Organismos de Cuencas_capitulo PINTO

OrganismOs de cuenca en españa

y argentina: organización, competencias

y financiación

antOniO emBid iruJOmiguel mathus escOrihuela

(directores)

Editorial dunkEnBuenos Aires

2010

Hecho el depósito que prevé la ley 11.723Impreso en la Argentina© 2010 Antonio Embid Irujoe-mail: [email protected] 978-987-02-4400-4

Impreso por Editorial DunkenAyacucho 357 (C1025AAG) - Capital FederalTel/fax: 4954-7700 / 4954-7300E-mail: [email protected]ágina web: www.dunken.com.ar

Embid Irujo, Antonio; Pinto, Mauricio y Setuáin Mendía, Beatriz. Dirigido por Antonio Embid Irujo y Miguel Mathus Escorihuela Organismos de cuencas en España y Argentina: organización, competencias y financiación. 1a ed. - Buenos Aires: Dunken, 2010. 552 p. 16x23 cm.

ISBN 978-987-02-4400-4

1. Derecho. I. Embid Irujo, Antonio II. Setuáin Mendía, Beatriz III. Embid Irujo, Antonio, dir. IV. Título CDD 340

capÍtulO iii caracterizaciÓn de lOs OrganismOs de cuenca

en el derechO argentinO

mAuricio pinto

i. introducción

la República Argentina es un país federal compuesto por 24 Esta-dos o jurisdicciones locales autónomas denominadas provincias –con excepción de la llamada “Ciudad Autónoma de Buenos Aires”–, donde el 91,3% de las aguas que escurren corresponden a cuencas interpro-vinciales1.

En esa realidad física-política, el principio de unidad de cuenca im-pone la coordinación y cooperación interprovincial mediante relaciones federales concertadas2, lo que en ciertos casos importará un acuerdo interjurisdiccional que aseguren un uso equitativo y razonable de los cursos interprovinciales por todos los Estados ribereños, sin que ello importe necesariamente una única administración para la cuenca; la coordinación interestadual puede permitir que cada Estado presente un esquema de administración que gobierne su territorio sin alterar el referido principio de unidad de cuenca. En otras ocasiones, la solución concertada federalmente importa organismos interjurisdiccionales para la administración del agua3.

1 CONSEJO FEDERAl DE INVERSIONES (1969), Los recursos hidráulicos de argen-tina, T° 6, Buenos Aires, CFI, p. 85.

2 FRÍAS, Pedro J. (1980) Introducción al derecho público provincial, Buenos Aires, De Palma, p. 190.

3 El Acuerdo Federal del Agua, suscripto en diciembre de 2003 por 23 jurisdicciones locales y el Estado Nacional, adopta dentro de los Principios Rectores de Política Hídrica para la República Argentina la noción de cuenca hidrográfica como unidad territorial más apta para la planificación y gestión coordinada de los recursos hídricos, reconociendo en los organismos interjurisdiccionales de cuenca un ámbito apropiado para la gestión coordinada de aguas por

110 MAURICIO PINTO

Este trabajo procura analizar las experiencias producidas en el desarrollo de la administración hídrica argentina en aquellos casos en que la formula institucional elegida consiste en la conformación de un organismo con funciones de gestión a nivel de cuenca. Para ello, y luego de considerar las implicancias que en relación al tema presenta el régi-men federal argentino, caracterizaremos a tales organismos a partir del análisis de casos, procurando establecer aquellos parámetros en que se asemejan y distingan.

ii. el régimen federal y los Organismos de cuenca en argentina

1. El sistema federal instaurado constitucionalmente

la naturaleza federal del Estado argentino (art. 1 CN), en contra-posición con modelos unitarios que concentran el poder en un único gobierno central, implica la existencia de dos órdenes de gobierno sobre el mismo territorio, cada uno con sus potestades distribuida constitu-cionalmente.

El presupuesto histórico de considerar a las Provincias como en-tidades políticas anteriores a la Nación, siendo esta última constituida por voluntad del pueblo que habitaba las Provincias, importará que el Estado Nacional detente únicamente aquellos poderes que le sean dele-gados expresamente por las Provincias, quedando reservado el resto en estas últimas; este deslinde de poderes es manifiestamente regulado en la Constitución de 1853, continuando la norma en el artículo 121 de la Constitución Nacional de 1994.

A partir de esta base, la Constitución Nacional delegará ciertas atri-buciones en los órganos del gobierno federal, vedando a las autoridades locales el ejercicio de tales poderes (art. 126 CN), quedando instaurada

las provincias; ver al respecto ENRIQUEZ, Ignacio Oscar y MAGNANI, César Raúl (2005), “Hacia una política hídrica para la República Argentina”, en Incorporación de los principios de la gestión integrada de recursos hídricos en los marcos legales de América Latina, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, p. 123.

111CARACTERIZACIÓN DE lOS ORGANISMOS DE CUENCA EN El DERECHO ARGENTINO

–como expresa BIDART CAMPOS4–, la combinación de una fuerza centrífuga que descentraliza el poder hacia los Estados provinciales junto a una fuerza centrípeta que produce la unión de varios Estados autónomos en un Estado federal.

las atribuciones nacionales son establecidas de manera expresa en la Constitución, siendo toda otra potestad un residuo que permanece en las provincias; la regla es la competencia provincial, y la excepción es la facultad nacional.

En concreto, y vinculado a la gestión hídrica, la Constitución Na-cional en su artículo 75 dispone que corresponde al Congreso Nacional “reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos que considere convenientes” (inc. 10)5, “reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí” (inc. 13) –lo que incluye el comercio fluvial–, dictar los Códigos Civil y Penal (inc. 12)6. En el marco de los artículos 27, 75 inc. 22 y 24 y 99 inc. 11 CN, corres-ponde también al poder federal el mantenimiento de las relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras por medio de tratados, lo que conlleva las relaciones con respecto a aguas internacionales, sin perjuicio de la facultad provincial que en la materia resguarda el artículo 124 de la misma carta. Finalmente, el artículo 41 le concede a la autori-dad nacional la potestad de dictar las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, sin que estas normas alteren las jurisdicciones locales, debiendo las provincias dictar las necesarias para complementar-las. Por otra parte, el artículo 116 del referido texto constitucional dispo-ne que “Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de

4 BIDART CAMPOS, Germán J. (2004), Compendio de Derecho Constitucional, Buenos Aires, Ediar, p. 49.

5 El artículo 26 concordantemente dispone que “la navegación de los ríos interiores de la Nación es libre para todas las banderas, con sujeción únicamente a los reglamentos que dicte la autoridad nacional”.

6 En ejercicio de estas atribuciones las normas civiles han incluido aspectos sobre pro-piedad de las aguas (incluso, en un exceso normativo, aspectos que superan la materia civil), servidumbres civiles y relaciones de vecindad con motivo de las aguas; y las penales regulan diversos delitos –usurpación, adulteración, etc– que consideran el agua en su tipificación.

112 MAURICIO PINTO

la Nación, el conocimiento y decisión de… las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima…”.

Al margen de ese sistema de poderes expresamente delegados en el Estado Nacional y genéricamente reservados en las provincias que fija el artículo 121 de la Carta Magna, la misma Constitución se encarga de resaltar ciertas potestades que corresponden al ámbito provincial. Así, y coherentemente con la autonomía de los Estados provinciales, corres-ponde a los mismos darse su propia organización constitucional (art. 5 y 123 CN), y establecer sus propias instituciones y elegir sus funciona-rios sin intervención del gobierno federal (art. 122 CN). Como Estados preexistentes, en todo aspecto que no sea expresamente delegado en el orden federal mantienen rasgos de soberanía, y por ello pueden sin autorización del gobierno federal realizar tanto tratados como sujeto de derecho internacional o interestadual, como incluso generar nuevas es-tructuras federativas que no resulten incompatibles con el Estado federal conformado (art. 124 y 125 CN).

Esta última previsión constitucional, esencial para el tema que abor-damos, no importa una desmembración de la unión federativa que con-sagra la Constitución Nacional; los Estados provinciales pueden actuar autónomamente en los aspectos no delegados, celebrando tratados entre ellos en tal marco, pero la falta de acuerdo no justifica una confrontación fáctica entre los mismos sino que sus diferencias deben ser sometidas a la jurisdicción dirimente de la Corte de Justicia federal, pudiendo el Gobierno federal impedir y reprimir los hechos de violencia que se pre-senten en las relaciones interprovinciales (art. 127 CN).

Un aspecto más que configura este régimen, es el dominio origina-rio de los recursos naturales en cabeza de las provincias (124 CN), lo que refuerza la interpretación restrictiva de las competencias delegadas en función de las facultades dominiales.


2. Consecuencias del régimen federal en la gestión de cuencas interprovinciales

En base a los conceptos desarrollados en los puntos precedentes, podemos afirmar que las aguas que bañan más de un territorio provin-cial, en cuanto no existe delegación constitucional, no pueden ser regu-ladas ni administradas por la autoridad nacional, ni ésta debe intervenir necesariamente en la conformación institucional y designación de tal administración (art. 122 CN); las provincias conservan estos poderes no delegados, concordantes con las atribuciones propias de su domi-nio hídrico, estando previsto en los arts. 124 y 125 CN el mecanismo convencional para desarrollar las acciones y administración común que resulten necesarias, en la medida de que la comunidad de intereses que ellas presentan lo imponga.

Esto no implica que en los casos en que el interés común no exija la conformación de una unidad común de administración a través de un organismo interprovincial la unidad de cuenca resulte extraña a la gestión de los ríos interprovinciales. la gestión local sobre los mismos, en cuanto se rigen por el derecho interestadual7, debe respetar los prin-cipios que impone tal régimen a partir del uso equitativo y razonable, el no perjuicio sensible, las obligaciones de cooperación, consulta e infor-mación, y el deber de conservar el curso compartido.

Por ello, no sólo se presentan distintas tipologías de acuerdos inter-provinciales –conforme el grado de integración que se produzca en la gestión del recurso–, sino que además incluso en ciertas ocasiones ni siquiera se producen acuerdos formales, bastando la mera coordinación administrativa expresa, o implícita a través del respeto a las prácticas consuetudinarias que vinculan a los Estados en cuestión.

7 CANO, Guillermo (1984), “Aplicabilidad de los principios del derecho internacional a las relaciones interprovinciales en Argentina”, La Ley, Tº C, p. 1129. MOYANO, Amilcar (1998), “Tratados sobre los recursos hídricos compartidos en Argentina. A propósito del Río Colorado”, en La Ley, Tº A, p. 1062. Corte Suprema de Justicia de la Nación, Fallos 166:358, 310:2479 y 323:1877.

