¿Obstáculos o herramientas? Los usos de las ... · En efecto, en este trabajo se argumentará que es posible hacer de las investigaciones de hechos de corrupción, herramientas

Capítulo IX

¿Obstáculos o herramientas?Los usos de las investigaciones de casos sobre

corrupción en las políticas públicas

Hernán Charosky*

A Karina, por todo el trabajo que tenemospor delante y por las ganas de hacerlo.

Este capítulo se propone mostrar de qué manera los hallazgosrealizados por agencias anticorrupción y de control de gestión eninvestigaciones de hechos de fraude y corrupción pueden generarelementos que colaboren a un mejor diseño de las políticas públi-cas; en particular, de las políticas sociales. Se argumentará queestas investigaciones pueden proveer de conocimiento acerca dequé falló, cuáles fueron las vulnerabilidades y, a partir de allí, gene-rar indicadores para monitorear la calidad y acceso a los derechossatisfechos por estas políticas. Tal interacción entre investigaciónde casos, generación de indicadores y mecanismos de accountabi-lity permite enfocar los eslabones vulnerables de los procesos deimplementación de políticas. Este monitoreo, según las variablesinvolucradas, los diversos intereses y el grado de complejidad,puede ser realizado por áreas de control interno, organismospúblicos de control, periodismo especializado y organizaciones dela sociedad civil. En cualquier caso, se habilitan nuevos puntos devista para la observación externa, y se ponen de relieve indicado-res cuya necesidad fue detectada al momento de investigar la irre-gularidad.

En la primera sección de este capítulo, se harán consideracio-nes conceptuales acerca de la relación entre los hallazgos de inves-tigaciones sobre corrupción y la detección de necesidades de infor-mación. En la segunda sección, se reseñarán una serie de casos decorrupción ocurridos en el marco del Instituto Programa de Aten-ción Médica Integral (PAMI) dependiente del Instituto de Servicios

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* Quiero agradecer a quienes como supervisores, compañeros y miembros deequipos, formaron parte de las experiencias que se narran a continuación y me per-mitieron formar parte de ellas en la Fundación Argentina para el Desarrollo conEquidad, la Oficina Anticorrupción, la Oficina de Integridad Institucional delBanco Interamericano de Desarrollo y Poder Ciudadano.

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Sociales para Jubilados y Pensionados (ISSJyP) y de otras obrassociales, los hallazgos de la investigación anticorrupción y susefectos en cuanto a la determinación de posibles indicadores parala prevención de esta clase de maniobras y para el monitoreo delacceso a los servicios. En la tercera sección, se dará cuenta de unaexperiencia realizada recientemente en el Banco Interamericanode Desarrollo (BID) en cuanto a la interacción entre investigacio-nes de casos de corrupción y la generación de indicadores dedesempeño para monitorear la transparencia en los programasfinanciados por esta entidad. Finalmente, en la cuarta sección, seexpondrán conclusiones surgidas de los casos desarrollados en lassecciones anteriores y de otros que se reseñarán brevemente.

1. Los casos de corrupción como indicadores de lainformación ausente

Las investigaciones sobre hechos de corrupción suelen ser vis-tas como potenciales obstáculos a la implementación de políticaspúblicas. Aun cuando el responsable de una política pueda serfavorable a la realización de una investigación de fraude o corrup-ción en relación a un hecho ocurrido en algún punto del procesode implementación, lo normal es que se vea este tipo de investiga-ciones como un mal; en el mejor de los casos: un mal necesario.Esto es así porque las investigaciones de esta clase son percibidascomo una inversión de tiempo y de presupuesto público en algodistinto del fin de la política en sí.

Esta perspectiva es comprensible. Las investigaciones dehechos irregulares frecuentemente implican retrasos en la imple-mentación de políticas, absorben recursos humanos y generanproblemas de reputación de difícil control. En muchos casos, estasinvestigaciones no llegan a determinar claramente responsabilida-des, y, con preocupante frecuencia en nuestra región, cuando lohacen, los sistemas de sanción judicial o disciplinaria no culminanestos procesos con señales claras de reforzamiento de la norma através de la sanción. Es indudable que, si se quiere facilitar la rela-ción entre la ejecución de políticas y de investigación de irregula-ridades, cada uno de estos puntos requiere de un programa de tra-bajo para mejorarlos (rendimiento de las investigaciones,aplicación de recursos, efectos disuasivos de la sanción). Sinembargo, aun en medio de estas limitaciones, las investigacionesde hechos de corrupción pueden ser vistas desde otra perspectiva,más cercana y útil a la implementación de políticas públicas.

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En efecto, en este trabajo se argumentará que es posible hacerde las investigaciones de hechos de corrupción, herramientas paramejorar la calidad de las políticas públicas, para reforzar el acce-so de los usuarios o beneficiarios y para formular medidas pre-ventivas del fraude y la corrupción. Específicamente, se propondráque la investigación de casos de corrupción y la sistematización dela información que proviene de ellas pueden constituir el punto departida para el uso de indicadores de desempeño o la construcciónde este tipo de indicadores. La construcción de indicadores quesimultáneamente sean capaces de dar cuenta del acceso a los bie-nes y servicios sociales como de transparentar el uso de los recur-sos públicos permitirá institucionalizar mejores prácticas y buenagobernabilidad1.

Existen trabajos pioneros desde la década de 1990 que mues-tran de qué modo las investigaciones de casos de corrupción y delos circuitos administrativos involucrados permiten construir polí-ticas preventivas en el campo de las políticas de salud. Savedoff yDi Tella (2001) compilaron una serie de experiencias de corrup-ción y de detección de áreas vulnerables y de mecanismos de pre-vención que todavía hoy son referencias en este campo. Ese traba-jo, además, se ha visto actualizado por los autores conposterioridad (Di Tella y Savedoff, 2001)2 y en esa misma línea detrabajo se han desarrollado importantes consideraciones en diver-sos campos de implementación, desde el área de compras y con-trataciones hasta la participación de usuarios y la comunidad en laadministración de los hospitales públicos.

La intención de este capítulo es describir algunas experienciasque incluyeron procesos de detección e investigación de casos, porun lado, y conclusiones útiles para rutinas preventivas, por otrolado. Con este fin, narraré brevemente algunas experiencias en lasque la investigación de hechos de corrupción sugirió la relevanciadel uso o creación de indicadores.

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1 Una consideración sobre la necesidad de pasar de estrategias anticorrupcióna procesos que institucionalicen el buen gobierno, en un contexto distinto y con con-sideraciones de contexto político partidarias puede encontrarse en Quah (2008: 33).

2 Entre otras actualizaciones que los autores han realizado en este campo,vale destacar Di Tella y Schargrodsky (2002), y Savedoff y Hussmann (2006), cuyoeje temático es Corrupción y Salud, y fue traducido al español en un esfuerzo con-junto con el Banco Interamericano de Desarrollo.


A modo de sucintos estudios de casos, se hará referencia alintento de privatización de las redes nacionales de prestación deservicios médicos del PAMI en 1999. A continuación, a una seriede investigaciones de la Oficina Anticorrupción en el período2000-2003 (PAMI y obras sociales), y la experiencia en la Oficinade Integridad Institucional del Banco Interamericano de Desarro-llo en cuanto al uso de las investigaciones de hechos de fraude ycorrupción como fuentes de aprendizaje.

