
la sostenibilidad de las ventajas competiti-vas y capacidades que
desarrolle la organiza-ción. La integración que se pueda lograr
para al-canzar los objetivos e impactos buscado por laOLACEFS
dependerá del grado de confianzaexistente entre los integrantes de
la OLACEFS,es decir, los miembros de las EFS asociadas, ylos
miembros de la Secretaría General.
INSTITUCIONALlDAD E INDEPENDENCIA
Otro factor crítico para el éxito de la organiza-ción será la
capacidad de defender lainstitucionalidad de las EFS lo cual
implica quela OLACEFS se siga manteniendo independien-te de
factores que puedieran poner en duda sucarácter fundamentalmente
técnico y adminis-trativo. La OLACEFS como organización
deberáseguir absteniéndose de participar o dar opiniónen temas
políticos o que no estén directamenterelacionados con los temas
técnicos de su in-cumbencia.
-
"
E9: Diseño de implementación denuevos mecanismo de investigación
eintercambio de información a través
del uso de tecnologías de informacióny comunicación modernas
(foroselectrónicos, videoconferencia)
E17: Optimización del uso de fondos
E13: Consolidación de la OLACEFs a partir de laintegración de
nuevos miembros representativos
de los paises de la región
Línea de Trabajo de Investigación: ••Fortalecer losmecanismos
para la difusión y generación de conoci-miento especializado en
temas de interés de las EFS ••
E7: Identificación de áreas deinterés común para serabordadas a
través de
actividades de investigación eintercambio de experiencias
03: Fomentar el desarrollo de nuevo conocimiento y
tecnologíaaplicada en control gubernamental a través de la
investigaCión,
grupos de trabajo y difusión de mejores prácticas
E16: Fortalecimiento de la red decontacto
ES: Promoción yfortalecimiento de lascomisiones
especialestécnicas de estudio
E12: Fortalecimiento de sistemas y procedimien-tos de
comuncación intema y OLACEFS yexterna con otros organismos
internac.
04: Fortalecer la red interorganizacional de la OLACEFSmejorando
procesos y capacidades internas
E4: Consolidación delComité de Capacdación
Regional
ES: Creación de la red deespecialistas encapacitación
E6: Desarrollo de la redinterna de capacitación
:( FORTALECER LAS EFS }
/02: Fortalecer la infraestructura de
GapaGilaGiónd8 la OLACEFS y la, EFS
E15: Capacidad de incorporar recursosdisponibles de los miembros
en la
ejecucuión de actividades de la OLACEFS
E3: Diseño eimplementación denuevas formas de
capacitación, a través deluso de tecnologías de
información y comunica-ciónmodema
E1: Identificación denecesidades y ofertas
de capacitación
MISiÓN, OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS PARA LA OLACEFS
E10: Fortalecimiento de la organización, losprocesos y las
capacidades de gestión
administrativa, financiera y de coordinación
E2: Desarrollo de losmecanismos ymodalidades decapacitación
01: Promover y ejercitar la actualización yperfeccionamiento de
los profesionales de
los miembros
I
Línea de Trabajo de Capacitación: ••Fortalecer losmecanismos
para el desarrollo de las capacidades yespecialización de los
profesionales de las EPS.
e
.M......- + ,.. ------'--..L... ~ -......L.-. • 4_ al
--.....
-
CAPACIDAD DE ADAPTACiÓN
La capacidad de medir, seguir y evaluar clara-mente las
actividades, productos y servicios quela OLACEFS preste a sus
integrantes, permitirádeterminar de manera objetiva los impactos
ob-tenidos por los usuarios, y así se harán eviden-tes los
beneficios que los miembros o grupos deinterés pueden obtener de la
organización y desu participación activa en ella. Se deben em-plear
los indicadores desarrollados en el presen-te plan para el
seguimiento, control y correccióncorrespondiente, de las
actividades de la organi-zación.
INFORMACiÓN DE LAS EFS y LA SECRETA-RíA GENERAL
La capacidad de gestión y manejo de la informa-ción y datos de
la OLACEFS, que es uno de losaspectos medulares de la organización;
no sólodependerá de la capacidad de gestión de infor-mación en la
Secretaría General, sino también,de las capacidades desarrolladas
en cada unade las EFSmiembros. Para ello, se deberá tenerespecial
cuidado en identificar, diseñar eimplementar mecanismos para dar el
soportenecesario a las EFS menos desarrolladas eneste aspecto, para
que puedan lograr lo nivelesmínimos de informatización requeridos.
LaOLACEFS podría invertir recursos para capacita-ción en temas de
informática y gestión para lasEFS miembros.
COMISIONES TÉCNICAS ESPECIALES
Este factor viene en consonancia con la partici-pación activa de
la EFS. Una de las modalidadespara concretar dicha colaboración
consiste enuna dinámica labor al interior de las ComisionesTécnicas
Especiales de la OLACEFS, dado sucarácter de entes eminentemente
técnicos queprofundizan el desarrollo de tareas de estudio
einvestigación, lo que redundará en la difusión yretroalimentación
de los conocimientos y expe-riencias adquiridas en dicho marco.
A la fecha se encuentran vigentes:
La Comisión Especial Revisora de la CartaConstitutiva y
Reglamentos - CERCreada en la VI Asamblea General (Guatema-la,
noviembre de 1996), con la finalidad derevisar y actualizar la
Carta Constitutiva y losReglamentos, proponiendo las reformas
nor-
•
PLAN ESTRATÉGICO
mativas que correspondan a los encargosencomendados por la
Asamblea General.
Dicha Comisión está conformada por las EFSde Argentina, Costa
Rica, Paraguay, Repúbli-ca Dominicana y Venezuela. Entre sus
tareasactuales, está la revisión del Reglamento deAsambleas
Generales, las propuestas nor-mativas de modificación de la Sede de
la Or-ganización, asignación y administración decuotas de
membresía.
La Comisión Técnica Especial de MedioAmbiente INTOSAI -
OLACEFSConstituida en la VIII Asamblea General (Ca-racas, octubre
de 1998), con el objeto dedesarrollar estudios vinculados a
laauditoría del medio ambiente. Está integra-da por las EFS de
Argentina, Bolivia, Brasil,Chile, Colombia, Honduras, Paraguay,
Perúy Venezuela.
La Comisión viene promoviendo el desarrollode auditorías de
gestión ambiental de carác-ter concurrente, basadas en la
utilización delos documentos técnicos de la INTOSAI.
El Comité de Capacitación Regional - CCRCreado, igualmente, en
la VIII Asamblea Ge-neral y de singular importancia, pues
estáencargado de promover la formación y elmejoramiento de los
recursos humanos delas EFS, en el marco de los objetivos de
ca-pacitación establecidos por la OLACEFS,para favorecer la
eficacia y modernizaciónde la administración pública en los
respecti-vos países. Son miembros del CCR, las EFSde Argentina,
Bolivia, Nicaragua, Perú y Ve-nezuela.
A partir del trabajo del Comité, se ha aproba-do el Plan
Estratégico de Capacitación Re-gional (2000-2005) y el Plan
Operacional deCapacitación Regional (2000-2002).
La Comisión Técnica Especial de Ética Pú-blica, Probidad
Administrativa y Transpa-rencia - CEPAT .Comisión de reciente
creación por disposi-ción de la X Asamblea General (Brasilia,
no-viembre del 2000), encargada de desarrollarestudios técnicos y
ejecutar acciones especi-ficas vinculadas a los asuntos de ética,
probi-dad, transparencia y /0 lucha contra la co-rrupción
administrativa. Está integrada porlas EFS de Colombia, Ecuador,
Nicaragua,Panamá y Perú.