114 MAURICIO PINTO

los organismos de cuenca, en este encuadre normativo, no resul-tan de existencia necesaria. Sólo en aquellos casos en que se genere un interés suficiente en la conformación en base a la cuenca de una admi-nistración común para ciertos aspectos de gestión, los Estados provin-ciales “podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines” (art. 124 CN). Y cuando no se generan estos órganos, las autoridades de cada provincia deben regular y gestionar las aguas que discurren en su territorio atendiendo el uso equitativo y razonable en toda la cuenca, pudiendo generar ámbitos estables de coordinación política8.

iii. la conformación de los Organismos de cuenca en argentina

la conformación de Organismos de cuenca en Argentina, conse-cuentemente, corresponde realizarse en el marco de los artículos 124 y 125 de la Constitución Nacional9. En este encuadre, son las provincias quienes determinan convencionalmente acciones para fines de intereses económicos, trabajos de utilidad común, incluyendo ello la determina-ción de cuencas como regiones interprovinciales de desarrollo económi-co y social, estableciendo los órganos necesarios para el cumplimiento de esos fines.

Dentro de la casuística existente, se han producido numerosos acuer-dos que han establecido disposiciones concretas sobre cursos de aguas interjurisdiccionales10. Pero sólo algunos de ellos estipulan Organismos de cuenca para la gestión interestadual de los cursos de agua; otros, no

8 Este sería el caso, por ejemplo, de la Comisión Interjurisdiccional del Atuel Inferior, la Comisión Interjurisdiccional de la Cuenca de la laguna la Picassa, el Comité de la Cuenca Interjurisdiccional de la Región Hídrica Bajos Submeridionales, entre otros.

9 Estas relaciones convencionales, en el contexto del Derecho interestadual referido, se rigen en todo aquello no previsto en la norma constitucional por la Convención de Viena de 1969 sobre Derecho de los tratados, ratificada por Argentina por Ley 19865.

10 lÓPEZ, Joaquín (1975 b), “Problemas generados por el aprovechamiento de ríos inter-provinciales”, La Ley, T° A, secc. doc., p. 1013.


establecen esquemas de administración, o a lo sumo conforman “comi-tés” para coordinar políticas.

En particular, a los fines de este análisis, centraremos nuestra aten-ción en los regímenes que han generado Organismos de cuenca para los ríos Colorado; Neuquén, Negro, limay; Bermejo; Azul y Riachuelo, excluyendo otros casos que presentan una formación institucional in-conclusa por no haber tomado vigencia los tratados constitutivos de los mismos11.

1. El Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO)

A. Aspectos generales

la cuenca del Río Colorado cuenta con 134.000 km2 distribuidos entre las provincias de Buenos Aires, la Pampa, Río Negro, Mendoza y Neuquén; está formada por la reunión de varios afluentes montañosos –principalmente el Barrancas y el Grande–, y presenta un caudal pro-medio (a la altura de Buta Ranquil) de 143 m3/seg, con un máximo de 854 m3/s.

Su regulación interprovincial se produjo a lo largo de un proceso paulatino y progresivo, marcado por la realización entre 1956 y 1976 de seis Conferencias entre los Gobernadores de las provincias ribereñas, que implicaron la negociación de un tratado suscripto en la última de estas reuniones por todas las provincias ribereñas y el Estado Nacional12.

En dicho tratado, a partir de un modelo matemático propuesto en base a estudios del Instituto Tecnológico de Masachusset (MIT), se se-leccionó el “Programa Único de habilitación de áreas de riego y distribu-

11 Este es el caso –por ejemplo– del Organismo Interjurisdiccional de la Cuenca del Río Senguerr, conformado y regulado en los tratados de 2006 y 2007 suscriptos por Chubut, Santa Cruz y el Estado Nacional, los que al no estar ratificados por la totalidad de las partes signatarias no presentan vigencia (art. 24.2 de la Convención de Viena de 1969, sobre Derecho de los Tratados).

12 La ratificación legislativa se hizo por las leyes de Mendoza 4.116, de Neuquén 982, de la Pampa 750, de Río Negro 1.191, de Buenos Aires 8663, y 21.611 de la Nación

116 MAURICIO PINTO

ción de caudales del río Colorado”, que orienta el desarrollo de la cuenca y el uso equitativo y razonable de caudales que corresponde a cada provincia. En la cláusula quinta de dicho convenio, se acordó además la creación de una entidad interjurisdiccional denominada Comité Inter-jurisdiccional del Río Colorado (COIRCO), responsable de la ejecución del referido programa único y su adecuación al grado de conocimiento de la cuenca y su comportamiento, cuyo estatuto se aprobó en febrero de 1977 a través de un nuevo pacto interprovincial.13

los principales aspectos que conforman al COIRCO surgen del régimen que le brinda su estatuto. Como aspectos centrales de tal regu-lación resaltamos:

B. Objeto y denominación

El artículo primero del régimen estatutario dispone que la entidad creada por el tratado de 1976 se denominará “Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO)”, teniendo por objeto asegurar la ejecución del Programa Único de Habilitación de Áreas de Riego y Distribución de Caudales del Río Colorado (Programa Único Acordado) y su adecuación al grado de conocimiento de la Cuenca y a su comportamiento en las distintas etapas de esa ejecución, la que deberá ser gradual y coordinada (artículo segundo).

C. Derecho aplicable

El artículo 35 de la norma estatutaria establece que en el ámbito del COIRCO será ley aplicable la legislación nacional.

13 Ratificado por Ley 8.749 de Buenos Aires, Ley 775 de La Pampa, Ley 4.154 de Men-doza, ley 982 de Neuquén, ley 1.210 de Río Negro, y ley N 21.611 de la Nación. A su vez, la modificación acordada por el Consejo de Gobierno al artículo 13 del estatuto en 1980 fue ratificada por Ley 9.810 de Buenos Aires, Ley 1.081 de la Pampa, Ley 4.595 de Mendoza, Ley 1.318 de Neuquén, ley 1.533 de Río Negro y ley 22.721 de la Nación


Esto no importa, desde ya, que el organismo corresponda a la ju-risdicción nacional. No resultando el COIRCO propio de la jurisdicción de ninguno de los Estados signatarios en particular, sino que este orga-nismo de cuenca es constituido mediante relaciones interestaduales en pie de igualdad entre las partes, no se corresponde necesariamente al derecho interno de ninguna de las jurisdicciones signatarias; por el con-trario, es el derecho interestadual el que lo rige14, y por ello las normas convencionales son las que han de establecer las normativas aplicables en forma directa o por reenvío a otro régimen.

Sin embargo, como con claridad ha explicado Joaquín lÓPEZ, los organismos creados mediante tratados interprovinciales deben regirse necesariamente por la normativa nacional en aquellos extremos que han sido delegados a la jurisdicción nacional por los Estados provinciales, los que han vedado en el mismo texto constitucional sus atribuciones al respecto (arts. 75 inc. 12 y 126 CN). Existiendo una pluralidad de nor-mativas dentro del ámbito territorial del organismo interjurisdiccional –que se corresponden a las facultades residuales de las provincias–, no es posible que la ley aplicable al organismo sea la de todas las provincias ya que ellas pueden resultar divergentes. En consecuencia, lo deseable es que en la constitución de un ente jurisdiccional se acuerde cuál es la norma aplicable, y a falta de previsión debería aplicarse la legislación del domicilio del ente.15

D. Personería jurídica

El artículo 3 del Estatuto acuerda al COIRCO personalidad jurídica para el cumplimiento de su objeto, con competencia en el ámbito del derecho público y privado.

14 MOYANO, Amilcar (2004), “Aguas interestaduales en Argentina. A propósito del trasvase del Río Colorado”, La Ley Gran Cuyo, p. 1059.

15 lÓPEZ, Joaquín (1975 a), “la ley aplicable”, en Seminario de administración de cuencas interjurisdiccionales, Mendoza, INCYTH, p. 180.

118 MAURICIO PINTO

Este tipo de organismos se constituyen como una entidad estatal –de naturaleza federal– con facultades públicas, lo que trae aparejado que tengan los privilegios y potestades de las entes públicos, y consiguien-temente en sus contratos –de naturaleza administrativa– presenten las facultades exorbitantes del Estado y deban regirse por los reglamentos que encauzan la celebración de los mismos, sus agentes sean emplea-dos públicos que deben rendir cuentas y son responsables –penal y financieramente– bajo las normas que contemplan la gestión de fondos públicos.16

En el contexto que venimos refiriendo, donde los Estados locales actúan en ejercicio de atribuciones originales no delegadas al Estado nacional, es claro que la conformación de esta persona jurídica estatal se corresponde al ámbito propio de los organismos interestaduales –asi-milable al de los internacionales–, siendo su personería jurídica –depen-diendo de la amplitud del criterio que se adopte en este aspecto17– de tal naturaleza.

E. Atribuciones

El artículo quinto del Estatuto acuerda al COIRCO las funciones de a) Fiscalizar el cumplimiento por parte de las signatarias y de terceros del régimen de distribución de caudales establecido en el Programa Úni-co Acordado; b) Controlar que el proyecto, la construcción y los planes de operación y mantenimiento de las obras de regulación y derivación ejecutadas o a ejecutar sobre la cuenca del Río Colorado, así como el caudal y salinidad de los retornos de las obras de regadío, se adecuen

16 lÓPEZ, Joaquín (1975 a), p. 179.17 SAlINAS AlCEGA, Sergio (2001), El derecho internacional y algunos de sus con-

trastes en el cambio de milenio, Zaragoza, Real Instituto de Estudios Europeos, p. 69 y ss, observa las ausencia de unanimidad en cuanto al criterio que confiere la calidad de sujeto de Derecho Internacional, correspondiendo según los criterios más restringidos tal prerrogativa únicamente a los Estados, siendo en su criterio los organismos internacionales considerable sujetos de Derecho Internacional por resultar entes que son titulares de derechos y obligaciones en el marco de ese ordenamiento y que tienen capacidad para actuar en consecuencia.


a lo previsto en el Programa Único Acordado, a cuyo efecto las partes deben poner previamente a disposición del COIRCO la documentación pertinente; c) Establecer la ejecución gradual y coordinada del Programa Único Acordado, fijando a tal efecto prioridades en la construcción de las obras; d) Centralizar la información que se dispone o se obtenga en el futuro sobre la Cuenca y que se refiera a los aspectos meteorológicos, hidrológicos, geológicos y cualquier otro que se relacione con el Pro-grama Único Acordado; e) Completar los estudios y la evaluación de los recursos hídricos de la Cuenca en función de su objeto; f) Decidir los reajustes al Programa Único Acordado de conformidad al grado de conocimiento de la Cuenca y su comportamiento en las distintas eta-pas de su ejecución; g) Ajustar temporalmente los caudales derivados por las provincias ribereñas cuando las variaciones del derrame así lo impongan; h) Decidir las modificaciones a la distribución de caudales establecidas en el Programa Único Acordado siempre y cuando se den las condiciones para que la Provincia de Buenos Aires ceda parte de su alícuota, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 del Acta de la Sexta Conferencia de Gobernadores del 26 de octubre de 1976.

