PARA CONSTRUIR UN MEJOR FUTURO JUNTOS · 2.5 Marco conceptual basado en activos para generar ... 4.10 Índice de duración de interrupción promedio del sistema (SAIDI, ... 4.16 Mapa

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PARA CONSTRUIR UN MEJOR FUTURO JUNTOSNOTAS DE POLÍTICA DE REPÚBLICA DOMINICANA

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Octubre 2016

PARA CONSTRUIR UN

MEJOR FUTURO JUNTOSNOTAS DE POLÍTICA DE REPÚBLICA DOMINICANA

Contenidos

Acrónimos 7

Agradecimientos 11

Prólogo 13

Capítulo Uno: Resumen 15Introducción 15El Diagnóstico: Alto crecimiento, no tan inclusivo 16¿Por qué el crecimiento no ha llevado a mejores resultados en términos de equidad? 16Resultados desconcertantes del mercado laboral: Productividad creciente y estancamiento de salarios reales 17Una economía interna con débiles encadenamientos intersectoriales 19El gasto público en servicios sociales e infraestructura es insuficiente e inefectivo 20Factores que pueden afectar la sostenibilidad del crecimiento y la prosperidad compartida 24

Capítulo Dos: Hacia una prosperidad más compartida en República Dominicana 31Introducción 31Contexto del país 31Desafíos 34Orientaciones de política 44

Capítulo Tres: Desafíos y oportunidades para mejorar la calidad y la efectividad de los servicios sociales 47Introducción 47Educación 48Contexto: Logros principales 48Desafíos 49Orientaciones de política 51Salud 53Contexto 53Desafíos 54Orientaciones de política 57Protección Social 58Contexto 58Desafíos 61Orientaciones de política 62

Capítulo Cuatro: Orientaciones de política para mejorar la calidad y la disponibilidad de los servicios básicos de infraestructura 67Introducción 67Agua y Saneamiento 69Contexto del país 69Desafíos 70Orientaciones de política 74Sector Eléctrico 76Contexto del país 76Desafíos 77Orientaciones de política 82Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 85Contexto del país 85Desafíos 86Orientación de políticas 87

Capítulo Cinco: Orientaciones de política para un crecimiento sostenible e inclusivo en la República Dominicana 91Introducción 91Sostenibilidad macro-fiscal 92Contexto del país 92Desafíos 96Orientaciones de política 97Competitividad y crecimiento inclusivo 99Contexto del país 99Desafíos 102Orientaciones de política 106Sostenibilidad ambiental y resiliencia al cambio climático 109Contexto del país 109Desafíos 110Orientaciones de política 112

Lista de gráficos1.1 Crecimiento rápido en ingresos per cápita vs. pobreza y desigualdad en lenta disminución 171.2 Creciente productividad y dismunición de los ingresos reales por hora en dos sectores:1996-2013 181.3 Producción por persona empleada en RD y LAC: 2001-2014 181.4 Composición tecnológica de exportaciones 191.5 Ingresos fiscales como porcentaje del PIB en LAC en 2012 211.6 Composición fiscal e INB per capita entre países 211.7 Gasto social de los impuestos como prorcentaje del PIB 211.8 ¿Cuán progresivos son los programas sociales de RD? 232.1 Curva de Incidencia de Crecimiento Anual, RD, 2005-2013 322.2 Proporción del ingreso promedio del 10 por ciento más rico y el 10 por ciento más pobre, 2005 and 2013 332.3 Circunstancias que contribuyen a la desigualdad de oportunidades en RD, 2015 332.4 Desglose socioeconómico de la población, la RD y LAC, 2005 y 2014 342.5 Marco conceptual basado en activos para generar ingresos familiares 352.6 Contribución al cambio de la pobreza moderada en la RD, por componente, 2005-2010 y 2010-2015 352.7 El salario mediano por hora para el 40 por ciento más pobre y el 60 por ciento más rico 382.8 Fuentes de ingresos por quintil en RD, 2013 392.9 Concentración de transferencias directas por decíl, varios países 39

2.10 Índice de Vulnerabilidad ante Choques Climáticos (IVACC) e Índice de la Calidad de Vida (ICV) 402.11 Áreas de políticas que afectan la capacidad para generar de ingresos familiares 412.12 Tasas de pobreza moderada en áreas urbanas y rurales en RD 432.13 Porcentaje de hogares clasificados como en extrema pobreza (ICV 1) e Índice de Desarrollo Humano (IDH) por provincia 442.14 Proporción de inversión pública y población, y tasa de pobreza por provincia 453.1 Resultados de educación en RD 513.2 Sobre edad y fracaso escolar, 2013-2014 513.3 Tasa de atención de la salud materna & Razón de Mortalidad Materna: RD, LAC, y PIMA 2014 (%) 553.4 Tendencias en el gasto público per capita sobre salud (PPA) del 2000 al 2014: RD relativo a LAC y PIMA 563.5 Evolución de la cobertura de los componentes de Progresando con Solidaridad 593.6 Cobertura de seguro de salud por plan y género 594.1 Comparación de tasas de acceso al agua con respecto a fuentes mejoradas de agua para zonas urbana y rural 694.2 Comparación de tasas de acceso al saneamiento con respecto a instalaciones mejoradas para zonas urbana y rural 694.3 Acceso al agua dentro del hogar y tasas de pobreza en todas las provincias de RD 714.4 Defecación al aire libre y tasas de pobreza en todas las provincias de RD 714.5 Índice de rezago del alcantarillado comparando alcantarillado y agua por tubería, por prestador de servicios 714.6 Proporción de gastos corrientes financiados por el Gobierno Central para diferentes proveedores de servicios 734.7 Proporción de ingresos por concepto de servicios de agua y alcantarillado (%) por proveedores de servicio 734.8 Evolución de la generación por tipo de electricidad 764.9 Índice de frecuencia de interrupción media del sistema (SAIFI, por sus siglas en inglés) para países comparables en el 2015 774.10 Índice de duración de interrupción promedio del sistema (SAIDI, por sus siglas en inglés) en países comparables en el 2015 774.11 Datos comerciales de las EDES 794.12 Pérdidas totales del sistema energético en países comparables (2014) 804.13 Los precios de electricidad residencial en países comparables en el 2014 (US$/kWh) 804.14 Transferencias monetarias al sector eléctrico 2009 - 2015 814.15 Subvenciones de electricidad antes de impuestos en países comparables (por ciento de PIB, promedio 2011-2013) 814.16 Mapa de los cables submarinos para RD 854.17 Penetración del internet (%) 864.18 Precios de banda ancha versus ingresos 865.1 Factores que pueden afectar la sostenibilidad del crecimiento 925.2 Cuentas fiscales de RD, 2012-2017 945.3 Estructura del endeudamiento de RD, varios años 955.4 Composición del PIB 2008 -2015 – Contribución al crecimiento real del PIB 995.5 Descomposición de la contabilidad del crecimiento (Modelo Solow) 1005.6 Efectos restrictivos de la regulación del mercado de productos (RMP) para RD 1015.7 Índice de ingresos reales e índice de productividad (producción por trabajador) 2002=100, 1991-2013 1025.8 Índice actual y de referencia de la concentración del mercado en 17 sectores no comerciables en países seleccionados 1045.9 Nivel de restricción de las regulaciones del mercado de productos por componentes/sub-componentes 106

Lista de Cuadros1.1 Resumen de orientaciones de política 262.1 Pérdida de poder de adquisición de salarios por quintil, set. 2000 – set. 2015 403.1 Porcentaje de estudiantes en el nivel más bajo de rendimiento en lectura y matemáticas en la última evaluación regional (2013) 50

3.2 RD Cobertura de seguros de salud: 2007 y 2016 por plan de seguro 544.1 Asignaciones del Gobierno Central y recursos externos erogados en el sector de AAS (1990-2014) 704.2 Tarifa promedio para abastecimiento medido de agua y servicio de alcantarillado, basado en un consumo de agua de 15 m3 724.3 Contribuciones de GoRD a las EDEs 794.4 Ingresos y gastos por país 81

Lista de recuadros1 El ‘Efecto Cuba’ en el turismo 103

AnexosAnexo I: Educación y “Ninis” en la RD 64Anexo II: Educación y Género 65Anexo III: Salud: Extendiendo el seguro para incluir al sector informal: Ejemplos de otros países 66Anexo IV: Niveles de acceso de los hogares a servicios de agua y saneamiento y tasas de pobreza por provincia 89Anexo V: Programas específicos para lograr mayor eficiencia y aumentar los ingresos 90

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Para construir un mejor futuro juntos

Acrónimos

AAE Acuerdos de Asociación EconómicaAAS Abastecimiento de Agua y SaneamientoACE Acuerdos de Compra de EnergíaACI Agricultura Climáticamente InteligenteADESS Administradora de Subsidios SocialesAECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el DesarrolloAMF Acuerdo MultifibrasAPE Agencia Española de Cooperación Internacional para el DesarrolloAPP Alianza Público PrivadasASOCARES Asociaciones Comunitarias de Acueductos RuralesBAR Banda Ancha Rural BID Banco Interamericano de DesarrolloBIT Tratados Bilaterales de InversiónCAASD Corporación de Acueductos y Alcantarillado de Santo DomingoCAFTA-DR Tratado de Libre Comercio de América Central, República Dominicana y Estados UnidosCAIPI Centros de Atención Integral a la Primera InfanciaCARIFORO-UE Acuerdo de Asociación Económica entre la Unión Europea y el CaribeCC Cambio ClimáticoCCRIF Fondo de Seguros contra Riesgos de Catástrofes del CaribeCCSS Seguridad Social de Costa Rica CDEEE Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas EstatalesCEDLAS Centro de Estudios Distributivos, Laborales y SocialesCEI-RD Centro de Exportación e Importación de la República DominicanaCEPM Consorcio Energético Punta Cana-MacaoCEQ Compromiso con la EquidadCIAT Centro Interamericano de Administraciones TributariasCMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio ClimáticoCNE Comisión Nacional de EnergíaCNE Consejo Nacional de EducaciónCOAAROM Corporación del Acueducto y Alcantarillado de La RomanaCODIREyMAPS Consejo Directivo para la Reforma y Modernización del Sector APS y la Mesa de AguaCONARE Consejo Nacional de Reforma del EstadoCORAA Corporaciones de Acueductos y AlcantarilladosCORAABO Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Boca Chica

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CORAAMOCA Corporación del Acueducto y Alcantarillado de MocaCORAAPLATA Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Puerto PlataCORAASAN Corporación del Acueducto y Alcantarillado de SantiagoCORAAVEGA Corporación del Acueducto y Alcantarillado de La VegaCPC Centro de Capacitación Progresando (PROSOLI)CRC Reportes de la ComunidadCTC Centros Tecnológicos Comunitarios CTP Comité Técnico Interinstitucional de Medición de la PobrezaDGII Dirección General de Impuestos InternosDIGEPEP Dirección General de Programas Especiales de la PresidenciaDIGEPRES Dirección General de PresupuestoDWPE Detención sin Examen FísicoECLAC Comisión Económica de América Latina y el CaribeEDE Empresas de Distribución de ElectricidadEMBIG Indicador Global de Bonos de Mercados EmergentesEMS Educación Media SuperiorEND Estrategia Nacional de DesarrolloENDESA Encuesta Demográfica y de SaludENFT Encuesta Nacional de Fuerza de TrabajoENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares EPI Educación para la Primera InfanciaETED Empresa de Transmisión Eléctrica DominicanaFBR Financiamiento Basado en ResultadosFDA Administración de Alimentos y MedicamentosFDT Fondo de Desarrollo de las TelecomunicacionesGCPS Gabinete de Coordinación de Políticas SocialesGoRD Gobierno de la República DominicanaGRD Gestión de Riesgo de DesastresHR Recursos HumanosICV Índice de Calidad de VidaIDEC Iniciativa Dominicana por una Educación de CalidadIDH Índice de Desarrollo HumanoIDM Indicadores del Desarrollo MundialIED Inversión Extranjera DirectaIMF Fondo Monetario InternacionalINAFOCAM Instituto Nacional de Formación y Capacitación del MagisterioINAIPI Instituto Nacional de Atención Integral a la Primera InfanciaINAPA Instituto Nacional de Aguas Potables y AlcantarilladoINB Ingreso Interno BrutoINDC Contribución Prevista Determinada a Nivel Nacional INDOTEL Instituto Dominicano de las TelecomunicacionesINFOTEP Instituto Nacional de Formación Técnico ProfesionalIOCN Informe sobre la Observancia de Códigos y NormasIOH Índice de Oportunidad HumanaISFODOSU Instituto Superior de Formación Docente Salomé UreñaITBIS Impuesto sobre la Transferencia de Bienes Industrializados y ServiciosIT-ITES Servicios de Información y TecnologíaIVACC Índice de Vulnerabilidad al Cambio ClimáticoIZA Instituto para el Estudio del TrabajoLAC América Latina y el Caribe

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M&E Monitoreo y EvaluaciónMEM Ministerio de Energía y MinasMEPyD Ministerio de Economía, Planificación y DesarrolloMESCYT Ministerio de Educación Superior, Ciencia y TecnologíaMH Ministerio de HaciendaMIC Ministerio de Industria y ComercioMINERD Ministerio de EducaciónMIPYME Micro, Pequeñas y Medianas EmpresasMOPC Ministerio de Obras Púbicas y ComunicacionesMSP Ministerio de Salud Pública NAP Punto de Acceso a la RedNEP Pacto Nacional Para La Reforma EducativaNHI / SENASA Seguro Nacional de SaludNini Ni Estudia Ni TrabajaNPLs Prestamos en Situación de MoraNSDP Nuevo Sistema Presupuestario DominicanoNSF Normas Sanitarias y FitosanitariasOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OMC Organización Mundial del ComercioOPS/OMS Organización Panamericana de la SaludPEFAs Gasto Público y Rendición de CuentasPIB Producto Interno BrutoPIMA Países de Ingresos Medio AltoPISA Programa Internacional de la Evaluación de los AlumnosPNB Producto Nacional BrutoPOS Puntos de Ventapp Puntos PorcentualesPPA Paridad del Poder AdquisitivoPROMESE/CAL Programa de Medicamentos Esenciales/Central de Apoyo LogísticoPROSOLI Progresando con SolidaridadPTF Productividad Total de los FactoresPYME Pequeñas y Medianas EmpresasRC Régimen ContributivoRCS Régimen Contributivo SubsidiadoRMM Razón de Mortalidad MaternaRMP Regulación del Mercado de ProductosROA Rentabilidad sobre ActivosROE Rentabilidad sobre Capital InvertidoRRD Reducción de Riesgo de DesastresRS Régimen SubsidiadoSEDLAC Base de Datos Socioeconómico para América Latina y el CaribeSENI Sistema Eléctrico Nacional InterconexiónSIASAR Sistema de Información de Agua y Saneamiento RuralSIE Superintendencia de ElectricidadSIGEF Sistema de Información de la Gestión FinancieraSIME Sistema Integrado de Monitoreo y EvaluaciónSISALRIL Superintendencia de Salud y Riesgos LaboralesSISDOM Sistema de Indicadores Sociales de la República DominicanaSISKLOR Sistema de Vigilancia del Cloro ResidualSISMOPA Sistema de Monitoreo del INAPA

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SISVICA Sistema de Vigilancia de la Calidad del AguaSIUBEN Sistema Único de BeneficiariosSN-PMR Sistema Nacional Para la Prevención, Mitigación y Respuesta ante DesastreSNS Servicios Nacionales de SaludSOE Empresas de Propiedad EstatalSP Protección Social SRS Servicios Regional de SaludTADAT Herramienta de Diagnóstico de Administración TributariaTB TuberculosisTERCE Tercer Estudio Regional Comparativo y ExplicativoTIC Tecnologías de la Información y las ComunicacionesTI-SFTI Tecnología de la Información y Servicio Facilitados por la Tecnología de la InformaciónTMC Transferencias Monetarias CondicionadasVIH Virus de Inmunodeficiencia HumanaZF Zonas Francas o Zonas Económicas Especiales

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Agradecimientos

Estas notas de política para la República Dominicana (RD) son una iniciativa del Departamento para Países del Caribe dentro del Grupo Banco Mundial que procura proveer a el Gobierno entrante un diagnóstico selectivo de los actuales retos que enfrenta el país y un conjunto independiente de orientaciones sobre políticas para contribuir al proceso de desarrollo de la nación. La redacción de las notas de política estuvo a cargo de un equipo dirigido por Francisco Carneiro, Economista Principal y Jefe de Programa para Sostenibilidad y Resiliencia Macro Fiscal, y Cecile Niang, Jefe de Programa para Crecimiento, ambos del Departamento para Países del Caribe. El equipo central incluyó a Gianluca Mele, Christine Lao Pena, Mark Lambrides, Laura Berman, Juan Carlos Parra Osorio, y Jean-Martin Brault.

El Resumen fue elaborado por Francisco Carneiro, Cecile Niang, y Gianluca Mele con aportes de Leyla Castillo, Onur Er-dem, Alejandro Espinosa-Wang, Andrea Gallina, Jennifer Keller, Jonna Maria Lundvall, Luiz Edgard Oliveira, Daniel Reyes y McDonald Benjamin. La redacción de la primera nota de política (Capítulo Dos - Hacia una Prosperidad más Compartida en República Dominicana), fue realizada por Juan Carlos Parra Osorio con la asistencia investigativa de Giselle del Carmen y aportes de Daniel Reyes, John Daniel Pollner, Oscar Calvo, McDonald Benjamin, Miguel Sánchez, Juan Barón, Lucía Solbes y Hugo Brousset. La segunda nota de política (Capítulo Tres - Desafíos y Oportunidades para Mejorar la Calidad y Eficiencia de los Servicios Sociales), se realizó bajo la coordinación y redacción de Christine Lao Pena, Juan Barón, Axelle Latortue, Hugo Brousset, Carine Clert, Miriam Montenegro, Lucia Solbes, con aportes de Rafael de Hoyos, Jonna María Lundwall, Carmen Carpio, Alfredo Perazzo, Natalia Santiago-Bench y McDonald Benjamin. La tercera nota de política (Capítulo Cuatro – Orientaciones de Política para Mejorar la Calidad y la Disponibilidad de los Servicios de Infraestructura Básica) fue elaborada por Mark Lambrides, Laura Berman, Jean-Martin Brault, Gabriel Pinto y McDonald Benjamin, con aportes de Oscar Alvarado, Elena Gasol Ramos y Doyle Gallegos. La cuarta nota de política (Capítulo Cinco - Orientaciones de Políticas para un Crecimiento Sostenible e Inclusivo) fue elaborada por Francisco Carneiro, Cecile Niang, y Gianluca Mele con aportes de Graciela Miralles Murciego, Tanja K. Goodwin, Paul Maximilian Bisca, Jean-Martin Brault, Leyla Castillo, Alejandro Espinosa-Wang, Oscar A. Ishizawa, Jennifer Keller, Jonna María Lundvall, Marialisa Motta, Luiz Edgard Oliveira, Miria Pigato, Daniel Reyes, Maritza A. Rodríguez, Gerardo Segura, Raha Shahidsaless, Remi Trier, Rafael Van der Borght, Eli Weiss y McDonald Benjamin.

El equipo agradece a McDonald Benjamin, Representante Residente para República Dominicana al momento de redactar este informe, y a Miguel Sánchez, Economista Principal, GMFDR, y John Anderson, Economista, GTCDR, quienes llevaron a cabo la revisión por pares, por su acertado asesoramiento. También se agradecen los aportes recibidos de Alessandro Legrottaglie, Marialisa Motta, Miria Pigato, Sabine Hader, Laurent Mselatti y otros miembros del equipo del Banco Mun-dial en la República Dominicana durante la preparación de las notas de política.

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El equipo agradece en especial la valiosa retroalimentación recibida de las autoridades en una taller inicial sobre notas de política celebrado en febrero de 2016, con la asistencia de funcionarios de alto nivel del Ministerio de la Presidencia; Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD); Ministerio de Hacienda (MH); Ministerio de Energía y Minas (MEM); Ministerio de Industria y Comercio (MIC); Ministerio de Educación (MINERD); Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (MESCyT); Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales (GCPS); Banco Central de la República Do-minicana (BCRD); Superintendencia de Electricidad (SIE); Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS); Consejo Nacional sobre el Cambio Climático y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (CNCCMDL); Servicio Nacional de Salud (SNS); Seguro Nacional de Salud (SeNaSa); Instituto Nacional para la Formación Técnico Profesional (INFOTEP); Administradora de Sub-sidios Sociales (ADESS); Programa Progresando con Solidaridad (PROSOLI); y el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN). Al equipo le gustaría expresar especial agradecimiento al Sr. Juan Monegro, Viceministro de Planificación en el MEPyD al momento de redactar este informe, y a la Dra. Magdalena Lizardo, Directora de la Unidad de Análisis Socioeconómico en el MEPyD, quien tuvo a su cargo la coordinación de la retroalimentación por parte de las autoridades.

El trabajo se realizó bajo la supervisión general de Marialisa Motta, Gerente de Práctica, para Prácticas Comerciales y de Competitividad, y Miria Pigato, Gerente de Práctica, Prácticas de Macroeconomía y Gestión Fiscal. Sophie Sirtaine, Direc-tora para la Región del Caribe contribuyó con pautas estratégicas y asesoría al equipo. McDonald Benjamin, Represen-tante Residente para la República Dominicana al momento de esta redacción, y Alessandro Legrottaglie, Representante Residente para la República Dominicana desde septiembre de 2016, dieron apoyo al equipo y guiaron el proceso de con-sultas con las autoridades del país. Mohammed Edreess Sahak formateó la versión final del informe. Elisabeth Mekonnen, María Hermann, Virginia Ricart, Omar Jiménez y Carla Bordas Portela dieron apoyo logístico al equipo.

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Prólogo

La República Dominicana ha disfrutado de una de las tasas de crecimiento más altas en América Latina y el Caribe en los últimos 25 años, con un promedio de 6 por ciento en los años noventa y más de un 5 por ciento desde el 2000. El crecimiento ha acelerado nuevamente desde el 2014, a un 7 por ciento anual, aumentando el ingreso per cápita al 92 por ciento del promedio regional, frente a un 57 por ciento en el 1992. Sin embargo, a pesar del notable desempeño econó-mico, el crecimiento en la República Dominicana no ha sido tan inclusivo como en el resto de la región; uno de cada 3 dominicanos permanece por debajo de la línea de pobreza.

Creemos que el desafío principal que la economía dominicana enfrenta en este momento es entender este enigma de rá-pido crecimiento con reducción de pobreza limitada y abordarla con políticas que sostengan el crecimiento económico inclusivo. Estas Notas de Política están diseñadas para apoyar este proceso. Las Notas apuntan a una combinación de fac-tores únicos en República Dominicana, particularmente la dinámica del mercado laboral, la estructura de su economía, el impacto distributivo de sus políticas fiscales, y la vulnerabilidad a choques externos, que ayudan a explicar por qué la pobreza no ha disminuido más rápido a pesar de su crecimiento.

El inicio de un nuevo Gobierno es invariablemente un momento en el que los planes con respecto al desarrollo se revisan a mediano plazo. Estas Notas de Política han sido preparadas en este momento con la visión de apoyar al nuevo Gobierno 2016-2020, analizando áreas en las que políticas y programas pueden potencialmente tener un impacto mayor y mejor para lograr un crecimiento inclusivo y sostenible. Creemos que con miras al futuro hay cuatro áreas de particular interés.

Primero, proponemos que la inclusión del crecimiento puede potenciarse mediante políticas transversales dirigidas a aumentar la competitividad y productividad, enfocándose en los sectores que generan la mayoría de los trabajos y em-plean trabajadores de hogares más pobres. Existe una gama de orientaciones transversales de política para aumentar la prosperidad compartida que se relaciona con la creación y promoción de vínculos económicos entre las Zonas Francas y el resto de la economía, preparando a la mano de obra con las capacidades necesarias en el mercado laboral, expan-diendo el acceso al financiamiento para las micro y pequeñas empresas, mejorando los opciones de exportaciones, au-mentando la cohesión y planificación territorial para reducir las diferencias regionales persistentes, y reducir las brechas de género en el mercado laboral.

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Segundo, creemos que será importante continuar el fortalecimiento de la calidad y la eficiencia de los servicios sociales. Por ejemplo, en la educación hay una gama de orientaciones de política relacionadas con la expansión de los servicios para la primera infancia, el aumento de la retención estudiantil, la mejora de la instrucción pedagógica y el enfoque en los resultados del aprendizaje. Las prioridades en el área de salud se relacionan con el fortalecimiento institucional de la gestión del sector, así como el aumento de los recursos públicos para la salud para lograr una cobertura universal mien-tras se mejora la orientación de los resultados y la eficiencia del gasto público en salud. En el área de protección social, hay varias orientaciones de política que pueden servir para reforzar la coordinación inter-sectorial, una prestación de servicios sociales más eficiente e integrada, mejorar la focalización y garantizar la plena cobertura a los pobres extremos.

La tercera área clave es mejorar la calidad y disponibilidad de servicios básicos de infraestructura, en particular el abas-tecimiento de agua y saneamiento, así como los servicios de electricidad y, en una economía moderna, los servicios de información, comunicación y tecnología. Todas estas áreas son esenciales para asegurar un crecimiento inclusivo y sos-tenible. Existen importantes orientaciones de política que están relacionadas con fortalecer las instituciones sectoriales y gobernabilidad, así como asegurar una cobertura asequible y de alta calidad en estas tres áreas, a la vez de reducir los subsidios y mejorar el rendimiento financiero.

Finalmente, la cuarta área se relaciona con las orientaciones de política que aseguran el crecimiento sostenible, ya sea en relación con la sostenibilidad macro-fiscal, la competitividad en una economía global o la sostenibilidad ambiental, en el contexto de cambio climático y la vulnerabilidad a desastres naturales.

La República Dominicana está bien posicionada para aprovechar sus éxitos y avanzar en una agenda de crecimiento inclusivo. En las Notas de Política se destaca una serie de intervenciones que ya cosechan éxito. En otros casos, ajustes relativamente pequeños en la política pueden marcar la diferencia entre lograr el impacto y permanecer en el status quo. Con estas Notas de Política, el Banco Mundial espera orientar al diálogo de política nacional sobre cómo avanzar en el mayor desafío que la República Dominicana enfrenta en este momento, sustentar su ejemplar crecimiento mientras ase-gura que este crecimiento sea inclusivo y traer mayor prosperidad a todos los ciudadanos. Esperamos sinceramente que este análisis y las orientaciones presentadas en estas Notas de Política puedan contribuir a romper los ciclos de pobreza y lograr un futuro más próspero para toda la población de República Dominicana.

Jorge Familiar Calderón Vicepresidente, América Latina y el Caribe

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Capítulo 1.Resumen

Introducción

a intención del Banco Mundial al preparar estas notas de política es proporcionar el Gobierno entrante algunas consideraciones y recomen-

daciones sobre temas clave para políticas del desarro-llo. El Banco Mundial ha sido un socio de la República Do-minicana (RD) por muchos años, apoyando su proceso de desarrollo a través de una relación fructífera que incluye apoyo presupuestario, proyectos de inversión y servicios de asesoría técnica. Por años, los expertos del Banco Mun-dial han estudiado la economía dominicana y han provis-to diagnósticos que han ayudado en muchas instancias a informar importantes reformas. El inicio de una nueva administración es invariablemente un tiempo en el cual se revisan los planes de desarrollo para el mediano plazo. La inauguración de la nueva administración para el cuatrienio 2016-2020 es, por tanto, la ocasión para un nuevo conjunto de notas de política que ofrecerá al Gobierno Dominicano y otros actores las perspectivas del Banco Mundial sobre el contexto del país y los avances recientes en áreas claves, así como algunos de los retos más importantes que aún están pendientes y orientaciones de políticas para abordarlos.

El enfoque de estas notas de política está en identifi-car los retos que hay que superar y las orientaciones de política que pueden emprenderse para mantener a la República Dominicana en la trayectoria del cre-cimiento sostenible e inclusivo. La evaluación en este nuevo conjunto de notas de política está basada en el co-nocimiento que tienen los expertos del Banco Mundial en

torno a qué políticas pudieran apoyar la erradicación de la pobreza extrema y promover la prosperidad compartida en RD, mejorando la resiliencia a los choques económicos y climáticos, y logrando que el crecimiento sea más inclu-sivo. En consonancia con estos objetivos, los sectores y áreas temáticas que cubren estas notas de política inclu-yen: (i) tendencias recientes en pobreza y prosperidad compartida; (ii) la calidad y cobertura del gasto público en los sectores sociales (educación, salud y protección social); (iii) una evaluación de los factores que pudieran afectar la calidad y la eficiencia de los servicios de infraestructura en los sectores de agua y saneamiento, y electricidad; y (iv) los factores que pudieran afectar la sostenibilidad del crecimiento desde los puntos de vista económico, social y medio ambiental y resiliencia climática. Cada nota de política describe sucintamente el contexto actual del país, cuáles son los retos principales que existen en cada sector, y cuál sería el enfoque de política para asegurar un creci-miento sustentable e inclusivo.

Esta sección de resumen sienta las bases para las notas de políticas individuales y hace hincapié en algunos de los temas que ayudan a explicar los resultados econó-micos y sociales actuales en la República Dominicana. A fin de contextualizar las notas de política, esta sección revisa el desempeño económico reciente de la Repúbli-ca Dominicana y sus resultados en términos sociales y de pobreza. Inicia con un breve diagnóstico de por qué, a pesar de tasas de crecimiento económico notablemente altas, RD no ha visto un mejoramiento más rápido en los niveles de vida y mejores resultados en cuanto a equidad.

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Se resaltan los factores principales que contribuyen a esta situación general, incluyendo aquellos relacionados con el desempeño del mercado de trabajo en RD, la intensidad de los encadenamientos intersectoriales en la economía doméstica y cómo pueden afectar el crecimiento y sus efectos sobre pobreza, y la eficiencia del gasto público en los sectores sociales y de infraestructura. Finalmente, este resumen da una lista de los factores que pueden afectar la sostenibilidad del crecimiento y la prosperidad comparti-da y que merecen la atención de las autoridades.

El Diagnóstico: Alto crecimiento, no tan inclusivo

La República Dominicana ha gozado de una de las ta-sas de mayor crecimiento en América Latina y el Caribe en los últimos 25 años. Entre 1992 y el año 2000, la eco-nomía de la República Dominicana creció a una tasa pro-medio de 6.7 por ciento por año, traduciéndose en el ma-yor rendimiento por año en la región. Durante el período 2001-2013, el crecimiento permaneció alto a una tasa pro-medio de 5.1 por ciento, lo cual coloca la economía domi-nicana en 4to lugar en el grupo de mayor desempeño en crecimiento (después de Panamá, Argentina y Perú). Este buen desempeño mejoró aún más recientemente cuando las tasas de crecimiento económico promediaron 7 por ciento en 2014-2015, impulsadas por una fuerte demanda interna. Este dinámico crecimiento en general ha permiti-do una convergencia del Ingreso Nacional Bruto (INB) per cápita de RD (U$6,198 en 2015) con el de la región,1 de 57 por ciento en 1992 a 90 por ciento del promedio regional en 2015. De hecho, las estimaciones muestran que, si el ritmo del crecimiento observado durante los últimos cinco años continúa, la brecha desaparecería hacia 2020.

A pesar de este excepcional desempeño económico, el crecimiento no ha sido inclusivo. En 2000 la incidencia de la pobreza en la República Dominicana era de 32 por ciento. A raíz de la crisis bancaria de 2003-2004, el Produc-to Interno Bruto (PIB) del país, que había crecido en un 6 por ciento en 2002, se contrajo en un 0.3 por ciento en 2003. A consecuencia de esto, casi un millón de personas pasaron a la pobreza y la tasa de pobreza alcanzó 50 por ciento de la población en 2004. Al recuperarse la econo-mía tras la crisis, las tasas de pobreza empezaron a caer lentamente y solamente regresaron al nivel previo a la cri-sis en 2015 (véase el Gráfico 1.1),2 pero continúan por en-

1 INB per cápita, Método Atlas. Indicadores del Desarrollo Mundial.2 Banco Mundial, 2014a. “Cuando la prosperidad no es compartida: Los Vínculos débiles entre el crecimiento y la equidad en la República Do-minicana”. Evaluación de equidad, El Banco Mundial, Washington, DC.

cima del promedio para América Latina y el Caribe (LAC).3 Al mismo tiempo, vale la pena observar que la desigual-dad mejoró entre 2000 y 2015 (con la caída del índice de Gini de 0.507 a 0.455). También hay evidencia que el cre-cimiento de los ingresos en los quintiles inferiores ha sido más rápido que en los estratos más ricos de la población entre 2005 y 2015; aunque esto ha sido insuficiente para compensar los efectos de la crisis de 2003, que afectó de manera desproporcionada a los pobres. Otra característica importante de RD es la limitada movilidad económica as-cendente. A lo largo de la última década y media, un poco menos de 7 por ciento de la población en RD ascendió en las categorías de ingresos (p. ej. de clase vulnerable a me-dia), comparado con 41 por ciento en la Región de LAC, lo cual es notable en vista del rápido aumento del INB per cápita en el país.

En los últimos dos años, la pobreza disminuyó sustan-cialmente por primera vez desde el 2000. El capítulo dos resalta que, tras permanecer sobre 40 por ciento desde la crisis observada en 2003, los cálculos para la pobreza en 2014 señalan una considerable reducción en un año y los datos para 2015 sugieren una continuación en la reduc-ción de la pobreza. De acuerdo a los datos más recientes, la pobreza monetaria se redujo a 36.4 por ciento en el 2014, cayendo a 32.3 por ciento en 2015. La pobreza extrema tuvo una reducción menor, moviéndose de 8.4 por ciento en 2014 a 7 por ciento en 2015. Los factores citados para explicar la considerable disminución en la tasa de pobreza moderada incluyen la tasa más alta de crecimiento econó-mico entre los países de LAC durante estos dos años,4 una inflación por debajo del rango objetivo del Banco Central, un escenario externo favorable con bajos precios de pe-tróleo (todo lo cual impulsó el ingreso disponible), una alta inversión pública en construcción y remodelación de escuelas (lo cual contribuyó a la generación de empleos) y en programas de alimentación escolar. Esta confluencia de factores parece haber conducido a cambios en ingresos laborales y no laborales, y coincidió con cambios demo-gráficos, todos los cuales contribuyeron a una disminución de la pobreza por primera vez desde el año 2000.

3 Véase SEDLAC (Base de Datos Socioeconómicos para LAC). http://sedlac.econo.unlp.edu.ar/eng/statistics-detalle.php?idE=34 4 Por encima del crecimiento potencial del país a partir del último trimestre de 2014, según el Banco Central de la República Dominicana.

17


¿Por qué el crecimiento no ha llevado a mejores resultados en términos de equidad?

La combinación de alto crecimiento económico y tasas de pobreza persistente pueden atribuirse a factores que son únicos a RD. Muchas economías emergentes se comportan de manera similar a la que se observa actual-mente en República Dominicana donde la elasticidad de la pobreza al crecimiento económico es baja. Las razones para ello son variadas y específicas a cada país. En el caso de RD, hay tres características principales que distinguen la economía dominicana y que ayudan a explicar por qué la pobreza no ha disminuido con mayor rapidez a pesar del rápido crecimiento: (i) un mercado laboral que no pa-rece recompensar plenamente a los trabajadores por su productividad creciente; (ii) una economía interna con encadenamientos intersectoriales débiles; y (iii) un sector público que no gasta lo suficiente ni particularmente bien para reducir la pobreza. Además, RD sigue altamente ex-puesta a desastres naturales y choques exógenos que, si no se mitigan adecuadamente eligiendo políticas correc-tas, pueden afectar la sostenibilidad del crecimiento y la prosperidad compartida a mediano y largo plazos.

Resultados desconcertantes del mercado laboral: Productividad creciente y estancamiento de sala-rios reales

Los ingresos reales disminuyeron a partir de la crisis financiera de 2003-2004 y no han regresado a su nivel previo a la crisis, a pesar de significativas ganancias en productividad. El gráfico 1.2 ilustra esta tendencia para hotelería y manufactura, dos de los sectores que emplean

el mayor número de trabajadores en el país. Los ingresos reales por hora bajaron a RD$10.3 en 2004 y se recupera-ron solo nueve años más tarde para alcanzar RD$12 en 2013, comparado con un promedio de RD$16 a lo largo del período 2001-2002. De hecho, los ingresos reales se redujeron y/o permanecieron estancados en todos los sectores, incluyendo manufactura, así como transporte y comunicaciones, donde la productividad ha crecido desde 2002.5 En los últimos quince años, RD ha cerrado por com-pleto la brecha en términos de producción por persona empleada que solía existir con respectos al promedio de LAC (ver Gráfico 1.3).

El estancamiento de los salarios reales ha evitado que los estratos inferiores de la población salgan de la po-breza. Una de las posibles razones para esta desconexión entre el crecimiento de la productividad y los niveles de salarios reales es la reconversión de Zonas Francas (ZF) ha-cia industrias más intensivas en el uso de capital. También puede atribuirse a la creciente informalidad en el merca-do laboral, por lo menos en los sectores más intensivos en mano de obra y que contratan trabajadores de menor calificación. Los niveles de informalidad han aumenta-do ligeramente entre 2004 (54 por ciento) y 2013 (56 por ciento), a pesar de la implementación efectiva del sistema

5 Véase Abdullaev y Estevão (2013), “Crecimiento y empleo en la República Dominicana: Opciones para un crecimiento generador de empleo.” Documento de trabajo del FMI WP/13/40. Washington, DC. Cabe destacar que medir la productividad en términos de producción por trabajador (como en los gráficos anteriores) o como producción por hora (como hicieran Abdullaev y Estevão) lleva a resultados simi-lares. El sector público es el único sector en el cual los salaries reales aumentaron modestamente, y a la vez es el único sector en el cual se estancó la productividad e incluso declinó.

Pobreza extrema (% o�cial)

Fuente: Comité Técnico Interinstitucional de Medición de la Pobreza (CTP) e Indicadores del Desarrollo Mundial.

Gráfico 1.1: Crecimiento rápido en ingreso per cápita vs. pobreza y desigualdad disminuyendo lentamente

Pobreza moderada (% o�cial)INB per capita (constante 2010 US$ - eje derecho) LAC INB per capita (onstante 2010 US$ - eje derecho)

Índice de Gini (o�cial)

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de seguridad social. Esto puede estar relacionado con el hecho de que una gran proporción de los nuevos trabajos han sido creados en servicios de bajo valor agregado (ama de llaves, comercio a pequeña escala), a menudo como resultado de trabajo por cuenta propia. Los trabajadores informales en RD son un grupo muy diverso, y la informa-lidad está generalizada en todos los sectores.6 Algunos de los trabajadores se ven forzados a aceptar contratos in-formales, mientras que algunos propietarios de negocios pequeños no registran sus negocios porque encuentran el proceso muy pesado y costoso, en especial aquéllos que no piensan ampliar sus negocios en el futuro. Esto puede tener un impacto negativo sobre la productividad, ya que la fragmentación de negocios a causa de la informalidad puede impedir que se alcancen economías de escala.

Los altos niveles de informalidad empujan a las perso-nas fuera de las redes de seguridad del seguro social, privan al estado de recursos fiscales potenciales y li-mitan su participación en los sindicatos organizados. La debilidad histórica de los sindicatos de trabajadores en la República Dominicana puede explicar parcialmente la reducción observada en la remuneración real al trabajo, a pesar de la productividad creciente, ya que no gozan de un poder de negociación fuerte frente a los empresarios al negociar salarios mínimos. Por otro lado, en un contexto de tasas de cambio real crecientes tras la crisis de 2003, mantener bajos los salarios puede haber sido la única for-ma de continuar atrayendo la Inversión Extranjera Directa (IED) y preservar la competitividad externa.

6 Véase Guzmán (2007), La informalidad en el Mercado laboral urba-no de la República Dominicana. Banco Central de la República Domi-nicana. Santo Domingo.

El considerable flujo de migrantes haitianos hacia RD en los últimos 15 años ha alimentado la percepción de que la migración puede afectar negativamente los niveles salariales y las oportunidades de empleo de los ciudadanos dominicanos. Sin embargo, la evidencia empírica de que los migrantes haitianos están impulsando los salarios reales a la baja en RD, es débil. La nota de polí-tica sobre sostenibilidad destaca que la mano de obra de inmigrantes haitianos está mayormente concentrada en empleo no especializado e informal en agricultura y cons-trucción, y es más probable que los inmigrantes haitianos sean más complementos que sustitutos tanto del capital como de los trabajadores dominicanos relativamente más especializados. De hecho, las simulaciones señalan que un

Índice de ingresos reales (2002=100)

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en el Banco Central de la República Dominicana.

Gráfico 1.2: Productividad creciente y disminución de ingresos reales por hora en dos sectores: 1996-2013

Índ. de productividad (por trabajador, 2002=100) % de empleo (RHS)

Hoteles, bares & restaurantes Manufactura

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República Dominicana

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en datos de los Indicadores del Desarrollo mundial (IDM).

Gráfico 1.3: Producción por persona empleada en RD y LAC: 2001-2014

América Latina y el Caribe

Producción por persona empleada (en 2011 PPA $ constantes )

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enfoque de migración de “no hacer daño” (en el que todos los migrantes se regularizan para trabajar en RD) tendría impactos positivos sobre el crecimiento y los salarios, par-ticularmente para los trabajadores urbanos y de poca es-pecialización. Por otro lado, si RD cerrara completamente sus fronteras a migrantes, la economía sufriría severas pér-didas en volumen de exportaciones y, por consiguiente, en términos de crecimiento del PIB.

Una economía interna con débiles encadenamientos intersectoriales

La desconexión entre sectores de alto valor agregado (con limitada generación de empleos) y sectores de bajo valor agregado (con informalidad y alto creci-miento de empleos) es un síntoma de una economía segmentada, lo que también se evidencia en la estruc-tura de exportaciones. Las empresas que operan en las ZEE producen y exportan productos de mayor valor agre-gado si se comparan con exportadores que están sujetos al régimen nacional. El primer grupo se especializa en secto-res como prendas de vestir, calzados, dispositivos médicos y joyería, mientras que el segundo grupo se especializa en productos basados en explotación de recursos, como son minerales (oro, ferroníquel) y productos agrícolas (Gráfico 1.4). A primera vista, la canasta de exportaciones domini-canas parece bien diversificada en términos de produc-tos, pero sólo un puñado de bienes son significativos en términos de valor de exportación. Los productos manu-facturados que requieren algún nivel de transformación industrial típicamente provienen de las ZF: instrumental médico, cigarros, interruptores de circuitos eléctricos, y camisetas.

La mayoría de las actividades en las ZF están aisladas del resto de la economía, reduciendo el potencial para externalidades y repercusiones positivas. La literatura sobre las ZF en República Dominicana discute extensa-mente la falta de encadenamientos hacia atrás,7 aunque la evidencia directa es escasa. Usando encuestas empresaria-les, el Banco Mundial (2014b) encuentra que las empresas dominicanas de IED (la mayoría de ellas ubicadas en las ZF) importan casi el 70 por ciento de sus insumos comparados con 49 por ciento en el Caribe, 58 por ciento de Centroa-mérica y 43 por ciento en América del Sur y México.8 Las ZF no están comprando insumos de proveedores nacionales, lo cual limita el potencial para transmisión de conocimien-tos, aprendizaje sobre la marcha y mayor eficiencia. Otra interpretación posible es que la falta de encadenamientos con el resto de la economía puede indicar que la mayoría de la riqueza generada por las exportaciones se queda en las compañías de ZF que usualmente son de propiedad extranjera.

7 Véase Burgaud y Farole (2011), “When Trade Preferences and Tax Breaks Are No Longer Enough: The Challenge of Adjustment in the Do-minican Republic’s Free Zones”. Capítulo 7 en Farole and Akinci, Special Economic Zones: Progress, Emerging Challenges, and Future Direc-tions. The World Bank. ISBN: 978-0-8213-8763-4; Sánchez-Ancochea (2012), “A Fast Herd and a Slow Tortoise? The Challenge of Upgrading in the Dominican Republic.” Studies in Comparative International De-velopment, 47, pp. 208–230; y World Bank (2016): “Special Economic Zones, Global Value Chains, and Domestic Linkages in the Dominican Republic”.8 Los autores examinan las compañías dominicanas de IED (defini-das como aquéllas que tienen un porcentaje de tenencia extranjera por encima de 10 por ciento del capital social) utilizando encuestas empresariales del Banco Mundial-IFC. La muestra de la encuesta do-minicana consiste de solo 57 observaciones; por tanto, los resultados deben ser interpretados con precaución.

Alta tecnología

Nota: Estos grá�cos muestran la evolución del contenido tecnológico de las exportaciones de República Dominicana. Fuente: Banco Mundial (2014b), un Diagnóstico de competitividad comercial para la República Dominicana.

Gráfico 1.4: Composición tecnológica de las exportaciones

Exportaciones de ZF Exportaciones no de ZF

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3.2

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Más allá de los problemas de encadenamientos inter-sectoriales en la economía nacional, la República Do-minicana enfrenta retos para mejorar su competitivi-dad en un mundo cada vez más globalizado. Aunque las exportaciones de bienes y servicios dominicanos han aumentado en valor, su participación del PIB se ha reduci-do, de 35.8 por ciento en 1995 a 24.6 por ciento en 2015. A pesar de los avances recientes en las clasificaciones de Doing Business, RD aún tiene procedimientos reglamen-tarios complejos y costosos, e instituciones legales débi-les cuando se comparan con otros países en la región. Por ejemplo, de acuerdo al informe Doing Business de 2017, en Santo Domingo el costo promedio para completar un procedimiento para hacer valer un contrato es 40.9 por ciento de la demanda, en contraste el promedio en Amé-rica Latina y el Caribe es 31.3 por ciento y en los países de la OCDE es 21.3 por ciento. A nivel sub nacional, el tiempo para obtener el mismo permiso del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones en cuatro ciudades diferentes varía de 52 a 158 días.9 Aún persiste un número de retos para lograr más mercados abiertos, tanto en relación con el marco reglamentario para promover competencia como con su puesta en práctica. La nota de política sobre soste-nibilidad ofrece orientaciones de política para aumentar la competitividad y promover un crecimiento inclusivo.

El gasto público en servicios sociales e infraestructura es insuficiente e inefectivo

Con un espacio fiscal limitado, la República Dominica-na se ha enfrentado a dificultades para llevar a cabo po-líticas públicas que mejoren la equidad. Desde el punto de vista fiscal, por ejemplo, la República Dominicana está caracterizada por una generación limitada de ingresos y tiene un bajo desempeño en relación con otros países en América Latina y el Caribe en términos de generación de ingresos (Gráfico 1.5). Los ingresos fiscales se han reducido de un promedio de 15.1 por ciento del PIB en 2005-2008 a un promedio de 13.3 por ciento del PIB en 2009-2013. Esto se explica principalmente por el desmantelamiento de las tarifas y aranceles en el contexto del acuerdo CAFTA-DR. El Gobierno ha adoptado un total de seis reformas fiscales entre 2004 y 2012, las que no se han traducido en ingresos significativos por concepto de cobro de impuestos. Una de las medidas más significativas (en términos de capaci-dad de cobro de ingresos) introducidas fue el aumento de las tasas ITBIS de 12 por ciento a 16 por ciento (Ley 288-04) y luego 18 por ciento (Ley 253-12), que ha sido ligeramen-

9 Doing Business in Central America and the Dominican Republic 2015. Dajabón: 158 días; Santo Domingo: 90 días; Higuey: 90 días; Santiago de los Caballeros: 52 días

te progresivo pero cualquier aumento adicional probable-mente produciría efectos regresivos.10

La República Dominicana depende fuertemente de los impuestos indirectos, que por naturaleza son más regresivos. Los impuestos directos representaron el 63 por ciento del total de ingresos fiscales en 2013, com-parado con 71 por ciento en 2010. Sin embargo, la pro-ductividad del impuesto ITBIS, medida como los puntos porcentuales del PIB cobrado por cada punto porcentual de la tasa del ITBIS, es extremadamente baja en 0.26, especialmente si se considera el nivel alto de consumo como proporción del PIB, que promedió 93.3 por ciento en 2008-12. La dependencia de la tributación indirecta se debe en parte a los modestos roles que juegan los impuestos a los ingresos personales (que tienen un um-bral de exención relativamente alto) y los impuestos a los ingresos corporativos (con muchas compañías en zo-nas francas beneficiándose de las exenciones). Las altas exenciones resultan en bajas tasas impositivas efectivas. Los ingresos tributarios oscilan alrededor de 14 por cien-to del PIB. El esfuerzo fiscal se considera bajo relativo a los países de ingreso medio-bajo.11 La brecha de ingresos de la República Dominicana, medida como la diferencia entre el nivel actual de recaudos tributarios y el nivel que resultaría de lograr el esfuerzo fiscal de países con el mis-mo ingreso, está alrededor de 7 por ciento del PIB. Según se observa en el Gráfico 1.6, una simple comparación con otros países muestra que la República Dominicana tiene ingresos indirectos y directos menores que algunos otros países con menor INB per cápita.

Con respecto a los gastos, una serie de retos limita el espacio fiscal para llevar a cabo políticas redistributi-vas. Primero, la crisis de 2003 tuvo un gran costo fiscal, asociado el rescate de una de las principales entidades fi-nancieras del país, y el Estado ha estado dedicando desde el 2007 alrededor de un 1 por ciento del PIB a la recapitali-zación del Banco Central. Segundo, mientras que el valor de la deuda no financiera del sector público de la Repú-blica Dominicana se redujo de alrededor de 29 por ciento del PIB en 2003 (tras la crisis) a 18 por ciento en 2007, se ha expandido de nuevo recientemente, alcanzando 34.4 por ciento del PIB en 2015. Un tercer reto lo representan las ineficiencias en el sector eléctrico, que ha conllevado transferencias gubernamentales que promedian un 1.3 por ciento del PIB entre 2009 y 2015. Aunque la cantidad

10 De acuerdo a ejercicios de micro simulación efectuados por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, con apoyo del Banco Mundial, en enero de 2013. 11 El esfuerzo fiscal se define como la proporción entre los ingresos reales que un país cobra y su capacidad tributaria.

21


de transferencias se ha disminuido en años recientes, ma-yormente debido a una baja en los costos de generación de electricidad, producto de los bajos precios del petróleo, las transferencias siguen siendo una carga fiscal para el Gobierno. Además, debido a la baja calidad y limitada dis-ponibilidad del servicio eléctrico, los negocios y residentes recurren a invertir en generadores e inversores si pueden costearlos, lo que aumenta los costos, y plantea una car-ga importante para la competitividad de las compañías dominicanas y el bienestar de los hogares. Finalmente, también se ha erosionado el espacio fiscal con un gasto corriente en aumento, por la creciente nómina estatal y los crecientes pagos de intereses.

El gasto social en la República Dominicana es bajo comparado con el estándar regional, aunque ha au-mentado con respecto a otros sectores, en el contexto de una generación de ingresos relativamente limitada. En el período 2007-2011, los gastos públicos promediaron 2.3 por ciento del PIB en educación y 1.6 por ciento del PIB en salud comparados con los promedios regionales de un 4.5 por ciento en cada uno de estos sectores. A partir de 2013, la República Dominicana elevó sus asignaciones presupuestarias para educación en respuesta a una de-manda popular para lograr los niveles de gasto estipula-dos en la Ley de Educación 66-97. El gasto público en edu-cación aumentó del 2 por ciento del PIB en 2011 al 3.8 por

Fuente: Estadísticas de ECLAC.

Gráfico 1.5: Ingresos tributarios como porcentaje del PIB en LAC en 2012

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Impuesto directo 1/

Gráfico 1.6: Composición de los impuestos e INB per cápita entre países

Gráfico 1.7: Gasto social como porcentaje del PIB

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Uruguay 2009

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Brasil 2009

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Sudáfrica 2010

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Perú 2009

Indonesia 2012

El Salvador 2011

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Guatemala 2010

Bolivia 2009

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Transferenciasdirectas

Educación INB per capita (2011 PPA eje der.)

Salud Subsidios

Fuente: Estimaciones de autores y Lustig et al. (2013), Indicadores estándar de la metodología Commitment to Equity (CEQ).

Fuente: Documentos de trabajos de CEQ (http://www.commitmentoequity.org), cálculos del personal de Tulane University y el Banco Mundial.

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ciento en 2013, un año en el cual cerca del 60 por ciento de los recursos adicionales se utilizó para mejorar y ampliar infraestructura (Gráfico 1.7). La mayor parte de los fondos se orientó a la educación primaria. Por otro lado, el gasto económico (especialmente en infraestructura de transpor-te) declinó en 2013, revirtiendo parcialmente el aumento del gasto público que expandió el déficit del Gobierno Central a 6.6 por ciento del PIB en 2012, estimulando la consolidación fiscal.

El país ha tenido mejorías notables en la cobertura y prestación de educación pública, así como en aprendi-zaje estudiantil; sin embargo, aún queda mucho cami-no por recorrer para mejorar la calidad de la educación que produzca mejor aprendizaje. La nota de política sobre prestación de servicios sociales (capítulo 3) descri-be un número de áreas donde se ha logrado avanzar en la prestación de servicios sociales y las brechas que aún que-dan por abordar. Por ejemplo, la tasa neta de matrícula en educación básica (6-13 años) fue 95.5 por ciento, aunque a nivel secundario, (14-17 años) aumentó de 49.8 por ciento a 64.4 por ciento entre 2005 y 2015. Sin embargo, el bajo nivel de recursos para la educación pública en el pasado y las debilidades en capacitación de docentes han llevado a una oferta inadecuada de docentes de alta calidad y retos en cobertura de educación inicial, entre otras. En cuanto a calidad, a pesar de avances sustanciales en aprendizaje por parte de estudiantes dominicanos entre 2006 y 2013 se-gún captaron las evaluaciones regionales, los estudiantes dominicanos siguen mostrando un bajo desempeño y es-tán rezagados con respecto a otros países de LAC, reflejan-do la debilidad del sistema para ayudar a que los estudian-tes desarrollen destrezas cognitivas básicas (p. ej. lectura y matemáticas), particularmente en los grados iniciales.

Aunque el gasto en salud es bajo de acuerdo a están-dares internacionales, la República Dominicana ha logrado importantes avances en la ampliación de la cobertura de seguros de salud, pero ciertos resultados claves de salud permanecen bajos en relación a su ni-vel de ingresos. En 2.9 por ciento del PIB en 2014, el gasto público en salud era menor en la República Dominicana que en otros países con niveles similares de ingresos (Grá-fico 1.7). Según los informes de SISALRIL,12 la cobertura de seguros aumentó de 9 por ciento en 2007 a casi 64 por ciento en junio de 2016. Desde 2007, el número de per-sonas cubiertas por el Régimen Contributivo (RC) se ele-vó de 739,850 a 3,500,714 mientras que la cobertura del Régimen Subsidiado (RS) para los pobres se incrementó de 35,706 a 3,308,606. El RS actualmente cubre todos los

12 SISALRIL: Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales

pobres elegibles registrados en el Sistema Único de Bene-ficiarios (SIUBEN). Sin embargo, hay mucho campo para mejorar los resultados de salud en el país. Por ejemplo, las tasas de mortalidad para los menores de 5 años siguen re-lativamente altas para un país de ingresos medios con 31 por cada 1,000 personas en 2015. A pesar de que el por-centaje de nacimientos atendidos por personal calificado es mayor que para el promedio regional, de acuerdo a da-tos arrojados por los Indicadores del Desarrollo Mundial para 2016, la tasa de mortalidad materna de RD es signi-ficativamente más alta (93 por 100,000 nacidos vivos) que el promedio regional (71 por 100,000 nacidos vivos). Varias evaluaciones indican que la mayoría de las muertes ma-ternas son prevenibles y que la calidad de los servicios de salud continúa siendo una preocupación preponderante.