-
PLAN ESTRATÉGICO
La Comisión Técnica Especial de Evalua-ción del Desempeño de las
EFS eIndicadores de Rendimiento - CEDEIR.Constituida con el objeto
de promover quecada EFS implemente un sistema de evalua-ción de su
desempeño, contando conindicadores de carácter cuantitativo y
cualita-tivo. Esta Comisión surge a partir del Informede Relatoría
del Tema 11 desarrollado en la XAsamblea General (Brasilia,
noviembre del2000), y está cJnformada por las EFS de Bo-livia,
Chile y el Salvador.
IMPORTANCIA DEL PLAN
El Plan Estratégico permitirá a la OLACEFS enfo-car su accionar
en torno a los fines estratégicosdestinados al fortalecimiento de
las institucionesque la conforman, a través de mejoras sustan-tivas
en los servicios que ofrece la Organización,fundamentalmente, de
capacitación e investiga-ción; sin perjuicio, de promover la
generación dela doctrina de control gubernamental a nivel delos
países de la región, bajo los principios queinspiran el accionar de
la OLACEFS.
.: • • • • MIEMBROSPAísComisión TécnicaEspecial de MecioAmbiente
INTOSAI-OLACEFS
Comisión TécnicaEspecial de EticaPública,
ProbidadAdmininistrativa yTransparenciaCEPAT
Comisión TécnicaEspecial de Des-empeño de las EFSe indicadores
derendimiento CEDEIR
Comisión Especialde Revisión de laCarta Constitutiva
yReglamentosCER
Comité de Capacita-ción Regional CCR
Desarrollo de estudios vinculados a laauditoría del medio
ambiente
Desarrollar estudios técnicos y ejecutaracciones específicas
vinculadas a losasuntos de ética, probidad, transparen-cia y/o
lucha contra la corrupción admi-nistrativa, a partir del ejercicio
de la fun-ción de control gubernamentaler la región
Promover que cada EFS implemente unsistema de evaluación de su
desempe-ño, contando con indicadores de carác-ter cuantitativo y
cualitativo, en el marcodel Informe de Relatoría del Tema 11
Eva-luación del Desempeño de las EFS eIndicadores de Rendimiento,
adoptadopor la X Asamblea General
Revisar la Carta Constitutiva y Regla-mentos de la OLACEFS y
proponer lasreformar que correspondan a los encar-gos encomendados
por laAsamblea General
Promover la formación y el mejoramien-to de los recursos humanos
de las EFS,en el marco de los objetivos de capacita-ción
establecidos por la OLACEFS, paraincrementar la eficacia de la
gestión y lamodernización de la administración pú-blica en los
respectivos países
-
VIII AG, VenezuelaAcuerdo 10/98/AG
X AG, Brasil Reso-lución W 010-2000-A.G
X AG, Brasil Re-solución W025-2000-AG
VI AG, GuatemalaAcuerdo 12/96/AG
VIII AG, Venezuela,Acuerdo 12/98/AG
Argentina, Bolivia, Bra-sil, Chile, Colombia,Honduras,
Paraguay,Perú y Venezuela
Ecuador, Colombia,Nicaragua, Panamá yPerú
Bolivia, Chile y El Sal-vador
Argentina, Costa Rica,Paraguay, RepúblicaDominicana y
Vene-zuela
Argentina, Bolivia, Ni-caragua, Perú y Vene-zuela
I
-
PLAN ESTRATÉGICO
• •
La igualdad jurídica de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
que son miembros activos de la Orga-nización.El respeto a los
ordenamientos legales de cada nación y a los postulados del Derecho
Internacional,considerando la independencia y soberanía de cada
país para tomar sus propias decisiones concer-nientes a su sistema
de control y fiscalización del manejo de los recursos públicos.El
libre ingreso y retiro de sus miembros.El acatamiento al sistema
democrático de adopción de acuerdos por mayoría y de respeto por
elconcepto de las minorías.La descentralización de actividades a
través del funcionamiento de sub sedes.La colaboración estrecha y
permanente de la Organización y de sus miembros.La congregación en
torno a la organización de los científicos y expertos en los ramos
especializadosdel mismo, así como de los organismos universitarios
y de agremiación profesional, para obtener suconcurso.El espíritu
de servicio público y proscripción de interferencias políticas de
cualquier naturaleza.
-
-
ESPECIAL' '
APUNTES SOBRE LA DOCTRINA INTERNACIONALDEL CONTROL
GUBERNAMENTAL
El presente documento constituye una apretada síntesis de los
principales elemen-tos de análisis tratados en los diversos
estamentos de las organizaciones interna-cionales vinculadas al
control gubernamental-entiéndase INTOSAI y OLACEFS,
fundamentalmente- de cuyas deliberaciones se extraen
conclusiones y recomenda-ciones que de manera gradual y sistemática
van configurando los aspectos
doctrinarios que guían la actuación de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores.
ORGANISMOS INTERNACIONALESESPECIALIZADOS
En el escenario internacional existen diversasentidades
especializadas cuyo objeto de estudioes el control gubernamental,
también denomina-do fiscalización. Sin embargo, dada las
caracte-rísticas del presente trabajo mencionaremos so-lamente las
más importantes.
Desde una perspectiva global encontramos a laOrganización
interna:::ional de EntidadesFiscalizadoras Superiores - INTOSAI.
Fundadaen 1953 y adscrita al Consejo Económico y So-cial (ECOSOC)
de las Naciones Unidad, es unorganismo autónomo, independiente y
apolítico,creado como una institución permanente parafomentar el
intercambio de ideas y experienciasentre las entidades
fiscalizadoras superiores delos paises miembros, en lo que se
refiere a laauditoría gubernamental. Tiene su sede enViena, Austria
y realiza reuniones trianuales, de-nominadas Congresos, en las
cuales se abordanlas materias técnicas de interés para la
comuni-dad mundial de EFS. Su segundo estamento dedeliberación y
decisión es el Comité Directivo,se reúne anualmente y constituye el
órgano dedirección y continuidad entre las Congresos, ensu
composición están representados los sietegrupos regionales de
trabajo, uno de los cualeses la OLACEFS, y los principales tipos de
siste-mas de fiscalización del sector público.
Por otra parte y a partir de una perspectiva regio-nal, está
presente la Organización Latinoameri-cana y del Caribe de Entidades
FiscalizadorasSuperiores - OLACEFS,nstitución que fundadaen 1965,
se define como un organismo autóno-mo, independiente y apolítico,
creado como unaorganización permanente que se encarga decumplir
funciones de investigación científica es-pecializada y desarrollar
tareas de estudio, capa-citación, especialización, asesoría y
asistenciatécnica, formación y coordinación, al servicio de
-
las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)de América Latina y
del Caribe y con el objeto defomentar su desarrollo y
perfeccionamiento. Eneste contexto, la OLACEFS lleva a cabo
reunio-nes anuales (Asambleas Generales) en las cua-les adopta la
doctrina del control gubernamentalpara la región, en variados temas
vinculados di-recta o indirectamente con el quehacer de
lasEFS,sirva como ejemplo, la temática relativa a laética pública y
la lucha contra la corrupción.
IDEAS BÁSICAS SOBRE CONTROLGUBERNAMENTAL
En su carácter de organismo pionerointernacionalmente reconocido
dentro de la fis-calización del sector público, la INTOSAI da
aconocer pautas internacionales para la gestiónfinanciera y también
para otras áreas, desarrollametodologías afines, proporciona
formación ypromueve el intercambio de información entresus
miembros.
La norma más importante es la Declaración deLima de 1977, la
cual sirve de marco a la funciónde control gubernamental, sea cual
fuere la re-gión a la que pertenezcan las EFS, el desarrolloque
hayan tenido, el modo en que se integrendentro del sistema de la
Administración Pública,o la forma en que estén organizadas.
Dicho cuerpo declara que son conceptos esen-ciales para el
manejo eficaz de los finanzas pú-blicas, la utilización regular y
racional de los fon-dos públicos, así como, que cada Estado
cuentecon una Entidad Fiscalizadora Superior eficaz,cuya
independencia esté garantizada por la ley;sin embargo también
precisa que un control in-dependiente sólo es posible si en un país
primael imperio de la ley y la democracia.