Con ello, las atribuciones inicialmente conferidas al COIRCO, a diferencia de una tendencia posterior en este tipo de organismos vincu-lada a la temática ambiental –caso del AIC y del mismo COIRCO, o de la ACUMAR, como veremos–, de modo alguno desplazaban el actuar directo de los Estados signatarios sobre su territorio, quienes ejercen en forma plena sus competencias en todas las materias.

El COIRCO se conforma así como un coordinador de distintas juris-dicciones, fijando pautas a partir de lo convenido para el conocimiento y el cumplimiento de un programa que contempla la distribución de caudales en aras del desarrollo de la cuenca.

Sin embargo, los Gobernadores de la cuenca –con una clara in-fluencia del esquema organizativo que establece el Tratado de 1985 sobre los ríos Negro, limay y Neuquén– decidieron en 1992 impulsar la ampliación de las facultades del organismo en aspectos ambientales.

120 MAURICIO PINTO

A tal fin, acordaron la modificación del artículo quinto del Estatuto a efectos de incorporar dentro de las funciones del ente interjurisdiccional las de “Realizar investigaciones y relevamientos, ejecutar proyectos y adquirir, construir, poner en funcionamiento y/o mantener las obras e instalaciones para detección y/o control de la contaminación de las aguas del Río Colorado. Con análoga finalidad, podrá requerir a las partes signatarias la adopción de normas y acciones tendientes a prevenir, corregir, evitar o atenuar procesos contaminantes del recurso. En caso de comprobarse sumariamente por el Comité la inacción o rebeldía de alguno de los Estados signatarios en adoptar medidas con eficacia sufi-ciente para impedir la posibilidad y/o lograr el cese de la contaminación, tendrá aquel facultades sancionatorias contra la jurisdicción en la que se produzca tal irregularidad, cuya determinación y cuantificación se instrumentarán en el Reglamento Interno” (inciso i); “Realizar estudios sobre los ecosistemas naturales o inducidos comprendidos en la Cuenca, evaluando, determinando e informando públicamente con antelación el impacto ambiental de los programas a ejecutar. Como resultado de los estudios de evaluación del impacto ambiental en los programas a ejecu-tarse, se propondrán al Estado o Estados signatarios donde se produzcan las alteraciones, modificación o cambio en el medio o alguno de los componentes del sistema ambiental, normas correctoras y preventivas de carácter general, particular y específica para un adecuado ordenamiento ambiental” (inciso j). Igualmente, procuraron extender la competencia del organismo a “Establecer normas técnicas que permitan a las pro-vincias signatarias, fijar un sistema para la determinación de la línea de ribera en los cursos de agua de la Cuenca” (inciso k).

Este intento de ampliación de las facultades del COIRCO no ha prosperado efectivamente hasta el momento, en cuanto algunos Estados signatarios han optado por no convalidar legislativamente dicha delega-ción hasta la fecha, con lo cual no resulta vigente.


F. Órganos y funciones

El COIRCO es dirigido por un Consejo de Gobierno y administrado por un Comité Ejecutivo, cuyos aspectos funcionales son regidos en el Capítulo III del Estatuto.

El Consejo de Gobierno es el órgano superior del ente y está inte-grado de manera indelegable por los Gobernadores18 de las Provincias signatarias19 y por el Ministro del Interior de la Nación. Tiene amplias facultades de decisión y es el encargado de fijar la acción y la política general que se deberá seguir, teniendo al efecto las siguientes funciones: a) Decidir las acciones para completar los estudios y la evaluación de los recursos hídricos de la Cuenca; decidir los reajustes al Programa Único Acordado de conformidad al grado de conocimiento de la Cuenca y su comportamiento; y decidir las modificaciones a la distribución de cau-dales establecidas en el Programa Único Acordado siempre y cuando se den las condiciones para que la Provincia de Buenos Aires ceda de la alícuota que le corresponde del Río Negro un caudal de 50 m3/s (art. 4 del Tratado de 1976); b) Aprobar el presupuesto anual del ente, su me-moria y balance; c) Analizar y decidir sobre todos los planes de trabajo y presupuestos que le sean elevados por el Comité Ejecutivo; d) Decidir sobre los créditos y aportes; e) Aprobar el reglamento interno.

En cuanto al quórum establecido para dicho Consejo, conforme el artículo undécimo, sesionará válidamente con la totalidad de sus miem-bros. Si convocada la reunión no se lograra dicha totalidad, el Presidente del Consejo llamará a una segunda reunión, la que sesionará válidamen-te con la mitad más uno de los miembros del Consejo de Gobierno. El

18 En la estructura institucional argentina, los Gobernadores desempeñan el Poder Eje-cutivo de cada Estado provincial.

19 Debemos recordar sin embargo que en el régimen constitucional mendocino, el Poder Ejecutivo sólo ostenta la representación provincial ante otras provincias, pero es sustancial-mente incompetente en materia hídrica, especialidad delegada exclusivamente en el Depar-tamento General de Irrigación (artículos 128 inciso 7 y 188 de la Constitución de Mendoza). Ello exige una coordinación entre dicha autoridad ejecutiva y el Departamento General de Irrigación a efectos de evitar conflictos que puedan cuestionar la validez de las decisiones del referido Consejo.

122 MAURICIO PINTO

régimen de mayorías para resolver estipula que las decisiones, en todos los casos, se adoptarán por acuerdo de los presentes, computándose las abstenciones como adhesión expresa a lo resuelto. De esta forma, la ausencia o abstención de alguna de las partes corre a favor de las res-tantes. En caso de no accederse al acuerdo se recurrirá al procedimiento previsto para la solución de diferendos por el mismo Estatuto, a través de la intervención arbitral de la Presidencia de la Nación.

El Comité Ejecutivo está integrado por un representante de cada provincia y otro de la Nación, designados y removidos por los respec-tivos poderes ejecutivos. El Comité Ejecutivo presenta las atribuciones que –correspondiendo estatutariamente al COIRCO– no hayan sido asig-nadas al Consejo de Gobierno, incluyendo las siguientes funciones: a) Cumplir y hacer cumplir el Programa Único de Habilitación de Áreas de Riego y Distribución de Caudales; b) Cumplir las resoluciones del Con-sejo de Gobierno; c) Adoptar las medidas necesarias para la dirección y administración del COIRCO; d) Decidir las operaciones de crédito hasta el monto que autorice el Consejo de Gobierno; e) Establecer las bases de concurso y decidir sobre el nombramiento de Gerentes; f) Au-torizar actos que importen disponer bienes; g) Elaborar el presupuesto, la memoria, el balance anual y el plan de trabajos y elevar los mismos al Consejo de Gobierno; i) Ajustar temporalmente los caudales derivados por las provincias ribereñas cuando las variaciones del derrame así lo impongan; j) Proponer al Consejo de Gobierno las medidas que hacen a su competencia.

las normas de quórum y decisión en el ámbito del Comité Ejecutivo imponen que sesionará válidamente con la totalidad de sus miembros; pero si convocada la reunión no se logra el quórum necesario, se lla-mará a una segunda reunión que sesionará válidamente con la mitad más uno de los miembros del Comité. las decisiones se adoptan por votación, teniendo cada representante provincial presente un voto, y el representante nacional –a cargo de la presidencia o quién lo reemplace en dicha función en caso de ausencia– tendrá voz y sólo votará en caso de empate.


Amén de dichos órganos de gobierno y administración, las fun-ciones de control económico-financiero son establecidas a cargo de la Contaduría General y el Tribunal de Cuentas de la Nación, quienes ejer-cen el control que les compete sobre los actos del COIRCO, únicamente por el examen de la Cuenta de Inversión respectiva, quedando excluida cualquier clase de intervención previa que importe la suspensión del cumplimiento de los actos por parte del Ente.

G. Régimen económico-financiero

Los recursos financieros del COIRCO que autoriza el artículo 19 del Estatuto están integrados por: a) los fondos que expresamente destinen las partes signatarias; b) los provenientes de organismos públicos; c) las contribuciones, créditos, donaciones o legados de entidades u orga-nismos provinciales, nacionales, internacionales, públicos o privados, o de personas individuales, con la previa aceptación del Comité Ejecu-tivo; d) El producido por la participación de utilidades en explotación de obras por retribución de prestación de servicios que expresamente le confieran las partes directamente interesadas o beneficiadas en cada una de ellas.

El patrimonio del COIRCO está integrado por los recursos financie-ros que se generen y por las cosas, muebles e inmuebles, que adquiera para su funcionamiento. Dentro de estos bienes, se incluyen los que co-rrespondían a la COTIRC20, cuya disolución institucional y transferencia patrimonial fue acordada en el artículo 43 del Estatuto del COIRCO.

las contribuciones que sean necesarias para el funcionamiento del COIRCO serán aportadas por partes iguales por las provincias signata-rias. Este método, que excluye al Estado Nacional, es diametralmente opuesto al sistema de fomento que analizaremos en el caso de la Autori-dad Interjurisdiccional de Cuenca de los Ríos limay, Neuquén y Negro.

20 la Comisión Técnica Interprovincial Permanente (COTIRC), prevista en la Con-ferencia de Gobernadores de 1956, quedó constituida el 8/2/57 y desarrolló estudios hasta noviembre de 1969.

124 MAURICIO PINTO

Claro está que la independencia económica es un factor importante en la independencia de funcionamiento de los entes descentralizados21, y claro está, también de este tipo de organizaciones autónomas de raigambre federal.

los aportes que se requieran para los estudios, iniciando la metodo-logía que en este tópico será continuada en los Organismos de cuencas que se crearán luego en Argentina, son aportados por las partes directa-mente interesadas o beneficiadas en la concreción de cada uno de estos estudios, en las proporciones y oportunidades que acuerde el Consejo de Gobierno. A los efectos de garantizar el acceso a créditos, se estipula en el artículo 23 del Estatuto que las partes directamente interesadas por las acciones a financiar garantizarán las operaciones de crédito que realizare el COIRCO para el cumplimiento de su objetivo.