La asistencia social se ha movido en la dirección correc-ta y ha experimentado avances significativos a lo largo de la última década. Al momento de la crisis bancaria de 2004 que provocó la aguda desaceleración económica que sumió cerca de 1.7 millones de dominicanos en la pobre-za, la mayoría de los programas de transferencia social que existían no estaban focalizados y no podían proteger a la población vulnerable ante choques mayores. El episodio desencadenó una reforma de la red de seguridad social. El denominado programa Solidaridad fue establecido como un plan focalizado de transferencias en efectivo en 2005. Asimismo, el Gobierno introdujo el Sistema Único de Be-neficiarios (SIUBEN) como un mecanismo de focalización basado en un índice de calidad de vida, creó una Adminis-tradora para Subsidios Sociales (ADESS), y eliminó algunos programas existentes no focalizados. A lo largo del tiem-po, los programas no contributivos ampliaron su cobertu-ra significativamente, enfocados especialmente en llegar a los más pobres en el último trienio. El componente de apo-yo alimentario del programa de transferencias en efecti-vo ha aumentado progresivamente la cobertura mientras que otros programas nuevos han sido introducidos como el Bono “Estudiando Progreso”. Desde 2012 el principal in-centivo condicional para el apoyo alimentario (Comer es Primero) agregó aproximadamente 200,000 nuevos hoga-res, alcanzando un total de 747,760 hogares en 2014.

Aunque se ha incrementado la cobertura de los pro-gramas sociales, el objetivo principal hacia adelante debería ser lograr que los programas existentes sean más progresivos. El Gráfico 1.8 ilustra cuán regresivo o progresivo es cada uno de los programas sociales en la Re-pública Dominicana. Un programa social progresivo atrae un coeficiente negativo, lo cual significa que contribuye a aumentar los ingresos disponibles per cápita de los po-bres más de lo que beneficia a los más ricos. A pesar de

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que un gran número de programas sociales en RD parecen ser progresivos en términos absolutos, con un coeficiente menor a -0.1, otros cuantos siguen siendo mayormente re-gresivos. En el grupo de progresivos, se puede encontrar la mayoría de los componentes del gasto en educación -salvo para la educación terciaria, la cual es altamente re-gresiva como ocurre en la mayoría de los países- así como todos los componentes del gasto en salud. La transferen-cia en efectivo más progresiva es el Incentivo a la Asistencia Escolar, seguido por Bonogas Chofer y Comer es Primero. Bonogas Hogar y Bono Luz son prácticamente neutrales en términos de redistribución; el Incentivo a la Marina es re-gresivo. Tanto el subsidio indirecto para electricidad y los gastos tributarios son altamente regresivos en el sentido que contribuyen a aumentar el ingreso disponible per cá-pita de los más ricos en mayor proporción que lo que bene-ficia a los pobres. Esto preocupa no sólo por la naturaleza regresiva de estos subsidios, sino principalmente porque las ineficiencias del sector eléctrico existentes hace mucho tiempo, han representado un lastre para otros gastos pú-blicos que podrían beneficiar a los pobres; por ejemplo, el déficit del sector eléctrico (1.54 por ciento del PIB) repre-sentó tres veces la cantidad gastada en subsidios sociales y Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC), el pre-supuesto total del sector salud (excluyendo la seguridad social), y dos tercios del monto dedicado a la educación.

En los sectores de infraestructura, hay grandes bre-chas en términos de calidad y confiabilidad. Aunque el acceso a los servicios de agua y saneamiento, de pres-tación mayormente pública, se consideran altos en el país, hay una percepción generalizada que la eficiencia, calidad y confiabilidad del servicio es generalmente pobre. Son numerosas las razones para esta situación en el sector de infraestructura, que van desde debilidades institucionales y de gobernabilidad, gestión comercial y financiera, fija-ción de precios, y asuntos relativos a la recuperación de costos, así como la provisión de transferencias y subsidios. La calidad subóptima de estos servicios de infraestructura y la falta de confiabilidad, junto al alto costo de acceso al Internet, en gran medida, de forma privada, representan una carga grande sobre los hogares y negocios por igual, lo que a su vez representa una carga importante sobre el potencial de crecimiento del país a largo plazo y la calidad ambiental y sostenibilidad. En términos generales, la situa-ción tiene impactos negativos sobre el estándar de vida de los ciudadanos y la productividad de trabajadores y empresas. Las deficiencias en la calidad y confiabilidad de los servicios de agua y electricidad pueden afectar negati-vamente los motores principales de crecimiento del país, incluyendo turismo, agricultura, manufactura y alejar a la inversión extranjera. En general, hay un número de retos comunes en la prestación de servicios públicos sociales y

Gráfico 1.8: ¿Cuán progresivos son los programas sociales de RD?

-0.50-0.33-0.33-0.33-0.33

-0.30-0.27-0.26-0.26

-0.25-0.24

-0.19-0.19-0.19

-0.17-0.12-0.12

-0.02-0.04

-0.010.05

0.290.30

0.440.460.47

0.51

-0.6 -0.5 -0.4 -0.3 -0.2 -0.1 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6Ingreso de mercado

Gastos tributariosTotal de pensiones contributivas

Incentivo a la MarinaGasto en educación terciaria

Subsidio eléctricoGasto en educación secundaria superior

Bono LuzBono Gas Hogares

PromeseTotal del gsto social CEQ

Quisqueya AprendeEducación (todos los niveles)

Suplemento alimienticio envejecientesGasto en educación media

Todas las transferencias de efectivoComer es primero

Regimen subsidiado SenasaSalud no contributiva hospitales

Gasto en saludSalud no contributiva ambulatoria

Gasto en educación preescolarBono Gas Choferes

Programa de alimentación escolarÚtiles escolares

Gasto en educación primariaIncentivo a la Asistencia Escolar

Fuente: Estimaciones de los autores basadas en la ENIGH 2007.Nota: Los coe�cientes de concentración se calculan de la misma manera que el Gini; cuando el coe�ciente de concentración está por encima de la diagonal, la diferencia entre el triángulo de la equidad perfecta y el área debajo de la curva es negativa, y el gasto es progresivo en términos absolutos. Conforme muestra el Grá�co, tanto el subsidio indirecto a la electricidad y los gastos tributarios son altamente regresivos.

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de infraestructura. A pesar de las mejores condiciones de vida de la población existe una fuerte demanda para mejo-rar la prestación de servicios sociales y de infraestructura. Las notas de política sobre Prestación de servicios sociales y sobre servicios de infraestructura hacen hincapié en las áreas que requieren la mayor atención. Mejorar la calidad de los servicios requeriría mejorar: (i) la eficiencia tanto de la asignación de recursos como del gasto público; (ii) la capacidad institucional y la coordinación para mejorar las sinergias dentro y entre sectores, así como entre actores públicos y privados; y (iii) recuperación de costos, espe-cialmente en agua y saneamiento, y electricidad. El forta-lecimiento de la gobernabilidad de los sectores también podría beneficiarse de un aumento en el uso de varias he-rramientas de participación ciudadana para incrementar la transparencia y fortalecer la rendición de cuentas.

Factores que pueden afectar la sostenibilidad del crecimiento y la prosperidad compartida

La República Dominicana sigue siendo vulnerable a la llamada “trampa del ingreso medio”. Pese a los signi-ficativos cambios estructurales en la economía dominica-na, el crecimiento no ha sido inclusivo en las últimas dos décadas. Muchos países en el mundo con una trayectoria similar a la de RD han caído víctimas de la “trampa del in-greso medio”, una situación en la que un país no es capaz de lograr estatus de ingreso alto debido a que carece de reformas estructurales que terminan por obstaculizar el crecimiento. Para ilustrar este argumento, de 101 econo-mías catalogadas de ingreso medio en 1960, sólo 13 es-caparon de la trampa de ingreso medio y se convirtieron en economías de ingreso alto en 2008: Guinea Ecuatorial, Grecia, Hong Kong, China, Irlanda, Israel, Japón, Mauricio, Portugal, Puerto Rico, República de Corea, Singapur, Espa-ña, y Taiwán, China.

Una mejoría más rápida en equidad y prosperidad compartida requerirá el sostenimiento de un alto cre-cimiento a través de reformas estructurales en cuatro áreas críticas. La nota de política sobre sostenibilidad ar-gumenta que hay cuatro áreas interrelacionadas que po-drían tener efectos auto reforzadores sobre el crecimiento inclusivo a largo plazo en RD: (i) gestión macroeconómica y fiscal; (ii) la competitividad de la economía (incluyendo varios factores, como por ejemplo la calidad de la infraes-tructura, el ambiente de negocios, y la solvencia del sector financiero, entre otros); (iii) factores que afectan la soste-nibilidad social (incluyendo la calidad de la prestación de servicios públicos en sectores básicos como educación, salud, agua y saneamiento, y electricidad); y (iv) sostenibi-

lidad medio ambiental y resiliencia al cambio climático. En el caso de las TIC, a las autoridades de RD se les aconseja centrar su atención en un enfoque de tres pilares. Primero, sería necesario mejorar el marco institucional y la gober-nabilidad del sector, lo cual allanaría el camino para mejo-rar la competencia en el sector. Segundo, habría que hacer esfuerzos para mejorar las instituciones y la regulación del sector, la cobertura y accesibilidad. Tercero, sería necesa-rio invertir en destrezas, y abordar los factores de la de-manda. Aunque se ha adelantado en los últimos años en todas las cuatro áreas señaladas arriba, existe un número de reformas que podrían impulsar el crecimiento y hacerlo más equitativo e inclusivo. Las principales orientaciones de política sugeridas en cada una de las notas de política se resumen en el Cuadro 1.1.

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Cuadro 1.1: Resumen de las orientaciones de política

Orientaciones de políticas transversales para mejorar la prosperidad compartida

Aumentar la oferta y la calidad de destrezas y capital humano• Continuarconstruyendosobrelasrecientesmejorasenlacalidaddelaeducación,aumentandoelaprendizajeylaretencióndelosestudiantesenelsistemaescolar,ycontinuarexpandiendoelaccesoalosserviciosdedesarrollodelaprimerainfancia.

• Incrementarelaccesoalaformaciónprofesionalypasantíasparafacilitarlatransicióndesdelaescuelaalafuerzalaboralymejorarlaadecuaciónalperfildeltrabajo.

• Fortalecerlaconexiónentrelosempleadoresyelsistemaescolarparaqueseincluyanlasdestrezaspertinentesenelplandeestudiosylosestudiantestenganmejorinformaciónacercadelademandalaboral.

Incentivar la creación de empleos• Invertirentecnologíasquemejorenlaproductividadyelaccesofinancieroparalaspequeñasymicroempresasqueesdondesecreanlamayoríadelosempleos.

• Simplificarlosprocedimientosreglamentariosyfortalecerlasinstitucioneslegalesparamejorarelentornoempresa-rial.

• Exploraroportunidadesparapromoverexportacionesensectoresdeescasasoportunidadesdecomercioqueyaempleanatrabajadoresprocedentesdehogaresmáspobres.

Respaldar políticas para mejorar las destrezas adaptadas al cambio estructural en la especialización sectorial en las ZF• Introducirprogramasdeasistenciasocialdiseñadosparaacelerarlastransicionesdetrabajadoresaindustriasme-nosintensivasenmanodeobra,incluyendocapacitaciónprofesionalennuevasdestrezasexigidasporlasempresasdelasZF,asistenciaparabuscarempleo,yapoyoconingresostransitorios.

Aumentar la cohesión territorial y la planificación territorial para reducir las persistentes diferencias regionales• Consolidarlosesfuerzosparadesarrollarlacapacidaddelosgobiernoslocalesparaformularplanesdedesarrolloyproyectosdeinversiónquereflejenlasnecesidadeslocalesexpresadasatravésdeprocesosparticipativos.

• Consideraragregarcriteriosalafórmulaparatransferirrecursosalosgobiernosmunicipalesbasadosenlasnecesi-dades.

Reducir las brechas de género • Formulacióndepolíticaslaboralesquedenalasmujeressuficienteflexibilidadparaencontrarunequilibrioentredemandasdeltrabajoylafamilia.

• Continuarampliandoelaccesoaserviciosasequiblesdeguarderíayeducaciónpreescolar.• Conelfindereducirelembarazoenadolescentes,encontrarformasinnovadorasdecomunicaciónyproporcionarlesinformaciónrelevantedefácilcomprensiónsobreasuntoscomolasaludyderechosreproductivos,utilizandométo-dosdecambiodecomportamientoyorganizacionescomunitarias.

Mejorar la calidad y eficiencia de los servicios sociales

Educación

Continuar los esfuerzos para ampliar los servicios de desarrollo de la primera infancia y desarrollar estrategias sóli-das para retener mayor número de estudiantes• AcelerarelfortalecimientoinstitucionaldelINAIPIparaquepuedaaumentarsuprestacióndeserviciosdemaneramásrápidayefectiva.

• EncuantoalaescuelasecundariaserecomiendaqueelMINERDdesarrollesistemasyestrategiasparaabordarmásdirectamentelabajamatrículayladeserción.

• Adoptarsistemasdealertatempranaqueincluyanperspectivasdegéneroparaevitarladeserciónestudiantilycapacitardocentespararesponderalosdiferentesnivelesdeaprendizajedentrodecadagrado,incluyendoaspectosdegénero.

• Consolidarelplandeestudiosdesecundariasuperiorentérminosdeeducacióntécnico-vocacionalparaproporcio-narlasdestrezasparaempleoydarmásalternativasparalosjóvenes,enparticularparalosjóvenesqueabando-nanlaescuelasindestrezasrelevantesparaempleo.

Dar prioridad a las iniciativas que más importan para la instrucción pedagógica, y que tienen un impacto directo en el aula. • Reforzarlasevaluacionesdocentes,yhacerusodelosdatosdisponiblesenelsistemaparaalimentareldiseñoeimplementacióndeprogramasdeformacióndocente.Tambiénmejorarelexamendeingresoparadocentes,laacreditacióndelosprogramasdeformación(aprovechandolasnuevasregulaciones),yavanzarenlaacreditacióndeprogramasdeformacióndocente.

• Continuarmejorandoloscomponentesrelacionadosconlacarreradocente,incluidoslaevaluaciónparalamejora,losincentivosdelacarreradocente,lacertificaciónyelapoyoaldocenteenelaula.

• Fortalecerlossistemasdeseguimientoyevaluación,implementarevaluacionesparaestudiantes,fortalecerlasupervisiónydatosanivelescolar,yaumentarelusodedatosparalatomadedecisionesatodoslosnivelesdelsistema.

• Empoderaryapoyaralasescuelas,alosdirectoresdeescuelasyalasJuntasElectorales,paramejorarlagestióndeloscentrosconelfindemejorarlascondiciones,perosobretodolosaprendizajesdelosestudiantes.

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Cuadro 1.1: Continuación


Educación

Profundizar en la implementación de las reformas, acentuar el enfoque sobre los resultados del aprendizaje, y mejo-rar la coordinación de los programas e iniciativas como se acordó en el Pacto Nacional para la Reforma Educativa. • Mejorarlacoordinación,tantoalointernoconelMINERDysusinstitutos,yaloexternoconotrosministerios(elMESCyTyelMinisteriodelaPresidencia),ytambiénconsociosparaevitarladuplicación,aprovecharlassinergiasdeltrabajoconjunto,ymejorarlaprestacióndeserviciosdeunamaneramásrápida.

Salud

Seguir mejorando la calidad del gasto público en salud y gestión del sector en general y asignar mayores recursos a salud para abordar las deficiencias en la prestación de servicios y la cobertura de seguro. • Enel2.9porcientodelPIBen2014,laproporcióndelgastopúblicoensaluddeRDconrespectoalPIBesinferioralametadel4porcientodelPlanDecenaldeSaluddelpaís.Serequierenmásfondospara:(i)invertirenelpersonal,equiposyotrosinsumosdesaludconmirasamejorarlacalidaddelaatenciónycubrirbrechasdelservicioenlasáreasruralesyparalospobres;y(ii)ampliarlacoberturadelaprotecciónfinanciera,paraalcanzaralosmáspo-bresquesiguensinregistrarseenelSIUBEN;paraampliarelaccesoatrabajadoresnoformales,asícomoeventual-menteintegrarpaquetesdesegurosdesaludyproporcionarunpaqueteúnicodebeneficiosdesaludparatodoslosciudadanos.

• Encuantoamejorarlarentabilidaddelgasto,tambiénsetendríanqueasignarmayoresrecursosparaprevenciónypromociónysaludpública/colectiva.

• Tambiénsepuedenemprenderaccionesparamejorarelgastousandolasleccionesaprendidasdelosplanespilotodeatenciónprimariaconfinanciamientobasadoenresultados(FBR),yextenderelFBRaloshospitales.

• ElGobiernotambiénpodríaconsiderarlaaplicacióndelFBRparamejorareldesempeñodelostrabajadoresdelasalud(competencias,ausentismo)yproporcionarincentivosparalostrabajadoresdesalud,especialmentealosmédicosparaquesirvanenlaszonasrurales.

• Usarunacombinacióndeincentivosysancionesparapromoverelfuncionamientodelsistemadereferenciaycontra-referenciayparaalentarlaadhesiónalapolíticaquedesignaelproveedordeatenciónprimariacomolaper-sonaquecuidalapuertadeentradadelaspersonasqueaccedenalareddeserviciosdesalud.

• AmpliarelusodelFBRrequeriríamejorasadicionalesensistemasdeinformacióndesaludycapacitaralpersonalenelsistemadegestióndeinformaciónymonitoreoyevaluación.

• LlevaracaboanálisisadicionalyasignarmásrecursosparacubrirlapoblaciónmetadelRégimenContributivoSubsidiado(RCS).

Seguir fortaleciendo la capacidad del Ministerio de Salud Pública para coordinar y regular el sector y garantizar la prestación oportuna de los servicios esenciales de salud pública y al mismo tiempo mejorar la capacidad institucio-nal del Servicio Nacional de Salud (SNS) y el Seguro Nacional de Salud (SENASA). • AdoptarunplandeacciónestructuradoconestimacionesdecostosparafortalecertantoelMSPyelSNS,yseguiradelanteconlasaccionesdefortalecimientodecapacidadidentificadasparaelSENASA.Estasinstitucionestambiéntendríanquecoordinarconregularidadparaevitarladuplicacióndeesfuerzosymaximizarlassinergias.

Evaluar cuáles funciones serían las más indicadas para descentralizar y cuáles convienen dejar centralizadas, y desarrollar capacidades en todos los niveles administrativos. • ReforzarlacapacidaddelosSRSparafuncionardemaneramásindependientebajolacoordinacióndelSNS,yconelMinistrodeSaludPúblicaejerciendosusfuncionesdecoordinaciónyreguladoras.

Protección social

Mejorar la calidad de los servicios de salud y educación con intervenciones de PROSOLI. • PROSOLIpodríareducirlabrechaentrelosafiliadosypoblaciónelegible,yreforzarlosincentivosparareducirladeserciónenelnivelbásicodeeducación.

• AsegurarquelosplanesdecapacitacióndelossectoresdeeducaciónysaludincluyaneldesarrollodecapacidadesdelpersonalubicadosenlosterritoriospriorizadosdeacuerdoalPROSOLI,asegurandoqueunporcentajedelosalumnosprovengandezonasdepobrezaypobrezaextrema.

Garantizar el acceso a los servicios de protección social a todos los pobres extremos en el país. • Mejorarelaccesoaregímenesdeidentidad,mediantelaimplementacióndemecanismosdeincentivosparalaver-tientedelaoferta,reducirlasbarrerasadministrativasparalasdeclaracionesoportunas,agilizarlosprocedimientosparalasdeclaracionestardíasymejorarlosprocesosparaelregistrodelosdominicanosalnacer,incluyendoaqué-llosquesólotienenunodelospadresconnacionalidaddominicana.

• ContinuaractualizandolainformacióndetodosloshogarespobresenelpaísatravésdelSIUBENy,asuvez,am-pliarlacoberturadePROSOLIatodosloshogaresextremadamentepobres.

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Protección social

Ampliar el papel del SIUBEN para convertirse en la puerta de entrada del sistema de protección social. • ReforzarlabaseinstitucionaldelSIUBEN,fortaleciendosumarcolegalyregulador.• Asegurarqueelsistemadefocalizaciónseaaprovechadocadavezmás,diseñandomecanismosdeincentivosparaalentarsuusoporlosdiferentesprogramas,gobiernoslocalesybeneficiarios(parasolicitarserincorporadosorecer-tificados).

• Evaluarestrategiasparaasegurarsuficientesfondosyrecursoshumanospararesponderalassolicitudesdeclientes.

Desarrollar políticas para enlazar los pilares contributivos y no contributivos, así como las intervenciones en el mercado laboral.

• Desarrollarestrategiasenelmedianoplazoconelfindeadoptarpensionesnocontributivas,yenellargoplazoconmirasaampliarelsistemadegestióndesubsidiosalotropilar;asegurarelintercambiodeinformaciónentrelosdospilares,ydarprioridadalossectoresvulnerablesconlimitadacapacidadpararesponderconintervencionesdepolíticasselectivas.

• Asegurarquelasestrategiasdeegresodelosprogramasdeasistenciasocialalaspolíticasdemercadodetrabajoseancoherentesconlacontinuidaddelaprotecciónhaciaellogrodelaccesoaempleos.

• AsegurarquelasintervencionesdeasistenciasocialprestadasatravésdelGCPSseancoherentesconlosterritoriospriorizadosporlaestrategiaQuisqueya sin Miseria.

Reforzar la coordinación inter-sectorial • Seguirmejorandolacoordinaciónintersectorialyevitarfugasyduplicacióndefunciones,atravésdelestableci-mientodebasesdedatosqueseaninteroperablesparapermitirunagestiónmáseficazdelsector.

• FortalecerlascapacidadesinstitucionalesylasconexionesconelMinisteriodeEconomía,PlanificaciónyDesarrollo(MEPyD).

Documentar y evaluar las intervenciones que tienen un impacto importante en la reducción de la pobreza. • Llevaracabovaloracionesoevaluacionessobreelimpactodeambosenfoques(verticalyhorizontal),incluyendounanálisisdelosrecursosdisponibles.

Orientaciones de política para mejorar la calidad y disponibilidad de los servicios básicos de infraestructura

Agua y Saneamiento

Continuar los esfuerzos para establecer y consolidar el marco institucional del sector. • EstorequierelaaprobacióndelaLeydeServiciosdeAguaySaneamientoyesfuerzoscontinuosconlosdecretosasociados,asícomootrasactividadesrelacionadasconsuejecución,unavezquelaleyseaaprobada.

Tomar medidas graduales para mejorar la prestación de servicios de una manera más eficaz y focalizada, con el fin de poner al sector en un camino más sostenible. • Establecerunaestrategiadeinversiónenelsectorconunavisiónalargoplazoyunprogramaacortoplazoinforma-doporlaestrategiadesaneamientoenprocesodedesarrollo,yagregarinversionesprioritariasenabastecimientodeagua,diseñadasestratégicamenteparamaximizarmejorasenlacalidadyeficienciadelservicio.

Preparar una política de financiamiento del sector que cubra el financiamiento gubernamental para las inversiones y los gastos operativos. • Establecermecanismossectorialesderevisiónyseguimientoparalasinversionespúblicasnacionales(incluyendofuentesexternas).

• Explorarenlazarsubsidiosoperacionalesalosacuerdosdedesempeñoconprestadoresdeservicios.

Sector Electricidad

Mejorar el marco institucional y la gobernabilidad del sector eléctrico. • Institucionesygobernabilidad.Definirclaramentelosdiferentesrolesdelosactoresdelsectorparalograrunsectormáseficiente.EstosignificaríaqueelMEMdebeabsorberlasfuncionesdelaCNEydelaCDEEE.Hastaquerealizarestecambiodemaneraefectiva,lagobernabilidaddelsectornecesitamejorar,yseráimportantecontarconunacoordinaciónefectivaentrelaCDEEEylasEDESparalograrunaadministracióneficiente.TambiénesimportantequeelGobiernootorguealaSIElaautoridadyautonomíaestablecidasenlaleyconrespectoalafijacióndetarifas,garantizandounasanacompetenciaentrelosagentesdelsector,yelseguimientoylasupervisióndelcumplimientodelasleyesyreglamentos,incluyendolacalidaddelservicio.

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Sector Electricidad

Mejorar el marco institucional y la gobernabilidad del sector eléctrico. • Transparenciayrendicióndecuentas.Enelcortoamedianoplazo,mejorarlacapacidaddelMEM,SIE,MH,ydelaCDEEEparasupervisarlasoperacionesdelasEDESesvitalparamejorarlarendicióndecuentasyeliminareldéficitoperativo.DespuésseráimportantequelaCDEEEempieceaoperardentrodesuslímiteslegales.LasEDES,enparticular,debenllevaracaboauditoríasanualesdesusestadosfinancieros,porfirmasdeauditoríaindependientesydebuenareputaciónenbasealasnormasyprácticasinternacionalesdeinformaciónfinancieraamástardarseismesesdespuésdelcierredelañofiscal.

• Pactoeléctrico.Esimportantemantenerundiálogoabiertoydivulgarampliamentetodalainformaciónrelaciona-daconelsectorconelfindeinfundirlaconfianzanecesariayempoderaratodaslaspartesinteresadas.Lasoluciónalosproblemasdelsectordebesersistemáticayrequerirádelcompromisodetodoslosactoresdelsectorparalograrunservicioeléctricoeficiente,competitivoysostenible.

Mejorar la calidad de la prestación de servicios. • Mejorcalidaddelservicio.Todoslosusuariosfinalesdebenpodertenerserviciodeelectricidadcontinuo,dealtacalidad,confiable,transparenteyasequible.Losapagonesprogramadosdeberíanreducirseparadisminuirlanecesi-daddeinversionesenfuentesalternativasdeenergíayayudarapromoverelcrecimientoeconómicoyprosperidadcompartida.Enelmedianoplazo,elsectordebeesforzarseporgarantizarquetodoslosclientespaguensusfacturasatiempoyseofrezcaunserviciodeelectricidadconstante,convoltajesadecuadosysinfluctuaciones.Seránece-sariounprogramasólidodealcancesocialparacomplementarlasmejorastécnicas,mejorarlaconcientizaciónydisposicióndepagarporelservicio,yregularizaralosclientesparalograresteobjetivo.

Restaurar la eficiencia y la sostenibilidad financiera del sector eléctrico. • Generación.Esesencialcontarconreglasdejuegoclarasyunamayortransparenciaenelsectordegeneración,tan-toparaenergíaconvencionalcomorenovable.Tambiénesimportantequeelestadodefinamejorsuparticipaciónenelsector.EsvitalquelasEDESllevenacabounprocedimientodelicitaciónconlosproductoresdeenergíaparacu-brirsucapacidaddepotenciaynecesidadesdeenergíadadoqueloscontratosexistentesvencieronafinalesdelmesdeagostode2016.Elpaístambiénpodríabeneficiarsedelosbajospreciosdelgasnaturalparaayudarareducirloscostosdegeneración.Afindeaprovecharestepotencial,tendríanquesolucionarsevariasbarrerasrelacionadasconampliarelaccesoalsuministrodegasyelaseguramientodefondos.

• Transmisión.EsimportantegarantizarlaautonomíaoperativayfinancieradelaETEDypermitirquecobretarifasdetransmisiónqueproporcionenrecursossuficientesafindecumplirsusfuncionesaltenordelaley.EstorequeriríapasarefectivamenteestoscostosalosclientesenlasfacturasyluegohacerquelasEDESpaguenalaETEDporestosserviciosdecobrosdepagos.LaETEDtambiéntendráqueasegurarsequelastarifasdetransmisiónlesseancobradasalosparticipantesdelmercadoeléctricoqueutilizanlareddetransmisiónparaintercambiarpotencia.

• Distribución.ParaeliminareldéficitoperativodelasEDES,seráimportanteimplementarunprogramaintegradodereduccióndepérdidasafindealcanzarlametade15porcientodepérdidastotales.ElprogramadereduccióndepérdidasdebeincorporarunaestrategiadegestiónsocialdestinadaarestablecerlaconfianzaentrelosusuariosfinalesylasEDES,elevandolosnivelesdepago,yeducandoalosclientessobreelusodelaelectricidaddeunamaneramáseficienteysegura.Hacerqueestosucedarequerirátambiénunamejorgobernabilidaddelsector,trans-parenciaysupervisión.

• Tarifaeléctrica.LaSIEdebepublicarlosprocedimientosyfórmulasutilizadosparaelajusteautomáticodelastarifaseléctricasenbasealoscostos,comorequierelaley.LaSIEpodríaaprovecharlospreciosinternacionalesdelpetróleoactualmentebajosyaplicarlatarifatécnicaenelcortoplazoparaquelatransiciónseamásviableyaquenorequerirárealizarajustesimportantes.Paraprotegeralosconsumidoresmáspobres,sepodríafocalizarypro-porcionarlossubsidiosalosusuariosdebajosingresosquecalificanparaelprogramafocalizadodetransferenciasmonetariaBonoluz.EstoimplicaríaampliarlacoberturadeBonoluzparacubrirtodoslosusuariosdeelectricidaddebajosingresosqueseanelegiblesparalosprogramasdelSistemaÚnicodeBeneficiarios(SIUBEN)delGobierno.

• Cambioclimático.Buenaplanificaciónydiseñoeinversionesparafortaleceryreforzarlainfraestructuraeléctricaparapoderresistirlosfenómenosclimáticosfuturosayudaríanamejorarlaresilienciadeésta.Laelaboracióndeunplansólidodepreparaciónyrespuestaparaemergenciassobrecómoresponderayrecuperarsedeestetipodeeven-tostambiénesesencialparareducirlavulnerabilidaddelsistemaeléctricodominicanoygarantizarlacontinuidaddelservicio,inclusodespuésdeocurrirestetipodeeventos.

Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

Mejorar el marco institucional y la gobernabilidad del sector. Estorequiereelfortalecimientodelasregulacionesparapromoverlacompetenciaquegaranticeelaccesoequitativoalapuertainternacionalyestacionesdeamarredecableyaccesoabiertoalasredesdelosoperadoresestablecidos,asegurandoquetodaslasinfraestructurasprincipales(p.ej.,carreteras,oleoductos,líneasdetransmisión)tenganprovisionesparaunenlacedefibraóptica,promoviendocom-petenciaintermodal(p.ej.,entreproveedoresdecableytelecomunicaciones),obligandoalosoperadoresexistentesaponerlíneasdeaccesolocaladisposicióndeloscompetidoresapreciosalpormayor(divisióndelcircuitolocal),enfocándoseelINDOTELenunamejorregulacióndelsector.

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Tecnología de la información y la comunicación

Mejorar la cobertura y la asequibilidad. Estorequeriráinversionesparaaumentarlacoberturanacionaldelaredtron-caldebandaancha.Paracomplementarlacoberturaexistenteenloscentrosurbanosmásricosyfuturasinversionesprivadasparaampliarlared,elGobiernopuederealizarinversionespúblicasqueasegurenconexionesinter-nodalesentreproveedoresprivados(porejemplo,decable)existentesnorelacionadosyampliarlaredtroncalalosmunicipiospobresremotosparagarantizarlacoberturatotal,yasíalcanzarelobjetivodelaEstrategiaNacionaldeDesarrollode80porcientodecoberturadeinterneten2030.

Abordar la demanda y factores relacionados. Estoexigeinversiónenlashabilidadesypolíticasparaelfuturo.Seránecesariocrearuncentro(hub)deinnovaciónabiertaparamejorarlaalfabetizacióndigital;conectarelconocimientoconlosinversionistas,ymantenersealdíaconlatecnologíadepuntaatravésdeanálisisdepolíticasyreforma.

Orientaciones de política para el crecimiento sostenible e inclusivo

Sostenibilidad macro-fiscal

Reformar la política fiscal debe ser una prioridad.AmpliarlabaseimpositivamediantelareformadelITBISyotrasexencionesfiscalesactualesquehandemostradoseraltamenteregresivas.ElimpactodelaeliminarlasexencionesdelITBISdelaelectricidadparalosmáspobrespodríamitigarsemedianteprogramasdetransferencia(comoBonoluz).Tambiénseríaaconsejablerealizarunanálisisexhaustivodelarentabilidaddelosincentivosparaelimpuestosobrelarentadesociedades.

Mejorar la eficiencia del sistema de administración tributaria.LlevaracaboundiagnósticocompletoparaidentificarlasfortalezasydebilidadesdelsistemadeadministracióntributariadeRD.

Continuar buscando activamente oportunidades para reducir el endeudamiento. Evitarfuturosdéficitsprimariosafindeevitarpresiónadicionalsobrelatrayectoriadeladeuda.Ponerladeudaenunatrayectoriadescendenterequeriríaunesfuerzofiscalequivalentea-2.5porcientodelPIBdurantelospróximos3años.

Adoptar un marco fiscal a mediano plazo con una clara orientación contra-cíclica. Establecermetasfiscalesestrictaseindicadoresdedesempeñopresupuestarioparacomplementarelmarcoactualdegastosamedianoplazo.Adoptarunmarcofiscalbasadoenreglasconunaorientacióncontra-cíclicadefinidaconmayorclaridad.

Desarrollar un marco global para monitoreo y evaluación (M & E), y auditoría. ElMEPyD,elMHyelMAPdebendesarrollarunmarcoglobalparamonitoreoyevaluación,yauditoría.Estemarcopodríaserpuestoapruebaenunpequeñonúmerodeprogramaspúblicosclaveantesdehacerloextensivoatodoelsectorpúblico.

Competitividad y crecimiento inclusivo

Reformas horizontales

Priorizar políticas que buscan forjar encadenamientos internos entre las ZF y la economía nacional. • Continuareliminandolaspolíticasineficaces,comolosrequisitosnocivosdecontenidolocalymedidasnoaran-celariasproteccionistasquerestringenlacapacidaddelasempresasnacionalesparaimportarytransformarlosinsumosclave.

• Conectarproveedoresnacionalesdiseñandoprogramasespecíficosparaproveedoreslocales,desarrollandounabasededatosdeproveedores,creandoserviciosdebúsquedadeproveedores,eintroduciendoincentivosparaesti-mularlacontrataciónlocaldesdelasempresasenlasZF.

• Atraeraproveedoresinternacionalescompetitivosyapoyarlamodernizacióndelosproveedoresnacionalesatra-vésdelasformasdeinversióndistintasalcapitalsocial(p.ej.,franquicias).

• DelinearunapolíticanacionalgeneralparalapromocióndeexportacionesyatraccióndeIEDqueaprovechenalasZFcomounmotorparauncrecimientoeconómicoinclusivo.

• Fomentarlacompetitividaddelasindustriasnacionalesquenotienenfácilaccesoainformaciónactualizadasobrelasoportunidadesexistentes,mediantelamodernizacióndelafuncióndelCentrodeExportacióneInversióndelaRepúblicaDominicana(CEI-RD).

Continuar trabajando en la implementación de reformas legales relativas a los reglamentos de competencia y de nego-cios, particularmente: • Ponerenmarchalaaplicacióndelaleydecompetenciaexistenteconelfindeprevenirycastigarelcomportamientoanticompetitivo;designarelDirectorEjecutivoparalaAutoridaddeCompetencia,Procompetencia.

• Desarrollarunaestrategiapararevisaryeliminarlasrestriccionesreglamentariasenlosmercadosdeproductosclave,sobretodoaquéllosquecorrenelriesgodepermitiruncomportamientoanticompetitivodelosagentesdelmercado.

• Finalizarlaaplicacióndelanuevaleydequiebrasmedianteeldesarrollodenormasyreglamentoscorrespondientes.• FinalizarelproyectodeleysobrelasoperacionesgarantizadasparalaaprobacióndelCongreso.• EliminarlasbarrerasparaabrirnuevosnegociosapartirdelCódigodeComercio(talescomorequisitosmínimosdecapital).

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Competitividad y crecimiento inclusivo


Mejorar las regulaciones y fomentar una mayor transparencia en relación con la financiación de las MIPYMES y al mismo tiempo crear instrumentos adicionales. • Aumentarlosvolúmenesylasfuentesdefinanciamientodelsectorprivadomásalládelosbancos,talescomoinversionistasángeles,fondosdecapitalderiesgoyelarrendamientofinanciero;

• Aumentarlautilizacióndelosserviciosfinancierospararespaldarlasactividadesproductivasyreduciralavezloscostosdetransacciones;

• Aumentarelalcanceylaprofundidaddelosserviciosnofinancierosparahacerfrentealasprincipaleslimitacionesalcrédito;

• Desarrollaraúnmáslosmercadosdecapitalesprivadosayudaríaaaliviarlaconcentracióndelmercado.

Reformas específicas por industria

Integrar nuevos segmentos de mercado fomentando el desarrollo de nichos turísticos que no sean del concepto todo incluido.

Con el fin de garantizar que un mayor número de empresas puedan cumplir con las normas internacionales, es impor-tante fortalecer los sistemas nacionales de control de calidad y verificación.

Aumentar la relativamente baja productividad marginal y el acceso limitado a la información y los mercados de pequeños agricultores

Integrar los productores a las cadenas de valor nacionales y globales. Lacompetitividaddelosgruposdeproductorespodríaserfomentadaatravésdealianzasestratégicasentrelossectorespúblicoyprivadoyrequeriría:• Innovacióntecnológicaparaaumentarlaproductividad;• Inteligenciademercadofocalizadaparamejorarelaccesoalmercado;• Capitalfinancieroparaimpulsarelaccesoalosbienesproductivos;y• Creacióndecapacidadesyasistenciatécnicaparapodersatisfacerlasdemandasdelmercado.

Sostenibilidad ambiental y resiliencia al cambio climático

Integrar herramientas de gestión del riesgo de desastres en los principales procesos que orientan el desarrollo. • Integrarlagestióndelriesgodedesastresenlainversiónpúblicaylosprocesosdeplanificaciónterritorialmediantelaintroduccióndemecanismosdedetecciónyconsideracionesdelriesgodedesastres.

• Desarrollarherramientasdeinformaciónsobrepeligrosyriesgos(porejemplo,elíndicedeseguridadescolarodeseguridadhospitalaria).

• CrearunaunidaddedicadaalanálisisderiesgoparaactualizarlosplanesdedesastresDRM,desarrollarherramien-tasDRRparalasinstitucionespúblicas,identificaryanalizarlasáreasdealtoriesgo,ydesarrollarydifundirmapasderiesgoeinformaciónencoordinaciónconlasautoridadesylascomunidadeslocalespertinentes.

• Incluirlosriesgosderivadosdelcambioclimáticoenlasestrategiasdegestióndelriesgofiscal.

Fortalecer el potencial de crecimiento del sector agroalimentario• LograrquelosproductoresseanmásproductivosyresistentesalavezquereduzcansuhuelladecarbonopormediodelaAgriculturaClimáticamenteInteligente(ACI).

• Integrarlosproductoresalascadenasdevalornacionalyglobal.• Fortalecerlasinstitucionesylaprovisióndebienespúblicos.• Promoverelusoylagestiónsostenibledelosrecursosnaturalesaniveldecuencas.• Promoverlasbuenasprácticasagrícolasenpastos,tierrasdepastoreoylaagriculturadesecanoenlasseccionessuperiorymediadelacuenca

• Promoverlaagriculturaderiegomodernoyeficienteenlasseccionesmediaseinferiordelacuenca.

Promover la conservación de activos de los recursos naturales • Continuarimplementandolaestrategiaparalagestiónintegradadelosrecursoshídricosaniveldecuencas.• ImplementarlaestrategiadelPagoyCompensaciónporServiciosAmbientales.• AsegurarelcompromisocontinuadoconelprogramaREDD+.


Capítulo 2.Hacia una prosperidad más compartida en República Dominicana

Introducción

n elemento clave en la visión a largo plazo de la República Dominicana, según se establece en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030

(END), es el de un país próspero que promueve la equi-dad y la igualdad de oportunidades, y se desarrolla de manera sostenible, geográficamente equilibrada, e integrada. Este capítulo describe los avances logrados en algunas de estas áreas y sugiere una serie de elementos importantes para asegurar su sostenibilidad y alcanzar los objetivos propuestos en la END. De hecho, las orientacio-nes de política discutidas en este capítulo deberían consi-derarse como acciones transversales que tendrían un efec-to complementario a las recomendaciones de las notas sobre políticas sectoriales que aparecen en este volumen.

Uno de los mayores desafíos de política para los go-biernos en general es cómo acompañar el crecimiento económico con mejores estándares de vida para varios sectores de su población, y la República Dominicana no es una excepción.13 El crecimiento inclusivo se ha de-finido como el crecimiento sostenible de la producción sostenido a través del tiempo, que se extiende a todos los sectores económicos, y que crea oportunidades de em-pleo productivo para una amplia gama de la fuerza laboral

13 Foro Económico Mundial (2015), Informe sobre desarrollo y cre-cimiento inclusivo 2015.

de un país. El concepto de inclusión abarca la equidad, la igualdad de oportunidades, y la protección de las transi-ciones de mercado y de empleo.14

El capítulo está dividido en tres secciones que abarcan: i) el contexto del país; ii) los retos a los cuales se enfrentan los hogares para generar ingresos, las políticas que afectan la capacidad de los hogares para generar ingresos, y las grandes y persistentes diferencias regionales en el país; y iii) orientaciones de política seleccionadas.

Contexto del país

La República Dominicana es uno de los países de Amé-rica Latina y el Caribe (LAC) que ha experimentado el mayor crecimiento económico en los últimos 20 años y ha cerrado la brecha con el promedio de la región. En 1990 el Producto Nacional Bruto (PNB) del país representa-ba sólo el 57 por ciento del promedio regional, escalando a 92 por ciento en 2014.15 Las estimaciones indican que, si el ritmo de crecimiento observado en los últimos cinco años continúa, para el 2020 la brecha habrá desaparecido.16

14 Ianchovichina, E., and S. Lundstrom (2009), “Inclusive Growth Analytics: Framework and Application”, Policy Research Working Paper WPS4851, Banco Mundial.15 En dólares, a la PPA de 2011. Indicadores del Desarrollo Mundial.16 Banco Mundial (2014), “Cuando la prosperidad no es compartida: Los Vínculos débiles entre el crecimiento y la equidad en la República Do-minicana.

31U

32


Un análisis de la incidencia del crecimiento sugiere que el crecimiento económico del país entre 2005 y 2015 fue favorable a los pobres. El ingreso per cápita de los individuos en el 40 por ciento más pobre de la población creció a una tasa anual de 4.7 por ciento, mientras que el del 60 por ciento más rico creció 2.6 por ciento (Gráfico 2.1). Los cambios en ingresos laborales explican la mayor parte del crecimiento de los ingresos totales.

RD también ha logrado una reducción sostenida en la desigualdad de distribución del ingreso, con una dis-minución de 5 puntos en el coeficiente de Gini, de 50.7 en 2005 a 45.5 en 2015, en todo momento por debajo de los niveles de desigualdad de la región. Si comparamos el promedio de ingresos de los deciles a cada lado de los extremos de la distribución, conocido como el coeficiente 90/10, todos los países de la región experimentaron reduc-ciones de la desigualdad entre 2005 y 2013. En la Repú-blica Dominicana un hogar promedio en el 10 por ciento más rico ganaba 9.8 veces más que un hogar promedio en el 10 por ciento más pobre en 2005, mientras que en 2013 ganaba 7.7 veces más (Gráfico 2.2).

La pobreza no monetaria - definida como la falta de acceso a los servicios esenciales - ha disminuido cons-tantemente desde el año 2000. La proporción de la po-blación que no tiene acceso a dos servicios se redujo de 44 por ciento en 2000 a 28 por ciento en 2015, mientras que la proporción que carece de acceso a cuatro servicios se redujo del 16 por ciento al 7 por ciento en el mismo período.17 Entre 2000 y 2015 hubo un incremento nota-

17 Los indicadores de acceso a los servicios incluyen la asistencia escolar, nivel de escolaridad, agua potable, saneamiento, calidad de la vivienda, hacinamiento y la propiedad de los activos.

ble en cuanto al saneamiento y a la asistencia escolar, es-pecialmente en zonas rurales, donde la proporción de la población que no tiene acceso a servicios de saneamiento se redujo 29 puntos porcentuales (pp) y la proporción de hogares con al menos un niño en edad escolar (7-17) que no asiste a la escuela regularmente se redujo en 34 pp.18

A pesar de un aumento significativo en cobertura, al-gunas características (nivel de ingresos de la familia, educación de los padres, y vivir en zonas urbanas) ex-plican una gran proporción de la desigualdad de opor-tunidades para los niños al nacer. Visto de forma aisla-da, el nivel educativo de los padres representa más del 35 por ciento de la desigualdad de oportunidades en 2015, y casi el 60 por ciento de la desigualdad de oportunidades para concluir el sexto grado a tiempo (Gráfico 2.3). Estas circunstancias dificultan la movilidad intergeneracional.

La República Dominicana es el cuarto país más des-igual de LAC en términos de igualdad de género y el tercero más desigual entre los países con un alto nivel de desarrollo humano. La desigualdad entre mujeres y hombres se mide en tres áreas: salud reproductiva, empo-deramiento, y el acceso al mercado laboral.19

Tras ocho años de pequeñas reducciones en la tasa de pobreza monetaria entre 2005 y 2013,20 en los últimos

18 El acceso al saneamiento se define como la conexión a la red pú-blica de alcantarillado o fosas sépticas.19 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2015), In-forme sobre Desarrollo Humano 2015. Los únicos países de América Latina por debajo de la República Dominicana son Honduras, Guate-mala y Haití, y en el grupo de países con alto desarrollo humano sólo Irán y Tonga tienen los índices más bajos.20 Dos conceptos diferentes pero complementarios se utilizan para

Ingreso laboral

Fuente: Cálculos del autor a partir de datos de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT).

Gráfico 2.1: Curva de Incidencia del Crecimiento Anual, República Dominicana, 2005-2015

4.7%

Ingreso no laboral

Cuantil

Crec

imien

to po

rcent

ual a

nuali

zado

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

2019181716151413121110987654321

2.6%

33


dos años los datos oficiales indican que la pobreza se redujo de forma inesperada en más de 10 puntos por-centuales. Algunos de los factores citados para explicar esta reducción incluyen la mayor tasa de crecimiento económico de país entre los países de LAC durante estos dos años,21 la inflación por debajo del rango objetivo del Banco Central, un escenario externo favorable con bajos precios del petróleo, una alta inversión pública en la cons-trucción y remodelación de escuelas y los programas de comidas escolares. Esta confluencia de factores parece ha-ber dado lugar a cambios en el ingreso laboral y no laboral, y coincidió con cambios demográficos, todos éstos contri-buyendo a una disminución de la pobreza por primera vez desde el año 2000.

La disminución de la pobreza en los últimos dos años es impresionante, sobre todo teniendo en cuenta que los problemas estructurales que limitan los vínculos entre crecimiento y reducción de la pobreza no han sido resueltos. Sin embargo, la confluencia de factores que produjo la disminución de la pobreza es probable-mente transitoria, y la situación podría revertirse a corto plazo, a menos que se tomen medidas para asegurar que

medir la pobreza en RD. La pobreza monetaria se define como la falta de recursos monetarios para adquirir una canasta básica de consumo socialmente aceptada. La pobreza no monetaria se mide usando tan-to el concepto de necesidades básicas insatisfechas - falta de acceso a 3 o más servicios básicos de una lista de 15 – como el concepto de un Índice de Calidad de Vida (ICV), combinando diferentes variables y dimensiones que definen la calidad de vida de un hogar. Véase Minis-terio de Economía, Planificación y Desarrollo - MEPyD (2014), el Mapa de la Pobreza en República Dominicana, y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo - MEPyD, y la Oficina Nacional de Estadísti-cas – ONE (2012), Metodología para el cálculo de la medición oficial de la pobreza monetaria en la República Dominicana.21 Y por encima del crecimiento potencial desde el último trimestre de 2014, según el Banco Central de RD.

el crecimiento económico aporte mayores beneficios al 40 por ciento más pobre de la población. De acuerdo con un análisis realizado por el Banco Mundial y presentado al Co-mité Técnico Interinstitucional de Medición de la Pobreza (CTP), aproximadamente el 20 por ciento de variación de la pobreza entre 2013 y 2015 se explica por una reducción atípica e importante en el tamaño promedio de los hoga-res encuestados en el Encuesta Nacional sobre Fuerza de Trabajo (ENFT). Aun teniendo en cuenta este factor, las re-ducciones de la pobreza entre 2013 y 2015 son las mayo-res de los últimos 15 años.

El crecimiento económico muy elevado ha contribui-do a reducciones sostenidas de pobreza y desigual-

Fuente: Plataforma LAC Equity lab, Banco Mundial.

Gráfico 2.2: Proporción del ingreso promedio del 10 por ciento más rico y el 10 por ciento más pobre, 2005 y 2013

2005 2013

0

5

10

15

20

25

Bolivia

HondurasBrasil

GuatemalaLAC

Ecuador

Argentina urbano

Perú

ColombiaMéxico

Paraguay

R. Dominicana

Chile

El Salvador

Uruguay urbano

Nicaragua 0

3

6

9

12

15

Honduras

ColombiaBoliviaLAC

BrasilPerú

Guatemala

Paraguay

EcuadorChile

México

Argentina urbano

Uruguay urbano

R. Dominicana

Nicaragua

El Salvador

Urbano / rural

Gráfico 2.3: Circunstancias que contribuyen a la desigualdad de oportunidades en R. Dominicana, 2015

0

20

40

60

80

100

Calidad devivienda

Propiedadde activos

SaneamientoAgua6º gradoa tiempo

Matrículaescolar

Educación del jefe de hogar

Cont

ribuc

ión al

IOH

(%)

Ingreso familiar

Presencia de ambos padres Sexo del niñoSexo del jefe de hogar Número de hermanos


34


dad, pero en una proporción menor a lo esperado. Este hecho lo reconoce la Estrategia Nacional de Desarro-llo de RD 2030 (END) y el diagnóstico de un crecimiento económico no inclusivo data de por lo menos finales de la década de los años 90.22 Aunque la tasa de pobreza de la región LAC disminuyó de manera constante de un 37.4 por ciento a un 23.4 por ciento entre 2005 y 2014,23 en RD esa tasa disminuyó más lentamente del 40.5 por ciento al 28.6 por ciento - muy por encima del promedio regio-nal - durante el mismo período. A modo de ilustración, si la pobreza en RD hubiera respondido al crecimiento del PIB como lo hizo en la región de LAC durante el período 2006-2014, habría habido 1.1 millones menos pobres en el país en 2014.

Durante el período de 2005-2014, y en comparación con LAC, las tasas de reducción de la pobreza de RD fueron más bajas, la población vulnerable aumentó a una tasa más rápida, y el crecimiento de la clase media fue más lento (Gráfico 2.4).24 Durante ese período, la po-breza se redujo en 14 puntos porcentuales (pp) en LAC y en 11.9 pp en RD, la proporción de población vulnerable aumentó en 2 pp en LAC y en 5.5 pp en RD, mientras que el tamaño de la clase media aumentó en 11.2 pp en LAC y en 7 pp en RD.

Sin embargo, aunque la movilidad económica ascen-dente ha mejorado en los últimos años, es muy limi-tada en la República Dominicana, en contraste con la movilidad más alta en la región de LAC. Entre 2000 y 2015 sólo el 7 por ciento de la población en RD subió a un grupo socioeconómico más alto, el 8 por ciento se trasladó a un grupo inferior, y el 85 por ciento restante se mantuvo en el mismo grupo. En la región, el 41 por ciento de la po-blación tenía una movilidad ascendente, un 2 por ciento se movió hacia abajo, y el 57 por ciento se mantuvo en el mismo grupo entre 2000 y 2011.25

22 Banco Mundial (2001), Evaluación de la pobreza en RD: La pobre-za en una economía de alto crecimiento (1986-2000).23 La línea de pobreza es de US $4/día a la PPA de 2005. Se usan datos comparables de SEDLAC (por sus siglas en inglés: Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe) (CEDLAS [Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales] y Banco Mundial) para un grupo de 17 países. Esto permite la comparación entre países y el cálculo de las estadísticas regionales, pero no son necesariamente comparables con las estadísticas oficiales de cada país.24 El uso de datos comparables de SEDLAC (Banco Mundial y CED-LAS). Los individuos son considerados vulnerables si sus ingresos dia-rios oscilan entre US $ 4 y US $ 10, y en la clase media si sus ingresos diarios oscilan de entre US $ 10 y US $ 50. Todas las cantidades se expresan en dólares de 2005 PPA.25 Banco Mundial (2014), op. cit.

Desafíos

Capacidad de los hogares para generar ingresos

Un elemento clave del crecimiento más inclusivo es aumentar la capacidad de los hogares, especialmente los que están en el 40 por ciento más pobre, con el fin de generar ingresos para salir de la pobreza y evitar el riesgo de la movilidad descendente. Para explicar el ingreso de los hogares hay que tener en cuenta la interac-ción de las variables macro y microeconómicas con el fin de alcanzar y mantener los objetivos de reducción de la pobreza y promover la prosperidad compartida desde un punto de vista social, económico y ambiental. El ingreso del hogar depende de cuatro componentes principales (Gráfico 2.5): (i) la capacidad de los hogares para generar ingresos basado en los activos que poseen; (ii) las transfe-rencias que reciben, que pueden incluir las remesas nacio-nales e internacionales y las transferencias privadas y pú-blicas en efectivo o en especie; (iii) los precios agregados de la canasta de bienes y servicios que consumen; y (iv) los efectos de los choques negativos o positivos (salud, desas-tres naturales, violencia, pérdida de empleo).26

La capacidad que tiene un hogar para generar ingre-sos basado en sus activos puede dividirse en tres ele-mentos: (i) el saldo de los activos generadores de ingresos que posee cada miembro del hogar, incluyendo el capital humano (p. ej., nivel educativo y años de experiencia en el mercado laboral), los activos financieros y físicos (p. ej.,

26 Para una explicación más detallada del marco conceptual, véa-se Cord, L., Genoni, M.E., and C. Rodríguez-Castelán, editores (2015), Prosperidad Compartida y Erradicación de la Pobreza en América Latina y el Caribe, Banco Mundial, Washington, DC.

0

20

40

60

80

100

RD 2014RD 2005LAC 2014LAC 2005

Pobre extremo

Gráfico 2.4: Desglose socioeconómico de la población, República Dominicana y LAC, 2005 y 2014

Pobre pero no pobre extremo

Porce

ntaje

de la

pobl

ación

Vulnerable Clase media

Fuente: Plataforma Equity Lab LAC, Banco Mundial.

