Ordenamiento territorial: Una prioridad para el PerúEnviado el 15/08/2012Enviar a un amigoImprimirCompartirTwitterFacebook

Por: 

Diana Bernaola

Si bien desde los años 60 se vienen implementando políticas de ordenamiento territorial en

el mundo, el Perú es uno de los pocos países que no posee una legislación específica

sobre la materia (1) ni los instrumentos necesarios para operativizarla.

Este tipo de planeamiento  se institucionalizó en América Latina en los años 80, pero en el

Perú revolotea en diversas instancias estatales desde el 2001, fecha en la que se declaró

de interés nacional el Ordenamiento Territorial (OT) a través del DS Nº 045-2001/PCM. A

pesar de ello, la falta de decisión política para impulsarlo, ha truncado el desarrollo de los

planes de ordenamiento territorial (POT) regionales.

El vacío normativo adquiere gran importancia al constatar que el uso de nuestros recursos

naturales engrosa la lista de los conflictos sociales. De acuerdo a la Defensoría del Pueblo,

éstos  son generados – en su mayoría - por la presión por el uso del territorio de los

grandes proyectos extractivos, a lo que se suma el indiscriminado otorgamiento de

concesiones (superpuestas en muchos casos) por parte del Estado con el único fin de

generar renta sin ningún tipo de previsión estratégica en el uso y ocupación del territorio

(2). Un ejemplo de esto es la actualmente paralizada Central Hidroeléctrica de Inambari.

Una obra que amenazaría con inundar 101 kilómetros de la carretera Interoceánica Sur,

vía que anteriormente puso en peligro la biodiversidad del Parque Nacional Bahuaja

Sonene al posibilitar la invasión de las áreas protegidas por efecto de la migración y la

consecuente deforestación.

Los problemas territoriales que afronta el país parecen ser imposibles de resolver frente a

la contradicción entre el ordenamiento de facto originado por el modelo económico

dominante y el ordenamiento deseado, las tensiones entre distintas políticas territoriales

coexistentes, la dispersión e incoherencia normativa, el predominio de una visión sectorial

en la gestión de los recursos, las presiones de poder económico y la corrupción , la

ausencia de información suficiente y apropiada y la falta de voluntad política y de recursos

financieros para la implementación de los planes de ordenamiento territorial.

Entender el territorio solo como un espacio geográfico y no como un espacio construido

social y económicamente, está dando lugar a desequilibrios muy grandes en los niveles de

bienestar de la población en vista que los proyectos planteados se han ajustado

escasamente a las características del territorio y de la sociedad en cuestión. Así por

ejemplo, los proyectos que permitieron convertir los desiertos de Ica en verdes campos de

cultivo están generando altos costos sociales en vista de que los principales productos

para la agroexportación (espárrago y uvas) consumen ingentes cantidades de agua. Esto

está ocasionando la disminución acelerada de la napa freática del valle, poniendo en

riesgo el suministro doméstico de agua.

Asimismo, la falta de planificación en las actividades económicas está dejando como

resultado suelos erosionados (3) y pocos fértiles, desertificación (4), deforestación (5),

subutilización de tierras agrícolas de buena calidad, alteración del funcionamiento de

cuencas hídricas, y pérdida de la biodiversidad nacional. Solo el tema de la deforestación

se constata la miles de hectáreas de la Amazonía peruana que desaparecen diariamente a

causa de la agricultura migratoria (6). Los métodos de quema, para preparar el terreno tras

la tala, suelen salirse de control afectando mayores extensiones de las proyectadas.

De otro lado, los procesos de expansión urbana y  la instalación de grupos poblacionales

en zonas consideradas de riesgo de desastre sin ningún control por parte de las instancias

estatales, está poniendo en riesgo la vida de millones de personas. Así lo evidenció el

Asentamiento Humano Virgen del Rosario, ubicado en el distrito limeño de Lurigancho-

Chosica, que en abril de 2012 se vio afectado por la caída de un huayco. Este desastre

natural dejó más de 1,600 damnificados, 3,481 afectados y 326 viviendas colapsadas.

Por último, existen enormes desequilibrios en la provisión de servicios públicos (7) y de

infraestructura, poca presencia institucional en las zonas rurales y periurbanas; gran

concentración de  población en pocas ciudades, las cuales se encuentran desbordadas (8)

versus  centros poblados con escaso número de habitantes; entre otros.

Esta falta de previsión generalizada hace perder miles de millones de soles al Estado. La

optimización del gasto del erario nacional sería posible con la aplicación de una política de

Ordenamiento Territorial. Esto supone contar con criterios, en el largo plazo, para priorizar

y localizar la inversión pública y privada de acuerdo a objetivos de desarrollo sostenible e

integral, así como identificar las zonas de riesgos y  las áreas de importancia medio-

ambiental.

