PARADIGMAS DE LA REFORMA A LA ADMINISTRACION PÚBLICA LEY 1444 DE 2011

El artículo 150 7 de la Constitución Política‐ asigna al Congreso de la República la competencia para establecer la estructura de la administración pública nacional; potestad que puede ser trasladada transitoriamente al Ejecutivo Nacional en desarrollo de facultades extraordinarias contempladas en el numeral 10 del mismo artículo. Correlativamente, los numerales 15 y 16 el artículo 189 de la Carta Fundamental establecen como funciones del Presidente de la República la de “Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley” y la de “Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”. Estas funciones son permanentes y permiten al Gobierno Nacional, dentro del marco de la respectiva ley, organizar la administración pública nacional atendiendo las necesidades de la organización pública. Dentro de este contexto normativo, el Congreso de la República, a través de la Ley 1444 del 4 de mayo de 2011, escindió unos ministerios y otorgó precisas facultades al Presidente de la República para modificar la estructura de la administración pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación.

El proceso de reforma se estructura en cuatro grandes grupos que atienden los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley 1450 de 2011, “Prosperidad para Todos”, en adelante –PND , en el marco de nuestro Estado Social de‐ Derecho, cuyos temas guardan relación con los

Siguientes tópicos:

1. Fortalecimiento institucional para la inclusión social y reconciliación; Creación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y en

Consecuencia del respectivo Sector Administrativo de la Inclusión Social, Agencia para la Superación de la Pobreza Extrema, la Unidad de Víctimas, una Unidad para la Consolidación Territorial y el Centro de Memoria Histórica.

El cambio de adscripción del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF‐ del Ministerio de la Protección Social, a este nuevo sector administrativo tendiendo su misión y funciones. El cambio de adscripción del Centro de Memoria Histórica, institución creada en la Ley 1448 de 2011

Transformación de la Alta Consejería para la Reintegración en una Unidad Administrativa Especial para la Reintegración, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

2. Fortalecimiento institucional para la política social del Estado y protección de los derechos;

La organización del Ministerio de Justicia y del Derecho, con el propósito de formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública en materia de ordenamiento jurídico, defensa y seguridad ,

acceso a la justicia formal y alternativa, lucha contra la criminalidad, mecanismos judiciales transicionales,

La transformación del Departamento Administrativo DANSOCIAL en una unidad administrativa para Organizaciones Solidarias, como parte del fortalecimiento del Sector Administrativo Trabajo.

La integración del Sector de la Protección Social, especializándolo nuevamente en las áreas de salud y trabajo, a través de la creación del Ministerio de Salud y Protección Social y la reorganización del Ministerio de Trabajo

Se eleva la categoría del tema del Deporte a un Departamento Administrativo a través de la transformación de la entidad de COLDEPORTES a un Departamento Administrativo.

3 Fortalecimiento institucional para los sectores críticos de la competitividad del país La reorganización del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

como organismo encargado de formular la política dirigida a la sostenibilidad ambiental como una práctica esencial para garantizar el bienestar y la equidad de las futuras generaciones

La organización del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio encargado de formular, desarrollar y evaluar políticas, programas y planes en materia de desarrollo territorial urbano del país

Se creó una Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Riesgos, y el fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos, con el objetivo de fortalecer las estrategias de prevención, atención y mitigación de riesgos.

Creación de la Agencia Nacional Minera, que implica una reforma a Ingeominas, especializando esta última en la misión técnica y científica del Servicio Geológico Nacional.

Cambio de naturaleza jurídica a la Agencia Nacional de Hidrocarburos Traslado de funciones del Ministerio de Minas y Energía a otros sectores del sector y a la

Superintendencia de Industria y Comercio

4.Fortalecimiento de la eficacia y eficiencia del Estado.

La organización de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica Estado que fue creada bajo la Ley 1444 de 2011 y que tiene como misión la prevención del daño antijurídico, la defensa y protección efectiva de los intereses litigiosos dela nación y la debida administración del

sistema de información que le permita planificar, coordinar, ejercer, monitorear y evaluar la defensa efectiva de la Nación.

