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Ojo ciudadano en el Congreso

Ojo ciudadano en el Congreso16 / Ojo ciudadano en el Congreso lar la agenda política del país. Esta distorsión lleva al Parlamento a estar en el ojo de la tor-menta de la política

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  • Ojo ciudadano en el Congreso

  • OJO CIUDADANOBOLETÍN INFORMATIVO DEL CONSODE

    Año 2, Nº 3, abril 2004

    en el Congreso

    COMISIÓNANDINA

    DE JURISTAS

  • © Comisión Andina de JuristasLos Sauces 285, Lima 27Teléfonos: (51-1) 440-7907 / 442-8094Fax: (51-1) 442-6468Internet: www.cajpe.org.peEmail: [email protected]

    Primera edición: Lima, Perú, abril del 20041.200 ejemplaresHecho el Depósito Legal Nº 2003-0786

    Diseño y diagramación: Gisella Scheuch

  • El Consorcio Sociedad Democrática (CONSODE) reúne a diversas instituciones, lasque bajo el financiamiento de la Agencia Internacional de Desarrollo de los EstadosUnidos (USAID), buscan colaborar con el restablecimiento de la confianza públicaen la política y en el sistema democrático en el Perú. Se pretende propiciar el en-cuentro de voluntades políticas y sociales para una gestión legislativa más eficientey transparente. Este programa busca tender puentes entre el Parlamento y la socie-dad civil.

    El Consorcio está integrado por la Asociación Civil Transparencia, la Asociación deComunicadores Sociales CALANDRIA, el Centro de Estudios Sociales y Publicacio-nes (CESIP), la Comisión Andina de Juristas (CAJ), el Instituto Peruano de Educa-ción en Derechos Humanos y la Paz (IPEDEHP), el Movimiento Manuela Ramos(MMR) y el National Democratic Institute (NDI).

  • Esta publicación es auspiciada por USAID bajo los tér-minos del Convenio Nº 527-A-00-02-00167-00. Las opi-niones expresadas en la presente publicación son lasde sus autores y no reflejan necesariamente los pun-tos de vista de USAID.

  • Presentación .............................................................................................................................................................. 13

    Introducción .............................................................................................................................................................. 15

    1. EL PARLAMENTO PERUANO Y SU CRISIS DE REPRESENTATIVIDAD ........................................................... 17

    1.1. Los bajos niveles de aprobación del Congreso ........................................................................................ 171.2. Percepción ciudadana de los congresistas ............................................................................................... 201.3. El manejo de la imagen y la comunicación ............................................................................................... 23

    2. LA GESTIÓN PEASE ........................................................................................................................................... 27

    3. LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA ........................................................................................................................ 31

    3.1. La agenda legislativa anual 2003 - 2004 .................................................................................................... 313.2. El trabajo legislativo de las comisiones ...................................................................................................... 333.3. La calidad de la legislación ......................................................................................................................... 363.4. Aportes ciudadanos a la labor legislativa (Desde 1 de octubre del 2001 al 4 de febrero del 2004)........ 41

    4. LOS ASESORES PARLAMENTARIOS ................................................................................................................. 45

    5. LA FISCALIZACIÓN ............................................................................................................................................. 51

    5.1. El trabajo de la Comisión de Fiscalización y Contraloría .......................................................................... 515.1.1. Subcomisiones encargadas por el Pleno del Congreso ............................................................... 515.1.2. Subcomisiones investigadoras de la Comisión de Fiscalización y Contraloría ............................ 53

    5.2. Comisiones investigadoras (Pleno) ............................................................................................................ 55

    ÍNDICE

  • 12 / Ojo ciudadano en el Congreso

    6. EL CONTROL POLÍTICO ..................................................................................................................................... 59

    6.1. Presencia de los ministros en el Pleno ....................................................................................................... 596.1.1. Presentación de la política general del gobierno ........................................................................... 606.1.2. Sustentación y debate de los proyectos del presupuesto público ............................................... 606.1.3. Participación en debates e informes diversos ................................................................................ 606.1.4. Estación de preguntas..................................................................................................................... 616.1.5. Interpelaciones ................................................................................................................................ 61

    6.2. Acusaciones constitucionales ..................................................................................................................... 61

    7. PRESUPUESTO DEL CONGRESO ..................................................................................................................... 65

    7.1. Análisis comparado de los presupuestos de los parlamentos de los países andinos en el 2003 .......... 67

    8. LAS REMUNERACIONES DE LOS CONGRESISTAS ......................................................................................... 71

    CONCLUSIONES ................................................................................................................... ................................... 73

  • Boletín Informativo del CONSODE / 13

    U no de los temas más gravitantes encuanto a funcionamiento de la demo-cracia se refiere, es el del Parlamen-to. Este poder del Estado es el eje de la repre-sentación política. Así, cuando es sólido y con-solida el respaldo de los ciudadanos y ciuda-danas, favorece a todo el sistema político. Porel contrario, cuando es frágil y proyecta unaimagen negativa, la democracia se debilita.

    Ojo Ciudadano en el Congreso presenta,en la perspectiva de contribuir a su fortaleci-miento, una mirada a los aspectos básicos quecomponen el trabajo del Congreso: la repre-sentación, la legislación, la fiscalización y elcontrol político. Esta visión debe permitir a laciudadanía y a los propios parlamentarios te-ner mayores aportes críticos de cara a unamejora de la organización y gestión del Con-greso y de los congresistas.

    Cuando un Parlamento no responde a lasexpectativas que la gente tiene de él, las re-laciones con los ciudadanos se deterioran,éstos pierden la confianza en sus represen-

    tantes e, incluso, llegan a cuestionar la mis-ma legitimidad de su poder. Es en este con-texto donde pretende incidir el Consorcio So-ciedad Democrática (CONSODE), brindandoinformación detallada, analizando y propo-niendo caminos de modernización y mejorainstitucional.

    La elaboración del presente informe ha es-tado a cargo de la Comisión Andina de Juris-tas (CAJ), en su calidad de institución miem-bro de Consorcio Sociedad Democrática(CONSODE), bajo el financiamiento de laAgencia Internacional de Desarrollo de losEstados Unidos (USAID). Renzo Chiri fue elcoordinador general; el equipo de investiga-dores estuvo constituido por Raúl MendozaCánepa, Rodolfo Albán, Jean Carlo Huároc,Luis Enrique Aguilar y Luis Pérez-Albela. Elcuidado de la edición estuvo a cargo de Ceci-lia Heraud.

    Este informe pudo llevarse a cabo por lavaliosa y oportuna colaboración de la Oficia-lía Mayor del Congreso de la República.

    PRESENTACIÓN

    Abril del 2003

    Enrique Bernales Ballesteros Director Ejecutivo - Comisión Andina de Juristas

  • 14 / Ojo ciudadano en el Congreso

  • Boletín Informativo del CONSODE / 15

    a democracia se sustenta en la volun-tad popular así como en las reglas,procedimientos y órganos que permi-

    ten organizarla. Cuando los ciudadanos y ciu-dadanas mayoritariamente empiezan a cues-tionar el funcionamiento de los poderes es-tatales, la democracia es afectada por unacrisis de representación: la gente deja decreer en sus representantes y el mandato sedebilita. En realidad, importa conocer la ra-zón del creciente descrédito de las institu-ciones básicas de la democracia represen-tativa, entre ellas, la que es su esencia: elParlamento. Desde el primer número de OjoCiudadano en el Congreso se pasó revista altrabajo parlamentario desde un enfoque crí-tico, que es el más riguroso, para precisaraciertos y deficiencias, errores y virtudes, pro-blemas, pero también soluciones. No se tra-ta, por tanto, de plegarse a los clichés faci-listas que caricaturizan el Congreso y con-vierten al parlamentario en una lamentabledeformación de sí mismo, sino de descubrirlas causas de situaciones que están afectan-do la imagen del Parlamento, al punto de in-terferir casi sistemáticamente en una relacióncon el país y la ciudadanía, que definitiva-mente camina mal.

    Ciertamente, el Congreso peruano estáafectado por una crisis profunda. No obstan-te, se suele referir bajos niveles de respaldociudadano en otros países como una situa-ción común en el mundo, lo que sugeriría másbien que se trata de un problema que podría

    estar vinculado con el agotamiento del mo-delo histórico de la institución.

    Las leyes no atacan ni resuelven proble-mas concretos y, posiblemente, hay un sobre-dimensionamiento del papel del Derechocomo instrumento para acabar con situacio-nes críticas; no hay un conocimiento científi-co y actualizado de los asuntos económicos;existe un abuso de la retórica, pero dificulta-des enormes para profundizar en el estudiode los graves problemas sociales que afec-tan al país. La enumeración podría ser inter-minable, pero apunta a confirmar lo que nues-tra observación ha registrado desde el primermomento, esto es, que hay un grave desfasehistórico del Parlamento, que le impide conec-tar con la ciudadanía y apreciar cabalmentesu representación; pero, al mismo tiempo, elciudadano ignora la importancia vital del Par-lamento. La democracia es inimaginable sinesta institución.

    Se suele elaborar demasiadas leyes con-gestionando el sistema jurídico y generandodesorden legislativo; varias normas no respon-den a las necesidades de los ciudadanos; peoraún, subsiste la mala costumbre de presentaruna abrumadora cantidad de propuestas le-gislativas sin mediar un análisis de calidad,siendo así un escaso número de ellas las quelogran finalmente convertirse en ley.

    En cuanto a la fiscalización, tan importantelabor no puede ni debe subordinarse a los es-cándalos mediáticos, a través de los cualesalgunos medios pretenden imponer y contro-

    INTRODUCCIÓN

    L

  • 16 / Ojo ciudadano en el Congreso

    lar la agenda política del país. Esta distorsiónlleva al Parlamento a estar en el ojo de la tor-menta de la política nacional, lo que contribu-ye a un desgaste de la imagen parlamentaria.Los medios de comunicación disponen deamplios espacios para informar sobre el Parla-mento, lo cual es positivo desde la perspectivade la vigilancia ciudadana, pero agotador enrelación a la sobreexposición de su imagen.

    Existen otros temas que merecen la aten-ción y definen la fragilidad de la representa-ción parlamentaria. Este informe aborda, porejemplo, el tema del presupuesto parlamen-tario desde un análisis comparado, la partici-pación ciudadana en el proceso legislativo yel servicio parlamentario en uno de sus ámbi-tos especiales, el de las asesorías parlamen-tarias.

  • Boletín Informativo del CONSODE / 17

    1. EL PARLAMENTO PERUANOY SU CRISIS DE REPRESENTATIVIDAD

    Uno de los temas más importantes para lademocracia es el funcionamiento de sus insti-tuciones políticas. Cuando estas no marchancomo los ciudadanos esperan, ocurre unacrisis de legitimidad. La ciudadanía empiezaa cuestionar la justificación del poder. En elcaso de los Parlamentos lo que se pone entela de juicio es la esencia misma de la repre-sentación parlamentaria. Para algunos, equi-vocadamente, la solución es virar hacia man-dos autoritarios; para otros lo que urge es unareforma institucional, pero en el marco de unademocracia representativa reformada.