¿Hacia dónde vamos?

La configuración que ha ido tomando el territorio peruano está asociada al modelo y

concepción de desarrollo adoptado por el Estado a lo largo de la historia del país. En

general, estos enfoques han mirado el territorio desde sus potencialidades orientándolo

hacia su mayor competitividad en el mercado global. Esto quiere decir que las

intervenciones que se han venido dando sobre el territorio no han partido de una visión

integral del mismo, que considere la articulación de todos sus elementos y de las

estructuras funcionales que se forman a partir de ellos, así como de la interacción entre

estas.

En particular, las políticas dirigidas al territorio se vienen plasmando desde fines de los

años 60 por el Instituto Nacional de Planificación (INP) (9) que estableció una serie de

planes de desarrollo regional y departamental donde el enfoque territorial tuvo una

posición importante. Durante los años 70’s y 80’s, ciertos sectores estatales siguieron

formulando un conjunto de estrategias para la explotación racional de los recursos

naturales y el resguardo ambiental a nivel nacional.

Sin embargo, la deuda externa que sucumbió a los países latinoamericanos en los años 80

propició la apertura de los mercados y el repliegue del Estado (10) mediante procesos de

desregulación a fin de facilitar el ingreso de los capitales extranjeros (11). Esta medida

generó un retroceso en la planificación territorial desde el Estado, ya que fue considerada

innecesaria y un freno a la actividad privada. Con la aplicación de estas políticas el Perú

atrajo importantes inversiones que se orientaron principalmente a las actividades

extractivas, sobre todo las mineras.

En el año 2000, frente al deterioro ambiental, el crecimiento urbano acelerado y

desordenado y la disparidad del desarrollo regional, se plantearon nuevas estrategias para

la gestión territorial. En el 2001, mediante DS Nº 045-2001/PCM se declaró de interés

nacional el Ordenamiento Territorial (OT) en todo el país. A esta le siguieron un conjunto

de normas regionales y sectoriales que regularon la elaboración de planes de desarrollo,

planes urbanos y rurales, planes de acondicionamiento territorial, zonificación económica

ecológica, etc. Sin embargo, la sectorialidad de estas normas sin una política de

ordenamiento territorial que las contenga imposibilita la articulación y armonización de sus

instrumentos de planificación y de gestión.

La falta de una Ley de Ordenamiento Territorial que otorga las condiciones mínimas

requeridas para poner en marcha un proceso de ordenamiento (normatividad,

presupuesto, herramientas metodológicas, institucionalidad, generación de información,

equipos técnicos, etc.) llevaron al actual presidente, Ollanta Humala, a que señalara en su

discurso presidencial de inicio de su mandato, en julio de 2011, lo siguiente: “hay que

definir qué áreas deben ser para actividades renovables como la agricultura, agroindustria

y exportación. Qué áreas son para recursos no renovables como minería, proyectos de

carácter energético, y qué áreas deben ser dedicadas a la conservación ecológica. Es un

proyecto participativo que debe nacer de abajo hacia arriba”.

Asimismo, el entonces presidente del Consejo de Ministros, Salomón Lerner Ghitis

reafirmó la urgencia de ordenar el territorio señalando que en “los próximos cuatro años

institucionalizaremos los instrumentos de gestión del territorio para elaborar en forma

participativa los planes regionales y provinciales de ordenamiento territorial”. Confirmando

con esto la importancia de avanzar con una política de ordenamiento territorial (12) y las

medidas a ejecutar en adelante.

En la misma línea, el 30 de noviembre del 2011, durante la presentación de la Comisión de

Descentralización, el entonces Ministro del Ambiente, Ricardo Giesecke, informó sobre el

avance del Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial que su Ministerio venía

elaborando (13).

Sin embargo, el conflicto suscitado por el proyecto minero Conga cambio el rumbo de los

objetivos del gobierno. Una reconfiguración de prioridades que colocó a las inversiones

privadas - de las industrias extractivas - como la única vía que permitía al Estado tener los

ingresos monetarios suficientes para poner en marcha el programa de ‘inclusión social’

altamente publicitado durante su campaña presidencial.

En este contexto, la política de ordenamiento territorial dejó de ser prioritaria, al ser vista

como un obstáculo para las inversiones privadas. De esta manera, el trabajo realizado por

el MINAM, no llegó a formalizar una propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial como se

esperaba.