Es de observarse que los artículos 38 y 39 del Estatuto excluyen del patrimonio del COIRCO las instalaciones que se realicen para la ejecu-ción de las obras previstas en el Programa Único, como así también de las restantes partes signatarias ajenas al territorio donde se concrete la obra. El dominio y jurisdicción sobre cualquier parte del territorio de la provincia –y consiguientemente de las obras al mismo accedidas– se reconoce expresamente en la provincia a la cual pertenece ese ámbito territorial, la que adquirirá mediante expropiación o servidumbre el de-recho correspondiente sobre las áreas necesarias para la construcción de las obras determinadas en el Programa Único. Si estas últimas resultaran onerosas, sin perjuicio de dicho dominio, los costos serán a cuenta de las provincias directamente interesadas o beneficiadas las erogaciones que demande.

21 PINTO, Mauricio (2002), “Ente Provincial de Aguas y Saneamiento”, La Ley Gran Cuyo, p. 835. PINTO, Mauricio-ANDINO, Marcela (2003), “Entes reguladores con indepen-dencia funcional, política e institucional: una antigua solución del Derecho mendocino en las modernas instituciones de control”, La Ley Gran Cuyo, p. 797.


2 Comisión Regional del Río Bermejo (COREBE)


El río Bermejo forma parte de la cuenca hidrográfica del Plata y es –junto con el río Pilcomayo– el principal afluente del río Paraguay. Su cuenca se desarrolla en Bolivia, con una superficie de 11.896 km² y un aporte del 24% de sus caudales, y Argentina, ocupando parte de las provincias de Formosa, Chaco, Salta y Jujuy (111.266 km²).

En Argentina tiene varios afluentes en su alta cuenca, siendo el más importante el Río San Francisco que proviene de Jujuy. Otros tributarios en la provincia de Salta son los Ríos Zenta, Santa María y Pescado, que tiene como afluente al Río Iruya. Es el principal río del nordeste del país, con un módulo de 490 m3/s, sólo es superado por los ríos Negro –1.000 m3/s– y Santa Cruz –700 m3/s–. Presenta un régimen hidrológico de gran amplitud, con grandes crecidas anuales de verano (hasta 15.000m3/s en crecidas extraordinarias), y reducidos caudales fuera de la época esti-val, con sólo unos 20 m3/s en Juntas de San Francisco, lo que exige la realización de obras de regulación para su aprovechamiento económico constante.

la Comisión Regional del Río Bermejo (COREBE) se conformó el 2 de Octubre de 1981, por medio de un acuerdo suscripto por el Estado Nacional y las Provincias de Chaco, Formosa, Jujuy, Salta, Santa Fé y Santiago del Estero, “a los efectos de concretar las bases para la crea-ción de un organismo interjurisdiccional con autoridad y competencia suficiente para la dirección del aprovechamiento racional y múltiple de los recursos hídricos de la Cuenca del Río Bermejo”, siendo oportuna-mente ratificado por cada uno de los poderes legislativos de los Estados signatarios22.

la COREBE es integrada por un Ministerio del Estado Nacional y los Gobernadores de las Provincias de Chaco, Formosa, Jujuy, Salta,

22 ley 22.697 del Estado Nacional, ley 5.053 de Santiago del Estero, ley 8.928 de Santa Fé, ley 6.135 de Salta, ley 3.823 de Jujuy, ley 1.227 de Formosa y ley 2.656 de Chaco.

126 MAURICIO PINTO

Santa Fe y Santiago del Estero, los que constituyen el Consejo de Go-bierno (art. 1), el que es presidido por la representación nacional (art. 2) y presenta una regulación específica en cuanto a su quórum de constitu-ción y decisión (art. 3) que analizaremos infra. Su objeto es el de adoptar las decisiones políticas y ejercer la dirección de las acciones necesarias para el aprovechamiento integral, racional y múltiple de los recursos hídricos de la Cuenca del Río Bermejo, todo ello en forma coordinada y teniendo en mira el interés común que lleva a la creación de la Comisión (art. 4). Sin embargo, a la vez se delimita este objeto en cuanto cualquier acto de la COREBE que pudiere perjudicar los derechos de dominio de las aguas que correspondan a cada parte, no obligarán al afectado (art. 5); de lo que se entiende que la COREBE desarrollas labores de admi-nistración, pero no de disposición del recurso.

Además de conformar la COREBE, el convenio encamina los estu-dios para la elaboración de la norma estatutaria de la Comisión, y de un plan de aprovechamiento de los recursos hídricos del río Bermejo (art. 6). El 14 de Octubre de 1982 se suscribió un convenio entre Salta, Jujuy, Formosa y Chaco distribuyendo caudales del Río Bermejo; tal decisión, en cuanto implica una disposición de caudales, se encuentra excluida del ámbito propio de la COREBE y su Consejo de Gobierno por el artículo 5 del Acta Constitutiva, y aunque el estudio de la base técnica de distri-bución le fue encomendado en el artículo 6 de dicha acta, era necesario un nuevo convenio interprovincial para resolver al respecto.

B. Objeto

El Estatuto de la Comisión Regional del Río Bermejo reitera el ob-jeto que había definido el acuerdo constitutivo de adoptar las decisiones políticas y ejercer la dirección de las acciones necesarias para el apro-vechamiento integral, racional y múltiple de los recursos hídricos de la Cuenca del Río Bermejo, todo ello en forma coordinada y teniendo en mira el interés común que lleva a la creación de la Comisión, y segui-damente lo especifica señalando que a los efectos del mismo “…podrá


adoptar las decisiones y ejercer la dirección de las acciones necesarias para la formulación y ejecución de un proyecto de desarrollo regional que responda a las características y envergadura de los problemas a cuya solución sea necesario proveer” (artículo 2). El objeto así especificado importa la actividad de fijación de políticas y planificación para el apro-vechamiento de los recursos hídricos de la cuenca y la ejecución de tal cometido.

Recordemos, sin embargo, que en nuestra opinión este objeto ex-cluye toda labor que importe disponer del recurso hídrico, en cuanto ello está vedado por el artículo 5 del acuerdo constitutivo; y por ello no podrá válidamente acordarse cupos de agua o autorizarse usos de las mismas dentro del esquema institucional conformado.


Como régimen jurídico, el Estatuto instituye las disposiciones esta-blecidas en el acuerdo constitutivo, las leyes ratificatorias del mismo, el Estatuto, el Reglamento Interno que se establezca y las normas que se dicten en el futuro (art. 1).

Debe atenderse en este encuadre que este Organismo de cuenca es constituido mediante relaciones interestaduales, y consiguientemente –tal como ya hemos señalado al analizar los aspectos del COIRCO–, con excepción de las materias delegadas en el Congreso Nacional, es el derecho interestadual el que lo rige, y por ello las normas convencionales son las que han de establecer las normativas aplicables.

En esta misma línea, el artículo 3 establece que el organismo se regirá exclusivamente por el Acuerdo Constitutivo, leyes Nacionales y Provinciales, y demás normas mencionadas en el Artículo 1º del Esta-tuto, y que no le serán de aplicación norma alguna establecida o a esta-blecer para las administraciones públicas, nacional y provinciales, salvo convenios específicos con dichas jurisdicciones. A su vez, el artículo 8

128 MAURICIO PINTO

faculta al Consejo de Gobierno para dictar un régimen de contratación propio.

D. Personería jurídica

El mismo artículo 3 del Estatuto consagra que la COREBE tendrá personería jurídica para el cumplimiento de su objeto, con capacidad en el ámbito del derecho público y privado, atribuyéndole en forma especí-fica capacidad para una variedad amplia de actos para cumplimentar su objeto que enumera en el mismo precepto, incluyendo capacidad para actuar ante autoridades nacionales o extranjeras.

Con ello, y siguiendo las mismas ideas que expusimos al analizar el COIRCO, es claro que la conformación de esta persona jurídica esta-tal se corresponde al ámbito propio de los organismos interestaduales, siendo su personería jurídica –dependiendo de la amplitud del criterio que se adopte en este aspecto– de tal naturaleza.

E. Órganos y funciones

la estructura orgánica general del ente es conformada por un Consejo de Gobierno como órgano de dirección y un Directorio como órgano de administración (Estatuto, art. 4).

El Consejo de Gobierno es el órgano supremo de la entidad y está conformado en forma indelegable por los Gobernadores y el Ministro nacional (art. 6). Este Consejo sesiona válidamente con la totalidad de sus miembros; sin embargo, si convocada la reunión no se lograra di-cho quórum, se realizará a una segunda convocatoria, la que sesionará válidamente con un mínimo de cinco miembros. En todos los casos las decisiones se tomarán por mayoría absoluta de los miembros del Con-sejo de Gobierno, con el quórum mínimo en su caso de cinco miembros (art. 7).


Sin perjuicio de este sistema de decisiones por mayoría absoluta en un quórum mínimo, los decisorios que se adopten en forma ajena a la unanimidad presentan como límite sustancial la previsión del artículo 5 del Acta Constitutiva, de acuerdo a la cual cualquier acto de la CO-REBE que pudiere perjudicar los derechos de dominio de las aguas que correspondan a cada parte, no obligarán al afectado. Con ello, aspectos que directa o indirectamente hacen al poder de disposición del río y sus aguas requieren de la necesaria participación de las provincias afectadas, y en su caso la consiguiente ratificación legislativa de las mismas.

Compete al Consejo de Gobierno cumplir y hacer cumplir el objeto de la COREBE, y en particular, entre otras funciones que especifica el Estatuto: elaborar y aprobar los Planes, Programas, Proyectos y Obras en relación al objeto del ente; aprobar o promover la aprobación de las su-cesivas fases de ejecución de los actos y actividades que corresponden a dichos Planes, Programas, Proyectos y Obras; proponer la asignación de funciones y tareas relacionadas con el plan a los organismos oficiales y, una vez aprobadas por las autoridades competentes, adoptar las medidas conducentes a su ejecución; aprobar los Planes de Trabajo y Propuestas anuales o plurianuales según convenga a la naturaleza y ejecución de los mismos, y gestionar los fondos y créditos necesarios; aprobar la Memo-ria Anual y los Estados Contables del ejercicio; promover la concerta-ción de acuerdos interjurisdiccionales, y leyes nacionales y provinciales que resulten necesarias; promover la obtención de avales, proponer las expropiaciones y otras restricciones al derecho de propiedad y aprobar o intervenir en la adopción de todo tipo de medidas, disposiciones o actos de naturaleza jurídica, política, financiera o administrativa, necesarias para la ejecución del Plan; aprobar el Reglamento Interno, la estructura orgánica; otorgar al Directorio las facultades que hagan a un mejor ma-nejo operativo (art. 8).

