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La reforma al sistema pensional
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La reforma alsistema pensional
Boletín No. 25. La reforma al sistema pensional • Noviembre 2004
El mayor problema fiscal que enfrenta la Na-ción actualmente y a futuro es el pasivopensional, y por esto el Gobierno del Presi-dente Álvaro Uribe Vélez ya ha presentadoal Congreso, a través del Ministerio de Ha-cienda, tres iniciativas de reforma al sistemade pensiones
1. Las dos primeras ya son Ley
de la República: la 797 de 2003 y la 860 de2003. La primera de ellas obliga a los contra-tistas y trabajadores independientes a afi-liarse al sistema general de pensiones, y lasegunda deja en firme los requisitos paraacceder a la pensión de invalidez y hace cam-bios al régimen de transición de pensiones.
La tercera reforma es el proyecto de ActoLegislativo que actualmente cursa en el Con-greso y que pretende reducir el déficit netode pensiones en un 1.6% del PIB entre elaño 2004 y el 2006. Cabe resaltar que conlas leyes sancionadas se logró disminuir lacarga pensional de 207% a 170% del PIBpara un horizonte de 50 años
2, sin embargo,
este porcentaje sigue siendo preocupantepor la carga que representaría a futuro paralas finanzas del Estado
3.
La magnitud del problema es tal que, así elGobierno lograra sacar adelante esta nuevainiciativa de reforma, el porcentaje de recur-sos que deberá ser transferido desde el Go-bierno Central al Instituto de Seguros Socialesy a otras empresas del Estado para el pagode pensiones, pasará de 3.7% del PIB en2004 a 4.49% del PIB en el año 2013
4. Esta
cifra puede resultar insostenible para un paísque tiene en los primeros lugares de su listade prioridades el gasto militar y que tieneque empezar a pensar en aumentar la inver-sión en el ámbito social.
De esta manera se hace evidente la necesi-dad de continuar con la transformación deun sistema de pensiones bastante injusto einequitativo. Con los recursos que se están
utilizando para atender a 472.260 pensiona-dos, entre los que seguramente se encuen-tran los mi les que se benef ic ian de losregímenes especiales, el gobierno podría fi-nanciar la educación de 8.2 millones de niñoso cofinanciar la atención de 11.4 millones deafiliados al régimen subsidiado
5.
El proyecto de Acto Legislativo que reformalas pensiones ya fue aprobado en su segundodebate en Cámara, sin embargo, en el trámitese han presentado y aprobado ponencias quehan modificado la estructura original de la ini-ciativa. Adicionalmente, algunos Congresis-tas han dificultado su trámite declarándoseimpedidos para votarlo debido a que muchosde ellos se encuentran cobijados por el régi-men de transición y verían afectados susintereses con los cambios que pretendenadoptarse. El proyecto tendrá que sobrepa-sar dos debates más en el Senado si quierecontinuar su marcha durante el siguiente pe-riodo de sesiones del Congreso.
Contexto
Hoja de vidadel proyecto
Fecha de publicación: Noviembre 26 de 2004
Objetivo delObservatorio Legislativo
” Nombre: “Por el cual se adiciona elArtículo 48 de la Constitución Política”
” Número: Proyecto de Acto Legislati-vo No. 34 de 2004 Cámara- acumuladocon el Proyecto de Acto Legislativo No.127 de 2004 Cámara.
” Autores: Alberto Carrasquilla, Minis-tro de Hacienda y Crédito Público; yDiego Palacio Betancourt, Ministro deProtección Social.
” Ponentes: Para Comisión I y Plenariade Cámara, • Ponencia Uribista: Ja-v ier Ramiro Devia, Wi l l iam Vélez,Reginaldo Enrique Montes, Iván DíazMateus. • Ponencia Partido Libe-ral: Carlos Arturo Piedrahita, GriseldaYaneth Restrepo, Luc io MuñozMeneses, Telésforo Pedraza Ortega. 6
” Fecha de Presentación: Jul io 20(Acto Legislativo No. 34) y 19 de Agos-to de 2004 (Acto Legislativo No.127)
” Estado: El proyecto fue aprobado enla Comisión Primera de Cámara el 13 deOctubre de 2004 y en la Plenaria de lamisma corporación el 2 de Noviembrede 2004.