Meses después, frente al aumento de la conflictividad vinculada a la minería el tema fue

retomado por el actual Presidente, Ollanta Humala, durante un mensaje a la nación

enunciado el día 23 de junio, enmarcado dentro de un paquete de normas orientadas a

mejorar las condiciones ambientales y sociales en el desarrollo de las actividades

económicas, especialmente el de las industrias extractivas.

A estas palabras le siguió la conformación de una comisión multisectorial de reforma de la

normatividad ambiental dirigida por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), con la

secretaría técnica al Ministerio del Ambiente (MINAM), e integrada por los portafolios de

Desarrollo e Inclusión Social, Agricultura, Economía y Finanzas, Energía y Minas, Cultura,

Salud y Producción, la misma que debiera presentar una propuesta en un plazo de treinta

días (14).

El 28 de julio, durante su discurso a la nación, el mandatario se comprometió a presentar

un proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y, con este fin, realizó el pedido al Acuerdo

Nacional para que discuta el tema. “Un ordenamiento del territorio, donde esté balanceado

la actividad extractiva no renovable con las actividades productivas renovables”, señaló

días después en una entrevista a la Agencia Andina. Para ello, expuso la necesidad de

que se realice en conjunto con los gobiernos regionales y locales. “Tiene que ser un

proceso pacífico, democrático, participativo, pero con una participación de una política de

estado”, anotó. Recientes declaraciones del presidente instan al Acuerdo Nacional a

abordar el tema en el marco de una política hídrica nacional bajo la necesidad de

establecer un nuevo orden que permita aprovechar mejor este recurso y alcanzar la

inclusión social.

Si bien, el tema aparenta avanzar aún no posee un norte concreto. La ley de ordenamiento

territorial debe ser la base para formular, concertar e implementar una visión integral y

planificada del territorio que permita que las políticas económicas, sociales, ambientales y

territoriales se articulen y respondan a objetivos de desarrollo integrados respondiendo a

nuestra diversidad social, económica, cultural e institucional.

Fuentes:

•    Propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial de la Plataforma para el Ordenamiento

Territorial.  En: http://www.ser.org.pe/nuestro-trabajo/propuesta-legislativa-para-impleme...

•    Presentación del Dr. Ángel Massiris, experto internacional en Ordenamiento Territorial,

para el conversatorio “Ordenamiento Territorial para América Latina y el Perú” celebrado el

día 05 de junio de 2012 en la ciudad de Lima.

En:http://www.noticiasser.pe/07/06/2012/nacional/establecer-ordenamiento-te...

•    “Ordenar el Territorio: una voluntad política que se desvanece”, Ana Leyva. Artículo

publicado en la Revista  Ideele. En: http://www.revistaideele.com/ideele/content/ordenar-el-

territorio-una-vo...

•    “El impacto de no contar con una política de Ordenamiento Territorial”. Infografía

elaborada por la Plataforma para el Ordenamiento Territorial.

En:http://www.ser.org.pe/files/infografiaotpdf.pdf

•    Diversas notas periodísticas de medios de comunicación nacionales.

Notas:

1)  Actualmente el país solo cuenta con lineamientos sobre Ordenamiento Territorial.

2)  Según el Reporte de Conflictos Sociales N° 100 de la Defensoría del Pueblo, a junio de

2012 existían 247 conflictos sociales, de ellos 150 fueron por razones socioambientales y

donde buena parte de esos conflictos estaban relacionados con actividades extractivas. La

mayoría tuvo como escenario zonas rurales y pobres, principalmente Ancash (29), Puno

(22), Cajamarca (15) y Cusco (15).

3)  Según datos del MINAG de 2002, tenemos 127’945,790 hectáreas erosionadas.

4)  Según datos 2005 del MINAG tenemos 34’384,796 hectáreas desertificadas en la costa

y sierra. No existen datos para la selva.

5)  Según datos del año 2000 del INRENA, existen 7’172,554 hectáreas deforestadas.

6)  El departamento de San Martín es el que presenta la mayor superficie deforestada

(18,51% de su territorio). Le siguen los departamentos de Amazonas (13,96 %) y Loreto

(13,18 %).

7)  Solo el 0,9% de la población rural del país posee agua segura.

8)  Los servicios públicos son insuficientes, hay tugurización, insalubridad, inseguridad

ciudadana, mayor vulnerabilidad a los desastres naturales.

9)  El Instituto Nacional de Planificación (INP) fue desactivado en 1992.

10)  De acuerdo a las recomendaciones del Consenso de Washington.

11)  En el Perú, estas políticas se desarrollaron en la década de los 90.

12)  Formalmente, el ordenamiento territorial constituye una de las políticas prioritarias de

Estado asumidas en el Acuerdo Nacional, y es uno de los objetivos del proceso de

descentralización.