    Como se ha adelantado, la crisis de repre-sentatividad que se expresa en los bajos ni-veles de aprobación al Congreso peruano noes un fenómeno aislado, sucede dentro de uncontexto internacional que apuesta en esa di-rección. En ese sentido, es razonable asumirque la crisis de la institución nacional tiene al-gunas causas exógenas y que, por supuesto,la peculiaridad de cada realidad política va adeterminar la profundidad y características deesa crisis.

    El Congreso peruano tiene bajos nivelesde aprobación ciudadana, pero este es tam-bién el problema de Bolivia (alrededor de 15%de aprobación), Ecuador (alrededor de 7%);relativamente es el caso de Venezuela (alre-dedor de 28%) y Colombia (alrededor de

    26%) en la región andina1. Chile tiene unCongreso que bordea una aprobación ciu-dadana de 30%.

    1.1. Los bajos niveles deaprobación del Congreso

    Un bajo nivel de aprobación popular al Parla-mento denota que esta institución no está sin-tonizando con las expectativas de una ciuda-danía que espera un determinado nivel de ac-tuación. El rechazo a la gestión parlamentariaimplica un retiro de la confianza en los repre-sentantes por los que se votó. Las encuestasno son determinantes en una democracia,pero son un buen termómetro del sentir po-pular. Son, en todo caso, un medidor de laeficacia de la representación aunque sin efec-tos jurídicos o políticos necesariamente.

    Para efectos de lograr una idea cabal so-bre ese sentimiento popular hacia el Parlamen-to (bajo los rótulos «aprobación» y «desapro-bación»), Ojo Ciudadano reunió todas las en-cuestas de Apoyo, Opinión y Mercado sobrela aprobación y desaprobación ciudadana alCongreso desde poco antes que éste iniciarasu gestión en julio del 2001 hasta el cierre deesta edición (marzo del 2004). Se ha optadoademás por evaluar los índices desde el últi-

    1 Datos proporcionados en la Cumbre de Río celebrada en el Cusco, mayo del 2003.

  • 18 / Ojo ciudadano en el Congreso

    Índices de aprobación y desaprobación del Congresodesde enero del 2001 hasta enero del 2003

    mo tramo del Congreso anterior a fin de tenerun panorama global sobre la eficacia de la ins-titución parlamentaria en el Perú. Esta infor-mación, que es más amplia en el tiempo, com-pleta y enriquece la que se presentó en la edi-ción anterior de este boletín.

    El Congreso peruano actual, a lo largo desus casi 3 años de gestión ha fluctuado entreel 13 y el 51% de aprobación así como entreel 29 y 84% de desaprobación popular, talcomo se puede observar en los gráficos quese presentan. La brecha es grande en ambosítems. Así, si en setiembre del 2001 un 51%

    de ciudadanos aprobaban la gestión del Con-greso, en marzo del 2004 sólo un 8% lo ha-cía. En ese mismo período la desaprobaciónciudadana al Congreso se eleva de 29 a 84%.

    A continuación se presenta un consolida-do de encuestas mensuales, realizadas porApoyo, Opinión y Mercado, durante los años2001, 2002, 2003 y enero del 2004. Se consi-dera incluso el tramo final del Congreso queterminó su gestión el 26 de julio del 2001. Estamuestra nos da una visión global sobre la ten-dencia del ciudadano en relación a la evalua-ción de la gestión del Parlamento.

    Aprobación y desaprobación ciudadana al Congreso en el año 2001

  • Boletín Informativo del CONSODE / 19

    Fuente: Consolidado de encuesta de Apoyo, Opinión y Mercado a nivel nacional.

    Aprobación y desaprobación ciudadana al Congreso en el año 2002

    Aprobación y desaprobación ciudadana al Congreso en el año 2003

  • 20 / Ojo ciudadano en el Congreso

    Se puede constatar que en enero del 2001,el nivel de aprobación al Congreso era bajo,pero sostenible en relación a la aprobaciónde otros congresos de la región andina. Enenero del 2001 un 30% aprobaba la gestióndel Congreso y a fines de ese año, luego dellegar al pico en setiembre (51%) culmina elaño con 38% de aprobación. La transición ini-ciada por Valentín Paniagua logró distribuir losréditos de su éxito en los poderes e institucio-nes del Estado, entre ellos el Parlamento. Losciudadanos notaron que la transición signifi-caba también el sinceramiento de la labor con-gresal y la facilidad para lograr acuerdos en-tre las fuerzas políticas. Reducido el fujimoris-mo en el Congreso a su mí-nima expresión, consecuen-cia de la deserción parlamen-taria y de la fuga de su líderhacia el Japón, el Congresoempezó a asumir un rostromás democrático; ello expli-ca que la aprobación tendie-ra a bajar su nivel entre ene-ro y setiembre de ese mismoaño. La experiencia previahabía sido la de un Parlamen-to signado por el transfuguis-mo y la fragilidad frente a unaPresidencia de la Repúblicaque se fortalecía desmesura-damente.

    El 2002 se inicia con un38% de aprobación en enero y entre altibajosllega a su techo en marzo (40%). Sin embar-go en diciembre del 2002 registra 25% deaprobación ciudadana.

    En el 2003 la aprobación tiende a decre-cer, especialmente a partir de mayo (13%). Losmeses siguientes los porcentajes de aproba-ción se mantendrán en alrededor de 16% enpromedio. A partir de enero del 2004 la apro-

    bación desciende dramáticamente y alcanzaen marzo el récord histórico de baja aproba-ción desde el 2001 (8%). Este dato debe co-tejarse con el contexto en el que se da la en-cuesta que es un Congreso criticado por losaltos y «excesivos» ingresos de los congre-sistas2.

    1.2. Percepción ciudadana de loscongresistas

    Acertada o erróneamente los ciudadanos, deacuerdo a una encuesta de enero del 2004desaprueban en gran mayoría al Congreso

    porque no trabaja lo suficien-te o no hace nada. Esta res-puesta puede estar condicio-nada en gran medida por lafalta de conocimiento del re-presentado respecto a lo quedebe o no debe hacer uncongresista. En cierta forma,la desaprobación puede ex-plicarse también por unamala comunicación entre elParlamento y los ciudadanos.

    Para un amplio sector deciudadanos, los congresistassólo se preocupan por suspropios intereses. La imagende fuerzas políticas que difícil-mente se ponen de acuerdo

    alimenta esa creencia. No se reportan gestosde desprendimiento político y, por lo general,se percibe un afán electorero y de competenciafiera por ganar espacios. Los escándalos me-diáticos, por ejemplo, generan la postergaciónde temas prioritarios y fundamentales. En ge-neral, el descrédito de la política termina siendotambién el descrédito del Parlamento, escena-rio central de la política nacional.

    2 Ver capítulo 9.

    Para un ampliosector de ciudadanos,los congresistas sólose preocupan por suspropios intereses. Laimagen de fuerzas

    políticas quedifícilmente se ponende acuerdo alimenta

    esa creencia.

  • Boletín Informativo del CONSODE / 21

    La ineficiencia y el desinterés por el paísson dos componentes de una imagen negati-va o por lo menos distante que el ciudadanomaneja del Congreso, en parte alimentada poruna percepción equivocada de algunos con-gresistas sobre el ejercicio de sus atribucio-nes y el modo público de actuar. Pero, en par-te también por un sector de la prensa hostil alCongreso y cuya información sobre éste ses-ga habitualmente hacia lo anecdótico y lo quepuede ser materia de escándalo. Lo grave eneste caso, es que desde dentro del propioCongreso se observa una cierta pasividad ins-titucional en cuanto ataques desproporciona-

    dos contra sus actividades y una evidente fal-ta de autocrítica por parte de las agrupacio-nes y representantes que lo integran, aunqueen honor a la verdad, no son pocos los con-gresistas que han asumido bien la crítica alCongreso y al bajo rendimiento de algunosrepresentantes.

    También se registra una opinión ciudada-na mayoritaria en torno a los ingresos queperciben los congresistas. Desde Ojo Ciuda-dano en el Congreso se ha afirmado en otraoportunidad que el monto de la remuneraciónde un funcionario de alto nivel se justifica porla importancia del cargo que desempeña y porlos costos que suele acarrear su gestión. Uncongresista es, con el Presidente de la Repú-blica, la más alta autoridad del Estado. Sinembargo, su «mala imagen» tiene relación,entre otras cosas, con la remuneración querecibe, la misma que es percibida como ex-cesiva por un amplio sector de la ciudadanía,más aún en el contexto de una nación conimportantes índices de pobreza3. Según unaencuesta de Apoyo, Opinión y Mercado desetiembre del 2003, casi todos los ciudada-nos representativos de la muestra piensan quelos congresistas ganan demasiado. La tenden-cia a pensar así parece crecer conforme cre-cen los niveles de desaprobación de la ges-tión parlamentaria.

    Algunas personas opinan que el sueldo que ganan los congresistas es justo,otros en cambio opinan que ganan demasiado

    ¿con cuál de las dos opiniones está usted más de acuerdo? (%)

    Agosto del 2001 Setiembre del 2003

    Ganan demasiado 92 96

    Su sueldo es justo 4 3

    No precisa 4 1

    Fuente: Encuesta de Apoyo, Opinión y Mercado a nivel nacional. Setiembre del 2003.

    3 Ver Capítulo 8.

    ¿Por qué razón desaprueba la gestiónde los congresistas? (%)

    No trabajan suficientemente / No hacen nada 27Se preocupan por sus propios intereses 21Solamente discuten o se pelean entre ellos 15No sacan leyes beneficiosas para el país 14No justifican su sueldo / Ganan demasiado 10Son corruptos 5No cumplen sus promesas 4No hay coordinación con el Ejecutivo 2No ven lo que es prioritario para el país 2

    Fuente: Encuesta de Apoyo, Opinión y Mercado a nivel nacional. Enerodel 2004.

  • 22 / Ojo ciudadano en el Congreso

    La encuesta no se queda allí en el dato sinpropuestas. Los ciudadanos determinaron enorden de importancia las recomendacionespara mejorar la imagen del Congreso. Exigenque los congresistas se preocupen más porlas necesidades del país y que demuestrenque trabajan. Existe la percepción de un Con-greso que «hace política», pero que no haceleyes, al menos las que el país requiere. Un16% de ciudadanos demanda que el Con-greso «saque leyes que beneficien al país».Se cree que el Congreso pierde el tiempoen discusión de temas que son prescindi-bles. Aparentemente, la mayoría ciudadanadesconoce la existencia de una agendaanual y los temas que la componen. Un 13%reclama que los congresistas se bajen lossueldos y demuestren austeridad.