Reforma al INPECEl fortalecimiento del GSED en Ministerio de Defensa con el fin de organizar el gobierno corporativo de las entidades y empresas del Sector Defensa bajo los mejores criterios de administración de empresas.Creación del Inspector de Recaudos y Tributos, lo cual busca la transparencia y vigilancia de los recursos del Estado.

Transformación de la FEN en la Financiera de Desarrollo Nacional que tiene como función financiar y estructurar proyectos a todos los sectores de la economía y ya no sólo al energético

PARADIGMAS Y RETOS

CONTEXTO DE RFORMAS ANTERIORES

Barco, Gaviria y Samper

Desde los tiempos de Virgilio Barco –a finales de la década de los ochenta– cada gobierno ha adelantado una reforma administrativa para acomodar el aparato institucional a nuevas visiones sobre el papel del Estado.

Las reformas emprendidas por Barco, Gaviria y Samper tuvieron varios propósitos:

el de profundizar la descentralización y reorganizar las entidades nacionales para transferir competencias a los gobiernos territoriales;

el de clarificar la distribución de funciones y su ejercicio desde las propias entidades nacionales;

el de privatizar algunas agencias, o el de dar cabida a nuevas instituciones derivadas de la Constitución de 1991.

Las reformas de Uribe

Las reformas del presidente Uribe pusieron el énfasis en reducir las nóminas oficiales: en principio se trataba de aumentar la inversión pública, al disminuir el pago de nóminas de la burocracia central en cerca de 1 punto del Producto Interno Bruto.

Al mismo tiempo sin embargo, la Nación asumió responsabilidades de gasto que en principio correspondían a las regiones, y además las entidades territoriales en muchos casos fueron sometidas al control del nivel central.

Los intentos de “reforma transversal” tuvieron algunos éxitos, como decir la creación de la entidad encargada de administrar bienes del Estado. También se lograron avances en otros frentes, como el manejo de los sistemas de información.

Pero las reformas adelantadas entre 2002 y 2010 tuvieron elementos claramente negativos:

nóminas paralelas, disfrazadas de gastos de inversión; un menor número de entidades con mayores responsabilidades y en detrimento

de su especialización; pérdida de credibilidad en muchas instituciones, y redes de corrupción que penetraron profundamente diferentes esferas de la

Administración.

Santos al estilo anglosajón

El actual gobierno viene adelantando un intenso proceso de reforma administrativa: para noviembre de 2011 ya había expedido cerca de 80 decretos, muchos de ellos en ejercicio de las facultades extraordinarias que el Congreso le otorgó para reformar la Administración Pública.

El enfoque esencial de esta reforma es de estilo anglosajón: entidades o agencias pequeñas con alto nivel de desempeño, muy especializadas, con personal altamente calificado.

Entidades liquidadas

Se han liquidado entidades que sufrían de fallas estructurales en su diseño o en la concepción histórica de sus facultades.

También -y en especial- se han liquidado entidades desgastadas por su clara inoperancia, corrupción y descrédito, como el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) o la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE).

Estas liquidaciones han tenido el mérito de no estar motivadas por el afán fiscalista, como fue el caso del gobierno Uribe: menores gastos de operación no necesariamente conducen a mejor desempeño estatal.

Mayor especialización

Con Santos regresaron los ministerios de Salud y Trabajo, Interior y Justicia, Ambiente y Vivienda.

Pero las funciones esenciales que cumplían las entidades liquidadas se mantuvieron - con otros enfoques- dentro de la órbita pública (ya que el énfasis no fue el de privatizar) y por lo tanto, nuevos entes públicos asumieron aquellas facultades.

En los casos de otras entidades desaparecidas, se trasladaron sus funciones o se distribuyeron sus competencias hacia entidades más especializadas. Por ejemplo: -El antiguo Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) originó el nuevo Servicio Geológico Colombiano y la Agencia Nacional de Minería instituida para fiscalizar la adjudicación de títulos mineros y realizar una ofensiva contra la minería ilegal, entre otras.

-El Instituto Nacional de Concesiones (Inco) se transformó en una nueva agencia de infraestructura.