12.6

10.8

38.9

35.0

19.4

21.1

39.2

19.2

17.0

11.6

44.7

26.2

16.3

21.1

36.9

23.8+11.2

+2.0

-14

+7.0

+5.5

-11.9

35


propiedad de maquinaria o activos financieros tales como acciones y bonos), el capital social (p. ej., el conjunto de normas y redes sociales que facilitan la acción colectiva), y el capital natural (p. ej., tierra, suelo, bosques y el agua); (ii) la intensidad con la que se usan los activos por parte de cada miembro del hogar para generar ingresos, inclu-yendo la participación en el mercado laboral, el uso de maquinaria, y la explotación de tierras para la producción agrícola; y (iii) el retorno sobre los activos (p. ej., los costos de factores de producción, incluyendo los salarios y tasas de interés).

El ingreso laboral (empleo más ingresos) contribuyó a una reducción de 44 por ciento de la pobreza entre 2005 y 2015, con una contribución insignificante en el período 2005-2010, cuando la pobreza se redujo en 4.3 puntos porcentuales, y una contribución de 64 por ciento de los 11.5 puntos porcentuales de reducción de la pobre-za en el período 2010-2015 (Gráfico 2.6). En la República Dominicana, como en todos los países de LAC, el ingreso laboral representa la mayor parte de los ingresos de los hogares, tanto en el 40 por ciento más pobre como el 60 por ciento más rico. De 2000 a 2015 el ingreso laboral en RD se mantuvo alrededor del 63 por ciento del ingreso to-tal del 40 por ciento más pobre y en el 70 por ciento de los ingresos totales del 60 por ciento más rico.

Dada la importancia de los ingresos laborales en el in-greso de los hogares más pobres, un análisis de cómo la capacidad para generar ingresos laborales ha cam-biado puede ayudarnos a entender el progreso del país en cuanto a la reducción de la pobreza y la pro-moción de la prosperidad compartida de manera más uniforme. Si bien existe una buena comprensión de la

descomposición de los cambios en la pobreza en RD, se necesita profundizar la comprensión del impacto de los diferentes programas y políticas sobre la pobreza. El res-to de esta sección analiza cada uno de los componentes de los ingresos del hogar utilizando el marco conceptual propuesto y explica cómo las políticas públicas pueden afectar la capacidad de los hogares para generar ingresos.

Activos: capital humano

El capital humano se define como el conjunto de habilida-des y conocimientos que da cuenta de la capacidad pro-ductiva de un individuo, y que puede ser medido usando variables tales como la experiencia laboral, nivel de educa-ción, y la calidad de la educación.


Gráfico 2.6: Contribución al cambio de la pobreza moderada en la República Dominicana, por componente, 2005-2010 y 2010-2015

Cont

ribuc

ión al

cam

bio e

n pob

reza

(%)

-60

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

Ingresono laboral

Ingresolaboral

Nivel deempleo

Proporciónde adultos

2010 - 20152005 - 2010

Gráfico 2.5: Marco conceptual basado en activos para generar ingresos familiares

Fuente: Cord, Genoni, y Rodríguez-Castelán (2015).

Crecimiento

Distribución

Ingresos demercado de los

hogares

ChoquesExternosActivos

Intensidadde uso

Rentabilidadde los activos

Precios

Transferencias

Precios

= x x x+

36


En los últimos 15 años se han producido importantes avances en el acceso a la educación a todos los niveles.27 La brecha en los logros entre el 40 por ciento más pobre y el 60 por ciento más rico se ha cerrado en los últimos 15 años. El número promedio de años de escolaridad de la cabeza de hogar en el 40 por ciento más pobre de la po-blación aumentó en un 35 por ciento, de 4.6 años en 2000 a 6.2 años en 2015, mientras que para el 60 por ciento más rico aumentó en un 13 por ciento, de 7.7 a 8.7 años en el periodo.

Sin embargo, los bajos niveles de aprendizaje y altas tasas de deserción escolar son los mayores desafíos a los que se enfrenta el sistema de educación de RD, y estos afectan no sólo el acceso al empleo, sino también los salarios. De acuerdo con los resultados del Tercer Es-tudio Regional Comparativo y Explicativo (TERCE) del año 2013,28 a pesar de mostrar la mayor mejoría con respec-to al estudio anterior, los estudiantes en RD tuvieron los peores resultados en la región de LAC en seis de las siete áreas evaluadas (lectura y matemáticas para el 3er y 6to grados, ciencias naturales para el sexto grado, y redacción para el 3er grado) y las segundas calificaciones más bajas para las demás áreas (redacción para el 3er grado). El Foro Económico Mundial clasifica la República Dominicana en el puesto138 entre 144 países con respecto a la calidad de la educación primaria. En cuanto a la deserción escolar, de cada 100 estudiantes que comienzan la escuela, sólo 75 de los que empiezan en el primer grado terminan el 4to grado, 63 terminan el 6to grado, y sólo 52 completan el programa de educación básica de ocho años a tiempo.

El Gobierno ha demostrado su compromiso de hacer frente a estos desafíos a través de una amplia agenda de reformas en el sector de la educación, empezando por duplicar el presupuesto para la educación pre-univer-sitaria a 4 por ciento del PIB desde 2013, desarrollo de nue-vos planes de estudio y un marco sólido para la carrera do-cente, así como la mejora de la organización y regulación del sistema de educación. A pesar del aumento en el nivel promedio de educación de la población económicamente activa, los empresarios de RD se quejan de la escasa dispo-nibilidad de mano de obra especializada.29

27 La reciente y ambiciosa política de construcción de escuelas ha contribuido a estos aumentos. Esta política incluye la construcción de 11,873 nuevas aulas, además de 967 rehabilitadas, y 86 centros de desarrollo de la primera infancia que se espera sean terminados dentro de poco.28 Producido por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación, incluye 15 países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay.29 Citado como el tercer problema mayor para hacer negocios se-

La matriculación universitaria muestra la segregación ocupacional en función del género, asociada a los ro-les sociales tradicionalmente asignados. Las mujeres tienden a estar sub representadas en las carreras técnicas, pero superan en cantidad a los hombres en carreras como servicios sociales, ciencias sociales, educación, medicina, humanidades y servicios personales.30 Aún más, com-parando con hombres jóvenes (15-24 años), las mujeres jóvenes tienen dos veces más probabilidad de estar des-empleadas o no estar matriculadas en la escuela (situación conocida como ‘ninis’).31

Activos: activos financieros

En los últimos años, el acceso a los servicios financieros ha mejorado. Sin embargo, el volumen creciente y las fuentes de financiación del sector privado, acompaña-dos con el acceso al crédito con servicios no financie-ros, son desafíos claves al momento de apoyar la pros-peridad compartida. De acuerdo con los últimos datos Findex, el 54 por ciento de los adultos tiene una cuenta en una institución financiera formal. Esto representa un au-mento significativo del 38.2 por ciento reportado previa-mente y está muy por encima del promedio de la región, que se sitúa en el 40.7 por ciento. Sin embargo, el porcen-taje global de crédito para las Micro, Pequeñas y Media-nas Empresas (MIPYMES) es bajo. En términos de acceso a financiamiento para las empresas, alrededor del 57 por ciento de las empresas tiene una línea de crédito. Cuando se clasifican por tamaño, esta cifra disminuye hasta el 49.8 por ciento para las pequeñas empresas, aumenta a 64.6 por ciento para las empresas medianas y a 76.5 por cien-to de las grandes empresas. Los créditos comerciales han aumentado de alrededor de 12 por ciento del PIB en 2007 a 17 por ciento en 2015, representando el financiamiento a las MIPYME el 3 y 5 por ciento del PIB, respectivamente.

A pesar de los altos flujos de IED, el acceso a largo plazo a los servicios de financiación es escaso, especialmente para los pequeños operadores productivos. El acceso a la financiación es un obstáculo importante que enfrentan las empresas informales en RD. A pesar del aumento en los créditos comerciales a las PYMES desde 2007, las cantida-des promedio de los préstamos siguen siendo bajas y los vencimientos son típicamente cortos. El crédito privado

gún el Foro Económico Mundial (2016), El Informe de Competitividad Global 2015-2016.30 Utilizando la información del Censo de Población de 2010.31 Sistema de Indicadores Sociales de la República Dominicana (SISDOM), 2014. En 2014, el 27.2 por ciento de las mujeres no estaban ni empleadas ni inscritas en la escuela en comparación con el 12.7 por ciento de los hombres jóvenes.

37


era igual al 25.4 por ciento del PIB en 2014, casi la mitad de lo que se pudiera esperar dado el nivel de desarrollo del sector financiero en el país, y muy por debajo de la media regional de un 43 por ciento.

Intensidad de uso: participación de la fuerza laboral y demanda de mano de obra

Para transformar el capital humano en ingresos, la po-blación activa tiene que participar en el mercado labo-ral y debe haber suficiente demanda para sus conoci-mientos y habilidades. La participación de los adultos en el mercado laboral en la República Dominicana fue la más baja en toda la región de LAC en 2014. A pesar de peque-ños aumentos en la participación de ambos grupos desde el año 2000, el 40 por ciento más pobre participa menos en el mercado laboral que el 60 por ciento más rico (57.3 por ciento vs. 69.6 por ciento en 2015).

El problema de la baja participación laboral en RD es principalmente una cuestión de género. Aunque las mujeres representan el 65 por ciento de la matrícula universitaria y el 80 por ciento de los que se gradúan con honores, sólo el 52 por ciento de las mujeres en edad de trabajar participan en el mercado laboral comparado con el 78 por ciento de los hombres. La tasa de participación de las mujeres en RD es más baja que el promedio de LAC, y la tasa de desempleo de las mujeres RD (23 por ciento) es casi tres veces mayor a la de los hombres (7.9 por ciento).32

La violencia doméstica y el embarazo en adolescentes pueden ser factores que contribuyen a disminuir las tasas de participación. Estos fenómenos suelen reducir la capacidad de las mujeres para tomar decisiones propias y alcanzar sus metas.33 La violencia de género es una de las principales causas de mortalidad en RD para mujeres de 15-49 años, y alrededor del 30 por ciento de las mujeres en este grupo de edad que han estado en una relación en los últimos 5 años han experimentado alguna forma de vio-lencia a manos de sus parejas. RD tiene la tercera tasa más alta de embarazos en adolescentes en LAC.34 Diferentes estudios han mostrado una correlación significativa entre el embarazo en adolescentes y el parto, logros académicos más bajos, y peores resultados de las mujeres en el merca-do laboral.35

32 Banco Central de la República Dominicana.33 Banco Mundial (2012), Teenage Pregnancy and Opportunities in Latin America and the Caribbean: On Teenage Fertility Decisions, Poverty and Development.34 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD (2013), Mapa de desarrollo humano de República Dominicana.35 Banco Mundial (2012), op. cit.

Las mujeres representan alrededor del 70 por ciento de la población inactiva y casi la mitad de las mujeres en edad de trabajar están inactivas. Esta última pro-porción disminuye considerablemente dependiendo del nivel de educación, estando inactivo el 71 por ciento de las mujeres en edad laboral sin educación en 2015, com-parado con el 25 por ciento de las mujeres con educación universitaria. Las principales razones de la inactividad en las mujeres son las responsabilidades del hogar (39.1 por ciento) -una responsabilidad casi exclusiva de la mujer- y los estudios (38.6 por ciento), mientras que, por mucho, la razón principal para la inactividad en los hombres son los estudios (65.1 por ciento).36 La importancia de las res-ponsabilidades del hogar para explicar la inactividad de las mujeres podría aludir a las barreras que ellas enfrentan en RD para equilibrar trabajo y familia. De manera más ge-neral, la baja participación y las altas tasas de inactividad de las mujeres indican la existencia de barreras o menos oportunidades e incentivos. Estos temas deberían ser es-tudiados con mayor detalle, ya que un influjo de mujeres en la fuerza laboral tiene el potencial de contribuir signifi-cativamente a la reducción de la pobreza y a una prospe-ridad más compartida en RD, y será importante diseñar e implementar políticas para cerrar esta brecha.

El crecimiento económico elevado y sostenido no ha dado lugar a una demanda robusta de mano de obra. El número de empleos creados entre 2000 y 2015 (unos 1.3 millones) es menor al que se espera en una de las econo-mías con mayor crecimiento en la región. La productividad por trabajador ha sido el principal motor del crecimiento económico, con la creación de empleo jugando un papel limitado.37

Es probable que el potencial de las Zonas Francas (ZF) para seguir creando empleos de baja especialización disminuya. Históricamente, las industrias que operan en las ZF han sido empresas maquiladoras, que requieren principalmente mano de obra poco calificada.38 En el 2005 el vencimiento del Acuerdo Multifibras (AMF) y la firma del acuerdo CAFTA-DR generó un cambio estructural pasando de la manufactura de prendas a una manufactura de me-diana/alta especialización -ésta última con menor intensi-dad de uso de mano de obra- que ha reducido el potencial de las ZF para generar empleos no calificados a un ritmo

36 SISDOM (2014), op. cit.37 Banco Mundial (2016A), Do labor Markets Limit the Inclusiveness of Growth in the Dominican Republic? Banco Mundial, Región de Amé-rica Latina y el Caribe. Procesado.38 Banco Mundial (2016c), Special Economic Zones, Global Value Chains, and the Degree of Domestic Linkages in the Dominican Republic. Procesado.

38


acelerado. El número total de empleos creados por las ZF fue 21 por ciento menor en 2014 que en 2000. Se han per-dido más de 50,000 empleos destinados a mujeres en las ZF entre 2009 y 2000 como resultado del declive del sector textil por el vencimiento del AMF. Desde entonces, el em-pleo femenino en las ZF se ha recuperado e incrementó en un 31.1 por ciento entre 2009 y 2014 debido a mayor actividad en calzados, servicios y equipos médicos.

Por otro lado, el surgimiento de la manufactura de mediana-alta especialización en las ZF podría con-tribuir a aumentar la demanda insuficiente de mano de obra especializada. Los trabajadores con alta cali-ficación en RD tienen tasas de desempleo mucho más altas que los trabajadores no calificados,39 y a pesar de los esfuerzos del Gobierno para mejorar la calidad de la educación, una fuerza laboral con educación inadecuada fue identificada como el tercer factor más problemático para hacer negocios en el país, lo que sugiere que los trabajadores educados no poseen las destrezas que las empresas necesitan.40

Retornos sobre los activos: salarios

Los salarios reales en RD son más bajos que antes de la crisis bancaria de 2003, con el 60 por ciento más rico ganando alrededor de 2.5 veces el salario del 40 por ciento más pobre en 2015. Entre 2000 y 2015 los salarios reales del 40 por ciento más pobre disminuyeron un 8 por ciento, y en un 16.3 por ciento para el 60 por ciento más

39 Banco Mundial (2016a), op. cit.40 Foro Económico Mundial (2016), Informe de Competitividad Global 2015-2016.

rico. En conjunto, los salarios reales se redujeron más de un 30 por ciento entre 2000 y 2004, en parte debido a una inflación del 42.7 por ciento en 2003 y 28.7 por ciento en 2004, para luego aumentar un 34 por ciento entre 2004 y 2015 con respecto al 40 por ciento más pobre y 25 por ciento para el 60 por ciento más rico en el mismo período (Gráfico 2.7).

Entre 2000 y 2013 la productividad laboral en tér-minos reales aumentó en un 39 por ciento, mientras que la remuneración por el trabajo disminuyó en un 26 por ciento.41 La disminución de los salarios reales ha afectado todos los grupos de trabajadores, independien-temente de sus habilidades o años de estudios, y todos los sectores a excepción de la administración pública y defensa.42 Los sectores que más han contribuido al creci-miento económico han experimentado una disminuida participación de empleo, lo que se traduce en una re-ducción del porcentaje del producto total asignado a los pagos laborales en relación con la del capital.43 La multi-plicidad de los salarios mínimos y la debilidad histórica de los sindicatos pueden explicar en parte la disminución de los salarios reales a pesar del aumento de la produc-tividad.44

Aunque en la actualidad un mayor número de traba-jadores tienen acceso a empleos formales, los pobres siguen trabajando en empleos informales con salarios más bajos. La concentración cada vez mayor de trabaja-dores poco calificados en empleos de baja calidad y en sectores improductivos limita el impacto del empleo en la reducción de la pobreza. También se ha producido un cambio en los sectores que contratan a los pobres, con un cambio que va de manufactura al sector de los servicios, el comercio y la construcción. La productividad y los salarios reales en estos sectores han crecido más lentamente o se han estancado, en el contexto de un aumento sostenido en productividad a nivel agregado. Un análisis de descom-posición revela que los cambios en el sector que emplea trabajadores de baja calificación –la mayoría de los cuales recibe bajos ingresos- contribuyó a un aumento de la po-breza entre los años 2003 y 2013.45

41 La productividad del trabajo se mide como producción por em-pleado por horas trabajadas.42 Abdullaev, U., and M. Estevão (2013), “Growth and Employment in the Dominican Republic: Options for a Job-Rich Growth”, IMF Working Paper, WP/13/40.43 Banco Mundial (2016a), op. cit.44 Hay por lo menos 9 salarios mínimos diferentes, dependiendo del tipo y tamaño de la empresa, sin incluir los salarios mínimos para los diferentes tipos de trabajadores de la construcción.45 Ibid.

40% más pobre


Gráfico 2.7: El salario mediano por hora para el 40 por ciento más pobre y el 60 por ciento más rico (en pesos dominicanos de 2007)

60% más rico

Salar

io m

edian

o por

hora

0

20

40

60

80

100

120

140

160

20142012201020082006200420022000

39


Transferencias

Las transferencias son una fuente importante de in-gresos para los hogares más pobres de la República Dominicana. En 2013, las transferencias representaron el 22 por ciento de los ingresos del primer quintil, y su par-ticipación en los ingresos totales disminuyó en los grupos de ingresos más altos a 8 por ciento en el quintil más rico (Gráfico 2.8).

En cuanto a las transferencias del sector público, en los últimos 10 años la República Dominicana ha lo-grado avances considerables en el establecimiento de un sistema de protección social, incluyendo la ra-cionalización del gasto en bienestar social reduciendo

la dispersión de programas y fortaleciendo el diseño de programas tales como Progresando con Solidaridad (PROSOLI).46 Las transferencias monetarias en el país es-tán generalmente bien focalizadas y proporcionalmente contribuyen más a ayudar a los pobres y a la población en riesgo.47

Sin embargo, comparado con otros países, las trans-ferencias directas en la RD tienen el potencial para generar una mayor redistribución del ingreso, consi-derando que el ritmo al cual el porcentaje del total de be-

46 Véase capítulo 3 sobre prestación de servicios.47 Banco Mundial (2016b), Fiscal Policy and Redistribution in the Do-minican Republic. Procesado.

Fuente: Plataforma LAC Equity Lab usando datos de SEDALC (CEDLAS y Banco Mundial).

Gráfico 2.8: Fuentes de ingreso por quintil en la República Dominicana, 2013

Ingreso laboral

20% máspobre 2do quintil

9%

4to quintil20%

tiene 5% delingreso total

Ingreso por pensión Otros ingresos no laborales Ingreso por transferencias Ingreso por capital

Segundoquintil


Tercerquintil


Cuartoquintil


20% másrico

20% más rico54%


Distribución del ingreso laboral por quintil de ingreso per cápita

13%11%

73%

72% 15% 8% 3%

63%

14%70%

71% 13%

Fuente: Banco Mundial (2016b).

Gráfico 2.9: Concentración de transferencias directas por decil, varios países

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

UruguaySri LankaSud AfricaPerúMéxicoJordaniaIndonesiaEtiopíaRDBrasilBoliviaArmeniaArgentina

10% más pobre

Porce

ntaje

de lo

s ben

e�cio

s

Porce

ntaje

del P

IB

10% más rico Porcentaje del PIB (eje derecho)

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

4.5%

40


neficios disminuye por decil es menor que el observado en otros países.48 Países como Argentina, Perú, y Uruguay no sólo dedican un mayor porcentaje de las transferen-cias a los hogares más pobres (decil 1) que la República Dominicana, sino que este porcentaje disminuye más rá-pidamente a medida que aumenta el ingreso del hogar (Gráfico 2.9). A pesar de los grandes avances en cober-tura en los últimos ocho años, los montos de las transfe-rencias individuales son relativamente pequeños y una parte del gasto en transferencias no va a los pobres.49

Precios

El poder adquisitivo basado en los ingresos familiares está determinado por los precios de los bienes y servicios que utilizan.

Entre 2000 y 2015, la inflación de la canasta básica ha sido mayor para los grupos más pobres de la pobla-ción, pero esto ha sido parcialmente compensado por mayores aumentos salariales. Mientras que el costo de la canasta para el quintil 1 aumentó 2.9 veces, el costo para el quintil 5 aumentó 2.6 veces (Cuadro 2.1). La mayor infla-ción para los quintiles más pobres fue parcialmente com-pensada por mayores aumentos salariales en el mismo pe-ríodo. La inflación fue 1.8 veces mayor que los aumentos salariales para el quintil 1, y 2.8 veces mayor para el quintil 5. Como resultado, los salarios de los quintiles superiores perdieron más poder adquisitivo (64.9 por ciento para el quintil 5) entre 2000 y 2015 que para los quintiles más ba-jos (45.8 por ciento para el quintil 1).

48 La comparación entre estos países está basada en la misma metodología (véase Lustig, N., y S. Higgins (2013), “Commitment to Equity Assessment (CEQ): Estimating the Incidence of Social Spending, Subsidies and Taxes. Handbook.” CEQ Working Paper No. 1, julio 2011; revisado setiembre 2013). Sin embargo, los resultados deben ser in-terpretados con cautela debido a los diferentes impuestos y exencio-nes de los países.49 Banco Mundial (2016b), op. cit.

Choques externos

En función de sus naturalezas, los choques externos pue-den afectar los indicadores de salud y educación, uno o más componentes de los ingresos familiares, y los hogares ricos y pobres de diferentes maneras.

El choque que ha tenido el mayor impacto para el 40 por ciento más pobre de la población en los últimos 15 años fue la crisis bancaria de 2003. Entre 2002 y 2004, como resultado de una inflación acumulada de 93 por ciento, los salarios reales disminuyeron en un 33 por cien-to, ocasionando una pérdida del 25 por ciento del poder adquisitivo de los ingresos familiares. Entre septiembre 2002 y septiembre 2004, alrededor de 600,000 personas cayeron en la pobreza extrema, y el número de personas que vive en la pobreza moderada creció en un millón. No fue hasta el 2015 que las tasas de pobreza volvieron a sus niveles anteriores a la crisis, mientras que los salarios rea-

Fuente: Sistema Único de Bene�ciarios - SIUBEN (2013), Análisis de los datos resultantes de IVACC. Mimeo.

Gráfico 2.10: Índice de Vulnerabilidad Ante Choques Climáticos (IVACC) e Índice de Calidad de Vida (ICV)

Índi

ce de

vuln

erab

ilidad

ante

choq

ues c

limát

icos (

IVACC

)

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

ICV4ICV3ICV2ICV1

Media NacionalIVACC

Cuadro 2.1 Pérdida de poder adquisitivo de los salarios por quintil, Set. 2000 – Set. 2015

Quintil Inflación (%) Aumento de salarios (%)

Pérdida de poder adquisitivo de los salarios (%)

1 292.0 158.2 45.8

2 283.7 144.7 49.0

3 278.5 132.3 52.5

4 272.7 108.0 60.4

5 261.6 91.9 64.9


41


les continuaron por debajo de su nivel de 2002: los salarios reales del 40 por ciento más pobre en 2015 eran 10.5 por ciento inferior a los niveles de 2002 y 16.1 por ciento me-nor para el 60 por ciento más rico de la población.

El ingreso y el bienestar familiar se ven afectados no sólo por los choques en sí, sino también por la incerti-dumbre acerca de su magnitud y efectos. Por ejemplo, los hogares más pobres son los más afectados por las per-turbaciones del clima no solo porque están más expues-tos, sino porque tienen menos recursos y reciben menos apoyo de los familiares, la comunidad, el sistema financie-ro, e incluso de las redes de protección social para enfren-tar el desastre, manejarlo, y adaptarse.50

En RD la vulnerabilidad a las perturbaciones climáticas es mayor para los hogares pobres. El Índice de Vulne-rabilidad Ante Choques Climáticos (IVACC), que mide la probabilidad que un hogar sea vulnerable a la ocurrencia de huracanes, tormentas e inundaciones, dadas ciertas características socioeconómicas y geográficas, es mayor para los hogares más pobres y disminuye a medida que el nivel de vida aumenta (Gráfico 2.10).51

50 Hallegatte, S., Bangalore, M., Bonzanigo, L., Fay, M., Kane, T., Nar-loch, U., Rozenberg, J., Treguer, D., and A. Vogt-Schilb (2016), Shock Waves: Managing the Impacts of Climate Change on Poverty. Climate Change and Development Series. Banco Mundial, Washington, DC; y Báez, J., de la Fuente, A.,e I. Santos (2010). “Do Natural Disasters Affect Human Capital? An Assessment Based on Existing Empirical Eviden-ce.” IZA documento para discusión5164, Institute for the Study of La-bor, Bonn, Alemania.51 Este índice usa valores entre 0 (menos vulnerables) y 1 (más vul-nerable).

Habiendo discutido los retos en la capacidad de los hoga-res de generar ingresos, ahora pasamos a discutir los retos en las políticas que afectan esa capacidad.

Políticas que afectan la capacidad de los hogares para generar ingresos

Ahora vamos a complementar el marco conceptual descri-to anteriormente para organizar el análisis de los encade-namientos entre las políticas y el crecimiento de los ingre-sos del 40 por ciento más pobre. El marco identifica cuatro áreas de políticas fundamentales que tienen un impacto directo sobre la capacidad de los hogares para generar in-gresos en una economía: (i) políticas fiscales equitativas, eficientes y sostenibles y estabilidad macroeconómica; (ii) instituciones justas y transparentes capaces de prestar servicios básicos de alta calidad; (iii) mercados eficientes; y (iv) una gestión adecuada de riesgo a niveles macroeconó-mico y de los hogares (Gráfico 2.11).

Políticas fiscales y macro

La política fiscal afecta la capacidad para generar ingresos mediante impuestos y el gasto público. Los impuestos directos afectan los rendimientos de los ac-tivos e influyen en la intensidad de su uso. Los impues-tos indirectos pueden afectar los niveles de precios, y las transferencias públicas no sólo tienen un impacto directo sobre el ingreso, sino también incentivan la acumulación de capital humano si están vinculadas a condiciones tales como la asistencia escolar o exáme-nes médicos.

Gráfico 2.11: Áreas de políticas que afectan la capacidad para generar ingresos familiares

Fuente: Cord, Genoni, y Rodríguez-Castelán (2015).

Política �scal equitativa yestabilidad macroeconómica

Mercados quefuncionan correctamente

Instituciones justasy transparentes

Gestiónde riesgos

Ingresos demercado

de los hogares

ChoquesexternosActivos Intensidad

de uso

Rentabilidadde los activos

Precios

Transferencias

Precios

= x x x+

42


En comparación con los países de LAC, RD tiene bajos niveles de recaudación de impuestos.52 En 2015 la recau-dación de impuestos representó el 13.7 por ciento del PIB, una tasa solamente más alta que las de Haití, Guatemala y Paraguay, y muy por debajo del promedio de LAC de un 21 por ciento. Los bajos niveles de recaudación tributaria limitan los niveles de gasto público social que son necesa-rios para cerrar las brechas en la cobertura y calidad de los servicios básicos, y alcanzar los objetivos establecidos en la END. Rigideces presupuestarias por encima del 10 por ciento del PIB, que son mayores que el total recaudado por concepto del ITBIS (Impuesto sobre la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios), los impuestos sobre renta y los impuestos a la propiedad, también limitan los recursos disponibles para los sectores sociales. En 2013-2014, la República Dominicana tuvo el menor nivel de gas-to social como proporción del PIB en toda América Latina, y menos de la mitad de la media regional.53

Un análisis de la incidencia fiscal mediante la metodo-logía Compromiso con la equidad (CEQ) muestra que en 2013 la política fiscal del país fue progresiva. En compa-ración con otros países, y usando la misma metodología, el sistema fiscal de RD está en el rango medio en términos de reducción de la desigualdad de ingresos a través de im-puestos directos e indirectos, transferencias y subsidios.54

Instituciones justas y transparentes

La presencia de instituciones justas y transparentes in-fluye en las decisiones de los hogares al momento de acumular bienes mediante diversos canales. Uno de es-tos canales es la prestación de servicios básicos de calidad que afecta la acumulación y uso del capital humano. En RD, el aumento de la cobertura de servicios se ha acom-pañado de mejoras en la equidad de acceso. El Índice de

52 Algunas de las razones de la baja tasa de recaudación incluyen el aumento de los gastos fiscales y regímenes especiales, altos niveles de evasión fiscal, y una base fiscal relativamente pequeña (ver Salim, JA (2011), Elaboración de la Metodología para el cálculo para la Eva-sión del ISR, procesado y la OCDE (2013), la política fiscal para el Desa-rrollo en la República Dominicana). En este contexto hay que destacar que los incentivos fiscales se establecen fuera del código de impues-tos a través de entidades distintas del Ministerio de Hacienda y que el sector privado desempeña un papel de deliberación en el diseño de regímenes fiscales especiales para determinados sectores (ver Daude, C, Gutiérrez, H., y una Melguizo (2014), “Cuidar el balón: la economía política de incentivos fiscales a la inversión en la República Dominica-na”. Centro de Desarrollo de la OCDE Documentos de Trabajo Nº 322).53 Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL (2016), Panorama social de América Latina y el Caribe 2015. El gasto social se define en la publicación como los recursos asignados a los planes, programas y proyectos de educación, salud, protección social, protección del medio ambiente, vivienda, y servicios comunitarios. 54 Banco Mundial (2016b), op. cit.

Oportunidades Humanas (IOH), una medida de la cober-tura equitativa de los bienes y servicios básicos esenciales para el progreso económico en la vida, aumentó de 65 en 2000 a 78 en 2015.55 No todas las oportunidades incluidas en el índice han evolucionado de la misma manera du-rante el período. Mejoró mucho el área de conclusión a tiempo del sexto grado (de 43 en 2000 a 71 en 2015) y en saneamiento (37 en 2000 y 64 en 2015), pero muy pocos avances en relación con el índice para el agua potable (61 a 65 en el período).

Los arreglos institucionales pueden ser otra barre-ra para la prestación de servicios de calidad. El marco institucional del sector público es uno de los principales desafíos del sector. La duplicación de funciones, baja coor-dinación y alta dispersión institucional contribuyen a la prestación de servicios de baja calidad y a un gasto público ineficiente. Por ejemplo, el Ministerio de Salud se enfrenta a limitaciones de capacidad para coordinar el sector, y hay escasa coordinación de las intervenciones entre los planes de asistencia social contributivos y no contributivos.56

Mercados eficientes

Los mercados eficientes, con mayor conectividad y competencia, son importantes para reducir las ba-rreras a la utilización eficiente de los activos de los hogares y para aumentar su rendimiento. Los merca-dos con bajos niveles de competencia limitan el creci-miento de la productividad, la creación de empleos de calidad y, por tanto, la capacidad del mercado laboral para traducir el crecimiento económico en mayores in-gresos para los hogares más pobres. Varios estudios han mostrado que la existencia de monopolios y la compe-tencia imperfecta se traducen en mayores pérdidas en bienestar para las familias de bajos ingresos que para las familias de altos ingresos.57 Un estudio reciente rea-lizado por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) encontró que el 35 por ciento de los mercados

55 El IOH toma valores entre 0 (sin cobertura) y 100 (cobertura to-tal), y tiene en cuenta la cobertura de los servicios básicos que ofre-cen oportunidades (por ejemplo, matriculación escolar y el acceso al agua potable) y las diferencias en la tasa de cobertura de los grupos formados basado en las características que van más allá del control de los individuos (por ejemplo, género, raza y lugar de nacimiento).56 Para más detalles sobre estas cuestiones institucionales véase el capítulo 3 en este volumen.57 Véase Urzúa, C. M. (2013), “Distributive and Regional Effects of Monopoly Power.” Economía Mexicana NUEVA EPOCA, 22(2): 279-295; Creedy, J. y R. Dixon (1998), “The Relative Burden of Monopoly on Households with Different Incomes.” Economics, 65(258): 285-293; y Argent, J., y T. Begazo (2015), “Competition in Kenyan Markets and its Impact on Income and Poverty: A Case Study on Sugar and Maize.” World Bank Policy Research Working Paper, (7179).

43


del país está altamente concentrado, el 8 por ciento está moderadamente concentrado, y el 57 por ciento restante no está concentrado.58

Gestión de riesgos

Una gestión adecuada de los riesgos puede atenuar los efectos negativos de los desastres naturales sobre los hogares, especialmente para los pobres y vulnerables, que son más propensos a riesgos. Las redes de protec-ción social, como los programas de transferencia flexibles -que pueden ser ampliados en momentos de crisis y redu-cirse durante la reconstrucción- pueden ser herramientas importantes para complementar temporalmente el ingre-so de las familias afectadas por los desastres naturales. El desarrollo del Índice de Vulnerabilidad Antes Choques Climáticos (IVACC) por SIUBEN le permitirá al Gobierno di-señar mecanismos de prevención y gestión de desastres para proteger a las familias más vulnerables, que suelen ser también las más pobres. Para mejorar la eficacia de las medidas de prevención, éstas deben ser más amplias y ser incorporadas en la planificación pública.

La penetración de los seguros sigue siendo bastante baja, representando aproximadamente el 1.5 por cien-to del PIB. En un país como RD con un grado elevado de exposición a los desastres naturales, esto representa un riesgo tanto para los hogares como para las empresas. Dado que se espera que RD se integre el Fondo de Segu-ro contra Riesgos de Catástrofes del Caribe (CCRIF, por sus siglas en ingles), esto proporcionará una oportunidad no solo para obtener la protección del riesgo soberano, sino también para extender el seguro a los sectores empresa-rial y de hogares de la economía.

Finalmente pasamos a los desafíos que enfrenta el país en términos de grandes y persistentes diferencias regionales y geográficas.

Diferencias persistentes a niveles regional y geográfico

Existen grandes y persistentes desigualdades entre las zonas rurales y urbanas y entre las diferentes re-giones del país. La pobreza monetaria en las zonas rura-les fue de 25 puntos porcentuales por encima de los nive-les de pobreza en las zonas urbanas en el año 2000. Esta diferencia se redujo a 15 puntos durante la crisis bancaria

58 Dirección General de Impuestos Internos (2015a). Concentra-ción de Mercado en la República Dominicana 2015. El estudio utiliza declaraciones de impuesto sometidos en 2014 para el año fiscal 2013.

cuando la pobreza urbana aumentó más que la pobreza rural, y ha oscilado entre 10 y 15 puntos desde esa fecha (Gráfico 2.12).

La mayor concentración de pobreza en las zonas fron-terizas con Haití no ha cambiado en al menos 15 años, tampoco el hecho de que el Distrito Nacional y las re-giones Central-Norte tienen las tasas más bajas de po-breza. La segunda encuesta del Sistema Único de Benefi-ciarios (SIUBEN) en 2012 identificó grandes disparidades en términos de tasas de extrema pobreza y necesidades básicas insatisfechas entre provincias. Por ejemplo, se con-sidera que el 46 por ciento de la población de la provincia Elías Piña es extremadamente pobre (categoría ICV1), pero sólo un 3.5 por ciento en la provincia Monseñor Nouel (Gráfico 2.13, panel A). En términos de desarrollo humano medido por el Índice de Desarrollo Humano (IDH), las dife-rencias son aún mayores con la provincia Elías Piña situada en la frontera con Haití con un índice de 0.11 mientras que el Distrito Nacional tiene un índice de 0.73 (Gráfico 2.13, panel B).59

Los índices de pobreza más altos se concentran en la frontera con Haití, en particular en las zonas montaño-sas, donde se han desarrollado sistemas agrícolas me-nos productivos (tala y quema para cultivos básicos como habichuelas y maíz), que ejercen una presión insostenible sobre los recursos naturales (suelo, agua y bosques). La pobreza también se concentra en los valles bajos, donde

59 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD (2013), Mapa de Desarrollo Humano de la República Dominicana. El Índice de Desarrollo Humano para el año 2010 a nivel provincial toma en cuenta los logros de la población en las provincias del país en tres dimensiones: una vida larga y saludable, educación y nivel de ingresos.

Urbano


Gráfico 2.12: Tasas de pobreza moderada en áreas urbanas y rurales en RD

Rural

Porce

ntaje

de la

pobl

ación

20

30

40

50

60

70

20142012201020082006200420022000

44


existen muchos bateyes (poblados de los trabajadores de la caña), donde viven ciudadanos dominicanos de origen haitiano extremadamente pobres y trabajadores tempora-les procedentes de Haití que laboran en las grandes plan-taciones de caña dominicanas. Los dominicanos de origen haitiano son particularmente vulnerables, ya que no sólo reciben ingresos bajos, sino que también deben lidiar con malas condiciones de vida y exclusión social.60

Para hacer frente a la pobreza y a la exclusión en la región fronteriza, fue promulgada en 2001 una ley de desarrollo fronterizo que otorga exenciones fiscales

60 FIDA (http://www.ruralpovertyportal.org/country/home/tags/dominican_republic).

a las empresas que operan en cualquiera de las siete provincias incluidas en la ley. Esta ley ha sido criticada por no tener el impacto deseado sobre el empleo local -o por tener un costo muy elevado por empleo creado- y so-bre la calidad de vida de los habitantes de estas provincias. Algunas de las empresas que se han beneficiado de la ley han sido acusadas de competencia desleal.

La inversión pública está muy concentrada, con un 75 por ciento de la inversión en el período 2012-2015 concentrada en nueve provincias que representan el 54 por ciento de la población del país. La inversión tam-bién está concentrada en provincias con tasas de pobreza relativamente bajas (Gráfico 2.14) y en unos pocos secto-res. Alrededor del 70 por ciento de la inversión en el pe-

Gráfico 2.13: Porcentaje de hogares clasificados como extremadamente pobres (ICV1) e Índice de Desarrollo Humano (IDH) por provincia

Fuente: Sistema Único de Bene�ciarios - SIUBEN (2013), Calidad de Vida: Estudio socioeconómico de hogares en la República Dominicana.

Fuente: Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas - PNUD (2013), Mapa de desarrollo humano de la República Dominicana.

Panel A. Hogares clasi�cados como ICV1

0.0% - 3.5%

Panel B. Índice de Desarrollo Humano

3.6% - 14.8%14.9% - 27.5% 27.6% - 46.0%

9.4%25.5%

13.9%14.8% 6.7%

23.6%

20.2%

6.1%

8%

9.9% 9.9%9.1%

10%3.5%

25.1%

13.1%

8.1% 9% 9.9%11.1%

36.5%22.6%

8.5%

24.3%

12.1%

46%

32.6%

25.4%

23.1%27.5%

18.5%

Alto Medio alto Medio bajo Bajo

0.5580.387

0.4210.274 0.524

0.349

0.302

0.485

0.409

0.402 0.4710.362

0.4653.0.521

0.473

0.413

0.419 0.487

Distrito Nacional

0.734

0.4190.488

0.3160.417

0.487

0.204

0.322

0.112

0.252

0.190

0.2710.145

0.381

Gráfico 2.14: Proporción de inversión pública y población, y tasa de pobreza por provincia

Porcentaje de hogares en pobreza

Santo Domingo

Santo DomingoMonseñor Nouel

Monseñor NouelLa Altagracia

La AltagraciaSan Pedrode Macoris San Pedro

de Macoris

Distrito Nacional

Santiago

Porce

ntaje

de la

inve

rsión

Panel A

Porcentajes de la población

Porce

ntaje

de la

inve

rsión

Panel B

20 30 40 50 60 70 80 9002468

101214161820

0 5 10 15 20 250

5

10

15

20

25

Fuentes: Datos de inversiones públicas de la MEPyD (2016). La información relativa a la proporción de la población total es tomada del Censo 2010 y las tasas de pobreza por provincia son del MEPyD (2014).

45


ríodo 2012-2015 fue en el sector del transporte, mientras que sólo el 3.8 por ciento estuvo destinado al sector de la salud, y el 0.8 por ciento al sector del agua.61 Estos dos últimos sectores enfrentan enormes retos con respecto a cobertura y calidad del servicio. La transferencia del 10 por ciento de los ingresos del Gobierno Central a los gobier-nos municipales basándose únicamente en su población, y cumplida solo parcialmente, exacerba las desigualdades regionales.

Orientaciones de política

Las orientaciones de política resaltadas en este capítu-lo son complementarias y trascienden las discutidas en otros capítulos de este volumen. Se centran en las medi-das que pueden mejorar el bienestar de los grupos más des-favorecidos de la República Dominicana y, por tanto, son esenciales para mejorar la prosperidad compartida en el país.

Aumentar la oferta y calidad de las habilidades y el ca-pital humano. Seguir aprovechando las recientes mejoras en la calidad de la educación aumentando el aprendizaje de los estudiantes, la permanencia en el sistema escolar, y continuar la expansión del acceso a los servicios de desa-rrollo en la primera infancia. Aumentar el acceso a la for-mación profesional y pasantías para facilitar la transición de la escuela al mercado laboral y mejorar la adecuación al perfil de trabajo, especialmente para los jóvenes. Forta-lecer la conexión entre los empleadores y el sistema esco-lar para que las habilidades pertinentes sean incluidas en el plan de estudios y los estudiantes tengan mejor infor-mación acerca de la demanda de trabajo. Estas iniciativas podrían mejorar la empleabilidad y proporcionar las ha-bilidades necesarias para entrar al mercado laboral y ser competitivo.

Incentivar la creación de empleo. Se necesita mayor in-vestigación para identificar tanto las limitaciones –cuellos de botella, fallas de mercado- como las oportunidades para la creación de empleo en los diferentes sectores eco-nómicos. Implementar políticas y proporcionar incentivos para aumentar la competitividad y la productividad, es-pecialmente en sectores que generan la mayor parte de los empleos. Simplificar los procedimientos normativos y fortalecer las instituciones jurídicas para mejorar el en-torno empresarial. Invertir en tecnologías que mejoran la productividad y el acceso a financiación para las peque-ñas y micro empresas, donde se crean la mayoría de los empleos. Fortalecer la calidad de las regulaciones para

61 Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo - MEPyD (2016), Informe de rendición de cuentas de la inversión pública 2012-2015.

promover la competencia. Explorar oportunidades para promover las exportaciones en sectores de baja comercia-lización que ya emplean trabajadores procedentes de los hogares más pobres.

Apoyar las políticas para aliviar los costos de ajus-te laboral causados por el cambio estructural hacia la especialización sectorial en las ZF. Los programas de asistencia social diseñados para acelerar la transición de los trabajadores hacia industrias menos intensivas en mano de obra deben ser considerados. Estos programas incluyen capacitación profesional en nuevas habilidades requeridas por las empresas de las ZF, ayuda para buscar empleo, y apoyo transitorio de ingreso. Dado que la finan-ciación abierta para el mejoramiento de capacidades que no esté focalizada puede tener poco o ningún impacto, los programas de formación deben ser diseñados, focalizados y cuidadosamente incentivados, por ejemplo, mediante cofinanciación del trabajador.

Aumentar la cohesión y la planificación territorial para reducir las persistentes diferencias regionales. Consolidar los esfuerzos para desarrollar la capacidad de los gobiernos locales para formular planes de desarrollo y proyectos de inversión que reflejen las necesidades lo-cales expresadas a través de procesos participativos. Esto permitiría potenciar el impacto de los recursos transfe-ridos a los gobiernos locales por el Gobierno Central de acuerdo con lo establecido en la ley. Debe considerarse agregar criterios basados en necesidades a la fórmula para transferir recursos a los gobiernos municipales. Un proyecto de ley sobre la planificación del uso del suelo está actualmente ante el Congreso y pretende propor-cionar un marco unificador para abordar muchos de los problemas identificados en este capítulo. Algunos ele-mentos claves que deben ser tratados en la ley incluyen: i) definición clara de las responsabilidades a diferentes niveles de planificación de una manera consistente con el fortalecimiento de la capacidad institucional; ii) pro-porcionar mecanismos y recursos para construir la ca-pacidad de los gobiernos locales para formular planes y proyectos a nivel local, supervisarlos y evaluarlos; y iii) especificar metas medibles que pueden ser monitorea-das y evaluadas para verificar la implementación y los impactos de la ley.

Reducir las brechas de género. Las mujeres tienen el mayor potencial para aumentar la tasa de participación laboral en RD. Esto requeriría la formulación de políticas laborales que den a las mujeres suficiente flexibilidad para encontrar un equilibrio entre demandas del trabajo y la familia. Continuar ampliando el acceso a servicios de

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guardería y centros preescolares asequibles. Con el fin de reducir el embarazo de adolescentes, encontrar formas innovadoras para llegar a los jóvenes y proporcionarles información pertinente y amigable sobre temas como la salud reproductiva y los derechos, utilizando métodos de cambio de comportamiento y fomentando la participa-ción de las escuelas y las organizaciones comunitarias. Ini-ciativas como la ‘jornada extendida’ que aumentan la asis-tencia y la retención escolar han demostrado ser eficaces para reducir el embarazo en adolescentes en contextos si-milares. La violencia contra la mujer es un problema com-plejo que requiere no solo leyes y programas, incluyendo asistencia psicológica y social, sino también acciones para transformar la cultura y las condiciones en las que están establecidas y consolidadas las relaciones sociales. El reto es implementar un modelo que complemente las accio-nes sectoriales e institucionales para la protección de los derechos de la mujer a la prevención, detección, atención y sanción de la violencia en las áreas de salud y educación, en el sistema judicial, en las instituciones culturales y los medios de comunicación.

Aumentar el acceso al financiamiento para las MIPY-MES y ampliar la disponibilidad de seguros. Los servi-cios no financieros pueden eliminar obstáculos críticos, como el acceso a los mercados y redes que impiden que las MIPYMES accedan al crédito. Estos pueden incluir un uso más eficaz de las redes electrónicas, dinero electrónico y los sistemas de identificación electrónica. El desarrollo de planes de inversión colectiva también podría ayudar a ca-nalizar indirectamente la financiación para las MIPYMES. Si bien los bancos están renuentes a financiar directamente lo que consideran pequeñas empresas de alto riesgo con escasa documentación, el desarrollo de un mercado de inversionistas dispuestos a invertir en activos (o pasivos) mancomunados de las MIPYMES podría ayudar a diversi-ficar cierto riesgo y atraer fondos adicionales, así como a tomadores de riesgo prudentes, incluyendo facilidades de garantía para reducir una parte del riesgo de la cartera. Es-tos planes deberían ser desarrollados como una sociedad entre las autoridades financieras y la comunidad de inver-sionistas locales y extranjeros. Dado que se espera que RD se integre el Fondo de Seguro contra Riesgos de Catástrofes del Caribe (CCRIF), esto ofrecerá una oportunidad no solo de obtener la protección del riesgo soberano, sino tam-bién para extender el seguro al sector empresarial y el sec-tor de los hogares en la economía. Las autoridades deben considerar aprovechar su intención de utilizar el seguro de riesgo soberano/presupuestario como un mecanismo potencial para financiar planes de cobertura contra catás-trofes para los segmentos menos atendidos, en particular los hogares más pobres y las pequeñas y micro empresas.

47


Capítulo 3.Desafíos y oportunidades para mejorar la calidad y la efectividad de los servicios sociales

Introducción

sta Nota cubre los sectores sociales (educación, salud y protección social) de la República Domi-nicana. La sección sobre el contexto resalta el pro-

greso logrado desde la última Nota de Política preparada conjuntamente por el Banco Mundial y el Banco Interame-ricano de Desarrollo (BID) en el 2012.62 También menciona los desafíos principales que enfrenta el equipo del Gobier-no en la nueva Administración, y propone un conjunto de posibles orientaciones de política en las áreas claves para mejorar la cobertura y calidad, y en última instancia, los resultados.

Desde el 2012, el Gobierno ha logrado un avance no-table en la mejoría de la cobertura de los tres secto-res sociales (educación, salud y protección social). En particular, amplió la oferta pública de centros educativos al construir y rehabilitar escuelas y Centros de Atención Integral de la Primera Infancia (CAIPI). En el sector salud, donde la cobertura para los servicios de salud ya era ge-neralmente alta, el país logró su avance más significativo al ampliar la cobertura del seguro de salud, especialmente para los pobres. En términos de la protección social, la im-plementación exitosa del Programa de Transferencias Mo-

62 Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, 2013. “El sector educación en la República Dominicana” en Notas de Política República Dominicana: Día del Diálogo, 9 de marzo de 2013, páginas 88-201, Washington, D.C.

netarias Condicionadas (TMC) contribuyó al aumento del consumo de los hogares y al mejoramiento de los resulta-dos en salud y educación. En sentido general, el mejora-miento en la cobertura de servicios, conjuntamente con el crecimiento sostenido y la reducción de la pobreza, con-tribuyeron a mejorar las condiciones de vida y los resulta-dos (por ejemplo, la reducción en las tasas de repitencia y abandono escolar, reducciones en las tasas de mortalidad infantil), y el aumento del Índice de Desarrollo Humano de RD (IDH) de 0.70 a 0.71 en el 2014.63

Los sectores sociales también mejoraron en cuanto a ciertos aspectos institucionales. Las reformas más nota-bles del sector educativo incluyen cambios en las políticas para docentes y regulaciones que cubren la formación do-cente, desarrollo profesional, remuneración y evaluación del desempeño, así como el aumento en la proporción del PIB asignada a la educación preuniversitaria, de una asignación anual promedio del 2 por ciento al 4 por ciento desde el 2013. En el sector salud, el establecimiento del Servicio Nacional de Salud (SNS), preparó el camino para que el sector salud pudiese avanzar en la separación de la función de suministrar servicios de salud bajo la coordina-ción del SNS y la gestión y suministro de los servicios de

63 El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador estadístico compuesto por tres parámetros: vida larga y saldable (esperanza de vida), educación, e ingreso per cápita. Un país tiene mejores puntua-ciones de IDH cuando la esperanza de vida al nacer es más larga, el período de educación es más largo y el ingreso per cápita es más alto.

E

48


salud colectivos bajo el Ministerio de Salud Pública (MSP), que se visualizó en la Reforma del Sector Salud del 2001. Además, el MSP amplió a más regiones sus pilotos de fi-nanciamiento en base a resultados en el primer nivel de atención. El Gobierno también logró avances importantes con respecto a fortalecer el Sistema de Protección Social, incluyendo mejoras en el Programa de TMC y otras estrate-gias para vincular los beneficios (Progresando Unidos).

Sin embargo, el Gobierno enfrenta algunos desafíos comunes en los sectores sociales. Aunque los indica-dores para RD han mejorado en sentido general, algunos tienden a ser más bajos en comparación con sus homólo-gos. Por ejemplo, aunque el IDH para RD aumentó a .714 en el 2014, éste está por debajo del promedio para la re-gión LAC (.748) y los Países con un Desarrollo Humano Alto (.744). Además, aunque los estudiantes dominicanos mos-traron una notable mejoría en las evaluaciones regionales para los estudiantes de 3ro a 6to grado entre los 15 países de la región entre el 2006 y 2013, siguen rezagados en comparación con otros países de LAC. En el sector salud, la cobertura de atención materna de RD tiende a ser más alta que los promedios para LAC y los Países de Ingreso Medio Alto (PIMA), pero las tasas de mortalidad materno-infantil siguen siendo significativamente más altas que los prome-dios para LAC y los PIMA. Como podremos notar en las sec-ciones siguientes, los tres sectores comparten tres desafíos transversales principales relacionados con: (i) la calidad de los servicios y brechas en la cobertura; (ii) la eficiencia en el gasto público y rendimiento de cuentas en cuanto al desempeño; y (iii) la capacidad y coordinación institucio-nales para mejorar las sinergias dentro y entre los sectores.

EDUCACIÓN

Contexto: Logros principales

El Gobierno actual hizo de la educación una prioridad preponderante en la agenda nacional, y ha logrado avances en la implementación de planes ambiciosos acordados bajo el Pacto Nacional para la Reforma Edu-cativa y otras regulaciones,64 que se han traducido en

64 El documento final del Pacto Nacional para la Reforma Educati-va, firmado en abril de 2014, incluye i) reforma de la carrera docente, con la revisión de programas de pre servicio y capacitación en servi-cio y la implementación de un examen de inducción (i.e. capacidad para reclutar y formar); ii) adopción de una cultura de evaluación en todos los sectores y actores del sistema educativo; iii) Potenciar la ca-lidad de la educación para la primera infancia; y iv) modernización del sistema, con un enfoque de descentralización. El Pacto Nacional es válido hasta el 2030 y sus estrategias están alineadas con la Estrategia Nacional de Desarrollo para 2010-2030 y el Plan Decenal de Educa-ción. Las prioridades del Pacto Nacional han sido informadas por la Iniciativa Dominicana por una Educación de Calidad (IDEC), un proceso

cambios sustanciales a nivel del sistema. Las evidencias de estos cambios incluyen la asignación anual del 4.0 por ciento del PIB al sector educación preuniversitaria del 2013 al 2015 (un aumento de la asignación promedio del 2.0 por ciento del PIB entre 2008 y 2012). Adicionalmente, el com-promiso de transformar el sector educativo ha logrado re-sultados que tendrán un impacto sobre el sistema durante la próxima década: i) para el 2015, 882,558 estudiantes, que representan el 46 por ciento de los estudiantes inscri-tos en el sistema público, habían asistido a una de las 3,418 escuelas públicas nuevas de tanda extendida; ii) la eficien-cia interna del sistema ha mejorado, especialmente en los grados 1ero a 8vo (p. ej., la repitencia ha disminuido de 9.1 por ciento a 8.1 por ciento, y la deserción se redujo de 3.4 por ciento a 3.0 por ciento); iii) los beneficiarios de los ser-vicios de desarrollo de la primera infancia han aumentado más del doble (de 18,000 en el 2013 a 42,549 en el 2015); y iv) los estudiantes dominicanos mostraron una gran me-joría en las evaluaciones regionales entre los estudiantes de 3er a 6to grado para los 15 países de la región entre el 2006 y 2013.65 En cuanto a la expansión de servicios edu-cativos públicos, uno de los principales compromisos del Gobierno actual, los logros incluyen 11,873 aulas nuevas, 967 más que han sido rehabilitadas, y 86 centros para el desarrollo de la primera infancia que se espera estén ter-minados pronto.66, 67 Además, los resultados de aprendiza-je en las pruebas de RD indican que los estudiantes en las escuelas con tanda extendida tienen una probabilidad le-vemente mayor de pasar las pruebas de 8vo y 12vo grados que los que no asisten a las escuelas con tanda extendi-da. Un número mayor de estudiantes de tanda extendida también están representados en la corriente técnico-pro-fesional que los estudiantes de tiempo parcial.68

gubernamental que incluye una serie de reuniones con la sociedad civil, el sector privado, universidades, las ONG y donantes activos en el sector de educación, trascendiendo los partidos políticos, para ofrecer recomendaciones de políticas en torno a educación.65 Las evaluaciones regionales comparadas son el Segundo Estu-dio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) y el Tercer Estudio Re-gional Comparativo y Explicativo (TERCE), realizados por UNESCO en el 2006 y 2013, respectivamente. TERCE evalúa las competencias en lectura, matemáticas en el 3ro grado y lectura, matemática y ciencias en el 6to grado en 15 países de LAC. Los resultados marcan la línea de base para la ambiciosa reforma educativa de RD y permitirá rastrear el avance en aprendizaje del alumno.66 Específicamente, a final de diciembre 2015, están funcionando 25 Centros de Atención Integral de la Primera Infancia (CAIPI), 17 es-tán casi terminados, y 34 tienen mucha posibilidad de estar termina-dos para finales del 2016.67 Aunque los objetivos del Gobierno no han sido logrados en estos frentes debido al tiempo que tomó establecer programas y procesos e identificar terrenos para construcción, los resultados son sustanciales y significativos para el sistema. En términos de aulas, por ejemplo, el número de aulas aumentó en un 40 por ciento en los úl-timos cuatro años.68 Véase Informe de resultados: Pruebas nacionales 2015-Primera convocatoria, MINERD, República Dominicana.