” Gacetas de Congreso: 385, 452,593, 596, 642, 645, 698 de 2004.
www.observatoriolegislativo.com 1
En el Instituto de Ciencia Política se consi-dera que la efectiva participación ciudada-na tiene como requisito esencial el accesoa una información adecuada y oportuna.Por este motivo, el Observatorio Legislati-vo busca: I) generar espacios donde di-versos sectores puedan debatir y reflexio-nar sobre el contenido de los proyectos II)brindar información acerca del trámite delos principales proyectos que se discutenen el Congreso, y III) contribuir con el de-bate generando propuestas que desde lasociedad civil enriquezcan los proyectos.
1 A estas iniciativas hay que sumarle la consulta quehizo el gobierno al constituyente primario en elReferendo, y que pretendía eliminar los regímenesespeciales.
2 Gaceta del Congreso No. 385/2004. Exposición deMotivos “proyecto de ley No. 34 de 2004 Cámara,por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitu-ción Política”. Pág. 9
3 Cabe anotar que el nivel de pasivo pensional entérminos de PIB de Colombia (170%) es muy pare-cido al de Japón (162%); sin embargo mientras queel nivel de cobertura de población de Colombia es23% para mayores de 65 años, en Japón este por-centaje alcanza a cubrir el 88% de la poblaciónmayor a 65 años. En Gaceta del Congreso No. 385/2004. Exposición de Motivos “proyecto de ley No.34 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artícu-lo 48 de la Constitución Política”. Pág. 11
4 Ibíd.5 Ibíd.6 Para ver las principales diferencias entre las dos
ponencias ingrese a www.icpcolombia.org/documen-tos/cuadroponencias.doc
Los cambios que propone el proyectonaturaleza que tiendan a atomizar el siste-ma, es decir a que se continué con variosregímenes especiales que podrían acarrearun peso a las finanzas de la Nación.
Lo que se pretende es que desde la entra-da en vigor del presente acto nadie puedarecibir más de trece mesadas pensionalesal año. Es necesario aclarar que el costoanual
8 de pagar esta mesada no se va a
reducir en la medida que se seguirá pa-gando para los actuales pensionados, peroa futuro dejará de incrementarse.
Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No.25 • 2
Se incluye como principio constitucional elde la sostenibilidad financiera. Es decir,en cualquier regulación o modificación fu-tura que se haga del régimen pensionalse deberá preservar el equilibrio financie-ro del sistema para evitar que sigan pre-sentándose situaciones críticas.
El proyecto de acto legislativo elimina losregímenes especiales, obedeciendo a losprincipios de igualdad y equidad que de-ben caracterizar un sistema general depensiones. Se considera injusto que los co-lombianos, con el pago de sus impuestos ocon sus propias cotizaciones, terminen fi-nanciando a algunas personas que se jubi-lan con edades y tiempos inferiores.
El único régimen que mantiene su carác-ter de especial es el de las Fuerzas Milita-res, no sólo por el enorme esfuerzo quehace este grupo por la Nación para ganarla guerra, sino porque ésta ha sido unadirectriz histórica que concuerda con otraslegislaciones de países latinoamericanos.
El proyecto de acto legislativo presenta-do inicialmente por el Gobierno señalabala terminación de los regímenes especia-les para el 31 de diciembre del año 2007.No obstante, el texto aprobado en se-gundo debate de la Cámara cambió esafecha para el 31 de Diciembre de 2010.Para el caso del Presidente de la Repúbli-ca su régimen expirará a partir de la vi-gencia del acto legislativo.
Ninguna pensión podrá superar los 25 sa-larios mínimos legales mensuales vigentes.Al igual que con los regímenes menciona-dos anteriormente, se cambia la vigenciade la disposición del 31 de Diciembre de2007 al 31 de diciembre del 2010. Para elrégimen presidencial el tope regirá a partirde la vigencia del acto legislativo.