    En general, los ciudadanos esperan leyesque resuelvan los problemas del país (64%).Ciertamente, las leyes pueden resolver pro-blemas concretos en el mediano plazo, almenos en determinados casos; pero existeuna desmedida expectativa por el efecto dela ley. Un 53% de ciudadanos espera que elCongreso los escuche más. En este aspectohubo avances en los últimos años, pero nolos suficientes para convencer a todos de quehay una eficiente relación entre el Parlamentoy la ciudadanía.

    En la encuesta de Apoyo a nivel nacionalde enero del 2004 se determinaron en ordenlas recomendaciones para mejorar la imagendel Congreso:

    En la misma encuesta se preguntó: Engeneral ¿qué espera usted del Congreso?

    Leyes que resuelvan los problemas del país 64%Capacidad de escuchar la opiniónde los ciudadanos 51%Represente y defienda los interesesde los ciudadanos 38%Respete y haga cumplir la Constitución 34%Cumpla una labor de fiscalización 27%Discuta los suficiente las leyes quese van a aprobar 15%

    Fuente: Encuesta de Apoyo, Opinión y Mercado a nivel nacional. Enerodel 2004.

    Los ciudadanos creen que en el Congresono se discuten suficientemente las leyes(75%), que no respeta ni hace cumplir la Cons-titución(78%), que no cumple adecuadamen-te su labor de fiscalización(77%), que no ela-

    Preocupación por las necesidades del país 25%Que demuestren que trabajan 17%Que saquen leyes que beneficien al país 16%Que se bajen los sueldos y demuestrenausteridad 13%Que cumplan sus promesasy sean más sinceros 12%Que sean honestos y combatan la producción 8%Que estén más en contacto con el pueblo 4%

    Fuente: Encuesta de Apoyo, Opinión y Mercado a nivel nacional. Enerodel 2004.

    También se preguntó si el Congreso Si (%) No (%)

    Discute suficientemente las leyes 17 75

    Respeta y hace cumplir la Constitución 15 78

    Cumple una labor de fiscalización 13 77

    Elabora leyes que ayudan a resolver los problemas 10 85

    Escucha la opinión de los ciudadanos 9 85

    Representa y defiende los intereses ciudadanos 8 88

    Fuente: Encuesta de Apoyo, Opinión y Mercado a nivel nacional. Enero del 2004.

  • Boletín Informativo del CONSODE / 23

    bora leyes que ayuden a resolver problemas(85%), que no escucha a los ciudadanos (85%)y que no representa ni defiende los interesesde los ciudadanos (88%). Esta percepción tannegativa es preocupante pues afecta la legiti-midad misma del Congreso.

    1.3. El manejo de la imagen y lacomunicación

    Algo falla en el aparato de comunicación delParlamento. Objetivamente es fácil constatarque hubo avances y reformas significativas anivel legislativo, de fiscalización y administra-tivo. Sin embargo, en lo que se refiere al sen-tido mismo de la representación hay bachesque no se han podido sortear.

    La Asociación Civil Transparencia sostieneque la prensa no es la que provoca la desapro-bación ciudadana porque los principales me-dios informan positivamente o de manera neu-tra. Esto es cierto en cuanto a medios de pren-sa serios y cuidadosos de su prestigio yprofesionalidad. Pero no se puede generali-zar hacia la abundante prensa «chicha», quevive del escándalo mediático y que hace alCongreso y más precisamente a los congre-sistas, un motivo de escarnio habitual. En todocaso, es un hecho que los congresistas nologran la confianza mayoritaria de los ciuda-danos. Al parecer éstos juzgan a partir de loshechos, del discurso político y de las prácti-cas parlamentarias que los medios de comu-nicación dan a conocer, unas veces con obje-tividad y otras no. En todo caso, lo importantea relevar aquí es que el Congreso no tiene unbuen manejo comunicacional de su imagen.

    Según Transparencia en su boletín «Datosdel Congreso» el sesgo de los diarios respec-to a los congresistas (desde una visión con-solidada) es el siguiente:

    Sesgo Por espacio asignadoa la noticia (cm2) (%)

    El Comercio

    Positivo 7

    Negativo 2

    Neutro 91

    La República

    Positivo 36

    Negativo 9

    Neutro 55

    Perú 21

    Positivo 40

    Negativo 19

    Neutro 41

    Correo

    Positivo 48

    Negativo 17

    Neutro 35

    La Razón

    Positivo 48

    Negativo 31

    Neutro 14

    Expreso

    Positivo 68

    Negativo 12

    Neutro 20

    Fuente: Datos del Congreso 17. Diciembre del 2003. Asociación CivilTransparencia.

  • 24 / Ojo ciudadano en el Congreso

    Se reporta un sesgo que es, en gran ma-yoría, positivo o neutro para el Congreso o loscongresistas. No obstante, la información enbruto es capaz de generar juicios en los lec-tores. Si bien los diarios suelen ser críticossobre el juego político, especialmente cuan-do se involucra al Presidente de la República,no son necesariamente propiciadores del des-crédito parlamentario necesariamente. En rea-lidad es bueno insistir en que la falla no estáen cómo informen los medios sino en cómoel propio Parlamento se relaciona con los ciu-dadanos. Es necesario considerar al interpre-tar estos cuadros que la prensa «chicha», quees la que mantiene la lectoría del sector so-cial de menores recursos asícomo la televisión y la radio,influyen en el ánimo de losciudadanos en gran medida.La forma como se presentaal congresista, los titulares ynotas que en cierta forma ri-diculizan al parlamentario,también inciden en que hayaun alto porcentaje de ciuda-danos que desaprueba alCongreso.

    Resulta muy ilustrativo elestudio realizado por la Aso-ciación de ComunicadoresSociales Calandria en «ElCongreso en los Medios, Mo-nitoreo de la Noticia» (CONSODE: http://espanol.geocities.com/calandriafiles/centro_de_ investigacion.html). En él se evalúa lacobertura periodística destinada a los actoresdel Poder Legislativo durante el 2003 por par-te de algunos de los programas noticiososmás importantes del país como La Rotativadel Aire de RPP, 90 segundos de FrecuenciaLatina, América Noticias de América Televisión,24 horas de Panamericana y el diario El Co-mercio. Según Calandria las noticias de ca-rácter público-político durante el 2003 en to-dos estos informativos fueron 12.797, de lascuales el 8,6% (1.096) correspondieron al Po-der Legislativo, cantidad insuficiente si toma-mos en cuenta que una de las funciones fun-

    damentales del Parlamento es la representa-ción de los intereses ciudadanos. La cobertu-ra al Poder Legislativo en estos informativosfue relativamente baja, si la comparamos conla del Poder Ejecutivo, cuya cobertura fue del18,9% (2.430).

    Durante este período de análisis se mos-tró, según Calandria, una gran atención departe de los programas periodísticos en cu-brir las apariciones de ministros, viceministrosy demás miembros referidos al Poder Ejecuti-vo pues, durante este año, buena parte de losconflictos involucraron a personajes ligadosal Poder Ejecutivo.

    De otro lado, el estudio señala que losmedios presentaron a loscongresistas en un doble rol,en su función legislativa ycomo líderes de opinión po-lítica. Si bien es cierto queambos roles son válidos,pues los congresistas seconstituyen como líderes deopinión, es necesario visibili-zarlos más como voceros dela agenda parlamentaria.

    En comparación con elmonitoreo de medios del año2002, la televisión incremen-tó la cobertura informativa alos temas legislativos lo cualfue favorable para el acceso

    de la ciudadanía al quehacer del Congreso.En 90 Segundos el incremento fue de 32,2%a 52%, en América Noticias fue de 10,2% a46,6%, en 24 Horas fue de 19,2% a 22,4%.

    Por último, concluye Calandria, que la visi-bilidad de la mujer congresista en los medioses muy baja, pues en el mejor de los casosllega a un 11,4% (RPP) mientras que la pre-sencia de los varones supera el 50% en lamayoría de los medios.

    Por otro lado, es oportuno reparar en quecada congresista busca aparecer en los me-dios a su propio estilo. Los ciudadanos juz-gan así el comportamiento aparente del par-lamentario, sin considerar la calidad de sugestión necesariamente.

    La visibilidad de lamujer congresista en

    los medios es muybaja, en el mejor de loscasos llega a un 11,4%(RPP), mientras que

    la presencia de losvarones supera el 50%

    en la mayoría de losmedios.

  • Boletín Informativo del CONSODE / 25

    Favorable Desfavorable No precisa

    Mercedes Cabanillas 60 32 8

    Anel Towsend 59 34 7

    Ántero Flores-Aráoz 58 28 13

    Henry Pease 57 33 10

    Rafael Rey 56 36 8

    David Waisman 55 38 7

    Gloria Helfer 54 33 13

    Javier Diez Canseco 54 36 10

    Luis Iberico 53 37 10

    Martha Hildebrandt 53 36 11

    Natale Amprimo 53 31 16

    José Barba 52 36 12

    César Zumaeta 50 33 17

    Heriberto Benítez 49 41 10

    Jorge Del Castillo 48 44 8

    Javier Velásquez Quesquén 48 34 18

    Xavier Barrón 47 42 11

    Mauricio Mulder 47 39 14

    Luis Solari 46 41 13

    Luis Alva Castro 42 39 19

    Edgar Villanueva 42 41 17

    Luis Negreiros 39 45 16

    Hildebrando Tapia 36 47 17

    Gustavo Pacheco 33 54 13

    Jesús Alvarado 30 51 19

    Doris Sánchez 30 59 11

    Alfredo González 28 59 13

    Jorge Mufarech 27 62 11

    Fuente: Encuesta de Apoyo, Opinión y Mercado a nivel nacional. Febrero del 2004.

    Una encuesta de febrero del 2004 permiteconocer quiénes son los parlamentarios conmejor o peor imagen frente a los ciudadanos.

    Los congresistas con mejor imagen sonMercedes Cabanillas, Anel Towsend, ÁnteroFlores-Aráoz, Henry Pease y Rafael Rey, talcomo puede constatarse en la tabla que an-tecede. En contrapartida, los congresistas que

    Imagen del congresista frente a los ciudadanos (%)

    proyectan una imagen desfavorable son Jor-ge Mufarech (62%), Alfredo González (59%),Doris Sánchez (59%), Gustavo Pacheco (54%)y Jesús Alvarado (51%).