49


Como parte de los cambios a nivel del sistema, el Gobierno ha ampliado de forma significativa sus es-fuerzos para mejorar la educación al abordar las de-bilidades del sistema en varios frentes. En el frente pe-dagógico, ha desarrollado nuevos planes de estudio para la educación inicial, primaria, secundaria (general), a la vez que se espera que los planes de estudios para el bachille-rato técnico-profesional, secundario, y secundaria supe-rior, sean terminados durante el año escolar 2016-2017. En el área de medición del aprendizaje, el país ha imple-mentado el Programa Internacional de la Evaluación de los Alumnos (PISA) (los resultados del cual se espera estén disponibles en diciembre del 2016, mientras la participa-ción en la prueba en 2018 está planificada), y ha desarro-llado una propuesta robusta para la evaluación diagnosti-ca de los alumnos de 3er, 6to y 9no grados, además de la prueba nacional al final de bachillerato. Para modernizar el funcionamiento del Ministerio de Educación (MINERD), el Gobierno contrató los servicios de una firma consul-tora internacional para identificar actividades dirigidas a transformar los procesos más críticos del MINERD para así avanzar con la ambiciosa reforma. Al mismo tiempo, tam-bién ha adelantado en el diseño de un nuevo sistema de monitoreo y evaluación, y en el desarrollo de manuales operativos para los distritos regionales y escolares para avanzar con la certificación de calidad de los procesos de los mismos.

Aún más importante, se han tomado pasos para mejo-rar la instrucción pedagógica en las aulas, al avanzar con las reformas críticas de la carrera y políticas docen-tes. Con el fin de hacer más atractiva la profesión docente, se aumentaron significativamente los salarios reales de los maestros de las escuelas públicas entre 30 y 40 por ciento del 2012 al 201469. Este aumento amplió la brecha salarial entre los maestros y otros profesionales universitarios de 23 a 56 por ciento, haciendo más atractiva la profesión do-cente en el aspecto financiero. Al mismo tiempo, la canti-dad de candidatos que tomaron el concurso de oposición docente para ser maestros de las escuelas públicas au-mentó de 6,575 solicitantes en el 2012 a 36,884 en el 2015. Adicionalmente, han mejorado las políticas y regulaciones relacionadas con los docentes. En particular, el MINERD: i) publicó normas profesionales y de desempeño docente los cuales guiarán buena parte de las iniciativas que tie-nen que ver con los docentes; ii) desarrolló un sólido mar-co para la carrera docente (incluyendo inducción, recluta-miento, evaluación y certificación); y iii) bajo el liderazgo

69 Estimaciones de EDUCA basados en el Informe Evolución de Recursos Humanos, 1990-2013, Oficina de Planificación; MINERD, 2014. Véase: República Dominicana: Informe de progreso educativo de EDUCA.

del Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (MESCyT), desarrolló regulaciones para las universidades e institutos de formación docente para así cambiar la forma en que se capacita a los docentes, por ejemplo, deman-dando cambios en los planes de estudios y la intensidad horaria. La implementación de algunas de estas iniciativas apenas estaba comenzando o a punto de comenzar al mo-mento de redactar esta Nota, por ejemplo, el programa de inducción para nuevos docentes que se lanzó en el 2015. Sin embargo, todas estas iniciativas tienen el potencial de cambiar la calidad de la instrucción pedagógica en las au-las a mediano y largo plazo. Además de estas reformas, los institutos descentralizados del MINERD están piloteando e implementando importantes cambios en la manera en que reclutan y forman a los docentes, tanto antes del ser-vicio como durante el servicio70.

Desafíos

Más allá de la asignación del 4 por ciento del PIB para la educación preuniversitaria, y continuación de la im-plementación de las reformas ya lanzadas, aumentar el aprendizaje de los estudiantes es el desafío más gran-de que enfrenta el sistema educativo en la próxima dé-cada. Hasta completar la capacitación de nuevos docen-tes, queden plenamente vigentes las reformas iniciadas, y los estudiantes vayan avanzando en el sistema, persistirán los desafíos a nivel del sistema en cuanto a aumentar el aprendizaje de estudiantes. A pesar del avance sustancial en aprendizaje por parte de los alumnos dominicanos en-tre el 2006 y 2013, según captan las evaluaciones regio-nales, los estudiantes dominicanos siguen mostrando un desempeño rezagado en comparación con otros países de LAC, lo que refleja las debilidades del sistema en cuanto a ayudar a los estudiantes a desarrollar destrezas cognitivas básicas (es decir, lectura y matemáticas), particularmente en los niveles iniciales. En la más reciente evaluación re-gional realizada en 2013, 74.1 por ciento y 84.8 por ciento de los alumnos de 3er grado tuvieron un desempeño del nivel más bajo. Estos resultados son significativamente peores que los de países comparables, y representan la proporción más alta de dichos resultados en la región. El desempeño deficiente en las evaluaciones internacionales se observa en todos los niveles socioeconómicos, aunque los alumnos procedentes de hogares de niveles socioeco-nómicamente altos obtuvieron mejores resultados que los

70 El Instituto Nacional de Formación y Capacitación del Magisterio (INAFOCAM) está impartiendo cursos piloto en formación en servicio y evaluando el impacto de los programas existentes, mientras que el Instituto Superior de Formación Docentes Salomé Ureña (ISFODOSU) está desarrollando un enfoque más estricto para reclutar estudiantes y ya empezó a poner en práctica capacitación a tiempo completo.

50


alumnos de hogares desfavorecidos. Además, los alumnos procedentes de los hogares más pobres en la región tuvie-ron en promedio un desempeño mejor que los alumnos dominicanos de hogares más afluentes. Adicionalmente, las evaluaciones estandarizadas del país en 8vo grado y 4to de bachillerato también resaltan las ineficiencias a ni-vel del sistema que afectan el aprendizaje de estudiantes. En el 2015, 15 de cada 100 alumnos que alcanzaron el 8vo grado, reprobaron las pruebas nacionales y el sistema au-tomáticamente les impidió avanzar, lo cual aumenta sig-nificativamente el riesgo de: i) sobre edad en los grados subsiguientes y, más importante aún; ii) deserción escolar (véase más abajo). Esta misma situación preocupante ocu-rrió en el 4to de bachillerato, donde 32 de cada 100 alum-nos que alcanzaron dicho grado no pudieron completar sus estudios, creando una calle sin salida educativa para los estudiantes, situación costosa para los hogares y el sis-tema educativo. En términos de equidad, los estudiantes hombres que están en las escuelas públicas y áreas rurales tuvieron un desempeño por debajo de las mujeres, los de colegios privados y los de áreas urbanas.71

La débil capacidad del sistema de educación para ge-nerar aprendizaje en estudiantes, y los obstáculos que el sistema impone para que los estudiantes avancen a través del sistema, afectan las tasas de fracaso esco-lar, sobre edad y baja matriculación en la secundaria superior (o su equivalente). Baja comprensión de lec-tura y falta de capacidad para matemáticas básicas en los primeros grados crean retos mayores que los estudiantes deben superar a fin de rendir en otras materias, ya que es

71 Véase Informe de resultados: Pruebas nacionales 2015—Primera convocatoria, MINERD, República Dominicana.

limitada su capacidad para aprender a través de la lectura. Éstas, y otras debilidades del sistema, producen altas tasas de fracaso escolar en los primeros grados y mantienen la tendencia de fracaso en los grados más altos, incluyendo aquellos que llegan a la secundaria superior (o su equiva-lente). En promedio, las tasas de promoción en educación básica alcanzaron 90.5 por ciento y la tasa de deserción fue de 2.9 por ciento en 2013-2014. Ambos indicadores mejo-raron en comparación con el período 2009-2010 cuando eran 87.7 por ciento y 3.4 por ciento, respectivamente. Sin embargo, el fracaso escolar es muy alto al final del 8vo gra-do (el final de lo que hasta hace poco se conocía como el ciclo de la educación básica) y, en particular, en cada grado de la secundaria superior (o su equivalente), con tasas que

Cuadro 3.1: Porcentaje de estudiantes en el nivel más bajo de rendimiento en lectura y matemáticas en la última evaluación regional (2013)

País 3er grado 6to grado

Lectura Mat Lectura Mat

CostaRica 17.6 23.1 4.5 29.9

Ecuador 38.1 47.8 20.8 44.8

Guatemala 46.1 60.2 20.5 56.4

Nicaragua 56.2 68.0 25.6 71.0

Panama 48.9 60.1 25.8 67.5

RD 74.1 84.8 37.8 80.1

LAC 39.5 47.2 18.4 46.9

Nota: Las cifras se refieren a porcentajes de estudiantes en cada país cuyo rendimiento está en el nivel más bajo de cuatro niveles. Fuente: TERCE, 2013.

Gráfico 3.1 Resultados de educación en RD

LN (PIB per Cápita PPP 2013)

RepúblicaDominicana

LN (T

ERCE

2013

)

El desempeño de la RD en pruebas de aprendizajeesta muy por debajo de su nivel esperado enrelación con su nivel de desarrollo económico

8.0 8.5 9.0 9.5 10.0 10.56.40

6.45

6.50

6.55

6.60

6.65

6.70

Fuente: UNESCO, TERCE, 2013. Nota: Este grá�co usa el promedio de los resultados en las diferentes áreas y grados para sacar un solo valor de país. Cada círculo representa un país de la región que participó de TERCE. Información de PIB per cápita viene de las bases de datos del Banco Mundial.

51


oscilan entre 11. 5 por ciento y 18.3 por ciento dependien-do del grado. Más aún, la sobre edad, el fracaso escolar, la baja matriculación se ven reforzados por el aún limitado acceso a los servicios de desarrollo de la primera infancia que podría promover el desarrollo cognitivo y socioemo-cional de los niños, preparación escolar y reducir la sobre edad en los primeros grados, mejorando el aprendizaje y reduciendo el riesgo de deserción. La Educación para la Primera Infancia (EPI) también podría beneficiar a las po-blaciones desfavorecidas a quienes les es más difícil acce-der a estos tipos de servicios.72

La calidad de la educación, su relevancia, y la eficiencia del sistema contribuyen al fenómeno del joven que “ni estudia ni trabaja” (Nini).73 El porcentaje de la población entre 15 y 24 años que “ni estudia ni trabaja” (nini) en la República Dominicana es 21.4 por ciento, un poco mayor que el promedio para la región. El número total de ninis aumentó de 356,000 en 1995 a 434,000 en 2013. Esta ten-dencia fue impulsada por el aumento en el número de jó-venes hombres que estaban fuera del sistema educativo y que no estaban trabajando. Adicionalmente, el fenómeno de los ninis tiene una importante dimensión de género, ya que 3 de cada 5 ninis son mujeres, lo que refleja las tasas de fertilidad en adolescentes en RD que están por encima del promedio regional (72 de cada 100,000 mujeres ado-lescentes). Desde la perspectiva de equidad, el fenómeno

72 Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, 2013. “El sector educación en la República Dominicana” en Notas de Política República Dominicana: Día del Diálogo, 9 de marzo de 2013, páginas 88-201, Washington, D.C.73 De Hoyos, R. 2016. “Ninis” en la República Dominicana. Nota ba-sada en De Hoyos, R., Rogers, H. y M. Szekely (2015), “Ninis en América Latina: 20 millones de jóvenes en busca de oportunidades,” Banco Mundial, Washington, D.C.

de los ninis en RD no se concentra en las poblaciones más pobres; lo cual podría indicar desafíos en cuanto a la cali-dad de la educación o la relevancia de la educación para el mercado laboral (el anexo 1 aporta mayor información). El camino general para llegar a ser nini, sobre todo para los hombres, es abandonar la escuela y entrar a un mer-cado laboral inestable e informal (ya que no cuentan con las destrezas para encontrar empleo en el sector formal) y luego una transición al desempleo. Una vez se pierde el empleo informal, los hombres jóvenes no vuelven a la escuela. La región de LAC también enfrenta un problema similar, pues casi el 40 por ciento de los jóvenes entre los 15 y 19 años abandona el sistema educativo.

La gobernabilidad del sistema y la falta de coordina-ción adecuada de la agenda de reforma, especialmente con respecto a las políticas para docentes, se presenta como un desafío. El MINERD, incluyendo sus institucio-nes descentralizadas en la materia (es decir, INAFOCAM e ISFODOSU) y el MESCyT, han hecho un esfuerzo signifi-cativo por coordinar las actividades que dan estructura a las políticas para docentes (p.ej. regulación de las normas para docentes y nuevos planes de estudios para formación docente); sin embargo, persiste el desafío para coordinar todas las acciones de la carrera docente a medida que las diferentes instituciones avanzan en la implementación de sus planes. También hay cabida para mejorar en términos de coordinación con los socios internacionales. Finalmen-te, en términos de gobernabilidad, la capacidad del MI-NERD ha sido afectada por la falta de definición adecuada de los roles, competencias del personal, y los procesos que requieren atención y un liderazgo fuerte. Los datos sobre la inducción, el concurso de oposición para los docentes, certificación, evaluación docente, y evaluación estudiantil

1 año de sobreedad

Gráfico 3.2: Sobre edad y fracaso escolar, 2013-2014

0%

10%

20%

30%

40%

50%

432187654321

2+ años de sobreedad

Básico

Ciclo

Básico

Media(equivalente)

Grado

12345678

1234

Tasa de abandono escolar(deserción y repitencia)

8.0%9.0%

13.4%10.2%9.5%8.2%9.6%7.7%

18.3%13.8%11.5%17.9%

Medio

Fuente: Cálculos del autor con información del Sistema de Gestión de Centros Educativos, MINERD, RD.

10

1521

2526 25 24

2031 28 24 23

212120192122202019171611

52


no se utilizan comúnmente para desarrollar los programas especializados de formación docente por parte de INAFO-CAM y otras instituciones; ni se utilizan los datos de forma efectiva por parte de los comités de gestión escolar para mejorar el rendimiento de cuentas y empoderar a los di-rectores de las escuelas para tomar mejores decisiones.


Acceso a servicios de calidad: Continuar los esfuerzos para ampliar los servicios de desarrollo de la primera infancia y desarrollar estrategias robustas para au-mentar la retención estudiantil. INAIPI necesita desarro-llar rápidamente arreglos institucionales que le permita aumentar la oferta de servicios más efectiva y rápidamen-te. De igual importancia, el INAIPI tendría que desarrollar un enfoque integral para monitorear y apoyar la calidad del servicio; ya que la experiencia internacional demuestra que el único camino viable para el desarrollo de la primera infancia es aumentar el acceso y calidad simultáneamen-te. Con respecto a la escuela secundaria, se recomienda al MINERD desarrollar sistemas y estrategias para abordar de manera más sistemática el bajo nivel de matriculación y deserción en lo que pronto será la educación secundaria (en otras palabras, a partir de 8vo grado). Los sistemas de alerta temprana que toman en cuenta el género para pre-venir el abandono, así como otras variables demográficas, y capacitaciones docentes que respondan a los distintos niveles de aprendizaje dentro de cada grado y que abordan temas específicamente relacionados con el género, con-juntamente con las oportunidades creadas por el modelo de tanda extendida, ponen a RD en una posición ventajo-sa, tanto para aumentar la retención como para mejorar la relevancia de la educación para los jóvenes.74 Sobre este último punto, es importante consolidar el plan de estudio de la secundaria superior para la educación técnico-voca-cional. En última instancia, ésta provee las destrezas para el empleo y brinda más alternativas para los jóvenes, es-pecialmente para los jóvenes hombres que abandonan la escuela sin contar con las destrezas relevantes para el empleo. Se ha visto que todas las intervenciones dirigidas a retener a los jóvenes en la escuela valen la pena, inclu-yendo: indicadores de alerta temprana para la deserción, becas, programas dirigidos a reducir el embarazo en ado-lescentes, formación para el empleo, incluyendo destrezas socioemocionales (quizás como parte del programa de tanda extendida), y la eliminación de impedimentos sisté-micos para que los niños y niñas continúen en la escuela.75

74 Para el análisis de género en el sector educativo, ver el Anexo II75 Por ejemplo, más países de la región, así como OCDE y Asia han transformado las evaluaciones estudiantiles de importancia en eva-luaciones diagnósticas al final de la educación primaria o básica para

Los docentes y los directores de centros son claves para mejorar el acceso y calidad y sería importante priori-zar las iniciativas que son de mayor importancia para la instrucción pedagógica, y que tienen un impacto di-recto en el aula. El docente es el factor más importante de la escuela para mejorar los resultados de aprendizaje. El progreso de RD en cuanto a las políticas para docentes ha sido significativo, pero muchas iniciativas importantes aún no se han implementado. Estas incluyen la evaluación de los docentes, el uso de los datos disponibles en el siste-ma para alimentar el diseño e implementación de los pro-gramas, mejorar el concurso de oposición para la docen-cia, certificación de los programas de formación docente (aprovechando las nuevas regulaciones), y la certificación de los maestros, entre otras. En este sentido, es también importante continuar mejorando los componentes rela-cionados con la carrera docente, incluyendo los salarios, evaluaciones e incentivos. Estas iniciativas sólo funciona-rán si son bien articuladas y si los distintos actores, tales como MINERD y sus institutos y direcciones, MESCyT, uni-versidades e institutos de formación docente, sindicatos, sociedad civil, trabajan juntos y continúan construyendo sobre las regulaciones que ya han sido establecidas.

Aumentar tanto el aprendizaje como la eficiencia del sistema para retener a los estudiantes también requeri-rá un esfuerzo continuo para asegurar la coordinación de la agenda de reforma, particularmente con respecto a las políticas para docentes. El MINERD, incluyendo sus instituciones descentralizadas, han realizado un esfuerzo significativo por coordinar las actividades que dan estruc-tura a las políticas para docentes; sin embargo, el desafío de la coordinación continuará en la medida que avance la implementación de las políticas. Asimismo, existen opor-tunidades de coordinación con los socios nacionales e in-ternacionales para maximizar los recursos técnicos y eco-nómicos disponibles y evitar la duplicación. Los avances recientes, tales como el concurso de oposición y los nuevos reglamentos para los programas de formación docente, demuestran que la coordinación puede generar mejoras significativas que tendrán impacto en el mediano plazo.

Modernizar los procesos del MINERD, mejorar el sis-tema de Monitoreo y Evaluación (M&E), y utilizar los datos para la comunicación, liderazgo y toma de deci-siones en todos los niveles. El MINERD ha comenzado a trabajar en la modernización de los roles, competencias, procesos y liderazgo; alinear las actividades actuales con

evitar el efecto dañino de las evaluaciones sobre la retención). Estas aumentarían la relevancia de la educación para los jóvenes y crearían un vínculo más directo con las principales metas educativas.

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estas iniciativas determinará la rapidez del cambio de la agenda de educación durante los próximos años. La mo-dernización del MINERD, y, en particular, la definición de los roles, competencias del personal, y de los procesos re-quieren una atención especial y un fuerte liderazgo para: (i) definir un plan de implementación realista y sujeto a plazos, y dar seguimiento al mismo; y (ii) evitar la dupli-cación de esfuerzos dentro del MINERD (p.ej. sobre dife-rentes aspectos de las iniciativas de formación docente, la evaluación estudiantil, el apoyo a las escuelas). El funcio-namiento del MINERD con seguridad tendrá un impacto sobre todas las demás actividades y determinará el éxito de muchas iniciativas del sector. Como parte de este pro-ceso, es importante fortalecer los sistemas de M&E, imple-mentar las evaluaciones estudiantiles y las evaluaciones docentes, fortalecer la supervisión y los datos a nivel de la escuela, y aumentar el uso de los datos para la toma de de-cisiones en todos los niveles del sistema (p. ej. empoderar y apoyar a las escuelas, y a los directores de escuelas, me-jorar su gestión para optimar las condiciones y resultados de aprendizaje, como se ha hecho en Brasil, Colombia, Mé-xico y otros países.76 Notablemente, el sistema de descen-tralización podría consolidarse a medida que los procesos administrativos se fortalezcan, promoviendo el sentido de propiedad y rendimiento de cuentas a nivel local y regio-nal. Finalmente, este proceso de modernización debe bus-car mejorar los recursos físicos, materiales pedagógicos, la administración y gobernabilidad del sistema mediante la revisión y ajuste de los procesos y desarrollo de los sis-temas para monitorear los resultados más de cerca, y a la vez, apoyar las escuelas para que sean las impulsoras de cambio en las aulas.

También sería importante profundizar la implementa-ción de las reformas, afinar el enfoque sobre los resul-tados de aprendizaje y mejorar la coordinación de los programas e iniciativas como se acordó en el Pacto Na-cional para la Reforma Educativa. Desde el 2012, RD se ha embarcado en una reforma sustancial del sector educa-tivo, la cual ha incluido la expansión de los servicios, tales como el desarrollo de la primera infancia y el modelo de escuelas de tanda extendida, entre otros. La reforma debe seguir consolidando los logros que el sistema ha comen-zado a cosechar. Como parte del proceso para avanzar, mejorar la coordinación, tanto internamente dentro del

76 También los datos sobre la inducción, concurso de oposición, certificación, evaluación docente, y evaluación estudiantil pueden utilizarse para desarrollar programas especializadas para la formación docente por INAFOCAM y otras instituciones; los comités de gestión escolar pueden alimentarse con datos sobre el aprendizaje estudian-til e indicadores gerenciales para mejorar la rendición de cuentas y, al mismo tiempo, empoderar al director de la escuela para tomar deci-siones mejores.

MINERD y sus institutos, como externamente con otros mi-nisterios (MESCyT y el Ministerio de la Presidencia), y tam-bién con los socios, evitaría la duplicación, explotaría las sinergias del trabajo en conjunto, y mejoraría la rapidez en la entrega de servicios. Además, la agenda educativa futu-ra indica que habrá un enfoque más claro sobre los resul-tados de aprendizaje; RD se encuentra en una posición pri-vilegiada para dar el giro basado en mejorar el aprendizaje de los niños en lugar de enfocar sus esfuerzos en expandir el acceso. Parte de las iniciativas para mejorar el apren-dizaje también incluye el capítulo de educación dentro del programa República Digital, enfocado en integrar las TIC para la mejora del aprendizaje de una manera eficaz.

Finalmente, existen muchas preguntas importantes que deben ser abordadas en el futuro cercano por los que formulan políticas. Estas incluyen: ¿Cuáles han sido los efectos del modelo de tanda extendida sobre el balan-ce entre la educación pública y no pública? ¿Cómo avanza la implementación del nuevo currículo basado en com-petencias y la comprensión del mismo por los actores del sistema (p.ej. docentes, personal de los ministerios)? ¿Se está optimizando el tiempo adicional para el aprendizaje? ¿Cuán económico es el modelo de tanda extendida? ¿Cuál es y cuál debe ser el rol del sistema educativo para abor-dar los asuntos relacionados con la juventud (tales como el embarazo en adolescentes)? ¿Cómo promover compor-tamientos de los padres hacia el apoyo al desarrollo de las destrezas de lectura y escritura en los niños dominicanos? ¿Cómo utilizar la tecnología de manera efectiva para me-jorar el aprendizaje en el aula y en la formación docente? ¿Cómo monitorear y evaluar el progreso hacia la imple-mentación del Pacto Nacional para la Reforma Educativa? Estas preguntas y otras se quedan para análisis y discusión futuras.

SALUD

Contexto

En general, las altas tasas de cobertura de los servicios de salud han arrojado resultados positivos. Los datos de la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDESA) recolectados en el tiempo evidencian mejorías en las tasas de cobertura a nivel nacional en la República Dominica-na,77 así como una reducción en las brechas entre los quin-tiles de ingresos y las áreas urbanas y rurales. Por ejemplo, el porcentaje de mujeres embarazadas que recibe aten-ción prenatal por profesionales de salud calificados alcan-

77 CESDEM en coordinación con el Ministerio de Salud. 2013. En-cuesta Demográfica y de Salud: República Dominicana.

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zó el 99.3 por ciento en 2013, con un aumento del 87 por ciento en 2007 a 98.5 por ciento en 2013 entre las mujeres en el quintil más pobre que recibieron este tipo de aten-ción prenatal, así cerrando significativamente la brecha de cobertura con las mujeres en el quintil con ingreso más alto (98.7 por ciento).78 Igualmente, el porcentaje de na-cimientos asistidos por profesionales calificados aumentó de 97.5 por ciento en 2007 a 98.5 por ciento de los naci-mientos en el 2013, con un aumento de 89 por ciento en 2007 a 97.2 por ciento en 2013 de nacimientos asistidos profesionalmente entre las mujeres del 20 por ciento de los hogares más pobres, solo un poco menos que 97.8 por ciento de mujeres en el quintil con ingreso más alto. Entre 2010 y 2014, la esperanza de vida aumentó de 73 a 74 años, mientras que las tasas de mortalidad infantil y de niños menores de cinco años se redujeron de 28 a 26 por 1000 nacidos vivos y de 34 a 32 por 1000 nacidos vivos, respectivamente. Adicionalmente, en el mismo período, la incidencia de Tuberculosis (TB) bajó de 67 a 60, mientras que la prevalencia del Virus de Inmunodeficiencia Huma-na (VIH) en el grupo de edades entre los 15 y 49 años bajó de 1.2 a 1.0.79 El sector continúa enfrentando desafíos con relación a ciertos indicadores, tales como la mortalidad materna, que será tratada en la próxima sección.

La cobertura de seguro de salud aumentó significati-vamente de 9 por ciento en 2007 a casi 64 por ciento en junio 2016. Desde 2007, la cobertura del Régimen Contributivo (RC) para los empleados del sector formal se multiplicó más de 4 veces, mientras que la cobertura del Régimen Subsidiado (RS) para los pobres se multiplicó casi cien veces (Cuadro 3.2). En marzo 2016, el Seguro Nacional de Salud (SENASA) anunció que el RS ya cubre todos los pobres elegibles inscritos en el Sistema Único de Benefi-ciarios (SIUBEN).

78 En 2013, el 95.6 por ciento de las mujeres en áreas rurales y el 95.3 por ciento en áreas urbanas tuvieron por lo menos 4 consultas prenatales (ENDESA).79 Banco Mundial. 2016. Indicadores de Desarrollo Mundial.

El Gobierno aumentó sus esfuerzos para mejorar la calidad del gasto en el sector salud. El MSP ha ido ale-jándose gradualmente del uso del presupuesto histórico hacia la asignación de recursos basada en resultados. Des-de 2011, ha expandido sus proyectos pilotos relacionados con el mecanismo de Financiamiento Basado en Resulta-dos (FBR) de tres regiones (VI a VIII) a seis regiones más (0 al V). Con un enfoque en resultados, ha aumentado el uso del Sistema de Gestión Clínica para registrar y monitorear la adherencia a los protocolos durante las consultas en los centros de atención primaria en todas las regiones con FBR. Además, desde 2012, el Programa de Medicamentos Esenciales/Centro de Apoyo Logístico (PROMESE/CAL) ha sido oficialmente designado como el único comprador público de medicamentos, para así lograr economías a escala y mejorar la disponibilidad de los medicamentos a precios asequibles.

El Gobierno dio un paso importante al implementar la separación de funciones claves del sector salud que se visualizó en la Reforma del Sector Salud del 2001.80 En 2015, el Gobierno estableció el Servicio Nacional de Salud (SNS) como la entidad coordinadora para la red pública de servicios de salud, mientras que el MSP retuvo sus funcio-nes de rectoría y gestión de los servicios de salud colectiva y SENASA sigue siendo el principal comprador público de servicios de salud para mejorar la protección financiera y la calidad de los servicios, especialmente para los pobres bajo el Régimen Subsidiado. El SNS también es respon-sable de: (i) promover el fortalecimiento de los Servicios Regionales de Salud (SRS), facilitando progresivamente su autonomía administrativa y financiera; y (ii) evaluar cum-plimiento de los SRS con los requisitos del MSP.

80 En 2001, el Gobierno aprobó dos leyes claves como parte de un programa de reformas importantes al sector salud: La Ley General de Salud (42-01) y la Ley del Sistema Dominicano de Seguridad Social (87-01). Además del establecimiento de un sistema de seguro social universal, las disposiciones claves de estas leyes incluyen cambios en los arreglos financieros e institucionales, tales como la reestructura-ción del suministro público de servicios de salud, además de la des-centralización progresiva de las redes regionales de salud.

Cuadro 3.2 RD Cobertura de seguro de salud: 2007 y 2016 por plan de seguro

Régimen de seguro 2007 2007% de población total

2016*# de personas

2016% de población total

Contributivo 793,850 8.3 3,500,714 32.8

Subsidiado 35,706 0.4 3,308,606 31.0

Subsidiado-Contributivo 0 0 0 0

Total 829,556 8.7 6,647,407 63.8

Fuente: Sitio SISALRIL. *Nota: junio 2016.

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Desafíos

La mayoría de los resultados del sector salud han mejo-rado; sin embargo, algunos continúan siendo más ba-jos que los promedios regionales; algunos indicadores han empeorado y algunas enfermedades han surgido como causas principales de muertes. Aunque la mortali-dad infantil y de niños menores de cinco años en RD se re-dujo a 26 y 32 por 1000 nacidos vivos, respectivamente, en 2014, ambos continúan siendo más altos que los prome-dios para América Latina y el Caribe (LAC) de 16 y 19 por 1000 nacidos vivos, respectivamente, y los promedios para los PIMA de 16 y 20 por 1000 nacidos vivos, respectivamen-te. Además, aunque las tasas de cobertura de atención ma-terna tienden a ser más altas que los promedios para LAC y los PIMA (Gráfico 3.3), su Razón de Mortalidad Materna (RMM) (98 por 100,000 nacidos vivos) es significativamen-te más alta que los promedios tanto de LAC (71) como los de PIMA (56) en 2014. Inclusive El Salvador, un país de in-greso medio bajo con un PIB per cápita que es dos tercios del PIB per cápita de RD, tiene una RMM menor (56 por 100,000 nacidos vivos). Igualmente, el porcentaje de niños de 18 a 29 meses de edad que recibieron todas sus vacu-nas requeridas bajó de 48.7 a 47.4 por ciento entre 2007 y 2013.81 En años recientes, las enfermedades cardiovascu-lares, la diabetes y el cáncer han ido aumentando como causas principales de muerte, seguidas por las condicio-nes transmisibles, maternas, perinatales y nutricionales.82

81 ENDESA utiliza informaciones proporcionadas por las tarjetas de inmunizaciones.82 El Institute for Health Metrics and Evaluation, University of Washin-gton y el Human Development Network, Banco Mundial. 2013. Global Burden of Disease: Generating Evidence, Guiding Policy. Latin America and Caribbean Regional Edition; sitio en internet de la Organización Mundial de la Salud.

La calidad de la atención sigue siendo una de las gran-des problemáticas del sector salud. Como se mencio-nó antes, a pesar de las altas tasas de cobertura de la atención materna,83 la mortalidad materna sigue siendo alta en RD. Varias evaluaciones indican que la mayoría de las muertes maternas en RD podrían haberse evitado mejorando una combinación de factores: adherencia a las reglas, protocolos y normas de calidad por parte de un personal con formación adecuada, acceso a los equi-pos e insumos necesarios, los cuales también dependen de la disponibilidad suficiente de financiamiento;84 y la aplicación de los arreglos de monitoreo y supervisión y reglamentación bajo la rectoría general del MSP (tratado más adelante).85 Otra manifestación de la calidad de los servicios públicos es la gran proporción de la población que utiliza los centros privados. Aunque la mayoría de la población acudió a los centros públicos para las consul-tas ambulatorias (59 por ciento) y los servicios hospitala-rios (51 por ciento),86 estas cifras son significativamente más bajas que la proporción de la población que utilizó los centros públicos en los demás países LAC de ingreso

83 Un ginecobstetra asiste los partos de 78.6 por ciento de las mu-jeres en las áreas urbanas y 69.7 por ciento de las mujeres en las áreas rurales, mientras que un médico general asiste al 22.9 por ciento de los partos entre las mujeres en áreas urbanas y 22.8 por ciento de las mujeres en las áreas rurales.84 Project Hope 2010; Hoy Digital, 8 Julio 2016. RD registra 1,176 muertes maternas en centros de salud. A. Castro. 2016. El Problema No resuelto de la mortalidad materna en la República Dominicana. Bo-rrador de estudio de caso.85 Algunos estudios indican que los pasantes y residentes médicos no están lo suficientemente supervisados por los médicos especialis-tas durante el proceso de parto. Según ENDESA (2013), la República Dominicana tiene una tasa alta de cesáreas (56 por ciento), la cual es mucho más alta que la tasa recomendada a nivel internacional (10 – 15 por ciento).86 ENDESA 2013.

PIMA

Source: IDM.

Gráfico 3.3: Tasa de atención de salud materna y Razón de Mortalidad Materna: RD, LAC y los PIMA 2014 (%)

5671

98

98

9893

9897

96

LAC RD

0 20 40 60 80 100

Mujeres con control prenatal

Partos atendidos por personal cali�cado

Razón de mortalidad materna

56


medio alto, tales como Costa Rica (por lo menos 80 por ciento) y Panamá (por lo menos 70 por ciento).87

A pesar del aumento significativo de la cobertura ge-neral del seguro de salud, el Gobierno no ha logrado aún su meta del 2011 de contar con un seguro de salud universal,88 y existen diferencias significativas entre el gasto per cápita entre los regímenes subsidiados y contributivos. Aproximadamente el 30 por ciento de la población no tiene acceso al seguro de salud. El RS del Gobierno actualmente cubre a todos los pobres inscritos en el SIUBEN. Sin embargo, los más pobres que no están inscritos aun no cuentan con acceso al seguro de salud. Además, el Gobierno no ha implementado el Régimen Contributivo-Subsidiado (RCS) para el sector informal. Adicionalmente, los estimados basados en los datos dis-ponibles indican que el gasto per cápita del RC fue por lo menos 2.5 veces más alto que el gasto per cápita del RS.89

Ha aumentado la proporción del gasto público del to-tal del gasto en salud, lográndose una reducción sig-nificativa en la proporción de los gastos de bolsillo, pero tanto la proporción del gasto público en salud de RD relativo al PIB, como el gasto público per cápi-ta en salud siguen siendo bajos en comparación a su nivel de ingresos. Del 2000 al 2014, la proporción del gasto público del total en salud de RD aumentó de 37 a 67 por ciento, mientras que la proporción de los gastos del bolsillo del total de gastos en salud bajó de 43 a 21 por ciento; este último es menor al promedio de la pro-porción de gastos de bolsillo en salud en los PIMA (36 por ciento) y LAC (32 por ciento). Aunque el gasto pú-blico en RD, como parte del PIB asignado al sector salud, aumentó de 2.2 por ciento en 2000 a 2.9 por ciento en 2014, éste permaneció por debajo de los promedios para los PIMA y LAC de 3.4 y 3.7 por ciento, respectivamente. En el 2000, el gasto público per cápita de RD en salud, en términos de la Paridad de Poder Adquisitivo (PPA), fue más alto que el promedio de los PIMA y más bajo que el promedio para LAC. Después del 2000, tanto el promedio de los PIMA como de LAC en el gasto público per cápita para la salud aumentó aún más significativamente. Como resultado, en 2014, el gasto público per cápita de RD para salud, en términos de PPA, fue menor que el 25 por cien-to del promedio para los PIMA y casi menos de un tercio

87 BM. 2015. Gasto en el sector social y revisiones institucionales para Costa Rica y Panamá.88 El gobierno ha incluido una meta de lograr la cobertura univer-sal de seguro de salud diez años después de establecer las reformas de sector salud del 2001.89 Estimados preliminares del equipo del BM basados en datos disponibles del SISALRIL. Memoria 2015; SISALRIL. 2014. Ocho años gestión institucional y datos del MSP.

del promedio de LAC.90 A menudo se cita la falta de finan-ciamiento adecuado como una limitación principal a las inversiones en los insumos para el sector salud y para la expansión de la cobertura del seguro.

Aunque se requieren más recursos públicos en el sec-tor salud para continuar mejorando la calidad de los servicios y ampliar la protección financiera, hay cabida para mejorar la eficiencia y costo efectividad del gasto en el sector. A pesar de la ampliación de los pilotos en FBR a nivel de la atención primaria a más regiones, el finan-ciamiento para el sector salud continúa basándose mayor-mente en el presupuesto histórico. Otros indicadores que señalan las ineficiencias en el sector salud están relacio-nados con que las personas tienden a pasar por alto los centros de atención primaria y utilizan los hospitales para obtener la atención básica. Por ejemplo, se ha reportado que los hospitales de atención terciaria manejan casos de dengue sin complicaciones, los cuales pudieran ser mane-jados en los centros de atención primaria.91 Pasar por alto [los centros de atención primaria] podría también tradu-cirse en debilidades en el sistema de referencia y contra referencia, así como en la organización de servicios que se enfocan en la atención curativa, repercutiendo así en recursos insuficientes en el nivel primario para responder adecuadamente a las necesidades de los pacientes sin acudir a los hospitales. Por ejemplo, un estudio estima que en 2014 el MSP gastó el 62 por ciento de su presupuesto ordinario en servicios curativos y solo el 5.7 por ciento en

90 Paridad del Poder Adquisitivo (PPA) o dólares internacionales se refiere a las monedas ajustadas en los países para lograr que el valor de los bienes y servicios adquiridos sean comparables.91 OPS citado en OPS Alerta Salud maneja casos dengue de forma insostenible. Hoy.com. 4 de noviembre de 2015

Fuente: IDM.

Gráfico 3.4: Tendencias en el gasto público per capita en salud (PPA) del 2000 al 2014: RD relativo a LAC y PIMA

139 125

251 250

373

488

389

509

567

0

100

200

300

400

500

600

201420102000

RD PIMA LAC

57


atención primaria y promoción de la salud.92 Adicional-mente, los regímenes de Seguro de Salud Contributivo y Subsidiado gastaron solo menos de un por ciento y 10 por ciento de sus respectivos presupuestos para actividades de prevención y promoción.93 La asignación ineficiente de los recursos humanos también impacta la calidad de los servicios. Aunque la proporción general de profesionales de salud por cada 10,000 personas en el país aumentó de 19 en 2011 a 25 en 2015, logrando así la proporción reco-mendada por la OMS/OPS, persiste una gran brecha entre las proporciones de profesionales de salud por personas en áreas urbanas versus rurales. RD sólo redujo la brecha de profesionales de salud urbanos-rurales de 17 por ciento en 2011 a 23 en 2015, alcanzando menos de la mitad de su meta para 2015 que fue del 50 por ciento.94

Las instituciones claves del sector enfrentan limitacio-nes en su capacidad para cumplir con sus funciones claves. Varias evaluaciones institucionales indican que el MSP enfrenta limitaciones en su capacidad de monitorear, regular y aplicar adecuadamente las normas del sector salud y coordinar todo el sector, el cual incluye entidades tanto públicas como privadas. Además, el SNS, establecido a mediados de 2015, reconoció que necesitaría aumentar su capacidad técnica y operativa para poder coordinar efectivamente la red pública de servicios de salud. Aunque SENASA ha tomado acciones para capacitar a su personal para mejorar su capacidad para llevar a cabo evaluacio-nes técnicas y financieras de los proveedores de servicios, también reconoce que necesita mejorar su sistema de in-formación gerencial y fortalecer sus mecanismos de moni-toreo y supervisión para poder cumplir efectivamente su función como el principal comprador público de servicios de salud.


Continuar mejorando la calidad del gasto público en salud y la gestión general del sector y asignar mayores recursos para salud con el fin de abordar las brechas en la entrega de servicios y cobertura del seguro. En un 2.9 por ciento del PIB en 2014, la proporción de gasto público en salud del PIB de RD estuvo por debajo del objetivo de 4 por ciento del Plan Decenal de Salud. Se requieren más fondos para: (i) invertir en el personal de salud, equipos, medicamentos y otros insumos para mejorar la calidad de

92 Rathe y Hernández. 2014. Gasto Nacional en Salud en la Repú-blica Dominicana.93 SENASA. 2014. Boletín Estadístico de SeNaSa.94 DR. 2015. Observatorio de Recursos Humanos en Salud de la Re-pública Dominicana: Medición y monitoreo de metas de República Dominicana.

atención y abordar las brechas en el servicio en las áreas rurales y para los pobres; y (ii) ampliar la cobertura de pro-tección financiera, para alcanzar a los más pobres quienes aún no están inscritos en el SIUBEN; para ampliar el acceso de los trabajadores informales (ver más abajo), y propor-cionar realmente un único paquete de beneficios de sa-lud para todos los ciudadanos, logrando acceso efectivo y universal a servicios de salud. También pueden tomar-se acciones para mejorar el gasto construyendo sobre las lecciones aprendidas de los pilotos sobre FBR en la aten-ción primaria y expandir el piloto de FBR a los hospitales. El Gobierno podría igualmente considerar aplicar el FBR para mejorar el desempeño de los trabajadores de salud (p. ej. mejorar competencias, reducir ausentismo) y ofrecer incentivos a los profesionales de salud, especialmente los médicos para servir en áreas rurales. La retroalimentación de los usuarios y auditorias independientes podrían com-plementar los esfuerzos por mejorar la entrega de servi-cios. Asimismo, podría implementarse una combinación de incentivos y sanciones para fomentar la implementa-ción del nuevo modelo de atención, el cual designa a la atención primaria como ‘filtro’ o primer punto de entrada en el acceso de las personas a la red de servicios de salud, promoviendo el funcionamiento del sistema de referencia/contra referencia. Ampliar el uso del FBR requerirá mejorar aún más los sistemas de información de salud y capacita-ción del personal en el sistema de información gerencial y monitoreo y evaluación. Los mecanismos para recompen-sas y sanciones también tendrán que ser transparentes. En términos de mejorar el costo-efectividad del gasto, se tendrá igualmente que asignar mayores recursos para pre-vención y promoción y para la salud pública y colectiva.

Emprender más análisis y asignar mayores recursos para cubrir la población objetivo del RCS. El Gobierno podría considerar tres opciones para el RCS basado en una evaluación fundamentada en evidencias que tendrán que incluir un estudio del mercado laboral sobre el vínculo entre el estado de empleo y la afiliación al seguro: (i) im-plementarlo tal y como se visualizó en las Reformas de Sa-lud del 2001; o (ii) realizar un piloto y luego evaluar cómo ampliarlo. En Taiwán, por ejemplo, se realizó un piloto del seguro en asociaciones de agricultores bien organizadas y luego hicieron una evaluación antes de expandirlo; o (iii) enmendar la Ley de Seguridad Social para absorber la po-blación objetiva del RCS, ya sea en el Régimen Contributi-vo o Subsidiado, utilizando criterios como ingresos, tipo y tamaño de la empresa, incluyendo progresivamente a los individuos con trabajo a cuenta propia de manera similar a lo que se ha hecho en Costa Rica y Corea. Diferentes países han utilizado distintos acercamientos para cubrir el sector no formal (el anexo III plantea ejemplos).

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Continuar fortaleciendo la capacidad del MSP para coordinar y regular el sector y asegurar el suminis-tro oportuno de los servicios de salud esenciales, a la vez que mejorar la capacidad institucional del SNS y del SENASA. El MSP ya ha realizado varias evaluaciones relacionadas con su estructura organizativa y recursos y ha estado pasando por una reorganización institucional, principalmente como resultado del establecimiento re-ciente del SNS. Lo que se necesitaría sería un plan de ac-ción más estructurado, unido a un buen cálculo de costos para fortalecer tanto el MSP como el SNS, y avanzar con las acciones identificadas para fortalecer la capacidad de SENASA.95 Estas instituciones también necesitarán coordi-nar regularmente para evitar la duplicación de esfuerzos y maximizar las sinergias.

Evaluar cuáles funciones sería mejor descentralizar y cuáles deben permanecer centralizadas, y construir capacidad de gestión en todos los niveles administra-tivos. Las Reformas del Sector Salud del 2001 concibieron un rol autónomo más fuerte para los Servicios Regionales de Salud (SRS). Avanzar hacia la descentralización tendrá importantes implicaciones administrativas, financieras y para la toma de decisiones, incluyendo asuntos relacio-nados con los recursos humanos y la distribución de los centros de salud. También requerirá el fortalecimiento de la capacidad de los SRS para funcionar de manera más in-dependiente bajo la coordinación del SNS y el MSP ejerce-rá sus funciones de rectoría y reglamentación. Para lograr este objetivo, será necesario definir claramente cuáles fun-ciones serían mejor descentralizar hacia los SRS y cuáles deberían ser retenidas por el MSP, conjuntamente con un plan bien costeado. En este sentido, RD podría analizar las experiencias de otros países. La experiencia de Colombia, por ejemplo, resalta la importancia de fortalecer la capaci-dad de los actores claves (esto es, el personal hospitalario y los alcaldes de municipios) para asumir nuevos roles y responsabilidades, y asegurar el uso apropiado de los sis-temas de información.96 El caso de Costa Rica subraya la importancia de: (i) tener sistemas de información confia-bles para analizar las fuentes y distribución de los gastos en salud; y (ii) un modelo para la futura oferta y demanda de profesionales de la salud para mejorar la coordinación entre el MSP y los institutos de formación. Países como Nueva Zelandia, se han beneficiado de tener mecanismos

95 SENASA identifico áreas para fortalecer, que incluyen su sistema de información gerencial, su capacidad de gestión actuarial y su ca-pacidad para manejar contratos con sus proveedores de servicios de salud. Basado en las consultas durante la Misión de Supervisión de la Reforma del Sector Salud APL2.96 Shmunis. 2001. Borrador de resumen de Nota sobre la Separa-ción de funciones en el sector salud de Costa Rica, Nueva Zelandia y Colombia.

normalizados y transparentes para monitorear y evaluar el desempeño. Algunos países europeos (p. ej., Dinamarca, Reino Unido y Croacia) están en el proceso de re-centrali-zar ciertas funciones para reducir las inequidades entre las regiones y provincias y aprovechar las economías de esca-la y las eficiencias resultantes, por ejemplo, de una mejor organización de las redes integradas de servicios que cu-bren un mayor número de áreas en lugar de que cada área tenga su propio hospital, aun cuando esté poco poblada.97

PROTECCIÓN SOCIAL

Contexto

La Protección Social ha contribuido a la reducción de la pobreza, específicamente mediante las transferencias públicas, tales como el programa de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC), que ayudaron a in-crementar el consumo de hogares. Una evaluación de impacto realizada por el BID muestra que los hogares be-neficiarios de las TMC estuvieron asociados positivamente con un menor riesgo de incurrir en gastos de bolsillo ca-tastróficos en salud, un aumento en la estatura por edad de niños menores de tres años; menor riesgo de embarazo en adolescentes y menor riesgo de repetir grados en la se-cundaria, entre otros impactos positivos.

La asistencia social en la República Dominicana ha ex-perimentado avances significativos en la última déca-da. Tras la crisis bancaria y macroeconómica del 2003, el período 2004-2009 se caracterizó por la entrega de transfe-rencias monetarias para promover el acceso a los servicios de educación, salud y nutrición. Igualmente, los primeros pilares fueron colocados para lograr que el sector fuese más eficiente y transparente, mediante la creación de dos instituciones para focalización de los beneficios (SIUBEN), y para pagos de subsidios sociales (ADESS, Administrado-ra de Subsidios Sociales). Del 2009 al 2012, los principales avances logrados en términos de la coordinación inter-sectorial fueron lograr que las transferencias fueran en realidad condicionadas, mejorando la verificación de co-rresponsabilidades y asegurando el cierre de brechas en cuanto al suministro de los servicios de salud y educación. El cambio de Gobierno en 2012 inició una nueva era para la asistencia social, al fusionar las TMC con las intervencio-nes de acompañamiento socio-familiar en Progresando con Solidaridad (PROSOLI), un programa de TMC que pro-mueve el empoderamiento de los hogares y aborda otras

97 Saltman, R. 2008. Decentralization, Re-centralization,and Future European Health Policy, European Journal of Public Health. Vol. 18. No. 2, 104-106.

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oportunidades sociales y de desarrollo humano. El esta-blecimiento del SIUBEN (focalización) y ADESS (entrega de subsidios) en 2004-2009 y del PROSOLI (afiliación y planifi-cación) en el 2012, en efecto ha separado los roles y funcio-nes, proporcionando una mayor especialización al sistema de Protección Social (PS), imprimiéndole mayor rendición.

En la última década, los programas no contribu-tivos han ampliado su cobertura de manera significativa, y en los últimos 3 años se han enfocado especialmente en llegar a los más pobres. El componente de apoyo ali-mentario del programa de transferencias monetarias ha ido aumentando su cobertura de manera progresiva; otros componentes, tales como el incentivo para la asistencia escolar, fueron más estables, mientras siguen aparecien-do otros componentes nuevos y aumentado su cobertura, como el bono Estudiando Progreso (ver Gráfico 3.5 para mayores detalles sobre los componentes de las TMC y su cobertura en el tiempo). Desde 2012, el principal incentivo condicionado para el apoyo alimentario (Comer es Prime-ro) sumó aproximadamente 200,000 nuevos hogares, al-canzando un total de 747,760 hogares en 2014. A pesar de la mayor cobertura pro-pobre utilizando el mecanismo de focalización SIUBEN, existen brechas (especialmente las re-lacionadas con la falta de documentación) que deben ser abordadas para alcanzar a toda la población, tal y como tra-taremos más adelante. Por ejemplo, el porcentaje de hoga-res en pobreza (clasificados como ICV1 e ICV2 por SIUBEN) cubiertos por PROSOLI alcanzó el 86 por ciento en 2014.98

98 Banco Mundial. Implementación. Informe de conclusión y resul-tados para el Proyecto de Inversión en la Protección Social (P090010).

El Gobierno ha ido expandiendo el seguro de salud familiar a su población, particularmente a los más po-bres, en la forma de planes subsidiados. (Gráfico 3.6). Más del 60 por ciento de la población cuenta con cober-tura de seguro de salud. SENASA ha realizado un esfuer-zo significativo por alcanzar a los segmentos más pobres de la población utilizando informaciones actualizadas del SIUBEN 2012; un proceso que enfrentó retos, dada la ubi-cación usualmente aislada de la mayoría de estos hogares, y a la falta de documentación.99

Tradicionalmente, el gasto social se centraba en las áreas urbanas más afluentes, pero recientemente, han ido en aumento varias iniciativas que tienen un enfo-que territorial para poder servir a las poblaciones difí-ciles de acceder. Progresando con Solidaridad ha mejora-do su estructura descentralizada al fortalecer la capacidad tanto de la estructura operativa (mediante los enlaces comunitarios), como de las estructuras coordinadoras (co-mités regionales y municipales), conjuntamente con un aumento en presencia institucional a través de las oficinas regionales. Para responder a la naturaleza multidimen-sional de la pobreza extrema, el Gobierno recientemente lanzó la estrategia Progresando Unidos, focalizada en los hogares en extrema pobreza, que tendrá un enfoque ba-sado en el área, priorizando 14 de las provincias más po-bres. Además de continuar con el uso del SIUBEN, como mecanismo de focalización para alcanzar a esta población, esta iniciativa proporcionaría a los más pobres una com-binación de servicios, incluyendo formación técnico-vo-

99 En la Sección de la Nota sobre Salud se encuentra mayor infor-mación sobre los distintos regímenes de seguro de salud.

Comer es Primero

Fuente: ADESS.

Gráfico 3.5: Evolución de la cobertura de los componentes de ‘Progresando con Solidaridad”

Incentivo a la Asistencia EscolarBonogas Hogar Bonoluz Bono Escolar Estudiando Progreso

0

200000

400000

600000

800000

1000000

201520142013201220112010200920082007200620052004

Fuente: SISALRIL.

Gráfico 3.6: Cobertura del seguro de salud por plan y por género

Hombres en subsidio Mujeres en subsidioHombres en contributivo Mujeres en contributivo

0

500000

1000000

1500000

2000000

201520142013201220112010

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cacional, oportunidades para el auto emprendimiento, servicios de inclusión financiera y mejoras a las viviendas. Progresando Unidos se complementa con otras iniciativas realizadas utilizando un enfoque territorial, tales como Quisqueya Somos Todos, un esfuerzo que busca promover el desarrollo integral local y que está desarrollado y coor-dinado por la Dirección General de Programas Especiales de la Oficina de la Presidencia (DIGEPEP), como parte de la estrategia Quisqueya Sin Miseria. Esta estrategia ha mos-trado avances significativos, especialmente en la atención a la primera infancia, al implementar las estancias infanti-les, los centros comunitarios y los núcleos de alfabetiza-ción en todo el país, reduciendo así el analfabetismo de 14 por ciento a 7 por ciento.

El Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales (GCPS) ha comenzado a crear vínculos entre todos los pilares de protección social. En particular, el GCPS ha comenzado a apoyar los planes de graduación a través de algunos componentes del Programa TMC y aseguran-do que estos beneficiarios de TMC estén conectados con las iniciativas de generación de ingresos, tales como la formación técnica y desarrollo del emprendimiento, con-juntamente con la inclusión financiera y los servicios de mediación laboral, e iniciativas de formación vocacional. El GCPS ha priorizado un enfoque basado en la demanda para las iniciativas de formación vocacional, siguiendo las buenas prácticas del Programa Juventud y Empleo. Específicamente, Progresando Unidos está coordinando con INFOTEP ofertar alternativas de formación a los jó-venes entre 18 y 29 años en las 14 provincias prioritarias para mejorar sus destrezas técnicas y cognitivas. Estos paquetes también incluyen pasantías, si los jóvenes es-tán interesados en las alternativas de empleo inmediato, o asesoría técnica para las iniciativas de negocios, inclu-yendo cursos de capacitación sobre temas técnicos, aho-rros y cooperativas, entre otros.

En los últimos años, el Gobierno ha hecho hincapié en el mejoramiento de la eficiencia del sector social. Se puso en funcionamiento un proceso de reforma con el objetivo de lograr una gestión orientada hacia los resultados en las distintas etapas del ciclo del proyecto (planificación, financiamiento, implementación, monito-reo y evaluación). Esta nueva fase fue apoyada por dos grandes documentos de planificación que van más allá de un sólo período administrativo: La Estrategia Nacional de Desarrollo (2010-2030) y el Plan Nacional Plurianual para el Sector Público, el cual se ha actualizado varias ve-ces desde 2010. Estos dos documentos han orientado las inversiones en el corto plazo para alinear los resultados a mediano y largo plazo con la política nacional. En base

a este nuevo enfoque, las instituciones sectoriales, como Progresando con Solidaridad y SIUBEN, han recibido certificación ISO 9001-2008 por haber regularizado sus procesos de acuerdo con las normas de calidad. Además, también se ha fomentado las prácticas que promueven pagos transparentes y ha aumentado la proporción de gastos focalizados. Por ejemplo, en 2016, los gastos para programas focalizados de protección social que utilizan el SIUBEN representan aproximadamente 65 por ciento del total de la asistencia social.100 SIUBEN también ha ini-ciado un proceso de identificar la pobreza multidimen-sional, agregando nuevos indicadores al Índice de Cali-dad de Vida (ICV).