A partir del estudio de estos casos, se intentará dilucidar dequé modo las investigaciones sobre irregularidades pueden produ-cir elementos útiles para el diseño y la implementación de políti-cas públicas. Entre estos elementos, se dará cuenta de la capacidadde estas investigaciones de señalar qué dimensiones de una políti-ca requieren de indicadores de seguimiento cuyas fluctuacionespueden permitir tanto prevenir nuevas irregularidades como asítambién mejorar la calidad del programa en cuestión.

2. Casos de corrupción en el sistema de salud: lairregularidad como fuente para la construcción deindicadores de desempeño del sistema

2. A. Los signos de una estructura de corrupción en lacobertura de salud de jubilados y pensionados

Durante el año 1998, la Fundación Argentina para el Desarro-llo con Equidad (FADE) fue una de las fuentes de propuestas pro-gramáticas y de recolección de información para una futura gestiónde la Alianza, la coalición que ganaría las elecciones presidencialesen Argentina en 1999. En ese marco, se creó un área de Transpa-rencia, con el fin de recopilar estudios de casos de corrupción, rea-lizar diagnósticos y diseñar respuestas programáticas. De estamanera, un grupo de investigadores encaró el estudio sistemáticode las denuncias de corrupción en el PAMI, que otorga cobertura desalud para más de tres millones de jubilados y pensionados, finan-ciada con aportes obligatorios de todos los asalariados. Para esafecha, los escándalos de corrupción, los cortes de servicios médi-cos, las huelgas y el decaimiento en general de la gestión eran noti-cia cotidiana. Además, la cuestión sobre cuál era el organismo conlegítima capacidad de control sobre el PAMI había producido unenfrentamiento con la Auditoría General de la Nación.

En vista de la escasez y el carácter parcial de la informacióndisponible, la investigación a cargo del mencionado equipo de

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Transparencia encaró, en primer lugar, la tarea de establecer unmapa de fuentes de información y una rutina de recopilación dedatos. Por una parte, se realizó un estudio sistemático de las noti-cias aparecidas en los medios de comunicación. Por otra parte, seidentificaron los informes de organismos de control (principal-mente la Auditoría General de la Nación) que tuvieran informa-ción, aunque fuera limitada, sobre posibles irregularidades, porun lado, pero también, por otro lado, sobre áreas y procesos delPAMI a los cuales las autoridades hubieran negado acceso y sobrelos que indirectamente hubieran colectado datos. Así, no sola-mente se obtenía información sobre irregularidades detectadas,sino también sobre aquellos procesos en los cuales las autoridadesse habían esforzado por mantener fuera del control institucional.Por último, se encontraron informantes clave, dentro y fuera delPAMI, pero con experiencia suficiente para validar, refutar, com-pletar o matizar los datos encontrados por otras fuentes. Funcio-narios de carrera del PAMI, periodistas especializados, parlamen-tarios y asesores parlamentarios, ex funcionarios, fueron algunosde los entrevistados.

La triangulación de datos de estas fuentes permitió detectarpatrones relativos a qué clase de maniobras de corrupción sedenunciaban con mayor frecuencia, qué actores aparecían involu-crados, cuáles los denunciaban, qué controles habían sido saltea-dos o neutralizados para que el hecho ocurriera, entre otros. Latriangulación de datos en la investigación empírica tiene como finreducir las amenazas a la validez3, particularmente allí en dondeexisten fuentes heterogéneas que requieren distinto tipo de reco-lección. En este caso, el objetivo de la triangulación no era reducirlos riesgos para la validez, ya que no se aspiraba a un caráctercientífico. Se trató más bien de detectar síntomas de corrupciónque permitieran detectar patrones y, a partir de allí, áreas y proce-sos vulnerables a la corrupción. Esto, a su vez, debía permitirgenerar propuestas acerca de qué tipo de información sobre eldesempeño del organismo debía hacerse pública para prevenircorrupción y garantizar el acceso a los servicios.

Los hechos de corrupción, tales como contrataciones sesga-das, retornos, desvíos de fondos, son hechos que se realizan en


3 Para una visión metodológica de la triangulación de datos, véase: Denzin(2006: 449).


secreto y con acuerdo de todos los participantes del sector públicoy del sector privado. Los afectados, usuarios y competidores, nosaben del hecho más que por sus efectos. Por este motivo, la apro-ximación iba a ser necesariamente indirecta, a través de fuentesque contaban con información parcial, la que requería el contras-te de los datos extraídos de cada tipo de fuente. Así, mientras laprensa daba cuenta, por ejemplo, de los casos de servicios médi-cos, los informes de auditoría permitían ver circuitos de pagos aservicios médicos con débiles controles y los informantes clavedaban cuenta de relaciones muy cercanas entre tomadores de deci-siones y empresas que administraban servicios médicos. Así sedetectó uno de los patrones más relevantes, una familia de casosvinculada con la denuncia sistemática de falta o deterioro de ser-vicios médico asistenciales. Estas limitaciones aparecían muy fre-cuentemente vinculadas a protestas de prestadores finales de ser-vicios (especialmente, aunque no exclusivamente, médicos dedistintas especialidades) que denunciaban que no recibían pagos,o recibían pagos reducidos, de las entonces llamadas “gerenciado-ras”, entidades que intermediaban en la gestión de contratacionesmédicas entre el PAMI y los prestadores finales (profesionales,pero también sanatorios).

El circuito de pagos del PAMI era oscuro y falto de controlesexternos, si se contrastaban los informes de organismos de controly los testimonios de los informantes clave. En efecto, se carecía dedatos acerca de montos, frecuencias y responsabilidades por lospagos finales a los prestadores de servicios, de quienes dependía elacceso efectivo de los beneficiarios a los servicios. Al mismo tiem-po, era imposible contar con estadísticas válidas sobre niveles decumplimiento por parte de los prestadores, tasas de uso, esperas,e inclusive había dudas frecuentes y extendidas sobre la integridadde los padrones. Es decir, faltaba acceso a datos financieros, porun lado, especialmente en lo que hacía a montos y plazos de pagoa prestadores a cargo de las gerenciadoras y, por otro lado, tam-poco se podía saber a ciencia cierta cuál era el nivel de prestacio-nes de servicios, al menos hasta que las crisis se desencadenabany este llegaba a cero.

Entre estos dos campos de no-saber (ni cómo se manejabanlos fondos del PAMI en manos de las gerenciadoras para el pago deservicios, ni en qué medida se prestaban los servicios) se hacíaposible un manejo discrecional y a veces hasta extorsivo del que enese momento solo había indicios, pero que luego se mostrarían

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como un mapa de monopolios distritales arbitrariamente distri-buidos. Las gerenciadoras habían aparecido como un modo desimplificar y tercerizar funciones de gestión administrativa de losservicios. A partir de esa idea, las autoridades del PAMI la habíantransformado en una oportunidad de generar monopsonios a nivelde provincias o de distritos dentro de provincias, en el caso de ser-vicios médicos u oligopsonios de nivel nacional en los casos degeriatría, odontología y psiquiatría. En este esquema, las geren-ciadoras recibían del PAMI la facultad de contratar, y con ella, elpoder de mercado que tenía un comprador como este: un presu-puesto de 3000 millones de dólares y un padrón de afiliados deaproximadamente 3 millones. Asimismo, diversas fuentes habíanseñalado que este proceso de tercerización de funciones adminis-trativas había sido acompañado con la desactivación de instanciasde monitoreo y auditoría.