Para obtener los beneficios pensionalescada persona deberá cumplir con la edad,el tiempo de servicios y las semanas decotización, es decir con todos los requisi-tos establecidos en el Sistema General dePensiones. Esta medida complementa la eli-minación de los regímenes especiales, yaque a futuro no podrá dictarse disposiciónalguna o invocarse acuerdos de ninguna
El gobierno presentó una adición al pro-yecto de acto legislativo que pretendíaanticipar el vencimiento del régimen detransición. Sin embargo la Cámara en pri-mer debate, basándose en que la Corteconstitucional declaró inexequible el artí-culo 4 de la ley 860/2003 que pretendíaanticipar la terminación de este régimende transición; consideró que no se puedeestablecer un vencimiento diferente alestablecido en la ley, que es para el 31 deDiciembre de 2013.
7 El costo anual de esta mesada es de 1.1 billones
I. Sostenibilidad financiera
II. Eliminación de los regíme-nes exceptuados
o especiales
III. Topes a las pensiones
IV. Derechos adquiridos
V. La eliminación de la décimo
cuarta mesada pensional
VI. El régimen detransición de la Ley 100
Gráficos pendientes
Pasivo pensional a cargo de la nación (% PIB)
Ingreso por cotizaciones y pago de pensiones del ISS ($Billones)
Pago de pensiones por parte del Gobierno Central (%PIB)
Fuente: DNP
Fuente: CONFIS
Fuente: DNP
Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No.25 • 3
Texto original delproyecto de ley
“Con el fin de garantizar los derechos alas generaciones presentes y futurasdeberá procurarse la sostenibilidad finan-ciera del Sistema de Seguridad Social”.
“Los requisitos y beneficios pensionalespara todas las personas, serán los es-tablecidos en la ley del Sistema Generalde Pensiones”.
“Para adquirir el derecho a la pensiónserá necesario cumplir con la edad, eltiempo de cotización y las demás condi-ciones que señale la ley”.
“No habrá regímenes pensionales espe-ciales ni exceptuados, con excepción delaplicable a la fuerza pública”.“Los regímenes pensionales especialesexpirarán el 31 de diciembre del año2007”.
“Las personas a las que se les reconoz-ca pensión, a partir de la entrada envigencia del presente acto legislativo,no podrán recibir más de trece (13)mesadas pensionales al año”.
“El mínimo vital para fines de pensiónserá equivalente al salario mínimo legalvigente”.
“No habrá pensiones obligatorias supe-riores a 25 salarios mínimos mensualeslegales vigentes”.
“Convenciones colectivas de trabajo oacuerdos válidamente celebrados, per-derán vigencia el 31 de diciembre delaño 2007”.
No se menciona
“La v igencia de los regímenespensionales de transición, los especia-les, los exceptuados así como cualquierotro distinto al establecido de manerapermanente en las reglas generales dela Ley 100 de 1993 y sus reformas, ex-pirará el 31 de diciembre del año 2007”.
Texto aprobado enprimer debate
9
“El Estado garantizará los derechos de lasgenerac iones presentes y futuras, lasostenibilidad financiera del sistema de se-guridad social y respetará los derechos ad-quiridos, por ningún motivo podrá suprimirseel pago, congelarse, ni reducirse el valor dela mesadas pensionales.”
No se hace cambio alguno
“Para adquirir el derecho a la pensión seránecesario cumplir con la edad, el tiempo deservicios, las semanas de cotización o el ca-pital necesario, así como las demás condi-ciones que señale la ley, sin perjuicio de lodispuesto para las pensiones de invalidez ysobrevivencia”.
”No habrá regímenes pensionales especia-les ni exceptuados, sin perjuicio del aplica-ble a la fuerza pública y al Presidente de laRepública”. “La vigencia de los regímenespensionales especiales, expirará el 31 de di-ciembre del año 2010”.
No se hace cambio alguno
No se hace cambio alguno
No se hace cambio alguno
”Convenciones colectivas de trabajo o acuer-dos válidamente celebrados, perderán vi-gencia el 31 de diciembre del año 2010”.