Los mecanismos de TMC para la rendición de cuentas sociales han sido herramientas claves para mejorar la entrega de servicios en educación, salud y otros ser-vicios sociales a nivel local. Comenzando como piloto en 2010, los Reportes Comunitarios (CRC, por sus siglas en inglés) de las TMC, constituyen un régimen de monitoreo comunitario para los beneficiarios y proveedores, con mi-ras a identificar problemas en la entrega de servicios a los hogares TMC, facilitando la implementación de planes de acción conjuntos para resolver los problemas. Este meca-nismo permite abordar los problemas a nivel comunitario. Sin embargo, si fuera necesario, pueden acudir a los comi-tés provinciales y regionales. Aunque todavía se esperan los resultados de la evaluación de impacto de los CRC, la encuesta de base mostró que los CRC ayudaron a solucio-nar problemas inherentes a la comunidad relacionados con la entrega de servicios públicos, alentando a los be-neficiarios a expresar sus opiniones y sugerir soluciones. Como complemento a los CRC, desde 2013, el programa inició los Puntos Solidarios como puntos integrales para atención directa donde los beneficiarios pueden someter sus quejas con relación a los aspectos administrativos ma-nejados por el programa, ADESS y/o SIUBEN. Los Puntos Solidarios permiten a los hogares someter solicitudes, ta-les como la inclusión de miembros de la familia, cambio de cabeza de familia, reevaluación del ICV e inscripción en organizaciones comunitarias, entre otras. El uso de estas estrategias asegura una mayor inclusión y accesibilidad de los pobres a los servicios de protección social.

El Gobierno definió un plan para promover la tan espe-rada reforma institucional del sector Protección Social. Este esfuerzo está basado en colaboraciones con CELAC, el BID y el Banco Mundial. Como primera tarea, el sector

100 Banco Mundial. 2016. Informe de Resultados de implementa-ción y finalización para el Proyecto de Inversiones en Protección So-cial P090010. Borrador.

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busca asegurar la definición conceptual del sector PS en cuatro etapas: (i) definición del alcance del pilar no contri-butivo bajo un enfoque de derechos humanos y ciclo de vida para incorporar los riesgos asociados con cada etapa de la vida; (ii) adopción de un marco regulatorio para los subsistemas del sistema de asistencia social; (iii) definición de la arquitectura institucional del sector Protección Social para abordar las problemáticas de ineficiencia y disper-sión en la oferta de los programas. Además, este enfoque podría vincularse a un análisis de demanda y lecciones aprendidas de los pilotos del financiamiento en base a re-sultados y a implementados; (iv) asegurar las herramientas administrativas para fortalecer el Sistema de Indicadores Sociales (SISDOM) y el Sistema Integrado de Monitoreo y Evaluación (SIME), un sistema integrado para monitorear la implementación de las políticas para el sector social nacional. Finalmente, asegurar que la consolidación de la estructura institucional pueda combinarse con el fortaleci-miento de planes que aseguren el financiamiento median-te un “pacto fiscal” para proteger la asignación de recursos para las prioridades sociales, evaluando al mismo tiempo los impactos esperados de la última reforma fiscal. Este es un asunto especialmente importante en el contexto de la limitación fiscal.

Desafíos

Dada la situación cambiante de la pobreza y vulne-rabilidad en RD, las intervenciones sociales están en-frentando el desafío de adaptarse a nuevos requisitos sociales, a la vez que continúan proporcionando los servicios básicos claves para proteger el consumo y promover el capital humano de los más pobres. En un país donde el 44 por ciento de la población se considera vulnerable (en marzo 2015; los ingresos de los hogares per cápita osciló entre US$4 y US$10 en términos de PPA), la oferta de servicios de PS debe desarrollarse para proveer un mayor número de estrategias de mitigación para que los hogares no caigan de nuevo en la pobreza y mejoren sus condiciones de vida sobre una base sostenible. La en-trega de servicios sigue rezagada en cuanto a crear capa-cidades para generar ingresos, lo cual incluye la formación profesional y promoción del emprendimiento productivo, las cooperativas y acceso a oportunidades de financia-miento.101 Adicionalmente, en un contexto de choques frecuentes e intensos, ya sea en la forma de desastres na-turales o crisis económicas, las intervenciones deben ser capaces de dar mejor respuesta y optimizar la entrega de las mismas en las etapas pos desastre.

101 Se ofrece más información en la Nota de Crecimiento Inclusivo.

A pesar de un aumento en la cobertura de los pro-gramas no contributivos focalizados en los pobres y vulnerables, las transferencias de asistencia social po-drían mejorar la redistribución priorizando aún más la atención a los extremadamente pobres y mejorar los vínculos con las iniciativas de inclusión productivas. Las transferencias a los hogares pobres siguen siendo pe-queñas en términos de la proporción del PIB y no siempre están focalizadas en los más pobres.102 Con este fin, Progre-sando con Solidaridad ha lanzado un enfoque territorial, aumentando las capacidades operativas a nivel local; me-jorando las estructuras de coordinación; y asegurando una presencia institucional dentro del territorio. Además, la es-trategia Progresando Unidos, trabajando al tenor de un en-foque basado en área, ofrece un paquete de servicios para los hogares en pobreza extrema, contribuyendo así a ase-gurar la focalización eficiente a favor de los pobres. Para garantizar un impacto aún mayor al implementar estas estrategias, se tendrá que abordar dos grandes desafíos. Primero, la falta de documentación formal de los domini-canos extremadamente pobres, que está asociada con el reducido acceso a la seguridad alimentaria, el crédito y los programas de protección social, resaltando la necesidad de mejorar el acceso a los regímenes de identidad, imple-mentar mecanismos de incentivo por el lado de la oferta, y reducir la burocracia. Esto ayudaría a reducir las brechas en el acceso al régimen de seguro de salud subsidiado que persiste en las áreas rurales. Segundo, hay cabida para fortalecer el enfoque territorial para alcanzar a estas po-blaciones con un paquete de servicios más amplio que no está incluido bajo Progresando Unidos. Esto requiere el establecimiento de alianzas estratégicas y planificación en conjunto con los ministerios y municipalidades para su-ministrar agua y saneamiento, mejorar la infraestructura y promover el desarrollo de vías públicas, etc.

La formulación de estrategias de salida para las TMC aún requiere mayor consolidación y la adopción de un enfoque socio-productivo integral para avanzar en su implementación. Estas estrategias de salida están diri-gidas a las familias en la categoría ICV 3, quienes reciben formación técnica, utilizando las plataformas de Centros Tecnológicos Comunitarios (CTC) y Centro de Capacita-ción Progresando (CPC), asegurando la creación de capaci-dad en inclusión financiera, valores cívicos y manejo de los conflictos domésticos, cooperativismo, formación técnica y servicios de extensión agrícola, etc. Los esfuerzos por asegurar la sostenibilidad de los logros alcanzados hasta ahora incluirán la actualización del registro de los benefi-

102 Se ofrece más información en la Nota sobre Pobreza y Política de Equidad.

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ciarios de PROSOLI, para recopilar y comparar estos datos con los resultados del SIUBEN. Igualmente, aunque exis-te un Plan Operativo para esta estrategia, la cual incluye acuerdos firmados con instituciones de formación técnica, y el desarrollo de un mapa de destrezas laborales, inclu-yendo la demanda para carreras técnicas en el mercado la-boral dominicano, aún no se realizado la implementación íntegra de la estrategia.

Ciertas intervenciones de asistencia social siguen es-tando fragmentadas dentro del sector y la coordina-ción entre las instituciones y el sector debe mejorar aún más. La República Dominicana ha logrado avances significativos en el establecimiento de coordinación in-tersectorial, tanto de los esfuerzos iniciales por adoptar el enfoque de financiamiento en base de resultados, y a tra-vés de las sinergias establecidas entre PROSOLI, INFOTEP, los Ministerios de Salud, Agricultura, etc. Sin embargo, al-gunas intervenciones de asistencia social continúan frag-mentadas: solo aproximadamente 65 por ciento del gasto social está focalizado a través de SIUBEN. Las intervencio-nes implementadas a través de PROSOLI con focalización por SIUBEN incluyen la coordinación de la entrega de ser-vicios para promover el desarrollo de destrezas laborales. No obstante, la coordinación de las intervenciones entre los regímenes contributivos y no contributivos sigue sien-do débil, en parte debido a la falta de intercambio de infor-mación administrativa entre los dos pilares. También falta un único sistema para registrar la información que vincu-le a estos dos pilares. Además, no existe una política de seguridad social integral que proteja a las personas que, debido a su nivel de vulnerabilidad, no pueden realizar pagos al sistema contributivo. Un número de programas está bajo implementación por parte de distintas agencias, lo cual constituye un desafío en términos de aumentar el costo-efectividad y armonizar la focalización del sector de asistencia social. También las medidas tomadas en el sector economía, tales como la reforma fiscal de 2012, podrían tener un impacto sobre los resultados del sector social. Sin embargo, los dos sectores (economía y social) aún no han institucionalizado un espacio para la revisión y consulta sobre estos efectos.


Continuar reforzando la calidad de los servicios de sa-lud y educación mediante las intervenciones de PRO-SOLI. Con respecto a PROSOLI, se ha logrado un avance en términos de asegurar las condiciones para ofrecer asistencia a los hogares, mediante las intervenciones de acompañamiento familiar implementadas por los enlaces comunitarios. Similarmente, se ha mejorado de manera

significativa la verificación de los procesos de correspon-sabilidad, especialmente en educación, donde los datos pueden ser intercambiados entre TMC y el sector; sin em-bargo, todavía no se ha logrado un avance similar en el sector Salud. PROSOLI puede reducir la brecha entre los afiliados y la población elegible, y reforzar los incentivos para reducir el abandono escolar en el nivel básico de edu-cación. Adicionalmente, los planes de formación en los sectores de Educación y Salud pueden incluir la creación de capacidades del personal ubicado en los territorios prioritarios, según PROSOLI, asegurando que el porcenta-je de los capacitados provengan de las áreas de pobreza y pobreza extrema.

Asegurar el acceso de todos los que viven en extrema pobreza en el país a los servicios de protección social. Esto implicaría mejorar el acceso a los regímenes de iden-tidad, implementando mecanismos de incentivos por el lado de la oferta, reduciendo las barreras administrativas a las declaraciones oportunas, agilizando los procedimien-tos para las declaraciones tardías y mejorando los proce-sos para declarar a los dominicanos al momento de nacer, incluyendo los que sólo tienen un padre de nacionalidad dominicana. El Gabinete Social, a través de PROSOLI, con la Junta Central Electoral, ha implementado un mecanis-mo integrado para la documentación de los más pobres, a través de un régimen de búsqueda activa que ha produ-cido resultados positivos en los últimos 9 años, documen-tando cerca de 250,000 individuos.103 Adicionalmente, los esfuerzos deberán continuar por actualizar la información de todos los hogares pobres en el país a través del SIUBEN, y a su vez, expandir la cobertura de PROSOLI a todos los hogares en extrema pobreza. Aunque esta recomenda-ción podría ameritar un análisis económico más profundo, parece ser económicamente viable, según las cifras recien-tes sobre la pobreza.

Expandir el rol del SIUBEN para que llegue a ser la puerta de entrada al sistema de protección social. El SIUBEN está colocando gran énfasis en mejorar la calidad de los procedimientos para recopilar información, optimi-zando la cadena de producción para incluir los criterios multidimensionales para categorizar a las familias según su nivel de carencias e inseguridad. Será importante refor-zar la base institucional del SIUBEN, fortaleciendo su mar-co legal y reglamentario. También sería importante asegu-rar que se explote cada vez más el sistema de focalización, diseñando mecanismos de incentivos para alentar su uso por parte de los diferentes programas, gobiernos locales y

103 BM. Informe de Resultados de la implementación y finalización del proyecto de Inversión en la Protección Social P090010.

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los beneficiarios (para solicitar ser incorporados o recertifi-cados). Finalmente, es importante acceder a las estrategias para asegurar que haya suficientes fondos y recursos hu-manos para responder a las solicitudes de los clientes; por ejemplo, no se han tratado aún unas 139,000 solicitudes realizadas a través de los Puntos Solidarios debido a falta de personal.

Desarrollar políticas para vincular a los pilares contri-butivo y no contributivo, así como las intervenciones en el mercado laboral. El país podría desarrollar estrate-gias a mediano plazo (pensiones no contributivas) y a lar-go plazo (expandir el sistema de gestión de los subsidios al contributivo, asegurar el intercambio de información en-tre los dos pilares, y priorizar los sectores vulnerables que tienen una capacidad limitada para contribuir a responder con intervenciones de políticas focalizadas). Adicional-mente, las estrategias de salida de los programas de asis-tencia social hacia políticas del mercado laboral podrían asegurar la continuidad de la protección para asegurar acceso al empleo. Sería importante articular las interven-ciones de asistencia social prestadas a través del GCPS y las que han sido priorizadas basadas en territorios por la estrategia Quisqueya Sin Miseria.

Reforzar la coordinación intersectorial. La República Dominicana podría mejorar aún más la coordinación in-tersectorial y prevenir las pérdidas y duplicación de roles, estableciendo por ejemplo bases de datos que sean inte-roperables y que permitan una gestión más efectiva del sector. La interoperabilidad de los sistemas debe ser con-siderada como parte de la nueva arquitectura administra-tiva del sector. Progresando Unidos está bien encaminado a conectar los pobres con las intervenciones de inclusión productiva; sin embargo, se podría articular estos esfuer-zos bajo un marco estratégico integral que abordaría las particularidades regionales e incluiría servicios que res-pondan a los requerimientos de los habitantes rurales y urbanos, y los que viven en las áreas fronterizas.

Fortalecer las capacidades institucionales y vínculos con el Ministerio de Economía, Planificación y Desa-rrollo (MEPyD). Se podría fomentar canales para una co-municación más efectiva entre los sectores de protección social y economía. Esto requerirá la adopción de indicado-res sociales con un alcance nacional, claramente definidos y correspondientemente apoyados y financiados. Será importante promover y mantener la coordinación entre ambos sectores, proporcionando instrumentos y meca-nismos apropiados para revisar los avances logrados de manera regular. Se recomienda que el sector de PS consi-dere la institucionalización de las buenas prácticas desde

2012, que fije metas políticas para la reforma del sector y aumente la transparencia y rendimiento de cuentas. En los años venideros, será importante continuar asignando recursos al sector dentro del contexto de las limitaciones fiscales, asegurando que se adopten herramientas que for-talezcan la gestión y aumenten la eficiencia.

Finalmente, para la toma de decisiones mejor informa-das con respecto a la orientación de las políticas socia-les en los próximos años, el Gobierno puede comenzar a documentar y realizar evaluaciones de las interven-ciones que han tenido el mayor impacto sobre la re-ducción de la pobreza. En base a estas evaluaciones, el sector puede priorizar la expansión “vertical” u “horizontal” de los mecanismos de protección, por ejemplo, elegir cu-brir a toda la población elegible con el paquete actual de intervenciones ofertadas en las que actualmente no está incluida; o implementar intervenciones de contingencia para los riesgos no cubiertos en el paquete actual (perso-nas que viven con discapacidades, por ejemplo). Para esto, se recomienda llevar a cabo evaluaciones sobre los impac-tos de ambos (enfoque vertical y horizontal), incluyendo el análisis de los recursos disponibles.

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ANEXO I: Educación y “Ninis” en RD

En 2013, el porcentaje de la población entre 15 y 24 años de edad que no estudiaba ni trabajaba en República Domini-cana fue de 21.4 por ciento, una tasa ligeramente superior al promedio regional. A pesar de que el porcentaje de ninis se ha mantenido prácticamente constante desde finales de los 90s, el número total de ninis muestra una tendencia positiva pasando de 356 mil en 1995 a 434 mil en 2013, un aumento del 22 por ciento. El aumento en ninis, se explica, casi en su totalidad, por el incremento en hombres que estaban fuera del sistema educativo y no trabajaban el cual pasó de 88 mil en 1995 a 164 mil en 2013. En 2013, las regiones Noroeste y Nordeste mostraban la mayor incidencia de ninis en la Repú-blica Dominicana. Tanto las regiones que muestran una alta prevalencia como el aumento general de ninis hombres son particularmente preocupantes ya que, de acuerdo a De Hoyos, Gutiérrez y Vargas (2015), una mayor incidencia de ninis, hombres, en contextos de debilidad institucional, está relacionado con un aumento en la criminalidad.

Tres de cada cinco ninis en la República Dominicana son mujeres, una proporción menor al del resto de la región. Para las mujeres latinoamericanas, el factor más importante detrás de la probabilidad de ser nini es el matrimonio y el embarazo durante la adolescencia. Según un reporte del Banco Mundial, entre 2010 y 2013, la tasa de fertilidad entre adolescentes dominicanas bajó de 103 a 98 por cada 1,000 mujeres entre los 15 y 19 años de edad. Aunque la tendencia es a la baja, la tasa de fertilidad entre adolescentes en la República Dominicana sigue siendo substancialmente mayor a la media regional de 72 por cada 1,000 mujeres adolescentes.

En América Latina, la incidencia de ninis varía significativamente por décil de ingresos, siendo más alta entre hogares pobres, disminuyendo sistemáticamente a medida que aumenta el ingreso. Este no es el caso en la República Domini-cana. La tasa más elevada de ninis hombres se encuentra en hogares del decil 3 de la distribución del ingreso con 26 por ciento, en donde el porcentaje de ninis mujeres es muy cercano con 29 por ciento. Esto sugiere que el fenómeno de los ninis en República Dominicana no necesariamente está determinado por la falta de ingreso y podría estar vinculado a restricciones en la oferta educativa como baja calidad de los servicios escolares o poca pertinencia para satisfacer las necesidades del mercado laboral.

Uno de los aspectos destacados con respecto al uso del tiempo de los jóvenes entre 15 y 25 años de edad es que, a los 15 años la gran mayoría de los jóvenes están dentro del sistema educativo. El problema de los ninis surge entre los 15 y 19 años, cuando cerca del 40 por ciento de los jóvenes abandona el sistema educativo y sólo una fracción de ellos encuentra oportunidades en el mercado laboral. Esto sugiere que, para abordar el problema de los ninis en la República Dominica-na, es necesario poner en marcha intervenciones para reducir el abandono escolar en Educación Media Superior o EMS (equivalente a grados 10mo, 11vo y 12vo).

Hay evidencia relevante para diseñar políticas educativas capaces de abatir el abandono escolar e intervenciones para reducir el desempleo entre jóvenes. Dadas las características detrás de la problemática de los ninis en la República Domi-nicana, sugerimos tres intervenciones:

1. Becas: los programas de becas con transferencias solo al final de cada año pueden reducir el abandono escolar en EMS. Estos efectos se pueden potenciar si se cuenta con un sistema de información que logre detectar, durante el ciclo básico, a los jóvenes en riesgo.

2. Programa para abatir el embarazo adolescente: las campañas de concientización aunadas al acceso gratuito a anti-conceptivos pueden reducir el embarazo entre adolescentes

3. Capacitación para el trabajo: programas como el “Juventud y Empleo” que proveen habilidades técnico-vocacionales o habilidades socio-emocionales, ayudan a generar el capital humano necesario para incrementar la productividad laboral de los ninis y aumentar su empleabilidad.

Fuente: Nota basada en De Hoyos, Rogers y Székely (2015), “Ninis en América Latina: 20 millones de jóvenes en busca de oportunidades”, el Banco Mundial, Washington, D.C.

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ANEXO II: Educación y Género

En la República Dominicana, existen disparidades de género en las tasas de inscripción y graduación, con una brecha que se amplía a mayor nivel de educación, y los niños están en desventaja. Esta brecha de género es significativamente más grande en RD en comparación con los promedios para la región de LAC: en la escuela secundaria, la relación de estudian-tes mujeres y hombres inscritos es 1.12 en RD, en comparación con 1.06 para LAC; y en la educación terciaria, la relación es 1.62 y 1.27 respectivamente.104 Adicionalmente, las áreas urbanas tienden a tener un índice de paridad de género de 1.00, mientras que las áreas rurales tienen un índice de 0.88.105 Esta tendencia continúa en las relaciones de graduación, donde los niños y jóvenes hombres están rezagados en comparación con las niñas y jóvenes mujeres. En general, el total de años de escolaridad esperado es un poco más bajo tanto para los hombres (12.7) como las mujeres (13.7) en RD que el promedio en la región de LAC (13.3 y 14.1, respectivamente).106

En 2014, el 62 por ciento de los estudiantes inscritos en la educación terciaria eran mujeres. Las altas tasas de inscripción y graduación entre las mujeres en la educación secundaria y terciaria se traducen en una fuerza laboral femenina en la que el 65 por ciento cuenta con una educación secundaria o terciaria; en comparación con el 50 por ciento de la fuerza laboral masculina.107 Las mujeres están sobre-representadas como graduadas en las carreras sociales y las humanidades, mientras que los hombres superan en número a las mujeres en las carreras en áreas técnicas. El área de estudio universi-tario impacta la segregación ocupacional donde las mujeres se concentran en las ocupaciones de menor productividad y de menor remuneración.

Las mujeres y los hombres tienen diferentes factores determinantes que determinan sus decisiones relacionadas con la educación; muchos de estos factores se basan en ideas sobre cómo deben comportarse los hombres y las mujeres. Las mujeres jóvenes embarazadas y las madres jóvenes se sienten juzgadas y los hombres jóvenes se sienten “controlados” en la escuela.108 Los estereotipos y prejuicios existentes influyen sobre las decisiones tomadas por los jóvenes con respec-to a la educación, afectando sus resultados económicos y educativos futuros.109

Para ser efectivas, las políticas y programas educativos deben tomar en cuenta las normas sociales y de género que limitan las opciones e influyen en las conductas dentro del sistema educativo para los administradores, profesores y estudiantes por igual. Las investigaciones demuestran que los programas escolares proveen una oportunidad para mol-dear las normas sobre género antes de que tomen demasiado arraigo en los niños, niñas y adolescentes.110 La política específica puede considerar:

• Analizarlospatronesdeabandonoescolarydiseñarestrategiasparalaprevencióndelabandonoconunaperspec-tiva de género. Las estrategias podrían incluir tutorías; programas y actividades extraescolares; apoyo a las adoles-centes embarazadas y madres adolescentes para que permanezcan en la escuela, mejorar los ambientes de apren-dizaje; y ajustar la formación docente y el currículo para incluir aspectos sensibles al género.

• Comopartedelaformacióndocente,asegurarelentendimientoadecuadodelasocializacióndegéneroysures-puesta a las problemáticas relacionadas con los estereotipos respecto a los roles y conductas de género, acoso escolar, y salud sexual y reproductiva.

• Implementaractividadesenelaulaycontenidoqueincorporenlaformacióndedestrezassocioemocionalesylareflexión sobre las normas de género. Considerar otros módulos dentro del currículo.

• Implementarcampañascontraelembarazoadolescente,conunenfoqueespecificoenlasáreasruralesymáspo-bres; incluyendo la formación de destrezas socioemocionales, ya que es probable que estas destrezas mejoren la asistencia y graduación escolares.

104 BM. Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM), datos del 2013.105 Departamento de Estadísticas, MINERD, 2013-2014. Datos tomados de one.gob.do, mayo 2016.106 IDM, datos del 2014.107 IDM, datos del 2013.108 ONE, 2016.109 Ver, por ejemplo, Banco Mundial. 2012. Informe sobre Desarrollo Mundial: Gender Equity and Development. Washington DC.; Ricardo y Fonseca 2008, Cunningham et al 2008.110 El Cambio conductual mediante programas escolares ha sido estudiado en relación, por ejemplo, a la prevención de violencia en Bott S, Morrison A, y Ellsberg M. 2005. Prevención y respuesta a la violencia basada en género en países de mediano y bajo ingresos: una revisión y análisis global. World Bank Policy Research Working Paper3618, Junio 2005. Washington DC; UNICEF. 2014. Ending Violence Against Children: Six Strategies for Action. New York.

66


ANEXO III: Salud: Extendiendo el seguro para incluir el sector informal: Ejemplos de Otros países

El proceso en Costa Rica

• 1950.LaSeguridadSocialdeCostaRica(SSCC)cubríaal8porcientodelapoblación(limitadoalosqueganabanmenos de 400 colones en la capital nacional y las provinciales).

• 1961.DespuésdeextenderlaSSCCalostrabajadoresruralesyaumentarelsalariolimitea1000colones,cubríael 18 por ciento de la población. Se estableció la Ley de Enmienda a la Cobertura Universal encaminada a lograr la cobertura universal en 10 años. Primer paso: eliminar el límite salarial para los contribuyentes, de modo que todos los trabajadores asalariados contribuían. Los dependientes de los trabajadores también estaban cubiertos. Los auto empleados podían unirse voluntariamente con una contribución pequeña. El Gobierno apoyaba a los pobres, disca-pacitados y mayores.

• 1971(plazolímiteparalacoberturauniversal).Solosehabíaalcanzadoal45porcientodelapoblación• 2000.Alcanzaronel95porciento.

El proceso en Corea

• 1976. Aumentaronlacoberturaprogresivamenteatodoslostrabajadoresysusfamiliasenlossectoresformaleinformal. Introdujeron el programa de seguro médico para los individuos que trabajaban en empresas con más de 500 empleados y sus familias inmediatas.

• 1977.EstablecieronelProgramadeAyudaMédicaGratisySubsidiadaparalaspersonasconingresospordebajodecierto nivel.

• 1988.Comenzaronlosprogramasenlasáreasruralesparalosautoempleados.• 1989.Incluyeronlosautoempleadosenáreasurbanasyempresasconmásde5trabajadores.

Otros países. Otros países han tomado distintos enfoques para cubrir a las personas no empleadas en el sector formal.

• EnFilipinasyVietnamlespermitencontribuiralrégimendelsectorformal.• Colombiaexigequelosquecuentanconlosmediossuficientescontribuyanalrégimendelsectorformal,peroen

la práctica, esto ha sido difícil de implementar y los trabajadores del sector informal se han incorporado al Régimen Subsidiado.

• ChinayMéxicotienenunRégimenContributivovoluntarioseparado.• Otraposibleopciónesencaminarseprogresivamentehaciaunplancomúndesegurodesaludparatodalapobla-

ción, que sería financiado con los impuestos, similar a lo que se ha hecho en Brasil.

Fuentes: Gottrett, P. y G. Schieber.2006. Health Financing Revisited.. Banco Mundial; Jowett, M y W. Hsiao. 2007. “The Philippines: Extending Coverage beyond the Formal Sector” in Social Health Insurance for Developing Nations editado por W. Hsia y R.P. Shaw; Gottret, P., G. Schieber, y H. Waters.2008. Good Practice in Health Financing: Lessons from Reforms in Low and Middle Income Countries. Banco Mundial.

67


Capítulo 4.Orientaciones de política para mejorar la calidad y la disponibilidad de los servicios básicos de infraestructura

Introducción

os servicios de Abastecimiento de Agua y Sanea-miento (AAS), electricidad y de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) son

servicios básicos fundamentales para reducir la pobre-za y estimular el crecimiento y desarrollo económico. Un AAS y servicios de electricidad adecuados, de buena calidad y fiables no sólo son esenciales para garantizar la salud y el bienestar de los seres humanos, sino que, junto con las TIC, son también insumos fundamentales para los sectores agrícolas, industriales, y comerciales de la econo-mía. No obstante, la calidad sub-óptima de estos servicios de infraestructura en la República Dominicana, junto con un acceso desigual en los niveles de ingresos más bajos, son una carga tanto para los hogares como para las em-presas. La falta de continuidad y la mala calidad de los ser-vicios de agua y saneamiento y electricidad, de prestación mayormente pública, junto con el alto costo de acceso al Internet proporcionado, en gran medida, de forma priva-da, constituyen una carga importante para los hogares y las empresas, afectando su calidad de vida, productividad y competitividad. Estas restricciones también limitan sus oportunidades de lograr crecimiento económico y pros-peridad compartida.

Esta Nota abarca los sectores de provisión de servicios de infraestructura AAS, electricidad y TIC de RD. Se es-tudian los principales retos para el Gobierno a futuro, y se

propone una serie de posibles orientaciones de política en ámbitos clave para mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios, su gobernabilidad, y en última instancia, sus resultados.

En los últimos anos el país ha tomado medidas concre-tas para mejorar el desempeño de los sectores AAS y electricidad. En el sector AAS, esto ha consistido de un renovado ímpetu reflejado en la modernización del marco legal e institucional del sector, y los significativos avances logrados en la ampliación del acceso a los servicios de AAS en las últimas dos décadas. En el 2015 el 85 por ciento de los dominicanos contaron con acceso a servicios me-jorados de fuente de agua y el 84 por ciento a servicios de saneamiento. El sector eléctrico ha incurrido en varias reformas, la preparación y ejecución de un plan estratégi-co, una reducción de las pérdidas del sistema del 36.2 por ciento en 2009 al 31.4 por ciento en 2015 y esfuerzos sig-nificativos para construir un consenso para implementar las reformas restantes a través de las discusiones del Pacto Eléctrico.

Sin embargo, el Gobierno continúa enfrentando una serie de desafíos comunes en el abastecimiento públi-co de los sectores AAS y electricidad.111 Los dos sectores

111 Es de señalar que la parte de esta nota dedicada al sector de AAS se extrae de la “Revisión y recomendaciones sobre la finanza y eficiencia de los servicios del sector de agua y saneamiento “ del Ban-co Mundial y que fue compartido con el MEPyD en mayo del 2016.

L

68


comparten 5 problemas transversales principales relacio-nados con: (i) instituciones y gobernabilidad; (ii) calidad y fiabilidad de servicio; (iii) gestión comercial y financiera; (iv) tarifas y recuperación de costos; y (v) transferencias fiscales y subsidios.

• Instituciones y gobernabilidad: Ambos sectores se caracterizan por marcos reglamentarios débiles, y a menudo ambiguos, roles coincidentes e incompati-bles entre sus respectivos actores (así como actores de otros sectores) que, en última instancia, afectan el desempeño de los sectores para sostener mejoras en la calidad del servicio. Los papeles de formula-ción de políticas y prestación de servicios no están claramente separados, y los proveedores de servi-cios no se manejan en un ambiente propicio para la eficiencia y autonomía financiera o que fomente la asignación de recursos basada en una sólida planifi-cación;

• Calidad y fiabilidad del servicio: Aunque el acceso a AAS y electricidad se considera relativamente alto, la calidad y la eficiencia del servicio son generalmente inadecuados. Ambos sectores se caracterizan por una mala continuidad del servicio a lo largo del día, así como por la deficiente calidad y monitoreo del mis-mo. Estos tienen consecuencias negativas sobre la productividad, e influyen en la inversión en RD (por ejemplo, el turismo) y tiene consecuencias nefastas sobre la salud de la población (en el caso de deficien-cias en el monitoreo de la calidad del agua o fallos de electricidad en centros médicos);

• Gestión comercial y financiera: Ambos sectores se ca-racterizan por una baja eficiencia y sostenibilidad, así como por malas prácticas comerciales. Baja cobertura en contadores de consumo de agua y electricidad, así como bajos niveles de recaudación de ingresos y altos gastos generales de administración conducen a una creciente dependencia de proveedores de servicios en transferencias del Gobierno Central, una situación que no crea incentivos para que mejoren su desempe-ño comercial, financiero y operativo;

• Tarifas y recuperación de costos: Las tarifas tanto para el agua/alcantarillado como para electricidad son gene-ralmente inadecuados y no están establecidas en base al costo de los servicios prestados o de acuerdo con cri-terios de recuperación de costos. Esto dificulta aún más desarrollar mejoras en la gestión comercial y financiera de los proveedores de servicios. Además, los subsidios a las tarifas a menudo los captan los consumidores de ingresos medios y altos más que por los pobres;

• Transferencias fiscales y subvenciones: Los proveedores de servicios en ambos sectores siguen siendo alta-

mente subsidiados en cuanto a gastos operativos y de inversión, y las transferencias públicas no se vinculan al desempeño. Esto representa una carga fiscal para el Gobierno Central que podría abordarse mejoran-do progresivamente el desempeño y eficiencia de los proveedores de servicios.

El sector de las TIC, que se provee en gran medida de manera privada, se enfrenta a una serie de desafíos diferentes a los sectores de AAS y electricidad. La liberalización del mercado de las telecomunicaciones ha permitido que el sector de las TIC experimente un tremendo crecimiento en la última década, y el país tie-ne amplia penetración celular y de banda ancha móvil. Sin embargo, la cobertura de banda ancha fija y el uso de Internet son limitados, debido a tres factores clave: (i) instituciones y gobernabilidad; (ii) cobertura y ase-quibilidad, y (iii) vertiente de la demanda y factores re-lacionados.

• Instituciones y gobernabilidad: El Instituto Dominica-no de las Telecomunicaciones (INDOTEL), la autoridad estatal independiente que regula las telecomunica-ciones, combina funciones relacionadas a la formu-lación de políticas, la reglamentación y la provisión de servicios, y se requiere fortalecer su capacidad de regulación. Por ejemplo, en la mayoría de áreas, excepto en las principales ciudades, sólo un provee-dor ofrece servicios comerciales de banda ancha fija a nivel minorista y aunque hay vigente una política de interconexión, los precios a nivel de mayoristas no están regulados.

• Cobertura y asequibilidad: La República Dominicana cuenta con estadísticas de conectividad por debajo de los indicadores regionales promedio de América Latina. Sólo el 18 por ciento de los hogares tienen ac-ceso a Internet, uno de cada seis municipios del país no tiene cuentas fijas de Internet registradas y para los hogares más pobres, los precios de conectividad de Internet fijo equivalen un inaccesible 79 por ciento de los ingresos del hogar.

• Vertiente de la demanda y factores relacionados: El Gobierno ha anunciado planes bajo el estandarte de República Digital para lograr una cobertura de nacio-nal de banda ancha. Será importante complementar estas inversiones con inversiones en alfabetización digital y construcción de habilidades, en facilitadores digitales tales como la identificación digital y las fi-nanzas digitales, y en el desarrollo de políticas y prác-ticas para los problemas de futura generación como la privacidad y la seguridad cibernética.

69


La estructura de esta Nota de Política es la siguiente. La primera parte cubre el sector de agua y saneamiento, comenzando con una descripción del contexto del país, continuando con los desafíos y una sección donde se pro-ponen posibles orientaciones de política para hacer frente a estos retos. A continuación, la Nota cubre el sector de la electricidad, comenzando con el contexto del país, segui-do de la presentación de los principales desafíos y cierra con un conjunto de orientaciones de política propuestas para abordar los retos identificados. Finalmente, la Nota presenta un resumen del contexto, los principales desa-fíos y algunas orientaciones de política para el sector de las TIC. Tenemos la esperanza de que esta Nota de Política proporcionará a los tomadores de decisiones información valiosa sobre los desafíos clave y orientaciones de política para abordarlos.

AGUA Y SANEAMIENTO

Contexto del país

El crecimiento económico excepcional de RD ha con-tribuido a ampliar el acceso a los servicios de AAS en las últimas dos décadas. Para el 2015, el 85 por ciento de los dominicanos tenían acceso a una fuente de agua me-jorada (85 por ciento en el área urbana y 82 por ciento en zonas rurales), y 84 por ciento a instalaciones mejoradas de saneamiento (86 por ciento en el área urbana y 76 por ciento en zonas rurales), que se comparan relativamente bien con países de la región con un PIB per cápita de cifras

similares y países con características estructurales simila-res (Gráficos 4.1 y 4.2).112

La Ley de AAS propuesta está alineada con todos los diagnósticos y propuestas para el sector, y su aproba-ción e implementación probablemente representarían un formidable paso de avance para modernizar y re-formar del sector de agua y saneamiento en Repúbli-ca Dominicana. Se han llevado a cabo varios intentos de implementar una reforma del sector desde 1999, pero la falta de consenso y de liderazgo efectivo al más alto nivel político en el país ha retrasado su aprobación y ejecución. Las funciones e instituciones clave en el marco jurídico moderno son esenciales para el desarrollo sostenido del sector, sin embargo, en ausencia de una Ley de AAS, otros documentos legales, tales como la Constitución de 2010, y la Estrategia Nacional de Desarrollo para el 2030 han ayudado a definir un marco general de políticas públicas para el sector de agua y saneamiento. La Constitución pro-mueve los principios de equidad, calidad de los servicios, universalidad, eficiencia y transparencia, mientras que la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 desarrollada por MEPyD y el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE) incluye objetivos tales como garantizar el ac-

112 Países con un PIB per cápita similar en la región fueron Santa Lucía, Jamaica, Ecuador, Colombia y Perú, y países con características estructurales similares fueron Marruecos, Georgia, Costa Rica y Kenia. Las características estructurales utilizadas para esta comparación, fueron: (i) alto crecimiento, (ii) baja proporción de ingresos del 40 por ciento inferior, (iii) importación de petróleo, (iv) altos ingresos de tu-rismo, así como (v) bajos ingresos y gastos totales del Gobierno.

Gráfico 4.1: Comparación de tasas de acceso al agua con respecto a fuentes mejoradas de agua para zonas urbana y rural

85

100100 100 100 9996 92

65

97 97 9389

74 7669

82

57

9182

0

20

40

60

80

100

KenyaRDPerú

Ecuador

Colombia

Jamaica

Morocco

Costa Rica

St-Lucia

Georgia

Rural Urbano

Acce

so (%

)

Gráfico 4.2: Comparación de tasas de acceso al saneamiento con respecto a instalaciones mejoradas para las zonas urbana y rural

8676

0

20

40

60

80

100

Kenya

JamaicaPerú

Morocco

Colombia

St-LuciaRD

Ecuador

Georgia

Costa Rica

Rural UrbanoAc

ceso

(%)

Fuente: Programa Conjunto OMS/UNICEF de Monitoreo del Abastecimiento de Agua y del Saneamiento (PCM), Progresos en materia de saneamiento y agua potable. Informe de actualización 2015 y evaluación del ODM. Disponible en: http://www.wssinfo.org/�leadmin/user_upload/resources/JMPreport_Spanish.pdf.

9592 95

7687

81 8592

85

68

84

66

82

53

8084

3130

70


ceso universal a servicios agua potable y saneamiento de alta calidad y eficientes, así como propuestas de reforma coherentes con los principios antes mencionados.

Una reciente serie de reformas ha estado promovien-do una mayor eficiencia y transparencia en el gasto público. En los últimos años, la República Dominicana ha enfocado sus esfuerzos en la modernización de la admi-nistración pública, y mejorar la eficacia, eficiencia, trans-parencia y la rendición de cuentas del gasto público. Uno de estos esfuerzos dirigidos por DIGEPRES en 2014 fue el desarrollo del Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano (NSPD) que introdujo una serie de medidas para mejorar la calidad del gasto público mediante una mejor articulación de la planificación y presupuestos, y promover un cambio cultural dentro de la administración pública: presupues-tos plurianuales, presupuesto orientado a resultados, así como mecanismos de seguimiento y evaluación adecua-dos. A pesar de que las instituciones públicas no finan-cieras, tales como los proveedores de servicios de agua y alcantarillado aún no han hecho la transición a presupues-tos orientados a resultados, DIGEPRES continúa compar-tiendo información sobre sus presupuestos aprobados, así como la ejecución de los mismos. Por último, la reciente creación del Consejo Directivo para la Reforma y Moderniza-ción del Sector APS y la Mesa de Agua (CODIRE y MAPS) para servir como un mecanismo de coordinación para renovar el impulso hacia la reforma y modernización del sector de AAS es un loable paso hacia adelante.

Las asignaciones del Gobierno Central al sector, inclu-yendo recursos externos, han aumentado en el tiem-po, indicando las crecientes necesidades del sector de AAS. El cuadro 4.1 resume las asignaciones del Gobierno y los recursos externos recibidos por el sector entre 1990 y 2014, y muestra que hubo un aumento de 55 por cien-to en inversiones anuales promedio en el sector durante el período 2001-2010, en comparación con los diez años anteriores. La tendencia continuó con un aumento de 51 por ciento para el período 2011-2014, comparado con el

de 2001-2010, destacando la necesidad de inversión con-tinua en el sector. Esta Nota destacará además las tenden-cias subyacentes más notablemente relacionadas con las transferencias a los proveedores de servicios y sus efectos sobre la prestación y eficiencia de los servicios.

Desafíos

Marco institucional / Gobernabilidad del sector

El sector de AAS en RD aún no cuenta con un órgano rector para el sector, así como un marco regulador que permita sostener sus mejoras en cuanto acceso y ser-vicios. En el marco actual, las funciones de regulación y la prestación de servicios no están claramente separadas, y los proveedores de servicios no se crean ni se administran en un entorno propicio para la eficiencia y la autonomía financiera o que fomente la asignación de recursos basada en una buena planificación. Estas deficiencias pueden te-ner graves consecuencias sobre el desempeño del sector y afectan profundamente su capacidad de priorizar, diseñar e implementar las políticas del sector, y proporcionar asis-tencia técnica fundamental a los proveedores de servicios. Además, la ausencia de mecanismos para promover y ha-cer obligatorio el uso de herramientas de planificación en el sector de agua y saneamiento ha contribuido también a la creación de brechas de servicio en términos de geo-grafía, pobreza, brecha urbano-rural y la disminución de las inversiones en abastecimiento de agua y saneamien-to, frente a saneamiento, así como de nuevas inversiones frente al mantenimiento de sistemas ya existentes. A pesar de que persiste la incertidumbre en torno a la adopción del marco legal propuesto de agua, saneamiento y recur-sos hídricos, éstas siguen siendo un elemento prioritario para la modernización y la reforma del sector.

Cobertura de los servicios AAS

Las tasas de acceso al AAS son desiguales en todo el país y son más bajas en las regiones más pobres. Las

Cuadro 4.1: Asignaciones del Gobierno Central y recursos externos erogados al sector de AAS (1990-2014)

Porcentaje anual (millones de US$)

PeríodoGobierno Central

Recursos externos TotalGastos actuales Capital Sub-total

1990-2000 2.7 90.1 92.8 0.6 93.3

2001-2010 27.6 78.1 105.7 39.2 144.9

2011-2014 79.9 75.8 153.5 65.5 219.0

Fuente: DIGEPRES, Santo Domingo.

71


zonas urbanas tienen acceso a un nivel mucho más alto de servicio de agua; un 54 por ciento de los hogares que disponen de conexión de agua dentro del hogar, en com-paración con 24 en las zonas rurales. La defecación al aire libre es también la práctica de un 3 por ciento de la pobla-ción urbana, mientras que el 14 por ciento de los hogares en las zonas rurales todavía defecan al aire libre. Adicio-nalmente, según los datos del Sistema de Información de Agua y Saneamiento Rural SIASAR (http://www.siasar.org), los niveles de cobertura de AAS están incompletos den-tro de las comunidades rurales de RD que se reportan a dicho sistema de información, y sólo el 20 por ciento de ellas cuentan con una cobertura adecuada. Casi un 40 por ciento de estas comunidades reportan deficiencias graves en la cobertura de agua y saneamiento. Una examinación más detenida de los niveles de acceso al agua y sanea-miento mostro igualmente importantes diferencias entre provincias, generalmente encontrándose niveles más ba-jos de acceso al agua y mejor saneamiento dentro de los hogares en áreas donde los niveles de pobreza son los más altos, sobre todo en las provincias a lo largo de la frontera con Haití (Véase los gráficos 4.3 y 4.4, así como el Anexo I). Los niveles más altos de defecación al aire libre tienen por igual una fuerte correlación con los niveles más altos de pobreza. También vale la pena señalar que las provincias donde los niveles de pobreza son los más bajos, en gene-ral, son atendidas por las CORAAS.

Si bien las tasas de acceso a AAS en RD se mantienen relativamente altas, la condición de la infraestructura se ve amenazada por la falta general de una cultura de mantenimiento, y la recolección y tratamiento de

aguas residuales siguen rezagadas tras el suministro de agua. En cuanto a la infraestructura existente del sec-tor, aunque está relativamente bien desarrollada para la producción de agua, muestra limitaciones para la distribu-ción de agua – muchas redes necesitan ser rehabilitadas, así como para la recolección y tratamiento de aguas resi-duales. Más aún, los recursos limitados y el énfasis puesto en mantenimiento constituyen desafíos del sector, lo que hace que una gran infraestructura se vuelva obsoleta en un corto período de tiempo y conduce a elevados cos-tos de inversión posteriores para sustituirlas: se estima que sólo el 53 por ciento de las plantas de tratamiento de

Gráfico 4.3: Acceso al agua dentro del hogar y tasas de pobreza de todas las provincias de RD

Gráfico 4.4: Defecación al aire libre y las tasas de pobreza de todas las provincias de RD

Tasa de defecación al aire libre (% de hogares)

Tasa

de po

brez

a (%

)

Acceso a agua dentro del hogar (% de hogares)

Tasa

de po

brez

a (%

)

0 5 10 15 20 25 30 35 40 450

102030405060708090

100

0 10 20 30 40 50 60 70 800

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Fuente: Datos de la O�cina Nacional de Estadísticas (ONE)’s, Encuesta de Hogares y Población 2010, y el Ministerio de Economía, Plani�cación y Desarrollo (MEPyD), Atlas de la Pobreza, Unidad de Análisis Económico y Social, 2010.

Gráfico 4.5: Índice de rezago del alcantarillado comparando alcantarillado con agua por tubería por proveedor de servicio

0

20

40

60

80

100

COAAROMINAPA

CAASD

Promedio Nacional

CORAAPPLATA

CORAAMOCA

CORAAVEGA

CORAASAN

2039

54 56 56 6171

100

Fuente: Abreu, R.U. Informe Diagnóstico y Propuestas Estratégicas Sector Agua Potable y Saneamiento. MEPyD, Proyecto Agua y Saneamiento en Centros Turísticos (PASCT). Santo Domingo, septiembre 2012.

72


aguas residuales de RD y el 26 por ciento de las plantas de tratamiento de aguas residuales en pleno funcionamien-to tenían un nivel de funcionamiento adecuado. Muchas ciudades no cuentan con un sistema de recolección y sólo alrededor del 20 por ciento de las aguas residuales reco-lectadas se tratan eficazmente en todo el país. El gráfico 4.5 ilustra la brecha entre los servicios de alcantarillado y abastecimiento de agua, según los cálculos del índice de rezago de alcantarillado en varios proveedores de servi-cios. Por ejemplo, se puede observar que, en 2011, en pro-medio, el 56 por ciento de los clientes de los proveedores de servicios nacionales que reciben agua no estaban co-nectados a una red de alcantarillado. Además, CORAASAN había logrado en 2011 proporcionar servicios de alcantari-llado a 80 por ciento de sus clientes de agua, mientras que COAAROM todavía para ese momento no había invertido en un sistema para la recogida y tratamiento de aguas re-siduales. Esto ilustra el hecho de que no sólo está rezagada la cobertura del servicio, sino también las inversiones en alcantarillado, tanto por parte de los propios prestadores de servicios, como del Gobierno.

Calidad y eficiencia de los servicios

A pesar de los crecientes (aunque desiguales) niveles de cobertura y los esfuerzos para consolidar el marco institucional, la calidad de la prestación de servicios se ha ido deteriorando. Las cifras antes mencionadas de acceso a los servicios de AAS ocultan el hecho de que las

redes públicas no están proporcionando servicios de cali-dad y los clientes a menudo necesitan buscar alternativas más costosas. Por ejemplo, 78 por ciento de los hogares consume agua procesada (botellones), mientras que sólo el 11 por ciento de los hogares consume el agua de la red pública. Esta última cifra aumenta a 21 por ciento en las zonas rurales.113 Adicionalmente, aunque actualmente no se disponen de datos actualizados sobre la calidad de los servicios, informaciones anecdóticas indican que las pérdidas de agua son altas y que los clientes tienen que lidiar con la mala continuidad del servicio durante el día y la semana. Por ejemplo, CORAAMOCA reportó en 2012 agua no contabilizada de 82 por ciento, así como niveles de continuidad del servicio de agua de 6,6 horas por día. El mismo año, CORAAPPLATA reportó un nivel de pérdidas de agua de un 75 por ciento.

El monitoreo de la calidad del agua también es defi-ciente, donde menos del 50 por ciento de los sistemas abastecedores de agua controlan la calidad del agua (25 por ciento en zonas rurales), y se encontró que sólo el 14 por ciento de los sistemas de agua inventariados practica-ban cloración. Esto tiene impactos potenciales significati-vos para la salud, especialmente para los pobres, y sobre todo en relación con las enfermedades relacionadas con el agua y los excrementos, tales como el cólera. Para respon-der a esta cuestión sobre la calidad del agua, INAPA desa-

113 Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA), 2013.

Cuadro 4.2: Tarifa promedio para abastecimiento medido de agua y el servicio de alcantarillado, basada en un consumo de 15 m3 de agua

Proveedor de servicio Tarifa de agua medi-da ($/m3)

Tarifa correspondiente alcantarillado ($/m3)

Tarifa promedio Agua/alcantarillado (%)

CORAAMOCA* 0.21 0.06 33

COAAROM* 0.17 0.09 60

CAASD* 0.13 0.03 20

PromedioRegiónLAC** 0.83 0.30 45

PromediodelCaribe** 1.44 0.52 34

PromedioAméricaCentral** 0.39 0.10 30

PromedioAméricadelSur** 0.60 0.33 59

PromediopaísesdeLACconunPIBpercápitasimilar(PPP)†

0.96 0.35 39

Promediopaísesconcaracterísticasestructuralessimilares‡

0.53 0.23 39

* Datos de los proveedores de servicios; 1$US = 45 Pesos dominicanos. ** Datos de http://tariffs.ib-net.org . † San Vicente y Granadinas, Granada, Jamaica, Ecuador, Colombia y Perú. datos de http://tariffs.ib-net.org. ‡ Marruecos, Georgia, Costa Rica y Kenia. datos de http://tariffs.ib-net.org.

73


rrolló el sistema SISMOPA (http://sismo.inapa.gob.do), con el apoyo técnico de la OPS/OMS, y basado en el modelo SISKLOR desarrollado en Haití después del terremoto de 2010. A la fecha, el sistema está funcionando en cuatro provincias, y otros dos proveedores de servicios están re-cibiendo asistencia técnica con el fin de adaptar y poner en práctica el SISMOPA en sus áreas de servicio. Paralela-mente, el MSP ha desarrollado otro sistema para controlar la calidad del agua llamado SISVICA, pero todavía no está en operación.

Eficiencia y sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento

El sector de AAS no cuenta con una política comer-cial sólida destinada a obtener ingresos por medio de un sistema de micro-medición y tarifas efectivas y, el principio de pagar el agua por el volumen consumido aún no ha sido aceptado en todo el país. En cuanto a la calidad del servicio, generalmente son pocos los datos disponibles sobre los aspectos comerciales de calidad, así como de eficiencia, pero la información obtenida apunta hacia tendencias más bien preocupantes. Los niveles de recaudación de impuestos, productividad del trabajo y co-bertura de medición son generalmente bajos con respec-to a todos los proveedores de servicios y los significativos

subsidios estatales para los gastos corrientes y de capital han creado una dependencia creciente en las transferen-cias centrales por parte de los proveedores de servicios de AAS, una situación que no crea incentivos para que éstos mejoren su desempeño comercial y financiero.

Además de ser consideradas bajas en general, las tari-fas normalmente no se establecen en base a los costos de los servicios prestados y varían ampliamente entre los proveedores de servicios. Como muestra el cuadro 4.2, los datos obtenidos recientemente de CORAAMOCA y COAAROM indican que las tarifas de 2016, tanto de agua y alcantarillado fueron muy bajas en comparación con los promedios regionales, particularmente cuando se com-paran con otros países del Caribe, así como con los países con un PIB per cápita similar o características estructurales similares. En las zonas rurales, de acuerdo con el sistema de información SIASAR, sólo el 32 por ciento de los provee-dores de servicios tienen una tarifa implementada (98 por ciento una tarifa fija independientemente del consumo), y sólo el 32 por ciento de estos proveedores recuperó sus costos operativos a través de dicha tarifa.114

114 http://www.siasar.org, consultada el 29 de mayo del año 2016.

2013

Gráfico 4.6: Proporción de los gastos corrientes financiados por el Gobierno Central para los diferentes proveedores de servicios (%)

23

82

Promedio 2013Promedio 2014

Promedio 2015

2713

422829

8162

3558

4751

5352

4054

7160

7767

79

2119

2014 2015

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

INAPA

CORAAPPLATA

CAASD

COAAROM

CORAABO

CORAAMOCA

CORAAVEGA

CORAASAN

2013

Gráfico 4.7: Proporción de los ingresos por concepto de servicios de agua y alcantarillado (%) por proveedor de servicios

99

2014 2015

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

INAPA

CAASD

CORAAPPLATA

COAAROM

CORAAMOCA

CORAABO

CORAAVEGA

CORAASAN

7

45

5359

8013

2561

3052

5928

3847

2034

3831

2829

6571

Promedio 2015Promedio 2014

Promedio 2013

222

5

33

3334

4

Fuente: Los datos fueron extraídos y calculados a partir de los informes anuales 2013 y 2014 de DIGEPRES bajo ejecución de presupuestos aprobados por las instituciones públicas no nancieras, así como de la compilación DIGEPRES 2015 de presupuesto de instituciones públicas no nancieras (no ejecutados).

74


Financiamiento del sector

A pesar de las recientes mejoras, el sistema presupues-tario de RD, sigue apuntando a productos e insumos, en lugar de efectos y resultados.115 Para aumentar la capacidad de inversión del sector, es crucial asegurar que las agencias de agua tengan la capacidad técnica para for-mular proyectos firmes, y bien adaptados a los requisitos específicos del sector. En la actualidad no existe ningún mecanismo institucional para establecer prioridades y evaluar proyectos de AAS desde una perspectiva secto-rial (técnica, financiera, económica, institucional) o para dar seguimiento a sus resultados. En ausencia de direc-trices o disponibilidad de orientación, los proveedores de servicios de agua y alcantarillado formulan proyectos siguiendo sus propios criterios y con calidad desigual, que consiste principalmente en los diseños de ingeniería y es-tudios ambientales. Los proyectos financiados con fondos externos, sin embargo, son la excepción, ya que en general deben seguir los lineamientos y procesos correspondien-tes del financiador.