-Acción Social se convirtió en el Departamento Administrativo encargado de la política compensatoria social, también asociada con la aparición de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Y justo en la línea de una mayor especialización, es elocuente la reversa operada frente a la reforma del presidente Uribe: algunos ministerios que se habían fusionado, fueron de nuevo escindidos, como los ministerios de Salud y Trabajo, Interior y Justicia, Ambiente y Vivienda. El fracaso de las fusiones era evidente.

Una cantidad monumental de tareas confiadas a agencias muy grandes generalmente conduce a enormes costos en términos de ineficiencia. Sin embargo, la especialización anglosajona también puede resultar ineficiente en un ambiente ritualista como el de la burocracia colombiana. De ahí el énfasis en complementar la reforma con políticas antitrámites, cuya evaluación está pendiente.

Depuración de funciones

En otros casos se redistribuyeron competencias, como las sustraídas al DAS (manejo de la funciones migratorias en la Cancillería), las depuradas al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), o las relacionadas con estupefacientes (entre Interior y Hacienda).

Se han asignado nuevas funciones al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y a la Superintendencia de Industria y Comercio.

Están también el Ministerio de Relaciones Exteriores, que asume las mencionadas funciones migratorias; Interior, que conocerá de la garantía a la seguridad de personas protegidas, y Hacienda, con la administración de los bienes incautados. En estos casos se buscó reasignar las funciones a entidades más afines a su ejercicio.

Entidades nuevas

El gobierno no fue tímido al crear nuevas entidades públicas, cuya lista es extensa.

Estas creaciones obedecieron en parte a la necesidad de aumentar la eficacia y en parte a suponer que la función asignada merecía un nivel jerárquico más alto y un alto grado de especialización, como la agencia de protección a personas especiales reubicada en el sector del Interior, o como la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, en el sector Justicia.

Cabe destacar la creación de entidades como la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP) – diluida hasta entonces en el Instituto Colombiano de Desarrollo Regional (INCODER) –, de la Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano, o del Instituto Nacional de Metrología – resultado de una especialización añorada hace años y emanado de la Superintendencia de Industria y Comercio. Y hay una lista adicional.

Ajustes normativos

Por último, se realizaron también redefiniciones de tipo jurídico-institucional. Cambios de régimen jurídico para el ejercicio de ciertas competencias y un mejor funcionamiento de ciertas entidades. Para citar dos casos: el del Instituto Colombiano del Deporte (Coldeportes) transformado en el Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre. Y el del Instituto Nacional de Salud, que pasa de ser un establecimiento público a un instituto de ciencia y tecnología.

El costo del afán

Podrían señalarse aspectos puntuales discutibles, inducidos por esta reforma contrarreloj – lo que podría llamarse el efecto olla a presión –.

Por ejemplo: trasladar las funciones de inspección, vigilancia y control financiero de las Entidades Promotoras de Salud (EPS) a la Superintendencia Financiera, como si esto ayudara a resolver la

crisis gigantesca en la sector salud, cuando en realidad esta decisión fragmentará las competencias y atomizará más todavía un sector que requiere mejor gobierno y más unificación.

Este es solo un ejemplo para ilustrar cómo las reformas institucionales exigen una revisión a fondo de la política pública para que rimen mejor instituciones con contenidos de intervención del Estado, sin afanes, sin improvisaciones y en medio de una más amplia discusión pública.

La obsesión de ahorrar

El enfoque de Santos es anglosajón: entidades o agencias pequeñas con alto nivel de desempeño, muy especializadas, con personal altamente calificado.

Se trata pues de un paquete complejo y de características versátiles, que apunta hacia una nueva institucionalidad, acorde en cada caso con una política explícita, aunque se echa de menos un debate público, suficiente y abierto.

La reforma despeja un mito colombiano cultivado durante los últimos diez años: que el Estado no se pueda diversificar, que las nóminas formales y oficiales no deban crecer, que los objetivos de toda reforma deban ser bajar los gastos de operación a ultranza.

La verdad es que desde hace años las instituciones estaban asfixiadas por el aumento de sus responsabilidades y los recortes del personal de planta. De ahí el escape en forma de nóminas paralelas, que conlleva pérdida de experiencia acumulada y gestión del conocimiento, alta rotación, clientelismo político, imposibilidad de invertir en capital humano, inestabilidad y desmotivación del personal, y sobre todo, un alto riesgo jurídico y moral para los administradores, quienes en muchos casos obran con buena intención, presionados por la exigencia de cumplir obligaciones institucionales.