Esta norma también contempla que corresponde al Consejo de Gobierno asumir las funciones que le fueran asignadas por el Gobierno Nacional en la programación y ejecución de las obras binacionales de la Cuenca del Río Bermejo. Esta función, aparece como una delegación de

130 MAURICIO PINTO

facultades ejercidas nacionalmente (art. 99 inc. 11 CN) hacia un orga-nismo que se corresponde a la autoridad provincial (arts. 122 y 124 CN). Este mecanismo delegatorio aparece acorde a la previsión del artículo 128 CN23, y sin perjuicio de las atribuciones propias que corresponden a las provincias en virtud del artículo 125 CN24; al respecto, FRÍAS25 entendía que aún siendo un asunto que correspondería a la relación in-ternacional nacional, los gobiernos provinciales pueden resultar el nivel más adecuado para identificar los intereses locales y los medios más idóneos para alcanzarlo, pudiendo actuar como agente natural del go-bierno federal en los términos del artículo 128 CN, y consiguientemente entablar una “gestión de negocios” con el Estado extranjero en vista a la futura remisión de los antecedentes al Estado Nacional en caso de que la formalidad del acuerdo así lo requiera.

Por su parte, el Estatuto también contempla que el Directorio es el órgano ejecutivo de las decisiones del Consejo de Gobierno y estará integrado por un Director designado por cada una de las partes de la COREBE. El ejercicio de estos cargos es indelegable, aunque tal órgano es asistido por las dependencias que fije la estructura orgánica y demás personas y organismos públicos y privados designados por el Consejo de Gobierno (art. 9).

El Directorio se reunirá por lo menos una vez al mes, alternati-vamente en la sede de COREBE y en cada una de las provincias inte-grantes, metodología que entendemos de utilidad en cuanto facilita una vinculación y una relación de pertenencia con las realidades e intereses de todas las provincias. Para integrar el quórum y adoptar las decisiones se adopta el sistema establecido para el Consejo de Gobierno, con lo que

23 “Artículo 128.– los gobernadores de provincia son agentes naturales del Gobierno Federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación”.

24 luego de la reforma constitucional de 1994, los artículo 124 y 125 CN habilitan ex-presamente a los Estados provinciales para suscribir acuerdos internacionales sobre aspectos propios de su interés –como es un río de su dominio–, en la medida en que no invadan la regulación de aspectos delegados al poder nacional ni contradigan la política exterior federal

25 FRÍAS, Pedro J. (1980), p. 116.


el Directorio sesiona válidamente con la totalidad de sus miembros. Sin embargo, si convocada la reunión no se lograra dicho quórum, se reali-zará a una segunda convocatoria, la que sesionará válidamente con un mínimo de cinco miembros. En todos los casos las decisiones se tomarán por mayoría absoluta de los miembros del Consejo de Gobierno, con el quórum mínimo en su caso de cinco miembros (art. 10).

F. Régimen económico-financiero

Además de las atribuciones que el artículo 8 del Estatuto otorga al Consejo de Gobierno para gestionar los fondos y créditos necesarios a los planes que establezca, los artículos 12 a 15 regulan el régimen eco-nómico-financiero que hace a la gestión presupuestaria del ente.

Son recursos económicos ordinarios de la COREBE: 1) los que anualmente le asignen las partes signatarias. 2) los que le sean asig-nados del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo Nacional para Grandes Obras Hidroeléctricas. 3) los provenientes del pago de la prestación de servicios que le requieran las partes u otros organismos públicos o privados. Sin embargo, se contempla también como posibles recursos extraordinarios: 1) los provenientes de la eventual formaliza-ción de contratos por el sistema de “Concesión de Obra Pública” u otros análogos de Derecho Administrativo o Privado. 2) las contribuciones, donaciones y legados de entidades nacionales, provinciales o interna-cionales, públicas o privadas, y de personas de existencia visible, con la previa aceptación del Consejo de Gobierno. 3) los provenientes de otros organismos o fondos creados o a crearse.

Desde el punto de vista financiero, el Estatuto también contempla la posibilidad del ente de acceder a créditos que otorguen el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales para fines determinados; créditos del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y/o cualquier entidad fi-nanciera nacional o internacional pública o privada; fondos provenientes de los ingresos que produzcan sus activos; y genéricamente, cualquier

132 MAURICIO PINTO

otro recurso, creado o a crearse, que pueda obtenerse para el mejor logro de sus objetivos.

En cuanto a la distribución entre las partes signatarias de la carga económica que importan esos recursos, el Gobierno Nacional y las Provincias deben realizar aportes iguales, de 1/7 cada uno, para la aten-ción de los gastos de funcionamiento de la COREBE. Pero cuando se trate de estudios u obras que interesen o beneficien en forma exclusiva o principal a una o algunas de las Provincias, el Consejo de Gobierno establecerá la proporción de los aportes con que han de concurrir cada una de las Provincias. En este caso, sin embargo, el Estatuto otorga la prerrogativa al Poder Ejecutivo Nacional para fijar los aportes de la Nación, teniendo en cuenta entre otros factores, el monto y destino de los aportes Provinciales y el interés nacional de los estudios y/u obras de que se trate.

Con ello, si bien existe un régimen estático de distribución de las cargas económicas que solventan el funcionamiento burocrático del ente, en materia de obras el régimen es dinámico, dependiendo del interés de las partes, y, en particular, de la política de estímulo del Estado Nacional hacia cada una de las provincias26.

3. La Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los Ríos Limay, Neuquén y Negro (AIC)


la Cuenca de los ríos limay, Neuquén y Negro, se encuentra si-tuada en la parte norte de la región Patagónica. Constituye el sistema hidrográfico más importante de los que se extienden íntegramente en el

26 Recordemos que en el marco del artículo 75 incisos 18 y 19 de la Constitución Nacio-nal, el Congreso de la Nación, a los fines de promover la prosperidad, adelanto y bienestar de todas las provincias y el crecimiento armónico nacional puede otorgar concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo y promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias.


territorio argentino. Drena una superficie de 140.000 Km2 y cubre casi la totalidad del territorio de la Provincia de Neuquén y parte de las Pro-vincias de Río Negro y Buenos Aires. El río Neuquén tiene un módulo de 280 m3/s; el río limay un módulo de 650 m3/s y ambos conforman el río Negro, con un módulo de 930 m3/s.

la Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los Ríos limay, Neuquén y Negro (AIC) fue creada por el artículo tercero del Tratado suscripto por Neuquen, Río Negro, Buenos Aires, y el Estado Nacional el 6 de diciembre de 198527, el que además aprobó el estatuto de dicha autoridad a los efectos de regir los alcances, atribuciones y funciona-miento del mismo (cláusula cuarta). En este acuerdo, la AIC tiene por objeto el manejo armónico, coordinado y racional del recurso, tendiendo a optimizar su uso y con ello propender el desarrollo regional.

Respetando la distribución asignada del recurso, el convenio esta-blece que es potestad exclusiva de cada una de las Provincias signatarias otorgar dentro de su territorio las concesiones referidas a abastecimien-to de poblaciones, irrigación, usos terapéuticos, usos industriales, etc. (cláusula quinta), expresándose a su vez que “Ninguna acción de la Autoridad Interjurisdiccional podrá perjudicar la integridad territorial de los Estados signatarios” (cláusula sexta).

la interacción de las cláusulas del convenio y del estatuto, conside-rándolo en su integralidad, muestra que los Estados provinciales no han declinado en general competencia alguna sobre sus territorios, siendo el mismo un instrumento para disponer un manejo armónico, coordinado y racional del recurso compartido.

Sin embargo, como analizaremos infra, existen algunas delegacio-nes competenciales concretas en el Organismo de cuenca sobre algunos aspectos que especificaremos.

27 Ratificado por las Leyes 10.452 de Buenos Aires, 1.651 de Neuquén, 2.088 de Río Negro y 23.896 de Nación.

134 MAURICIO PINTO

B. Objeto

De acuerdo al artículo segundo del Estatuto, la AIC tiene por objeto entender, en el modo y con los alcances que se fijen en el Estatuto, en todo lo relativo a la administración, control, uso, aprovechamiento y preservación de las cuencas de los ríos limay, Neuquén y Negro.


Tal como hemos entendido en los casos anteriores analizados, este organismo de cuenca es constituido mediante relaciones interestadua-les, y consiguientemente no se corresponde necesariamente al derecho interno de ninguna de las jurisdicciones signatarias; por el contrario, –con excepción de las materias delegadas en el Congreso Nacional– es el derecho interestadual el que lo rige, y por ello las normas convencio-nales son las que han de establecer el derecho aplicable.

El artículo 28 del estatuto estipula así que la relación de los emplea-dos con la AIC, la contratación de servicios y obras y la adquisición de bienes se hará conforme a la legislación vigente en la provincia sede del Comité Ejecutivo, estableciendo así el reenvío hacia el régimen jurídico por el que se ha optado.

D. Personería Jurídica

la AIC presenta personalidad jurídica para el cumplimiento de su objeto, y competencia para actuar en el ámbito del derecho públi-co y privado (art. tercero). Al igual que otros Organismos de cuenca conformados por tratado interestadual sobre los que hemos referido, propiciamos la consideración de esta personería como propia los suje-tos estatales que corresponden al ámbito interestadual y se rigen por el derecho interestadual.


E. Atribuciones

la AIC presenta diversas atribuciones que importan –en algunos casos– un ejercicio policial colectivo sobre el río interjurisdiccional, desplazando en mayor medida que en los otros organismos de cuenca anteriormente analizados la actuación directa de las provincias signa-tarias sobre el río.

El artículo quinto del Estatuto enumera como atribuciones del mismo: a) Realizar estudios e investigaciones que evaluando el recurso en su integridad y respetando el principio del uso racional y múltiple permita una eficiente regulación y adecuada distribución que satisfaga los aprovechamientos regionales; b) Establecer un programa de aprove-chamiento y distribución del recurso hídrico disponible, sometiéndolo para su aprobación a las partes signatarias mediante tratados adicionales; c) Fiscalizar el cumplimiento por las partes signatarias del régimen con-venido entre ellas; d) Estudiar y analizar las obras, su funcionamiento y efectos de los aprovechamientos que hubieren sido implementados sobre los ríos de las cuencas, debiendo elevar sus conclusiones a las partes signatarias; e) Pronunciarse en forma previa a la autorización para el emprendimiento de obras hidroenergéticas a instalarse en las cuencas; f) Realizar estudio sobre los ecosistemas naturales o inducidos compren-didos en la cuenca, evaluando y declarando el impacto ambiental de los programas a ejecutar; g) Realizar investigaciones y relevamientos, ejecu-tar proyectos y adquirir, construir, poner en funcionamiento y mantener instalaciones para detectar y/o controlar la contaminación en los recursos hídricos de las cuencas. Con análoga finalidad, proponer a los Estados signatarios la adopción de normas y acciones tendientes a prevenir, evi-tar y corregir procesos contaminantes del recurso; en caso de rebeldía para adoptar medidas legales tendientes al cese de la contaminación, la AIC estará facultada para aplicar sanciones pecuniarias contra el Estado signatario en cuya jurisdicción se produzca; h) la AIC se expedirá sobre la conveniencia o no del otorgamiento de concesiones y permisos para navegación, actuando como organismo de información y representativo

136 MAURICIO PINTO

de la región ante el Estado Nacional cuando este actúe en uso de las atri-buciones conferidas por el artículo 75 CN; i) Establecer normas técnicas para la determinación de la línea de ribera de los cursos de agua de las cuencas; j) Realizar los estudios necesarios para preservar las márgenes de los ríos, instando a los organismos locales con jurisdicción sobre el recurso a tomar las medidas necesarias; k) Centralizar la información meteorológica, hidrológica, hidrográfica, hidrométrica, hidrogeológica o cualquier otra necesaria; l) Atesorar y proporcionar la información que sea requerida por los organismos Provinciales, interprovinciales y Nacionales; m) Administrar y disponer de los fondos provenientes de las contribuciones que ingresen como recursos financieros; y n) Proponer a las partes gravámenes y/o desgravaciones impositivas o de otra índole.