Establecidas las condiciones precitadas, laINTOSAI también
considera como Entidad
-
1
Ir1
~
Fiscalizadora Superior, a toda institución públicade un Estado
que ejerce, de acuerdo con las le-yes, la máxima función de control
de-dicho Esta-do, sea cual fuere su denominación, modalidadde
constitución u organización.
Deslinda, asimismo, que si bien el control guber-namental es
inmanente a la economía financierapública, no es un fin en sí
mismo, sino una parteimprescindible de un mecanismo regulador
quedebe señalar, oportunamente, las desviacionesnormativas y las
infracciones de los principios delegalidad, rentabilidad, utilidad
y racionalidad delas operaciones financieras, de tal modo que
pue-dan adoptarse las medidas correctivas conve-nientes en cada
caso, determinarse la responsa-bilidad del órgano culpable,
exigirse la indemni-zación correspondiente o adoptarse las
determi-naciones que impidan o, por lo menos, dificulten,la
repetición de tales infracciones en el futuro.
En ese ámbito son objetivos específicos del con-trol:
Apropiada y eficaz utilización de los fondospúblicos.Búsqueda de
una gestión rigurosa.Regularidad en la acción
administrativa.Información, tanto a los poderes públicoscomo al
país, mediante la publicación de in-formes objetivos.
Adicionalmente, cabe indicar que la Indepen-dencia de las EFS es
un elemento consustancialpar la actuación transparente y eficaz de
lasEFS. En este sentido, conviene destacar que elcontenido del
concepto "Independencia" se ma-terializa garantizando que las EFS
estén en ca-pacidad de:
Cumplir funciones independientes a la insti-tución controlada,
encontrándose protegidascontra influencias exteriores.
Gozar de la independencia funcional yorganizativa necesaria para
el cumplimientode sus funciones.
Que el grado de su independencia se reguleen la Constitución,
los aspectos concretos po-drán ser regulados por medio de Leyes.
Espe-cialmente deben gozar de una protección le-gal suficiente,
garantizada por un Corte Su-prema, contra cualquier injerencia en
su inde-pendencia y sus competencias de control.
Tener funcionarios independientes, cuya fun-ción esté
garantizada por la Constitución.
ESPECIAL
Disponer de los medios financieros necesa-rios para el
cumplimiento de las funcionesque les incumben; estando facultadas
parasolicitar directamente al organismo encarga-do del presupuesto
estatal los medios finan-cieros que estimen necesarios, los
cualesdeben ser puestos a disposición de las EFSen una sección
especial del presupuesto, elmismo que será administrado bajo su
propiaresponsabilidad.
No menos importante resultan las relaciones delas EFS con los
Poderes del Estado. Así en elámbito de la labor con el Poder
Legislativo, la in-dependencia otorgada a las EFS por la
Constitu-ción y la Ley, les garantiza un máximo de iniciati-va y
responsabilidad, aun cuando actúen comoórganos del Parlamento y
ejerzan el control porencargo de éste. La Constitución debe
regularlas relaciones entre la EFS y el Parlamento, deacuerdo con
las circunstancias y necesidadesde cada país.
CONTROL GUBERNAMENTAL: ÉTICAPÚBLICA Y LUCHA CONTRA LA
CO-RRUPCiÓN
Cabe destacar en el presente rubro, que laOLACEFS es una
organización especializada encontrol gubernamental que ha mostrado
espe-cial interés en la temática arriba citada, lo cual sededuce a
partir de los desarrollos emanados desus Asambleas Generales.
La IVAsamblea General de la OLACEFS celebra-da en la ciudad de
Montevideo, Uruguay, en no-viembre de ) 994, abordó en el tema "Las
Entida-des Fiscalizadoras Superiores frente a la corrup-ción",
señalando la necesidad de reafirmar latoma de conciencia de las
dimensiones realesde la corrupción en cada país y sus
efectosdestructivos e"nlos diferentes órdenes de la vidade los
Estados, destacando que existe la impe-riosa necesidad de combatir
este flagelo con to-dos los medios posibles para preservar los
valo-res éticos y morales que permitan la convivenciasocial y
garanticen la correcta y eficiente capta-ción y aplicación de los
recursos públicos. De-clara que resulta, asimismo, obligatorio para
lasEFS, en concordancia con sus naturalezas YOb-jetivos, responder
pronta y adecuadamente a lademanda social en orden a asumir un rol
muyactivo en las tareas vinculadas con la preven-ción, detección y
sanción de las actuacionescorruptas. Igualmente, destaca que la
luchacontra la corrupción requiere un compromiso in-tegral de cada
país, de modo que con la partici-
-
. ESPECIAL
pación activa de toda la sociedad construya unacultura de la
ética.
Por su parte, la V Asamblea celebrada en la ciu-dad de Lima,
Perú, en noviembre de 1995, con-sideró la conveniencia de crear un
Fondo Latino-americano y del Caribe por la Moral Pública, cu-yos
recursos deberían orientarse a labores decarácter preventivo para
la difusión de los valo-res públicos y la lucha contra la
corrupción. Sinembargo, dada la emisión de la
ConvenciónInteramericana de Lucha contra la Corrupciónde la OEA y
los nuevos carices que ha adoptadoel tratamiento de la temática en
la región, fue re-emplazada por una Comisión de reciente crea-ción
con funciones ampliadas.
La VII Asamblea General celebrada en Santiagode Chile en octubre
de 1997, alude a la "Moder-nización del Estado" para lo cual define
a la co-rrupción como un mal que amenaza a toda la so-ciedad y
afecta significativamente el éxito de lamodernización del Estado.
Al respecto, refiereque las EFS se constituyen en uno de los
princi-pales mecanismos que tiene el Estado paracombatir la
corrupción y promover la probidaden la administración.
El informe de relatoría sobre el tema "Ética de lopúblico y
control sobre el gobierno como funda-mentos del sistema
democrático", analizado enla VIII Asamblea General, realizada en la
ciudadde Caracas en octubre de 1998, determina unconjunto de siete
iniciativas básicas a ser asumi-das por la OLACEFS, las cuales se
orientan aldictado, divulgación y cumplimiento de Códigosde Ética,
programas de formación curricular quepongan de relieve los valores
éticos y el sentidode servicio de la funciórt pública, además del
es-tablecimiento de planes estratégicos en la lucha
-
contra la corrupción, los mismos que deberíanconstituirse en
parte sustantiva de la gestión delas EFS, orientadas al
fortalecimiento del ejerci-cio de la democracia.
Finalmente, la X Asamblea General celebradaen la ciudad de
Brasilia en noviembre del 2000,deliberó sobre "El papel de las
EntidadesFiscalizadoras Superiores en la lucha contra lacorrupción
y la impunidad", una de cuyas reco-mendaciones llevó a la creación
de la ComisiónTécnica Especial de Ética Pública,
ProbidadAdministrativa y Transparencia, encargada dedesarrollar
estudios técnicos y ejecutar accio-nes específicas vinculadas a los
asuntos de éti-ca, probidad, transparencia y/o lucha contra
lacorrupción administrativa a partir del ejerciciode la función de
control gubernamental en laregión.
Asimismo, la Asamblea General propuso la reali-zación estudios,
investigación y divulgación deestrategias, mecanismos, así como,
propuestasde acción que ayuden efectivamente a las EFSpara el mejor
cumplimiento de sus funciones yactividades vinculadas a la lucha
contra la co-rrupción y la impunidad, así como del segui-miento y/o
reforzamiento para su materializaciónde las recomendaciones
aprobadas por las ante-riores Asambleas Generales. Del mismo
modo,recomendó la creación, organización y manteni-miento de una
base de información permanentey actualizada al servicio de todos
los miembrosde la OLACEFS, sobre la normativa,
actividades,experiencias, resultados y todos aquellos aspec-tos de
orden nacional e internacional que pudie-ran resultar de utilidad
para el desarrollo de lasfunciones y trabajos a cargo de las EFS en
elcampo de la lucha contra la corrupción y la im-punidad, entre
otros ..