    Doris Sánchez y Jesús Alvarado desem-peñaron cargos ministeriales y estuvieron enel ojo de la tormenta debido a diversas acu-saciones y críticas. Jorge Mufarech tuvo un

  • 26 / Ojo ciudadano en el Congreso

    Congresistas con más apariciones1/ (%)

    Javier Velásquez Quesquén 5.69David Waisman 4.95Heriberto Benítez 4.46Alcides Chamorro 3.48Jorge Mufarech 3.59Gustavo Pacheco 3.46Javier Diez Canseco 3.43Ántero Flores-Aráoz 3.22Luis Solari 2.95Máximo Mena 2.94Otros 61.47

    Fuente: Datos del Congreso. 17 de diciembre del 2003. Asociación CivilTransparencia.1/ La medición es en centímetros cuadrados de espacio en diarios.

    desempeño polémico en la Comisión de Fis-calización del Congreso. Por su parte, Gusta-vo Pacheco y Alfredo González parecen noexplotar adecuadamente su imagen pública,como sí parecen hacerlo David Waisman, Ja-vier Diez Canseco y Ántero Flores-Aráoz quie-nes, a la vez que figuran entre los congresis-tas de mejor imagen, también están entre losque más presencia tienen en los medios. Loscongresistas Gustavo Pacheco y Jorge Mufa-rech también figuran entre los que más apari-ciones tienen en los medios de comunicaciónescrita, pero posiblemente la imagen que pro-yectan no sea precisamente aquella que losciudadanos esperan.

    De acuerdo a la Asociación Civil Transpa-rencia, en su boletín «Datos del Congreso»,diciembre 2003 el congresista con mayor apa-rición en los medios es Javier Velásquez Ques-quén, que tiene una imagen relativamentebuena. A continuación se presenta un cuadroque precisa la cantidad de apariciones de losparlamentarios en los diarios:

    Atentos a la crisis de imagen del Parlamen-to en general, Ojo Ciudadano en el Congre-so, busca detectar aquellos aspectos queproducen estos altos niveles de desaproba-ción. Se ha puesto atención a determinadospuntos críticos que forman, por lo general, laestructura de este boletín: producción legis-lativa, control y fiscalización así como repre-sentación parlamentaria. Sin embargo, hayotros temas que el congresista debe consi-derar como factor de desaprobación, porejemplo, el aparente exceso en los ingresosque percibe.

    La percepción ciudadana no se modificapara mejor, necesariamente, por el cambio dela Mesa Directiva del Congreso o por una mo-dernización que puede ser apreciable. Si biencada Presidente del Congreso imprime suestilo, hay una grieta que debe ser subsana-da y que se refiere a la comunicación del Con-greso con los ciudadanos y a la imagen ne-gativa que en algunos aspectos proyecta elCongreso. No sólo se trata de revitalizar lasaudiencias públicas o descentralizar la repre-sentación, sino de tener una política de ima-gen en los medios de comunicación y de sercoherente con la imagen que se quiere pro-yectar. Al margen de las deficiencias en lacomunicación Parlamento-ciudadanos, es jus-to mencionar que muchas veces el Congresologra avances objetivos de los que no se in-forma a los ciudadanos. Quienes dirigen estepoder del Estado establecen medidas positi-vas que no trascienden en su justa dimensión.Es a partir de ese razonamiento que creemosnecesario presentar un balance sobre la ges-tión de Henry Pease (Presidente del Congre-so) sobre términos cualitativos, el estilo y lascaracterísticas de su gestión.

  • Boletín Informativo del CONSODE / 27

    2. LA GESTIÓN PEASE

    El congresista Henry Pease, reconocido porsu destacada trayectoria académica y políti-ca, fue elegido Presidente del Congreso parael período 2003 - 2004. Previamente había pre-sidido la Comisión de Constitución y Regla-mento, donde dio un gran impulso al proyec-to de Reforma Constitucional.

    Una de sus primeras gestiones fue racio-nalizar el gasto del Congreso; se logró así elahorro de 31 millones 500 mil nuevos solesdurante la legislatura de julio del 2003 a ene-ro del 2004. Este ahorro fue producto del re-direccionamiento del gasto y del racionamien-to administrativo, según se puede constatarcomparativamente con otras entidades esta-tales.

    Por otro lado, de acuerdo a una entrevistaque el Presidente del Congreso brindó a ElHeraldo del Congreso de la República (diciem-bre del 2003) se puede interpretar que su op-ción es la prioridad de determinados temaslegislativos. Sostuvo que el resultado legisla-tivo es producto de un trabajo intenso delCongreso, con temas muy importantes. «Nodamos leyes de cualquier tipo. Todos son te-mas que se trabajan uno o dos años y a ve-ces más», afirmó. Durante la legislatura julio2003 - enero 2004, se aprobaron 127 proyec-tos de ley en el Pleno del Congreso.

    Pease reconoce que el Parlamento está malen las encuestas y que existe una mala co-municación entre el Parlamento y los ciuda-danos. Dice en la publicación citada: «Meconsta que hacemos una cosa y se dice otra.También me consta que muchos ciudadanosno tienen una idea de lo que es el Congreso.Le reclaman obras al parlamentario y eso estáprohibido por la Constitución».

    Asimismo, para Pease es claro1 que las le-yes no resuelven los problemas. Ellas sólo fi-jan un cauce dentro del cual se resuelven losproblemas.

    Su pensamiento en relación al estilo parla-mentario también es nítido. «En el pasado losdiscursos eran largos. No existía el peso delos medios de comunicación. En la actualidad,la voz del congresista coexiste, en tiempo realpor radio y TV, en todas partes, con la de losalcaldes, los dirigentes regionales y otras au-toridades». Luego concluyó que «por tal ra-zón, se desarrollan los esfuerzos por acortarlos debates y hacer una discusión cara a cara».

    Según Pease, ninguna idea puede ser ex-cluida. De este modo, los 120 congresistaspresentan proyectos que se discuten. Luegose llega a decisiones en comisiones y en elPleno. Además, se acogen las iniciativas ciu-dadanas, principio fundamental del funciona-

    1 Discurso de Henry Pease en la presentación del Código de Ética Parlamentaria. Enero del 2004.

  • 28 / Ojo ciudadano en el Congreso

    miento de todo Parlamento democrático. Estaposición tiene la obvia ventaja de la aperturademocrática, pero al mismo tiempo neutrali-za la función intracontrol de los grupos parla-mentarios respecto de las iniciativas parlamen-tarias de sus miembros, que bien reguladapodría permitir un trabajo menos recargadoen cantidad de iniciativas, pero más rico en elanálisis de los temas.

    Se busca, dice Pease, que la iniciativa seade calidad. Estas palabras explican porqué elPresidente del Congreso estimuló la idea deimplementar secretarías técnicas que se ocu-pan del costo-beneficio y el impacto legal dela norma. Como adelantáramos en la primeraedición de Ojo Ciudadano en el Congreso, losproyectos legislativos suelen carecer de unbuen análisis de costos y beneficios. Asumien-do las dificultades naturales de los parlamen-tarios para abordar este complicado tema, sedecidió encargar a los técnicos la medida delimpacto de los proyectos de ley. Sin embar-go, no siempre las decisiones han sido positi-vas desde la perspectiva de este boletín. Porejemplo, se abandonó el impulso a la descen-tralización parlamentaria y las oficinas descon-centradas del Congreso de la República per-dieron el valor que habían tenido inicialmentea los ojos del Congreso.

    La gestión Pease es concertadora, pese aque no siempre logra reunir voluntades entorno a proyectos importantes; es el caso dela reforma constitucional. El Presidente delCongreso, por lo pronto, y tal como se des-prende de la entrevista que citáramos ante-riormente, admitió que el clima político no esfavorable para ese proceso, aunque éste seha avanzado en un 80%.

    Pese a las cualidades de la gestión del Pre-sidente del Congreso existen algunas reser-vas en un grueso de ciudadanos a aprobarsu trabajo como autoridad del Parlamento. Esasí que tal como se aprecia en el cuadro quesigue, un 26% de ciudadanos aprueba su ges-tión. Este porcentaje, si bien bajo, no lo es encomparación con los escasos niveles de apro-bación que se registran en el propio Congre-so, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial. Noes bajo, además, teniendo en cuenta que latendencia de la opinión pública, ha sido du-rante todo el período a manifestar un seriomalestar y descontento con el conjunto delcomportamiento de las instituciones políticasy sus dirigentes. No obstante, no siendo bajoen ese contexto, sí lo es en relación con losesfuerzos del congresista Pease para dar asu Presidencia una expresión democrática yde gestión eficiente.

    En general ¿diría usted que aprueba o desaprueba la gestión de...? (%)

    Aprueba Desaprueba

    Presidente, Alejandro Toledo 9 89

    Presidente del Consejo de Ministros, Carlos Ferrero 22 58

    Ministro de Economía, Pedro. Pablo Kuszynski 20 63

    Ministro del Interior, Fernando Rospigliosi 35 51

    Presidente del Congreso, Henry Pease 26 51

    Alcalde de Lima, Luis Castañeda 68 24

    Gobierno 10 86

    Congreso 8 84

    Poder Judicial 12 80

    Fuente: Encuesta de Apoyo Opinión y Mercado a nivel nacional. Marzo del 2004.

  • Boletín Informativo del CONSODE / 29

    Si bien las encuestas ofrecen una fotografíadel momento sobre la percepción ciudadana,no son una medición objetiva y cabal de la efi-cacia funcional de las autoridades e institucio-nes. Sin embargo, llaman a preguntarnos ¿quéestá ocurriendo en la relación entre institucióny ciudadano? ¿Se comunica adecuada y sos-tenidamente el Congreso con la ciudadanía?

    A la luz de las encuestas pareciera que no. Otraobservación es que cuando el gobierno pierderespaldo popular, en general, toda la dirigen-cia política sufre algún menoscabo. Existe,posiblemente, la tendencia ciudadana a gene-ralizar. Es tarea de cada institución informar ocorregir la distorsión informativa precedente afin de revertir los bajos niveles de aprobación.

  • 30 / Ojo ciudadano en el Congreso

  • Boletín Informativo del CONSODE / 31

    3. LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA

    La producción legislativa aborda dos temasespecíficos, por un lado el del trabajo en co-misiones desde una visión cuantitativa, y porotro lado, la calidad de los proyectos aproba-dos finalmente en el Pleno.

    3.1. La agenda legislativa anual2003 - 2004

    El tema de la Agenda Legislativa Anual esimportante pues establece las prioridades deltrabajo legislativo. Por la naturaleza de la agen-da, más no es necesariamente mejor y enestos casos puede ser todo lo contrario. Así,resulta positivo que en la actual agenda sólose hayan considerado 48 temas.

    En efecto, la Agenda Legislativa 2003 - 2004consta de 48 puntos. De ese total, 15 son le-yes o resoluciones legislativas; 3 son autógra-fas; uno está expedito, habiéndose aprobadola mayor parte de sus artículos en el Pleno(Ley de Reforma Constitucional); uno ha sidoaprobado en su título preliminar (Ley de Ra-dio y Televisión); 31 están en comisión y deestas últimas dos tienen calidad de observa-das por el Presidente de la República (Ley deDerechos del Paciente y Ley de Franja Sala-rial). Así, un 64,5% de los temas de la agendapermanecen en comisión como tema pendien-te a ser desarrollado y convertido posterior-mente en ley. Recién se ha cumplido la mitaddel período de la agenda, por lo que una eva-luación actual sólo puede ofrecer resultados

    relativos. Habrá que aguardar el fin del perío-do anual para juzgar si la agenda se cumplióa cabalidad.