El análisis de las competencias referidas muestra que en general la AIC actúa como organismo consuntivo de las partes signatarias, recopi-lando y sistematizando información técnica, y emitiendo opiniones para ilustrar las acciones directas que deben realizar los mismos Estados sig-natarios. Así, realiza estudios para la eficiente regulación y distribución del río (a), incluyendo el análisis de las obras, su funcionamiento y efec-tos, remitiendo sus conclusiones a los Estados signatarios (d), debiendo pronunciarse antes de la realización de obras hidroenergéticas (e). los programa de aprovechamiento y distribución del recurso hídrico deben ser aprobados mediante tratados adicionales por las partes signatarias (b). También debe expedirse sobre los usos que puedan ser aprobados por los Estados signatarios dentro de sus propias jurisdicciones territo-riales28 (h); realiza estudios sobre preservación de márgenes e insta a los Estados signatarios al respecto (j); centraliza y proporciona información

28 Sin perjuicio de ello, conforme el artículo 32 del estatuto (dentro de las cláusulas transitorias del mismo), hasta tanto se logre el acuerdo sobre afectación de aguas para los distintos usos, las signatarias pondrán a consideración de la Autoridad, los planes anuales que requieran de ellos u otorguen concesiones con cualquier destino. Esta previsión tiene por objeto posibilitar observaciones que pudieren merecer dichos planes por las signatarias. Estas previsiones estatutarias, en nuestra opinión, se corresponden –y regulan– al principio de cooperación mediante el deber de información que hemos referido.


a los Estados partes (k y l); e incluso propone la política fiscal que lleven los Estados parte en la materia (n).

la excepción al rol referido resulta la materia propia de la preserva-ción ambiental, donde su papel es mucho más que un mero informador, teniendo verdaderas atribuciones de control y resolución sobre ciertos aspectos de esta materia concreta en cuanto se afecte a las aguas com-partidas. Así, la AIC no sólo estudia los ecosistemas naturales o induci-dos comprendidos en la cuenca (f), y realizar investigaciones y releva-mientos, proyectos e instalaciones para detectar y/o controlar la conta-minación en los recursos hídricos de las cuencas (g), sino que además es a quién corresponde emitir la declaración del impacto ambiental de los programas a ejecutar, proponiendo a los Estados signatarios la adopción de normas y acciones tendientes para prevenir, evitar y corregir procesos contaminantes del recurso (f y g). Es decir, que la AIC –siempre acotada por su objeto en relación al recurso hídrico interjurisdiccional– evalúa ambientalmente los procesos antrópicos que en los Estados ribereños pueden perjudicar el ambiente interjurisdiccionalmente, y requiere las acciones correctivas del caso.

Pero debe atenderse además que el requerimiento de prevención o recomposición de los impactos ambientales que concreta la AIC, si bien no importa una exigencia instrumentalmente acabada –en cuanto sólo “propone”–, no por ello resulta ineficaz, siendo sustancialmente obligato-rio para los Estados adoptar las medidas discrecionales que decidan para internalizar el pasivo observado por el Organismo de cuenca. De este modo, aunque no resulte obligatorio a los Estados adoptar la solución propuesta por la AIC, sí es obligatorio para los mismos adoptar alguna medida razonable y eficaz al respecto, pudiendo incluso el Organismo de cuenca aplicar sanciones ante el actuar omisivo en la materia (g).

Además de tal competencia en materia ambiental, también corres-ponde a la AIC establecer normas técnicas que permitan fijar un sistema para la determinación de la línea de ribera de los cursos de agua de las cuencas (i). Con ello, los Estados signatarios han sometido el ejercicio

138 MAURICIO PINTO

de las actividades de deslinde del dominio público que les corresponde a un eventual régimen unificado de las metodologías técnicas de tal labor de delimitación que puede decidir el Organismo de cuenca.


Son Órganos de la AIC, el Consejo de Gobierno, el Comité Ejecuti-vo y el Órgano de Control.

El Consejo de Gobierno es el Órgano Superior del ente y está in-tegrado en forma indelegable por el Ministro del Interior de la Nación y los Gobernadores de cada una de las Provincias signatarias. la inte-gración del Consejo es indelegable. De acuerdo al artículo octavo del estatuto, como órgano superior del ente dicho Consejo tiene amplias facultades de decisión y es el encargado de fijar la acción y política gene-ral que se deberá seguir. Al efecto presenta como atribuciones: a) Tomar las medidas conducentes al logro de los objetivos del ente; b) Aprobar el presupuesto anual del Ente, su memoria y balance; c) Analizar y decidir con respecto a todos los planes de trabajo que le sean elevados por el Comité Ejecutivo; d) Aprobar el Reglamento Interno; y e) Aplicar las sanciones a los Estados signatarios en el supuesto de omisión en adoptar medidas de carácter ambiental.

El Consejo de Gobierno sesionará válidamente con la totalidad de sus miembros, y sus decisiones se adoptarán por unanimidad con la úni-ca excepción de las sanciones que deba aplicar a alguno de los Estados signatarios, donde el Estado imputado contará con voz, pero no tendrá voto. la decisión en este último caso deberá ser tomada por unanimidad de los restantes miembros (artículo decimoprimero).

Por su parte, de acuerdo a los artículos duodécimo y siguientes, el Comité Ejecutivo es el órgano encargado de la Administración del Ente, y ejecutor de todo lo resuelto y programado por el Consejo de Gobierno. Está integrado por un representante de cada una de las Provincias y otro de la Nación, y presenta las siguientes funciones: a) Cumplir y hacer


cumplir las resoluciones del Consejo; b) Adoptar las medidas necesarias para la Dirección y Administración del Ente; c) Decidir las operaciones de crédito necesarias, dentro del marco y los montos aprobados por el Consejo de Gobierno; d) Ejecutar los actos de disposición de bienes del patrimonio autorizados por el Consejo de Gobierno; e) Elaborar el pro-yecto de presupuesto, la memoria, el balance anual, el plan de trabajo y elevar los mismos al Consejo; entre otras. Dicho Comité sesiona con un quórum mínimo de tres representantes, y sus decisiones serán adoptadas por mayoría.

El Órgano de Control, conforme las cláusulas vigésimo cuarta y vigésimo quinto del estatuto, está integrado por un representante de cada una de las partes signatarias, designados por los respectivos Tribunales de Cuentas y/o Contadurías. Este órgano tiene a su cargo el control y fiscalización posterior de todos los actos de administración y disposi-ción que realice el Ente, aunque puede a pedido del Comité Ejecutivo expedirse sobre las consultas previas que se le efectúan. Se expide necesariamente sobre la memoria y balance anual del ente, previo a su aprobación por el Consejo de Gobierno.

No se contempla un régimen específico de quórum y mayorías para las decisiones del Órgano de Control, lo que permite entender que su funcionamiento debe regirse por los principios generales que rigen a los organismos colegiados; sin embargo, el Estatuto aclara que el re-presentante de la Nación presenta doble voto en caso de empate en las decisiones.

Esta conformación institucional para el contralor, presenta una solución de tinte federal que, en nuestra opinión, satisface con mayor plenitud el control de las finanzas por parte de las autoridades respon-sables de cada Estado signatario, esquema de mayor conveniencia que otros existentes en la materia29.

29 Como es el caso del sistema de fiscalización de la COREBE, donde se ha encomendado a un órgano de control de uno de los Estados partes tal función.

140 MAURICIO PINTO


Los recursos financieros de la AIC, según el artículo decimonoveno, estarán integrados por: a) los fondos que expresamente destinen las partes signatarias; b) las contribuciones, créditos, donaciones o legados de entidades u organismos, o de personas individuales, con la previa aceptación del Consejo de Gobierno; c) El producido por la participación en la explotación de obras construidas en la cuenca30; d) la retribución de servicios prestados por la Autoridad.

Sin embargo, conforme contempla la cláusula vigésima del Estatuto, los gastos de funcionamiento de la AIC y el programa anual de reali-zaciones comunes, serán aportados el 50% (cincuenta por ciento) por la Nación31, y el resto en partes iguales por las Provincias.

Con ello, existe un fomento económico por parte del gobierno na-cional, quien en los términos del artículo 75 inc. 18 CN asume un costo proporcionalmente mayor a pesar de que la generalidad de las compe-tencias y el dominio es en principio provincial –excepto en el Parque Nacional Nahuel Huapi32–.

30 A partir de 1993, la AIC resultó reforzada a través del proceso de privatización de la gestión de obras hidroeléctricas de la cuenca. Al prepararse los contratos de concesión de los sistemas hidroeléctricos nacionales existentes en la cuenca, las provincias participaron en la elaboración de las directrices propias de los sistemas de gestión del agua y protección ambiental que desarrolló la Secretaría de Energía de la Nación, reconociéndose en el AIC las funciones de autoridad de aplicación contractual en materia hídrica y de protección ambien-tal. En tales contratos concesionales del servicio de generación hidroeléctrica se estipuló una contribución a favor de la AIC proporcional a la electricidad producida; conf. POCHAT, Victor (2001), “River Basin Management in Argentina: An Analysis of the Negro Basin”, en BISWAS, Asit K. y TORTAJADA, Cecilia (eds.), Integrated river basin management. The latin American experience, Oxford University Press, New Delhi, p. 224.

31 A través de un acta-acuerdo celebrada entre el Estado Nacional y las provincias de Neuquén, Río Negro y Buenos Aires el 26 de marzo de 1993, la Nación destina el canon men-sual del 1,5% correspondiente a las concesiones de Hidroeléctrica Alicurá SA, Hidroeléctrica El Chocón SA, Hidroeléctrica Cerros Colorados SA, Hidroeléctrica Casa de Piedra SA, e Hidroeléctrica Pichi Picun leufu SA, como aporte del Estado nacional a la AIC a partir del giro directo de los concesionarios al ente referido, debiendo destinarse un tercio de tal aporte a gastos de funcionamiento de la AIC y dos tercios a obras de sistematización y defensa.