Las gerenciadoras tenían, en primer lugar, el poder de incluiry excluir prestadores, como así también fijar el monto, las condi-ciones y la oportunidad de sus pagos. Si a esto se le agrega nulainformación disponible respecto de estos acuerdos y su ejecución,y muy bajo o nulo control por parte de las autoridades del PAMI,se obtiene la receta para la arbitrariedad en el manejo de los pagosa los prestadores. Asimismo, la disminución en cantidad y calidadde los servicios aparecía como una variable relacionada con elmanejo de los pagos a los prestadores. La discrecionalidad otorga-da a los gerenciadores en cuanto al manejo financiero parecía iracompañada de una falta de control sobre el cumplimiento deestándares mínimos de cumplimiento cuantitativo y cualitativo deservicios. Esto, a su vez, repercutía en los prestadores finales encuanto al pago a sus empleados (que incluía especialmente a pro-fesionales médicos) y eventualmente para el ajuste en la prestaciónde servicios. Los retrasos y las reducciones en los pagos por partede los intermediarios repercutían frecuentemente en conflictos ycortes de servicios, en los momentos más agudos, pero también enuna tendente reducción de la cantidad y calidad de los servicios, alo largo del tiempo.

Cuando esta investigación se hallaba en su etapa conclusiva,una novedad obligó a renovar la mirada sobre el PAMI. Las auto-ridades habían decidido profundizar el modelo basado en geren-ciadoras, llamando a una licitación nacional para el gerencia-miento de los tres niveles de atención médica a nivel nacional.Hasta ese momento, el gerenciamiento se había dividido por pro-



vincias, o en el caso de las provincias más pobladas, por divisionesdistritales dentro de las provincias. A partir de esta licitación, y porlos siguientes cinco años, se licitarían la totalidad de los serviciosmédicos. Los ganadores, que serían a lo sumo tres, constituiríanredes de servicios en todo el país.

El equipo que había realizado la investigación sobre corrup-ción se encomendó entonces a leer los pliegos de licitación a la luzde los patrones recientemente descubiertos. Esta lectura tuvo almenos dos resultados. Por una parte, el más evidente consistía enque la discrecionalidad delegada a las gerenciadoras a nivel de dis-tritos o de provincias sería potenciada a nivel nacional. Es decir, elpoder concentrado de inclusión de prestadores en la red, de fija-ción de las condiciones de sus prestaciones y de su retribuciónsería concentrado a nivel nacional en no más de tres decisores. Ensegundo lugar, los indicadores detectados como centrales paragarantizar la integralidad del servicio no parecían haber sido con-templados como herramientas para el control de la gestión de lasredes. En efecto, los pliegos contenían muy débiles previsionesacerca de cómo rendirían cuentas las redes respecto de los manejosfinancieros del dinero que recibirían del PAMI para pagar a losprestadores miembros de las redes (montos, condiciones y plazos).Tampoco había claridad con respecto a los niveles de prestación deservicios requeridos, ni de la comunicación a los beneficiarios res-pecto de los servicios a los que tenían derecho, lo que daría cuentadel cumplimiento de los contratos y del acceso de los beneficiariosa sus prestaciones. No se establecían indicadores ni obligaciones deinformar en relación a tasas de uso, niveles de satisfacción, espera,monitoreo y auditoría. Estos espacios de discrecionalidad y de faltade transparencia, sumados a las condiciones de oligopsonio de con-formación de las redes, brindaban condiciones inmejorables parael fraude y la corrupción, reproduciendo en escala nacional lo queocurría a nivel de distritos.

Estos datos fueron puestos en conocimiento de la Defensoríadel Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, que inició acciones defondo contra el proceso y las acompañó de medidas cautelares quesuspendieron exitosamente el proceso (Abramovich y Courtis,2002: 221)4.

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4 Allí se describe el caso Sala IV de la Cámara Federal contencioso adminis-trativa de la Capital Federal, Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires y


La investigación sobre casos de corrupción llevó a detectar larelevancia de ciertos indicadores administrativo-financieros, comoasí otros relacionados con la prestación del servicio. La ausencia dedatos que alimenten un seguimiento de estos indicadores, como asítambién la falta de regulación sobre la autoridad para producirlosy para tomar acciones según su comportamiento (por ejemplo, san-ciones para la falta de pagos o de prestaciones, establecimiento demontos mínimos per cápita o servicio, etc.) apareció primero comoun signo del tipo problemas de fraude y corrupción que sufría laorganización si seguía por ese camino. Posteriormente, estos fenó-menos respecto de la falta de información y de autoridad sobre estaaparecieron como un signo de la vulnerabilidad a la corrupción delesquema privatizador de las redes nacionales.

La información sobre los pagos de servicios, en monto, condi-ciones y plazo, como el comportamiento de los indicadores sobrecantidad y calidad de los servicios, sirven simultáneamente paradetectar posibles hechos de corrupción, para diseñar políticas quelos prevengan y, a la vez, mantener estándares de efectividad de lapolítica pública en la que se enmarcan. En este caso, hay indica-dores cuya construcción, publicidad y seguimiento podrían servirpara optimizar el acceso a los servicios, al evitarse corrupción,


otro c. Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados: “Eltribunal suspendió a través de una medida cautelar el proceso licitatorio de la enti-dad de prestación de servicios sociales para jubilados, por vulnerarse el derecho delos beneficiarios a obtener información adecuada y veraz sobre las condiciones delas futuras contrataciones (…) El caso presentado por la Defensoría del Pueblo dela Ciudad de Buenos Aires partió de la constatación del fracaso de las estrategiastradicionales destinadas a frenar la licitación mediante acciones de amparo ordi-narias en las que se invocaba la violación de los derechos a la salud y a la seguri-dad social. El análisis de la legislación arrojaba una gama de acciones posibles,entre las cuales se advertía que la legislación sobre usuarios y consumidores, enparticular la denominada Ley de Defensa del Consumidor, contenía una protecciónmás clara del derecho de acceso a la información (...) El tribunal actuante decidióinterrumpir el proceso sobre la base de la falta de información adecuada a los afi-liados, hasta tanto el Instituto garantizara el acceso a esta información. El PAMIapeló la medida, pero la licitación permaneció suspendida durante todo el tiempoque demandó el proceso judicial. Finalmente, el nuevo gobierno que asumió a fina-les de 1999 anuló la licitación”. Uno de los argumentos centrales de la presentaciónde la Defensoría refería a la falta de previsiones sobre información al usuario ysobre niveles de cumplimiento por parte de los pretadores. De este modo puedeverse cómo la detección de la falta de previsiones sobre indicadores prestacionalesy finacieros sirvió para la incidencia y el litigio estratégico.


reducción de calidad y cantidad de servicios y la conflictividad. Dellado financiero, por ejemplo, son fundamentales los indicadoresrelativos a los montos contratados a cada intermediario y a cadaprestador final, la puntualidad en los pagos, la equidad en la valua-ción de los servicios, la paridad entre los costos pagados y los ser-vicios prestados. Del lado de las prestaciones, indicadores sobrelos niveles de satisfacción de los usuarios, tiempos de espera, nega-tivas de servicios, quejas y hallazgos sistemáticos de auditoríasmédicas darían cuenta de la accesibilidad al servicio a la vez quede posibles desvíos.

2. A. I. La experiencia de la Oficina Anticorrupción en el sectorsalud. Investigaciones de organismos de control y detección deindicadores clave

El PAMI: nuevos efectos de la misma hipótesisLa conformación de la Oficina Anticorrupción (OA) en el año

2000 dio nuevo impulso a las investigaciones sobre corrupción.Permitió conformar equipos multidisciplinarios que profundiza-ron y renovaron el modo de investigar los casos de corrupción.