13)  El Ministerio del Ambiente (MINAM) lideraba desde el 2009 hasta mediados del 2010

un Comité Intersectorial encargado de producir un proyecto de Ley de Ordenamiento

Territorial y una Estrategia al respecto.

14)  El 07 de agosto de 2012, la Agencia Peruana de Noticias ‘Andina’ señaló que esta

propuesta había sido concluida y que, actualmente, está siendo debatida por el gobierno.

 

Comentarios (2)MIÉ, 05/29/2013 - 16:16 — ANÓNIMO

ESPECIALISTAS DE AREQUIPAESPECIALISTAS DE AREQUIPA EXIGEN DEROGAR RESOLUCIÓN MINISTERIAL QUE

IMPIDE EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

CRN-26 de mayo

Especialistas de la Región Arequipa y de la Municipalidad Provincial

de Arequipa, manifestaron su sorpresa por la Resolución Ministerial

135-2013-MINAM que se ha hecho conocer recientemente, con la que se

pretende impedir a las Municipalidades y a los Gobiernos Regionales

para que sigan haciendo sus planes de ordenamiento territorial.

"El MINAM, se inventa nuevas etapas y pide más y más estudios, tan

numerosos y tan complicados que ni los propios técnicos del MINAM

serían capaces de realizar, y que ahora se les quiere pedir a las

regiones bajo el nombre de "estudios especializados" y "documentos

sustentatorios", indicaron.

"Sin ninguna justificación y con clara intención de oponerse a la

descentralización, el Ministerio del Ambiente se ha inventado un

engorroso procedimiento de más de 25 pasos, con el que pone más

requisitos y trabas burocráticas a los procesos de zonificación y al

ordenamiento del territorio, las que ya de por sí eran imposibles de

terminar con el reglamento de zonificación ecológica y económica",

añadieron.

Los especialistas, que pidieron no ser identificados para no sufrir

represalias oficiales, recordaron que el Director de ordenamiento

territorial de Lima se presentó hace más de un año en Arequipa

anunciando que el Ministerio no iba a seguir apoyando el ordenamiento

territorial porque esto es contrario a la inversión minera. Al

parecer producto de esa mala concepción se ha fabricado la Resolución

Ministerial 135-2013, con la intención de parar los procesos de

ordenamiento, y someter a los Gobiernos Regionales y a las

Municipalidades a los caprichos centralistas de los funcionarios de

Lima.

Los técnicos hacen ver que el Ministerio pone como requisito la

"opinión favorable" del MINAM para la aprobación de las acciones de

zonificación ecológica y ordenamiento territorial, facultad que no la

otorgan al MINAM las leyes y que el Ministerio no se la puede

autoatribuir. "En ninguna ley orgánica se establece que las

zonificaciones y los planes de ordenamiento deben ser aprobados

previamente por el MINAM", siendo esta una competencia que pertenece a

los Gobiernos Regionales y las municipalidades". "El aporte técnico

del MINAM es importante pero eso de que quiera atribuirse la

aprobación previa favorable para aprobar los planes, es un atropello a

la ley, anotaron".

Los especialistas consideran que la Asamblea de Gobiernos Regionales y

la AMPE deberían pronunciarse por la derogatoria inmediata de la

Resolución Ministerial, la cual viola las autonomías de los Gobiernos

Regionales establecidas en la Constitución y en las leyes orgánicas.

"En su defecto los jueces deben declararla inaplicable por ser

inconstitucional", manifestaron.

La indicada Resolución pone en tela de juicio la capacidad de los

actuales funcionarios del Ministerio del Ambiente en Lima, dijeron,

los cuales, desde que asumieron sus encargos se han dedicado a

burocratizar y entorpecer los planes de ordenamiento en las regiones,

sin brindar ningún tipo de apoyo efectivo. "Si están en contra del

ordenamiento de los territorios es mejor que renuncien y dejen el

cargo a quienes creen en que hay que ordenar los territorios y están

dispuestos a apoyarlos., concluyeron.

responderJUE, 08/16/2012 - 06:44 — ISABEL

Mas que una ley deMas que una ley de ordenamiento territorial, se requiere con urgencia definir dónde ubicar la función

pública del ordenamiento; por ejemplo, podrían transferirla desde la PCM (que hasta la fecha no decide

sobre muchos límites interdepartamentales, interdistriales), hacia el Ministerio del Ambiente, o el

CEPLAN, donde también debería estar toda la demarcación territorial (Cofropi y cía.) para reducir el

tráfico de tierras que está en aumento y es una de las principales razones de la violencia en los conos.