-
ESPECIAL
MAESTRíA EN ADMINISTRACiÓN PÚBLICA CONMENCiÓN EN
ANTICORRUPCIÓN:
UNA INVITACiÓN A LAS ENTIDADESFISCALIZADORAS SUPERIORES DE LA
REGiÓN
DR. JORGE GUZMÁN RODRíGUEZ *
rf
Muchas conferencias, a nivel mundial, se han lle-vado a cabo
para analizar los problemas de frau-de y corrupción en los
gobiernos. En 1996 secelebró la 3era. Conferencia Interamericana,
enla que participaron directamente 4,000 personasy por canales de
televisión en varios países seincrementó la audiencia a millones de
personas.
El objetivo fue buscar una respuesta al fraude ya la corrupción,
revelándose que una de las prin-cipales condiciones para preservar
la democra-cia es la oposición enérgica a la corrupción porparte de
los sectores de la sociedad.
También se destacó la importancia de la ética enlos sectores
públicos, la participación ciudadanaen la exigencia de
responsabilidad por parte delos gobiernos y el papel que desempeñan
losmedios de comunicación en la difusión de losactos de corrupción.
Como resultado, se instó alos países a educar al mayor número de
ciuda-danos sobre la importancia que tiene la honesti-dad, la
transparencia y la integridad en el accio-nar de los gobiernos; así
como, difundir amplia-mente la amenaza que representa la
corrupciónen los gobiernos, a fin de motivar a la sociedadcivil, la
ciudadanía en general y al propio gobier-no para movilizarse no
solo en apoyo de la luchacontra la corrupción, sino para crear
foros quefaciliten el intercambio libre y abierto de los pro-blemas
que plantea dicha lucha e identificar susposibles soluciones.
Posteriormente, en la VII Conferencia Internacio-nal
Anticorrupción llevada a cabo en Lima en se-tiembre de 1997, se
denuncia la existencia de di-versos y complejos sistemas de
corrupción ennuestros países, los mismos que urge sean des-montados
y necesariamente erradicados.
En efecto, se enfatizó que la reducción de la co-rrupción
sistémica debe tener como respuestael fortalecimiento de las
instituciones democráti-
* Sub Contralor General de la República del Perú
-
cas; y en dicho contexto, es indispensable la in-dependencia en
la actuación de las EntidadesFiscalizadoras Superiores, para la
correcta su-pervisión de la legalidad de los actos
públicoscontemplada en sus Constituciones y respecti-vas leyes
orgánicas, previéndose las áreas críti-cas en la gestión pública y
posibles fuentes decorrupción para la adopción de oportunas
medi-das correctivas.
Asimismo, es recomendable la publicidad de lajurisprudencia
administrativa como resultado delas acciones de control que
coadyuven la nece-saria participación de la sociedad civil,
confron-tándola con la vivencia cotidiana de los actos decorrupción
en nuestros países.
El ex - presidente de Venezuela, Rafael Caldera,definió la
corrupción como un fraude contra elpueblo y que para combatirla era
necesario invo-lucrar a todos los poderes del Estado. El
poderejecutivo debe vigilar de cerca a sus propios fun-cionarios,
para asegurar que actúen en formaapropiada. El poder legislativo
debe suministrarinstrumentos legales efectivos para combatir
lacorrupción. El poder judicial debe encargarsede proteger a los
jueces honestos y enjuiciar alos corruptos. Estas medidas deben
tomarse afin de ofrecer al pueblo un sistema
democráticoconfiable.
También se ha referido en certámenes interna-cionales que,
muchas veces, existe un divorcioentre la ley y su aplicación,
generando mediosque evaden o eluden su cumplimiento real y efi-caz,
dando lugar a la sentencia popular de "he-cha la ley, hecha la
trampa". Trampa que se evi-denció y extendió para burlar la ley,
consta-tándose la presencia de dos escenarios: la reali-dad que
emana del abuso del poder y los privile-gios, y el de la legalidad
que se sujeta al poderreal. La falta de respeto a la ley va de la
manocon la impunidad, los delitos quedan en muchos
-
ESPECIAL
casos sin castigo y el delincuente y el que no loes, quedan
notificados de que la ley puede bur-larse sin riesgos mayores.
En el derecho comparado, apreciamos que lasEntidades
Fiscalizadoras Superiores en la regióntienen las funciones de
asesorar al presidente yal gobierno nacional en el diseño de las
políticasgubernamentales destinadas para promover lalucha contra
corrupción; hacer estudios, evalua-ciones, sondeos, estadísticas,
con miras a esta-blecer las principales causas de la corrupción
oineficiencia en materia administrativa; recibir de-nuncias en
contra de los funcionarios públicosde cualquier orden y darle
trámite ante la autori-dad competente, además de efectuar el
segui-miento de las denuncias presentadas.
Asimismo, ejecutar labores de veeduría en las en-tidades
públicas del orden nacional, con el fin deverificar la calidad y el
valor de las adquisicionesde bienes y la contratación de servicios;
reco-mendar correctivos frente a casos concretos deineficiencia o
faltas contra la ética administrativa;y establecer herramientas de
comunicación entrela sociedad y el gobierno en relación con el
desa-rrollo de mecanismos orientados a fortalecer laveeduría cívica
en los diferentes órdenes.
Teniendo como antecedentes los propios resul-tados de las
acciones de control, así cOma elestudio comparado de diversos
planes nacio-nales de lucha contra la corrupción en AméricaLatina,
la Escuela Nacional de Control de laContraloría General de la
República del Perú hapuesto en marcha la "Maestría en
Administra-ción Pública con mención en Anticorrupción ",en
colaboración con prestigiosas universidadesdel país, con el
propósito de abordar no sola-mente aspectos doctrinarios en cuanto
a lasteorías de la corrupción, sino, fundamental-mente, para el
desarrollo y exposición de áreassusceptibles de corrupci:'>n,
pudiéndose men-
cionar, las siguientes:
Burocratización en los procesos y trámitesadministrativos,
teniendo en cuenta que ladilación de dichos procesos obstaculiza
elfuncionamiento del aparato productivo delpaís y la atención de
servicios a la ciudadaníaen general.Conducta funcional de los
agentes públicos,que a partir de la difusión de los
exámenesespeciales posibilite el control oportuno ysanciones
ejemplarizadoras.Profesionalización de los agentes públicos,pues el
desconocimiento de procedimientostécnicos y administrativos inducen
no solo adeficiencias de carácter administrativo, sinoa
irregularidades de mayor orden.Sistemas de adquisiciones de bienes,
servi-cios y obras del Estado, como área neurálgi-ca en los
exámenes de control.Rendiciones de cuentas de funcionarios
pú-blicos y presentación de declaraciones jura-das de bienes y
rentas, como efectivos me-canismos de control interno y
externo.Control sobre presupuestos secretos, consi-derando la
transparencia en la gestión públi-ca como eje fundamental para la
prevenciónde la corrupción.Control de privatizaciones y
concesiones,como áreassensiblesen la implementación delas
políticaseconómica y social de los países.
Dentro de los tópicos de la Maestría, cobra espe-cial énfasis el
estudio de la naturaleza y alcancede las Contralorías o Entidades
FiscalizadorasSuperiores, buscando incidir en el fortalecimien-to
institucional y de los sistema nacionales decontrol; reforzar su
independencia; desarrollarprocedimientos modernos para prevenir,
detec-tar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas;y,
establecer mecanismos fluidos con otras insti-tuciones del Estado y
la sociedad civil vincula-das a la función de prevención,
investigación y
j
• • 11. Formarauditores gubernamentales,que participen como
líderesy profesionalesde alta calidad en el ser-
vicio de su país, a través de una preparación teórica y práctica
adecuada al ejercicio profesional enanticorrupción.