Los proveedores de servicios de AAS siguen muy sub-vencionados, a pesar de que en los últimos años mues-tran tendencias positivas.116 Si bien el gráfico 4.6 permite ver proyectado que la proporción de los gastos corrientes no energéticos cubierta por las transferencias del Gobier-no Central se mantuvo alta en 2015 con un promedio de 41 por ciento, parece que hay una tendencia general de menor dependencia de las transferencias para cubrir estos gastos. Esto podría ser el resultado del aumento general de la proporción de los ingresos procedentes de los servicios de agua y alcantarillado, como ilustra el gráfico 4.6, y del aumento general de ingresos, como evidencia un aumen-to del 12 por ciento en los ingresos relacionados con el servicio entre 2013 y 2014, así como un aumento previsto del 6 por ciento entre 2014 y 2015. También podría ser una tendencia a corto plazo no necesariamente representativa de la salud financiera del sector, ya que los datos de 2007 a 2012 muestran que el nivel medio de la dependencia de los proveedores de servicios en las transferencias guberna-mentales para gastos corrientes se mantuvo entre 50 y 60 por ciento (aunque esto incluyó los costos de energía) du-

115 Banco Mundial, 2015. Dominican Republic Strengthening Ma-nagement of Public Finances Development Policy Loan. Documento de programa, Washington, DC.116 Información extraída y calculada a partir de los informes de 2013 y 2014 los informes anuales de DIGEPRES sobre la ejecución de los presupuestos aprobados de las instituciones públicas no financie-ras, así como la compilación de DIGEPRES del 2015 de presupuestos de entidades públicas no financieras (no ejecutado). Los cálculos re-lativos a los gastos corrientes no incluyen los costos asociados con el consumo de energía por las instituciones públicas.

rante ese período. Además, un examen más profundo de las mejoras introducidas particularmente por CORAABO y CORAAVEGA en los últimos años podría proporcionar lec-ciones valiosas para los demás proveedores de servicios. En cuanto a los gastos de capital, las transferencias para cubrirlos se mantienen altas, entre 90 y 100 por ciento, y es probable que perdure en el corto y mediano plazo. Los gas-tos actuales y las subvenciones de capital representaron un promedio de 0.3 por ciento del PIB entre 2013 y 2015.

El abastecimiento de agua se mantiene como la prio-ridad de financiamiento para el Gobierno Central y los proveedores de servicios a menudo tienen que recurrir a sus propios fondos para financiar proyectos de alcan-tarillado. Datos de los presupuestos ejecutados del 2014, así como de presupuestos aprobados para el 2015 mues-tran que, de los recursos asignados al abastecimiento de agua, promedios de 51 y 66 por ciento, respectivamente, provenían del Gobierno Central, mientras que el 38 y 29 por ciento, respectivamente, provenían de fondos propios del proveedor de servicios. Por el contrario, los recursos asignados al alcantarillado proceden del Gobierno con casi el 52 por ciento en 2014 y 24 por ciento en 2015, mien-tras que el 43 por ciento en 2014 y 68 por ciento en 2015 procedían de los fondos propios de dichos proveedores. Pocos proveedores en realidad tienen recursos asignados para alcantarillado y muchos dependen de sus propios fondos para atender un mínimo de nivel de servicio. Los recursos asignados específicamente para el abastecimien-to de agua en el sector en su conjunto (incluyendo infraes-tructura, administración, operación y mantenimiento, etc.) representaron el 32 por ciento y el 38 por ciento de los pre-supuestos de 2014 y 2015, respectivamente, mientras que el alcantarillado recibió un 21 por ciento y 22 por ciento en 2014 y 2015, una diferencia significativa teniendo en cuen-ta la diferencia en los servicios de alcantarillado en que se encuentran muchos de los municipios de RD.


El desarrollo de un marco institucional, fortalecimien-to de los proveedores de servicios, y establecimiento de una política de financiamiento pueden llevar al sec-tor de agua y saneamiento a un futuro más sostenible. Además de la importancia de establecer un marco institu-cional para el sector de agua y saneamiento con miras a formular políticas sectoriales, estrategias y defender su im-plementación, se pueden considerar múltiples opciones para mejorar el sector y colocarlo en un camino sostenible para lograr la prestación de un servicio universal y de cali-dad. Mientras se materializa la reforma y el financiamien-to y la prestación de los servicios de agua y saneamiento

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continúa, es necesario dar pasos estratégicos incremen-tales para mejorar la prestación de servicios. Por tanto, esta Nota propone tres pilares en que pueden descasar estas mejoras: (i) continuar y profundizar los esfuerzos en curso para establecer el marco institucional propuesto a nivel nacional; (ii) fortalecer los proveedores de servicios de agua y alcantarillado y establecer una inversión corres-pondiente de alto impacto y un plan de rehabilitación; y (iii) establecer una política integral de financiamiento revi-sado para el sector de AAS.

Pilar I - Continuar todos los esfuerzos para establecer y consolidar el marco institucional del sector. Esto re-quiere la aprobación de la Ley de AAS y esfuerzos conti-nuos con respecto a los decretos asociados, así como otras actividades relacionadas con su ejecución, una vez que dicha ley sea aprobada. Parte de este esfuerzo se está rea-lizando actualmente con un programa de desarrollo del sector financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), y se requieren un trabajo más detallado con respecto al fortalecimiento de las instituciones del sector, con las correspondientes he-rramientas y sistemas de apoyo. La estrategia de sanea-miento en fase de desarrollo es también una buena inicia-tiva que se debe continuar.

Pilar II – Adoptar, a corto plazo, medidas adicionales para mejorar la prestación de servicios de una manera más eficaz y selectiva, con el fin de poner al sector en una trayectoria de mayor sostenibilidad. Se debería es-tablecer una estrategia de inversión en el sector con una visión a largo plazo y un programa a corto plazo, utilizan-do la estrategia de saneamiento en fase de elaboración, y agregando inversiones prioritarias para el abastecimiento de agua, estratégicamente diseñada para optimizar las mejoras y la eficiencia en la calidad del servicio. Esto se centraría en el fortalecimiento de la capacidad de los pro-veedores de servicios de agua y alcantarillado, así como en mejorar el marco institucional para apoyarlos, y consistiría en la elaboración de “Programas de alto impacto a corto plazo” para todos los proveedores de servicios, en parti-cular las CORAAS. Estos programas, de forma similar a los planes comerciales, podrían estar orientados a mejorar la prestación de servicios con una mayor eficiencia y a iden-tificar inversiones estratégicas. Basado en la experiencia del Banco Mundial con tres CORAAS bajo el Proyecto de Agua y Saneamiento en Zonas Turísticas (PASCT), es pro-bable que la mayoría de estos programas se centren en la rehabilitación de los sistemas de distribución de agua, mejoras en la gestión comercial, desarrollo de sistemas de información y planificación, así como en la infraestructura y servicios de saneamiento.

Estos programas estarían asociados a los planes del sector de mayor nivel y gestionados por acuerdos de desempeño con las CORAAS. Dado que estas inversiones estratégicas probablemente impacten a los clientes urba-nos de las CORAAS, y puesto que la mayoría de las activi-dades de financiamiento y mejoras del sector se centran en áreas urbanas, también se podría desarrollar un Progra-ma Rural de Inversión que explore, entre otros enfoques, la posible participación del sector privado local para apoyar a los municipios y Asociaciones Comunitarias de Acueduc-tos Rurales (ASOCARES) y opere y mantenga de manera sostenible los sistemas de abastecimiento de agua en zo-nas rurales y pequeñas ciudades de RD.

Mejoras en la gestión comercial pueden aumentar rápi-damente la facturación a un bajo costo. Adicionalmen-te, a pesar de los desafíos descritos en la presente Nota en relación con la prestación de servicios en RD, se estima que se pueden lograr beneficios significativos con un mínimo esfuerzo mediante la mejora de la gestión comercial (ver pilotos con tres CORAAS en el Anexo 2). Aparte de los be-neficios que se describen en el Anexo 2, los actuales esfuer-zos para mejorar los sistemas comerciales de CORAAMO-CA y COAAROM ya han arrojado resultados interesantes: la instalación de un sistema de gestión comercial, así como la formación del personal, han contribuido a aumentar la facturación tanto en CORAAMOCA como en COAAROM en un 35 y 50 por ciento, respectivamente, en el transcurso del año pasado. Si bien estos son resultados preliminares, vale la pena señalar que estos resultados positivos fueron obtenidos sin aumentar el número de clientes o tarifas. Esto último es particularmente importante, ya que indica que un aumento gradual de la tarifa para que coincida con los costos de prestación de servicios, podría mejorar aún más el rendimiento comercial y financiero de las mismas.

Pilar III - Establecer una revisión financiera del sector y mecanismos de seguimiento. La limitada disponibilidad de recursos impone eficiencia en las asignaciones presu-puestarias para los proyectos y programas de AAS. Este pilar se centrará en la preparación de una política de fi-nanciación del sector que cubra financiamiento guberna-mental tanto para inversión como gastos operativos. Los principales elementos de la política financiera incluirían:

• El establecimiento de mecanismos de revisión y monito-reo específicos al sector para inversiones públicas nacio-nales (incluyendo fuentes externas). La idea sería crear un mecanismo que agregara una dimensión específi-ca para AAS al proceso de asignación establecido por DIGEPRES, de modo que las nuevas inversiones sean examinadas desde ángulos técnico, económico e ins-

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titucional, y el progreso y los resultados vinculados a estas inversiones sean sistemáticamente monitorea-dos y evaluados;

• Condicionar subsidios operativos a acuerdos de desem-peño con los proveedores de servicio, a fin de proporcio-nar incentivos para mejorar su desempeño. Si bien la idea general es disminuir y eventualmente eliminar los subsidios; mientras tanto, se puede diseñar y uti-lizar un mecanismo de este tipo para incentivar mejo-ras en desempeño entre los proveedores de servicios. Estos convenios de desempeño son coherentes con la estrategia nacional de desarrollo y ya operan en otros sectores.

Por último, para accionar estos tres pilares antes men-cionados, será preciso establecer sanas medidas de formulación e implementación, particularmente en la forma de un organismo líder. En el entorno institucional actual, se podría usar al CODIREyMAPS, como un vehículo con fines especiales, o se podría crear una nueva unidad dentro MEPyD. Estos organismos líderes serían el enlace con otras instituciones del sector, incluyendo participa-ción multilateral y bilateral.

SECTOR ELÉCTRICO

Contexto del país

Para mejorar la fiabilidad y la continuidad del servicio eléctrico, la República Dominicana inició una serie de reformas estructurales del sector eléctrico a finales de la década de 1990. Esto incluyó permitir la partici-pación del sector privado en los sectores de generación y distribución para ampliar el sector y mejorar la eficien-cia de la prestación de servicios. En 2001 se aprobó una Ley de Electricidad que creó un marco legal y regulador moderno, incluyendo la creación de una nueva entidad de formulación de políticas, la Comisión Nacional de Energía (CNE), y una institución reguladora del sector energético, la Superintendencia de Energía (SIE). También se crearon tres empresas de distribución regional (EdeNorte, EdeSur y EdeEste) para suministrar servicios de electricidad. Estas empresas fueron inicialmente privatizadas, pero luego fueron vendidas de nuevo al Estado entre 2003 y 2009. La Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE) fue creada para controlar y coordinar todas las empresas estatales de electricidad del país.

Esta primera ola de reformas en el sector de la elec-tricidad se tradujo en un aumento de la inversión, de la capacidad técnica, y mejoras en la operación de los sistemas. La experiencia dominicana con la apertura del

sector de electricidad dio lugar a una mayor competencia y la participación del sector privado y tuvo éxito en incre-mentar la inversión en la capacidad de generación, mejo-rar el funcionamiento del Sistema Eléctrico Nacional de Interconexión (SENI), fortalecer la capacidad técnica de los organismos del sector y mejorar sus prácticas comerciales. Como muestra el gráfico 4.8, esta inversión ha contribuido a la diversificación de la matriz generadora del país, lograr la transición de una matriz que se basaba principalmente en petróleo y energía hidroeléctrica a una más diversifica-da, que también incluye gas natural, carbón y otras ener-gías renovables (eólica y solar).

Sin embargo, estas reformas no fueron suficientes para lograr la sostenibilidad financiera del sector eléctrico. Las transferencias monetarias del Gobierno para cubrir el déficit del sector eléctrico aumentaron de US $471 millones en 2009 a US $1.3 millones en 2013, aunque desde entonces han disminuido debido a las ba-jas en los precios del petróleo. Del mismo modo las tres empresas de distribución de electricidad (EDEs) tenían un patrimonio neto negativo US $2.1 millones a fines del 2014 debido a pérdidas anuales acumuladas. Las princi-pales razones para este déficit fueron no haber logrado transferir los costos totales de suministro de electricidad a los usuarios finales, mala gestión y prácticas comercia-les de las empresas distribuidoras, el alto robo de electri-cidad, e interferencia política en la regulación del sector, entre otros factores.

En los últimos años el país ha tomado medidas concre-tas para mejorar el desempeño del sector, pero toda-vía quedan trabajos importantes por hacer. La RD ha

Hydro

Gráfico 4.8: Evolución de la generación por tipo de electricidad

0%

20%

40%

60%

80%

100%

20152014201320122004Pre-Capitalization

Combustible Gasoil Gas natural Carbón Eólica

Fuente: Asociación Dominicana de la Industria Eléctrica (ADIE).

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9

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avanzado en el trabajo de mejorar el desempeño del sec-tor, incluyendo: i) elaboración del Plan Estratégico 2013-2016, que se ha empezado a aplicar; ii) implementación de un programa para reducir las pérdidas de electricidad con el apoyo de las instituciones financieras internacionales, que se ha traducido en reducción de pérdidas de 36.2 por ciento en 2009 a 31.4 por ciento en 2015; e iii) importantes esfuerzos para alcanzar un consenso con miras a poner en práctica las reformas necesarias para la recuperación del sector a través de las discusiones del Pacto Eléctrico. Aun-que el país está bien encaminado en este respecto, queda mucho por hacer para restaurar la sostenibilidad financie-ra y operativa del sector y mejorar la calidad del servicio para toda la población.

Desafíos


Si bien las últimas reformas eléctricas crean un marco legal y regulador moderno, la aplicación de este mar-co no ha sido muy eficaz. El sector sigue afectado por la duplicación de funciones entre las principales institucio-nes. Hay una duplicación de funciones entre el Ministerio de Energía y Minas (MEM) de reciente creación, CNE, y CDEEE en lo que respecta al diseño de las políticas y la planificación para el sector eléctrico. No hay una única entidad responsable del desarrollo de un plan estratégi-co integrado a largo plazo para el sector. Por otra par-te, existe poca continuidad en la ejecución de los pla-nes cuando se producen cambios en la administración. Existe además ambigüedad con respecto a los roles del sector público frente al sector privado. La Ley de Electri-cidad promueve la participación del sector privado en el segmento de generación del sector eléctrico, y desde la capitalización del sector, en la actualidad, hay 14 gene-radores privados de energía. El papel asignado al Estado es normativo, disciplinario, y de supervisión, así como ser promotor de la inversión privada; sin embargo, en la práctica, el Estado va mucho más allá de estas funciones entre ellas, recientemente, asumir nuevas inversiones en generación de energía. Esta multiplicidad y ambigüedad de roles ha distorsionado el sector, a la vez de entorpecer las inversiones en el sector y una regulación efectiva e independiente.

Existe, por igual, poca transparencia y rendición de cuentas en el uso de las transferencias gubernamen-tales al sector y el desempeño financiero de las em-presas de distribución de electricidad (EDES). El Minis-terio de Hacienda y el Viceministerio de Crédito Público y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo

disponen de limitada información acerca de la utiliza-ción, por parte de las entidades del sector, de las grandes transferencias previstas para cubrir el déficit recurrente del sector eléctrico. Además, estas entidades no han vin-culado estas transferencias con un mejor desempeño. La CDEEE tiene también un control limitado sobre la EDES para garantizar un funcionamiento eficiente y buena gestión ya que el vicepresidente ejecutivo de la CDEEE, y los gerentes de las EDES, todos designados por el De-creto Presidencial, tienen efectivamente el mismo nivel de autoridad; tampoco hay una plataforma integrada de datos para acceder a información en tiempo real sobre el desempeño operativo y comercial de las mismas. Por otra parte, no hay transparencia sobre la situación finan-ciera real de la EDES, habiéndose publicado en el 2012 los últimos estados financieros auditados con numerosas observaciones de los auditores que aún no han quedado resueltas. En consecuencia, las EDES no cuentan con una supervisión adecuada, y su gestión se debe llevar a cabo de una manera que promueva mayor transparencia, efi-ciencia y autonomía financiera.

Adicionalmente, hay factores políticos que impiden una regulación efectiva del sector. La SIE cuenta con poca autonomía para cumplir con sus funciones, estable-cidas en la ley, de establecer y ajustar las tarifas eléctricas. Como entidad pública, con un superintendente desig-nado por el Presidente, la SIE es en última instancia res-ponsable de seguir la política del Gobierno. Así, mientras que la SIE calcula el arancel de tarifa de recuperación de costos (tarifa indexada) según lo dispuesto por la ley, los ajustes arancelarios a estos niveles se han retrasado de-bido a la falta de voluntad política dentro del Gobierno. De ahí que las tarifas se establecen a menudo por debajo de los niveles de recuperación de costos por razones po-líticas más que técnicas. La SIE, igualmente, tiene autori-dad limitada para hacer cumplir las normas de calidad de servicio o para multar y responsabilizar a las EDES por la falta de cumplimiento con dichas normas ya que no hay mandato político para hacerlo, dada la escasa situación financiera de las EDEs.

Calidad de la prestación de servicios

El servicio eléctrico es fundamental para estimular el crecimiento económico e incrementar la prosperidad compartida, pero la calidad y fiabilidad del servicio son escasos en RD. Un servicio eléctrico de alta calidad es esencial para el desarrollo económico y la competiti-vidad del país. La electricidad es un insumo importante para la productividad, que afecta de manera transversal los sectores residencial, industrial y comercial de la eco-

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nomía. Sin embargo, es uno de los principales cuellos de botella para hacer negocios en RD. Debido a esta baja calidad en el suministro eléctrico, el país fue clasificado como el 128º de 144 países en el Informe Global de Com-petitividad publicado por el Foro Económico Mundial. Si bien la tasa de acceso a la electricidad en RD es de 98 por ciento, por encima del promedio de América Latina, se estima que sólo el 52 por ciento de los consumido-res eléctricos tiene servicio de 24 horas; y también hay frecuentes fluctuaciones de voltaje. Estas interrupciones afectan la calidad de vida, productividad, seguridad de la población y aumenta el gasto en fuentes alternativas de energía. Como muestran los gráficos 4.9 y 4.10, RD tiene la segunda mayor frecuencia y duración de interrupcio-nes del sistema de energía entre los países comparables en LAC, 117 más del doble de la media de estos países.

Debido a las frecuentes interrupciones en el servicio, las empresas tienen que hacer grandes inversiones en equipos de respaldo, para poder llevar a cabo sus actividades diarias. Un reciente trabajo de investigación titulado “Impacto de la Crisis del Sector Eléctrico en la Eco-nomía Dominicana” llevado a cabo por INTEC señala que el 96 por ciento de las grandes industrias, así como el 78 por ciento de las pequeñas empresas, tienen generadores eléctricos. En 2013, el gasto mensual de generación de respaldo osciló, para las pequeñas empresas, en alrededor de RD$16.800, las de mediano tamaño en RD$86,540 y las grandes, RD$100,000. Estos costos adicionales son una gran carga financiera, especialmente para las pequeñas

117 Se seleccionaron países comparables en base a los siguientes criterios: 1) tamaño de la población, 2) INB per cápita, y 3) la composi-ción de la matriz de generación de electricidad.

empresas. Esta situación incrementa el costo de produc-ción de la prestación de bienes y servicios y socava la com-petitividad empresarial.

La mala calidad y continuidad del servicio también afecta negativamente a los hogares, especialmente a los pobres. Se estima que el 18 por ciento de los hogares tienen su propio inversor o generador, lo que represen-ta un gasto privado de US$150 – US$200 millones (CNE, 2005). Esta situación es aún más grave para los pobres, que reciben menos horas de servicio de electricidad y gastan más en relación con sus ingresos en fuentes alter-nativas de energía. Mientras que el 45 por ciento o más de las familias con niveles medios o altos de ingresos tienen su propio generador, sólo el 10 por ciento o menos de las familias pobres poseen uno. Aquéllos que no tienen re-cursos suficientes para adquirir este equipo de respaldo tienen que subsistir sin electricidad durante los recurren-tes apagones programados, que son aún más frecuentes en los barrios pobres.

Eficiencia y sostenibilidad del sector eléctrico

Generación – Uno de los principales impedimentos para la operación eficiente, la competitividad y la ex-pansión del sector de generación ha sido las incer-tidumbres de los pagos. Desde los inicios del SENI las empresas de distribución tienen una deuda significativa con las compañías de generación, en gran parte debido a la brecha entre el nivel de las tarifas aplicadas y la recu-peración de costos, así como las altas pérdidas en distri-bución. Cuando los atrasos adeudados a los generadores alcanzan niveles excesivos, entonces los generadores de-

Gráfico 4.9: Índice de frecuencia de interrupción media del sistema (SAIFI) en países comparables en el 2015

38.4 38.1

Promedio15.6

19.4

127.5 6.0

2.90.7

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Jamaica

Guatemala

Ecuador

El SalvadorBolivia

HondurasRD

Nicaragua

Fuente: Banco Mundial, Doing Business, 2016. Los indicadores se re�eren a las ciudades más grandes para hacer negocios en cada economía.

12

Gráfico 4.10: Índice de duración de interrupción promedio del sistema (SAIDI) en países comparables en el 2015

257

129.1

Promedio61.6

72.7

14.5 8.1 5.0 4.1 2.00

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100

150

200

250

300

Jamaica

Guatemala

EcuadorBolivia

El Salvador

NicaraguaRD

Honduras

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jan de generar (o amenazan con hacerlo) hasta recibir el pago. A finales de 2010, la deuda representaba alrededor de US$418 millones, aumentando a US$781 millones en 2014 antes de la caída de los precios del petróleo tras la cual los niveles cayeron a US$202 millones en 2015. Estos retrasos en los pagos limitan el flujo de caja de los genera-dores y su capacidad para generar electricidad, y limitan la competencia, al disuadir la entrada de nuevas empresas. Por consiguiente, las transferencias del Gobierno para cu-brir el déficit total del sector eléctrico (incluido los atrasos adeudados a los generadores) también aumentaron del 7.6 por ciento del presupuesto nacional en 2010 a un 12 por ciento en 2014, este luego descendió a un 8.6 por cien-to en 2015.

El Gobierno y la CDEEE han identificado el alto cos-to de la generación de electricidad como una de las principales causas de déficit financiero del sector. El Gobierno, con miras a reducir los costos de generación ha comenzado la construcción en Punta Catalina el com-plejo de la planta de energía a carbón de 720MW ubicado en Baní. Aunque su funcionamiento puede ayudar a re-ducir los costos de generación si aumentaran de nuevo los precios del petróleo y a satisfacer las necesidades de capacidad de energía del país, también ha creado incerti-dumbre sobre el papel del sector público frente al sector privado en el segmento de generación ya que la Ley de Electricidad promueve la participación del sector privado en la generación de nuevas inversiones y que el Gobierno realice sus propias inversiones podría desplazar futura in-versión privada.

Los contratos con muchos de los generadores privados terminarán este año y es necesario obtener electrici-dad a precios asequibles para satisfacer la demanda futura. Los Acuerdos de Compra de Energía (ACE) exis-tentes entre las empresas de generación y distribución llegaron a su fin en agosto del año 2016. De acuerdo con la Ley, las compañías de distribución necesitan mantener los contratos con las generadoras al menos durante los siguientes 18 meses. Sin embargo, la contratación directa de nueva capacidad de generación o la negociación de nuevos contratos sin el uso de licitaciones públicas redu-ce la competencia y podría aumentar los costos, ya que crea incertidumbre que puede frenar a nuevos inversio-nistas. Por otro lado, la incertidumbre sobre las reglas del juego obstaculiza nuevas inversiones en el sector. Esto ha sido particularmente el caso de las empresas de energías renovables que están luchando para obtener concesiones definitivas y ACE que les permitan operar bajo el SENI a pesar de la existencia de una legislación sobre energía renovable.

Transmisión – Al igual que las empresas de genera-ción, la Empresa de Transmisión Eléctrica Dominicana (ETED) también se ve afectada por no recibir el pago oportuno de sus servicios. Los retrasos en el pago de los costos de transmisión limitan los recursos que tiene la ETED para mantener la red de transmisión para garantizar un buen servicio fiable y ampliar la red cuando sea nece-sario para satisfacer la creciente demanda. Estos retrasos implican posponer la expansión de la red y de los planes de mantenimiento que podría socavar la fiabilidad del sis-tema de transmisión de energía eléctrica y, en última ins-tancia, la calidad del servicio.

Distribución – El continuo déficit de caja de las EDES compromete la estabilidad financiera y la viabilidad de todo el sector y representa una gran carga fiscal para el Gobierno. Hay numerosos factores que explican el elevado déficit financiero: deficiente administración y gestión comercial, un esquema de tarifas que no refleja los costos de la prestación del servicio, y las altas pérdi-das técnicas y no técnicas (principalmente debido al mal estado de las redes de distribución, suministro no medido, robo, fraude y otras ineficiencias). También, las EDES tie-nen niveles de personal mucho más elevados en relación con el número de clientes atendidos y en comparación con otros países de la región, y esta situación ha ido em-peorando en los últimos años, lo que aumenta aún más los costos operativos. La combinación de estos factores condujo a déficits que tuvieron que ser cubiertos por el Gobierno Central. Como se observa en el Cuadro 4.3, el valor de las transferencias a las EDES entre 2010 y 2015 superó los US$5 mil millones.

Si bien se ha avanzado en la reducción de pérdidas del sistema eléctrico, el ritmo de estas mejoras ha sido len-to y las pérdidas están todavía muy por encima de los niveles eficientes. Como se ve en el Gráfico 4.11, las EDES han logrado algunas mejoras en la cantidad de energía facturada, cobros, y reducción de pérdidas desde 2009. Entre 2012 y 2015 las pérdidas se redujeron de un 35,5 por ciento a 31,4 por ciento, lo que representa un 1 por ciento por año. Sin embargo, este ritmo es insuficiente dado que las pérdidas elevadas contribuyen a los déficits financieros que tienen ser cubiertos mediante transferencias del pre-supuesto nacional.

Como se observa en el Gráfico 4.12, las pérdidas de 32 por ciento en el sistema de energía de RD son aún más altas que los países comparables de LAC, y casi el do-ble del promedio de la región de alrededor de 17 por ciento. Por esta razón, la reducción de pérdidas fue esta-blecida como uno de los tres pilares del plan estratégico

80


Gráfico 4.12: Pérdidas totales del sistema energético en países comparables (2014)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

El Salvador

EcuadorBolivia

Guatemala

Nicaragua

Jamaica

HondurasRD

Fuente: CEPAL: "Centroamérica: estadísticas del subsector eléctrico, 2014”; CREES para RD., MER para Ecuador; MSET para Jamaica; y el BID: "Electricidad Perdida" para Bolivia.

Gráfico 4.13: Los precios de la electricidad residencial en países comparables en el 2014 (US$/kWh)

0.31 0.31

Promedio LAC (0.17) y paísescomparables (0.19)

0.22

0.16 0.160.14

0.10 0.10

0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

0.35

EcuadorBolivia

HondurasRD

Nicaragua

Guatemala

El Salvador

Jamaica

Fuente: CIER: "Tarifas eléctricas en distribución para clientes regulados"; CEPAL: "Centroamérica: Estadísticas del subsector eléctrico, 2014" para Honduras y Nicaragua, CARILEC para Jamaica.

0.160 160

32.1 31.3

26.823.3

16.314

12.3 12

Cuadro 4.3: Aportes del GoRD a las EDES

Aportes del Gobierno

US$MM 2010 2011 2012 2013 2014 2015

EDESUR 165 245 157 452 264 150

EDENORTE 136 285 166 415 287 191

EDEESTE 85 202 141 394 257 209

CDEEE 222 246 141 242 194 135

Total 608 978 606 1,504 1,002 685

Fuente: CDEEE, no incluye los aportes a través del Banco de Reservas.

Fuente: CDEEE.

Gráfico 4.11: Datos comerciales de las EDES

0

3000

6000

9000

12000

15000

2015201420132012201120102009

Compra de Energía (GWh) Energía Facturada (GWh) Energía Cobrada (GWh) Pérdidas (GWh)

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de la CDEEE 2013-16, que establece el objetivo de reducir las pérdidas no técnicas en un 3 por ciento por año hasta alcanzar el objetivo del 15 por ciento, un objetivo que tam-bién se ha incorporado en el Pacto de Eléctrico.

Tarifas – A pesar de los altos costos de producción, los precios de la electricidad residencial cobrados en RD están por debajo del promedio de LAC y de los paí-ses comparables de la Región. Como muestra el Gráfico 4.13, los precios de la electricidad residencial aplicados en RD se encuentran por debajo del promedio de LAC y más bajos que los precios en muchos de los países com-parables en la región. Los pagos de facturas de electrici-dad representan, en promedio, entre el 4,9 por ciento y el 6,8 por ciento de los gastos mensuales de los hogares según el reciente estudio de INTEC. Los hogares gastan una mayor proporción de los recursos en materia de tele-comunicaciones que en electricidad.

Sin embargo, esto oculta el hecho de que los precios de la electricidad cobrados en la República Domini-cana eran fuertemente subvencionados. Las tarifas de electricidad para los clientes regulados no se han ajustado desde 2011, y la diferencia sólo entre la tarifa indexada ba-sada en los costos y la tarifa efectivamente aplicada du-rante los últimos 4 años ha costado alrededor de US$1,3 mil millones (acumulados), que tiene que ser cubierta por subsidios gubernamentales. En los últimos años, los pre-cios del petróleo han disminuido lo suficiente para que los aranceles recuperen los costos. Esto le ha permitido al Go-bierno recuperar alguno de los costos de otorgar subsidios en años anteriores, ya que los aranceles no se han ajustado a la baja. No obstante, si los precios del petróleo suben de nuevo, como sugieren las previsiones internacionales, sin los correspondientes ajustes arancelarios, esto resultaría nuevamente en la necesidad de grandes subsidios. Estu-dios recientes realizados por el Ministerio de Hacienda muestran que en el pasado estos subsidios no focalizados beneficiaron a los usuarios finales con mayores ingresos más que a los usuarios finales pobres que son quienes más los necesitan. En particular, un estudio realizado en 2014 utilizando los datos de la encuesta de ENIGH mostro que el 94 por ciento de los subsidios residenciales de tarifas eléc-tricas fueron capturados por hogares no pobres debido a su consumo de electricidad significativamente mayor.

Vulnerabilidad al cambio climático – El sistema de ener-gía de RD es vulnerable a los impactos del cambio climático dada la ubicación geográfica del país y la combinación de generación de electricidad. El cambio climático está contribuyendo a tormentas y desastres na-turales más frecuentes y graves, niveles del mar más eleva-

dos, y mayor precipitación a nivel global. Estos impactos generan fuertes vientos, inundaciones y deslizamientos de tierra que pueden dañar la infraestructura de energía. También dan lugar a una mayor variabilidad hidrológica que afecta a la generación de energía hidroeléctrica y la continuidad del servicio. RD se encuentra en la zona de huracanes del Atlántico y, por tanto, es vulnerable a los impactos del cambio climático. Más aún, ya se ha visto afectada por las sequías que reducen la producción de energía hidroeléctrica, que pueden ser más graves en el futuro debido al cambio climático. Consideramos necesa-rio incluir estos factores en los cálculos de costo-beneficio para futuras inversiones.

RD tiene experiencia en preparación en caso de emer-gencias y adaptación al cambio climático, sin embargo, se podrían tomar otras acciones para mejorar la capa-cidad de recuperación de sector eléctrico. La nación ha adquirido experiencia en la prevención y gestión de los fe-nómenos climáticos, ha diseñado planes para mitigar sus efectos, y las redes SENI están diseñadas para vientos de alta velocidad, pero esto no las exime del riesgo de impac-tos futuros. Las tormentas tropicales Olga y Noel dañaron varias presas hidroeléctricas, plantas de generación y líneas de transmisión y distribución en RD y éstas tuvieron que ser rehabilitadas como parte del Proyecto de Recuperación de Emergencia y Gestión de Desastres financiado por el Banco Mundial, que costó al país más de US$30 millones. A pe-sar de que el proyecto ayudó a aumentar la capacidad del sector eléctrico para responder a las emergencias causadas por desastres naturales y fortalecer la capacidad de recu-peración de la infraestructura rehabilitada, quedan opor-tunidades para mejorar la resiliencia y la adaptación del sector a los posibles impactos futuros del cambio climático.

Financiamiento del sector

El déficit recurrente del sector eléctrico ha provocado un grave problema fiscal RD. El déficit del sector eléc-trico ha sido financiado mediante transferencias guber-namentales, que en promedio representaron más del 7 por ciento de los gastos totales del país entre 2010 y 2015 como se observa en el Cuadro 4.4.

Las transferencias públicas al sector eléctrico para cu-brir el déficit también representan una parte signifi-cativa del PIB del país. Las transferencias públicas para cubrir el déficit del sector eléctrico superaron el 1 por cien-to del PIB entre 2009 y 2014. En 2013 estas transferencias alcanzaron más del 2 por ciento del PIB, como puede ver-se en el Gráfico 4.14. Aunque las transferencias al sector han disminuido recientemente debido a la reducción de

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los precios internacionales del petróleo, siguen siendo im-portantes dadas las pérdidas técnicas y no técnicas de las EDES y otras ineficiencias del sector. Los precios históricos y las previsiones indican que los bajos precios del petróleo probablemente son un fenómeno temporal y pudieran subir de nuevo a US $ 70 por barril o más para el 2020, lo que daría lugar de nuevo a altas transferencias al sector si no se corrigen sus problemas estructurales. Esto podría dar lugar a la reaparición de subvenciones de precios no focalizados, lo cual beneficia más a los usuarios finales de ingresos más altos, dado su mayor consumo de electrici-dad que a los pobres.

Por otro lado, desde 2011 hasta 2013, se puede obser-var que los subsidios de electricidad como porcentaje

del PIB en RD duplicaron el promedio de LAC. La media de los países comparables de la región como se ve en el Gráfico 4.15, también llego a niveles comparables. El uso de estos recursos representa una carga para el presupues-to nacional y reduce los recursos disponibles para invertir en otros sectores prioritarios como educación y salud, con los beneficios públicos significativos.


El sector eléctrico necesita hacer la transición desde el actual círculo vicioso a un círculo virtuoso que promue-va la sostenibilidad financiera y permita un servicio de buena calidad tanto para hogares y empresas por igual. Hay varias orientaciones de políticas que el Gobier-

Gráfico 4.14: Transferencias monetarias al sector eléctrico 2009-2015

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

2015*201420132012201120102009 0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

Fuente: CDEEE 2015. La participación de las transferencias al sector en el PIB se calculó para todos los años sobre la base nueva de 2007. El PIB del 2015 se calculó basado en un crecimiento de 5.5%, de acuerdo a “Perspectivas Económicas 2015 – Las Américas” del FMI.

Gráfico 4.15: Subvenciones de electricidad antes de impuestos en países comparables (por ciento del PIB, promedio 2011-2013

2.1%

1.9%

1.5%

0.9%

0.4%

0.4%

0.1%

0.0%

0.981.23

1.491.54

2.17

1.25

0.92

Promedio LAC (0.8%) ycomparadores (0.9%)

0.0% 0.5% 1.0% 1.5% 2.0% 2.5%Bolivia

Jamaica

Ecuador

Guatemala

Honduras

El Salvador

RD

Nicaragua

Fuente: FMI: " Subsidios a la energía en América Latina y el Caribe: Inventario de la situación y retos de políticas", Febrero 2015. Los datos no incluyen subsidios a los combustibles, que en algunos casos disminuye los costos de la electricidad (como en Bolivia).

471664

868 933

1329

798620

% Trans. en el PIB (base 2007)Trans. Sector (US$ MM)

Cuadro 4.4: Ingresos y gastos por País

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Ingresostotales(RD$MM)* 255,085 280,457 318,559 369,413 417,390 441,862

Gastototal(RD$MM) 313,239 340,383 475,233 451,277 498,135 534,293

Transferenciascorrientesalsectoreléc-trico(RD$MM)

23,837 26,162 35,489 34,606 40,234 24,575

Transferenciasdelsectoreléctricocomoporcentajedeltotaldelgasto(%)

7.6% 7.7% 7.5% 7.7% 8.1% 4.6%

Transferenciascorrientesalsectoreléc-trico(US$MM)

647 687 903 828 924 545

PIB(RD$MM) 1,978,852 2,218,429 2,377,504 2,558,586 2,786,230 3,023,116

Tasadecambio(RD$/US$) 37 38 39 42 44 45

* Excluye las donaciones. Fuente: Banco Central.

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no de RD y los diferentes actores del sector pueden consi-derar para contribuir al logro de la sostenibilidad del sec-tor a mediano plazo. Estas orientaciones están apoyadas en tres pilares principales: (i) mejorar el marco institucional y la gobernabilidad del sector eléctrico; (ii) mejoramiento de la calidad de la prestación del servicio; y (iii) lograr la eficiencia y la sostenibilidad financiera del sector eléctrico.

Pilar I - Mejora del marco institucional y gobernabilidad del sector eléctrico.

• Instituciones y gobernabilidad. Es importante defi-nir claramente los diferentes roles de los actores del sector para lograr un sector más eficiente. Tal como anunció el Presidente Medina durante su discurso in-augural, el MEM debe convertirse, en el corto plazo, en la institución responsable de todas las políticas del sector eléctrico en la República Dominicana. Esto significaría que el MEM debe absorber las funciones del CNE y de la CDEEE. Sin embargo, hasta que este cambio se haga efectivo, la gobernabilidad del sector necesita mejorar, y es importante lograr una coordi-nación eficaz entre la CDEEE y las EDES para lograr una administración eficiente. También es importante que el Gobierno otorgue a la SIE la autoridad y la au-tonomía establecida en la ley con relación al estable-cimiento de tarifas, garantizar una sana competencia entre los agentes del sector, y dar seguimiento y su-pervisión del cumplimiento de las leyes y reglamen-tos, incluyendo la calidad del servicio.

• Transparencia y rendición de cuentas. Mejorar la capacidad de MEM, SIE, MH, y la CDEEE para supervi-sar las operaciones de las EDES es vital para optimar la rendición de cuentas y eliminar el déficit operativo. Después será importante que la CDEEE comience a operar dentro de sus límites legales. Mejorar la trans-parencia y garantizar de la calidad de la información proporcionada por los agentes sectoriales, en particu-lar, las empresas de propiedad estatal, también podría tener un gran impacto en el sector de la electricidad y contribuir a mejorar la credibilidad del sector a nivel internacional. En particular, se deben llevar a cabo au-ditorias anuales de los estados financieros de las EDES, por firmas de auditoría independientes y de buena reputación basadas en normas y prácticas interna-cionales de información financiera a más tardar seis meses tras el cierre del año fiscal. El fomento de la ca-pacidad para ayudar a las EDES podría ser inicialmente apoyado por el Proyecto de Modernización de la Red de Distribución y Reducción de Pérdidas financiados por el Banco Mundial. Para una mayor transparencia y la rendición de cuentas, estos informes financieros

podrían publicarse en un periódico nacional, y en las páginas web de las EDES. La publicación de la con-tratación de generación (planes u operaciones) por parte de la CDEEE y las EDES, así como la de personal y otros datos del desempeño operativo y financiero contribuiría en mucho a mejorar la transparencia y también permite la supervisión de la sociedad civil en el sector eléctrico. También podría mejorarse el pro-ceso de contratación de los miembros de la Junta y los administradores de las empresas eléctricas del sec-tor público de manera que estos sean profesionales o nombramientos basados en desempeño para hacer que estas instituciones sean más responsables de su desempeño.

• Pacto Eléctrico. Las discusiones del Pacto Eléctrico proporcionan una oportunidad única para generar consenso político entre todos los actores para lograr reformas reales y sostenibles. Es importante mante-ner un diálogo abierto y revelar ampliamente toda la información relacionada con el sector con la finalidad de infundir la confianza necesaria y el empoderamien-to de todos los actores. La solución a los problemas del sector debe ser sistemática y requerirá del com-promiso de todos los actores del sector para lograr un servicio eléctrico eficiente, competitivo y sostenible.

Pilar II - Mejorar la calidad de la prestación de los servicios.

• Mejora de la calidad del servicio. Todos los usuarios finales deben poder disponer de un servicio de elec-tricidad de alta calidad, continuo, fiable, transparente y asequible. Se deben reducir los apagones progra-mados para así disminuir la necesidad de inversión en fuentes alternativas de energía y ayudar a promo-ver el crecimiento económico y la prosperidad com-partida. Con este objetivo en mente, es fundamental adoptar medidas para ofrecer un servicio continuo de electricidad a todos los clientes. En la actualidad exis-ten medios técnicos para transferir muchos clientes a los circuitos 24 horas. En el mediano plazo el sector debe esforzarse por garantizar que todos los clientes paguen sus facturas a tiempo y se les proporcione un servicio de electricidad constante, con niveles de vol-taje apropiados y sin fluctuaciones. Será necesario un programa solido de alcance social para complemen-tar las mejoras técnicas, para una mayor conciencia y disposición a pagar por el servicio y regularizar los clientes para lograr este objetivo de modo que el au-mento de la disponibilidad del servicio no se traduzca en pérdidas aún mayores que necesiten ser cubiertas por transferencias del Gobierno Central.

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Pilar III - Restauración de la eficiencia y la sostenibilidad financiera del sector eléctrico.

• Generación. Es esencial contar con reglas claras y una mayor transparencia en el sector de generación, tanto para la energía convencional como para la renovable. También es importante que el estado defina mejor su participación en el sector. Esto proporcionaría seña-les más claras que podrían optimar la transparencia y la competencia y permitiría la entrada al mercado de nuevos participantes. Se necesita, específicamen-te, más certeza y claridad en las reglas del mercado para inversiones en energía renovable que eleven la competencia y el suministro de estas fuentes de ge-neración. Es vital que las EDES también lleven a cabo un llamado a licitación con los productores de energía para cubrir sus necesidades y capacidad de energía dado que los contratos existentes concluyen a finales del mes de agosto del 2016. El país podría también beneficiarse de los bajos precios del gas natural para ayudar a reducir los costos de generación. El SENI tie-ne el potencial de convertir alrededor 1,000 MW de las plantas existentes a las plantas de gas, con un valor de inversión de aproximadamente de US$200 millones. Se necesitaría superar diversos obstáculos relaciona-dos con la ampliación del acceso al suministro de gas natural y el aseguramiento del financiamiento para explotar este potencial.

• Transmisión. Es importante garantizar la autonomía operativa y financiera de la ETED y permitir que cobre las tarifas de transmisión para proporcionar los recur-sos suficientes para cumplir sus funciones conforme a la ley. Esto requeriría pasar efectivamente estos costos a los clientes en las facturas y que las EDES paguen a la ETED por estos servicios a partir del cobro de pagos. La ETED también tendrá que garantizar el cobro de las tarifas de transmisión a los participantes en el merca-do de la electricidad que usen la red de transmisión para el intercambio de energía. A fin de mantener las redes en buen estado y ampliarlas cuando sea nece-sario para satisfacer la creciente demanda, se necesita garantizar la autonomía operativa y financiera de la ETED.

• Distribución. Para eliminar el déficit operativo de las EDES, será importante para implementar un progra-ma integrado de reducción de pérdidas para alcanzar la meta de 15 por ciento de las pérdidas totales. Con el apoyo del Gobierno Dominicano y las institucio-nes financieras internacionales, este programa debe centrarse en: pérdidas técnicas y no técnicas, admi-nistración eficiente, la continuidad del servicio, la instalación de medidores y la mejora de la lectura del

medidor, el registro y la facturación a los clientes de manera oportuna, y el cobro de pagos. El programa de reducción de pérdidas también debe incorporar una estrategia de gestión social destinada a restablecer la confianza entre los usuarios finales y las EDES, aumen-tando los niveles de pago, y educando a los clientes en el uso de electricidad de una manera más eficiente y segura. Hacer que esto suceda requerirá también una mejor gobernabilidad, transparencia y supervisión del sector. Las EDES son la caja de efectivo para el sector que compra la energía producida por las generado-ras y transportadas por la ETED y por lo tanto la salud financiera del sector depende de la recuperación de estos costos.

• Tarifa eléctrica. La aplicación de una tarifa técnica representa una de las principales reformas necesarias para restaurar la sostenibilidad financiera de las EDES y para eliminar el déficit del sector eléctrico. La SIE debe publicar los procedimientos y fórmulas utilizadas para el ajuste automático de las tarifas eléctricas en base a costos como es requerido por ley. La SIE podría apro-vechar los actualmente bajos precios internacionales del petróleo y en el corto plazo aplicar la tarifa técni-ca de modo que la transición sea más viable ya que no requeriría de ajustes importantes. Si es necesario también podría utilizarse un plan direccionado para gradualmente hacer los ajustes necesarios ya que se eliminarían todos los subsidios cruzados y subsidios generales para todos los consumidores. Para proteger a los consumidores más pobres, los subsidios podrían dirigirse y proporcionarse a aquellos usuarios de bajos ingresos que califican para el programa de transferen-cias monetaria de focalizada Bonoluz. Esto implicaría la ampliación de la cobertura de Bonoluz para cubrir a todos los usuarios de electricidad de bajos ingresos que son elegibles para los programas del Sistema Úni-co de beneficiarios (SIUBEN) del Gobierno.

• Cambio climático. La resiliencia de la infraestructura eléctrica es fundamental para hacer frente y recupe-rarse de las emergencias causadas por desastres natu-rales, los cuales serán más graves y frecuentes debido al cambio climático. Una buena planificación y diseño e inversiones para fortalecer y reforzar la infraestruc-tura eléctrica de modo que pueda resistir a los emba-tes de fenómenos climáticos futuros ayudarían a me-jorar su capacidad de recuperación. La preparación de un sólido plan en caso de emergencia y un plan de respuesta sobre cómo responder y recuperarse de este tipo de eventos es también esencial para reducir la vulnerabilidad del sistema eléctrico dominicano y garantizar la continuidad del servicio, incluso después de que se produzcan este tipo de eventos.

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El país ha dado pasos importantes para reformar el sector eléctrico y para reducir las pérdidas de distri-bución, pero queda mucho por hacer para mejorar la disponibilidad del servicio y la calidad en RD. Las orien-taciones de política mencionadas anteriormente preten-den mitigar la necesidad de grandes transferencias del Gobierno al sector en el futuro, subsidios generalizados, elevadas pérdidas, apagones frecuentes y la mala calidad general del servicio, mejorando el desempeño y la viabili-dad financiera de los diferentes actores del sector. El Banco Mundial se ha comprometido a seguir apoyando a RD para pasar por esta trayectoria para lograr tener un sector más sostenible y una mejor calidad de servicio para todos.

TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES

Contexto del país

La liberalización del mercado de las telecomunicacio-nes ha permitido al sector de las TIC de RD experimen-tar un gran crecimiento en la última década. La Ley General de Telecomunicaciones en 1998 creó el Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL), la au-toridad estatal independiente que regula las telecomu-nicaciones, y abrió el mercado a la competencia. Desde entonces, el sector de las TIC ha crecido de manera signi-ficativa, con suscripciones de telefonía móvil superando el 89 por ciento para diciembre del 2013, en comparación con 58 por ciento en 2007,118 y los precios han caído tam-bién. la cobertura de Internet móvil también se ha amplia-do de manera significativa, con el proyecto de Banda An-cha Rural del INDOTEL (2007) con la instalación de acceso a Internet de banda ancha 3G en la mayoría de municipios. El mercado de la telefonía móvil está en proceso de rees-tructuración, con dos operadores secundarios asumidos por un grupo extranjero de inversionistas, sin embargo, sigue estando dominado por Claro, el antiguo operador monopolista estatal (Codetel), que tiene aproximadamen-te la mitad de la cuota de mercado en la mayoría de los principales servicios al por menor.

RD tiene una alta cobertura de conectividad de banda ancha móvil e internacional, pero carece de una red troncal de banda ancha fija nacional integrada y com-pleta. Uno de los mejores ejemplos es la penetración de telefonía móvil, a partir de 2014, 90.9 por ciento de los ho-gares tenían al menos un teléfono móvil.119 RD también tie-ne un amplio exceso de capacidad en términos de conec-

118 INDOTEL Estadística, marzo de 2014.119 ENHOGAR-MICS, 2014

tividad de banda ancha internacional a través del Punto de Acceso de Red (NAP) del Caribe (ver Gráfico 4.6).120,121,122 También cuenta con cobertura de banda ancha bastante fuerte a lo largo de los ejes Puerto Plata–Santiago–Santo Domingo–La Romana–Punta Cana a través de los opera-dores de telecomunicaciones como Claro y TRICOM, y por medio de empresas de transporte de electricidad como la ETED y CEPM. También hay varios operadores de televi-sión por cable que podían ofrecer los servicios de acceso a banda ancha fija si estuviesen conectados a los puntos de conectividad internacional a precios asequibles, pero RD carece de conexiones intermodales entre estos proveedo-res, y tiene una cobertura inadecuada en las partes más remotas y pobres del país.

El Gobierno ha hecho un esfuerzo encomiable para complementar las inversiones en infraestructuras de las TIC en cuanto al alcance, conectando al país a tra-vés de diferentes programas e iniciativas. Entre ellos, el Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones de (FDT), que facilita el financiamiento de proyectos en zonas de bajos ingresos y de áreas focalizadas de interés social, y el proyecto de Banda Ancha Rural (BAR), que ha enlazado a

120 Fuente: www.submarinecablemap.com, visitada el 15 de sep-tiembre el año 2016.121 La capacidad encendida es menor a una décima parte del an-cho de banda máximo y el uso es una mera fracción de la capacidad encendida. Fuente: Telegeography, Enero 2013.122 Punto de Acceso a la Red (NAP) del Caribe. Ofrece soluciones para centro de datos, recuperación de desastres y la continuidad del negocio. Los principales proveedores de banda ancha en RD ofrecen sus servicios de conectividad en el NAP del Caribe (Tricom, Wind Tele-com, CEPM, Orange, Viva, Claro, Columbus Network, Estrela Telecom, Unified Communications y OneMax).

Fuente: Banco Mundial 2013.

Gráfico 4.16: Mapa de los cables submarinos para RD

FibralinkAmerica Movil-1

East-West

ARCOS

Antillas 1

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más de 500 comunidades que cubren todas las provincias del país. El Gobierno ha anunciado planes bajo el estan-darte de República Digital para lograr cobertura nacional de banda ancha, y proporcionar un computador a cada niño en edad escolar y maestro. Si bien la experiencia internacional es mixta con relación a los méritos de los programas de una laptop por niño, lo que se ha confirma-do como crítico es asegurar el desarrollo de habilidades adecuadas y la alfabetización digital para complementar las inversiones en infraestructuras. Por ejemplo, la alta al-fabetización digital entre los usuarios de Internet en Hong Kong significa que contribuyen más entradas a Wikipedia que todo el continente africano combinado, a pesar de que África tiene 50 veces más usuarios de Internet.123 La tecnología puede convertir a los trabajadores en agentes más productivos, pero sólo si saben cómo usarla, y puede, de hecho, desplazar a los trabajadores a no ser que se pon-gan en marcha mecanismos para mejorar y ajustar rápida-mente las habilidades en un entorno creciente de tecno-logía. Las mujeres también tienen menos probabilidades de usar o poseer tecnologías digitales que los hombres,124 así que se justifican los esfuerzos que permitan que la mu-jer participe desde temprano en programas de TIC, como lo están los esfuerzos para incorporar a las personas con discapacidad en el mundo laboral a través de tecnologías digitales.

123 Véase el Informe sobre el desarrollo mundial: Los dividendos digitales. Banco Mundial, 2016.124 Véase el Informe sobre el desarrollo mundial: Los dividendos digitales. Banco Mundial, 2016.

Desafíos


El desafío clave institucional y de gobernabilidad para garantizar una amplia cobertura a precios asequibles es fortalecer la regulación con miras a promover una mayor competencia. En la mayoría de las áreas, excepto en las principales ciudades, sólo un proveedor ofrece ser-vicios de banda ancha fija a nivel minorista y, aunque ope-ra una política de interconexión, no se regulan los precios al por mayor. Por ende, cuando el NAP del Caribe ofreció Internet al por mayor de alta velocidad a US$125 por cada Mbps de velocidad simétrica (carga y descarga), en la ma-yoría de municipios no hay competencia y un solo provee-dor ofrece el servicio por alrededor de US$500.125 INDOTEL, se enfrenta a un conflicto de intereses de regulación, ya que es a la vez regulador y proveedor de servicios.

Cobertura y asequibilidad

El costo de acceso a banda ancha en RD es alto, contri-buyendo a las estadísticas de uso de banda ancha de las TIC que están muy por debajo de los indicadores de promedios regionales para América Latina. Sólo el 4 por ciento de la población está suscrito al Internet de ban-da ancha, en comparación con 7,5 por ciento en LAC y 10 por ciento en otros países de ingresos medios superiores. Uno de cada seis municipios del país no tiene cuentas fijas registradas de Internet (ver Gráfico 4.17). El uso es relativa-

125 Véase el documento de evaluación inicial del proyecto para el Proyecto para Mejoras de conectividad regional para Republica do-minicana y el Caribe (Informe No. 1061).

Fuente: INDOTEL (2013).

Gráfico 4.17: Penetración del Internet (%)

Fuente: Elaborado por el personal del Banco Mundial en base a datos de Indicadores del Desarrollo Mundial, Banco Mundial Open Data, y la UIT, 2010.

Gráfico 4.18: Precio de banda ancha vs ingresos

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10

20

30

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10mo9no8vo7mo6to5to4to3ro2do1ro

Costo de banda ancha por mes (en US$)% del ingreso mensual por decil (en US$)

79.1

19.0

3.9

Decil2.6 - 50 - 2.5 5.1 - 1021.1 - 4010.1 - 20 +40

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mente bajo, en parte, debido a la cobertura de la red y, en parte, debido a los precios. Con el fin de garantizar la ase-quibilidad, los hogares deberían dedicar no más del 5 por ciento de sus ingresos a las tarifas de uso de Internet, pero a precios actuales, esto excluye el 40 por ciento más pobre de la población. En el 4,5 por ciento del INB per cápita, los costos de banda ancha son casi el doble que en Panamá y cuatro veces más que en Trinidad y Tobago. Para el 10 por ciento más pobre, las tarifas de internet son equivalentes a casi el 80 por ciento de sus ingresos, haciendo de la ac-cesibilidad una consideración clave (véase el Gráfico 4.18). Incluso para los servicios públicos, sólo el 30 por ciento de las escuelas tienen algún tipo de acceso a Internet y los servicios médicos se enfrentan a carencias similares, aun-que la salud y la educación pagan un total de $ 6 millones por sus limitados servicios. El uso de las TIC también es bajo en las PYMES y estas pueden ser beneficiarias directas de la banda ancha instalada.

Los beneficios nacionales de una mejor cobertura de internet son significativos, pero no están siendo ac-tualmente aprovechados. La infraestructura de ban-da ancha no sólo facilita la transparencia o la prestación de servicios públicos, como educación o salud, sino que también simplifica el acceso de los ciudadanos a la infor-mación. Diversos estudios a nivel nacional han estimado incrementos de entre 0,24 y 3,2 puntos porcentuales del PIB asociados con un aumento del 10 por ciento en la pe-netración de banda ancha fija, así como entre 1,5-4,5 em-pleos indirectos por cada puesto de trabajo creado.126 A nivel local, el acceso a la cobertura de Internet puede, por ejemplo, mejorar la información sobre los precios de mer-cado para los agricultores y permitir que éstos se despla-cen a cultivos comerciales más perecederos, pero de alta rentabilidad. Adicionalmente una fuerte red troncal de In-ternet puede contribuir a mejorar la seguridad ciudadana (por ejemplo, a través de la extensión del servicio 911), un Gobierno más responsable (p. ej., a través del SIGEF Mu-nicipal), y el aumento de oportunidades para las PYMES mediante el uso de las TIC en los negocios en todo el país.