32 El 09 de marzo de 2004 la Corte Suprema de la Nación emitió el fallo correspondiente a la causa “Administración de Parques Nacionales c/Neuquén, provincia del s/sumario”, don-


Por otra parte, el estatuto contempla –fuera de los gastos ordinarios de funcionamiento de la AIC– que cuando se trate de gastos ocasionados por estudios u otras obras que interesen o beneficien en forma principal a alguna de ellas, el Consejo de Gobierno establecerá los aportes resul-tantes en proporción al beneficio o interés en los mismos.

4. La Autoridad de Cuenca del Río Azul (ACRA)


la cuenca del río Azul está localizada en el extremo noroeste de la provincia del Chubut y extremo suroeste de la provincia de Río Negro. El área de las cuencas de los ríos Quemquemtreu y Azul totaliza unos 350 km2. Integra el sistema de la cuenca del río Puelo, cuyas nacientes se encuentran en territorio argentino y su curso inferior en Chile, des-aguando al Océano Pacífico, por lo que se trata también de una cuenca de recursos hídricos compartidos internacionalmente. En diciembre de 1997, Chubut y Río Negro suscribieron un tratado33 constituyendo la Autoridad de Cuenca del Río Azul (ACRA).

B. Objeto

De acuerdo al convenio de creación de la ACRA, su objetivo es el de ejecutar el estudio para el ordenamiento y desarrollo de la cuenca hidrográfica del río Azul, así como la ejecución de las obras hidráulicas que recomendaran tales estudios (cláusulas primera y tercera), estable-ciéndose para ello un plazo de veinte años, o menor en caso de que se rescindiera el acuerdo, momento en que las responsabilidades y obliga-

de consideró que los terrenos del Parque Nacional Nahuel Huapi y el río limay en la parte que discurre por dicho parque son del dominio público del Estado Nacional. Si bien excede el alcance de este trabajo, resaltamos que sin perjuicio de dicho dominio derivado nacional, constituido en tiempos de la administración del Territorio Nacional previa a la provincializa-ción de Neuquén, subsiste un dominio originario del Estado provincial.

33 Ratificado por Ley 4.364 de Chubut, y Ley 3.218 de Río Negro.

142 MAURICIO PINTO

ciones del ente con terceros son asumidas por los Estados signatarios (cláusula decimocuarta).

los objetivos a alcanzar por la ACRA incluyen: a) Coordinar y po-ner en ejecución un sistema integral de información hidrometeorológica; b) Relevar los aprovechamientos hídricos existentes y factibles, las con-diciones de operación y su relación con otros usos posibles de la cuenca; c) Estabilizar los cauces y márgenes fluviales; d) Normalizar el uso de las tierras ribereñas y la explotación de los recursos que pueda alterar el control del escurrimiento fluvial; e) Prevenir las posibilidades de conta-minación de las aguas; f) Mantener el equilibrio ecológico en la región; g) Estudiar proyectos de infraestructura hidráulica para la regulación de la cuenca; h) Evaluar las pautas y fundamentos para la asignación de cupos de agua a cada jurisdicción provincial (cláusula segunda).


El tratado no estipula el derecho aplicable, con lo que existe un vacío en este sentido, salvable por la vía reglamentaria interna. Dentro de la doctrina, ha sido opinión que en estos casos corresponde aplicar el derecho del domicilio de la sede del organismo34.

D. Personería

Si bien el tratado constitutivo de la ACRA no establece expresa-mente su personería jurídica, la misma surge con claridad de diversas cláusulas. la existencia de un presupuesto –y patrimonio– propio, o la capacidad para asumir sus propias obligaciones –transmisibles a los Es-tados signatarios en caso de disolución– son ejemplos concreto de ello. Esta personería, de naturaleza interjurisdiccional, en la medida que no existe disposición al respecto, se corresponde al ámbito público propio de su origen y función administrativa.

34 lÓPEZ, Joaquín (1975 a), p. 180.


E. Atribuciones. Órganos y funciones

los Órganos de la ACRA, son el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecutivo (cláusula cuarta).

El Consejo de Gobierno es el Órgano Superior del ente y está inte-grado por el Superintendente General del Departamento Provincial de Aguas de Río Negro y por el Presidente de la Corporación de Fomento de Chubut, adoptando sus decisorios por unanimidad. Con amplias fa-cultades de decisión, fija la acción y política general del ente. Al efecto puede tomar las medidas conducentes al logro de los objetivos del ente; aprobar el presupuesto anual, su memoria y balance; decidir los planes de trabajo que eleve el Comité Ejecutivo; y aprobar el Reglamento In-terno (cláusula séptima).

El Comité Ejecutivo es el órgano encargado de la Administración de la ACRA, y ejecutor de todo lo resuelto por el Consejo de Gobierno (cláusulas octavas y novenas). Está integrado por un representante de cada Organismo, un representante por el Municipio de El Bolsón (Río Negro) y un representante por el Municipio de lago Puelo (Chubut). Tiene las funciones de cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Con-sejo de Gobierno; adoptar las medidas de Dirección y Administración de la ACRA; elaborar el proyecto de presupuesto para cada ejercicio, la memoria, el balance anual, el plan de trabajos y elevar los mismos al Consejo de Gobierno; proponer medidas al Consejo de Gobierno (cláu-sula décima).

F. Régimen económico-financiero

En función del presupuesto y plan de trabajos anual se establece un calendario de aportes para las jurisdicciones intervinientes, definiéndose entonces los porcentuales de participación de cada una de ellas (cláusula decimotercera).

144 MAURICIO PINTO

5. Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR)


El Matanza-Riachuelo, llamado Riachuelo en su desembocadura y río Matanza en la mayor parte de su desarrollo, nace en el noreste de la provincia de Buenos Aires, constituye el límite sur de la Ciudad Autóno-ma de Buenos Aires y desemboca en el Río de la Plata. Su cuenca tiene una longitud de alrededor de 60 Km y una dirección general sudoeste-noreste, con un ancho medio de 35 Km, cubriendo una superficie de 2.200 Km2, donde viven alrededor de 3.500.000 personas; comprende parte de la Ciudad de Buenos Aires y 15 Municipios bonaerenses.

Esta cuenca se caracteriza por su marcado desequilibrio ambiental de larga data, habiéndose observado en los análisis oficiales la ineficacia pública ante la falta de conformación de una autoridad interjurisdiccio-nal autárquica y funcionalmente independiente35. luego de diversos proyectos de tratados interjurisdiccionales tendiente a conformar tal autoridad, el Estado Nacional y los Estados ribereños de la cuenca –Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires– suscribieron un acuerdo el 28/08/06, donde adoptaron como metodología de conforma-ción de un ente interjurisdiccional el dictado de una norma nacional y la posterior adhesión de las jurisdicciones locales. Sobre la base de este acuerdo, por ley 26.168, del 15/11/06, el Congreso Nacional dispuso la creación de una autoridad de cuenca para el caso, invitando a adherir a las jurisdicciones locales (art. 14), constituyendo en consecuencia esta norma el texto base del acuerdo interjurisdiccional.

Debe tenerse presente que siendo el Congreso incompetente en la materia, la eficacia normativa de esta disposición se conforma recién con la adhesión de las jurisdicciones competentes, lo que ha ocurrido con las leyes 13.642 de la Provincia de Buenos Aires y 2.217 de la Ciudad

35 DEFENSOR DEl PUEBlO DE lA NACIÓN (2003), “Informe Especial sobre la Cuenca Matanza-Riachuelo”, disponible en http: //www.defensor.gov.ar/informes/riachuelo. pdf, p. 276 .


Autónoma de Buenos Aires. Es en tal momento en que sobre el texto de la ley 26.168 se conforma un acuerdo de voluntades equivalente a un tratado, y consiguientemente se conforma jurídicamente la autoridad interjurisdiccional36.

B. Objeto

la ACUMAR tiene por objeto la regulación, control y fomento de las actividades industriales, la prestación de servicios públicos y cual-quier otra actividad con incidencia ambiental en la cuenca, pudiendo intervenir administrativamente en materia de prevención, saneamiento, recomposición y utilización racional de los recursos naturales (art. 5).


Como ya hemos referido, el derecho aplicable al funcionamiento de un ente interjurisdiccional no se corresponde necesariamente al derecho interno de ninguna de las partes signatarias, sino que es el derecho in-terestadual el que lo rige, y por ello las normas convencionales son las que han de establecer las normativas aplicables.

En el caso de la ACUMAR, la Ley 26.168 especifica distintos re-gímenes dentro del derecho aplicable a su actuación. Así, el régimen de compras y contrataciones se regirá por los mecanismos previstos en el Decreto Nacional Nº 1.023/2001 (art. 10), y mientras no se dicte un procedimiento específico es de aplicación la Ley Nacional de Procedi-mientos Administrativos, siendo aplicable expresamente la vía recursiva de alzada prevista en el orden nacional por el artículo 94 del Reglamento de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto Nº 1759-172

36 El artículo 15. a del Convenio de Viena de 1969 contempla la adhesión como un método para brindar el consentimiento estadual a un tratado.

146 MAURICIO PINTO

(art. 9).37 Finalmente, la misma norma dispone que la ACUMAR dictará sus reglamentos de organización interna y de operación (art. 2).38

D. Personería

la ACUMAR es un ente de derecho público interjurisdiccional, con lo que es clara su personería jurídica en el marco de sus competencias. El inicio de su conformación a partir de una norma nacional, e incluso el control que puede efectuar la autoridad nacional mediante el recurso de alzada, no desnaturaliza el carácter interjurisdiccional en la medida en que ese régimen ha sido consolidado exclusivamente con las normas de adhesión de las jurisdicciones locales39.

E. Atribuciones

En particular, la Autoridad está facultada para: a) Unificar el régi-men aplicable en materia de vertidos de efluentes a cuerpos receptores de agua y emisiones gaseosas; b) Planificar el ordenamiento ambiental del territorio afectado a la cuenca; c) Establecer y percibir tasas por servicios prestados; d) Ejecutar el Plan Integral de Control de la Conta-minación y Recomposición Ambiental; e) Disponer medidas preventivas cuando tome conocimiento de una situación de peligro para el ambiente o la integridad física de los habitantes en el ámbito de la cuenca. las facultades, poderes y competencias de la ACUMAR en materia am-biental prevalecen sobre cualquier otra concurrente en el ámbito de la cuenca, debiendo establecerse su articulación y armonización con las competencias locales (art. 6).