2. Formar profesionalescapaces de realizar trabajos de
investigaciónen el campo de la auditoría guberna-mental y
desempeñarsecomo docentes, así como formular solucionesa problemas
y búsqueda de mejo-ras a la actividad que desarrollan,para lograr
aumentar la confianzaen la labor que desarrollan.
3. Proveer,a los estudiantesde la maestría,de un nivel de
educación más profundo y amplio en auditoríapública, que no es
posible con otro tipo de maestría.
•
-
rr
r
ESPECIAL
DESEMPEÑO DE LOS EGRESADOS DE LA MAESTRíAEN ADMINISTRACiÓN
PÚBLICA
Los Egresados de la Maestría en Administración Pública estarán
capacitados para desenvolverse en lo siguien-tes campos:
Como auditores de la Contraloría General o EFSComo auditores
internos en las entidades del Sector PúblicoComo auditores en las
Sociedades de Auditoría ExternaComo asesores de la plana directiva
y gerencial en entidades del Sector PúblicoComo docentes en la
especialidad de auditoría administrativa públicaEn cargos de nivel
gerencial en entidades del Sector Público
sanción de actos de corrupción. Además dedestacar la importancia
de articular las accionesde control con los lineamientos de
política, pia-nes y programas nacionales, verificando la eje-cución
del presupuesto que constituye la expre-sión financiera
precisamente de dichos planes yprogramas.
El primer programa de la Maestría se ha iniciadoen abril del
presente año y constituye un signifi-cativo esfuerzo institucional
en formar no sólo au-ditores, gubernamentales y del sector
privado,sino también, funcionarios públicos, que al estar
involucrados directamente en la gestión adminis-trativa del
Estado, tienen la posibilidad de preve-nir o detectar la nefasta
corrupción fiscal.
Este programa de especialización superior, sibien aún se
encuentra en su fase inicial y comotal tiene un carácter nacional y
local, puede ha-cerse extensivo a las demás Entidades
Fisca-lizadoras Superiores de la región, cuya participa-ción, sin
lugar a duda, enriquecerá el contenidotemático, el desarrollo
académico y la casuísticade la Maestría. En ese sentido, es una
opción einvitación abierta a los miembros de la OLACEFS.
MAESTRIA EN ADMINISTRACION PUBLICACON MENCION EN
M'TICORRUPCION
CO:-;VE:\IO"CO~TR~LORIA GF.'1ERAI. DE L\
REPl.BlICA1.~IVEllSIIJAD DE SA\" ~lAlm:-; DE PORRES"
. x'('dón Post Gr;ldo -
-
, ARGENTINA
EL ROL DE LOS INSTITUTOS CENTRALES DECONTROL EN LOS
ORDENAMIENTOS JURíDICOS:
EL MODELO ARGENTINODR. RODOLFO CARLOS BARRA *
ACTIVIDAD DE CONTROL
1. EL CONTROL REPRESIVO
La actividad de control no es unívoca en su di-rección y
contenido, Es posible controlar la lici-tud del accionar de los
agentes estatales desdeel punto de vista penal, es decir verificar
si undeterminado comportamiento constituye un de-lito tipificado
como tal por la ley penal y, de re-sultar así, descu::>riry
sancionar al culpable. Des-de un punto de vista lato, esta es una
tarea decontrol, en tanto que verifica que no se ha reali-zado
ninguna conducta administrativa que en-cuadre en una previsión del
Código Penal.
En el sistema argentino el órgano específico parael cumplimiento
de este tipo de control se en-cuentra en una situación
constitucional especial.El art. 120 de la Constitución crea el
MinisterioPúblico como órgano independiente y ajeno a laestructura
de los tres poderes del Estado - el Eje-cutivo, el Legisla1ivoy el
Judicial - como verdade-ro órgano "extrapoder" que tiene "por
función -dice la norma - promover la actuación de la justi-cia en
defensa de la legalidad, de los interesesgenerales de la sociedad,
en coordinación conlas demás autoridades de la República". El
Minis-terio Público es el órgano que insta o promueve laactividad
de los jueces, en este caso penales,conforme con lo regulado por su
ley orgánica queestablece, en su arto25, inc. c); que correspondeal
Ministerio Público "Promover y ejercer la acciónpública en las
causas criminales ycorreccionales ...". El Ministerio Público
poseedentro de su estructura un órgano des-concentrado especial, la
Fiscalía Nacional de In-vestigaciones Administrativas, a la cual la
ley leasigna los siguientes objetivos (art. 45 de la ley ci-tada):
"Promover la investigación de la conductaadministrativa de los
agentes integrantes de laAdministración nacional centralizada y
descentra-lizada, y de las empresas, sociedades y todo otro
ente en que el Estado tenga participación (inc. a)...Denunciar
ante la justicia competente los he-chos que, como consecuencia de
las investiga-ciones practicadas, sean considerados delitos(inc.
c)...". En estos casos la actuación de la Fis-calía tendrá el valor
de prevención sumaria, mien-tras que "el ejercicio de la acción
penal" queda acargo de los fiscales ordinarios con participaciónde
la Fiscalíade Investigaciones Administrativas.
Sin perjuicio de ello, recientemente la ley hacreado un nuevo
órgano, la Oficina Anticorrup-ción, que puede actuar de manera
concurrentecon el Ministerio Público y que se encuentra in-sertado
en el Ministerio de Justicia. La ley hacreado así un nuevo órgano
que en cierta mane-ra se superpone al Ministerio Público y que
norespeta la intención constitucional de independi-
* Presidente de la Auditoría General de Argentina. Texto de su
conferencia dada en Roma el1 O de abril de 2000 en el
eventoorganizado por el Seminaríc Permanente sui Controlli Corte
dei Con ti, Instituto italo-Latinoamericano, Associazione
StudiSociali Latinoamericano y Centro Studi Giuridica
Latinoamericani CNR - Universitá di Roma "Tor Vergata".
-
-
zar el cometido de investigación y de instanciade la acción
pública al situarlo,- en la Constitu-ción, en un órgano
absolutamente independien-te de los poderes políticos y, por
razones técni-cas y de mayor corrección procesal, separadoincluso
del Poder Judicial.
Se trata, entonces, de un control de tipo represi-vo, ya que
busca la identificación de la existenciade delitos y el castigo de
los culpables. No esequivocado, en este caso, mantener la
expresión"control", ya que también se encuentra orientadoa
constatar la licitud del actuar de los agentes dela Administración
Pública, y por lo tanto de susdecisiones, y tiene un importante
efecto preventi-vo. En definitiva, uno de los efectos de la
sanciónpenal que prevé la norma, estrictamente la ame-naza de la
sanción, es desalentar la comisión dedelitos. Naturalmente
determinar que una con-ducta es un delito y castigar al culpable es
un co-metido que queda exclusivamente en cabeza delos jueces, no
del Ministerio Público ni de la Ofici-na Anticorrupción, que sólo
deben instar la ac-ción penal, pero no resolverla.
2. EL CONTROL ADMINISTRATIVO
2.1. CONTROL DE PROCEDIMIENTO
Pero el control tiene otros aspectos ajenos acualquier análisis
punitivo. Así es posible contro-lar la regularidad de la gestión
presupuestaria, lalegalidad de las decisiones y el acierto de la
ges-tión misma desde el punto de vista de sus cos-tos previstos y
sus resultados esperados. En to-dos los casos lo que se busca es
verificar si laacción a cumplir, o que se está cumpliendo, oque se
cumplió, se ajusta a determinadosparámetros que como fundamentos,
reglas, fi-nes o metas inciden sobre lo controlado comoun elemento
de comparación valorativamenteconsiderado positivo. Así la acción
controladaserá positivamente valorada si se ajusta alparámetro con
la cual se la compara.