Entre otras iniciativas, la OA se involucró directamente en laobtención de información sobre el PAMI que fuera más allá de loque se había podido hasta ese momento. La dedicación al temapermitió ir más allá en el conocimiento del funcionamiento delPAMI en los últimos años. El diálogo con los empleados de carre-ra y con los proveedores que habían sido perjudicados con elesquema vigente hasta ese momento permitió comprender másacabadamente las condiciones organizacionales que habían aline-ado los incentivos para la ineficiencia, la inequidad y la corrupcióndurante al menos los últimos tres años.

A nivel de la organización, se había producido un alineamien-to que alentaría el ejercicio discrecional de poderes monopólicospor parte de las gerenciadoras. La carrera administrativa del PAMIhabía sido trastocada a favor de designaciones políticas, vincula-das con afinidades con el Poder Ejecutivo y el grupo a cargo de lagestión. Las áreas de control, monitoreo, auditoría y atención alusuario habían sido desmembradas, compartimentalizadas y des-plazadas.

En relación a la prestación de servicios, se habían distribuidocotos a intermediarios, a los que se les había cedido también unpoder discrecional. Aun cuando un esquema de funcionamiento

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basado en intermediarios como las gerenciadoras no era comple-tamente desconocido, la novedad con la gestión que comenzó en1997 fue que transformó las relaciones entre los prestadores fina-les y el PAMI. Sea cual fuere el modo en que los prestadores se vin-culaban contractualmente con el PAMI (de modo directo, a travésde círculos profesionales o de asociaciones regionales), a partir deaquel momento casi todos recibieron un telegrama en el cual elPAMI les anunciaba el cese del contrato vigente y que, para man-tener la relación con el PAMI, debían establecer contacto con unanueva entidad especificada en el mensaje. Por ejemplo, un odon-tólogo que se encontraba enmarcado en un contrato con un círcu-lo odontológico de una capital de provincia, recibía un telegramaen el que se anunciaba que el vínculo entre el PAMI y el círculoprofesional había cesado de tener efecto, y que si estaba interesa-do en mantener la relación contractual, debía remitirse a un nuevointermediario de nivel nacional, que contrataría todos los serviciosodontológicos del interior del país. Este nuevo intermediario reci-bía la potestad del PAMI de reclutar prestadores, excluir y sancio-nar a discreción, establecer pagos de cápitas y servicios, adminis-trarlos, distribuir el trabajo y recolectar cuotas para sostener losgastos administrativos. No tardaron en aparecer las denuncias delmanejo discrecional de este poder, del favorecimiento a “amigos”,de la exigencia de “retornos” como condición para mantenerse enel plantel de prestadores, de distribución discrecional de trabajo,etc. Uno de los fenómenos más frecuentemente denunciados eraque quienes ejercían el poder monopólico cedido por el PAMIbeneficiaban a quienes les daban retornos, a la vez que les permi-tían dar menos servicios de los que correspondían, aumentando sutasa de ganancia. A la vez, los menos favorecidos soportaban lacarga del trabajo con beneficios decrecientes.

Simultáneamente, desde el punto de vista de los beneficiarios,se veía decaer la calidad del servicio, aumentar las esperas y redu-cir la cantidad de prestaciones disponibles. Un funcionario de unade las gerenciadoras declaró que para aumentar los márgenes deganancia se redujeron progresivamente la cantidad de turnos y lasprestaciones ofrecidas, sin que el PAMI ejerciera ninguna funciónde control o de sanción, hasta llegar a un 25% de la prestación ori-ginalmente comprometida. Numerosos prestadores de geriatría yde psiquiatría informaron cómo los gerenciadores centralizadosamenazaban a quienes protestaban por las diferencias de montos,



al punto de que muchos se quedaran sin recibir cápitas ni pacien-tes, y terminaran cerrando.

Una vez más, la investigación de los casos de corrupción mos-traba qué indicadores hubieran dado cuenta de las irregularidadesque ocurrían. En primer lugar, la elaboración y publicación deindicadores sobre concentración de las contrataciones de geren-ciadores para los distintos tipos de servicios médico asistencialesy distintas zonas hubiera demostrado la tendencia a conceder feu-dos. La publicidad y accesibilidad de indicadores sobre variacio-nes en los montos pagados per cápita o por servicio hubiera mar-cado indicios de los escandalosos favoritismos hacia aquellosprestadores que retornaban dinero a quienes los contrataban, con-tratados a su vez por las autoridades del PAMI. Indicadores sobrehallazgos en auditorías y niveles de implementación de recomen-daciones hubieran dado cuenta de la calidad del servicio y elimpacto del esquema gerenciador. Las tasas de uso, los niveles decumplimiento, las esperas, las quejas, de haber sido recolectadas yaccesibles, hubieran marcado cómo el esquema de corrupciónhabía impactado en los usuarios.

El sector salud, más allá del PAMI, ha sido escenario de inves-tigaciones sobre corrupción sistemática y, desde el punto de vistaque se sostiene aquí, una fuente posible de indicadores que mar-quen, al mismo tiempo, la calidad y accesibilidad de una políticapública, y prevengan nuevos hechos de corrupción. Algunos deestos riesgos de corrupción fueron tenidos en cuenta por iniciati-vas propuestas por la Oficina Anticorrupción, por ejemplo, el usode la modalidad notice and comment para las licitaciones. En estecampo, el PAMI llevó a cabo una serie de licitaciones de serviciosque publicaron los borradores con anterioridad, para recibir críti-cas y observaciones que permitieran, entre otras medidas, evitar eldireccionamiento. Si bien la implementación de este sistema porparte del PAMI tuvo matices en cuanto a su alcance, mostró conclaridad la conveniencia de la máxima publicidad de los procesos,y un ejemplo de diálogo entre la investigación de casos de corrup-ción y decisiones de implementación de políticas públicas.

Este tipo de diálogo entre la investigación de casos y la imple-mentación de políticas es lo que se intenta proponer e insistir eneste capítulo. En el caso del sistema de seguro de salud, PAMI yobras sociales (que se verá a continuación), el conocimiento basa-do en investigaciones judiciales, de organismos anticorrupción y

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auditorías es extenso. Queda por recorrer el camino de la cons-trucción de indicadores y de diseño de políticas basado en esteconocimiento.

La Administración de Programas Especiales del Ministeriode Salud5

Gracias a una serie de informes de auditoría interna de laAPE6, la OA tomó noticia de una serie de posibles irregularidadesque estaban ocurriendo en el otorgamiento de subsidios a obrassociales. Por una parte, había indicios de que se pagaban subsidiospor supuestas prestaciones de tratamientos de alto precio y com-plejidad (VIH, cáncer, entre otros) a obras sociales que presenta-ban expedientes falsificados. Por otra parte, había signos de queexistían desvíos de dinero supuestamente pagados a prestadoresmédicos.

La APE, según el decreto 53/98, fue creada para “la imple-mentación y la administración de los recursos afectados al apoyofinanciero de los agentes de salud y a los planes y programas desalud destinados a los beneficiarios del sistema, conforme a la Ley23661” (art. 2). Esto significaba, entonces, la distribución de fon-dos provenientes de los aportes a obras sociales de los trabajado-res y sus patrones que no eran automáticamente asignados a lasobras sociales, con el fin de socorrer financieramente a las obrassociales (o asociaciones de ellas) con déficits operativos, o bienpara que las obras sociales pudieran brindar ciertas prestacionesespeciales a afiliados con patologías de alto costo y baja incidenciaestadística.