    Pese a que es positivo que exista una agen-da corta y que los temas se estén desarrollan-do de forma calculada para cumplirla en juliodel 2004, es necesario que haya una mayorparticipación ciudadana en su elaboración, almenos algunos focus groups y encuestas deopinión realizados por el Congreso para medirel pulso de la población y de sectores específi-cos en la perspectiva de tener un panoramageneral de las necesidades y prioridades delos representados. No se trata de que la agen-da sea determinada por los ciudadanos sinoque ella recoja, al menos, la realidad social ylas urgencias normativas de la gente. Un pro-cesamiento racional posterior dentro del Con-greso, una deliberación con los expertos na-cionales en las materias a legislar y con las or-ganizaciones de la sociedad civil especializa-das en cada tema debería conducir finalmentea la definición de la agenda legislativa anual.En todo caso, se requiere mayor precisión delos criterios que se toman para elaborarla.

    Sería conveniente también que los ciuda-danos estén mejor informados de la agenda yde esa manera crear espacios de deliberaciónpública que contribuyan a generar aportes ciu-dadanos para la elaboración de la ley. Asimis-mo, por su prioridad e importancia, estos te-mas no deben descuidar de ninguna manerael análisis de costos y beneficios, proceso queno suele llamar la atención de los legisladores.

  • 32 / Ojo ciudadano en el Congreso

    Temas de la agenda

    1. Leyes de Reforma Constitucional2. Modificaciones al Reglamento del Congreso3. Leyes de Reforma del Poder Judicial

    (incluyendo modificaciones a los Códigos)4. Ley de Hábeas Corpus y Amparo5. Ley Orgánica del Ministerio Público6. Ley de Partidos Políticos7. Ley de fomento de la Lengua Quechua8. Ley de creación del Sistema de Planificación9. Ley de racionalización de incentivos o

    exoneraciones tributarias10. Ley Marco del Sistema Integrado del Sector Público11. Modificación de la Ley del Servicio Diplomático12. Ley de Comercio Exterior13. Ley de Descentralización Fiscal14. Ley de incentivos para la conformación de

    macro-rregiones15. Ley del Sistema de Seguridad Nacional16. Ley de Situación Militar17. Modificación de la Ley del Servicio Militar Voluntario18. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo19. Ley del Empleo Público20. Ley de Radio y Televisión2/

    21. Ley de igualdad de oportunidades22. Ley del Adulto Mayor23. Modificación de la Ley de la Persona con

    Discapacidad24. Ley del Libro25. Ley del Artista26. Ley Universitaria27. Ley del Patrimonio Cultural28. Ley de la Cinematografía Peruana29. Ley de Derechos del Paciente30. Ley General de Medicamentos Básicos31. Ley de Desafiliación o Reversibilidad del

    Sistema Privado de Pensiones32. Ley de Franja Salarial33. Ley General del Trabajo34. Modificatorias al Código Penal y del Niño y del

    Adolescente para establecer mayoresprotecciones a su favor

    Estado del proyecto

    1. Comisión Constitución (Expedito)2. Varias resoluciones3. Leyes 28083, 28105, 28117, 28116, 28122, 28149

    4. Comisión Justicia5. Comisión Justicia6. Ley 28094 (31/10/03)1/

    7. Ley 28106 (21/11/03)8. Comisión Economía9. Comisión Economía

    10. Ley 28112 (28/11/03)11. Ley 28091 (19/10/03)12. Comisión Comercio Exterior13. Dec. Leg 95514. Comisión Descentralización

    15. Comisión Defensa16. Comisión Defensa17. Comisión Defensa18. Comisión Descentralización19. Ley 28175 (19/02/04)20. Comisión Transportes21. Comisión Mujer22. Comisión Mujer23. Ley 28164 (10/01/04)

    24. Ley 28086 (11/10/03)25. Ley 28131 819/12/03)26. Comisión Educación27. Comisión Educación28. Comisión Educación29. Comisión Salud (Observada)30. Comisión Salud31. Autógrafa

    32. Comisión Trabajo (Observada)33. Comisión Trabajo34. Dos autógrafas y Ley 28179(24/02/04)

    1/ Fecha de publicación.2/ Se aprobó Título Preliminar.

  • Boletín Informativo del CONSODE / 33

    Fuente: Información del Departamento de Agenda del Congreso de la República.

    35. Modificatoria de la Ley Marco de los organismosreguladores de los servicios públicos

    36. Reforma Tributaria: Delegación de facultadeslegislativas

    37. Ley de promoción del turismo38. Ley Marco de Desarrollo de Parques Industriales39. Ley de actividad empresarial del Estado40. Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión

    Ambiental41. Ley que otorga autonomía al Instituto de

    Investigaciones de la Amazonía Peruana42. Ley de uso del software en la Administración

    Pública43. Ley de Destugurización y Renovación Urbana44. Ley de Aguas45. Ley Integral de Desarrollo Agrario46. Ley que reduce el IGV a productos agrícolas47. Ley de promoción de las PYMES rurales48. Ley de la Inversión Privada en Electrificación

    35. Comisión Defensa Consumidor

    36. Ley 28079 (27/09/03)

    37. Comisión Comercio Exterior38. Ley 28183 (2/3/04)39. Comisión Economía40. Comisión Justicia

    41. Ley 28168 (2/2/04)

    42. Comisión Educación

    43. Comisión Vivienda44. Comisión Agraria45. Comisión Agraria46. Comisión Economía47. Comisión Economía48. Comisión Energía

    aquellas que centran una mayor carga de tra-bajo debido a su temática.

    Incluso, es excesivo que las comisiones delCongreso hayan admitido un total de 7.978propuestas legislativas en el lapso de casi dosaños y medio (aproximadamente 20 mesesde trabajo efectivo), es decir, más o menos400 proyectos ingresados al mes como pro-medio; inclusive tomando en cuenta, tal comose ha señalado en el acápite anterior, que latendencia en cuanto a la cantidad de proyec-tos que llegan a ser finalmente ley es decre-ciente.

    Las comisiones que más propuestas le-gislativas admitieron en la última legislaturaordinaria fueron las de Justicia y DerechosHumanos (346), Economía e Inteligencia Fi-nanciera (324) y Constitución, Reglamento yAcusaciones Constitucionales (217). En eltotal (julio 2001 - enero 2004) cada una su-maría 1.439 propuestas, 1.316 y 745 respec-tivamente.

    3.2. El trabajo legislativo de lascomisiones

    En este acápite presentamos el número deproyectos de ley ingresados a cada comisiónde trabajo, diferenciando aquellos que fueronadmitidos desde el inicio de funciones delactual Congreso de esos otros que ingresa-ron en el período anual 2003 - 2004. De esetotal de ingresados se trabajó en comisionesun número menor. La efectividad objetiva semide calculando la diferencia entre el númerode propuestas ingresadas y el número de pro-yectos que logran convertirse en leyes publi-cadas. No obstante es útil precisar que la op-ción del Ojo Ciudadano en el Congreso no esestimular la sobreproducción de normas. Conmás de 27,000 leyes (a veces discordantesentre sí) no se puede exigir una mayor pro-ducción. De lo que se trata es de presentarun balance de la producción legislativa encomisiones para tener una idea de cuáles son

  • 34 / Ojo ciudadano en el Congreso

    Agraria 182 96 278 221 3

    Amazonía, AsuntosIndígenas y Afroperuanos 80 21 101 68 4

    Ambiente y Ecología 125 29 154 145 2

    Comercio Exterior y Turismo 115 34 149 137 1

    Constitución, Reg.y Acusaciones Const. 528 217 745 673 5

    Defensa del Consumidor yOrg. Reg. de los SS.PP. 155 70 225 190 4

    Defensa Nacional, OrdenInterno e Inteligencia 200 66 266 245 6

    Descentralización, Reg. yModernización de laGestión del Estado 72 112 184 96 6

    Economía e InteligenciaFinanciera 992 324 1316 1220 14

    Educación, Ciencia y Tecnología 455 164 619 584 10

    Energía y Minas 135 58 193 146 8

    Fiscalización y Contraloría 94 26 120 70 -

    Gobiernos Locales 238 102 340 276 -

    Justicia y Derechos Humanos 1093 346 1439 1206 15

    Juventud y Deporte 58 10 68 44 -

    Mujer y Desarrollo Social 138 59 197 142 1

    Presupuesto y CuentaGeneral de la República 103 46 149 107 15

    Producción y Pymes 83 37 120 102 3

    Relaciones Exteriores 26 13 39 18 16

    Salud, Población, Familia yPersonas con Discapacidad 188 71 259 210 4

    Seguridad Social 168 74 242 199 5

    Trabajo 274 70 344 301 2

    Transportes y Comunicaciones 226 85 311 269 1

    Vivienda y Construcción 69 51 120 73 5

    TTTTTotalotalotalotalotal 5797 2181 7978 6742 130

    Comisiones

    Proyectos de Ley Ingresados

    Proyectosde Ley

    pendientesde dictamen

    Leyes/Res.Legales

    publicadas enEl Peruano

    Actualizados

    2001 - 2003

    Período Anual

    2003 - 2004

    Total Total

    Fuente: Datos proporcionados por la Oficialía Mayor del Congreso de la República. Elaboración: CAJ.Nota: un proyecto de ley puede ingresar a más de una Comisión por lo que el total (7978) representa el número de proyectos ingresados ytrabajados en las comisiones.

    La producción legislativa por comisiones

  • Boletín Informativo del CONSODE / 35

    El cuadro muestra que mientras más pro-puestas legislativas ingresen a la comisión,mayor es la sobrecarga y las tareas pendien-tes o postergadas para las legislaturas sub-secuentes. De este modo se puede explicarque la mayor cantidad de proyectos de leypendientes de dictamen son precisamente lasde Justicia y Derechos Humanos (1.206), Eco-nomía e Inteligencia Financiera (1.220) y Cons-titución, Reglamento y Acusaciones Constitu-cionales (673). Gran trabajo le espera a estascomisiones para preparar más de 1.000 dic-támenes con la calidad y el análisis que estasnormas ameritan.

    En efectividad objetiva destaca la Comisiónde Relaciones Exteriores. Esta Comisión re-gistra 39 propuestas ingresadas desde el2001, 13 de ellas ingresaron durante la legis-latura de julio del 2003 a enero del 2004. Delas 39 propuestas en total, 16 se convirtieronfinalmente en leyes. Existe en esta Comisiónla menor cantidad de proyectos de ley pen-dientes de dictamen (18).

    Es oportuno anotar que un proyecto de leypuede ingresar a más de una Comisión por loque el Total (7.978) representa el número deproyectos ingresados en las comisiones engeneral.