Se trata éste de un control que, efectuado sobrelas
administraciones públicas -es decir, la Admi-nistración
centralizada y las administracionesdescentralizadas, dotadas de
personalidad jurí-dica propia- tiene una naturaleza
eminentementeadministrativa.
Esto es así, por cuanto este tipo de control es in-separable del
proceso administrativo, del proce-so de la toma de decisión y del
seguimiento pos-terior acerca de la ejecución práctica y efectivade
aquella decisión. Desde este punto de vista,el control, como parte
del sistema administrati-vo, es un insumo o input de la decisión,
produc-
-
ARGENTINA
to o output, pero también, de manera ambiva-lente, integra el
elemento de retroalimentaciónque se convierte en nuevos insumas
para lasnuevas decisiones.
Entonces n,o es posible, materialmente, un pro-ceso
administrativo sin control. Sin control faltaun elemento para la
toma de la decisión, se ca-recería del seguimiento en su ejecución,
faltaríael análisis de resultado que siempre se expresaen una nueva
demanda para el desarrollo de unnuevo proceso, programa o acción,
de una nue-va toma de decisión en un mecanismo circularque, en
términos generales o en una visión"macro", no tiene fin.
En consecuencia el control es una actividad mate-rialmente
administrativa, cualquiera sea el órganoque lo ejerza y cualquiera
sea su ubicación en laestructura de poderes constitucionales,
porque for-ma parte de la tarea, del cometido de administrar.
La expuesta es una aproximación material a laidea de
control.
Pero ¿qué ocurre desde el punto de vista formal?
En lo formal, el control adquiere característicasmás
específicas. En lo formal, el procedimientoadministrativo es un
elemento esencial para lavalidez de la decisión administrativa, se
expreseésta a través de un acto, de un reglamento o deun
contrato.
Así se encuentra legislado en la Ley de Procedi-mientos
Administrativos que en su arto 7 disponeque antes de la emisión de
un acto administrati-vo (lo que es predicable igualmente para
regla-mentos y contratos) " ... deben cumplirse los pro-cedimientos
esenciales y sustanciales previstosy los que resulten implícitos en
el ordenamientojurídico ...". Entre ellos, el dictamen del
serviciojurídico permanente del órgano decisor cuandoel acto pueda
afectar derechos de los terceros.
Pero no todos los mecanismos de control que elordenamiento
jurídico argentino ha diseñado,forman parte del elemento
"procedimiento" en elsentido de la Ley de Procedimientos
Administra-tivos, ya que sólo puede ser elemento del actoaquél cuya
existencia es necesaria antes del dic-tado del mismo, y no el que
aparece a posteriorino sólo de la emisión sino, muchas veces, de
sumisma eficacia, es decir luego que el acto ha::;ido notificado al
interesado y ha cumplido o hacomenzado a cumplir con sus efectos
propios, ose encuentra en condiciones de hacerlo.
¿Cuál es el control que se integra en el ele-mento
procedimiento?
-
,ARGENTINA ,
En el sistema argentino es el control no específi-co por su
origen o por su dirección o contenido.Es el control que resulta
automáticamente delprocedimiento burocráti::o de la toma de
deci-sión, que obliga que el expediente o actuaciónpase de una
oficina a otra, llegue a conocimien-to de distintos funcionarios,
cada uno de elloscon un expertise especial y, sobre todo, con
unacompetencia formal eSJecial. Y cada uno deellos va analizando,
controlando lo actuado porel funcionario anterior. Si control es
comparación,sin duda es control la labor de los órganos
deasesoramiento de cualquier tipo, pues el asesor,al aconsejar
acerca del camino a seguir, debeexpedirse necesariamente acerca de
la regulari-dad de tal camino, de su conformidad con las re-gias
hacendales, técnicas jurídicas, etc. quepueden estar comprometidas
en la decisión.
Se trata éste de un contrcl previo a la toma de de-cisión,
concomitante a su gestación, no especifi-co, es decir no dirigido
especialmente a contro-lar, pero que sin duda controla. En el
derecho ar-gentino, estrictamente, es el único control previoa la
emisión de la decisión administrativa, aun-que excepcionalmente,
las denominadas Unida-des de Auditoría Interna - estos sí órganos
espe-cíficos de control - puedan intervenir en la etapade formación
del acto, reglamento o contrato.
A este tipo de control lo denominamos "controlde procedimiento",
porque ocurre normalmente,pero con efectos jurídicos sustanciales,
dentrodel procedimiento de toma de la decisión.
2.2 CONTROL DE REVISiÓN
Dentro del procedimiento también es control,aunque posterior a
la emisión del acto, la impug-nación del mismo por el administrado
afectado,ya sea esta impugnación administrativa o judi-cial. Aquí
el órgano revisor también compara ladecisión con el resto del
ordenamiento al que sedebe someter, realizando un estricto control
delegalidad al que, en el caso de la impugnaciónadministrativa y
excepcicnalmente en la judicial,puede sumarse -o referirse
exclusivamente- elcontrol de oportunidad, mérito o
conveniencia.
A este tipo de control lo denominamos "controlde revisión", ya
que el órgano judicial o adminis-trativo realiza una tarea revisora
de la validez delacto o decisión impugnada.
El control de revisión se encuentra en cabeza delos órganos
superiores de la Administración me-diante el denominado recurso
jerárquico - den-tro de la estructura del mismo complejo orgáni-co
- o su similar denominado recurso de alzadaque permite que la
Administración centralizada
••
controle los actos emanados de un ente perte-neciente a la
Administración descentralizada,mientras que en el recurso de
reconsideración, yen el excepcional recurso de revisión, el
controllo realiza, al resolver la impugnación, el mismoórgano
emisor de la decisión impugnada.
El control de revisión puede efectuarlo también laAdministración
de oficio, por avocación o porreasunción de la competencia
delegada,invalidandoel acto afectado por un vicio o saneán-dolo por
aplicación de cualquiera de las técnicasde saneamiento que
establece la Ley de Procedi-mientos Administrativos. También,
cuando el actoha comenzado a cumplir con sus efectos propios,la
Administración puede accionar judicialmente re-clamando la nulidad
de su propio acto, mediantela denominada "acción de lesividad".
La otra sede propia del control de revisión se en-cuentra en el
Poder Judicial, que intervendrá apedido de parte en una "causa o
controversia",es decir en un litigio donde un particular hagavaler
una pretensión en controversia con la sos-tenida por la
Administración. En este sentido lacompetencia revisora del Poder
Judicial es ab-solutamente amplia, sólo limitada por los extre-mos
de la "causa o controversia" concreta. Eneste sentido el arto116 de
la Constitución Nacio-nal establece que "Corresponde a la Corte
Su-prema y a los tribunales inferiores de la Nación,el conocimiento
y decisión de todas las causasque versen sobre puntos regidos por
la Consti-tución, y por las leyes de la Nación y por lostratados
con las naciones extranjeras ". Es de-cir que el Poder Judicial,
los jueces de todas lasinstancias, intervienen en todos los casos
enque así sean requeridos por quien alegue en sufavor la existencia
de un derecho concreto am-parado por el ordenamiento jurídico,
incluyendodentro de éste al Derecho Administrativo.
En una tarea accesoria al control de revisión seencuentra el
Defensor del Pueblo de la Nación,diseñado por la Constitución
Nacional como unórgano independiente, actuando en jurisdiccióndel
Poder Legislativo que tiene como misión -diceel arto86 de la
Constitución- "... la defensa y pro-tección de los derechos humanos
y demás dere-chos, garantías e intereses tutelados en
estaConstitución y las leyes, ante hechos, actos uomisiones de la
Administración ..." El citado arto86 le confiere al Defensor del
Pueblo, para cum-plir con tal misión, "legitimación procesal", es
de-cir, puede accionar ante el órgano judicial parainstar la
actividad revisora de este último, legiti-mación que adquiere
singular importancia en elcaso de la acción de amparo en beneficio
de laprotección de los que el arto43 de la Constitucióndenomina
"derechos de incidencia colectiva".