Vertiente de la demanda y factores relacionados

Es esencial invertir en y mejorar permanentemente los facilitadores digitales. RD tiene la Ley 126-02 sobre

126 Ver Katz et al: The Impact of Broadband on The Economy: Re-search To Date and Policy Issues. Decimo Simposio Global Para Regu-ladores, Dakar Senegal; Qiang y Rossotto, IC4D: Extending Reach and Increasing Impact, Chapter 3: Economic Impacts of Broadband, Banco Mundial (2009), y García-Zaballos y López-Rivas, Control guberna-mental sobre el impacto socioeconómico de la banda ancha en los países LAC. El Banco Interamericano de Desarrollo (2012)

Comercio Electrónico, Documentos y Firmas Digitales, así como la Ley 53-07 sobre Crímenes de Alta Tecnología. Los servicios de banca por Internet están ampliamente dispo-nibles en los bancos en la República Dominicana a nivel nacional y la banca móvil está en aumento. Sin embargo, la tecnología está en continua evolución en estas áreas y en asuntos de próxima generación, tales como la privacidad y la seguridad cibernética, así como la gestión de Internet y creación de un mercado digital mundial,127 justificando su posterior análisis y ajustes de política posteriores.

Orientación de políticas

Sería muy útil que RD adoptara un enfoque de tres pi-lares para alcanzar a LAC y otros países PIMA en cuanto a la cobertura de internet y la asequibilidad.

Pilar I - Mejorar del marco institucional y gobernabilidad del sector.

• Fortalecimiento de las regulaciones para promo-ver la competencia. Esto implica garantizar el acceso equitativo a entradas internacionales y estaciones de aterrizaje de cable y el acceso abierto a las redes de los operadores tradicionales, asegurando que todas las grandes infraestructuras (p.ej. carreteras, oleoduc-tos, líneas de transmisión) tengan las provisiones para un enlace de fibra óptica, promoción de la competen-cia intermodal (p.ej. entre los proveedores de cable y telecomunicaciones), el cual obliga a los operadores tradicionales para poner líneas de acceso local a dis-posición de los competidores a precios al por mayor (desagregación del bucle local), y enfocándose INDO-TEL en mejorar la regulación del sector.

Pilar II – Mejorar la cobertura y accesibilidad.

• Invertir en garantizar la cobertura nacional de la red troncal de banda ancha. Para complementar la cobertura existente en los centros urbanos más ricos y futuras inversiones privadas para ampliar la red, el Gobierno puede realizar inversiones públicas que aseguren conexiones inter-nodales entre los provee-dores privados existentes no conectados (p.ej. cable) y ampliar la red troncal a municipios pobres remotos para asegurar una cobertura completa, y por tanto lle-gar al objetivo de la Estrategia Nacional de Desarrollo de una cobertura de Internet de 80 por ciento para el 2030.

127 Véase el Informe sobre el desarrollo mundial: Los dividendos digitales. Banco Mundial, 2016.

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Pilar III – Abordaje de la vertiente de la demanda y factores relacionados.

• Invertir en habilidades, destrezas y políticas para el futuro. Esto implica mejorar el uso de banda an-cha mediante la creación de un centro de innovación abierta para mejorar la alfabetización digital a través de la formación y promoción de un ecosistema de in-novación abierto en RD (con ciudadanos, autoridades públicas, e instituciones académicas, etc.) facilitado por las TIC; conectando el conocimiento con los inver-sionistas, y manteniéndose al día con la tecnología de punta a través de análisis de políticas y reformas. Es importante introducir conocimientos TIC en la ense-ñanza primaria para ayudar a romper la brecha digital en las generaciones futuras, mediante la implemen-tación de programas tanto para los profesores como para los estudiantes, y no sólo el desarrollo de políti-cas que concentran los esfuerzos en la distribución de computadoras para a niños/maestros. Las empresas y la MESCyT ya han identificado un conjunto de habili-dades TIC necesarias con el fin de aumentar la com-petitividad de las empresas existentes y crear puestos de trabajo en industrias basadas en conocimientos, ya que el empleo se está moviendo actualmente a los sectores donde la productividad es más baja. La industria de TI -SFTI frecuentemente contrata a jóve-nes,128 cuyas habilidades en TIC son muy apreciadas. Además, los jóvenes, incluso aquellos sin ninguna for-mación académica específica, pueden ser entrenados en cuestión de meses en codificación, animación digi-tal o diseño para las industrias creativas, entre otros. Esto es particularmente beneficioso, ya que puede di-rigirse a los jóvenes con comportamientos riesgosos y de deserción escolar, y los entrenamientos pueden ser impartidos en asociación con el sector privado.

128 Tecnología de la Información y Servicios Facilitados por la Tec-nología de la Información

89


Provincial El acceso al agua canalizada (%) * El acceso a servicios de saneamiento (%) *

Índice de pobreza (%) **

Dentro de los hogares

Dentro de los hoga-res o en el patio

Mejoras de saneamiento

Defecación abierta

Dentro de los hogares

ElíasPiña 18.3 52.3 65.8 24.3 83.2

Pedernales 22.9 65.8 60.6 24.8 74.6

Baoruco 22.3 65.2 46.4 42.8 74.5

Independencia 25.3 71.4 63.8 19.9 72.9

ElSeibo 27.4 51.6 57.7 22.4 70.7

MontePlata 17.2 39.7 70.7 15.8 70.1

Azua 27.1 74.3 68.0 15.9 65.2

Barahona 29.1 75.9 67.9 14.3 65.2

SanJuan 30.6 73.6 71.9 15.0 63.0

HatoMayor 22.5 40.3 73.2 13.5 62.4

SanJosédeOcoa 35.3 81.2 74.7 9.4 61.7

MonteCristi 41.2 80.9 73.5 9.7 61.3

Valverde 48.6 82.8 75.0 6.3 56.3

Dajabón 53.1 87.2 82.8 6.3 53.9

LaAltagracia 8.7 14.8 69.5 5.0 51.8

Samaná 31.8 54.3 71.2 10.9 48.9

SantiagoRodríguez 56.0 73.7 85.5 5.4 48.3

SanPedrodeMacorís 30.8 60.8 70.7 10.1 47.5

Peravia 36.6 68.2 75.5 6.0 46.7

SánchezRamírez 30.0 51.1 78.8 8.9 46.2

LaRomana 41.3 74.9 70.3 4.9 45.3

Duarte 39.4 54.7 82.6 6.6 42.6

MaríaTrinidadSánchez 36.4 62.0 78.2 9.1 42.0

PuertoPlata 47.1 63.2 83.4 5.1 37.2

HermanasMirabal 20.5 31.7 85.6 3.4 36.8

SanCristóbal 37.4 66.8 74.6 6.0 36.2

Espaillat 49.5 63.9 81.6 5.0 34.0

SantoDomingo 51.5 69.8 86.1 3.5 33.6

LaVega 37.4 47.6 81.8 4.8 31.4

Santiago 75.2 84.4 89.2 2.5 30.8

MonseñorNouel 58.9 70.3 87.9 3.9 27.3

DistritoNacional 63.5 79.6 86.1 1.2 26.7

Nationaltotal 46.3 67.2 80.6 6.0 40.4

Nationalurban 53.8 74.2 84.0 3.4 38.5

Nationalrural 24.4 46.9 70.7 13.6 46.1

* Los datos de la Encuesta de Hogares y Población de la Oficina Nacional de Estadísticas del 2010. Se estima que el indicio de un mejor saneamiento es tener inodoros y letrinas individuales, a pesar de que la encuesta de hogares no diferencia entre soluciones individuales mejoradas y no mejoradas. ** Datos del Atlas de Pobreza del 2010 del MEPyD (Unidad de Análisis Econó-mico y Social, UAAES). Incluye la pobreza extrema.

ANEXO IV: Niveles de acceso de los hogares a agua y saneamiento y tasas de pobreza por provincia

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ANEXO V: Programas específicos de medición de agua para lograr mayor eficiencia y aumentar los ingresos

Como parte de su componente de fortalecimiento institucional, el Proyecto de Agua y Saneamiento en Centros Turísticos, PASCT financiado por el Banco Mundial apoyó la implementación de los pilotos de medición con tres CORAAS, es decir, CORAAPPLATA, CORAAMOCA y COAAROM, para ayudar a resolver los desafíos de eficiencia que estas empresas regiona-les enfrentaban. Entre 2012 y 2014, el PASCT financió el desarrollo de planes de negocio para estas CORAAS, con especial énfasis en la mejora de la gestión comercial y financiera, y, como resultado del diagnóstico y recomendaciones produci-das, se inició la instalación de 11.500 micrómedidores en enero de 2015.

Los resultados presentados en la Cuadro A2.1 indican que por el costo de aumentar el número de clientes medidos en aproximadamente 10 por ciento, se pueden incrementar los ingresos mensuales entre 16 y 28 por ciento. Además de estos resultados, el piloto de medición generó otros resultados positivos, como se presenta a continuación.

CORAAPPLATA. actividades de fortalecimiento institucional financiadas por el PASCT, así como los resultados positivos resultantes de la aplicación del piloto de medidores, contribuyeron con la decisión de CORAAPPLATA de entrar en un contrato de concesión con el sector privado para los aspectos comerciales relacionados con la gestión, tales como catas-tro de clientes, instalación de medidores, relaciones con clientes y facturación. En virtud de este contrato, se estima que se van a instalar 21.000 macro y micro contadores adicionales, con el potencial de seguir contribuyendo al aumento de los ingresos y el aumento de la eficiencia.

CORAAMOCA. Además del aumento de los ingresos, CORAAMOCA reportó mejoras tanto en agua no facturada (de 82 a 76 por ciento) y eficiencia en cobros (de 83,5 a 87,5 por ciento), como resultado del piloto de medición por contadores. Se encontró eficiencia en el cobro con aumentos incluso en clientes ya con sistemas de medición de hasta 91 porciento, en comparación con 86 por ciento para los clientes no medidos. Para lograr estos resultados positivos, CORAAMOCA también participó muy de cerca con las juntas de vecinos en las zonas donde se instalaría los medidores o contadores y diseñó una estrategia de comunicación la cual implementaron con su colaboración. La estrategia no solo incluye in-formación sobre el piloto, sino también sobre concienciación con respecto a la importancia de reducir las pérdidas de agua a nivel intra-domiciliario, así como los beneficios de la conservación del agua, un tema particularmente importante dado el hecho de que el país está enfrentando la peor sequía de las últimas dos décadas. De acuerdo con los funcionarios de CORAAMOCA, el piloto permitió a la empresa crear estrechos lazos con la comunidad, un valioso activo para futuras intervenciones.

COAAROM. En la Romana, el piloto se puso en marcha en cuatro de los sectores de COAAROM, uno de los cuales pre-viamente tenia medidores instalados, pero requerían ser reemplazados. COAAROM informó de que, en este sector, se registró un aumento de un 23 por ciento en ingresos después de dicha instalación, mientras que en los otros sectores en los que los hogares nunca antes habían sido objeto de medición, los ingresos aumentaron en un 47 por ciento.

Cuadro A2.1. Resultados de la prueba piloto de medición con tres CORAAS

CORAAPPLATA CORAAMOCA COAAROM

Númerodemicro-medidoresinstalados 4,000 4,500 3,000

Proporcióndeclientesconmedidores-antesdelpiloto(%)* 1.9 5.1 8.6

Proporcióndeclientesconmedidores-despuésdelpiloto(%)* 12.0 13.0 17.4

Aumentoeningresos(%) 16.1 21.7 27.8

* con medidores en funcionamiento.

91


Capítulo 5.Orientaciones de política para un crecimiento sostenible e inclusivo en la República Dominicana

Introducción

l fuerte ritmo de la expansión económica en la República Dominicana ha sido respaldado por un entorno externo favorable y de políti-

cas acertadas. Los niveles de crecimiento en el país han estado entre los más altos del hemisferio occidental, pro-mediando 7 por ciento en 2014-2015, impulsados por una fuerte demanda nacional. La baja en los precios del petró-leo ha contribuido a aumentar el ingreso disponible junto con la recuperación en los Estados Unidos, lo cual ha con-tribuido a un mayor flujo de turistas y mayor volumen de remesas. Durante los últimos dos años, las tasas de pobre-za han disminuido en más de 10 puntos porcentuales, y el ingreso per cápita de aquéllos en el 40 por ciento inferior de la distribución de ingresos creció a una tasa anual de 2.5 por ciento, el cual duplica la tasa de crecimiento para aquéllos en el 60 por ciento superior. Las autoridades han aprovechado este benevolente entorno externo general con políticas acertadas que han respaldado el fuerte des-empeño económico del país. Por ejemplo, en cuanto a lo macro, la política monetaria ha sido capaz de mantener la inflación en bajos niveles por medio de un mecanismo efectivo dirigido a la inflación, y los esfuerzos de consoli-dación fiscal han evitado mayores aumentos en los niveles de deuda pública.

Para mantener las altas tasas de crecimiento econó-mico y enfrentar los desafíos pendientes de pobreza

y equidad, RD necesita un esfuerzo concertado de re-forma. El gráfico 5.1 ilustra cuatro áreas interrelacionadas que podrían tener efectos de complementarios sobre el crecimiento a largo plazo: (i) la gestión macro y fiscal; (ii) competitividad de la economía para crecimiento inclusi-vo (incluyendo varios factores tales como, por ejemplo, la calidad de la infraestructura, el entorno de negocios, so-lidez del sector financiero, entre otros); (iii) factores que afectan la sostenibilidad social (incluyendo la calidad de la prestación de servicios públicos en sectores clave como educación, salud, agua y saneamiento, y electricidad); y (iv) sostenibilidad ambiental y resiliencia al cambio cli-mático. Aunque existen desafíos particulares para cada sector y decisiones de políticas que podrían afectar los re-sultados en cada una de estas cuatro áreas aisladamente, las repercusiones de un sector a otro podrían impactar el crecimiento a corto y largo plazo. Por ejemplo, mantener un marco apropiado de gestión macroeconómica y fiscal podría ayudar a mejorar la competitividad de la economía y atraer inversiones extranjeras directas. Una competitivi-dad fortalecida puede ayudar a las autoridades a mejorar las recaudaciones fiscales (que han sido históricamente bajas en RD) y contribuir a generar un mayor espacio fiscal. El espacio fiscal adicional podría ser usado entonces para fortalecer la resiliencia al cambio climático y a desastres naturales y ayudar a crear un círculo virtuoso positivo al reducir la presión sobre el presupuesto y liberar espacio para mejorar la calidad de la prestación de los servicios públicos.

E

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Esta Nota se centra en orientaciones de política que podrían ayudar a RD a sostener las altas tasas de creci-miento económicas que se requiere para generar me-joras más rápidas en los estándares de vida y hacer que el país sea más equitativo. Dado que notas anteriores se han centrado explícitamente en aspectos asociados con la calidad en la prestación de servicios públicos, incluyendo los sectores sociales (salud, educación y protección social) y en los sectores de infraestructura (agua y electricidad), esta Nota se centra exclusivamente en aspectos asociados con la gestión macroeconómica y fiscal, competitividad, y sostenibilidad ambiental. Para cada uno de estos tres te-mas, la Nota presenta el respectivo contexto de país, iden-tifica los desafíos actuales, y sugiere orientaciones de polí-tica que necesitarán ser abordadas y podrían ayudar a RD a mantener un alto crecimiento y hacerlo más inclusivo.

Aunque existen varios riesgos de sobrestimación con respecto al pronóstico macroeconómico que podrían afectar el crecimiento económico en el corto y media-no plazo, el enfoque de la Nota es más amplio y está orientado hacia aquellos desafíos que podrían afectar el rendimiento económico a largo plazo. Por ejemplo, en el frente macro fiscal, se dio atención a desafíos es-tructurales tales como el históricamente bajo coeficiente de ingresos fiscales en el país. En el plano competitivo, la Nota se centra en los cuellos de botella horizontales y verticales que necesitan ser abordados para aumentar los encadenamientos locales en la economía, crear más y me-jores empleos, y reducir el riesgo de que éstos disminuyan el potencial de crecimiento del país. En términos ambien-tales, la Nota enfatiza las reformas que pueden hacer a la economía dominicana más resistente a los riesgos de la naturaleza.

SOSTENIBILIDAD MACRO-FISCAL

Contexto del país

La posición fiscal y los niveles de endeudamiento

Durante los últimos quince años, RD ha logrado redu-cir sustancialmente su déficit fiscal general consoli-dado. Durante este período, el riesgo fiscal consolidado –incluyendo comprobantes fiscales únicos, subvenciones de capital, y cobros de amnistía fiscal– ha variado amplia-mente entre 1.3 y 8.0 por ciento del PIB, experimentando períodos separados de mejora y deterioro, alternativa-mente. Luego del paquete de reforma fiscal de 2012, la consolidación fiscal significativa ha ayudado a mejorar los equilibrios macroeconómicos, reduciendo el déficit fiscal consolidado general de 7.7 por ciento del PIB (2012) a 1.3 por ciento del PIB (2015), incluyendo un excedente fiscal primario del Gobierno Central de más del 3 por ciento del PIB129 (ver el gráfico 5.2, paneles A y C). Las reformas estruc-turales que han apoyado los esfuerzos de consolidación del Gobierno incluyen: (i) mejoras en la administración tributaria para reducir el fraude y la evasión; (ii) reformas en la gestión de las finanzas públicas que cubran la trans-parencia de las cuentas públicas; y (iii) una gestión más es-tricta de endeudamiento público centrada en extender el vencimiento general de las obligaciones de deuda pública y reducir su costo de servicio.

Un elemento clave del marco fiscal general de RD es su capacidad limitada de movilización de ingresos. Con los ingresos fiscales de un 13.7 por ciento del PIB en 2015, uno de los más bajos en el mundo, a RD se le ha hecho muy difícil movilizar ingresos fiscales adicionales. La gene-ración de ingresos se compara pobremente con los niveles promedio para la región LAC, Centroamérica y los peque-ños estados del Caribe (vea el gráfico 5.2, panel B). El siste-ma fiscal de RD sigue dependiendo mayormente de las tri-butaciones que representan el 64 por ciento de todos los impuestos (vea el gráfico 5.2, panel D) pero eso sigue en alrededor de 8.7 por ciento del PIB, una cantidad modesta en relación con otros países de ingreso mediano-bajo. El Gobierno intentó compensar las bajas tasas arancelarias ordenadas por el acuerdo regional de libre comercio CAF-TA-DR aumentando la tasa del Impuesto a la transferen-cia de bienes industrializados y servicios (ITBIS) de 16 por ciento en 2004 a 18 por ciento en 2012. Esto, junto con la introducción de impuestos selectivos a los servicios de

129 Incluye una subvención de capital de 3.1 por ciento del PIB producto de la operación de recompra de la deuda de PetroCaribe en enero del 2015.

Gráfico 5.1: Factores que pueden afectar la sostenibilidad del crecimiento

Fuente: Banco Mundial (2016).

Medioambiental

Compe

titivid

ad Macro y Fiscal

Social

93


telecomunicaciones, y la introducción del impuesto a inte-reses devengados, han sido las reformas de mayor alcance.

Los altos niveles de informalidad y las exenciones fis-cales existentes obstaculizan aún más la capacidad de recaudación fiscal. La evasión fiscal contribuye grande-mente a las bajas tasas de recaudación, pero dada su na-turaleza informal es un tanto difícil medirla con precisión alguna. No obstante, la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) estima que la tasa de evasión del de ITBIS está cerca de 30 por ciento, lo que representa aproximada-mente una pérdida de US$840 millones en ingresos fisca-les. Por otro lado, se estima, que los gastos fiscales repre-sentaron un 6.6 por ciento del PIB en 2014 (incluyendo 3.2 por ciento del PIB en exenciones de ITBIS) y aparentan ser generalmente regresivos. Mientras tanto, la exención de 15 años del impuesto sobre renta corporativa para empre-sas establecidas en las zonas francas aumentara los gastos fiscales, y hay un umbral mínimo relativamente alto para el impuesto sobre renta de personas físicas.

Los gastos públicos en RD también son bajos según estándares internacionales con gastos corrientes que exceden grandemente los gastos de capital. Los gastos totales (en relación al PIB) se han contenido recientemen-te a un promedio de 17.5 por ciento del PIB para 2014 y 2015, inferior al 20 por ciento en 2012. Sin embargo, los gastos corrientes han aumentado de 12 por ciento del PIB en 2010-2011 a 14.6 por ciento en 2015, impulsados por un creciente gasto salarial (actualmente en un 4.9 por ciento del PIB), incrementando los pagos de intereses, y transferencias corrientes importantes – equivalente a un promedio de 5.4 por ciento del PIB entre 2010 y 2015. Eso es bajo si se compara con el promedio para LAC, Centroa-mérica, y los estados pequeños del Caribe (véase el gráfico 5.2, panel E). Y aun cuando estas noticias usualmente son buenas, la realidad es que, en años recientes, la composi-ción del gasto gubernamental ha cambiado en favor de los gastos corrientes y en detrimento de los gastos de ca-pital. La proporción de los gastos de capital sobre los gas-tos corrientes ha disminuido de 0.32 durante el período 2007-2010 a 0.22 durante 2013-2015. En otras palabras, los gastos corrientes han aumentado significativamente su importancia relativa en la dotación general de gastos públicos. Mientras que los gastos corrientes han aumenta-do en un promedio aproximadamente 4 por ciento como proporción del PIB in 2007-2010 a 3.2 por ciento en 2013-2015, y se espera que sigan bajando a 2.5 por 2016-2017.

La Ley de Recapitalización del Banco Central y sus apli-caciones han aumentado la complejidad por la de la vertiente de la sostenibilidad fiscal y tienen implica-

ciones para la política monetaria y la composición de la deuda. Tras la promulgación de la Ley 167-07 (sobre la Recapitalización del Banco Central), el Gobierno de la Re-pública Dominicana ha sido llamado a transferir porcen-tajes anuales del PIB al Banco Central.130 Sin embargo, a partir de 2012, como parte de sus esfuerzos para contener el déficit fiscal, el Gobierno redujo estas transferencias de recapitalización y extendió el horizonte de pago. En con-secuencia, como el Banco Central intensificó el ritmo de emisión de certificados nacionales, el valor total de los bonos del Banco Central ha aumentado.131 Fuentes adicio-nales de complejidad derivan de las diferencias en la tasa de interés entre los bonos del Banco Central y los bonos emitidos por el Ministerio de Hacienda, así como de los posibles efectos que los retrasos en el reembolso del saldo negativo del Banco Central podrían tener sobre el costo del endeudamiento en los mercados.

Los niveles de endeudamiento están en un nivel soste-nible, pero hay señales de una tendencia a empeorar con el tiempo. La relación de la deuda pública consoli-dada se encuentra en niveles moderados (49 por ciento del PIB), y se espera que aumente aproximadamente a un 53 por ciento para el 2020. Con el tiempo, los niveles de endeudamiento se acercarán al umbral indicativo de 50-60 por ciento, requiriendo un mayor escrutinio para un mercado emergente,132 e insular como RD. Los pagos de intereses han aumentado de un 1.8 por ciento del PIB en 2010 a 2.9 por ciento en 2015, y se espera que alcancen el 3.4 por ciento del PIB en 2020. Conforme a esta tenden-cia, el servicio de la deuda gubernamental ha aumentado de un 5.5 por ciento del PIB en 2010 a 11.2 por ciento en 2015,133 y se espera que supere el 7 por ciento del PIB para 2020. Las necesidades de financiamiento público bruto han oscilado entre 10 y 15 por ciento del PIB en años re-cientes, dependiendo de si solo se contabiliza la deuda del Gobierno Central o la deuda consolidada del sector públi-co. También en este caso, este nivel de exposición se está acercando al umbral indicativo de 15 por ciento que re-quiere mayor escrutinio para mercados emergentes. Indi-cadores como los requisitos externos para financiamiento y el EMBI Global134 parecen moverse en un área relativa-

130 P. ej. de 0.5 en 2007 hasta 1.4 por ciento del PIB en 2016131 En aproximadamente 38 por ciento (en US dólares entre di-ciembre de 2012 y abril de 2016132 Véase FMI (2003), ¿“Es demasiado grande la deuda pública en los mercados emergentes?”; Perspectivas de la Economía Mundial, FMI 2003.133 El pico registrado en 2015 fue único, debido en gran parte a una amortización excepcional de la deuda de PetroCaribe.134 El “Indicador de Bonos de Mercados Emergentes Global” (EM-BIG) es un índice de referencia que mide el rendimiento total de bo-nos gubernamentales internacionales emitidos por economías emer-gentes.

94


Gráfico 5.2: Cuentas fiscales de República Dominicana, 2012-2017

-5-4-3-2-1012345

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Fuente: Banco Central de la República Dominicana, O�cina de Crédito Público de la República Dominicana, FMI, Bloomberg, indicadores mundiales de desarrollo del Banco Mundial, indicadores mundiales de gobernabilidad del Banco Mundial, y estimados del personal del BM.

Otros - Sector público no �nanciero

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IBA. Balance primario consolidado del sector público

Las autoridades de RD han fortalecido la disciplina �scal,como lo muestra una mejora en la tendencia del balance primario …

Gobierno centralSector público consolidadoBanco Central (balance cuasi-�scal)

Impuestos sobre bienes y serviciosIngresos no �scales

Otros ingresos �scalesSubsidios

Ingresos y salariosTransferencias corrientes

Bienes y servicios InteresesGastos de capital

C. Gasto público – Marco de referencia g Por lo tanto, el gasto público también es un tanto bajo

si se compara con pares regionales.

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201720162015201420132012

D. Ingresos �scales – Composición La mayor proporción de los ingresos proviene

de la tributación indirecta, y especialmente del ITBIS.

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F. Gasto de intereses del Gobierno Central La amortización de intereses ha aumentado

sustancialmente como porcentaje de los ingresos �scales

LAC y el Caribe

B. Ingresos �scales – Marco de referencia …sin embargo, la generación de ingresos sigue muy baja, entre las más bajas de la región LAC.

República DominicanaPequeños estados del CaribeCentroamérica

LAC y el CaribeRepública DominicanaPequeños estados del CaribeCentroamérica

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E. Gasto público – Composición Las transferencias e intereses corrientes representan partidas importantes

de gasto, incrementando por consiguiente la rigidez del espacio �scal

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mente segura (véase el gráfico 5.3), ya que el Gobierno no enfrenta limitaciones para movilizar recursos en el corto o mediano plazo, por medio de una combinación de emisio-nes locales y externas. Por otro lado, ya que se espera que aumente la carga de la deuda, el margen para un endeu-damiento externo adicional está mermando.

Gestión de finanzas públicas

Desde el 2007, el Gobierno ha dado pasos importan-tes para fortalecer sus sistemas de gestión financiera y contrataciones públicas. El progreso del Gobierno en la gobernabilidad institucional fue reconocido en las evalua-ciones del Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA por

sus siglas en inglés) de 2007, 2010 y 2012, así como en el Informe sobre la Observancia de Códigos y Normas (IOCN) de Contabilidad y Auditoría. El plan multianual del Gobier-no para el sector público de 2013-2016 procura fortalecer la capacidad de las instituciones públicas para mejorar la gestión del gasto y la prestación de servicios. Introduce prácticas de planificación y ejecución presupuestarias a mediano plazo y basadas en resultados, especialmente en el sector salud, donde los mecanismos de financiamiento basados en resultados han empezado a rendir resultados prometedores. Las regulaciones de implementación para la Ley de Compras y Contrataciones Públicas de 2012 am-pliaron los requisitos para obligatoriedad de información, introdujo procedimientos para promover el compromiso

Gráfico 5.3: Estructura de endeudamiento de República Dominicana, varios años

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Fuente: Banco Central de la República Dominicana, O�cina de Crédito Público de la República Dominicana, FMI, Bloomberg, indicadores mundiales de desarrollo del Banco Mundial, indicadores mundiales de gobernabilidad del Banco Mundial, y estimaciones del personal del BM.

A. Deuda pública consolidada – Marco de referencia El volumen de endeudamiento ha tenido una tendencia al alza

Externo - MultilateralExterno - Bonos pendientes

Externo - Bilateral Externo - ComercialNacional - Comercial

Nacional - Bonos pendientes Nacional - Recapitalización del BC

Sector público no �nanciero - externo

Deuda del Banco Central

Sector público no �nanciero - nacional

C. Deuda del Gobierno Central - Composición La exposición en el endeudamiento bilateral y multilateral ha decrecido

signi�cativamente con el tiempo, en favor de la emisión de bonos…

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D. Gastos �scales – Composición …a medida que los mercados demostraron mejor con�anza

en la capacidad institucional y gestión de la deuda de RD.

LAC y el Caribe

B. Deuda pública consolidada - Composición …especialmente si se incluye la deuda del Banco Central.

República DominicanaPequeños estados del Caribe

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IB

Porce

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la de

uda

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os bá

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Centroámerica

RD - Índice de bonossoberanos EMBIG

LAC - Índice de bonos soberanos EMBIG

Diferencial - Índice de bonos soberanos EMBIG

20072011

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con pequeñas y medianas empresas, y ordenó la publica-ción de planes anuales de contrataciones. Desde entonces ha habido un aumento importante en el número de proce-sos de contrataciones públicas anunciados en el Internet, cada vez mayor número de instituciones han publicado sus planes anuales de contrataciones, y se desarrolló y eje-cutó un portal piloto electrónico de contrataciones.

Los procesos de colaboración entre ciudadanos e ins-tituciones públicas están ayudando a diseñar nuevas iniciativas de reforma. Los ejemplos incluyen la Inicia-tiva Participativa Anticorrupción (IPAC), la Iniciativa Do-minicana por una Educación de Calidad (IDEC), y el Foro de Crecimiento del Caribe (CGF por sus siglas en inglés). Más reciente, el Gobierno lanzó un diálogo a nivel nacional para diseñar agendas de reforma para el sector educación, el sector energía y el sistema de GFP. Hay esfuerzos para-lelos en marcha en otros ámbitos de políticas, incluyendo la administración municipal, reforma de contrataciones, reforma presupuestaria, y compromisos financieros con actores no estatales. Este proceso ofrece una oportunidad sin precedentes para diálogo constructivo y compromiso entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil. Mientras tanto, la iniciativa del “presupuesto ciudadano” en línea ha mejorado exitosamente la concientización pú-blica en cuanto al presupuesto. El presupuesto ciudadano, que incluye una versión ilustrada sencilla, ha estimulado la participación pública en el proceso del presupuesto, ha mejorado grandemente el acceso a la información pre-supuestaria y aumentó la transparencia y la rendición de cuentas. A medida que la agenda de Gobierno participa-tivo ha cobrado fuerzas, las autoridades han creado más espacios estructurados para crear consenso alrededor de la agenda nacional de desarrollo.

Desafíos

Desafíos en la posición fiscal y los niveles de endeudamiento

Un desafío fundamental para RD sigue asociado con la necesidad de mejorar la movilización de ingresos. Los ingresos fiscales como proporción del PIB figuran entre los más bajos para países con niveles similares de ingre-so per cápita135 y también son uno de los más bajos del mundo.136 Un sector eléctrico frágil e ineficiente es el re-

135 Los países con un nivel de ingreso per cápita similar a RD tien-den a tener ingresos fiscales que oscilan entre un 13 y 44 por ciento del PIB.136 Globalmente, los ingresos fiscales tienen a oscilar entre un 11 y 68 por ciento del PIB. Los intervalos se estimaron usando datos del PEM.

ceptor de transferencias importantes del Gobierno, lo cual incrementa la presión sobre el nivel, de por sí inelástico, de los recursos fiscales. Por tanto, un gran desafío para la sos-tenibilidad fiscal a mediano plazo es abordar ineficiencias de mucho tiempo en el sector eléctrico. El costo de opor-tunidad para proveer transferencias públicas importantes al sector eléctrico es muy alto, ya que alimenta un sector fundamentalmente ineficiente a la vez que limita los re-cursos disponibles para políticas sociales o la inversión en formas productivas de capital.137 Además, la informalidad rampante observada en el país por lo general resulta en una pérdida de ingresos presupuestarios al reducir el to-tal de impuestos y contribuciones pagadas al Estado. En vista de que se estima que aproximadamente la mitad de la mano de obra del país (incluyendo trabajadores autó-nomos, trabajadores domésticos y otros trabajadores in-formales) están en el sector informal138, hay posibles be-neficios significativos no aprovechados en la recaudación fiscal, los cuales son relevantes no solo en términos de una movilización total de ingresos, sino también en términos de la progresividad del régimen fiscal.

Hay varias fuentes de ineficiencias en la administra-ción tributaria que limitan la capacidad de las autori-dades para mejorar las recaudaciones fiscales. Tenden-cias de recaudación de ingresos menores a las esperadas (estimadas en aproximadamente 0.5 por ciento del PIB) señalan la necesidad de fortalecer las funciones de recau-dación de la DGII, que opera actualmente en un entorno institucional y operativo deficiente en general. Las evalua-ciones preliminares sugieren que la DGII necesita moder-nizar su presente estructura organizativa, las operaciones de negocios, y la gestión de recursos humanos para supe-rar las lagunas críticas de rendimiento que contribuyen a niveles inadecuados de cumplimiento y de recaudación fiscal. En particular, las siguientes áreas han sido resaltadas como funciones críticas que requieren mejoras: (i) audito-ría y exigibilidad (la recaudación por medios coercitivos representa solo aproximadamente el 0.9 por ciento de la recaudación total, contra el 2 por ciento que sugieren las buenas prácticas internacionales); (ii) las operaciones de recaudación (solo el 60 por ciento de la tasa general de cumplimiento de pagos contra un mínimo de un 75 por ciento sugerido por buenas prácticas internacionales); y (iii) manejo de grandes contribuyentes (falta de supervi-sión de procesos de punta a punta y conjuntos de datos imprecisos).

137 Véase la nota dedicada sobre el sector eléctrico, para una pers-pectiva de mayor profundidad.138 “La informalidad en el mercado laboral urbano de la Republica Dominicana”, Banco Central de la República Dominicana, 2007.

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El peso creciente de los gastos corrientes en el presu-puesto podría tener impactos negativos en el creci-miento a largo plazo. Aun cuando es loable que el gasto público sea bajo en proporción al PIB, el hecho de que una proporción mayor de gastos totales se destine al consumo plantea interrogantes sobre la capacidad del Gobierno de centrar su gasto en inversiones productivas que pueden impulsar el crecimiento en el largo plazo. En un contexto de una creciente exposición al riesgo es necesario dirigir suficientes recursos públicos hacia inversiones que pue-dan ayudar a estimular la productividad y el crecimiento, de manera que mejore la capacidad de pago necesaria para servir la deuda pública incurrida.

La República Dominicana es parte de un grupo de paí-ses que tiende a tener una postura fiscal pro-cíclica durante años de auge y crisis.139 Ese comportamiento implica que el país tiende a exacerbar la volatilidad de la producción y pierde la oportunidad de comportarse de una manera contra-cíclica para sacar la economía de una crisis.

El perfil de deuda muestra vulnerabilidades a posibles choques cambiarios. Tras la recompra de la deuda de PetroCaribe y el aumento de los bonos denominados en dólares en 2015, los saldos de la deuda financiera pública externa representan actualmente más de la mitad del to-tal de la deuda externa (su proporción fue solo una cuarta parte en 2008). Un número de condiciones internacionales ha favorecido esta acumulación de valores denominados en dólares, incluyendo bajas tasas de interés y un apetito global más fuerte para financiar la deuda de los mercados emergentes. Aun cuando esto ha causado un cambio en la deuda pública externa hacia un perfil general de ven-cimiento más largo,140 la creciente proporción de deuda denominada en moneda extranjera (mayormente en USD) ha ampliado los posibles riesgos cambiarios, recalcando la necesidad de mantener las reservas a niveles adecuados. Las autoridades parecen estar bien conscientes de esto, ya que las reservas han crecido a niveles récord durante los últimos meses, rondando los USD 5.5 mil millones (apro-ximadamente 3.5 meses de importaciones). Sin embargo, de acuerdo a la evaluación métrica ponderada para deter-minación de riesgo del FMI, los niveles actuales aún no son totalmente adecuados en comparación con los riesgos de deuda externa a largo plazo, y representan alrededor de un 60 por ciento (en 2015) del rango de idoneidad suge-rido por el FMI.

139 Véase: Carneiro y Garrido (2015), New Evidence on the Cyclicality of Fiscal Policy, Documento No. WPS7293 de trabajo sobre investiga-ciones relativa a políticas, del Banco Mundial;140 La porción de la deuda pública a corto plazo ha descendido cerca de 1/3 a un estimado de 1/10 entre 2008 y 2015.

Desafíos de la gestión de finanzas públicas

Aún quedan desafíos importantes en la planificación multianual, los procesos presupuestarios y en la im-plementación de reformas de GFP. Aún hay variaciones entre los ingresos y gastos presupuestados. El control de gastos y los sistemas de contrataciones están fragmenta-dos, el cumplimiento es débil, y los informes financieros y auditorías externas –aunque fortalecidos en años recien-tes– requieren mayor mejoría, notablemente en términos de seguimiento de los hallazgos de las auditorías. La defi-ciente coordinación entre las funciones de planificación, seguimiento y evaluación de las agencias en diferentes instituciones gubernamentales altera la armonización entre la END y el presupuesto nacional. La falta de una estrategia de seguimiento coherente del desempeño di-ficulta supervisar el progreso de los objetivos nacionales de desarrollo y aumenta la carga que tienen las institucio-nes de rendir informes sobre las instituciones que ya están abrumadas con múltiples requerimientos de informes. En conjunto, estos problemas representan un desafío crítico a la gestión estratégica de las finanzas públicas. También, mecanismos débiles de Monitoreo y Evaluación (M&E) contribuyen a la ineficiencia en el gasto público y pueden alentar la corrupción y el despilfarro.


Reformar la política fiscal debe ser una prioridad. El in-minente Pacto Fiscal ofrece una oportunidad única para abordar reformas que fortalezcan la sostenibilidad fiscal. Particularmente, la ampliación de la base impositiva me-rece alta precedencia en particular, junto con una reforma de los planes del ITBIS y exenciones. El pilar de cualquier reforma fiscal debe ser el ITBIS. Las exenciones del ITBIS representan cerca de un 3 por ciento del PIB y la mayoría de estas exenciones están relacionadas con el consumo de los hogares de clase media y alta. Una opción pudiera ser que los productos de la canasta básica141 permanezcan gravados con tasa cero, junto con los servicios de salud y educación. Otras exenciones pueden ser eliminadas, espe-cialmente aquéllas que son regresivas, logrando posible-mente hasta un 0.5 por ciento del PIB en recaudaciones adicionales de ingresos. El impacto de eliminar exenciones del ITBIS a la electricidad para los más pobres puede ser mitigado por medio de programas de transferencia (como Bonoluz, por ejemplo). Estas medidas tienen el potencial de abrir espacio fiscal para infraestructura necesaria y gas-to social, así como reducir distorsiones en el sistema fiscal.

141 La canasta de consumo se basa en la metodología de medición de la pobreza nacional.

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Los esfuerzos deben centrarse inicialmente en eliminar exenciones para contribuyentes de mayor ingreso, a la vez de mantener las exenciones destinadas a proteger grupos socialmente vulnerables, o eliminar las exenciones a una mayor escala mientras se compensa a los más vulnerables con transferencias equivalentes. También es aconsejable realizar un minucioso análisis costo-beneficio de los incen-tivos sobre el impuesto a la renta de sociedades.

Mucho se puede lograr mejorando la eficiencia del sistema de administración tributaria, y las autorida-des deben considerar empezar con un análisis de de-ficiencias y un estudio comparativo que podrían guiar los esfuerzos de reforma en ese sentido. Para facilitar la adopción de un punto de referencia y una evaluación co-múnmente aceptada entre actores clave, las autoridades (particularmente en la DGII) deben considerar la realiza-ción de un diagnóstico completo usando la Herramienta Diagnóstica de Evaluación de la Administración Tributaria (TADAT por sus siglas en inglés). TADAT es una iniciativa tipo PEFA reconocida internacionalmente para medir el desempeño de la administración tributaria, lanzada en el 2016 con el respaldo del G20, organizaciones internacio-nales (incluyendo el FMI y el Banco Mundial) y centros re-gionales de administración tributaria (incluyendo el CIAT), con el objetivo de proveer a los Gobiernos de un marco de evaluación generalmente aceptado para identificar fortalezas y debilidades en los sistemas de administración tributaria de los países. El Banco Mundial puede asistir a las autoridades dominicanas con una evaluación TADAT si fuera solicitada.

Ingresos fiscales adicionales podrían financiar el gasto a favor de los pobres. Terminar con la extrema pobreza142 y asegurar que los pobres tengan acceso a la educación pública y la salud requeriría un aumento en recursos públicos para servicios sociales equivalente a un 1.3 por ciento del PIB, asumiendo que no hay cambios en otros sectores. Además de reformar el régimen tributa-rio indirecto (ITBIS), algunos beneficios podrían provenir de impuestos sobre la renta personal, que representan la mayor parte de las recaudaciones tributarias directas. De acuerdo a análisis recientes del BM, las tasas efectivas (3.5 por ciento) entre asalariados de clase alta (es decir, más de US$40 por día PPA) están lejos de las tasas es-tatutarias (15 por ciento) establecidas en el calendario fiscal. Un impacto positivo sobre el ingreso por concepto del impuesto sobre la renta vendría por vía de medidas tomadas por la administración tributaria para reducir la

142 Definido por debajo de la línea internacional de la pobreza de US$2.50 PPA por día.

evasión de la clase alta y media, para disminuir la infor-malidad entre trabajadores autónomos.

Las tendencias ascendentes de endeudamiento no de-ben ser pasadas por alto. La tendencia a la mejora de los equilibrios fiscales y, en particular, el excedente reciente del equilibrio fiscal primario demostró el compromiso que tiene el Gobierno de mejorar la sostenibilidad fiscal, sin embargo, esto no es suficiente para frenar la trayectoria del endeudamiento. Se requieren algunos ajustes fiscales para frenar la deuda a niveles más bajos y preservar la sos-tenibilidad a largo plazo. Dicha meta requerirá esfuerzos adicionales y, en particular, será crítico que las autoridades permanezcan centradas en evitar déficits primarios futu-ros para evitar presión adicional en los niveles de deuda. Según cálculos recientes, se podría necesitar un ajuste de alrededor del 1.5 por ciento del PIB durante un año para estabilizar la deuda a los niveles actuales. Colocar la deu-da en una trayectoria descendente requeriría esfuerzos de consolidación fiscal equivalentes a un ajuste de 2-2.5 por ciento del PIB durante los próximos 3 años.143

Se debe adoptar un marco fiscal con una clara orienta-ción contra-cíclica. El Gobierno ya empezó a moverse en la dirección de un marco de gastos a mediano plazo, y el establecimiento de metas fiscales vinculantes e indicado-res de desempeño presupuestario facilitaría este proceso. Las autoridades deben aprovechar el impulso favorable del debate público y el apetito por reformas, logrado tras las elecciones de mayo 2016, para fortalecer el marco de políticas fiscales, incluyendo evaluar la adopción de un marco fiscal basado en reglas con una orientación con-tra-cíclica definida con mayor claridad. Adoptar una polí-tica fiscal a mediano plazo con objetivos claros podría no solo facilitar una mejor posición fiscal sino también con-tribuir a fortalecer aún más la credibilidad general de las políticas macro-fiscales.

Se debería desarrollar un marco integral para Moni-toreo y Evaluación (M&E) y auditoría. La adopción gra-dual de principios presupuestarios basados en resultados podría fortalecer grandemente la supervisión pública y la rendición de cuentas. El MEPyD, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Administración Pública deberían desa-rrollar un marco integral para M&E y auditorías. Se podría establecer este marco a título de piloto en un número de programas públicos clave antes de extenderlo a todo el sector público. Por ejemplo, la DIGEPRES podría empo-derar instituciones como el Departamento de Estudios Económicos, que podría ofrecer este tipo de datos fisca-

143 Estimaciones basadas en cálculos del FMI y el Banco Mundial.

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les detallados y actualizados, para lograr una supervisión exhaustiva de la planificación, elaboración presupuestaria, ejecución del gasto público, con miras a resaltar las defi-ciencias y respaldar el proceso de toma de decisiones.

COMPETITIVIDAD Y CRECIMIENTO INCLUSIVO

Contexto del país

Transformación estructural y motores de crecimiento

Durante las últimas tres décadas, la estructura de la economía de la República Dominicana se ha alejado de la agricultura y la extracción de recursos hacia una base productiva más diversificada. El historial de acce-so al mercado preferencial de los Estados Unidos apun-taló esta transformación estructural. Desde finales de los años sesenta, la República Dominicana empezó a diversi-ficar su economía, terminando con siglos de dependencia de la agricultura, especialmente la producción de azúcar. Para los años 80, el enfoque económico del país había cambiado a minería, turismo y manufactura. El sector manufacturero del país fue fortalecido con la creación de zonas francas (ZF), que ofrecieron exenciones arancelarias y una serie de concesiones tributarias a empresas extran-jeras. La actividad principal en las ZF fue el ensamblaje de prendas de vestir para exportar a los Estados Unidos en el contexto de cuotas fijas de importación bajo el Acuerdo Multifibras (AMF). La eliminación gradual del AMF, com-pletada a principios del 2005, junto con la firma del acuer-

do CAFTA-DR y el uso amplio de ZF para generar oportu-nidades de empleo, creó las condiciones necesarias para atraer la inversión de empresas multinacionales que pro-ducen artículos relativamente sofisticados para servir al mercado estadounidense.

Aun cuando las fuentes de crecimiento en RD se han diversificado, los principales propulsores en años re-cientes han sido el consumo privado y las inversiones y servicios en general. El sector primario ha crecido un 4 por ciento anual, entre 2010 y 2015, sostenido mayori-tariamente por la producción agrícola. El sector servicios se ha beneficiado de una economía estadounidense diná-mica: el turismo por sí solo ha crecido a una tasa prome-dio de 5 por ciento por año desde el 2010, marcando una clara tendencia ascendente. Los precios bajos del petróleo redujeron las importaciones, y una depreciación nominal gradual del peso dominicano (RD$) contra el dólar esta-dounidense estimuló las exportaciones. El consumo priva-do ha sido consistentemente fuerte, respaldado por una creación sostenida de empleos, y mejoras en la disponibili-dad de crédito al sector privado. La formación bruta de ca-pital fijo ha sido robusta, especialmente en su componente privado (83 por ciento del total, en el período 2005-2015), mayormente en forma de proyectos de construcción.

El flujo de Inversión Extranjera Directa (IED) a la Re-pública Dominicana ha superado consistentemente el promedio de América Latina y el Caribe, en 5.6 del PIB en 2012; 2.6 por ciento en 2013 y 3.7 en 2014. La mayor parte de esta inversión ha sido dirigida al turismo, minería y ZF. La inversión extranjera directa ha sido un cataliza-

Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de los indicadores de desarrollo del Banco Mundial.

Gráfico 5.4: Composición del PIB 2008 -2015 – Contribución al crecimiento real del PIB

-8-6-4-202468

1012

20152014201320122011201020092008-8-6-4-202468

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20152014201320122011201020092008

Inversión Comercio neto Crecimiento RealConsumo privado Consumo Gobierno

Industrias (excl. minería) Servicios Impuestos y subsidios netosCrecimiento real del PIBDiscrepancia estadística Agricultura Minería

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Crecimiento porcentual anual Respecto al gasto

Crecimiento porcentual anualRespecto a la oferta

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dor para la actividad económica en las ZF que son usadas principalmente como una plataforma de exportación para ensamblar productos para venta en el mercado estadou-nidense. El CAFTA y el Acuerdo de Asociación Económica (AAE), ambos con disposiciones para inversiones, también han sido fundamentales para atraer la denominada inver-sión extranjera directa que procura eficiencia.144 También, cabe destacar que el país tiene 11 Tratados Bilaterales de Inversión (BIT por sus siglas en inglés) vigentes, mayor-mente con países desarrollados.145

La República Dominicana ha asegurado acceso pre-ferencial de mercado para sus exportaciones en mer-cados regionales e internacionales clave, así como reformas regulatorias implementadas para armonizar el régimen de sus zonas francas con los compromisos de la OMC. El acuerdo CAFTA-DR, que entró en vigencia en 2007, provee acceso preferencial a Centroamérica y los EEUU, y ha sido un motor de la transformación de la com-posición de la producción de las ZF. El AAE del CARIFO-RO-UE, firmado en 2008, provee trato preferencial a la UE. El vencimiento de la fecha límite para compatibilizar las ZF con el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensa-torias de la OMC llevó a la eliminación de los requisitos de proporción de exportación para recibir incentivos fiscales; primero, para productores de cuero, textiles y prendas de

144 La inversión que procura la eficiencia se refiere al tipo de in-versión en la cual el inversionista selecciona un país anfitrión para aprovechar algún factor competitivo, como una fuerza laboral barata / productiva, conocedora o eficiente, servicios públicos, otros servi-cios etc. 145 Los BIT vigentes a la fecha (con la fecha asociada en la entrada en vigencia) son con España (1996), Taiwán (2001), Chile (2002), Fran-cia (2003), Suiza (2006), Panamá (2006), Marruecos (2007), Finlandia (2007), Países Bajos (2007), Corea (2008), e Italia (2009).

vestir, sectores designados como ‘prioridad nacional’ en 2007, y después a todos los productores de ZF en 2011. Es claro que el marco actual de las ZF cumple con los requi-sitos de la OMC.

El crecimiento rápido de la productividad ha impul-sado el buen desempeño económico de la República Dominicana. El crecimiento del Productividad Total de los Factores (PTF) ha sido consistentemente positivo la mayor parte de las últimas dos décadas, siendo las únicas excepciones la crisis bancaria nacional a principios de los 2000 y la crisis financiera mundial en 2008-2009. Además, la tasa de crecimiento de la PTF en RD ha sido significati-vamente más alta que el promedio de LAC y las tasas de los comparadores regionales más cercanos. Los cambios positivos en la PTF a principio de los noventa podrían atribuirse a la expansión de un modelo inicialmente exi-toso de ZF, con el establecimiento de subsidiarias por parte de empresas extranjeras. Paradójicamente, es muy probable que las mejorías en productividad después de 2004 (el año en que se vencieron las preferencias comer-ciales en el sector textil) estén relacionadas con la nece-sidad de reconversión en estas ZF; esto implicaba una reducción en el número de trabajadores empleados y la introducción de maquinaria más sofisticada para mante-ner la productividad y diversificar en productos con un mayor valor agregado en el contexto de una creciente competencia mundial.

Entorno comercial y competencia

Durante los últimos años, la República Dominicana ha tomado algunos pasos significativos para mejorar su entorno comercial y promover la competencia, como

Fuente: Cálculos de los autores basados en Indicadores del desarrollo Mundial.

Gráfico 5.5: Descomposición de la contabilidad del crecimiento (modelo Solow) Ta

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2014201320122011201020092008200720062005200420032002200120001999199819971996

PBI real (gY)PTF (gA) Mano de obra Capital (gA) Período 2

101


herramienta para fomentar el crecimiento de la pro-ductividad y la competitividad.146

Aunque el informe Doing Business 2017 coloca a la Repú-blica Dominicana en el rango medio de los países encues-tados en la posición 103 de 190 economías en términos de la facilidad para hacer negocios, el país ha lanzado sus-tanciales reformas para el entorno empresarial. Estas han incluido la simplificación del registro de puesta en marcha de la empresa (por medio del programa Formalízate) y la promulgación de la Ley de Insolvencia. En términos de pro-mover la competencia en toda la economía, se aprobó una Ley de Competencia en 2008 y una Autoridad de Compe-tencia independiente (ProCompetencia) se estableció en el 2011.Además, un sinnúmero de esfuerzos para eliminar barreras sectoriales a la competencia ha permitido al país ponerse al día con pares regionales. Datos nuevos sobre la Regulación del Mercado de Productos (RMP) en RD miden el alcance al cual las políticas públicas promueven o inhi-ben las fuerzas del mercado en sectores clave de la econo-mía y muestran que el país está alineado con el promedio regional de Latinoamérica y el Caribe.147 La fuerte partici-pación del sector privado en empresas de redes, especial-mente telecomunicaciones, desagregación de diferentes segmentos de mercado en electricidad, establecimiento de reguladores sectoriales independientes, acceso relati-vamente abiertos a mercados de servicios profesionales,148 y la falta de restricciones a la IED en la mayoría de los sec-tores, reflejan progreso notable en la implementación de una política efectiva de competencia en RD.

146 La competencia impulsa el crecimiento de la productividad por medio de dos mecanismos clave: mueve la participación en el mercado hacia productores más eficientes, e induce a empresas a volverse más eficientes para asegurar su supervivencia, generando empleos, y, en última instancia, acelerando el crecimiento económico y mejorando el bienestar general.147 Cada una de las áreas abordadas dentro de la metodología PMR arroja luz sobre restricciones específicas del marco reglamen-tario tanto para la economía en general y en sectores clave de la economía en doce tópicos: electricidad; gas; telecomunicaciones; co-rreo; transporte; agua; distribución minorista; servicios profesionales; otros sectores; requisitos administrativos para puesta en marcha de empresas; trato a grupos extranjeros; otros, tales como gobernabili-dad de empresas públicas o exclusiones y exenciones antimonopolio. La información para RD fue recopilada por el GBM in 2013 como parte de una iniciativa regional para calcular estos indicadores en colabo-ración con la OCDE para 16 países ALC (entre 2012-2013 Argentina, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Honduras, Jamaica, Nicaragua y Perú; en 2014-2015 Uruguay; y entre 2015-2016 Ecuador, Bolivia, Guatemala, Paraguay, Panamá y Venezuela). Para detalles sobre la metodología de los datos RMP, véase Nicoletti et al. (2000), “Summary Indicators of Product Market Regulation with an Ex-tension to Employment Protection Legislation”, Documento de Trabajo No. 226 del Departamento de Economía, Organización para la Coope-ración y el Desarrollo Económico.148 Los datos de la RMP analizan cuatro profesiones reguladas: abogados, contadores, ingenieros y arquitectos.

El sector financiero, aun cuando está dominado por un sector bancario concentrado, es robusto y estable. En general, los indicadores clave del sector financiero mues-tran una robusta capitalización, aprovisionamiento, liqui-dez, y coeficientes de rentabilidad. La rentabilidad ha esta-do estable y por encima de la media regional. Para 2015, la Rentabilidad sobre los Activos (ROA, por sus siglas en inglés) estaban en 1.9 por ciento y la Rentabilidad sobre el Capital Invertido (ROE, por sus siglas en inglés) en 16.4 por ciento, por encima de la media regional (1.4 por ciento y 13.7 por ciento, en 2014, respectivamente). En términos de capita-lización, el coeficiente de suficiencia de capital (capital re-gulador sujeto a activos ponderados por riesgo) estuvo en 16 por ciento para finales de 2015, muy por encima del 10 por ciento requerido, con una proporción de activos líqui-dos con respecto a pasivos a corto plazo por encima de 400 por ciento. La calidad de la cartera y las provisiones están en buenos niveles y también por encima de las referencias regionales. Para finales de 2014, los Préstamos en Situación de Mora (NPL por sus siglas en inglés) con respecto al total de préstamos brutos representan solo 1.5 por ciento y las provisiones por pérdidas en préstamos están por encima del 200 por ciento. El sistema tuvo activos equivalentes a un 45 por ciento del PIB a finales de 2015, y está entre los más pequeños en la región. Comprende 65 instituciones finan-cieras, de las cuales 17 bancos comerciales representan 85.3 por ciento del total de activos para el sistema financiero.149

149 17 bancos comerciales, 10 asociaciones de ahorro y crédito, 19 bancos de ahorro y crédito, 17 corporaciones de crédito, 2 institucio-nes públicas.