“El régimen prestacional de los docentes na-cionales, es el establecido para el magiste-rio en las disposiciones legales vigentes conanterioridad a la entrada en vigencia de laley 812 de 2003. Los docentes que se vincu-len a partir de la vigencia de la citada ley,tendrán los derechos pensionales de primamedia establecidos en las leyes 100 de 1993y 797 de 2003”.
“El régimen de transición establecido en laley 100 de 1993, se mantendrá hasta el 31de diciembre de 2013”.
ConstituciónPolítica
ARTICULO 48.
La Seguridad Social esun servicio público decarácter obligatorioque se prestará bajola dirección, coordina-
ción y control delEstado, en sujeción alos principios de efi-ciencia, universalidady solidaridad, en lostérminos que esta-
blezca la Ley.
Se garantiza a todoslos habitantes el de-recho irrenunciable ala Seguridad Social.
El Estado, con la parti-cipación de los parti-
culares, ampliaráprogresivamente la
cobertura de la Segu-ridad Social que com-prenderá la prestaciónde los servicios en laforma que determine
la Ley.
La Seguridad Socialpodrá ser prestadapor entidades públi-cas o privadas, deconformidad con la
ley.
No se podrán destinarni utilizar los recursosde las instituciones de
la Seguridad Socialpara fines diferentes
a ella.
La ley definirá losmedios para que los
recursos destinados apensiones mantengansu poder adquisitivo
constante.
La evolución del proyecto
8 El texto aprobado en segundo debate sólo presenta una variación respecto al texto aprobado en primer debate: En algunos artículos se reitera la necesidad de respetar los derechosadquiridos de los pensionados.
Artículo 1º Se adicionan los siguientes incisos y parágrafo al artículo 48 de la ConstituciónPolítica
Fuente Observatorio Legislativo
Temas delproyecto de ley
SostenibilidadFinanciera
Sistema Generalde Pensiones
Requisitospara
la pensión
RegímenesEspeciales
Mesada Catorce
Mínimo Vital
Tope a lasPensiones
ConvencionesColectivas
Régimendocentes
Nacionales
Régimende Transición
Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No.25 • 4
Q Mesada Catorce: Sa lar io ext raanual, creado en la ley 100 de 1993 paratratar de mitigar los efectos de la inflación.Beneficiaba a todas las personas cuyaspensiones se hubieren causado y reconoci-do antes del 1 de Enero de 1988. Sin em-bargo por Sentencia C-409 de 1994, la Cor-te Constitucional declaró inconstitucionalque se hubiere limitado dicha mesada, am-pliándola a todo el universo de pensiones,invocando el principio de igualdad que deberegir el Sistema General de Pensiones.
Q Regímenes Especiales: Permitenque las personas puedan pensionarse conedades, tiempos de cotización y montos di-ferentes a los establecidos en el sistema
ABCdel proyecto
general de pensiones. En el país los casosmás conocidos son: Foncolpuertos, Carbocol,Caja Agraria, Idema, ECOPETROL, Sena, ISS,Emcali, Universidad del Atlántico, Hospitalesde la red pública de Santander, etc.
Q Régimen de transición: Fue creadoen la ley 100 y establece que la edad paraacceder a la pensión de vejez, continuará encincuenta y cinco (55) años para las mujeres ysesenta (60) para los hombres, hasta el año2014, fecha en la cual la edad se incrementaráen 2 años. Acceden a dicho régimen las perso-nas que al momento de entrar en vigencia laley tuvieran 35 o más años de edad, si sonmujeres; 40 o más años de edad, si son hom-bres, o 15 o más años de servicios cotizados.
Q Sistema General de Pensiones:Fue creado con la ley 100 de 1993 y tienecomo objetivo fundamental garantizar a lapoblación el amparo contra las contingen-cias derivadas de la vejez, la invalidez y lamuerte, mediante el reconocimiento de laspensiones y prestaciones 9 . El Sistema Ge-neral de Pensiones está compuesto por dosregímenes solidarios: Régimen Solidario dePrima Media con Prestación Definida; y elRégimen de Ahorro Individual con Solidari-dad. Este sistema trató de unificar los regí-menes pensionales.