Una investigación de la Oficina durante 2000 y 2001 centró suatención en los subsidios para déficit operativo, hoy derogados. Suotorgamiento es el que contaba con una mayor discrecionalidad yel control de su ejecución era muy bajo. Por esa razón se le solici-tó a una de las áreas de investigaciones de la Administración Fede-ral de Ingresos Públicos (AFIP) que seleccionara subsidios de valorconsiderable –mayores de $300 mil– otorgados durante el primersemestre del 2000, y realizara un seguimiento del recorrido de los


5 La base de este caso, algo más extensa, se encuentra en Charosky (2002).

6 Que involucraron el hostigamiento laboral y la cesantía del auditor médicoa cargo de esos informes en el interior de la Superintendencia de Servicios de Salud(véase: www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-6336-2002-06-15.html).


fondos. La idea era comprobar si se habían aplicado a los finesespecíficos según las normas o si, por el contrario, habían sidodesviados a bolsillos particulares. La investigación de la AFIPdeterminó que un subsidio de $300 pesos que la APE otorgó a unaobra social había terminado en su totalidad en manos de particu-lares y de una empresa de la que uno de los gerentes de la APE esaccionista.

La investigación mostró que la APE pagó a la obra social elsubsidio mediante un cheque. En la misma fecha, la obra socialpagó a una empresa X $300 mil en concepto de prestaciones médi-cas. En la rendición de cuentas que la obra social hizo ante la APEjustificó el uso del dinero en cuatro facturas pendientes de laempresa X. La investigación demostró que esas facturas aparecíancomo ya canceladas dos semanas antes del cobro del subsidio.Además, el estado de cuenta corriente entre la obra social y X a lafecha del pago era $73 mil menor al monto pagado.

La empresa X, por su parte, previo endoso, depositó el dineroen la cuenta bancaria personal de su directora, una joven de 27años. En los días inmediatamente posteriores, según la documen-tación contable, la empresa X realizó pagos por $820 mil a laempresa Y; pagos de los que faltan documentos respaldatorios por$500 mil. Lo llamativo es que la directora de la empresa X es tam-bién directora de la empresa Y, y esta última también utiliza lacuenta bancaria de esta persona. Por lo tanto, el dinero, que for-malmente había sido usado para realizar supuestos pagos, no sehabía movido de esta cuenta bancaria.

En los registros contables de la empresa Y, en los días inme-diatamente posteriores, aparecen pagos por un total de $300 mil.Por un lado, se pagaron $160 mil a dos personas físicas: llamé-moslos, los sres. Pérez y Gómez. Pérez –quien es hijo de un exgerente de la APE que en su gestión también otorgó subsidios a laobra social– cobró $100 mil, Gómez, el resto. Por otro lado, segúnestos registros, se le pagaron $140 mil a la empresa Z. Sin embar-go, el cheque se hizo a nombre de la empresa W. Esta empresa, porsu parte, tenía relaciones contractuales con la empresa T, por lacual esta última rendía fondos a W. El Sr. Pérez (padre) era uno delos accionistas de T. En los registros de W, el dinero aparece comopagado como anticipo a la empresa R. Según pudo determinar laAFIP, durante el año 2000, W le pagó a R $30 millones. Y R, en elaño 2001, estaba tramitando su quiebra.

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Todas estas empresas –X, Y, Z, W, T, R– son parte de el mode-lo de administración de salud construido en la década del 90 enArgentina. La mayoría son empresas sin oficinas reales, sin insta-laciones, como se vio, algunas sin siquiera cuentas bancarias. Enteoría, las gerenciadoras tenían la función de administrar los fon-dos de las obras sociales para la contratación y ejecución de pres-taciones médicas. Estas gerenciadoras, según la ley, deben inscri-birse en la Superintendencia de Servicios de Salud (SSS), y sufunción es contratar y pagar servicios médicos con los fondos quereciben de las obras sociales.

Las empresas de este caso eran gerenciadoras que cobrabanfondos de las obras sociales y los rendían, a su vez, a otras geren-ciadoras para que alguna, finalmente, se encargara de contratar ypagar los servicios médicos. Esta vez, sin embargo, los pagos nocontaban con ningún respaldo documental que detallara los servi-cios que se suponía se estaban abonando. El Sr. Pérez (padre), exgerente de la APE, padre del receptor de $100 mil y accionista dela empresa T, vinculada a la empresa W, que recibió $140 mil,había otorgado durante su gestión $1.500.000 a la obra social encuestión. El circuito del retorno estaba a la vista.

En este caso puede apreciarse cómo la falta de transparenciaen la asignación y ejecución de los subsidios, por un lado, como enla contratación y subcontratación de gerenciamiento y prestaciónde servicios médicos, por otro lado, permitió que los fondos pro-venientes del salario de los trabajadores terminaran enriqueciendoa un ex funcionario. Si hubiera existido un sistema para dar publi-cidad y seguimiento a cada una de estas secuencias del circuitofinanciero del sistema de salud, como así también si hubieran exis-tido indicadores para medir y comparar el precio y el desempeñode las prestaciones médicas, hubiera sido mucho más difícil dis-frazar los pagos ilegales. Para ello hubiera hecho falta un estudiode los costos de los servicios, del mercado de prestadores, de losmodelos de contratos y de la ejecución efectiva de los servicios,para construir una línea de base con la cual comparar los pagos,los contratos y los niveles de prestación7. Así, nuevamente, encon-


7 Para una visión de la relevancia de los fondos APE en la actualidad, bastacon ver las recientes investigaciones judiciales sobre irregularidades en los subsi-dios otorgados por este organismo en el caso de La Bancaria.


tramos una oportunidad para pensar qué indicadores podrían darcuenta de una distribución inequitativa de los fondos entre las dis-tintas obras sociales, y también de posibles desvíos. Indicadoressobre la distribución cronológica de fondos, su relación de pro-porción con las cantidades de afiliados y de prestaciones especia-les brindadas serían útiles. Indicadores sobre las frecuencias decobro por parte de receptores finales de esos subsidios, prestado-res de servicios médicos, el nivel de concentración del mercado,también permitirían saber hasta qué punto se administra correc-tamente el dinero que, al financiar sus necesidades, habilita a losbeneficiarios a recibir las prestaciones.

3. Revisión de riesgos de integridad: una experienciapreventiva en el Banco Interamericano de Desarrollo

En este apartado se presentará otro caso en el cual la infor-mación recolectada por un organismo de control permitió acumu-lar datos útiles para la construcción de indicadores de debilidadesen secuencias de implementación de políticas públicas. En estecaso, se trata de programas financiados por el BID, y el organismode control es su Oficina de Integridad Institucional (OII). La trian-gulación de información heterogénea, de diversos tipos y fuentes,es, una vez más, el medio para comprender fenómenos de corrup-ción registrados parcialmente, y generar indicadores que dencuenta de las probabilidades de que ocurran.

La OII tiene como funciones la prevención, detección e inves-tigación de casos de fraude y corrupción. Con su estructura actual,comenzó a funcionar en 2004, centrando su actividad en la investi-gación de denuncias sobre hechos ocurridos en la ejecución de losproyectos financiados con fondos del BID, y realizando tareas deformulación y asesoramiento en políticas. Desde la segunda mitadde 2007, comenzó a desarrollar un análisis sistemático de los con-tenidos cuantitativos y cualitativos de los casos investigados, con elfin de alimentar con evidencias el diseño de propuestas de preven-ción de fraude y corrupción en la ejecución de los proyectos.