Control Estatal

Gráfico 5.6: Efectos restrictivos de la regulación del mercado de productos (RMP) para la R. Dominicana

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

R. DominicanaPromedio LAC b/TOP 5 OCDE a/

Barreras al entretenimientoBarreras al comercio e inversión

Fuente: WBG/OECD PMR data 2013-2016. a/ países de los Top 5 de la OCDE incluyen: Holanda, Reino Unido, Austria, Dinamarca y Nueva Zelanda. b/ países LAC incluyen: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua y Perú.

36.4% 33.9%

27.7%

38.4%

51.1%

37.7%

11.1%38.9%

24.7%

Indicador de la regulación del mercado de productos - Valores 0 al 6Los valores más altos están asociados con regulaciones

más restrictivas para la competencia

102


Migración y crecimiento

Fuertes nexos comerciales entre Haití y la República Dominicana crean oportunidades para ambos países. Las relaciones comerciales entre Haití y la República Do-minicana son de mutua importancia, ya que ambos países son el segundo socio comercial más importante entre sí, después de los Estados Unidos. En ese contexto, la migra-ción de Haití y otros países representa un factor importan-te que contribuye a los resultados de crecimiento en RD. Los migrantes haitianos en RD proveen aproximadamente 22 por ciento de las remesas a Haití (esto es, la segunda fuente más grande de remesas después de los Estados Unidos). Estas remesas tienen un impacto significativo so-bre los niveles de pobreza en Haití. Si cesasen las remesas de RD, la extrema pobreza en Haití aumentaría en 3 pun-tos porcentuales, por ejemplo. Los migrantes haitianos a RD contribuyen a la actividad económica con trabajadores jóvenes dispuestos a aceptar los empleos que los ciudada-nos dominicanos no quieren ocupar.

Desafíos

Vínculos insuficientes y repercusiones en la economía nacional

Aun cuando la economía ha mostrado un fuerte creci-miento de la productividad en la última década, muy poco de los beneficios de dicha productividad han pa-sado a los trabajadores en forma de salarios. Desde el 2003, el crecimiento de los ingresos reales se ha desviado cada vez más del crecimiento en productividad. Cierta-mente, entre 2000 y 2013, la productividad aumentó 39

por ciento en términos reales, mientras que la remunera-ción por mano de obra disminuyó en 26 por ciento (gráfico 5.7). Los ingresos reales disminuyeron y / o permanecieron estancados en todos los sectores, incluyendo manufactu-ra, así como transporte y comunicaciones, donde la pro-ductividad ha crecido desde 2002.

Un factor clave subyacente a este desarrollo son las implicaciones laborales del cambio estructural en la composición de la producción en las ZF, desde el en-samblaje de prendas de vestir hasta las industrias ma-nufactureras de destrezas media-alta, tales como dis-positivos médicos, calzados, productos farmacéuticos y productos eléctricos. Es probable que el potencial de las ZF para continuar la generación de empleos al mismo ritmo que antes se vea reducido dado que la intensidad del empleo en estos procesos más complejos es menor que en el sector de confección. Esta situación puede ser especialmente perjudicial para las mujeres, ya que ocupan la mayor parte de los empleos disponibles en el sector de la confección. Por otro lado, el surgimiento de manufactu-ra de destreza media-alta se correlaciona con salarios más altos a medida que aumenta la demanda de trabajadores de mayores destrezas. El reciente repunte del sector textil puede aliviar la presión negativa relativa a la creación de empleo en las ZF.150

A medida que han aparecido procesos de manufactura más sofisticados en las ZF ha aumentado el valor agre-gado interno que se genera en el país, pero la falta de encadenamientos internos es un desafío apremiante para generar repercusiones positivas en la economía local. La naturaleza más sofisticada de la producción manufacturera que tiene lugar en las zonas hoy en día, implica la importación de muchos insumos porque los productos no están disponibles en el país o no cumplen con las normas requeridas. A medida que la República Do-minicana se conecta con cadenas globales de valor más largas y más sofisticadas, es de suma importancia para el Gobierno respaldar la capacidad de las empresas naciona-les para cumplir con los requisitos de escala y tecnológicos de empresas de las ZF. A partir de 2012, las empresas do-minicanas en las ZF estaban adquiriendo el 81 por ciento de sus insumos en el extranjero.151 Además, a pesar de que el marco regulador actual de las ZF parece cumplir con los compromisos multilaterales respaldados por la OMC, es necesario continuar igualando las condiciones entre las

150 Banco Mundial (2016): “Special Economic Zones, Global Value Chains, and Domestic Linkages in the Dominican Republic”.151 Engel, J., Daniel Reyes y M. E. Sánchez-Martín (2016): “The evolu-tion of backward linkages in a dual economy: the case of the Dominican Re-public, 1993-2010,” Documento de trabajo, pendiente de publicación.

Gráfico 5.7: Índice de ingresos reales e índice de productividad (producción por trabajador), 2002=100, 1991-2013

50

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201320112009200720052003200119991997199519931991

Índice de ingresos reales (2002=100) Índice de productividad (2002=100)

Crisis de 2003

Fuente: Base de datos de la economía total de The Conference Board y cálculo de autores basados en el Banco Central de RD.

103


empresas que operan en el régimen especial de regula-ción y el resto de la economía152.

El sector turístico ha sido una importante fuente de cre-cimiento y empleo en la República Dominicana pero, al igual que las zonas francas, repercute poco en el resto de la economía. En 2014, el sector turístico contribuyó con el 16 por ciento al PIB y el 35 por ciento a las exporta-ciones que representan el 4.4 por ciento del empleo direc-to y el 15 por ciento de los empleos indirectos. A pesar de la creciente competencia de otros países del Caribe, inclu-yendo Cuba (véase el recuadro 1), las llegadas de turistas han aumentado considerablemente en los últimos años, alcanzando un total de 5.6 millones de llegadas de no resi-dentes por vía aérea en 2015: el más alto de cualquier des-tino del Caribe. Mientras tanto, las llegadas de cruceros se duplicaron entre 2014 y 2015. Al mismo tiempo, muy poco de este crecimiento repercute en el resto de la economía. Los hoteles todo-incluido representan aproximadamente el 75 por ciento del sector turístico de la República Domi-nicana. Una característica clave de este tipo de turismo es que las actividades turísticas se concentran en pequeñas áreas geográficas del país y no benefician en gran medida a otros sectores de la economía nacional. En comparación con otros tipos de turismo como el turismo de aventura independiente, el gasto promedio para un viaje comple-to en RD se compara pobremente (con un monto total de US$ 1,096 por persona según la base de datos de 2014) contra el gasto promedio en un viaje de aventura inde-pendiente (US$ 2,710 por persona según Adventure Travel Trade Association Industry Snapshot, 2013). Por cada US$

152 Defever, F., Daniel Reyes, A. Riaño y M. E. Sánchez-Martín (2016): Does the Elimination of Export Requirements in Special Economic Zones affect Export Performance? Evidencia de la República Dominicana. Do-cumento de trabajo pendiente de publicación.

100 gastados en un paquete todo incluido, solo alrededor de US$ 5 queda realmente en la economía del destino, una parte mucho menor que la de los turistas independientes y los turistas de paquetes de aventura.

Uno de los desafíos para las empresas que no son de ZF es la calidad de los productos agrícolas, que son percibidos como inferiores a los ofrecidos por compe-tidores regionales. Esta percepción de falta de compe-titividad dificulta la probabilidad de que la demanda de productos nacionales aumente sin una estrategia proac-tiva para revertir la situación actual. Para los agricultores pequeños y medianos, es difícil cumplir con las cantidades y calidades de los productos solicitados por el mercado, ya que la escala y la consistencia de la producción a me-nudo son limitadas. Además, la calidad percibida de los productos de agro-exportación dominicanos es baja y las tasas de rechazo en la frontera de Estados Unidos son más altas para las frutas y vegetales dominicanos que las de otros países del CAFTA-DR. Históricamente, la República Dominicana ha tenido acceso favorable al mercado esta-dounidense por los fuertes lazos económicos y reglas de comercio favorables del CAFTA-DR. Sin embargo, es baja su capacidad para cumplir con las Normas Sanitarias y Fi-tosanitarias (NSF) de Estados Unidos. Por ejemplo, a partir de agosto de 2016, todos los productos agrícolas crudos, como los alimentos procesados y los productos del mar estaban en la lista roja153 bajo la alerta de la Administra-ción de Alimentos y Medicamentos (FDA por sus siglas en

153 La lista roja es un proceso automático conocido como “Deten-ción sin examen físico” (DWPE, por sus siglas en ingles), lo cual con-lleva la detención automática de todos los embarques en el punto de entrada hasta que el exportador esté en cumplimiento con las regulaciones de EEUU. Además, la República Dominicana enfrenta, en promedio, cerca de 5 rechazos por $10 millones de exportaciones de productos agrícolas, lo cual es más alto que en otros países CAFTA:

MientrasqueelsectorturismodelaRepúblicaDominicanahacompetidoconeldeCubapormuchosañosenlosmercadoseuropeoymundial,seesperaquelanormalizaciónpotencialdelasrelacionesentreEstadosUnidosyCubadesvíeunnúmeroconsiderabledeturistasdeEstadosUnidoshaciaCuba,almenosenelcortoplazo.Eltamañoyladuracióndeesteimpactoesdifícildeestimar,yesprobablequetometiempoparamaterializarse,yaqueCubatieneunacapacidadlimitadaparaabsorbernuevosturistas.Sinembargo,lareanudacióndelturismoentreEstadosUnidosyCubapodríacrearnuevasoportunidadesparalaRepúblicaDominicanamediantelaintensificacióndelosincentivosparaaccederalosconsumidoresdealtosingresosoexplotarnichosdemercado.Porotraparte,elfortalecimientodeldólarestadounidenseesprobablequeimpulselademandaglobaldelturismodeEstadosUnidos,almenosparcialmentecompensandoelefectodedesviación.

Recuadro 1: El ‘Efecto Cuba’ sobre el turismo

104


ingles) de los EE.UU. Los productos en la lista roja son dete-nidos automáticamente en el puerto de entrada hasta que el exportador demuestre cumplimiento con las normas de los EE.UU. Este proceso aumenta el tiempo y el costo de entrar en el mercado estadounidense para los exportado-res dominicanos. Los rechazos de los productos domini-canos se deben principalmente a problemas relacionados con: (i) el uso inadecuado de plaguicidas; (ii) la contamina-ción por salmonella; y (iii) problemas con los permisos o licencias, así como con envíos no conformes con las NSF. Los altos niveles de rechazo que enfrentan las exporta-ciones agrarias dominicanas requieren una revisión de la infraestructura nacional de calidad para cumplir con las normas internacionales, incluidas mejoras de la infraes-tructura física e institucional, mejor coordinación entre los organismos internacionales y el sector privado, y aumento de la transparencia a lo largo de la cadena de valor.

Entorno comercial y competencia

A pesar de los recientes avances en la facilidad de ha-cer negocios, la República Dominicana aún tiene pro-cedimientos reglamentarios complejos y costosos, y sus instituciones judiciales siguen siendo débiles en comparación con otros países de la región. Incluso con reformas notables, aún existen desafíos para facilitar aún más los trámites para la puesta en marcha de proce-dimientos y operaciones comerciales y fortalecer la nor-mativa sobre protección de los inversionistas minoritarios, exigibilidad de contratos y acceso al crédito. Otro ejemplo es el costo promedio para completar un procedimiento de cumplimiento de los contratos. En Santo Domingo cuesta 40.9 (por ciento de la demanda) en comparación con 31.3 en América Latina y el Caribe, y 21.3 en las economías de ingreso alto de la OCDE. El informe sub-nacional de Doing Business en la República Dominicana también mostró am-plias variaciones geográficas en el cumplimiento de nor-mativas. Por ejemplo, el tiempo para obtener el mismo permiso de la Ministerio de Obras Públicas y Comunicacio-nes en cuatro ciudades diferentes varía de 52 a 158 días.154

A pesar de los avances en promover la competencia, la concentración de mercado continúa siendo alta en RD, lo que podría propiciar la formación de acuerdos de cártel perjudiciales. Un estudio reciente realizado por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) encon-tró que el 35 por ciento de los mercados de la República Dominicana están muy concentrados, el 8 por ciento está

154 Doing Business en Centroamérica y la República Dominicana (2015). Dajabón: 158 días; Santo Domingo: 90 días; Higüey: 90 días; Santiago de los Caballeros: 52 días

Gráfico 5.8: Índice actual y de referencia de la concentración del mercado en 17 sectores no comerciables en países seleccionados

Fuente: Grupo del Banco Mundial (2014) “El emprendimiento en América Latina: Muchas empresas, pero poca innovación”, basado en datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial y datos a nivel de las empresas de Orbis. Nota: Las barras muestran el promedio del índice Her�ndahl de la concentración de ingresos de una selección de sectores de servicios no �nancieros de dos dígitos para los cuales había datos disponibles para más de 80 países. Un valor de 1 representa un mercado captado totalmente por una sola empresa (el nivel más alto de concentración); los valores menores indican menor concentración. Los ingresos fueron promediados entre 2007–10. Los puntos representan un valor de referencia predicho de una regresión para cada sector (con el logaritmo de) población y el PIB (ajustado para paridad del poder adquisitivo) como variables explicativas. El modelo de la regresión fue estimado por separado para cada uno de los 17 sectores; los puntos son los promedios de todos los sectores. La regresión utilizó todos los países disponibles. El grá�co solo muestra los países comparadores. LAC = América Latina y el Caribe.

0.0 0.2 0.4Índice de Her�ndahl

0.6 0.8HondurasCosta Rica

El SalvadorNicaragua

Trinidad y TobagoVenezuelaParaguay

Emiratos Árabes UnidosJamaica

BoliviaGuatemala

OmánRepública Dominicana

UruguayIndia

Arabia SauditaAlbania

PerúChile

IndonesiaKazakstán

EcuadorHong Kong RAE, China

KuwaitNueva Zelanda

IsraelMoldavia

MalasiaFilipinas

FranciaMéxicoTurquíaBélgica

AustraliaSingapur

Bosnia y HerzegovinaBrasil

DinamarcaGrecia

ArgentinaPaíses Bajos

FinlandiaAustriaSuecia

EspañaTailandia

BielorrusiaSerbia

CroaciaAlemania

IrlandaItalia

ChinaRep. de Macedonia

SuizaReino Unido

PortugalJapón

Rep. de CoreaLetonia

ColombiaNoruega

República ChecaLituania

Federación RusaHungríaCanadáPolonia

RumaniaBulgaria

Estados Unidos Países LAC

Otros países o economíasPunto de referencia

105


moderadamente concentrado, y el 57 por ciento restante no está concentrado.155 Esto va en consonancia con otros estudios que han identificado alta concentración del mer-cado en manufactura, así como en industrias no comercia-lizables en RD (véase el gráfico 5.8).156 En general, la alta concentración del mercado no necesariamente implica falta de competencia per se. En economías pequeñas, los mercados están naturalmente más concentrados y una si-tuación con pocas empresas a menudo será el resultado eficiente en vista de los costos fijos y las economías de es-cala. Sin embargo, en este contexto, asegurar que los mer-cados sigan siendo irrestrictos se hace aún más crucial, ya que los cárteles (en cuanto a precios, cantidades de pro-ducción o participación en el mercado) son más fáciles de sostener en los mercados con menos actores. A tal efecto, una conducta anticompetitiva, especialmente de los car-teles, debe ser objeto de una sanción eficaz. Además, las restricciones reglamentarias que permiten prácticas anti-competitivas, para empezar, también deben ser elimina-das. Aun cuando la República Dominicana tiene un marco de competencia normativo e institucional establecido, la autoridad de competencia, ProCompetencia, no tiene un Director Ejecutivo; en consecuencia, no se han iniciado in-vestigaciones sobre comportamientos anticompetitivos.157

155 Dirección General de Impuestos Internos (2015a). Concentra-ción de Mercado en la República Dominicana (2015). El estudio utiliza declaraciones de impuestos presentadas en 2014 para el año fiscal 2013.156 Concentración de Mercado en República Dominicana, 2015, Departamento de Estudios Económicos y Tributarios, Dirección Ge-neral de Impuestos Internos de la República Dominicana157 El marco reglamentario de RD indica que el Director Ejecutivo encabezará el Departamento de Investigaciones a cargo de las inves-tigaciones antimonopolios. Véase el Artículo 33-34 de la Ley de Com-petencia de la República Dominicana.

Además, los datos de RMP también identifican restric-ciones anticompetitivas persistentes en las industrias de redes y los mercados de insumos que pueden estar limitando la competitividad de las empresas transfor-madoras en el país (véase el Gráfico 5.9). En las industrias de redes, los competidores potenciales enfrentan a incum-bentes, sean públicos o privados, que parecen beneficiarse del amparo reglamentario que da lugar a condiciones de desigualdad. Por ejemplo, en el transporte aéreo, las au-toridades pueden negar (ex ante o en cualquier momento posterior) a aerolíneas extranjeras el derecho a operar en las rutas internacionales basándose en la suficiencia de la oferta existente.158 En electricidad, aun cuando las condi-ciones reguladoras parecen favorecer la apertura de mer-cados en el sector,159 la entrada (en aquellos segmentos en los que la competencia sería económicamente viable y eficiente) parece haber sido desalentada por los bajos precios subsidiados por el Estado, traduciéndose en inver-siones sub-óptimas en el sector y apagones recurrentes (la Superintendencia de Electricidad reporta un promedio de 3 horas/día por hogar).160 Además, según captan los sub-indicadores de la RMP, los problemas de gobernabili-dad de estas empresas de propiedad estatal podrían aislar aún más a los operadores públicos de las fuerzas del mer-cado.

158 Ley 491-06 de la Aviación Civil en el Artículo 246, puntos a y b159 No hay monopolios legales o limitaciones para acceso a los diferentes segmentos de mercado, hay una separación entre gene-ración / transmisión / distribución, y el sector es supervisado por un regulador independiente.160 Véase las estadísticas de la Superintendencia de Electricidad para la calidad del servicio del suministro al consumidor para el año 2016, disponible en http://sie.gob.do/mercado-minorista/estadisti-cas para los operadores de mercado: EDESTE, EDENORTE y EDESUR.

Control estatal

Gráfico 5.9: Nivel de restricción de las regulaciones del mercado de productos por componentes/sub-componentes para la República Dominicana

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

R. Dominicana

Barreras alemprendimiento

Barreras al comercio y la inversión

Fuente: Datos RMP del GBM / OCDE para 2013-2016.

34%

38%

28%

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

Barreras alemprendimiento

Barreras al comercio y la inversión

Control estatal

36%50%

30%

20%

67%

33%

64%

Propiedadpública

Participación en la operaciónde negocios

Barrerasexplícitas

OtrasBarreras

Protección regulatoriaa los incumbientes

Cargas administrativasen la fase inicial

Complejidadde los procesosregulatorios

Los valores más altos están asociados con regulaciones más restrictivas para la competencia

106


Acceso a financiamiento a largo plazo en la economía es escaso, sobre todo para los pequeños operadores productivos. Han ido surgiendo nuevas formas de exclu-sión en todo el mundo a medida que avanza la tecnología digital y la determinación de perfiles de riesgo se torna cada vez más sofisticada. Además, el acceso al financia-miento es una limitante importante que enfrentan las (muchas) empresas informales en RD – lo cual les dificulta integrarse al sistema económico y crecer. Los préstamos comerciales a las PYMES aumentaron de alrededor del 12 por ciento del PIB en 2007 a 17 por ciento en 2015, pero las cantidades promedio de los préstamos siguen siendo bajas y los vencimientos son típicamente cortos. La inter-mediación financiera sigue siendo baja y los márgenes de interés netos son altos, alcanzando un 9.1 por ciento en 2014, comparado con una media del 5.6 por ciento en LAC. El crédito privado fue equivalente al 25.4 por ciento del PIB a partir de 2014, casi la mitad de lo que se esperaría dado el nivel de desarrollo del sector financiero de la República Dominicana, y muy por debajo de la media regional del 43 por ciento. El país también está rezagado con respecto a la región en materia de sistema de pagos e indicadores de pagos digitales: a pesar de algunos aumentos recien-tes, la presencia de Puntos de Venta (POS, por sus siglas en inglés) y cajeros automáticos están entre los más bajos de la región LAC. El uso de tarjetas de crédito es bajo para los estándares de LAC y países de ingreso mediano alto en todo el mundo, y menos del 40 por ciento de los adultos reporta usar cajeros automáticos, frente a un promedio de LAC de más del 70 por ciento.

Migración y resultados del mercado laboral

La República Dominicana ha experimentado una im-portante inmigración en los últimos 15 años y hay preocupaciones relacionadas con los efectos de este rápido flujo migratorio en la economía local. Fuertes flujos migratorios en la República Dominicana han dado lugar a un aumento de la población en edad de trabajar de un 4.6 por ciento entre 2002 y 2010 y representaron poco más del 5 por ciento de la población del país en 2012.161 Por razones históricas y circunstanciales, apro-ximadamente 9 de cada 10 inmigrantes en la República Dominicana son del vecino Haití. Al mismo tiempo, a pe-sar de ser una de las economías de más rápido crecimien-to en América Latina, los salarios reales en la República Dominicana se han mantenido relativamente estancados tras la recuperación del país de la crisis bancaria de 2003-

161 Debido a las limitaciones de datos en el censo de 2010, sólo las personas nacidas fuera de la República Dominicana se consideran inmigrantes para los fines de este informe.

2004. Al igual que en otros países receptores de inmi-grantes, los persistentes desafíos en el mercado laboral han hecho surgir preocupaciones locales que la inmi-gración podría causar una disminución de las oportuni-dades de empleo para trabajadores locales y, por tanto, contribuir a mayor estancamiento de los salarios y poca reducción de la pobreza.

Sin embargo, la evidencia de que los migrantes hai-tianos están impulsando los salarios reales a la baja en la República Dominicana es débil. La medida en que la inmigración afecta los salarios en los mercados de trabajo locales depende en gran parte de si las des-trezas de los inmigrantes sustituyen o complementan a aquéllas de los trabajadores locales. Si son sustitutos, eso puede traducirse en una mayor competencia por los puestos de trabajo mientras que habilidades comple-mentarias pueden conducir a una mayor productividad de los trabajadores locales. Investigaciones recientes realizadas por el Banco Mundial revelan que los trabaja-dores haitianos están muy agrupados, en trabajo no cali-ficado, en sectores específicos, y geográficamente, en la República Dominicana.162 En particular, dado los niveles relativamente bajos de escolaridad entre los inmigrantes haitianos y los bajos niveles de empleo entre las mujeres inmigrantes haitianas, cabría esperar que la competencia por empleos con mano de obra haitiana la sientan prin-cipalmente los hombres dominicanos con bajos niveles de escolaridad. Sin embargo, la evidencia sugiere que no existe relación negativa alguna entre la proporción de la fuerza laboral local nacida en Haití y los salarios de la mano de obra local una vez se toman en cuenta las ca-racterísticas individuales. Por tanto, no parece haber una fuerte evidencia empírica que apoye la hipótesis de que la mano de obra haitiana en la República Dominicana haya llevado al estancamiento de los salarios de los tra-bajadores locales. En su lugar se sugiere que, dado que la mano de obra inmigrante haitiana se limita mayormente a trabajos no calificados e informales en la agricultura y la construcción, hay mayor probabilidad que los inmigran-tes haitianos sean más complementos que sustitutos tanto para el capital como de los trabajadores dominica-nos relativamente más calificados.

162 Véase Sousa, Liliana; Diana Sánchez; y Javier Báez (2016), “Wage Effects of Haitian Migration in the Dominican Republic”; y Kone, Zovanga y Caglar Ozden (2016), “Labor Market Implications of Immigration and Emigration in the Dominican Republic”, en Carneiro, F. y S. Sirtaine (eds), “When Growth is not Enough”, El Banco Mundial, pendiente de publicación.

107



Hacer frente a las distorsiones del mercado que favorecen únicamente a agentes económicos específicos

Asegurar un crecimiento económico sostenido y me-jorar el crecimiento inclusivo en la República Domi-nicana depende de reformas horizontales en toda la economía, de reformas para reforzar los encadena-mientos entre las empresas ubicadas dentro y fuera de las ZF, y en intervenciones verticales en los sectores clave que sustentan la economía dominicana. Un obje-tivo importante de la política pública para compartir los dividendos de crecimiento será mejorar el entorno para el crecimiento de empresas que no pertenecen a los pocos establecimientos y empresas que en la actualidad consti-tuyen el grueso del crecimiento económico. La igualdad de condiciones entre las empresas incluirá limitar las asi-metrías actuales en cada sector en términos de acceso a la información, mercados, regulación y finanzas.


Políticas orientadas a crear encadenamientos inter-nos entre las ZF y la economía nacional deben tener prioridad. Una estrategia integral para apoyar y desa-rrollar encadenamientos incluye acciones en torno a tres áreas. En primer lugar, una revisión de la reglamentación para eliminar políticas ineficaces, tales como los requisi-tos de contenido local perjudiciales y medidas no aran-celarias proteccionistas que limitan la capacidad de las empresas nacionales para importar y transformar insu-mos clave. En este contexto, también deben ser elimina-das las barreras formales e informales para abastecer una empresa de ZF desde el territorio nacional. En segundo lugar, conectar los proveedores nacionales mediante el diseño de programas específicos para los proveedores locales, desarrollar una base de datos de proveedores, crear servicios de contactos de proveedores, e introducir incentivos para estimular contrataciones locales desde las empresas en las ZF. En tercer lugar, atraer a provee-dores internacionales competitivos y apoyar la actualiza-ción de los proveedores nacionales a través de formas de inversión sin participación de capital social (p. ej., fran-quicias). Un programa destinado a mejorar la capacidad de internalización de las cadenas nacionales de valor se-leccionadas, ya sea directa o indirectamente, conectando las mismas a las empresas de las ZF, sería un paso impor-tante para forjar encadenamientos nacionales e interna-lizar las repercusiones positivas de la IED.

Se necesita una política nacional general para la promo-ción de exportaciones y atracción de IED que aprove-che a las ZF como motor de un crecimiento económico inclusivo. Esta estrategia debería mejorar la coordinación institucional entre actores múltiples que trabajan en el marco global de apoyo al comercio y la competitividad de la IED. Dejar que el régimen de las ZF siga enfocado en industrias específicas, especialmente los textiles, calzados y artículos de cuero, podría afianzar las distorsiones eco-nómicas y perpetuar la estructura de exportación dual del país. El país ya eliminó los subsidios basados en los resulta-dos de exportación en las ZF, lo cual representa un primer paso positivo. En el mediano a largo plazo, la armoniza-ción del sistema de regulación requerirá una reducción progresiva del número de “sectores estratégicos” y, even-tualmente, su completa eliminación. Por último, un aná-lisis sólido de costo-beneficio del papel que juegan las ZF en términos de resultados económicos (empleo, encade-namientos internos, etc.) y las pérdidas de ingresos fiscales ayudaría a informar el debate de políticas. Es importante también diseñar políticas de apoyo destinadas a mejorar los costos de ajustes en mano de obra acumulados debido al cambio en la especialización sectorial de las ZF (véase la Nota de Política sobre Pobreza y Equidad). El Gobierno ha estado fortaleciendo el marco reglamentario para facilitar las APP, y el lanzamiento de la Iniciativa por la Productivi-dad y la Competitividad ejemplifica algunos de los recien-tes esfuerzos realizados para aprovechar el diálogo públi-co-privado, con miras a apuntalar el mejoramiento de la infraestructura y, en última instancia, la competitividad.163

Se debe fomentar la competitividad de las industrias nacionales que no tienen fácil acceso a información ac-tualizada sobre oportunidades existentes, mediante la modernización de las funciones que cumple el Centro de Exportación e Importación de RD (CEI-RD). La expe-riencia internacional ha demostrado que las Agencias de Promoción de Exportación (APE) pueden ayudar a los ex-portadores a llegar a nuevos mercados y alcanzar mejor integración. Las agencias de promoción de exportación son más eficaces cuando se ofrecen servicios combina-dos y enfoques personalizados. Una APE bien diseñada y administrada de manera efectiva podría presentar a las empresas nuevas oportunidades de exportación, para así diversificar los mercados de exportación de la República Dominicana. Esto podría hacerse, en primer lugar, defi-niendo los roles de todas las instituciones existentes en-cargadas de promover exportaciones; y, en segundo lugar, equilibrando el presupuesto de la APE para que la nómina

163 La Iniciativa por la Productividad y la Competitividad Nacional fue lanzada por el Presidente Medina en agosto de 2015

108


no se convierta en una carga que limite los recursos dis-ponibles para apoyar las actividades de promoción de las exportaciones.

Se necesitan mayores reformas legales en términos de reglamentación de competencia y empresarial. El en-foque de las autoridades debería centrarse especialmente en las siguientes áreas de las cuales se espera arrojen re-sultados inmediatos: i) poner en marcha la aplicación de la Ley de Competencia existente con el fin de prevenir y san-cionar el comportamiento anticompetitivo mediante el fortalecimiento de la autoridad de competencia, Procom-petencia, especialmente a través de la designación de un director ejecutivo; ii) desarrollar una estrategia para revisar y eliminar las restricciones reglamentarias en los mercados de productos clave, sobre todo aquellos que corren el ries-go de permitir un comportamiento anticompetitivo de los agentes del mercado; iii) finalizar la aplicación de la nueva Ley de Insolvencia, mediante el desarrollo de las normas y reglamentos correspondientes a la misma; iv) finalizar el proyecto de ley sobre las operaciones garantizadas para la aprobación del Congreso; iv) eliminar las barreras para abrir nuevos negocios a partir del Código de Comercio (tales como requisitos mínimos de capital); y v) mejorar el marco reglamentario para promover la atracción y reten-ción de inversiones que buscan eficiencia para mantener los flujos de IED hacia el país.

Se deben hacer esfuerzos para mejorar las regulacio-nes y alentar una mayor transparencia en relación con la financiación de las MIPYMES, a la vez de crear ins-trumentos adicionales. El fortalecimiento de la infraes-tructura financiera contribuiría aún más a aumentar el acceso al financiamiento. El marco legal actual no respalda adecuadamente el desarrollo de instrumentos financie-ros que puedan depender de garantías muebles como el arrendamiento y factoraje financieros. Se debe considerar una reforma legal para solucionar las ineficiencias de las operaciones garantizadas y los sistemas de insolvencia, incluyendo el registro, aplicación y recuperación de las ga-rantías, así como las modificaciones correspondientes a las regulaciones prudenciales para préstamos. Las principales prioridades para mejorar el acceso al financiamiento de los establecimientos pequeños se relacionan con: i) el aumen-to de los volúmenes y las fuentes de financiamiento del sector privado más allá de los bancos, tales como inversio-nistas ángeles, fondos de capital de riesgo y arrendamien-to financiero; ii) incrementar la utilización de los servicios financieros para respaldar las actividades productivas a la vez de reducir los costos de transacciones; iii) aumentar el alcance y la profundidad de los servicios no financieros para hacer frente a las principales limitaciones al crédito; y

iv) desarrollar aún más los mercados de capitales privado lo que ayudaría a aliviar la concentración del mercado.

Reformas específicas por industria

Se debe fomentar el desarrollo de nichos turísticos ajenos al concepto “todo incluido”. El enfoque del sec-tor turístico de la República Dominicana en complejos de hoteles de playa “todo incluido” ha ignorado en gran me-dida el enorme potencial del país para el turismo cultural, ambiental, histórico y de aventura. Una reorientación de la identidad de marca país que abarque estas caracterís-ticas permitiría aprovechar tanto su ventaja de precios en sus mercados de origen existentes y aprovechar las oportunidades emergentes en mercados de origen no tradicionales.

Con el fin de garantizar que un mayor número de em-presas puedan cumplir con las normas internacionales, es importante fortalecer los sistemas nacionales de control de calidad y verificación. El objetivo es asegurar que RD pueda fortalecer las instituciones existentes y me-jorar su historial de cumplimiento con las normas interna-cionales y los requisitos específicos de los socios comercia-les clave para: (i) garantizar un mayor nivel de protección de la población nacional; (ii) contribuir a la mitigación de riesgo de desastres (sanitarios); así como (iii) aumentar y mantener el acceso a los mercados de exportación de alto valor. Una mejor supervisión requerirá mejorar la infraes-tructura física e institucional, optimizar la coordinación entre los organismos internacionales y el sector privado, y mayor transparencia y trazabilidad a todo lo largo de las cadenas de valor. Se necesitará crear nuevas agencias de normalización y sistemas de certificación, y se requerirá la creación de capacidad en las instituciones existentes. Mejorar la calidad de la verificación será especialmente importante en los sectores agrícola, ganadero y pesquero, y las autoridades dominicanas deben trabajar en estrecha colaboración con el comité de normas sanitarias y fitosa-nitarias de la OMC para ampliar la gama de exportaciones agrícolas que cumplan con los requisitos internacionales. Un reciente proyecto destinado a aumentar la competiti-vidad de la industria bananera, que incluye varios compo-nentes, (p. ej. asistencia técnica, fortalecimiento institucio-nal, fondos para financiar a productores) con el apoyo de la UE, resultó ser particularmente exitoso y debe servir de modelo para otras agrupaciones industriales.

Se requieren esfuerzos para aumentar la productivi-dad marginal relativamente baja y el acceso limitado a la información y a los mercados de fincas de pequeños tenedores de tierras agrícolas. Los pequeños tenedores

109


de tierras agrícolas representan la mayoría de los agri-cultores en RD y enfrentan una serie de obstáculos, que incluyen una mayor vulnerabilidad a los choques y una capacidad disminuida para responder a las cambiantes demandas del mercado. Las asociaciones de productores pueden ayudar a ampliar el acceso a los mercados de in-sumos y productos, negociar precios a granel, y facilitar las inversiones en manejo post-cosecha, agregación de valor y procesamiento. Sin embargo, muchos grupos de pro-ductores en RD carecen de las habilidades y los recursos financieros necesarios para implementar inversiones clave y comercializar efectivamente sus productos. Las empre-sas que operan a pequeña escala también se beneficiarían de un mayor acceso a la información sobre condiciones climáticas, calidad del suelo, fenómenos meteorológicos extremos y variedades de cultivos mejorados. El Ministe-rio de Agricultura debería finalizar el Sistema Nacional de Información Agrícola (en vías de preparación). Esto, junto con el sistema de información meteorológica existente, podría servir de base para una plataforma de información más ambiciosa e integral.

Los productores deben ser integrados a cadenas de valor nacional y mundial. La competitividad de los gru-pos de productores podría ser fomentada a través de alianzas estratégicas entre los sectores público y privado y requeriría: (i) innovación tecnológica para aumentar la productividad; (ii) inteligencia de mercado dirigida es-pecíficamente a mejorar el acceso a los mercados; (iii) el capital financiero para impulsar el acceso a bienes pro-ductivos; y (iv) la creación de capacidad y asistencia téc-nica para poder satisfacer las demandas del mercado. El uso de incentivos diferenciados bajo un esquema trans-parente y un plan orientado al mercado les permitiría a actores interesados generar credibilidad mutua, todo lo cual proporcionaría incentivos a los sectores financieros comerciales y privados para compartir riesgos en las in-versiones productivas rurales.

Se debe facilitar la inclusión de las industrias más pe-queñas en el clúster agrícola, mediante la mejora de los servicios en el cumplimiento de Normas Sanitarias y Fitosanitarias (NSF). El objetivo principal sería mejorar las capacidades nacionales sanitarias y fitosanitarias, par-tiendo particularmente de las recomendaciones de las evaluaciones independientes (p. ej., el proceso PSV de la OIE sobre la prestación de servicios veterinarios). Las au-toridades (nacionales) veterinarias, fitosanitarias y de ino-cuidad alimentaria deben ser capaces de cumplir con las normas internacionales y los requisitos específicos de los socios comerciales clave, con miras a: (i) garantizar un ma-yor nivel de protección a la población nacional; (ii) contri-

buir a la mitigación del riesgo de desastres (sanitarios); así como (iii) aumentar y mantener el acceso a los mercados de exportación de alto valor. Las acciones de política en este frente incluirían reformas institucionales y legislati-vas, incluyendo aquéllas destinadas a contribuir a profun-dizar la coordinación y la sinergia con el sector privado. Otras acciones incluyen: i) mejorar la capacidad para lle-var a cabo las funciones esenciales del análisis de riesgos, vigilancia, prevención, preparación y respuesta a la crisis sanitaria, análisis de costo-beneficio, información sanita-ria, control de calidad (en particular para los laboratorios), comunicación y certificación; y ii) mejora de la infraestruc-tura física, incluyendo la restauración de algunos laborato-rios para mejorar las capacidades de pruebas analíticas y, posiblemente, crear nuevos almacenes de inspección en varios puntos fronterizos.

Encarando la migración haitiana

En cuanto a la migración, aun cuando se necesita más trabajo analítico para informar futuras decisiones de políticas, un enfoque de “no hacer daño” parece ser el más apropiado por el momento. Esto podría tomar la forma de un esfuerzo ordenado para documentar y regu-larizar a migrantes que actualmente viven y trabajan en la República Dominicana. Los migrantes haitianos en la Re-pública Dominicana juegan un papel no despreciable en la economía, y limitar su capacidad para trabajar en el país podría tener graves impactos para la capacidad de la eco-nomía de RD de mantener las altas tasas de crecimiento observadas en la actualidad. Las estimaciones del Banco Mundial sugieren que un “escenario de política abierta”, en el cual RD opte por una política de migración totalmente abierta desde Haití (tanto para migrantes actuales como futuros) aumentaría el nivel de los salarios entre 2-3 por ciento durante los próximos 8 años, en particular, los sa-larios urbanos no calificados (4 por ciento). Por otra parte, una política de “deportación” (es decir, donde todos los migrantes sean deportados y no se permita la entrada a nuevos migrantes) se traduciría en una disminución de 3-5 por ciento de los salarios. La tendencia puede explicarse por el hecho de que los migrantes haitianos no compiten con los dominicanos por el mismo tipo de trabajos y, por tanto, una disminución de los haitianos movilizaría una parte de los dominicanos a trabajos menos calificados, que se traduciría en salarios promedio más bajos. En cuan-to al crecimiento, la política de apertura se traduciría en un 0.35 por ciento de crecimiento adicional del PIB para el 2022, mientras que una política de deportación haría que el PIB permaneciera 5.7 por ciento por debajo del escena-rio base para 2022. El comercio se vería afectado por igual, ya que las exportaciones mundiales de RD se reducirían en

110


un 5 por ciento frente a la línea de base para el año 2022, mientras que las exportaciones bilaterales hacia Haití se contraerían en más de un 6 por ciento.

SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL Y RESILIENCIA AL CAMBIO CLIMÁTICO

Contexto del país

Al igual que muchos otros países en el Caribe, la Re-pública Dominicana es muy vulnerable a los desas-tres naturales y a los impactos globales del cambio climático. RD está muy expuesta a los desastres climáti-cos repentinos (tormentas tropicales, huracanes, inunda-ciones), procesos lentos de cambio climático (aumento del nivel del mar y la desertificación) y eventos sísmicos, tales como terremotos y deslizamientos de tierra. Apro-ximadamente el 92 por ciento de su producción econó-mica y el 97 por ciento de su población se encuentran en zonas vulnerables a dos o más tipos de desastres natu-rales.164 La ubicación geográfica juega un papel prepon-derante que explica este alto grado de exposición a los fenómenos meteorológicos, pero también lo explican las debilidades estructurales como son el crecimiento urba-no no planificado, degradación del suelo, y débil aplica-ción de los códigos de construcción y las regulaciones de zonificación.

La incidencia de los desastres afecta la actividad eco-nómica y los sustentos, especialmente para los secto-res más vulnerables de la población. Los desastres han provocado pérdidas en un estimado de 0.69 por ciento del PIB, o US$420 millones por año, entre 1961-2014.165 Solo en 1979, los daños causados por huracanes alcanzaron el 16 por ciento del PIB.166 Las pérdidas por terremotos y ciclones tropicales se han estimado en US$683 millones por año.167 Los desastres también tienen efectos negativos a nivel de hogar, y los hogares más pobres son especial-mente vulnerables. La falta de recursos puede obligar a los hogares pobres a adoptar estrategias de respuesta con efectos profundamente negativos a largo plazo, como re-tirar los niños de la escuela para que puedan contribuir a

164 Véase Banco Mundial, 2005, Natural Disaster Hotspots: A Global Risk analysis. Washington, DC: Banco Mundial: http://documents.worldbank.org/curated/en/2005/04/6433734/na-tural-disaster-hotspots-global-risk-analysis165 Esta estimación es en US$ de 2010. Esto representa una evalua-ción conservadora, ya que no se han producido grandes terremotos durante este período.166 Véase “República Dominicana: Repercusiones de los Huracanes David y Federico sobre la economía y las condiciones sociales”, CEPAL México, 1979.167 Esta evaluación fue realizada usando la plataforma MPRES del Fondo de Seguro contra Riesgos de Catástrofes para el Caribe.

los quehaceres del hogar. En ese contexto, la recuperación de un hogar pobre de un solo desastre puede durar toda una generación.

El desarrollo del sector agroalimentario, que es uno de los motores del crecimiento en RD, crea importan-tes problemas de sostenibilidad del medio ambien-te. El sector (agricultura, ganadería, silvicultura, pesca y agroindustria) contribuye 16 por ciento del PIB nacio-nal.168 La producción agrícola primaria ha contribuido un 6 a 7 por ciento relativamente constante al PIB nacional en los últimos 10 años. Las exportaciones agroalimenta-rias (animales, vegetales y productos alimenticios) repre-sentaron el 20 por ciento del valor total de las exporta-ciones oficiales en 2012. Sin embargo, tres cuartas partes de la producción agrícola se transforma en las fases pos-teriores de la cadena de valor del sector agroindustrial,169 agregando valor y creando empleos en el país. Los prin-cipales productos agrícolas (según el valor de la produc-ción) son pollo, ganado, plátano, arroz, lechosa, aguaca-te, leche, caña de azúcar, cerdos, y piña. Del lado opuesto, la agricultura ejerce presión sobre los recursos naturales, incluyendo bosques, suelos, gestión del agua y biodiver-sidad. La tala y quema, por ejemplo, sigue contribuyendo a deforestación, erosión del suelo, contaminación de las cuencas y destrucción de los hábitats de muchas de las especies endémicas de RD.

En medio de tasas de rápido crecimiento económico, la cobertura boscosa ha aumentado en la última década. Mientras que muchos países en el mundo que han soste-nido altas tasas de crecimiento económico no han tenido éxito en mantener su cobertura boscosa, RD se destaca como una economía de rápido crecimiento que ha logra-do proteger eficazmente sus bosques. La cobertura bosco-sa total del país aumentó de 32 por ciento en 2003 a casi 40 por ciento en 2011, debido a una mayor protección del medio ambiente y el control exitoso de los incendios fo-restales. Además, el país está firmemente comprometido a reducir las emisiones de carbono. De hecho, el artículo 194 de la Constitución hace referencia específica a la nece-sidad de adaptación al cambio climático. El país también ha ratificado la CMNUCC en 1998 y el Protocolo de Kioto en 2002.

168 Véase Junta Agro empresarial dominicana (2009): Estrategia para el desarrollo agropecuario y agroindustrial sostenible para RD.169 Véase Ministerio de Agricultura (2011): Plan estratégico secto-rial de desarrollo agropecuario, 2010-2012.

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Desafíos

Vulnerabilidad al cambio climático y capacidad de gestión del riesgo de desastres

La falta de mecanismos de coordinación de alto ni-vel menoscaba la efectividad de la capacidad de país para gestionar el riesgo de desastres. La Gestión del Riesgo de Desastres (GRD) y la adaptación al cambio cli-mático son objetivos prioritarios de la END. En septiem-bre de 2002, el Gobierno estableció el Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastre (SN-PMR), que definió los principios generales de una política de reducción de riesgos para todos los niveles de Gobierno. Sin embargo, el SN-PMR carece de los me-canismos de coordinación de alto nivel necesarios para armonizar el funcionamiento de todos los ministerios e instituciones técnicas responsables de la gestión del riesgo de desastres. El SN-PMR recibe una limitada asig-nación presupuestaria170, y la débil institucionalidad di-ficulta el vínculo entre el análisis del riesgo de desastres y las políticas de reducción de riesgos. La actual política nacional de GRD expirará en el 2016, y el Ministerio de la Presidencia ha encabezado una revisión de la legislación pertinente en un esfuerzo por fortalecer el marco jurídico e institucional para la GRD.

RD carece de una clara estrategia financiera para dar respuestas ante desastres. Aunque por ley al Gobierno se le exige asignar el 1 por ciento de los anticipos de ingre-sos fiscales para usar en caso de una ‘calamidad pública’, el financiamiento contingente para dar respuesta a desas-tres es insuficiente. Standard & Poor’s estima que un desas-tre mayor en la RD podría desencadenar una depreciación de la calificación soberana de 3 posiciones, la mayor baja prospectiva entre los 48 países evaluados.171 Las bajas ta-sas de penetración de los seguros privados (1.2 por ciento del PIB) exacerban la vulnerabilidad al riesgo, sobre todo en el sector agrícola, donde las tasas de seguros son espe-cialmente bajas y donde han ocurrido históricamente casi una tercera parte de los daños por desastres.172 Sin una

170 En el 2012 solo se asignaron US$12.9 millones al SN-PMR, 0.01 por ciento del presupuesto anual. Véase Ministerio de Economía Pla-nificación y Desarrollo de la República Dominicana (MEPyD), 2012, “Análisis de recursos necesarios de funcionamiento para operación básica del sistema nacional de prevención, mitigación y respuesta”, Programa de prevención de Desastres y Gestión de Riesgos, MEPYD/DGODT/BID.171 Véase Standard & Poor’s, “Storm Alert: Natural Disasters Can Damage Sovereign Creditworthiness”, 2015.172 Véase MEPyD-WB, Ministerio de Economía Planificación y De-sarrollo de la República Dominicana (MEPyD), y Banco Mundial, 2015, “Gestión financiera y aseguramiento del riesgo de desastres en la Republica Dominicana”: http://imagebank.worldbank.org/servlet/

estrategia financiera integral para gestionar estos riesgos, los desastres pueden plantear un costo de oportunidad muy alto, ya que pudiera tenerse que desviar los recursos asignados previamente a proyectos de desarrollo para cu-brir pérdidas relacionadas con el desastre. La reasignación de estos recursos a través de procesos presupuestarios ad-hoc también puede retrasar los esfuerzos de respuesta a la emergencia y recuperación, disminuyendo la eficiencia de la reconstrucción.

Además, la GRD y la adaptación al cambio climático no están suficientemente integrados en la planificación del desarrollo nacional y la toma de decisiones. El Mi-nisterio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) ha incorporado progresivamente la GRD en su sistema de inversión pública.173 Sin embargo, la información disponi-ble a nivel de sector (mapas de riesgos, evaluaciones de vulnerabilidad, etc.) no es suficiente para evaluaciones ex-haustivas de los riesgos de proyectos de inversión pública. Mientras tanto, las debilidades en el marco institucional para la planificación de uso del suelo se tradujeron en un crecimiento urbano no planificado en áreas proclives al riesgo. A pesar de que el código de construcción nacional fue actualizado para incorporar la resistencia sísmica en el 2010, su aplicación sigue siendo desigual, y pocas estruc-turas han sido modificadas desde que las nuevas disposi-ciones entraron en vigencia.

Competitividad y sostenibilidad de los sistemas agroalimentarios

El sector agroalimentario de la República Dominicana enfrenta importantes vulnerabilidades estructurales, biofísicas y climáticas

Vulnerabilidad climática: El país enfrenta un número sin precedentes de fenómenos meteorológicos adversos (se-quías e inundaciones). Para reflejar un segundo año conse-cutivo de sequía, se prevé que las importaciones de cerea-les en 2015-2016 se mantendrán por encima del promedio del país de cinco años. Se espera que las importaciones de maíz aumenten casi un 7 por ciento a 1.2 millones de to-neladas, conforme con la menor producción de este año, mientras que el pronóstico para las importaciones de trigo es que permanecerán relativamente estables por encima de 500 millones de toneladas. Es probable que esta adver-sidad empeore en el futuro cercano. Según la Estrategia Nacional de Adaptación al Cambio Climático en la Agricul-

WDSContentServer/IW3P/IB/2015/11/24/090224b083393dc4/1_0/Rendered/PDF/Gesti0n0financ0Rep0blica0Dominicana.pdf 173 En 2013 se ordenó un análisis básico de riesgo para todos los proyectos superiores a US$10 millones.

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tura 2014-2020,174 la precipitación total anual puede dis-minuir hasta 1,137 mm en el año 2030 (disminuyendo un 11 por ciento desde 2010). Los escenarios climáticos pro-yectan un incremento de la temperatura de 0.5 a 1°C para el 2030 y a 2.5°C para el 2050. Las áreas que actualmente están sujetas a sequía podrían permanecer áridas con el cambio climático.

Vulnerabilidad biofísica: La agricultura es una fuente de presión sobre los recursos naturales. A pesar de avan-ces alentadores en revertir las tendencias de deforesta-ción, se requieren esfuerzos adicionales para reducir la degradación de los ecosistemas en regiones específicas del país como resultado de la intensa actividad agrícola. Este sector está contribuyendo a la deforestación en las cuencas altas, la erosión del suelo y contaminación de fuentes de agua que amenazan los paisajes, el desarrollo económico del país y la salud de su población. La mayor parte de la deforestación (60 por ciento) la sigue causan-do la expansión de la agricultura de tala y quema y prác-ticas inadecuadas de producción ganadera extensiva en áreas protegidas en la frontera con Haití. Otras causas directas de la deforestación/degradación incluyen explo-tación forestal ilegal, pastoreo insostenible de ganado, desastres naturales, incendios forestales y proyectos de infraestructura para la minería, energía y turismo. Las re-giones más afectadas por la deforestación y la degrada-ción de los ecosistemas, incluyendo erosión del suelo y, por tanto, menor disponibilidad de agua en las cuencas hidrográficas, son el lado sur de la Cordillera Central, la cordillera más alta del país; Sierra de Neiba; y a lo largo de la frontera del país con Haití.


Aumentar la resiliencia al cambio climático y los desastres naturales

Integrar las herramientas de gestión del riesgo de de-sastres en los procesos que orientan el desarrollo. La gestión del riesgo de desastres debe integrarse a la in-versión pública y los procesos de planificación territorial mediante la introducción de mecanismos de detección y consideraciones del riesgo de desastres. También podría considerarse nuevas medidas para promover la reducción del riesgo de desastres en los sectores prioritarios a tra-vés del desarrollo de herramientas de información sobre peligros y riesgos (p. ej. el índice de seguridad escolar o

174 Estrategia Nacional de Adaptación al Cambio Climático en el sec-tor Agropecuario de RD 2014-2020, preparado por el Consejo Nacional para el CC y el Mecanismo de Desarrollo Limpio.

de seguridad hospitalaria). También se recomienda la creación de una unidad dedicada al análisis de riesgos. Ac-tualizaría los planes de desastre para la GRD, desarrollaría herramientas de Reducción de Riesgo de Desastres (RRD) para las instituciones públicas, identificaría y analizaría las áreas de alto riesgo, y desarrollaría y difundiría mapas de riesgo e información en coordinación con las autoridades pertinentes y las comunidades.

Incluir los riesgos derivados del cambio climático en las estrategias de gestión del riesgo fiscal. Será crucial entender mejor y cuantificar los pasivos contingentes aso-ciados a los desastres con el fin de desarrollar una com-binación óptima de retención de riesgo e instrumentos de transferencia de riesgos para reducir el impacto fiscal de los desastres. Los préstamos contingentes en caso de desastres permitirían al Gobierno aumentar su capacidad presupuestaria tras un desastre. Promover la expansión de los seguros, sobre todo en los sectores agrícola y vivienda, podría reducir los pasivos contingentes indirectos que su-fraga el Gobierno. La protección contra desastres grandes justificaría un seguro internacional de riesgo combinado contra desastres.

Fortalecer el potencial de crecimiento del sector agroalimentario

Adoptar un enfoque integrado para impulsar el po-tencial de crecimiento del sector agroalimentario. El crecimiento sostenible en el sector agroalimentario de los países se puede lograr con un enfoque integrado que tiene como objetivo afrontar las limitaciones de la compe-titividad, conectando los agricultores con los mercados y proporcionando un mejor acceso a innovaciones resisten-tes al clima. El Banco Mundial propone un enfoque inte-grado para el sector con estos cuatro puntos de entrada: (i) hacer que los productores sean más productivos y resis-tentes, a la vez de que reduzcan su huella de carbono por medio de Agricultura Climáticamente Inteligente (ACI);175 (ii) integrando los productores a las cadenas de valor na-cionales y mundiales; (iii) fortaleciendo las instituciones y la provisión de bienes públicos; y (iv) promoviendo el uso y la gestión sostenible de los recursos naturales a nivel de cuencas.

175 Agricultura climáticamente inteligente (ACI) es un enfoque que busca aumentar la productividad de una manera ambiental y socialmente sostenible, fortalecer la resiliencia de los agricultores al cambio climático y reducir la contribución de la agricultura al cambio climático mediante la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y aumentando el almacenamiento de carbono en las tie-rras agrícolas. Por tanto, la ACI trata de la adaptación y mitigación del sector agrícola.

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• Promoción de una agricultura climáticamente inteli-gente: Esto podría lograrse a través de un enfoque integral de paisaje que abarque: (i) promoción de las buenas prácticas agrícolas en pastos, tierras de pasto-reo y la agricultura de secano en las secciones alta y media de la cuenca; y (ii) promoción de la agricultura de riego moderna y eficiente en las secciones medias y baja de la cuenca. La promoción de la ACI también puede apoyar la GRD para cumplir sus compromisos con la COP21 en la agenda de mitigación y alcanzar su objetivo de adaptación al Cambio Climático (CC). En su Contribución Prevista Determinada a Nivel Na-cional (INDC, por sus siglas en inglés), la propuesta del Gobierno para la mitigación es reducir la emisión de gases de efecto invernadero en un 25 por ciento en 2030, en relación con la línea de base 2010 (3.6t de CO2 equivalente) y el sector agrícola puede desem-peñar un papel importante en la consecución de este objetivo.

• Promover la conservación de activos de recursos natura-les: Bajo el mandato del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la promoción de la gestión inte-grada de los recursos hídricos a nivel de cuencas, im-plementación del Pago y Compensación por Servicios Ambientales176 participación de REDD+177 son algunas de las actividades más importantes que se llevarán a cabo para garantizar una conservación sostenible de los recursos naturales.

176 Se ejecutó un proyecto piloto en el Yaque del Norte.177 El Banco Mundial está ayudando al país a diseñar y llevar a cabo las actividades para el Proyecto de Preparación para la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de los Bosques (mejor conocido como REDD+).

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