9 Ley 100 de 1993
• El Sistema de SeguridadSocial en Salud: Logros y Retos.
(Fedesarrollo)www.semana.terra.com.co/imagesSemana/documentos/
analisisfedesarrollo.pdf
• Foro: ¿Qué pasará conlas pensiones?
www.semana.terra.com.co/opencms/opencms/Semana/documentos.html?id=6
• Asociación Colombiana deAdministradoras de Fondos de Pen-siones y Cesantías, Publicaciones.
www.asofondos.org.co
• Central Unitaria de Trabajadores.www.cutant.org.co/doc/
proyectodeponenciasobrepensionesparaelcongresonal%5b1%5d%5b1%5d.doc
• Ministerio de Hacienda y CréditoPúblico. Documentos CONFIS.
Boletín de Coyuntura Fiscal # 6.www.minhacienda.gov.co/pls/portal30/
docs/folder/repositorio/confis/bcf+-+006+-+2004_us.pdf
Paramayor información
En Brasil el problema pensional se remontaa la década de los 90´s cuando varios pre-sidentes como Collor de Melo y Cardozotrataron de transformar el sistema paraalivianar el efecto que las pensiones te-nían sobre las finanzas del Estado. El Par-tido de los Trabajadores, que está en elpoder actualmente, siempre se habíaopuesto a una reforma del sistema porconsiderarla una política neoliberal hija delConsenso de Washington. No obstante, lagran sorpresa se dio hace poco tiempocuando fue el propio Lula da Silva quienpropuso la reforma al deteriorado sistemade pensiones.
¿A qué atribuir este repentino cambio deposición? La grave situación fiscal del paíshace simple la respuesta, ya que en el año2000, por ejemplo, menos de 4 millones detrabajadores del sector público retiradosrecibieron pagos por pensiones por 52 milmillones de reales, mientras que los traba-jadores activos contribuyeron sólo con 6.9mil millones a los fondos, creándose así undéficit de 45.1 mil millones. En ese mismoaño, más de 16 millones de trabajadoresretirados del sector privado recibieron be-neficios por 65.8 mil millones de reales,comparados con las contribuciones por 55.7
mil millones, propiciando un déficit de 10.1mil millones”
10.
El oscuro panorama ponía en evidencia las di-ficultades del Estado Brasileño para mantenersubsidios tan altos a las pensiones. De estamanera el presidente Luis Ignacio Lula Da Sil-va decidió presentar al Congreso un proyectode reforma en el que se estipulaba que laspersonas retiradas debían pagar impuestossobre su pensión y se fijaban requerimientosmínimos de edad para el retiro de los servido-res públicos (60 años para hombres y 55 paramujeres). Adicionalmente se ponía fin a la prác-tica por la cual los trabajadores se retirabancon el pago completo de su salario, y las pen-siones serían calculadas de acuerdo al prome-dio de los salarios pagados durante el tiempoque duraba la carrera del trabajador
11.
Las transformaciones al sistema fueron apro-badas por el Congreso y están siendoimplementadas desde agosto de este año. Entotal, el gobierno asegura que permitirán aho-rrar 49 mil millones de reales durante los próxi-mos 20 años
12. Definitivamente las reformas
son el reflejo de la dificultad de manejar elEstado cuando las finanzas públicas se en-cuentran tan comprometidas con un pago ex-cesivo de pensiones.
La reforma pensional en Brasil
Observatorio Legislativo - Instituto de Ciencia Política
• Dirección General del Proyecto Rafael Merchán Álvarez • Coordinadora General del Proyecto Juliana Bejarano• Asistente de Investigación Felipe Duque • Diseño y Diagramación Orlando González Martínez
Mayores informes: Instituto de Ciencia Política. Carrera 11 no. 86-32 Of. 502 Bogotá, Colombia.Tel: (571) 2183858 - 218 3831, Fax: 218 3621. Correo electrónico: [email protected]
”
10 http://www.jornada.unam.mx/2004/jun04/040621/003n1sec.html11 Ibíd.12 http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/business/newsid_3578000/3578574.stm
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