El actor que no era

Sin embargo en las reformas administrativas de este gobierno y de los anteriores sigue habiendo retos no asumidos, que es menester comentar.

Los órganos responsables de diseñar y de poner en marcha las reformas son consejerías presidenciales. Así se desperdicia el potencial de la sólida instancia institucionalizada y del más alto nivel: el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP).Este organismo debería diseñar, poner en marcha y luego evaluar las reformas, para que no se disparen como un flash.

Como observara Michel Crozier, toda reforma administrativa debe ser precedida por una amplia discusión pública, esencial para que desde su origen se reconozcan como legítimas y puedan traducirse en instituciones duraderas y estables.

Las consejerías presidenciales son instancias paralelas que obstaculizan el funcionamiento de las agencias más formalizadas y sistemáticas. En contraste con lo que ocurre en Europa, la mayoría de nuestros presidentes han desconocido el potencial de instituciones fuertes de Administración Pública.

Un debate de más fondo

Las reformas administrativas son necesarias, pero insuficientes. Hace falta, por ejemplo, una reforma de fondo en el empleo público. El debate sobre las nóminas paralelas es solo un síntoma de la incapacidad del Establecimiento para dilucidar las verdaderas necesidades del Estado en relación con la burocracia.

Sería pertinente una misión de empleo público del más alto nivel, encabezada por el DAFP, que diera cuenta del balance entre necesidades y disponibilidades de talento humano,estructurara una carrera real de servicio público – o varias –, diseñara un sistema robusto y fortalecido de competencias laborales en el Estado, nutrido con recursos suficientes, y acabara de una vez con la colcha de retazos del sistema salarial vigente, configurando de veras una nueva estructura para la función pública.

Un sector fortalecido Desafortunadamente se desaprovechó la oportunidad de crear un Sector de Función Pública, a cuya cabeza estaría un ministerio, transformando el DAFP, que asumiera el liderazgo de las nuevas agencias de contratación y de defensa judicial del Estado, centralizara la política de transparencia, ahondara sistemáticamente en la política antitrámites y la evaluara, estructurara el nuevo sistema de función pública, y liderara la planificación administrativa del Estado.

Procedimientos en vez de resultados La administración pública colombiana debe refundar el derecho administrativo que la

gobierna.

En el intento de taponar la corrupción, las entidades del Estado adoptan más y más regulaciones que las saturan de formalidades y ritualidades, y cuyo efecto paradójico ha sido la espiral de corrupción.

No se ha conseguido nada distinto de que el procedimiento importe más que el resultado, a contrapelo de las administraciones más eficaces del mundo.

La Administración Pública debe situar al ciudadano en el centro de su preocupación y adoptar los mecanismos de gerencia y gestión necesarios para ello. La Administración debe operar en función

de objetivos y metas públicas y demostrar su efectividad, lo cual implica menos evaluación de los procedimientos y más evaluación de los resultados.

La calidad de los productos servidos por las instituciones es más importante que los aspectos formales. La transparencia implica dos grandes condiciones: información pública y control ciudadano. La administración debe buscar soluciones y no crear problemas.

¿Es viable el Buen Gobierno?

El reto es claro: mejorar la eficacia del Estado.

¿Cómo establecer incentivos conducentes a mejores resultados? El trabajo debe ser evaluado en función del desempeño y deberá experimentarse con algunos pilotos que se basen en un componente variable de remuneración por productividad y por metas. Los incentivos deben ser más explícitos y ser atractivos para que los administradores actúen en función de propósitos y realizaciones. El énfasis en logro debe ir acompañado de mayor discrecionalidad en el manejo de los medios. Y por supuesto, en un enfoque de control radicalmente diferente.

Al gobierno del presidente Santos – que ha dado pasos importantes en una nueva visión de los problemas de la administración pública y de sus soluciones, que él ha denominado Buen Gobierno – le quedan los retos de superar visiones rígidas sobre la gestión y mitos sustanciales alrededor del manejo de las regulaciones y del empleo público. Es preciso organizar un verdadero sector integrado de función pública.