-
Pero además, por imperio de la misma norma delarto86, el
Defensor del Pueblo se encuentra cons-tituido como un órgano
específico de control ex-terno de la Administración en la medida
que reali-za "oo.el control del ejercicio de las funciones
ad-ministrativas públicas", lo que hará denunciandola posible
irregularidad ante la propia Administra-ción o ante el Congreso,
siempre, cabe interpre-tar de acuerdo con la letra de la
Constitución, endefensa de derechos de terceros que hubiesensido
violados y no en defensa de la mera regulari-dad de la actuación de
la Administración. Se tratasiempre de un control revisor.
2.3 CONTROL ESPECíFICO
Llegamos ahora al que podemos denominarcomo "control
específico", es decir el controlque no se presenta como un elemento
procesalde la decisión, ni busca, en sí mismo, la revisiónde tal
decisión.
Es el control que tiene como finalidad la meracomparación o
verificación de la conformidad dela decisión con las reglas a las
que ésta se debesujetar, ya sean reglas jurídicas -control de
lega-lidad-, reglas hacendales, contables y patrimo-niales -control
hacendal -, reglas presupuesta-rias -control presupuestario-, o
reglas.que orde-nan la gestión, establecen medios, fijan
resulta-dos- control de gestión-o
. A este tipo de control nos dedicaremos puntual-mente, pues es
el que le corresponde, aunqueno de manera exclusiva, a la Auditoría
Generalde la Nación.
EL CONTROL LEGISLATIVO
La Constitución Argentina establece un sistemade división de
poderes estricto pero de control re-cíproco entre poderes. Es el
sistema americanode "checks and balances", de controles y
equili-brios, especificado en un régimen, también comoel americano,
fuertemente presidencialista.
Ya hemos hablado del control revisor que lecompete al Poder
Judicial, sobre todo, hay queremarcar, en lo que respecta al
control deconstitucionalidad de las leyes sancionadas porel
Congreso de la Nación y de todos los actos dela Administración
Pública, es decir, una tarea deverificación, comparación o control
de la normainferior (ley, decreto del Poder Ejecutivo, regla-mento
administrativo, acto administrativo) conrelación a su conformidad
con la Constitución.
El Poder Ejecutivo se equilibra con el Poder Judi-cial a través
del proceso de designación de todoslos jueces, que son nombrados
por el Presidente
•
ARGENTINA
de la Nación con acuerdo del Senado. También elPoder Ejecutivo
equilibra y controla en cierta for-ma las decisiones del Congreso
-Ieyes-por su po-der de veto, aunque éste pueda ser revocado porel
mismo Congreso con la insistencia de la leymediante mayorías
severas y especiales.
Pero dentro de este equilibrado sistema se des-taca el poder de
control del Congreso de la Na-ción, lo que es parte de la
coherencia del siste-ma, que le otorga la mayor capacidad de
controlal órgano de mayor raigambre democrática re-presentativa.'
Los representantes del pueblo, re-unidos en asamblea deliberativa y
de decisiónmayoritaria, controlan la acción de los
restantespoderes. El control es mínimo con respecto alPoder
Judicial (para garantizar la independenciade la actuación de los
jueces) y sólo llega -sinperjuicio de su importancia- al juicio
político con-tra los miembros de la Corte Suprema -el juiciocontra
los jueces inferiores los realiza ahora untribunal especial previa
la instancia del Consejode la Magistratura- por la causal de mal
desem-peño o la comisión de delitos.
Pero el control es máximo con relación a la acti-vidad del Poder
Ejecutivo, que en un sistemapresidencialista es ajeno al Congreso,
recibe supropia legitimación democrática (es elegido porel pueblo
en votación directa) y hasta puedeconfrontarlo, dependiendo esto
del juego de lasmayorías y minorías del Congreso .
El Congreso ejerce su poder de control sobre elPoder Ejecutivo y
sobre el resto de la Adminis-tración de muchas maneras. Puede
promover laremoción del Presidente, del Jefe 'de Gabinetede
Ministros y de los demás ministros, siemprepor mal desempeño O. la
comisión de delitos,puede censurar y, por la vía de la censura,
remo-ver al Jefe de Gabinete de Ministros, recibe uninforme
detallado sobre la marcha del Gobierno,y puede requerir informes o
interpelar a los de-más ministros.
Pero la Constitución le asigna al Congreso otroimportante
cometido controlador. Dice el arto85:"El control externo del sector
público nacionalen sus aspectos patrimoniales, económicos,
fi-nancieros y operativos, será una atribución pro-pia del Poder
Legislativo".
1. EL PRESUPUESTO
La principal herramienta de control que tiene elCongreso es la
Ley de Presupuesto que, ennuestro sistema y para ejercicios
anuales, calcu-la los recursos, aunque no los crea ni autoriza
surecaudación, y discrimina los gastos, autorizan-do su
ejecución.
-
Desde este punto de vista la ley de presupuestohabilita el
ejercicio de la competencia de la actua-ción de los órganos de la
Administración encar-gados de la ejecución presupuestaria y
estableceun mandato de ejecución a estos órganos al fijarprogramas
y metas a obtener. Así es un verdade-ro plan de gobierno y, desde
el punto de vista delcontrol, el principal punto de comparación que
elCongreso tendrá para evaluar la acción del Presi-dente y de la
Administración Pública toda.-
Se trata de una verdadera ley en sentido formal,aunque en su
contenido no genere derechos yobligaciones en cabeza de los
particulares. Sucontenido es institucional, pero formalmente,como
verdadera ley, recibe el trámite ordinariode todas las leyes. Por
disposición de la Ley deAdministración Financiera, y por obvia
conve-niencia técnica, el proyecto de ley de presu-puesto lo
elabora el Poder Ejecutivo por conduc-to de su Oficina Nacional de
Presupuesto, de-pendiente de la Secretaría de Hacienda del
Mi-nisterio de Economía. Pero el Congreso no seencuentra obligado
por este proyecto, al quepuede reformar en todo o en parte. La ley
depresupuesto puede ser total o parcialmente ve-tada por el Poder
Ejecutivo e insistida por elCongreso, como ocurre con cualquier
otra ley.
La ley de presupuesto es una herramienta decontrol, que la
Constitución le acuerda al Congre-so en los siguientes términos,
según lo dispuestopor el arto75, inc. 8 : (le corresponde al
Congre-so) "Fijar anualmente... el presupuesto general degastos y
cálculo de recursos de la administraciónnacional, en base al
programa general de gobier-no y al plan de inversiones públicas y
aprobar odesechar la cuenta de inversión".
Si bien es el pleno del Congreso el que actúaejerciendo el
control de la gestión presupuesta-ria -que es también un control de
gestión propia-mente dicho- específicamente es asistido pordos
órganos: uno es interno del propio Congre-so; político, pues se
integra con legisladoresprovenientes de las dos Cámaras
legislativas se-gún la representación partidaria. Se trata de
laComisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuen-tas que además de
intervenir en la aprobación orechazo de la cuenta de inversión que
anual-mente debe presentar el Poder Ejecutivo, inter-viene también
en el análisis de toda la gestiónde la Administración en la medida
que ésta seaauditada por el otro órgano de control externoque es la
Auditoría General de la Nación.-
2. LA AUDITORíA GENERAL DE LA NACiÓN
La Auditoría General de la Nación tiene jerarquíade órgano
constitucional de asistencia al Con-
greso de la Nación, por conducto de la citadaComisión Revisora
de Cuentas. Debe señalarseque la intervención de la Auditoría, a
los efectosde la acción de control del Congreso con sus-tento en el
arto85 de la Constitución, es obligato-ria, aunque no vinculante.