    Ahora bien, ¿qué capacidad tiene cadacomisión para absorber esta presión legislati-va? En casos como los de las comisiones deEconomía, Justicia o Constitución, la propiatemática que abordan exige un trabajo másrecargado en cuanto a la preparación de pro-puestas legislativas. Cada comisión está inte-grada en la práctica por alrededor de 20 miem-bros. Si bien en la conformación de las comi-siones se procura aplicar los principios de plu-ralidad, proporcionalidad y especialidad en lamateria, no sucede lo mismo en cuanto a ladistribución de asesores por especialidad.Como se apreciará más adelante, existe unaproporción demasiado alta de abogados endesmedro de otras especialidades. Por ejem-plo, un solo asesor de estadística es insufi-ciente si se toma en cuenta que en cada co-misión hace falta uno o más especialistas en

    el tema habida cuenta de la necesidad de re-gistrar datos concernientes al impacto legis-lativo y conocimientos de variables reales quepermiten en cada tema elaborar diagnósticosy previsibilidades que sustenten los proyec-tos. Sólo hay un ingeniero en industrias ali-mentarias, caso que llama la atención en unCongreso que requiere enfatizar en la legisla-ción promotora de la materia. El mismo crite-rio se aplica al reparar que sólo hay un inge-niero pesquero, un ingeniero de minas y unsolo especialista en ciencias agropecuarias.Así el necesario componente técnico especia-lizado se pierde por un Congreso que ha pri-vilegiado el conocimiento constitucional o pro-cedimental legislativo. En realidad este frágilsoporte técnico, debido al desequilibrio temá-tico en cuanto a asesorías especializadas, seconjuga además con falta de apoyo informa-tivo y analítico, que el Centro de InvestigaciónParlamentario (CIP), por sí solo no es capazde cubrir. Además el CIP nace de la coopera-ción internacional y no es un ente institucio-nalizado, con ánimo de permanencia. Su tipode financiamiento podría hacer peligrar sucontinuidad en el mediano plazo. No hay tam-poco un vínculo constante con entidades téc-nicas que aporten conocimientos y habilida-des específicas.

    La calidad del apoyo técnico no está encuestionamiento. Se pretende más bien dilu-cidar aspectos cuantitativos y saber a cienciacierta si es que los recursos son suficientespara atender la carga de trabajo parlamenta-rio. Es necesario así examinar otros compo-nentes, como el tiempo que dispone cada co-misión para abordar su trabajo. Según datosque se desprenden de información proporcio-nada por la Oficina de Apoyo a Comisiones,la Comisión que más horas trabaja, al menosen el último año reportado (2002 - 2003), es lade Fiscalización y Contraloría (107 horas alaño), seguida por la de Economía (92 horasal año) y la de Descentralización (89 horas alaño). Así, las comisiones que más trabajansuelen disponer de alrededor de 12 horas almes (3 horas a la semana) para abordar la

  • 36 / Ojo ciudadano en el Congreso

    1 En Ojo Ciudadano en el Congreso, N° 2 se hizo algunas críticas a aspectos específicos del proyecto de ley de partidos políticos.

    carga de proyectos tramitados. En base a estecálculo, el tiempo dispuesto para el trabajolegislativo en comisiones no es suficiente paraatender la tarea pendiente.

    En general, vistas así las cosas, el Congre-so no ha previsto el adecuado uso de los re-cursos (tiempo, asesores e infraestructura co-rrespondiente) para el procesamiento, análi-sis y debate de los proyectos de ley que sepresentan.

    3.3. La calidad de la legislación

    La primera legislatura 2003 - 2004 será recor-dada por la tramitación de una de las leyesmás importantes que se recuerde haya sidoaprobada por Congreso alguno. La Ley dePartidos Políticos, a pesar de las discrepan-cias que se puede tener con alguna de susnormas, ha sido la primera muestra, espere-mos sincera, de la clase política por redefinirlos pilares de la democracia, con la finalidadde construir un Estado sólido, donde la go-bernabilidad se logre a partir de la trasparen-cia y la participación de toda la sociedad.

    Todo esto ha sido complementado conotras leyes que han seguido la misma lógicade reconstruir las instituciones estatales. Esel caso de la Ley que crea la Comisión Espe-cial para la Reforma Integral de la Administra-ción de Justicia (CERIAJUS), la Ley del Servi-cio Diplomático, la Ley Marco de la Adminis-tración Financiera del Sector Público, así comola Ley Marco del Empleo Público.

    La presente legislatura deberá recordarsetambién como aquella donde se empezó adiscutir la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,así como una reforma de la Ley de Participa-ción y Control Ciudadanos, y se dieron los pri-meros pasos para la definición de un CódigoElectoral.

    A continuación comentaremos algunas deéstas y otras iniciativas que por su importan-

    cia merecen un análisis para dar a conocersus ventajas o falencias. La ley, termina sien-do la máxima expresión del trabajo legislati-vo. Es el resultado de consensos y disensos,negociaciones y presiones. Por eso la impor-tancia de presentar un análisis que trate deexplicar a los ciudadanos cómo debe abor-darse la calidad de la ley.

    a) Ley de Partidos Políticos

    Finalmente, y después de arduas sesiones detrabajo en mesas multipartidarias promovidaspor IDEA y la Asociación Civil Transparenciase logró aprobar el Dictamen de la Ley dePartidos Políticos, la misma que fue promul-gada el 31 de octubre del 20031.

    La principal característica de esta ley, es laregulación del financiamiento de los partidospolíticos. En ese sentido, se han establecidodos tipos de financiamiento distintos. El finan-ciamiento público para cada partido políticoque logre representación en el Congreso equi-valente al 0,1% de la Unidad Impositiva Tribu-taria (UIT) por cada voto emitido para elegirrepresentantes al Congreso. Asimismo, el fi-nanciamiento privado, que puede provenir, delas cuotas de sus afiliados, de los productosde sus propias actividades, créditos, legadosy otras aportaciones que pueda recibir. Final-mente se establece la prohibición de recibirfondos de cualquier entidad de derecho pú-blico o empresa de propiedad del Estado ocon participación de éste, de confesiones re-ligiosas de cualquier denominación, y de par-tidos políticos y agencias de gobiernos extran-jeros, excepto cuando los aportes estén des-tinados a la formación, capacitación e investi-gación. Además se establece que los candi-datos no pueden recibir aportaciones direc-tas sin conocimiento de su partido.

    Esto va parejo con la constitución de uncontrol externo que corresponde exclusiva-

  • Boletín Informativo del CONSODE / 37

    mente a la Oficina Nacional de Procesos Elec-torales, a través de la Gerencia de Supervi-sión de Fondos Partidarios, Este órgano reci-birá un informe financiero anual de cada par-tido, y podrá solicitar un rol de aportacionesprivadas anuales, donde se indicará el montorecibido y en su caso el nombre y las direc-ciones de las personas que las han realizado.Finalmente, la Gerencia podrá pronunciarsesobre la regularidad y adecuación a lo dis-puesto por la ley de partidos políticos, apli-cando en su caso, las sanciones correspon-dientes.

    Justamente resulta importante el estable-cimiento de una serie de sanciones que reci-birán los partidos en susgastos. Éstas van desde lapérdida del financiamientopúblico que le correspondapor no presentar la docu-mentación contable detalla-da, hasta la imposición demultas por recibir ingresosprohibidos, o contribucio-nes individuales y aportacio-nes anónimas superiores alos topes que la ley señala(60 UIT).

    Debe destacarse tam-bién la regulación de losprocesos de democracia in-terna de los partidos políti-cos. En ese sentido, hay que reparar que laley dispone la obligatoriedad de realizar elec-ciones internas de las autoridades y candida-tos del partido político en todos los niveles,en base al principio de democracia interna delos partidos políticos. La ley no ha estableci-do sistema de elección alguna, dejando la res-ponsabilidad al máximo órgano de cada par-tido. Asimismo, se ha establecido una cuotamínima de participación de la mujer (30%).

    Finalmente, debe resaltarse la regulaciónde las franjas electorales 30 días antes de laselecciones, costos que serán asumidos porel Estado a través de una reducción propor-cional en el pago del canon por el uso del es-pectro radioeléctrico o electromagnético.

    b) Ley que crea la Comisión Especial para laReforma Integral de la Administración deJusticia

    Al inicio de su mandato como presidente delPoder Judicial, Hugo Sivina señalaba la ne-cesidad de realizar un proceso de reforma ju-dicial acorde a un régimen democrático, aban-donando la intención manipuladora que tuvoel Gobierno de Alberto Fujimori. Es justamen-te en esta línea de acción que se ha creado laComisión para la Reforma Integral de la Ad-ministración de Justicia.

    Esta Comisión tendrá como finalidad lacreación de un Plan Nacional de Reforma In-

    tegral de la Justicia, quecontenga una propuestaglobal y concertada de re-forma de la administraciónde justicia, en un plazo queno podrá exceder los 180días calendario. Los inte-grantes de la Comisión sonel Presidente del Poder Ju-dicial, la Fiscal de la Nación,el Presidente del ConsejoNacional de la Magistratura,el Presidente de la Acade-mia de la Magistratura, elMinistro de Justicia, el De-fensor del Pueblo, Dos re-presentantes de la Comi-

    sión de Justicia y Derechos Humanos del Con-greso, cinco miembros de las instituciones dela sociedad civil participantes en el Foro delAcuerdo Nacional. Asimismo, se integraronluego de la constitución de la Comisión, unrepresentante de los Colegios de Abogadosy otro de las universidades.

    c) Ley que incluye la participación de la so-ciedad civil en los órganos de control delPoder Judicial y del Ministerio Publico

    Mediante ley N° 28149 se modificó la Ley Or-gánica del Poder Judicial para permitirse laparticipación de agentes de la sociedad civil

    Pese a que es positivoque exista una agenda

    corta y que los temas seestén desarrollando deforma calculada paracumplirla en julio del2004, es necesario que

    haya una mayorparticipación ciudadana

    en su elaboración.

  • 38 / Ojo ciudadano en el Congreso

    dentro de los órganos de control del PoderJudicial y del Ministerio Público.

    Esta norma no fue bien recibida por am-bos órganos toda vez que el espíritu corpora-tivista que todavía sobrevive en gran parte desus integrantes no les permite entender la im-portancia de lograr una mayor participaciónde las organizaciones sociales dentro del Es-tado, con miras a recuperar la legitimidad per-dida por sus instituciones tras largos proce-sos de oscurantismo y corrupción.

    Esto no implica que la modalidad adopta-da haya sido la óptima para lograr integrar ala sociedad civil dentro de este proceso.

    Así, la ley ha establecido que en la confor-mación de los órganos de control esté un re-presentante de las 5 facultades de Derechode las universidades públicas más antiguasdel país, un representante de las 5 facultadesde Derecho de las universidades privadas másantiguas del país, y un representante de losColegios de Abogados del país, elegido porsus respectivos decanos.