37 Por Resolución 5/2009 de la ACUMAR se ha aprobado el “Reglamento de Procedi-miento Administrativo y Recursivo Judicial”.

38 Por Resolución 3/2010 de la ACUMAR se ha aprobado el último Reglamento de Or-ganización Interna.

39 GORDIllO, Agustín A. (1982), Tratado de Derecho Administrativo, T° 4.2, Buenos Aires, Macchi, p. XI-38, observa que en el caso de entes interestaduales en que la Nación es un socio más junto a las provincias, en principio no corresponde que aquella unilateralmente establezca regímenes jurídicos ni realice controles como poder superior.



la ACUMAR está compuesta por un Consejo Directivo formado por 4 representantes de la Nación, 2 representantes de Buenos Aires y 2 representantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 2 ley 26168 y Resol. 5/07 ACUMAR), el que es su órgano superior, con fa-cultad de decisión para fijar la política general y la acción que ésta debe seguir. Sesiona con el quórum de la mayoría de sus miembros, salvo caso de urgencia –en los que puede sesionar con la participación de al menos 1 miembro de cada jurisdicción junto con el Presidente–. Sus decisiones se adoptan por mayoría simple, y en caso de empate se con-cede doble voto al representante de la jurisdicción donde se aplicará la medida, o en caso de que la medida sea interjurisdiccional el doble voto corresponde al Presidente.

la Presidencia, a cargo de la autoridad nacional, y está facultada para: a) Intervenir en procedimientos de habilitación, auditoría am-biental, evaluación de impacto ambiental y sancionatorios; b) Intimar a comparecer con carácter urgente a todos los sujetos relacionados con los posibles daños identificados; c) Auditar instalaciones; d) Exigir la realización, actualización o profundización de evaluaciones de impacto y auditoría ambiental conforme la normativa aplicable; e) Imponer regí-menes de monitoreo específicos; f) Formular apercibimientos; g) Instar al ejercicio de competencias sancionatorias en el ámbito de la Adminis-tración; h) Decomisar bienes; i) Ordenar la cesación de actividades da-ñosas para el ambiente o las personas; j) Disponer la clausura preventiva de establecimientos o instalaciones de cualquier tipo (art. 7).

También la ley en sus arts. 3 y 4 conforma dos organismos con-suntivos: el Consejo Municipal integrado por un representante de cada Municipio de las jurisdicciones comprendidas, cuyo objeto será el de cooperar, asistir y asesorar al Ente; y la Comisión de Participación So-cial, integrada por representantes de las organizaciones con intereses en el área.

148 MAURICIO PINTO

Es destacable entonces que este ente interjurisdiccional, además de sumar estamentos participativos que no se han observado en los casos previamente analizados, importa funciones administrativas de trascen-dencia dentro de los territorios de las partes signatarias.


El régimen económico-financiero de la ACUMAR está conformado a partir de la creación de un Fondo de Compensación Ambiental40 des-tinado prioritariamente a la protección de los derechos humanos y a la prevención, mitigación y recomposición de los daños ambientales (art. 9). Este Fondo, en el caso concreto, está integrado por: a) las asignacio-nes presupuestarias nacionales; b) los fondos recaudados en concepto de multas, tasas y tributos que establezcan las normas; c) las indem-nizaciones de recomposición fijadas en sede judicial; d) Los subsidios, donaciones o legados; e) Otros recursos que le asigne el Estado nacional, la provincia de Buenos Aires y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; Créditos internacionales.

Patrimonialmente, la Ley 26.168 transfiere a la Autoridad de Cuenca las partidas presupuestarias, bienes muebles y demás patrimonio perte-neciente al Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza Riachuelo creado por Decreto Nacional 482/95 (art. 11).

40 Este tipo de fondo es una institución regulada por los arts. 28 y 34 de la ley 25675, debiendo estar “destinado a garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente, la atención de emergencias ambientales; asi-mismo, a la protección, preservación, conservación o compensación de los sistemas ecológicos y el ambiente. las autoridades podrán determinar que dicho fondo contribuya a sustentar los costos de las acciones de restauración que puedan minimizar el daño generado. la integración, composición, administración y destino de dicho fondo serán tratados por ley especial”. la ley 25675 asegura que la indemnización sustitutiva por daño ambiental no recomponible que determine la justicia ordinaria interviniente debe integrar este fondo.


iV. caracterización de los Organismos de cuenca en argentina

La revisión que hemos realizado de los regímenes específicos vigen-tes que estatuyen los Organismos de cuenca en Argentina aporta ele-mentos para concluir sobre sus principales características, estableciendo similitudes generales y diferencias particulares.

Acorde al sistema federal vigente, los Organismos de cuenca como entidades interjurisdiccionales se constituyen mediante tratados suscrip-tos por los Estados ribereños de los cursos involucrados, ya sea mediante la suscripción de un instrumento convencional común o –como en el caso de la ACUMAR– mediante la adhesión por las restantes partes a un texto normativo aprobado preliminarmente por una de ellas.

Tales entidades se presentan como sujetos de derecho interestadual, por lo que el régimen jurídico aplicable a sus funcionamientos es deter-minado por sus normas constitutivas.

El objeto de conformación de tales entidades, en general, ha res-pondido a la necesidad interestadual de desarrollar coordinadamente la cuenca, ya sea llevando adelante un programa único de desarrollo (COIRCO); fijando políticas y planificación para el aprovechamiento de los recursos hídricos en la ejecución un proyecto de desarrollo regional (COREBE); instando el manejo armónico, coordinado y racional del recurso, tendiendo a optimizar su uso y con ello propender el desarrollo regional (AIC); mediante el estudio para el ordenamiento y desarrollo de la cuenca, así como la ejecución de las obras hidráulicas que reco-mendaran tales estudios (ACRA); o interviniendo en actividades con incidencia ambiental en la cuenca (ACUMAR).

Funcionalmente, las atribuciones que se les encomiendan no sus-traen competencias propias de las autoridades administrativas de cada jurisdicción en la gestión de sus territorios, sino que están dirigidas a estudios generales de la cuenca y a la coordinación política de las accio-nes que debe tomar cada provincia. las excepciones a este principio se han materializado a partir de la variable ambiental, pudiéndose observar el caso de la AIC –que emite declaraciones de impacto ambiental sobre

150 MAURICIO PINTO

proyectos a realizarse en cada Estado, recomendándoles las medidas del caso y sancionando a los Estados que no adoptan medidas idóneas– y el caso de la ACUMAR –que se desempeña como una verdadera autoridad de aplicación en diversos aspectos ambientales cuyas facultades prevale-cen sobre cualquier otra concurrente en el ámbito de la cuenca–.

Orgánicamente, los Organismos de cuenca se presentan con niveles de conducción reservados a las autoridades superiores de los Estados signatarios, y niveles de administración encargados de la labor material del organismo, los que encuentran regulados sus aspectos básicos de funcionamiento (quórum, mayorías, etc.). Sólo el COIRCO y la AIC regulan claramente la existencia de órganos de control de los aspectos económicos financieros, ya sea delegando la función en el órgano propio de una de las partes o creando un órgano propio; la ACUMAR refiere a este tipo de órganos en su reglamento interno, sin instrumentarlo.

En cuanto al régimen económico financiero, en general los entes presentan clara definición de fuentes de recursos y la consiguiente par-ticipación de los Estados signatarios en el sustento económico de los mismos. la excepción resulta la ACUMAR, que aunque en su régimen contempla la transferencia de ciertas partidas presupuestarias naciona-les y la posibilidad del organismo de percibir tasas, no regula de modo alguno en un sistema general la participación económica de las jurisdic-ciones que la componen.

En resumen, entendemos que el régimen general que impone la Constitución Nacional y el derecho interestadual para los ríos inter-provinciales presenta especificaciones concretas que imponen las par-ticularidades de cada cuenca, habiéndose regulado en algunos casos la existencia de organismos interjurisdiccionales que pueden ser caracte-rizado –tal como hemos hecho– a partir del análisis de las normas que los rigen.


Bibliografía

bidArt cAmpos, gErmán j. (2004), Compendio de Derecho Constitucio-nal, Buenos Aires, Ediar

cAno, guillErmo (1984), “Aplicabilidad de los principios del derecho internacional a las relaciones interprovinciales en Argentina”, la ley, Tº C, p. 1129

consEjo FEdErAl dE invErsionEs (1969), los recursos hidráulicos de argentina, T° 6, Buenos Aires, CFI

dEFEnsor dEl puEblo dE lA nAción (2003), “Informe Especial sobre la Cuenca Matanza-Riachuelo”, disponible en http: //www.defensor.gov.ar/informes/riachuelo. pdf

EnriquEz, ignAcio oscAr y mAgnAni, césAr rAúl (2005), “Hacia una política hídrica para la República Argentina”, en Incorporación de los principios de la gestión integrada de recursos hídricos en los marcos legales de América latina, Bogotá, Universidad Externado de Colombia

FríAs, pEdro j. (1980), Introducción al derecho público provincial, Bue-nos Aires, Depalma

gordillo, Agustín A. (1982), Tratado de Derecho Administrativo, T° 4.2, Buenos Aires, Macchi

lópEz, joAquín (1975 a), “la ley aplicable”, en Seminario de administra-ción de cuencas interjurisdiccionales, Mendoza, INCYTH

lópEz, joAquín (1975 b), “Problemas generados por el aprovechamiento de ríos interprovinciales”, la ley, T° A, secc. doc., p. 1013

moyAno, AmílcAr (1998), “Tratados sobre los recursos hídricos com-partidos en Argentina. A propósito del Río Colorado”, en la ley, Tº A, p. 1062.

moyAno, AmilcAr (2004), “Aguas interestaduales en Argentina. A pro-pósito del trasvase del Río Colorado”, la ley Gran Cuyo, p. 1059

152 MAURICIO PINTO

pinto, mAuricio (2002), “Ente Provincial de Aguas y Saneamiento”, la ley Gran Cuyo, p. 835.

pinto, mAuricio-Andino, mArcElA (2003), “Entes reguladores con in-dependencia funcional, política e institucional: una antigua solución del Derecho mendocino en las modernas instituciones de control”, la ley Gran Cuyo, p. 797.

pochAt, víctor (2001), “River Basin Management in Argentina: an analysys of the Negro Basin”, en Biswas, Asit K. y Tortajada, Ceci-lia (eds.), Integrated river basin management. The latin Aamerican experince, Oxford Universitu Press, New Delhi.

sAlinAs AlcEgA, sErgio (2001), El derecho internacional y algunos de sus contrastes en el cambio de milenio, Zaragoza, Real Instituto de Estudios Europeos.

Documents

Organismos de Cuencas_capitulo PINTO