Es obligatoria porqueasí lo establece expresamente el
mencionadoarto85 : "El examen y la opinión del Poder Le-gislativo
sobre el desempeño y situación generalde la administración pública
estarán sustenta-dos en los dictámenes de la Auditoría Generalde la
Nación". En consecuencia, el Congreso,por limitación
constitucional, no podría emitirninguna opinión, ni siquiera
iniciar el procedi-miento de examen de la actuación de la
Admi-nistración pública, sin la previa intervención dela Auditoría
General de la Nación, que se con-vierte así en un órgano esencial
en el procedi-miento del control legislativo.
Como dijimos antes, la intervención de laAuditoría es
obligatoria, pero no es vinculantepara el Congreso. Esto último no
se encuentraexpresamente establecido en la Constitución,pero es de
la naturaleza del sistema. El debatede los informes o dictámenes de
la Auditoría, omás exactamente el debate sobre la actuaciónde la
Administración apoyados sobre el dicta-men de la Auditoría, tiene
naturaleza parlamen-taria, es decir, es de contenido político,
pruden-cial, cuya decisión, tanto en el seno de la Comi-sión
Revisora de Cuentas como en el pleno deambas Cámaras del Congreso,
se toma por ma-yoría. En consecuencia, siendo el verdadero ór-gano
de control el Congreso y no la Auditoría(cuestión que requiere de
las precisiones que seharán luego) es al primero a quien le
correspon-de la toma de decisión que, aunque apoyada enel dictamen
de la Auditoría, puede ser divergen-te con éste. El Congreso podría
rechazar tal dic-tamen, solicitar otro, o simplemente no hacernada.
Lo que no puede hacer es instruir a laAuditoría en cuanto al
contenido de su dicta-men, o acerca de su metodología de
realización,pues la Constitución le asegura a aquélla "auto-nomía
funcional" es decir, que en el cumplimien-to de su función se
guiará exclusivamente porsus propias normas, fundamentalmente por
lasnormas técnicas que correspondan.
La acción del Congreso, no es ni imperativa ni,estrictamente,
coactiva. Como consecuencia dela actividad de control, el Congreso
puede emitirresoluciones con indicaciones al Poder Ejecuti-vo o al
órgano administrativo correspondiente,señalando los defectos,
desviaciones o irregula-ridades detectadas, sus caminos de
solución,etc. Pero no puede imponer modificaciones conrespecto al
actuar de la Administración pública,ni invalidar sus actos (aunque
es admisible que
-
por ley pueda derogarse un reglamento admi-nistrativo, salvo en
el campo de la específicazona de reserva de la Administración).
Puede si,lo que depende de la gravedad de la falla detec-tada y la
oposición de la Administración en co-rregirla, promover la remoción
de los ministros,censurar y remover al Jefe de Gabinete y hasta,en
un extremo, remover al Presidente por la cau-sal de mal
desempeño.
Fundamentalmente la acción del Congreso, sal-vo los extremos
antes indicados, se traduce enuna definición política desfavorable
al Presiden-te que es el "responsable político de la
adminis-tración general del país" según lo define el arto99, inc. 1
de la Constitución, sin perjuicio de lasobservaciones, censura o
remoción que elCongreso decida con relación al Jefe de Gabi-
. nete, que es quien ejerce la "administración ge-neral del
país" según el arto 100, inc. 1. Lo ex-puesto no disminuye el poder
y la eficacia delcontrol legislativo. Por el contrario, lo
eleva,pues en una democracia esta valoración políti-ca adversa
tiene, debería tener, efectos significa-tivos a la hora de la
elección por el pueblo desus representantes, incluyendo al
Presidente, enuna instancia de renovación de su mandato, ocon
relación al partido político del que el Presi-dente forma
parte.
En el esquema del control por el Poder Legislati-vo, la
Auditoría General de la Nación tiene, en-tonces un papel de
especial significa/ción.
¿Pero este órgano de "asistencia técnica delCongreso" -como dice
la Constitución- es unórgano de control o un órgano
meramenteconsultivo?
. Si nos atenemos a la letra estricta del textoconstitucional,
debería afirmarse que es un ór-gano consultivo. El órgano de
control es elCongreso mientras que la Auditoría es su asis-tente
técnico. Pero la Auditoría participa nece-sariamente en el proceso
del control legislativo,de manera que, desde esta perspectiva es
unórgano de control en cuanto participa del con-trol que efectúa el
Congreso. De hecho sus dic-támenes no sólo son enviados a su
destinatarionatural, que es la Comisión Revisora de Cuen-tas, sino
al Ministro del área y al órgano o enteauditado, cumpliendo así con
el deber de publi-cidad que establece el inc. F) del art. 119 de
laLey de Administración Financiera, con excep-ción del que por
decisión de la Comisión Revi-sora deba permanecer reservado. A
partir de laResolución 62/00 de la Presidencia de la AGN,los
dictámenes o informes de auditoría sontambién enviados al Jefe de
Gabinete de Minis-tros quien, como vimos, en virtud del arto
100
•
ARGENTINA
de la Constitución "ejerce la administración ge-neral del país"
(inc. 1) Y hace "recaudar las ren-tas de la Nación y (ejecuta) el
presupuesto"(inc. 7), amen de su deber de concurrir una vezpor mes
al Congreso a fin de informar acercade "la marcha del gobierno"
(art. 101), lo que loconvierte en el órgano de la Administración
Pú-blica más necesitado en lo que hace a recibir lainformación
producida por lá Auditoría.
Regresando a la calidad de la Auditoría en tantoque órgano de
control u órgano consultivo del,en este último caso, Congreso de la
Nación, eltexto constitucional parece sufrir de cierta am-bigüedad.
Vimos ya que el art 85 pone en cabe-za del Poder Legislativo "el
control externo delsector público nacional", mientras que califica
ala Auditoría como un "órgano de asistencia téc-nica del Congreso".
Sin embargo en el párrafocuarto de la misma norma afirma que
laAuditoría "Tendrá a su cargo el control de lega-lidad, gestión y
auditoría de toda la actividad dela administración pública
centralizada y des-centralizada .... ", con lo que parece
otorgarlecompetencias propias de control, más allá de lamera
asistencia técnica en beneficio del Con-greso. En el mismo sentido
se expide el art.117de la Ley de Administración Financiera ("Es
ma-teria de su competencia el control externo .... ")aunque,
recordemos, esta es anterior a la refor-ma constitucional.
Esta aparente contradicción o ambigüedad sólopuede ser salvada
atendiendo a la especial si-tuación jurídico institucional de la
AGN: es el ór-gano de control de las administraciones públi-cas por
competencia propia establecida de esamanera por la Constitución
Nacional, pero talcontrol lo realiza no para generar efectos
direc-tos (salvo los meramente informativos) sobrelos órganos y
entes controlados, sino para asis-tir al Congreso en la tarea de
control eminente-mente político que éste debe cumplir con rela-ción
a todo el "sector público nacional". La AGNes un órgano de
contralor y consultivo a la vez,cumpliendo con ambos cometidos en
cada "in-forme de auditoría" que aprueba el Colegio
deAuditores.
Así, en consecuencia, tiene competencias pro-pias de control
("tendrá a su cargo" dice la nor-ma constitucional) lo que no es lo
propio de losórganos meramente consultivos. De esta mane-ra no
actúa sólo a pedido del Congreso, sinoque lo puede hacer de oficio
o, aún, respondien-do a la requisitoria del propio ente u órgano
aser auditado. Pero, en la estructura del arto85 dela Constitución,
esta actividad de control -inclu-so la dispuesta de oficio- la
realiza para asistirtécnicamente al Congreso, es decir, su
efecto
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ARGENTINA
propio es de servir de sustento al control del"sector público
nacional" que realiza el Congre-so como una competencia especifica
asigna