    Con esta modificación además se estable-ce la supremacía de la representación de lasociedad civil, pues si bien la presidencia delos órganos de control sigue recayendo en unvocal o fiscal supremo respectivamente, la re-presentación del cuerpo judicial y fiscal sola-mente se ve complementado por la incorpo-ración de un magistrado o fiscal supremo, ele-gido por los demás miembros de la Comisión.

    Esta conformación, que origina que tres delos 5 integrantes de los órganos de controlsean representantes de la sociedad civil, haoriginado una agria reacción en el seno delos órganos judiciales, llegando a ser interpre-tada esta norma como interventora de la in-dependencia de los órganos judiciales.

    d) Ley marco del presupuesto participativo

    Respondiendo a una creciente práctica en elámbito de la participación ciudadana, el Con-greso aprobó la Ley marco del presupuestoparticipativo (Ley N° 28056), la que según suArtículo 1°, es un mecanismo de asignación

    equitativa, racional, eficiente, eficaz y trans-parente de los recursos públicos, que fortale-ce las relaciones Estado - sociedad civil.

    La ley, cuyo ámbito de aplicación son losgobiernos regionales y locales (municipales),resulta ser un gran avance en la regulaciónde la intervención de la sociedad civil en losprocesos de toma de decisiones. En ese sen-tido, el objetivo es lograr la efectiva partici-pación de los sectores sociales organizadosen el proceso de programación participativadel presupuesto de una institución estatal, enarmonía con los planes de desarrollo con-certado que estos gobiernos deben estruc-turar y lograr su intervención en la fiscaliza-ción de la gestión de los gobiernos regiona-les y locales.

    Resulta interesante resaltar que dentro delproceso de programación participativa delpresupuesto (Artículo 5°), se haya incorpora-do una etapa de «rendición de cuentas» comoobligatoria, donde el funcionario explica el pro-ceso de implementación del presupuesto con-certado. Este mecanismo, unido a la transpa-rencia que debe tener toda gestión del Esta-do, reduce los ámbitos de arbitrariedad paralos funcionarios públicos, disminuyendo losriesgos de corrupción.

    Finalmente, esta ley no ha perdido de vistala capacidad promotora de la participaciónciudadana y ha previsto la obligatoriedad derealizar acciones de capacitación dirigidas alos agentes participantes del presupuestoparticipativo, para los fines de programacióndel presupuesto y vigilancia participativa.

    e) Ley que crea el Fondo Fiduciario de Desa-rrollo de Infraestructura de Transporte Vial- FONFIDE VIAL

    Según el Artículo 3° de esta norma (Ley N°28061), el FONFIDE tiene por objeto obtenercréditos y recursos financieros para otorgargarantías y efectuar pagos relacionados conlos contratos de concesión para disminuir cos-tos financieros, evitar la interrupción de los pro-yectos y promover la participación del sector

  • Boletín Informativo del CONSODE / 39

    privado en el desarrollo de obras de infraes-tructura de transporte y mantenimiento vial res-pecto a los contratos que el Estado peruanosuscriba en los procesos de concesión de ca-rreteras, puertos terminales y demás obras con-sideradas en la Iniciativa de Integración de In-fraestructura Regional Sudamericana - IIRSA,y otros proyectos de carácter nacional priorita-rio pertenecientes a la Red Nacional Vial.

    f) Ley que delega al Poder Ejecutivo la fa-cultad para legislar en materia tributaria

    Con la finalidad de modificar el Código Tribu-tario, aumentar la recaudación fiscal y dismi-nuir la evasión tributaria, el Poder Ejecutivo so-licitó la delegación de facultades en materia tri-butaria, la misma que fue otorgada a través dela Ley N° 28079. Dentro de las medidas queadoptaría el Gobierno en el marco de esta de-legación de facultades, resaltan la disminucióndel Impuesto General a las Ventas de 17% a16% (Artículo 1°, inciso 6.d), la ampliación del

    ámbito de aplicación del Impuesto a la Renta através de la eliminación de exoneraciones (Ar-tículo 1°, inciso 2.1), y la formalización de ope-raciones económicas con la participación delas Empresas del Sistema Financiero (Artículo1°, inciso 13), norma que permitió la implemen-tación del cuestionado Impuesto a las Transac-ciones Financieras (ITF).

    Justamente ha sido la creación del ITF laque ha destacado esta delegación de faculta-des. Los cuestionamientos al Decreto Legis-lativo N° 939, que lo crea, han sido variados yvan desde el reclamo de su eliminación porsectores empresariales, la solicitud de la de-claratoria de su inconstitucionalidad de diver-sas cámaras de comercio, hasta la necesidadde su reformulación y planteamiento de la dis-minución del porcentaje realizada hace pocassemanas por el propio ministro de Economía.

    En los próximos días el Tribunal Constitu-cional deberá pronunciarse respecto a la cons-titucionalidad del decreto. A continuación pre-sentamos un análisis breve respecto a esteaspecto:

    Recientemente un Grupo de Trabajo de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de laRepública recomendó se declare la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo N° 939, que establece elImpuesto a las Transacciones Financieras (ITF), así como la obligación de usar determinados medios depago a partir de una suma determinada de dinero.

    El gobierno ha sostenido la necesidad de aumentar el ingreso fiscal para cubrir demandas sociales relacio-nadas a la cobertura de la prestación de servicios públicos esenciales. En segundo lugar, el Estado haestimado que este impuesto es una medida idónea para controlar la evasión tributaria.

    Esta política estatal ha suscitado reacciones encontradas en los principales actores económicos.

    Presentamos un análisis del Decreto Legislativo, desde el punto de vista de un ejercicio doctrinario de inter-pretación constitucional. Como se sabe, la especial naturaleza de la Constitución hace que el análisis de laconstitucionalidad de una norma no se realice con los criterios tradicionales de interpretación de cualquierley. En efecto, si bien es posible aplicar a la Norma Fundamental los criterios interpretativos empleados paralas normas de rango legal (a saber, los métodos literal, sistemático, histórico y sociológico), éstos puedenser insuficientes. Por ello, como sostiene el Tribunal Constitucional peruano, a los clásicos criterios de inter-pretación, «deben sumarse aquellos que permitan concretar de mejor manera los principios que inspiran los

    Análisis de la constitucionalidad del Decreto Legislativo N° 939

  • 40 / Ojo ciudadano en el Congreso

    postulados político-sociales y político-económicos de la Carta. Por ello la pertinencia en proceder, por unaparte, a una interpretación institucional de sus cláusulas y, por otra, a una social». (EXP. N.º 0008-2003-AI/TC)1/. Esto significa que el análisis de la legalidad constitucional de una norma es siempre un ejerciciocomplejo, no exclusivamente jurídico, porque la realidad socioeconómica debe estar siempre presente.

    Partamos en consecuencia de dos preguntas ¿puede el Estado gravar las transacciones bancarias?, y ¿pue-de el Estado obligar a algunos actores económicos a realizar sus transacciones a través del sistema financie-ro y bancario, para que realicen el pago de determinadas obligaciones dinerarias?

    El Estado cuenta con la atribución constitucional para establecer tributos, a través de una ley o decretolegislativo (ver Artículo 74° de la Constitución). Para ello, no debe atender a la diferencia de las personas,sino a la naturaleza de las cosas. Esto es, atender al interés general (Artículo 103° de la Constitución). En esesentido, el Estado cuenta con atribuciones constitucionales para establecer el ITF, no es en modo alguno, unacto arbitrario y tampoco un abuso del derecho.

    Como primera conclusión señalamos que el ITF ha sido establecido por el Estado peruano en ejercicio deuna potestad constitucional. PPPPPodrá ser calificado de antitécnico, y los expertos en la materia han coincidi-odrá ser calificado de antitécnico, y los expertos en la materia han coincidi-odrá ser calificado de antitécnico, y los expertos en la materia han coincidi-odrá ser calificado de antitécnico, y los expertos en la materia han coincidi-odrá ser calificado de antitécnico, y los expertos en la materia han coincidi-do mayoritariamente en estos aspectos de la leydo mayoritariamente en estos aspectos de la leydo mayoritariamente en estos aspectos de la leydo mayoritariamente en estos aspectos de la leydo mayoritariamente en estos aspectos de la ley, de constituir un exceso en cuanto grava las transaccio-, de constituir un exceso en cuanto grava las transaccio-, de constituir un exceso en cuanto grava las transaccio-, de constituir un exceso en cuanto grava las transaccio-, de constituir un exceso en cuanto grava las transaccio-nes o de ser de aplicación muy complicada, pero no de ser inconstitucional.nes o de ser de aplicación muy complicada, pero no de ser inconstitucional.nes o de ser de aplicación muy complicada, pero no de ser inconstitucional.nes o de ser de aplicación muy complicada, pero no de ser inconstitucional.nes o de ser de aplicación muy complicada, pero no de ser inconstitucional.

    El establecimiento de esta medida plantea la existencia de un conflicto constitucional entre un conjunto dederechos constitucionales de índole patrimonial (dentro de los cuales destaca la libertad de contratación -Artículo 2.14 de la Constitución) y un fin legítimo constitucionalmente reconocido, que ha servido al Estadopara justificar su decisión (protección del régimen económico - Artículo 58 de la Constitución. Para la solu-ción de un conflicto entre dos normas constitucionales se aplica el test de razonabilidad y proporcionalidad,para establecer si la restricción establecida al derecho a la libertad de contratación (obligación de usardeterminados medios cambiarios) es conforme o no a la Constitución.

    Debe tenerse en cuenta que todo derecho constitucional es susceptible de recibir restricciones, siempre ycuando no se vulnere su contenido esencial (aquel ámbito que constituye un aspecto inderogable frente aotros derechos o fines constitucionalmente reconocidos). De no vulnerarse su contenido esencial, debeanalizarse la razonabilidad y proporcionalidad de la medida restrictiva. Por consiguiente:

    1° La restricción a un derecho constitucional debe encontrarse prevista en Ley o en una norma de igualrango. En este caso el Decreto Legislativo N° 939, tiene rango de ley (Artículos 104 y 200.4 de la Constitucio-nalidad).2° La restricción debe perseguir la protección de un fin legítimo. En el presente caso consideramos que elEstado está buscando la protección del régimen económico de la Constitución. En esta perspectiva, elEstado ha ejercido su potestad reguladora.3° Finalmente, debemos evaluar la necesidad de la medida adoptada por el Estado para combatir la evasióntributaria y la poca recaudación fiscal. Al respecto, la Corte Europea de Derechos Humanos ha señalado queno se trata de cualquier necesidad. El Estado debe recurrir a la restricción de un derecho fundamentalsiempre y cuando se trate de una necesidad social imperiosa.

    1/ Acción de Inconstitucionalidad, del 11 de noviembre del 2003.

  • Boletín Informativo del CONSODE / 41

    Hay temas importantes que deben ser ob-jeto de regulación, pero evidentemente el le-gislador no puede pretender «normar sobrelo humano y divino». En el sistema constitu-cional francés está previsto el dominio de laley en la necesidad de apartar al legislador detemas que no son relevantes o que por sunaturaleza no debieran ser regulables.