Así, se realizó y aplicó un instrumento de recolección de infor-mación sobre una muestra de más de 400 casos, con más de 30variables, entre las que se destacan el tipo de contrato en el marcodel cual ocurrió el hecho, el tipo de actividad económica, el sector(infraestructura, salud, educación, tecnologías, etc.), los actoresinvolucrados (empresarios, funcionarios de gobiernos, funciona-

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rios del BID, entre otros), los actores que habían denunciado ohecho conocer la irregularidad (órganos de control gubernamen-tales, órganos de control del BID, ONGs, prensa, etc.), tipo demaniobra irregular (sobreprecios, fraude en la ejecución del con-trato, sobornos, etc.). El conocimiento sobre los patrones en loscasos investigados permitió detectar áreas y procesos vulnerables,a la vez que especificar las conclusiones para países y sectores enparticular.

De este modo, OII comenzó a producir lo que llamó Revisio-nes de Riesgos de Integridad (RRIs)8. Se trata de procesos hechosa solicitud y a medida de los países prestatarios, o de los sectoresy divisiones operativas del Banco (tales como salud y protecciónsocial, capacidades institucionales del Estado, infraestructura,etc.), que son quienes acompañan a los prestatarios en el diseño yejecución de los proyectos.

El objetivo principal era dotar a OII y a sus contrapartes deuna específica capacidad de aprendizaje. Por una parte, se conti-nuó con el análisis cuantitativo y cualitativo de los casos. Pero ade-más, comenzó a cruzarse esa información con dos fuentes quehasta entonces habían permanecido inconexas: los documentos demonitoreo de las propias áreas operativas (documentos a cargo delos especialistas del Banco responsables por los proyectos, actuali-zados por lo general cada seis meses), y documentos de áreas deevaluación y auditoría. Además, el proceso incluye entrevistas conlos especialistas del Banco, con funcionarios de los países (tantode áreas a cargo de proyectos como de áreas de control), ONGs yrepresentantes del sector privado. Asimismo se incorporaron alanálisis investigaciones académicas y de ONGs especializadas, ydocumentos de otros organismos multilaterales.

La contrastación entre estas diversas fuentes permitió detec-tar áreas y procesos vulnerables, como así también las posiblesrazones que producían estas vulnerabilidades y los matices delcontexto. Así, por ejemplo, el análisis de casos detectó que en unaserie de proyectos (en diversos sectores, desde programas socialeshasta infraestructura en saneamiento) en los que una agencia eje-cutora de nivel nacional, localizada en la capital de los países, dis-


8 Véase: www.iadb.org/topics/transparency/IAD/IntegrityActivities.cfm?lang=es#Prevenci%C3%B3n.


tribuía fondos para que fueran ejecutados a nivel local por agen-cias municipales o representaciones locales de la agencia nacional,existían dificultades de control que derivaban en casos en los quela ejecución de los contratos del proyecto (que podían incluirdesde construcciones hasta capacitación, servicios de salud o dis-tribución de alimentos) presentaban posibles irregularidades encuanto a la cantidad, calidad u oportunidad de los bienes o servi-cios recibidos. Al mismo tiempo, los especialistas del Banco detec-taban que, por una parte, debido a la posibilidad de lograr unmayor impacto a nivel local, esta clase de proyectos tenían venta-jas indudables en términos de desarrollo, por su cercanía con losbeneficiarios, pero que a la vez creaban estructuras de incentivoscomplejas y a veces perversas, en donde los ejecutores locales lle-gaban a niveles de discrecionalidad de gran riesgo (un funcionariodeclaró que se corría el riesgo de “crear virreyes” a nivel municipalo local). Por su parte, los informes de auditoría, que son parte delos documentos de monitoreo del proyecto, mostraban la dificul-tad para acceder a documentación sobre la ejecución de los con-tratos, en particular, a lo que hace a la recepción de bienes y servi-cios. Esta debilidad también era reconocida por diversas agenciasde control de los países. Los informes de las RRIs contenían unaserie de hallazgos de este tipo, y recomendaciones específicas paramitigar estos riesgos. En este caso, por ejemplo, se propusieronmodificaciones en la normativa sobre responsabilidades de lasauditorías internas de los proyectos, capacitaciones a los auditoresinternos, fortalecimiento de los actores de la sociedad civil a niveldescentralizado, mayor acceso a información sobre la ejecución delos proyectos, entre otros.

Así, puede comprenderse la primera parte del proceso de RRI.La segunda consistía en realizar eventos en los países o con losespecialistas de sectores, en orden a utilizar este conocimientopara capacitar en prevención, y a la vez recibir críticas que permi-tieran ajustar y validar el producto. Así fue como se realizaroncapacitaciones para los especialistas de Salud y Protección Social,para los de la Región Andina, y a pedido de los gobiernos de lospaíses, se realizaron misiones a Bolivia, Paraguay y Nicaragua, enalgunos casos más de una, para darles seguimiento a las iniciati-vas surgidas en la presentación inicial.

De este modo, el BID generó una rutina de aprendizaje. Loscasos investigados de fraude y corrupción dejaron de ser solamen-

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te una fuente de advertencia acerca de la eficacia de las normascontra el fraude y la corrupción, función que de por sí es funda-mental y en la que la publicidad de las sanciones juega un rolestratégico9. Los casos investigados por OII son ahora fuentes quepermiten reforzar procesos que evidencian debilidades, y generarherramientas de información y control para instancias de controlinterno, para el control gubernamental y para los actores de lasociedad civil.

Siguiendo con un ejemplo ya mencionado, puede verse elaprendizaje realizado en relación a programas descentralizados,frecuentemente, programas de inversión social que incluyen gastode infraestructura y beneficios directos para sectores vulnerables,por lo general rurales. En estos casos hay un ejecutor principal quees una agencia del gobierno central, pero cuya ejecución real serealiza a nivel local, a cargo de subejecutores en los municipios. Lacomparación de información de entrevistas, de casos investigados,de organismos públicos de control y de documentos de organis-mos internacionales permitió detectar debilidades en los circuitosde transferencias desde el nivel central a los subejecutores locales,por un lado, y también en los circuitos de contrataciones a nivellocal. Mientras que respecto del primer circuito se veía la necesi-dad de prevenir desvíos de fondos, retenciones injustificadas ypolitización de las decisiones de desembolso, el segundo mostrabala necesidad de generar mecanismos que neutralizaran la posibili-dad de cartelización, favoritismo, subejecución de contratos yretornos en las compras y contrataciones.

En este campo, la construcción y publicación de indicadoresprecisos y oportunos podría generar la transparencia necesariapara prevenir o detectar tempranamente hechos de corrupción.Fue así que se sugirió la incorporación a los proyectos de la cons-trucción participativa de indicadores útiles para el monitoreo deestos proyectos, tales como los que refieren a las transferenciasdesde el nivel central a los niveles locales, sus montos, su propor-ción según indicadores sociales, las contrataciones locales y losniveles de cumplimiento por parte de los proveedores. Se trata deherramientas que permitirían, simultáneamente, monitorear la


9 Véase: www.iadb.org/topics/transparency/IAD/sanctionedfirms.cfm?lang=es.


transparencia de los procesos y la accesibilidad de los beneficiosprogramados para los ciudadanos. En el proceso de diseño de pro-yectos del BID, actualmente, se determinan los riesgos a través deuna Matriz de Gestión de Riesgos en Proyectos. Esta matriz incor-poró las Revisiones de Riesgos de Integridad entre sus fuentes deconsulta.