    3.4. Aportes ciudadanos a la laborlegislativa(Desde 1 de octubre del 2001 al 4 defebrero del 2004)

    El inciso 17 del Artículo 2º, el 31º, el 107º y el206º de la Constitución política vigente reco-nocen como derecho fundamental de todapersona participar en asuntos públicos o degobierno, entre otras formas, mediante la pre-sentación de iniciativas legislativas.

    El Artículo 107º regula la iniciativa o aportelegislativo ciudadano para las proposiciones

    No obstante, si el Congreso, u otro intérprete, decidiera derogar el Decreto Legislativo N° 993 bajo elsi el Congreso, u otro intérprete, decidiera derogar el Decreto Legislativo N° 993 bajo elsi el Congreso, u otro intérprete, decidiera derogar el Decreto Legislativo N° 993 bajo elsi el Congreso, u otro intérprete, decidiera derogar el Decreto Legislativo N° 993 bajo elsi el Congreso, u otro intérprete, decidiera derogar el Decreto Legislativo N° 993 bajo elargumento de la inconstitucionalidad de la obligación de usar determinados medios de pago, se encuen-argumento de la inconstitucionalidad de la obligación de usar determinados medios de pago, se encuen-argumento de la inconstitucionalidad de la obligación de usar determinados medios de pago, se encuen-argumento de la inconstitucionalidad de la obligación de usar determinados medios de pago, se encuen-argumento de la inconstitucionalidad de la obligación de usar determinados medios de pago, se encuen-tra en la obligación de establecer una medida alternativa para evitar la evasión fiscal y aumentar latra en la obligación de establecer una medida alternativa para evitar la evasión fiscal y aumentar latra en la obligación de establecer una medida alternativa para evitar la evasión fiscal y aumentar latra en la obligación de establecer una medida alternativa para evitar la evasión fiscal y aumentar latra en la obligación de establecer una medida alternativa para evitar la evasión fiscal y aumentar larecaudación fiscal.recaudación fiscal.recaudación fiscal.recaudación fiscal.recaudación fiscal.

    Pese a este análisis favorable de la constitucionalidad del ITF y la obligación de usar determinados mediosde pago, no podemos dejar de desconocer la existencia de algunas limitaciones innecesarias, como lo erael levantamiento del secreto bancario solicitando que el contribuyente señalara los datos de sus cuentascorrientes por ejemplo. Estos problemas han sido solucionados en parte con la reciente promulgación delDecreto Legislativo N° 947, en ejercicio de las facultades delegadas que recibió del Congreso. Debe recor-darse que esta delegación de facultades tiene como fecha límite el 5 de febrero, por lo tanto, el Gobiernotiene aún la potestad de modificar el Decreto que crea el ITF hasta esa fecha.

    En todo caso, si se insistiera en el argumento de la inconstitucionalidad de pasajes específicos de la norma,los procedente es la derogación de esas disposiciones, pero no de todo el decreto legislativo, habida cuentadel grave perjuicio que ello ocasionaría al país, muy especialmente a todas las obligaciones sociales delEstado que quedarían al descubierto.

    Lima, 30 de enero del 2004.

    de leyes comunes y el 206º para la proposi-ción de reformas constitucionales.

    La iniciativa legislativaciudadana es el derecho de los

    ciudadanos de presentarproyectos de ley que deben ser

    tramitados obligatoriamente porel Congreso. Es una atribución

    ciudadana relacionada a lademocracia directa, permitiendo

    así que los ciudadanosparticipen activamente en elejercicio del poder, si bien notomando la decisión pero sí

    proponiéndola.

  • 42 / Ojo ciudadano en el Congreso

    Todas estas normas son, básicamente, elcontexto constitucional de los aportes ciuda-danos en la labor legislativa del Congreso.

    La iniciativa legislativa ciudadana es el de-recho de los ciudadanos de presentar proyec-tos de ley que deben ser tramitados obligato-riamente por el Congreso. Es una atribuciónciudadana relacionada a la democracia direc-ta, permitiendo así que los ciudadanos parti-cipen activamente en el ejercicio del poder, sibien no tomando la decisión pero sí propo-niéndola.

    En este sentido, debe comprenderse lainiciativa legislativa ciudadana no como unasimple sugerencia de los ciudadanos basa-dos en el derecho de petición, sino que seconstituye en el acto formal de inicio de trámi-te de una ley.

    Sobre estas premisas es que hemos ela-borado el cuadro siguiente, donde se mues-tra el número, asunto y estado de las iniciati-vas o aportes ciudadanos al trabajo parlamen-tario desde el año 2001 a febrero del 2004.

    Entidades que presentaron iniciativas legis-lativas:

    a) Asociación Nacional de Fonavistas de losPueblos del Perú - ANFPP.

    b) Sindicato Unificado de Trabajadores delPetróleo, Energía, Derivados y Afines dela Región Grau.

    c) Foro Democrático.d) Federación Nacional de lo trabajadores de

    Agua Potable del Perú (FENTAP).e) Asociación Civil Dignidad Humana.

    Durante este período constatamos que losciudadanos han presentado cinco iniciativaslegislativas, de las cuales sólo una se convir-tió en ley. Si bien es cierto que en términosde tiempo, el presente boletín debería eva-luar las iniciativas durante la legislatura anual2003 - 2004, la investigación ha tenido queampliar este espacio temporal hasta queabarque el año 2001 inclusive. La ampliaciónse justifica porque permite ver con mayor ni-tidez la sequía participativa ciudadana enmateria legislativa.

    Dos de las iniciativas ciudadanas presen-tadas pretenden modificar la Constitución, unade ellas a finales del 2002 fue archivada. Lascuatro restantes son propuestas de ley ordi-narias.

    En el 2001 sólo se presentó una iniciativalegislativa ciudadana, tres se presentaron enel 2002 y una durante el 2003. ¿Cómo podríaexplicarse esta escasa participación ciudada-na? Una explicación es que los ciudadanosno saben que cuentan con el mecanismo departicipación legislativa a través de iniciativasciudadanas. Otra explicación es que la difi-cultad del proceso es disuasiva para cualquiergrupo organizado de ciudadanos. Se suelecreer que sólo los congresistas tienen la po-testad de elaborar leyes y se ignora que lalegislación abre caminos de participación di-recta al ciudadano.

    Es importante mencionar que esta escasaparticipación ciudadana es en gran parte re-sultado de la alta valla para presentar iniciati-vas legislativas ciudadanas (0,3% de la pobla-ción electoral nacional). Un ciudadano o enti-dad no dispone fácilmente de una organiza-ción que le permita reunir tan alto número defirmas.

    Es posible también que los problemas in-dividuales y el día a día del ciudadano sea másimportante que participar en procesos legis-lativos que generan un costo y distraen de locentral: su vida privada. En todo caso, nadaha hecho el Congreso para advertir de la im-portancia de la participación y del deber cívi-co de cada ciudadano de ser parte activa ensu comunidad.

    Ciertamente, no es deseable un cúmulogrande de iniciativas legislativas ciudadanasque lo único que van a originar es una sobre-carga del trabajo legislativo. Pero tampoco esdeseable, desde una perspectiva democráti-ca, que sean muy pocos los que participen.Los mecanismos constitucionales existen paraser usados; cuando no lo son, devienen endisfuncionales e inútiles. Por eso el tema esde interés gravitante y el Congreso deberíaexaminar formas que estimulen en alguna me-dida la participación.

  • Boletín Informativo del CONSODE / 43

    Pedidos / iniciativa ciudadana

    Devolución de dinero del FONAVI a lostrabajadores que contribuyeron al mismo.(Proyecto de Ley Nº 864, presentado el1 de octubre del 2001)

    Propuesta de ley «Por la Defensa de lasempresas» Prestadoras de Servicios deAgua Potable y alcantarillado del Perú.(Proyecto de Ley Nº 3539, presentado el9 de agosto del 2002)

    Restablecimiento de la vigencia de laConstitución de 1979.(Proyecto de Ley Nº 3534, presentado el9 de agosto del 2002)

    Iniciativa de Reforma constitucional paramodificar diversos artículos de la Consti-tución, referidos a proteger la dignidadde la persona humana, la vida, la familia,la educación y la salud.(Proyecto de Ley Nº 6100, presentado el24 de marzo del 2003)

    Exclusión de PETROPERÚ del Procesode Promoción de la Inversión Privada(Decreto Legislativo Nº 674).(Proyecto de Ley Nº 2879, presentado el15 de mayo del 2002)

    Proponente

    Asociación Nacio-nal de Fonavistasde los Pueblos delPerú

    FederaciónNacional de lostrabajadores deAgua Potable delPerú (FENTAP)

    Foro Democrático

    Asociación CivilDignidad Humana

    Sindicato Unificadode Trabajadores delPetroóleo, Energía,Derivados y Afinesde la Región Grau

    Estado actual

    Ley Nº 27677(2 de marzo del2002)

    En comisión deDefensa delConsumidor desdeoctubre del 2002

    Archivado.Diciembre del 2002

    En Comisión deConstitución desdeel 28 de marzo del2003

    Con dictamennegativo desdenoviembre del2003

    Medio empleado

    Proyecto de ley

    Proyecto de ley

    Proyecto de ley

    Proyecto de ley

    Proyecto de ley

    Pedidos de los ciudadanos (medio empleado, estado actual, pedidos segúncontenido, atención a los pedidos de acuerdo al órgano al que se deriva)

    Fuente: Oficialía Mayor del Congreso de la República. Elaboración: CAJ.

  • 44 / Ojo ciudadano en el Congreso

  • Boletín Informativo del CONSODE / 45

    4. LOS ASESORES PARLAMENTARIOS

    Cantidad de personal administrativo quelabora en el Congreso de la República a

    diciembre del 2003

    Funcionarios 66

    Profesionales 534

    Técnicos 599

    Auxiliares 466

    Asistentes de Despacho Congresal 147

    Operarios de limpieza 196

    Suplencia 0

    Congresistas 117

    TTTTTotalotalotalotalotal 21252125212521252125

    Pensionistas 1022

    Fuente: website institucional del Congreso de la República.

    El Congreso de la República, según datos dediciembre del 2003 tiene un total de 2.125 tra-bajadores que se dividen en funcionarios, pro-fesionales, técnicos, auxiliares, asistentes deDespacho congresal, operarios de limpieza,etc. Los pensionistas constituyen aproxima-damente el 50% del total de trabajadores acti-vos. Destaca la menor proporción de funcio-narios administrativos sobre la gran cantidadde técnicos. Esto es positivo, en tanto se haprivilegiado el conocimiento técnico sobre losaspectos formales del procedimiento adminis-trativo. También resalta la gran cantidad deprofesionales (534). Sin embargo, la páginainstitucional del Congreso en Internet no es-pecifica el título académico de cada pro