La relación entre instituciones financieras internacionales ypolíticas de prevención de la corrupción en los proyectos financia-dos por ellas mismas puede sonar polémica. Podrá argumentarse,con buenos fundamentos, que durante muchos años este estuvolejos de ser un punto relevante en su agenda. Más aún, puedenseñalarse importantes proyectos en donde los principales incenti-vos estuvieron del lado de ejecutar fondos, aun sacrificando latransparencia y la calidad del gasto. Quizás por las repercusionesnegativas de este tipo de políticas, ya sea en la eficacia de sus inter-venciones o en la reputación de las IFIs, en los últimos años sedesarrollaron una serie de herramientas de transparencia y controlde la calidad del gasto.

En este sentido, vale mencionar adicionalmente algunos desa-rrollos de los últimos años. Por un lado, el modelo desarrolladopor el Banco Mundial, Public Expenditures Tracking System (mode-lo de seguimiento de desempeño financiero de programas)(PETS). Este modelo de seguimiento al desempeño financiero deprogramas persigue información sobre la aplicación de los fondosdesde su asignación en el presupuesto hasta el último pago que serealice con esos fondos. Así, provee indicadores acerca de la medi-da en que se aplican los fondos a los fines de los programas. Sibien existen discusiones acerca del alcance de esta herramientapara dar cuenta y difundir efectivamente la aplicación de los fon-dos, es indudable que constituye un paso adelante en términos deponer en foco la ejecución presupuestaria en toda su extensión10.Por otra parte, existen desarrollos de prevención de corrupción encompras y contrataciones basados en evidencia. Así, por ejemplo,la matriz de Red Flags diseñada por la misma OII, que es un siste-ma en proceso de incorporación a las herramientas digitales decompras y contrataciones de los proyectos del BID, permite detec-

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10 Para consideraciones acerca del alcance de esta herramienta, véase: Sun-det (2008).


tar tempranamente indicios de irregularidades en las compras.Estos indicios surgen de preguntas que le hace el sistema al usua-rio (funcionarios del Banco y, próximamente, funcionarios loca-les), y esas preguntas, a su vez, se construyen sobre la base de laslecciones dejadas por los casos de corrupción investigados por elárea de control.

Por último, vale destacar que tanto el BID como el BancoMundial han revisado recientemente sus políticas de acceso a lainformación. En ambos casos, en parte como resultado de deman-das de la sociedad civil, se amplió considerablemente la cantidady variedad de información disponible sobre las actividades quefinancian, y particularmente de las contrataciones en proyectos.La tendencia a una mayor preocupación por la prevención decorrupción y una receptividad más acentuada a las necesidades deinformación externas indican una ventana de oportunidad para lasorganizaciones de la sociedad civil. El acceso a la informaciónpuede permitir la demanda de datos sobre indicadores precisosque, a su vez, den cuenta de la integridad y sentido de los objetivosde los proyectos que se realizan con este financiamiento, desde eldiseño hasta la evaluación.

4. Conclusiones: obstáculos que se transforman enherramientas

La emergencia de investigaciones de fraude y corrupción enlos procesos de ejecución de políticas públicas no puede sino invo-lucrar demoras, gastos imprevistos y costos intangibles en cuantoa la imagen pública del ejecutor y a equilibrios políticos. Inclusive,aun en los casos mejor manejados, estas investigaciones puedenimpactar negativamente en la capacidad de los agentes de esaspolíticas para tomar decisiones y asumir riesgos. Sin embargo, elmanejo eficaz de estas investigaciones, además de conducir aresultados tangibles en términos de evidencias y de sanciones,requiere que se las incorpore como parte de la redundancia de losprocesos de política pública, y como generador de aprendizaje.

Esta incorporación requiere de herramientas específicas y deuna visión del proceso de aprendizaje basado en este tipo de evi-dencia. En cuanto a las herramientas, es fundamental el diseño deun instrumento de recolección de información que sea de sencillaaplicación y que dé cuenta de las principales variables que hacena la política pública en cuestión. Por ejemplo, es interesante des-



tacar la experiencia de la Fundación para el Debido Proceso encuanto al desarrollo de instrumentos metodológicos para la eva-luación de casos de corrupción y de procesos vulnerables en lospoderes judiciales y sus aplicaciones11. En este caso, el instru-mento de recolección reconoce las especificidades del sistemajudicial y se orienta hacia dimensiones propias de este. De estamanera se proponen una serie de variables y fuentes de datos cuyacomparación permite diagnosticar preliminarmente áreas y proce-sos vulnerables a corrupción. Así, por ejemplo, se propone cons-truir indicadores que permitan comparar los plazos y resultadosde los procesos por corrupción en relación a otros tipos de delitos,a la vez relacionar estos indicadores con otros acerca del modo dedesignación de los jueces, su evolución patrimonial, la existencia deprocesos disciplinarios contra ellos y el modo en que se resolvieron.La composición de estos indicadores debería permitir una aproxi-mación a los riesgos y tipos de corrupción en un área dada delPoder Judicial. Cambios que puede generar el aprendizaje, y quie-nes pueden ser agentes de esos cambios. Según el contexto, losdiseñadores de las políticas, los agentes de control interno, losusuarios y las organizaciones de la sociedad civil, por ejemplo, pue-den ser quienes estén en condiciones de tomar este conocimiento yutilizarlo según su rol: para el diseño de políticas, para la progra-mación de rutinas de control o para estrategias de incidencia12.

Recientemente, por ejemplo, en el contexto de las políticassociales en Argentina, una serie de organizaciones sociales reali-zaron manifestaciones callejeras en protesta por supuestas distri-

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11 En el sitio de esta organización puede hallarse una guía de diagnóstico decorrupción enfocada en el contexto judicial (Guía para el diagnóstico ágil y el dise-ño de políticas de control de la corrupción en los sistemas de justicia en América Lati-na) y un estudio comparativo específico de corrupción en los poderes judiciales deAmérica Central (Controles y descontroles de la corrupción judicial: Evaluación de lacorrupción judicial y de los mecanismos para combatirla en Centroamérica y Pana-má). Véase en: www.dplf.org/index.php?c_ID=377.

12 El impacto de este tipo de visión debería también colaborar para la tomade decisiones de índole administrativo inmediatas en un contexto mayor de estra-tegia anticorrupción. En este sentido, véase: Berthin Siles (2008). TransparenciaInternacional también ha desarrollado herramientas para incorporar el conoci-miento de las políticas públicas y de sus indicadores como modo de previnircorrupción, Using the Right to Information as an Anti-Corruption Tool, véase en:www.transparency.org/global_priorities/other_thematic_issues/access_information/readings_access.


buciones politizadas de beneficios sociales. Estas organizacionesseñalaron que los cupos asignados al plan para trabajadores deso-cupados “Argentina Trabaja” estaban siendo distribuidos entre losmunicipios ejecutantes con criterios partidistas y no de necesida-des sociales. A partir de esta evidencia, la organización no guber-namental Poder Ciudadano, capítulo argentino de TransparenciaInternacional, comenzó una serie de pedidos de acceso a la infor-mación al Ministerio de Desarrollo Social a fin de obtener datosque dieran cuenta de los criterios con los cuales estos beneficiosestaban siendo distribuidos. Así fue que se obtuvo el número debeneficiarios inscriptos13, dato conocido por primera vez en losseis meses que llevaba en ejecución el programa. En este caso, laconstrucción de un diálogo tanto con los responsables de estas polí-ticas (en este caso, el Ministerio de Desarrollo Social), como con lasorganizaciones sociales, a fin de detectar las necesidades de infor-mación, el modo de elaborar los datos y de solicitarlos, puede trans-formarse no solo en una herramienta de prevención de corrupción,sino, con mayor amplitud, de participación ciudadana.

La puesta en marcha de un proceso de detección de áreas vul-nerables y de construcción de indicadores aptos para el controltambién impactará, con alta frecuencia, en los equilibrios políticosinvolucrados por la ejecución distorsionada de políticas públicas.Según el caso, la distorsión evidenciada por estos indicadorespuede tener motivos partidistas, arbitrariedades varias e inclusiveintercambios corruptos. Es relevante en este sentido la experienciade la ex diputada y ex ministra de salud, Graciela Ocaña. Ya comolegisladora había realizado importantes investigaciones sobrecorrupción en el sistema de salud, particularmente en el PAMI.Este conocimiento sin dudas le permitió realizar reformas que per-mitieron diseñar procesos de contrataciones y de controles aptospara reducir los desvíos cuando fue interventora del PAMI. A suvez, los equilibrios políticos afectados por este tipo de políticasanticorrupción pueden resultar las fuentes de inestabilidad con lasque tiene que lidiar un funcionario que encare estas iniciativas14.


13 Véase en: www.poderciudadano.org; y en: www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1245000.

14 Para una visión de la propia Ocaña sobre sus gestiones en PAMI y en elMinisterio de Salud, véase: www.gracielaocana.com.ar.


Hay una serie de tareas por emprenderse entre todos aquellosque están en capacidad de articular procesos de este tipo. En pri-mer lugar, son imprescindibles reglas claras y mecanismos simplesde acceso a esta información. En segundo lugar, deben desarro-llarse rutinas de recolección y procesamiento de estas informacio-nes, con el fin de detectar los patrones. En tercer lugar, quienesestén en posibilidad de garantizar el acceso (por lo general, deci-sores de políticas), y de recolectar y procesar la información (porlo general, instancias de control interno), deben identificar aliadosdentro y fuera de las organizaciones en las que se desempeñan,para construir un conocimiento conjunto, que pueda ser traduci-do a modificaciones en los procesos, fortalecimiento de los con-troles y ampliación de los circuitos de información. Por último, serequiere que el conjunto de actores involucrados establezca uncompromiso de seguimiento y de continuidad de los procesos.Establecer qué incentivos existen para que este compromiso decontrol se tome, y cuáles son las condiciones para su alineaciónrequiere de un conocimiento específico del contexto en el que sedesempeñan15. De este modo, tomadores de decisiones, responsa-bles de políticas e instancias de control anticorrupción podrán verlas investigaciones como oportunidades estratégicas, y en lugar deobstáculos, encontrarán herramientas.

Esta perspectiva podría bien complementar otros indicadoresque refieren a transparencia, corrupción, buen gobierno y accesoa derechos. Algunos de ellos por novedosos, otros por limitacionesmetodológicas, podrían beneficiarse indicadores surgidos del con-texto específico de casos de corrupción. La Comisión Interameri-cana de Derechos Humanos propuso un esquema novedoso demedición en el documento “Lineamientos para la elaboración deindicadores de progreso en derechos económicos, sociales y cultu-rales” que se encuentra en el Anexo de este libro. Allí se mencionan

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15 Un trabajo clave en el entendimiento de los incentivos para realizar fun-ciones de control, en este caso en el contexto legislativo, es el de McCubins, Mat-hew, Schwartz y Thomas (1984). Específicamente en el campo anticorrupción, elBanco Mundial ha mostrado la relevancia de comprender los contextos sectorialesen los que ocurren los casos para plantear políticas preventivas eficaces. Por ejem-plo, para políticas preventivas en el control del mercado farmacéutico y en las com-pras públicas vinculadas, véase: Cohen et al, en Campos (2007). En el mismo senti-do, y más estrechamente vinculado al uso de indicadores de políticas públicascomo herramientas anticorrupción, véase: Shah, Annuar (2007).


indicadores vinculados con la transparencia, el acceso a la infor-mación y el control de corrupción en las políticas sociales. La exis-tencia de agencias anticorrupción, las barreras financieras al acce-so a derechos y la disponibilidad de la información son algunos delos indicadores incluidos. Una serie de indicadores extraídos deprogramas sociales y casos de corrupción concretos podrían com-plementar eficazmente la perspectiva que allí se propone. En estecaso, la complementariedad podría venir inclusive como un modode especificar algunas de las dimensiones ya presentes en este ins-trumento.

Por otra parte, los indicadores de percepción de corrupción yel barómetro de corrupción16 construidos por TransparenciaInternacional, que miden percepciones y experiencias de corrup-ción, indudablemente han producido avances en el debate sobre lamedición y en el avance de la agenda anticorrupción. Estos indi-cadores, como otros de buen gobierno, han sido objeto de debatetanto a nivel de su real capacidad descriptiva como a nivel de lasconsecuencias no deseadas de los rankings. Una perspectiva comola que aquí se propone podría ayudar a contextualizar algunas deestas mediciones en relación al progreso o retroceso en función deindicadores surgidos de la experiencia concreta de los países, ayu-dando a encontrar la perspectiva propia en medio de la “jungla deindicadores”17.

También las perspectivas basadas en la medición del ambien-te de control podrían beneficiarse del desarrollo de herramientascomo las que aquí se proponen. En esta perspectiva, hay un avan-ce importante en la mirada institucional, ya que lo que se privile-gia no es la medición de percepciones o la victimización, sino laexistencia y eficacia de los controles18. Sin embargo, es posibleenriquecer y dar solidez a las fuentes de las que se nutren estasmediciones. El uso de indicadores surgidos de contextos concretospermitiría ensanchar la base de información de estas evaluaciones.


16 Véase en: www.transparency.org.

17 Véase: Arndt and Oman (2006), disponible en: www.oecd.org/datao-ecd/21/16/40037762.pdf.

18 La organización Global Integrity realiza mediciones de calidad institucio-nal en el campo anticorrupción (www.globalintegrity.org). Para indicadores quecontrastan normativa con eficacia institucional en política anticorrupción, véase:Acción Ciudadana (2007).


En cualquier caso, resulta evidente que, para la realización delos desarrollos propuestos, es fundamental contar con informa-ción primaria disponible y estadísticas confiables. En el contextoargentino, los conflictos generados por la intervención guberna-mental en la producción de estadísticas y la falta de una políticaprogresiva y coherente de acceso a la información limitan las posi-bilidades de medir y evaluar las políticas públicas. Este es un lla-mado de atención ineludible para las organizaciones de la socie-dad civil dedicadas a derechos humanos y a transparencia a vercómo sus agendas se superponen en este momento (SepúlvedaCarmona, 2008). Sin transparencia y acceso a la información no sepodrá confiar en que los ciudadanos y ciudadanas efectivamenteaccedan a sus derechos, simplemente porque se desconocerá elefecto real de las políticas. Este problema está señalando un pro-grama de trabajo urgente, cuyo éxito hará que la discusión sobreindicadores de políticas públicas como herramientas de acceso aderechos tenga un sentido práctico inmediato.

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